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Problemtica do Recurso Hierrquico Necessrio
A problemtica do recurso hierrquico necessrio
1. Pressupostos Iniciais
Antes de entrar nesta problemtica, creio ser importante definir algumas ideias base de forma a se
compreender melhor esta questo.

Os recursos Administrativos definem se como sendo procedimentos de controlo de iniciativa dos
particulares, tal como esta consignado no art. 158., n.1 do Cdigo Procedimento Administrativo
(C.P.A), em consonncia com o art. 52., n1 da Constituio da Republica Portuguesa (C.R.P).

Segundo o Dr. Lus Landin na sua tese de mestrado, os recursos hierrquicos so os meios criados
pela ordem jurdica com a finalidade de evitar ou sancionar as violaes dos direitos subjectivos e dos
interesses legtimos dos particulares por parte da Administrao Publica. A maior parte da doutrina
refere que estes recursos so garantias graciosas efectivadas pela Administrao Publica (o Professor
Marcelo Rebelo de Sousa, rejeita esta designao visto que as garantias graciosas eram fruto de uma
graa do soberano aos seus sbditos, e faz parte da historia, no entanto tendo em vista o peso da
tradio que esta designao possui (irei continuar a designar este tipo de garantias desta forma).

Estes mecanismos de controlo visam assegurar o respeito pela legalidade e garantir a prossecuo do
dever de boa administrao, com o objectivo de respeitar os direitos e interesses legtimos dos
particulares, atravs do funcionamento dos poderes de superintendncia e fiscalizao. Este tipo de
garantias definem-se como sendo garantias impugnatrias pressupondo a existncia de uma acto j
praticado, podendo elas incidir sobre questes de ilegalidade ou inconvenincia, segundo o art. 159.
do (C.P.A).
Por tudo isto o recurso hierrquico consiste na faculdade que os particulares tm de impugnar um
acto praticado por um rgo junto do seu superior hierrquico, art. 166. (C.P.A).

2. Enquadramento no Direito Comparado
No mbito deste pequeno estudo importa referir algumas solues apresentadas por outros pases na
questo do recurso hierrquico necessrio. No direito Espanhol, existe nesse ordenamento a figura do
recurso de alzada e a figura dorecurso potestativo de reposicin. Correspondendo o primeiro ao
nosso recurso hierrquico necessrio e o segundo reveste carcter facultativo, visto estar em causa
actos susceptveis de serem objecto de impugnao contenciosa directa.
J no direito Italiano vem-se desconsiderando e questionando a prpria existncia dos recursos
hierrquicos, isto porque se apresentam como desconformes a estrutura da organizao
Administrativa Italiana e tambm tendo como justificao a criao das regies Administrativas. Foi
levantado em Itlia a questo da inconstitucionalidade do recurso hierrquico como condio de
tutela contenciosa, tendo o recurso necessrio sido recusado como condio para a impugnao
contenciosa (sentena da Ademanza Plenria, de 2 de Fevereiro de1978).
J no Direito Francs o recurso hierrquico necessrio indispensvel para o acesso ao recurso
contencioso. Sendo este recurso contencioso acessvel de duas formas. Por excesso de poder, tendo
como fundamento toda e qualquer deciso ofensiva para um particular que tenha sido tomada pela
Administrao. J outra forma de acesso ao recurso contencioso atravs da plena jurisdio, que
consubstancia o principio da deciso previa, s podendo ser entreposto quando sobre o litigio


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existente a Administrao tenha j praticado um acto Administrativo, se no houver sido praticado
qualquer acto ento o particular tem de forar uma deciso por parte da Administrao.

3. Cerne da Questo
Quando se pretende definir o recurso hierrquico necessrio o conceito que surge o de uma
acto administrativo s impugnvel contenciosamente, aps os processos graciosos terem terminado,
circunstncia esta que obsta a impugnao do acto em causa. J por outro lado o recurso facultativo
caracteriza-se por ser um recurso que no impede a impugnao do acto Administrativo
contenciosamente perante os tribunais Administrativos.
A Grande questo sobre a problemtica do recurso hierrquico necessrio prende-se com a
reviso constitucional que teve lugar no ano de 1989, na qual eliminou a expresso definitividade e
executoriedade do actual art. 268. n. 4 da (C.R.P). Actualmente o art. 268. da (C.R.P) garante a
impugnao judicial directa e imediata de qualquer acto Administrativo lesivo independentemente da
sua forma, ou seja, a ideia central do recurso contencioso deixa de estar assente na definitividade para
passar a estar presente na ideia de lesividade do acto.
No meu entender creio que com a reviso constitucional de 1989, os pressupostos da
recorribilidade contenciosa foram alterados. Por conseguinte, as impugnaes Administrativas tero
de ser encaradas como meramente facultativas. Colocando por outras palavras, a exigncia legal de
definitividade vertical do acto, torna-se deste forma inconstitucional.
No entanto, h parte da doutrina que defende que apesar da Reviso Constitucional, no existe
qualquer violao do princpio da accionabilidade, j que segundo eles o recurso contencioso
continua a ser uma possibilidade. Creio que a letra da lei neste caso clara, quando refere que
garantido aos administrados a impugnao de quaisquer actos administrativos que os lesem no art.
268. n.4 da (C.R.P). Dessa forma creio que a inteno do legislador foi a de acentuar o pendor
subjectivista ao eliminar do texto Constitucional a expresso definitividade, retirando a base legal
que constitua o suporte jurdico para a manuteno do recurso hierrquico necessrio. Apesar desta
grande modificao, Ilustres Professores, como o Prof. Rogrio Soares, e o Prof. Vieira de Andrade
continuam a ter uma posio muito prpria, seno vejamos. O primeiro, defende esta manuteno
dando como justificao o facto de no poder haver restries do direito ao recurso contencioso, no
significa que no possa haver regulamentao ou condicionamento por parte do legislador ordinrio.
J o Prof. Vieira de Andrade defende por seu turno, que a Constituio no probe o condicionamento
do Recurso Contencioso pela imposio prvia obrigatria do recurso hierrquico, do mesmo modo
que no probe restries aos direitos fundamentais, salvo quando este se revelar arbitraria, tornando-
se desta forma inconstitucional. Levando o seu entendimento ainda mais longe, o Prof. defende que,
cabe ao legislador ordinrio regular o processo Administrativo, no cabendo Constituio faze-lo, e
dessa forma, pode livremente estabelecer condicionamentos que no sero contrrios aos direitos


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fundamentais. Fundamentando atravs de valores comunitrios como a unidade de aco
administrativa e a economia processual no Contencioso Administrativo.
Apesar de todos estes argumentos me parecerem bastante validos creio que uma interpretao
que no se poder fazer visto que a lei ordinria que tem que se interpretar de acordo com a
Constituio e no a Constituio que se tem que interpretar de acordo com a lei ordinria.
Esta tese que subscrevo sai reforada com a previso do art. 20 n.1 da (C.R.P) conjugado com
o art.51,n.1 do Cdigo Processo dos Tribunais Administrativos (C.P.T.A). A disposio da
Constituio garante a todos o direito de aceder aos tribunais, e o artigo do C.P.T.A postula que os
administrados podem impugnar os actos administrativos externos cujo contedo seja capaz de violar
direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares.
Desta forma, aquando da reviso Constitucional que eliminou a referncia definitivos e
executrios, toda a estrutura legal que consubstanciava o recurso hierrquico necessrio tornou
supervenientemente inconstitucional.
O direito ao recurso contencioso directo um direito fundamental de carcter anlogo aos
direitos liberdades e garantias, por isso a exigncia de definitividade vertical do acto como
pressuposto de recorribilidade contenciosa entra em choque com os direitos fundamentais que apenas
podem ser restringidos em situaes expressamente reguladas na Constituio.
4. Perspectiva Jurisprudencial
As solues jurisprudenciais apesar da reviso constitucional de 1989, vo no sentido de advogar
a constitucionalidade do recurso hierrquico necessrio, baseando-se nas inegveis vantagens que
apresenta a figura. No acrdo do S.T.A de 17 de Novembro de 1994, o tribunal defende que o
carcter lesivo do acto face a direitos ou interesses legalmente protegidos, no implicam a abertura de
um recurso contencioso imediato, sendo admissvel, o prvio esgotamento das vias graciosas, salvo
situaes em que esse esgotamento restrinja de forma incomportvel o direito dos cidados ao recurso
contencioso.
Apesar da posio jurisprudencial, defendo que, tendo em vista o actual quadro legal, creio que a
figura do recurso hierrquico necessrio tem de fazer parte apenas da histria,
existindo apenas o recurso hierrquico facultativo. Por tudo isto, as disposies constantes do (C.P.A)
sobre o recurso hierrquico necessrio devem ser consideradas como inconstitucionais e dessa forma
devem ser eliminadas.
J o C.P.T.A, por outro lado tenta no tomar partido nesta polmica, no entanto e seguindo a
opinio do Prof. Marcelo Rebelo de Sousa, f-lo de forma a deixar implicitamente que o recurso
contencioso no tem como pressupostos um anterior recurso gracioso, tal como disso exemplo o art.
51. n.1 do diploma citado anteriormente.


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5. Concluso
Numa perspectiva de concluso creio ser por demais evidente a minha posio de defender a
inconstitucionalidade do recurso hierrquico necessrio. Na linha do Prof. Paulo Otero, entendo que
os valores que presidem a manuteno desta figura decorrem do princpio hierrquico enquanto
elemento estruturador da organizao administrativa portuguesa. No entanto este principio no sai
beliscado visto que ao superior hierrquico sempre reconhecido um poder de interveno ex
officio na actividade do seu subalterno e tambm porque os particulares no se encontram impedidos
de utilizarem o recurso gracioso, podendo faze-lo de forma cumulativa com o contencioso.
Creio que imperativo interpretar a lei de acordo o objectivo do legislador. Fazendo este tipo de
interpretaes ab-rogantes torna irrelevante a reviso constitucional e o objectivo dessa reforma. Por
conseguinte, citando o Prof. Paulo Otero, Se o legislador pretendia deixar tudo na mesma quanto ao
tipo de acto recorrvel contenciosamente, porque motivo retirou a referncia expressa definitividade
dos actos administrativos? e tambm qual seria a utilidade pratica de tal alterao Constitucional?
Bibliografia
Teses:
LANDIM, Lus Alberto Mendes, Recurso Hierrquico Necessrio e a Reforma de 2002;
VASQUES, Snia Afonso, Duas Implicaes no CPTA
Monografias:
CAUPERS, Joo, Introduo ao Direito Administrativo, 8. Edio, ncora Editora, Lisboa,
Setembro de 2005;
FREITAS DO AMARAL, Diogo, CAUPERS, Joo, MARTINS CLARO, Joo, RAPOSO, Joo,
GARCIA, Maria da Glria Dias, SIZA VIEIRA, Pedro, PEREIRA DA SILVA, Vasco, Cdigo do
Procedimento Administrativo Anotado, 5. Edio, Almedina, Coimbra, Fevereiro de 2006;
REBELO DE SOUSA, Marcelo, e SALGADO MATOS, Andr, Direito Administrativo Geral
Actividade Administrativa, Tomo III, 2. Edio, D. Quixote, Alfragide, Setembro de 2009.
Trabalho realizado por: Andr Goldschmidt Gonalves, n17693