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http://www.rlc.fao.org/es/prensa/coms/2008/24.swf

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http://www.fao.org/docrep/006/j0415t/j0415t0b.htm#fn32
Evolucin y tendencias de las reformas agrarias en Amrica Latina - Ral Alegrett
[29]

Consultor internacional; ex Ministro de Agricultura de Venezuela; ex Presidente del Instituto Agrario Nacional, y Director
fundador de la Fundacin para la Capacitacin e Investigacin Aplicada a la Reforma Agraria (CIARA) de Venezuela. Se
esbozan en este artculo las causas y condiciones que determinaron los procesos de transformacin, y las caractersticas y
resultados, de las estructuras agrarias de algunos pases de Amrica Latina hasta la celebracin en 1979 de la Conferencia
Mundial sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural (CMRADR). Se describen a continuacin las condiciones agrarias
prevalecientes en las ltimas dcadas en la regin y se comentan las principales disposiciones adoptadas por los pases
para resolver los problemas agrarios. Finalmente, se presentan algunas conclusiones y recomendaciones sobre las
reformas agrarias en vigor, su orientacin y las medidas sustitutivas o complementarias que pudieran adoptar los pases.

DE LA REVOLUCIN MEXICANA A LA CONFERENCIA MUNDIAL SOBRE REFORMA
AGRARIA Y DESARROLLO RURAL

Circunstancias antecedentes
En Amrica Latina, desde los primeros aos de la conquista y hasta muy entrado el siglo XX, la posesin o el dominio sobre
la tierra estuvieron asociados a la riqueza y al poder
[30]
. A las extensas posesiones coloniales otorgadas a conquistadores,
rdenes religiosas y funcionarios de la Corona se sumaron las tierras dadas como recompensa a oficiales y soldados de
ejrcitos vencedores de las guerras de independencia. Ms tarde, las vicisitudes de la accidentada vida poltica de los
distintos pases dieron origen a nuevos grupos de poder y a nuevos terratenientes.
En la primera mitad del siglo XX, en la mayora de los pases de Amrica Latina predomin en las zonas rurales el sistema
latifundista con sus medianeros, aparceros o arrendatarios; al margen de los latifundios se encontraban los minifundios
familiares.
Adems de las grandes extensiones de tierras que se mantenan ociosas y de las tierras dedicadas a la ganadera
extensiva, existan desde la poca colonial plantaciones de cultivos tropicales de exportacin (caf, cacao, caa de azcar),
a las que se aadi, en la era republicana, el cultivo del caucho, la extraccin de la madera y las plantaciones de algunos
frutales. Las empresas extranjeras participaron en la industrializacin de los cultivos tradicionales, y manejaron la mayor
parte de las actividades comerciales
[31]
. En el caso de los frutales de exportacin, las plantaciones estaban en su casi
totalidad controladas por empresas transnacionales. Menor era el nmero de haciendas ganaderas que pertenecan a
empresas extranjeras, pero dichas haciendas eran importantes por su extensin territorial.
En el sector de la pesca, la pesca artesanal termin siendo desplazada progresivamente por una pesca realizada por
grandes flotas, que eran a menudo propiedad de empresarios de pases lejanos.
Al igual que en el caso de las plantaciones, se crearon en las zonas rurales de algunos pases enclaves de empresas
transnacionales que explotaban minerales e hidrocarburos. Estas empresas, adems de introducir nuevas prcticas
administrativas, influyeron en la creacin o en el fortalecimiento de los movimientos sindicales - incluidos los sindicatos
agrarios -, y en la formacin de las bases de los partidos polticos modernos.
La poblacin rural en los pases de Amrica Latina constitua un porcentaje muy elevado de la poblacin nacional total,
sobrepasando en muchos casos el 50 por ciento de sta. El aislamiento, el analfabetismo y las endemias; la carencia de
energa elctrica y de sistemas de abastecimiento de agua potable, y las viviendas rsticas y malsanas eran caractersticos
de las zonas rurales, incluso en los pases de mayor desarrollo relativo.
Las primeras reformas agrarias en Amrica Latina
La revolucin mexicana de 1910 encauz las reclamaciones reivindicativas de tierras agrcolas, y dio inicio a una reforma
agraria que fue ratificada por la Constitucin de 1917. En el marco de los procesos revolucionarios surgieron posteriormente
otras reformas agrarias: en Bolivia en 1953; en Cuba en 1959; en el Per en 1970, y en Nicaragua en 1979. En Guatemala,
en 1952, un intento de gobierno radical abort dos aos ms tarde a consecuencia de una rebelin militar; y en Chile, en
1971, un golpe militar termin con un gobierno socialista.
Algunas iniciativas y acciones reformistas se sucedieron en las dcadas de 1940 y 1950, pero no fue sino hasta la dcada
de 1960 cuando diversas leyes de reforma agraria fueron promulgadas en toda la regin. En Venezuela, tras el
derrocamiento de una dictadura militar que haba durado diez aos, se promulg, en 1960, la ley agraria. A partir de 1961,
se dictaron leyes agrarias en casi todos los pases de Amrica Latina gracias al impulso dado por la Conferencia
Interamericana de Punta del Este (Uruguay) y al apoyo poltico y econmico prestado por el Gobierno de los Estados Unidos
en el marco del programa Alianza para el Progreso.
Tanto los campesinos como los sectores progresistas urbanos hicieron de la reforma agraria un objetivo importante,
convencidos de que conducira a una sociedad rural ms equitativa y que llevara el progreso econmico a las zonas
agrcolas. Sin embargo, algunos dirigentes reformistas alertaron respecto a que el quiebre del sistema latifundista y la
redistribucin de las tierras no eran suficientes para superar las condiciones de marginalidad y pobreza que tradicionalmente
sufran las familias rurales desprovistas de tierras o con tierras insuficientes. Insistieron en la necesidad llevar a cabo
reformas de ndole integral que aadiesen a la dotacin de tierras normas sobre suministro de crditos, asistencia tcnica y
apoyo al mercadeo. En varios textos legales se establecieron disposiciones para asegurar, o al menos promover, la provisin
de servicios bsicos, el acceso a viviendas sanas y la organizacin de los beneficiarios.
Caractersticas de las reformas agrarias
A pesar de que las leyes de reforma agraria presentan elementos comunes
[32]
, existen en la literatura numerosas propuestas
para agrupar las reformas atendiendo a distintos criterios de tipificacin. El origen de la tierra afectada; la extensin y l as
3
condiciones de la afectacin
[33]
; la cantidad, requisitos y condiciones de las entregas de tierras
[34]
, o su revocatoria, pueden
constituir criterios para el anlisis de la importancia y alcance de las reformas. En algunos casos, la afectacin y entrega se
hicieron en tierras denunciadas que haban sido solicitadas por algunos grupos de beneficiarios; en otros, el rgano
competente del Estado seleccion las tierras a afectar y organiz las entregas. Ciertas reformas agrarias otorgaron prioridad
a los asentamientos en nuevas fronteras, algunas veces mediante inversiones del Estado en infraestructura,
acondicionamiento de la tierra y servicios bsicos y viviendas; o simplemente librando al campesino a su suerte pero
proporcionando ayudas en transporte, alimentos, herramientas, etc.
[35]
.
Para la elaboracin de las tipologas de reforma agraria, Delgado (1965) se basa en la naturaleza de los conflictos agrarios y
en la modificacin que las reformas producen en las relaciones tradicionales de poder o en el marco poltico; en la amplitud
del cambio realizado y en el alcance y direccin ideolgica del proceso reformista. Otros autores como Barahona (1980) se
basan en el sistema de propiedad generado por las reformas, o en la estructura y forma de organizacin de la produccin
(Gutelman, 1974).
Martnez (1965) distingue entre las reformas agrarias que tuvieron lugar durante episodios revolucionarios violentos y
produjeron cambios en la estructura de la propiedad dando lugar a nuevas formas de organizacin social, y las reformas que
han buscado la solucin de los problemas de estructura y organizacin agraria mediante el consenso. En similar direccin,
Garca (1982) propone tres tipos de reformas agrarias en Amrica Latina: las reformas estructurales; las reformas
convencionales, y las reformas marginales. Las reformas estructurales son aquellas que forman parte de un proceso
nacional de transformacin revolucionaria y estn dirigidas por un elenco de nuevas fuerzas sociales; las convencionales
resultan de una operacin negociada, condicionada por la interrelacin de fuerzas de partidos polticos institucionalizados
que procuran modificar el monopolio sobre la tierra sin afectar a otros aspectos de la sociedad tradicional; y las marginales
son las que tan slo pretenden disminuir la presin social, moderar el sistema latifundista sin aniquilarlo, y realizar
operaciones perifricas de colonizacin o de complementacin (por ejemplo, infraestructuras y servicios).
La mayor parte de las reformas agrarias iniciadas en la dcada de 1960, y especialmente las que tuvieron lugar entre 1961 y
1966, representaron polticas de compromiso que pretendan disminuir las presiones y conflictos rurales sin plantear una
verdadera modificacin estructural. En algunos pases no hubo prcticamente ninguna accin significativa de reforma.
Ciertas leyes conservadoras o de ndole marginal, promulgadas en los primeros aos, fueron sustituidas posteriormente por
una legislacin ms radical que las convirti en reformas convencionales, consensuadas o de cambios parciales,
como en el caso de Colombia (1968) y de Chile (1967); o incluso en reformas revolucionarias o estructurales, como en
el caso del Per (1969) y de Chile (1970). Entre las reformas agrarias con las cuales se logr, con un cierto grado de
consenso y mediante la participacin activa de partidos polticos progresistas y de organizaciones campesinas, un avance
significativo en trminos de afectacin de tierras y dotacin de familias beneficiarias figuran la de Venezuela de 1960 y la de
Chile de 1967.
Las reformas que tuvieron lugar durante procesos revolucionarios violentos - como en Mxico en la dcada de 1910, en
Bolivia en 1953 y en Cuba en 1959 - fueron reformas de gran alcance que debilitaron el sistema latifundista y crearon
nuevas formas de organizacin agraria. En Mxico y en Bolivia se propici la explotacin de tipo familiar o mixta
[36]
y se
establecieron restricciones a la propiedad de las tierras asignadas. En Cuba, se adopt, en cambio, el modelo socialista
[37]
;
se avanz rpidamente, a partir de 1963, hacia la colectivizacin de la tierra, y se reactiv, en la dcada de 1990, el sistema
cooperativo y la pequea propiedad familiar.
Las reformas revolucionarias del Per (1969) y de Chile (1970)
[38]
fueron reformas estructurales y masivas. En su ejecucin
se cometieron varios errores que las debilitaron, pero fue finalmente la brusca interrupcin de los procesos revolucionarios
nacionales la causa de la paralizacin y ulterior retorno a la situacin anterior a la reforma.
Logros de las reformas agrarias
Las reformas agrarias forman parte del proceso evolutivo de la agricultura y, ms generalmente, de la evolucin de las zonas
rurales de los pases. No es fcil desvincularlas de los cambios polticos, econmicos, sociales e institucionales a que han
estado relacionadas desde sus comienzos. Se reconoce que las reformas han contribuido a la paz social, a la reduccin o a
la eliminacin de las relaciones feudales en las zonas rurales, a una mayor atencin a las tierras ocupadas por comunidades
indgenas, al respeto de la dignidad del hombre y de la mujer campesinos, y a la participacin poltica y gremial del
campesinado. Se discute, sin embargo, la efectividad de las reformas en la reduccin de la desigualdad en materia de
distribucin de tierras agrcolas, en el incremento de la produccin y del empleo agrcola, y en el mejoramiento de las
condiciones de vida de la poblacin campesina.
Modificacin de la estructura de la tenencia de la tierra
Las estadsticas de distribucin de la tierra de los pases que llevaron a cabo reformas agrarias a partir de 1960 reflejan
variaciones poco significativas respecto a la situacin preexistente. En la mayora de los casos, las explotaciones de gran
superficie fueron relegadas a zonas de frontera, mientras que en las zonas ms accesibles tuvo lugar, concomitantemente
con las reformas
[39]
, un proceso de modernizacin de la agricultura tradicional. Se desarroll en estas ltimas una agricultura
comercial de pequeos y medianos empresarios, en parte con perjuicio de los beneficiarios de la reforma agraria y de las
polticas de colonizacin. Por falta de acceso regular a los factores de produccin y al mercado, los beneficiarios de la
reforma no fueron capaces de utilizar plenamente las tierras productivas que haban recibido
[40]
.
Cambios en la produccin agrcola
Los efectos de la reforma agraria en la produccin y la productividad agrcolas de un pas son difciles de desagregar, y
escasas han sido las evaluaciones al respecto
[41]
. Es probable que, ante la circunstancia de una eventual expropiacin,
algunos medianos y grandes productores hayan optado por intensificar la productividad de sus explotaciones; y de hecho, en
varios pases los primeros aos de la reforma coincidieron con mayores tasas de crecimiento de la produccin agrcola
[42]
.
4
Algunos estudios de casos muestran que las explotaciones de beneficiarios de las reformas lograron en general mejores
resultados de produccin y productividad que los minifundios de agricultores no beneficiarios (FAO, 1992). En algunos
pases, con el apoyo de donantes multilaterales, el Estado realiz importantes inversiones en mejoras de la tierra. Sin
embargo, por lo general las polticas gubernamentales respaldaron mayormente a los productores exportadores y reflejaron
las presiones de la nueva agricultura comercial y su contribucin al crecimiento de la produccin agrcola, especialmente la
produccin de exportacin.
Las caractersticas individuales de los beneficiarios de las reformas constituyeron un fuerte impedimento para la
consolidacin econmico-productiva. Con frecuencia, los agricultores eran personas de edad avanzada, analfabetas y
escasamente instruidas; su experiencia en la gestin de la produccin, el mercadeo y las tcnicas agrcolas era escasa o
nula
[43]
. Por otra parte, la organizacin de la poblacin agrcola con el objeto de aumentar la productividad era escasa o
inexistente.
Empleo e ingreso
An cuando no se produjeran los efectos esperados sobre el empleo y el ingreso agrcolas, las relaciones laborales rurales
se fueron modernizando y se desarroll un mercado de mano de obra rural. Se produjo una importante transferencia de
ingresos a los beneficiarios por conducto de la dotacin de tierras, los subsidios y los crditos blandos y no reembolsados.
Las inversiones pblicas, que en muchos pases acompaaron el proceso de reforma agraria, constituyeron una fuente de
empleo temporal para las familias beneficiarias y un aporte importante a su ingreso.
Prestaciones sociales y organizacin social
La educacin y salud de las comunidades agrarias mejoraron sustancialmente. Si bien las mejoras no pueden atribuirse
exclusivamente a los procesos de reforma, las concentraciones de poblacin
[44]
que resultaron de las reformas facilitaron
mucho la prestacin de los servicios de educacin y salud.
A pesar de que los asuntos relativos al gnero no tenan en las dcadas de 1960 y 1970 la relevancia que tienen hoy, varias
reformas prestaron atencin a la mujer rural y contribuyeron a su educacin y adiestramiento; a la reduccin de su carga de
trabajo domstico; al desarrollo de actividades generadoras de ingreso, y a veces incluso al acceso de la mujer a la tierra y
al crdito agrcola.
Una de las contribuciones ms significativas de los procesos reformistas ha sido la organizacin cvica, cultural y gremial de
la poblacin con objeto de dar cuerpo a reivindicaciones econmicas o de otra ndole.
Prdida de dinamismo de las reformas agrarias
Mltiples causas determinaron que las reformas agrarias perdiesen su impulso y eficacia, cambiaran de orientacin o
invirtieran su objetivo: los enfrentamientos armados, las actividades ilegales de grupos ligados al narcotrfico, el escaso
compromiso del gobierno, el elevado costo de la reforma y las insuficiencias definanciamiento
[45]
, la escasa o inexistente
participacin de la poblacin en la definicin del proceso reformista, el manejo de forma jerarquizada y centralizada por el
Estado de los planes de la reforma, una administracin burocrtica, la discontinuidad administrativa, etc. La oposicin de
algunos sectores influyentes, acallada inicialmente por las expectativas creadas por las reformas, se volvi a manifestar
cuando el impulso reformista se debilit, las expectativas no se realizaron y las reformas dejaron de contar con el apoyo de
los campesinos y sus organizaciones. Con el proceso de modernizacin agraria aparecieron nuevos grupos de poder de
orientacin capitalista que se aprovecharon de las externalidades y deficiencias de los procesos reformistas.
Cuando, en julio de 1979, la FAO patrocin la Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural (CMRADR), la
mayor parte de las reformas agrarias de los aos sesenta haban perdido su impulso inicial o haban dejado de aplicarse. En
algunos casos se haba vuelto incluso a la situacin imperante antes de la reforma. La CMRADR reafirm la importancia de
los cambios en la estructura de la tenencia de la tierra, y destac la necesidad de fortalecer o incorporar en las polticas
agrarias de los pases, segn sus condiciones especficas respectivas, otros programas como la organizacin de la
poblacin. Tambin hizo hincapi en la integracin de la mujer tanto en la legislacin como en los procesos de reforma; en el
acceso a los insumos, a los mercados y a los servicios; en el fomento de actividades productivas no agrcolas; y en la
educacin, adestramiento y actividades de extensin. En una declaracin de principios bsicos, la CMRADR formul las
disposiciones operativas relativas a estos programas.

LA CUESTIN AGRARIA A PARTIR DE 1980
Durante los aos 1980, casi todos los pases adoptaron nuevas pautas jerrquicas respecto al mercado, y propiciaron la
reduccin de la intervencin del Estado, la eliminacin de los subsidios y las protecciones, el libre comercio y los ajustes
macroeconmicos. Los efectos de las medidas macroeconmicas, las transformaciones institucionales y las prioridades
programticas se hicieron sentir en el sector agrario. En las polticas de desarrollo se incorporaron los asuntos de gnero, de
sostenibilidad ambiental, de diversidad biolgica, y de proteccin de las comunidades autctonas y sus culturas. Se otorg
especial prioridad a la seguridad alimentaria, a la lucha contra el hambre y a los programas de reduccin de la pobreza. La
disminucin del peso del sector agrcola en el producto interno y en el empleo de los pases; la progresiva sustitucin en la
produccin agrcola de la tierra
[46]
y la mano de obra por el capital y la tecnologa; la importancia creciente de las relaciones
intersectoriales y de la cadena agroalimentaria; y la dinmica de las relaciones ciudad-campo fueron elementos que en los
aos de auge de los procesos reformistas haban estado ausentes o escasamente presentes y que ahora terminaron siendo
objeto de enfoques novedosos.
Conflictos por la tierra
A pesar de los esfuerzos realizados en el marco de la reforma y de los programas de desarrollo rural, la carencia de tierras,
que afectaba a cientos de miles de familias campesinas, la inseguridad de la propiedad de la tierra y la indefinicin de sus
linderos, la violacin de los derechos humanos y territoriales de los indgenas, la contaminacin y creciente escasez de los
5
recursos hdricos, la destruccin de bosques y selvas y, sobre todo, la extrema pobreza de gran parte la poblacin rural han
generado conflictos frecuentes y a veces violentos, como en Mxico, Nicaragua
[47]
, Guatemala y Chile. Entretanto, los
procesos de colonizacin e invasin de tierras en las zonas bajas de los pases andinos y en las planicies y selvas
amaznicas se intensificaron perjudicando a las comunidades indgenas y los recursos naturales.
A pesar del establecimiento de zonas de proteccin, en muchos pases el medio ambiente ha sufrido deterioros importantes.
Por sus dimensiones geogrficas, el Brasil es el pas donde los daos han sido ms relevantes
[48]
; pero en otros pases
tropicales y andinos la situacin es igualmente alarmante
[49]
. En varios pases, la produccin de cultivos ilcitos ha tenido
como efecto la contaminacin y la destruccin del medio ambiente.
Muchos beneficiarios de las reformas han carecido de acceso al crdito, a la tecnologa y al mercado, y han debido explotar
tierras de bajo potencial productivo
[50]
.
Estos campesinos han conocido el sesgo antiagrcola de unas polticas econmicas pro-urbanas e industrialistas; y han
padecido la falta de incentivos para realizar inversiones y dificultades para ahorrar y acumular. La eliminacin de servicios
antes prestados por el Estado, as como la supresin de las medidas de proteccin comercial, tuvo un impacto negativo en
el ingreso.
Polticas adoptadas
La mayora de los pases de Amrica Latina ha mantenido vigentes sus leyes de reforma agraria, y han sometido a revisin
algunas de estas leyes
[51]
. Nicaragua y El Salvador adoptaron leyes de reforma agraria en 1979 y en 1980, respectivamente.
El Brasil, cuya ley de reforma agraria haba quedado casi letra muerta, intensific la ejecucin de la reforma a partir de 1985.
A finales de 2001, Venezuela promulg una nueva ley agraria que sustituy a la ley de 1960, hasta entonces en vigor.
Actividades de reforma agraria
La reforma agraria de El Salvador de 1980 fue inicialmente una de las reformas no socialistas ms amplias. En vsperas de
la guerra civil, el 20 por ciento de las tierras haba sido entregado; la poblacin beneficiada fue del 10 por ciento. La fase I de
la reforma convirti las haciendas en cooperativas campesinas; y la fase III (la fase II no se lleg a ejecutar) convirti a los
arrendatarios en propietarios
[52]
.
Actualmente, los Acuerdos de Paz contemplan entregas de tierras a unas 75 000 personas, pero quedan aun ms de 255
000 personas en situacin incierta respecto a la propiedad de la tierra
[53]
. En el mbito del Programa de transferencia de
tierras, que fue fruto de los acuerdos, se cre el Banco de Tierras, que oper con relativa eficacia a pesar de sus limitados
recursos, pero sufri las consecuencias de las alzas de precios de la tierra.
En El Salvador y en Nicaragua los grandes propietarios no desearon vender sus tierras. En ambos pases tanto la inflacin
que se registr despus de los conflictos civiles como las remesas de dinero de emigrantes han hecho aumentar los precios
de la tierra.
En 1979, tras los conflictos civiles, el gobierno sandinista de Nicaragua lanz una reforma agraria radical, pero mantuvo la
produccin comercial, especialmente la de exportacin. A partir de 1983, el Gobierno favoreci las explotaciones
individuales, quitando el apoyo que haba dado a las explotaciones colectivas y a las cooperativas durante las insurrecciones
armadas. Actualmente el Gobierno enfrenta problemas graves debidos a la inseguridad de la tenencia. Como un 70 por
ciento de la tierra confiscada no haba sido oportunamente legalizada, los beneficiarios no han podido obtener documentos
de propiedad. La mayor parte de las entregas fueron de tierras de explotacin colectiva, y la propiedad ha estado sujeta a
una rotacin poco selectiva. Tras la derrota electoral del gobierno sandinista, se aprob la restitucin de unas 2 200
propiedades a sus antiguos propietarios sin que se considerasen los derechos de los beneficiarios
[54]
. La deuda agraria
contrada a consecuencia de las expropiaciones de tierras ha sido demasiado elevada para que el Estado pudiese saldarla
mediante recursos fiscales. Las poblaciones indgenas han presentado reclamaciones por entregas e invasiones de terrenos
en que ellas tradicionalmente haban vivido. Por otra parte, los Acuerdos de Paz han obligado al Gobierno a entregar tierras
a ex combatientes.
En el Brasil, la reforma agraria de los aos 1960 tuvo un alcance limitado
[55]
, y puso nfasis en una colonizacin dirigida. A
partir de 1985, finalizada la dictadura militar, se procedi a una intensa actividad expropiatoria que en cinco aos abarc 4,7
millones de hectreas, y al asentamiento de 115 000 familias. Las expropiaciones se redujeron sensiblemente hacia 1992,
pero su ritmo volvi a aumentar en 1993/94, cuando otros 1,6 millones de hectreas fueron expropiados; las familias
asentadas fueron 365 000. Segn el Instituto de Colonizacin y Reforma Agraria (INCRA) del Brasil, en 1994, 350 836
familias haban sido asentadas, incluidos los beneficiarios de la colonizacin. En 1995, un nuevo gobierno, que tuvo que
hacer frente desde sus comienzos al recrudecimiento de los conflictos por la tierra
[56]
, lanz un programa de reforma agraria
concebido como una poltica para reducir la pobreza, establecer fincas familiares, incrementar el nivel de utilizacin de la
tierra agrcola, crear oportunidades de empleo rural y reducir la violencia en las zonas rurales
[57]
. La reforma contempl dos
tipos de intervencin simultnea: la expropiacin y distribucin de tierras; y el acceso a la tierra por conducto del mercado.
Entre 1995 y 2002, el nmero de familias asentadas fue de 608 655, con un mximo anual en 1998 de 101 940 familias. El
ndice de concentracin de Gini descendi de 0,857 en 1994 a 0,809 en 2002. La superficie promedio de dotacin por familia
asentada vari entre un mximo de 48 ha en 1995 y un mnimo de 27 ha en 2000.
En Venezuela, la nueva ley agraria o Ley de Tierras dio al Estado amplia potestad sobre las tierras agrcolas, incluyendo la
explotacin, el sistema productivo y la productividad. La Ley restringi el alcance y autonoma de las entregas, facilit las
expropiaciones e incluso la confiscacin de la propiedad privada independientemente de que en las tierras confiscadas la
actividad productiva se ejerciera a pleno ritmo cuando, a juicio de las autoridades, no se cumpla con la condicin de
asegurar la autosuficiencia alimentaria. (Invocando el concepto de autosuficiencia alimentaria se daba as una interpretacin
equivocada a la funcin social de la propiedad al excluirse de la produccin agrcola las actividades agrcolas distintas de la
produccin de alimentos.) La Ley elimin ciertas instituciones de proteccin del campesino y del indgena, como la Ley de
6
Tribunales y Procedimientos Agrarios y la Procuradura Agraria, y cre nuevas instituciones de administracin centralizadas
poco definidas. Como consecuencia de su opacidad y de las insuficiencias reglamentarias, la Ley result poco eficaz y
contribuy a generar una notoria inseguridad jurdica en materia de tenencia de la tierra
[58]
.
Seguridad de la tenencia de la tierra
La seguridad jurdica de la tenencia de la tierra se ha visto comprometida en casi todos los pases debido a que los
programas de catastros, titulacin y registro de propiedades agrarias, a pesar haber recibido apoyo financiero y tcnico de
donantes multilaterales y de gobiernos amigos, fueron implantados tardamente y resultaron insuficientes.
En Mxico, la reforma constitucional que liberalizaba la propiedad de la tierra agraria fue complementada con el Programa
de Certificacin de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares (PROCEDE); este programa pretenda facilitar el registro de las
propiedades y la entrega de ttulos (Appendini, 2002). En el Brasil, el nmero de familias que haban recibido ttulos de
propiedad entre 1995 y 1999 fue muy pequeo. En los pases de Amrica Central, el catastro y el registro de la propiedad
han resultado problemticos, y tan slo Costa Rica ha conseguido implantar un sistema de registro moderno, pero el registro
catastral es en este pas todava incompleto (Melmed-Sanjak, 1998).
En muchos casos de reformas agrarias, el Estado ha seguido manteniendo la propiedad de tierras objeto de afectacin o ha
seguido tutelando su utilizacin. Esta poltica se ha considerado un obstculo al desarrollo de las explotaciones, ya que una
vinculacin estable del productor y su familia con la tierra es fundamental para la obtencin de crditos y para las
inversiones en la explotacin, as como para el cuidado y conservacin de los recursos naturales. Tambin es importante
para la familia campesina la constitucin de un patrimonio familiar que incluya activos fijos (tierra, cultivos permanentes e
instalaciones). No obstante, una vinculacin estable no implica necesariamente la plena propiedad, puesto que los activos
pueden conseguirse mediante derechos de tenencia y uso de la tierra de largo plazo heredables, negociables, legalmente
garantizados, e invulnerables a decisiones administrativas.

Estmulos al mercado de tierras
La reforma constitucional de Mxico de 1992 ampli los derechos sobre la propiedad de la tierra agrcola; y autoriz a los
ejidatarios a vender, alquilar y usar como colateral su posesin ejidal, y decidir el destino de la tierra de propiedad comn
tras la aprobacin de la asamblea ejidal. En virtud de esta reforma, las empresas mexicanas privadas han podido adquirir
tierras cuyas extensiones han sido fijadas por el Gobierno segn los cultivos a que estaran destinadas. La reforma permiti
la asociacin de ejidatarios con empresarios privados. Los lotes asignados en las poblaciones ejidales a vivienda han sido
declarados propiedad privada del beneficiario. El propsito ha sido crear un mercado de tierras activo, promover la utilizacin
eficiente de los recursos y estimular las inversiones agrcolas.
Los programas de apoyo al mercado de la tierra agrcola patrocinados por el Banco Mundial en varios pases de Amrica
Latina no han parecido responder hasta ahora a las expectativas iniciales, ni por el nmero de las operaciones a que han
dado lugar, ni por las superficies objeto de transaccin, ni por la calidad de las tierras. En estos programas, los beneficiarios
han recibido subsidios y crditos para la adquisicin de la propiedad.
En Ecuador, Colombia y Brasil
[59]
, los programas piloto han puesto de manifiesto graves problemas de implementacin
(Thiesenhusen, 1996): las ventajas de unos menores costos, tiempos ms breves de aplicacin y menor burocracia no han
resultado evidentes. Los campesinos sin tierra no han podido pagar el valor de mercado de las tierras. Un estudio de caso
realizado en el Brasil (Reydon y Plata, 1998) concluy que los precios de mercado promedios de las tierras eran ms
elevados que los precios que tenan las tierras en el mbito de la reforma conducida por el Estado; que la mayora de las
operaciones de compra haban sido compras de tierras marginales, y que las transacciones no haban estado libres de
intervencionismo del Estado y de manipulaciones de las elites. Se mencion adems la escasa capacidad de los grupos de
beneficiarios de negociar las compras y de manejar eficientemente las explotaciones, y su dificultad para obtener crditos de
inversin.
En Colombia, para fomentar la compra directa de tierras por los campesinos, se introdujo mediante la ley de 1994 un
subsidio equivalente al 70 por ciento del precio de compra de la tierra. Con un eventual crdito especial que cubrira el
restante 30 por ciento, se pretenda disminuir la intervencin del Estado. Se prevean normas acerca del tamao de la
explotacin y una estructura institucional descentralizada. Adems, se contemplaba un subsidio de compra adicional del 5 al
10 por ciento con objeto de promover la organizacin de cooperativas en apoyo de la produccin y de la comercializacin.
Entre 1995 y 1999, el programa tuvo que afrontar diversos obstculos burocrticos, administrativos y jurdicos. El precio de
compra de la tierra ha estado por encima del precio de mercado; el nmero de predios que han ingresado al Fondo Nacional
Agrario ha disminuido; el nmero de familias beneficiarias ha disminuido respecto al perodo anterior equivalente, y las
inversiones se han reducido (Balczar et al., 2001). En razn de estos problemas, el programa ha estado sujeto a revisin y
ajuste.
En Guatemala, el Programa Fundacin Centroamericana por la Iniciativa del Sector Privado (FUNDACEN), que cuenta con
el apoyo de la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID) para fomentar el mercado de tierras, ha logrado redistribuir
tierras, pero ha tropezado con limitaciones debidas a burocracia, retrasos y carencia de fondos. Los precios negociados han
sido ms altos que los precios de mercado, y muchos beneficiarios no han podido obtener ingresos suficientes para pagar
sus deudas. Esta experiencia muestra que adems del financiamiento para la compra, el mercado de la tierra agrcola
necesita procedimientos de registro modernos, eficientes y de bajo costo; una tasa impositiva adecuada que penalice la
tenencia de tierra ociosa; la eliminacin de incentivos a la detentacin de tierras confines de evasin fiscal o de obtencin de
subsidios; el establecimiento de mecanismos de valorizacin que se ajusten a la renta potencial de la tierra; un nmero de
beneficiarios capaces de generar una demanda comercial efectiva, y la existencia de intermediarios y mecanismos
financieros adecuados.
7


Derechos de la poblacin indgena
Brasil, Colombia
[60]
, Chile, Ecuador y Venezuela han adoptado instrumentos legales para dar prioridad a los derechos de sus
poblaciones indgenas y reconocer los aspectos culturales que les son propios. Estos pases han reconocido el derecho de
ocupacin tradicional de tierras que son necesarias para el desarrollo de las comunidades autctonas.
Descentralizacin institucional y participacin de la poblacin
Muchos pases de Amrica Latina han iniciado procesos de descentralizacin y desconcentracin institucional, procurando
fortalecer la autonoma de funcionamiento de las entidades municipales y locales. Desde el punto de vista operativo, se
considera que la gestin local y regional del desarrollo rural es ms eficiente y econmica que la gestin centralizada. Es
necesario vincular cada vez ms a la base social con las instituciones de gobierno, y transferir progresivamente a dicha base
el poder de decisin y las responsabilidades. Este enfoque implica desarrollar el capital humano y social y promover las
asociaciones de la poblacin. Al facilitar el acceso a la tierra y el desarrollo de las explotaciones, la descentralizacin
institucional aade eficacia al proceso redistributivo y a la participacin de los beneficiarios, y ofrece una garanta de
sostenibilidad.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El problema agrario en Amrica Latina dista mucho de haber sido resuelto. En las zonas rurales hay cientos de miles de
campesinos sin tierra y numerosas familias afectadas por la desocupacin y el subempleo; se registran conflictos de
tenencia e invasiones de tierras; destruccin de recursos naturales y deterioro ambiental, y pobreza aguda. Como
consecuencia de estos factores, la produccin agrcola de algunos pases se ha estancado, y la dependencia alimentaria se
ha acentuado.
Se han formulado muchas estrategias indispensables para desarrollar las zonas rurales y combatir la pobreza. Sin embargo,
una condicin esencial del desarrollo es el reordenamiento de la propiedad agraria, no para hacer frente a un sistema
arcaico que ya est en extincin, sino para potenciar las capacidades productivas de la poblacin y aprovechar
racionalmente los recursos naturales disponibles.
Importancia de una reforma agraria redistributiva
Actualmente, los conflictos por la tierra tienen mucho que ver con la acreditacin de la propiedad, la definicin de linderos, la
invasin de tierras de frontera, las decisiones sobre uso del suelo, la proteccin de los derechos de las comunidades
indgenas y la preservacin del ambiente. En las polticas y programas de desarrollo de las zonas rurales, es preciso hacer
hincapi en la lucha contra el hambre y la pobreza, la defensa de los derechos de las minoras y la sostenibilidad ambiental.
Sin embargo, el objetivo de la redistribucin de la tierra agrcola es la estabilidad, el progreso y la paz social en las zonas
rurales
[61]
.
Para satisfacer las necesidades de la poblacin sin tierra o con tierra insuficiente, no bastara el recurso de algunos pases a
las tierras nacionales o a otros procedimientos de facilitacin del acceso a la tierra, ni el apoyo al acceso al mercado; no
podra no recurrirse, de forma selectiva
[62]
, a la expropiacin de tierras privadas. Las tierras cercanas a poblaciones y
ciudades en expansin se han convertido en un bien de especulacin, y las presiones para la compra de estas tierras han
respondido ms a una intencin de futuro cambio de uso que al potencial agrcola que puedan representar.
Seleccin de los beneficiarios
La escasa disponibilidad de tierras cultivables y de recursos fiscales, as como los resultados de las experiencias de
consolidacin de dotaciones, han mostrado que los procesos de reforma agraria deberan adoptar criterios de prioridad
[63]

para la seleccin de los beneficiarios de las dotaciones, sin que a causa de dicha seleccin se impida alcanzar una masa
crtica de beneficiarios. Se han, en efecto, conseguido mejores resultados cuando los beneficiarios han tenido experiencia
previa en el manejo de explotaciones agrcolas.
Revocatorias y otras disposiciones administrativas del Estado
Es importante evitar arbitrariedades y proteger los derechos de las personas en caso de revocatoria de dotaciones,
resarcimiento monetario de propietarios de tierras ocupadas por terceros tras Las irregularidades deben ser resueltas por va
judicial y no puramente administrativa. El amparo agrario
[64]
y otras cauciones similares exigidas en ciertos pases
deberan ser analizados para evaluar sus ventajas e inconvenientes.
La gran propiedad
Se considera que ya ha prcticamente dejado de existir el sistema latifundista con sus aspectos de explotacin y negacin
de los derechos fundamentales de la persona, uso ineficiente de los recursos y obstaculizacin de la dinmica del mercado
de tierras agrcolas. En cuanto a la propiedad agraria, los pases han optado por posiciones menos radicales que en el
pasado
[65]
. En algunos casos, se ha permitido ampliar la extensin de las explotaciones; en otros, se ha preferido no
establecer lmites explcitos a la tenencia, o se han adoptado actitudes tolerantes. Sin embargo, las afectaciones con un
criterio de selectividad pueden ser indispensables para la ejecucin de los programas de asentamiento en zonas de elevada
presin campesina; y para este fin, una ley de reforma agraria es el instrumento idneo.
La propiedad colectiva
La experiencia ha demostrado la dificultad de desarrollar y consolidar explotaciones bajo el sistema de la propiedad colectiva
de la tierra. De hecho, la mayor parte de las explotaciones establecidas bajo este sistema ha terminado por disgregarse. Sin
embargo, la asociacin para la explotacin en comn, o para la prestacin de servicios de apoyo a la produccin y a la
comercializacin, puede constituir un mecanismo eficiente y satisfactorio. La asociacin debe, en cualquier caso, resultar de
una decisin de los futuros asociados.
Apoyo al mercado de tierras agrcolas
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Los programas de apoyo al mercado de tierras agrcolas, diseados en varios pases de Amrica Latina mediante crditos y
subsidios, no parecen haber dado hasta ahora los resultados esperados. Adems de los problemas de implementacin, los
programas han conducido en ciertos casos a la adquisicin de propiedades en zonas marginales o a la elevacin del precio
de la tierra. Se ha comprobado que este mecanismo no puede sustituir a las intervenciones estratgicas del Estado en el
marco de una ley agraria, y que debe ser perfeccionado para convertirse en un instrumento complementario.
Impuesto sobre la tierra agrcola
El impuesto progresivo sobre la tierra agrcola puede cumplir los siguientes objetivos: evitar la subutilizacin o la no
utilizacin las tierras; incentivar un mejor uso productivo de las tierras; desincentivar la existencia de explotaciones de
dimensiones excesivamente grandes; presionar los precios de la tierra a la baja; financiar la realizacin del catastro y del
registro de la propiedad; contribuir a la seguridad jurdica de la tenencia; financiar programas de desarrollo rural y de
inversiones en equipo; y contribuir al fortalecimiento de las instancias de gobierno local. A pesar de estas importantes
ventajas, se ha utilizado poco el impuesto sobre la tierra agrcola, tanto debido a la oposicin de determinados sectores
como a dificultades de aplicacin y administracin que convendra estudiar.
Solucin de conflictos
Se ha de prestar especial atencin a las zonas de potenciales conflictos de tierras; tratar de evitar los conflictos; o manej ar y
resolver los conflictos ya declarados. Es necesario crear instrumentos jurdicos y extrajurdicos para resolver rpida y
eficazmente los conflictos que puedan surgir no slo entre privados, sino entre privados y el Estado, tanto durante como
despus de la entrega de las tierras. En varios pases de Amrica Latina, se han creado a este efecto juzgados de tierras,
tribunales agrarios y procuraduras agrarias.
Seguridad jurdica y administracin de tierras
La carencia de seguridad jurdica en materia de tenencia se debe principalmente a que los interesados no disponen de
ttulos formales de propiedad; a que no existe un registro de tierras exhaustivo; a deficiencias o a la inexistencia de un
catastro de tierras rurales, y a las complicaciones y elevados costos de las transacciones de tierras. Estas imperfecciones
son fuente de frecuentes conflictos, y dificultan las inversiones productivas y el funcionamiento de un mercado de tierras
dinmico.
Desarrollo de la capacidad productiva
Es fundamental desarrollar un marco financiero y operativo que permita potenciar las capacidades de generacin de riqueza.
Los programas de desarrollo rural y de lucha contra la pobreza son indispensables para conseguir este objetivo, pero deben
procurar, ante todo, la participacin activa de la poblacin.
Participacin de la poblacin rural
La participacin de la poblacin rural en la definicin y puesta en prctica de estrategias y polticas rurales - y en el dilogo
directo con las instituciones del Estado - es una condicin esencial de los procesos de reforma. Fundamental es la
educacin en recursos humanos en las zonas rurales, el establecimiento de asociaciones de la poblacin, y unas
instituciones oficiales descentralizadas que concedan autonoma y recursos a las instancias locales y regionales.
Necesidad de definiciones oficiales
Para contribuir a la solucin de los problemas agrarios, crear relaciones basadas en la confianza y favorecer la actividad
productiva, los gobiernos deben formular y dar a conocer una definicin oficial de la poltica de tierras; y, en funcin de tal
poltica, proporcionar los apoyos financieros e institucionales adecuados.


http://latrampadelagua.blogspot.com/2007/12/reforma-agraria-en-amrica-latina-i.html
D OM I N G O , D I C I E M B R E 0 9 , 2 0 0 7
reforma agraria en amrica latina (I)
Cualquier historiador del desarrollo en Amrica Latina, afirma Vctor Bretn*, es consciente que durante dcadas "reforma
agraria" fue una especie de expresin mgica en el mundo del desarrollo. Eran los aos del desarrollismo estatalista, del
modelo cepalino, de la industrializacin por sustitucin de importaciones, cuando desde el aparato del desarrollo se
aseguraba que la transformacin profunda de las estructuras agrarias de Amrica Latina constituan una condicin sine qua
nom, indispensable, de crecimiento econmico. La reforma agraria facilitara la capitalizacin y la adecuacin del
campesinado a la coyuntura expansiva y reforzara colateralmente la cohesin de una sociedades inmersas en un proceso
de construccin nacional, que todava hoy contina en muchos casos inconclusos (1).
Las reformas agrarias tenan que desempear diversas funciones. Funciones Econmicas: las reformas agrarias se
hacan para articular el mercado interno (2), para la supresin de las relaciones de produccin pre-capitalitas (donde el
patrn no cobraba una renta agraria, sino que cobraba en trabajo), para contribuir a la financiacin del proceso de
industrializacin...
Pero tambin funciones polticas. Consolidar el Estado, consolidar la Nacin. El ejemplo paradigmtico es el Mxico
de Crdenas (avant la lettre) en la segunda mitad de los aos 30: cohesionar la nacin a partir de la transformacin de los
campesinos sin tierra en pequeos propietarios, cohesionar la nacin a travs de la integracin de los ms excluidos del
tejido social (lase indgenas), y con ello la aparicin del indigenismo como poltica de estado. Indigenismo y reforma agraria
son dos pilares fundamentales del estado populista y del proceso reformista asociado al modelo cepalino.
Y por supuesto, detener el avance del socialismo en la regin. Reformismo y revolucin Cubana van de la mano.
Para ello EE.UU convierte la reforma la Reforma Agraria (Alianza para el Progreso) en la condicin para obtener ayuda para
el desarrollo.
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La reforma agraria adems cumpla funciones sociales, como desmovilizar el campesinado a travs de su
conversin en propietarios y facilitar la movilidad social. Las reformas agrarias fueron la plasmacin del pacto del Estado con
los campesinos.
Sin embargo, la finalidad ltima de las reformas agrarias no es otra que adecuar las estructuras agrarias a los
requerimientos de la expansin desarrollista de los aos 50.

* Universidad de Lleida.
1. Conferencia pronunciada en la Universidad Autnoma de Madrid, noviembre 2007.
2. Bretn asegura que en paises como Ecuador el mercado interno no lo articul el ferrocarril, sino la reforma agraria.

reforma agraria en amrica latina (II)*
Se puede glosar en dos grandes tipos de procesos los resultados globales de las reformas agrarias.

1. redistribucin?
El objetivo no era la redistribucin de las tierras. El objetivo era convertir la tierra en un bien plenamente capitalista.
Haba que modernizar las grandes explotaciones hacendatarias. Haba que sustituir el viejo rgimen de hacienda por un
sistema capitalista y capitalizadas. Eso se hizo.
La reforma agraria permiti entonces la consolidacin de un amplio tejido de grandes explotaciones capitalista
plenamente adaptadas a la coyuntura expansiva de los aos 60.
En trminos generales, puede afirmarse que las mejores tierras continuaron en manos de la burguesa agraria que
tenan adems todas las facilidades del Estado para importar la nueva tecnologa de la revolucin verde y convertir las
viejas haciendas en modernas y eficientes exportaciones adaptadas al desarrollismo de la poca.

2. frustracin
Las reformas acostumbraron a frustrar una parte importante de las expectativas que haban creado.
Bien por la timidez de las reformas redistributivas (nos podemos imaginar el tipo de reforma agraria que se aprueba en la
Nicaragua de Somosa?).
Bien por su tergiversacin, vendiendo como reforma agraria lo que era un proceso de colonizacin agraria. Una de
las formas recurrentes de los Estados Latinoamericanos para aliviar la presin campesina sobre los sistemas de
haciendas era abrir grandes vas de comunicacin hacia el trpico y el subtrpico y permitir la colonizacin de las tierras,
entre comillas baldas. Esta fue la actuacin del Instituto Colombiano de Reforma Agraria y Colonizacin en los aos
60s, donde el hacha deforestadora avanza a un ritmo de 800.000 hectreas por ao. Esta es la experiencia del Instituto
Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonizacion, durante los 60s y 70s, y tambin la experiencia del Instituto Nacional
Indigenista en Chiapas, Mxico. Qu paso en Chiapas? En Chiapas no se aplic la reforma agraria decretada por el
Gobierno Federal, y en los aos 60 llegaron a una situacin considerable de presin demogrfica sobre las grandes
haciendas de los altos en Chiapas Cul es la alternativa? Un proceso de colonizacin de la selva Lacandona para
aliviar la presin demogrfica sobre el sistema de hacienda. Se vendi como reforma agraria, redistributiva, lo que en
realidad fue un proceso de colonizacin.
O bien la por la puesta en prctica de contra-reformas, despus de episodios de avances en medidas redistributivas.
El ejemplo ms claro es Guatemala, y la contra-reforma agraria que se viene despus de la reforma de Arbenz. El gran
pecado de Arbenz fue expropiar la todo poderosa United Fruit Company. La United monopolizaba 500.000 acres de
tierras baldas para presionar sobre las pequeas explotaciones indigeno-campesinas y garantizar la fuerza de trabajo a
la grandes plantaciones bananeras. O la contra-reforma del rgimen de Pinochet, despus de 1973, que da la vuelta
atrs a la reforma agraria, que no haba empezado Allende, sino el demcrata cristiano Freire.
Y a pesar de todo, a pesar de todo, las reformas agrarias consolidaron un espacio de reproduccin de las economas
campesinas. A pesar de todo hubieron sectores campesinos que salieron ganando. A pesar de todo el pacto del Estado
con los campesinos funcion.
A pesar de todo la reforma agraria pasa del campo de lo econmico al campo de lo poltico. Pasa a ser un ritual
donde se consolida la dependencia orgnica funcional y vertical de las organizaciones campesinas con respecto al
Estado.