Morgado Lima 2011

1
ALESSANDRA MORGADO RAMIRO DE LIMA

Requisitos de informao para o agir pblico: um estudo luz do
plano nacional de logstica e transportes

Di sser t a o de mest r ado
Mar o de 2011

2
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO
INSTITUTO BRASILEIRO DE INFORMAO EM CINCIA E TECNOLOGIA


REQUISITOS DE INFORMAO PARA O AGIR PBLICO: UM ESTUDO LUZ
DO PLANO NACIONAL DE LOGSTICA E TRANSPORTES

Rio de Janeiro
2011
3


REQUISITOS DE INFORMAO PARA O AGIR PBLICO: UM ESTUDO LUZ
DO PLANO NACIONAL DE LOGSTICA E TRANSPORTES

Dissertao de Mestrado apresentada ao
Programa de Ps-Graduao em Cincia da
Informao, Convnio Instituto Brasileiro de
Informao em Cincia e Tecnologia e
Universidade Federal do Rio de Janeiro/
Faculdade de Administrao e Cincias
Contbeis, como requisito parcial obteno do
ttulo de Mestre em Cincia da Informao

Orientadora: Profa.

Dra. Ana Maria Barcellos Malin.

Rio de Janeiro
2011
4

L732r Lima, Alessandra Morgado Ramiro de.
Requisitos de informao para o agir pblico: um estudo luz do plano nacional
de logstica e transportes / Alessandra Morgado Ramiro de Lima. 2011.
103 f. : il. ; 30 cm.

Dissertao (Mestrado em Cincia da Informao) Universidade Federal do Rio
de J aneiro/Instituto Brasileiro de Informao em Cincia e Tecnologia.
Orientadora: Ana Maria Barcellos Malin.
Bibliografia: 85-91f.

1. Requisitos de informao. 2. Polticas Pblicas. 3. Setor de Transportes
Brasileiro I. Titulo.

CDU 001.102:351.81.2.025(81)
5


REQUISITOS DE INFORMAO PARA O AGIR PBLICO: UM ESTUDO LUZ DO
PLANO NACIONAL DE LOGSTICA E TRANSPORTES

Dissertao de Mestrado apresentada ao
Programa de Ps-Graduao em Cincia da
Informao, Convnio Instituto Brasileiro de
Informao em Cincia e Tecnologia e
Universidade Federal do Rio de Janeiro/
Faculdade de Administrao e Cincias
Contbeis, como requisito parcial obteno do
ttulo de Mestre em Cincia da Informao

Aprovada em:

__________________________________________
Profa. Dra Ana Maria Barcellos Malin - IBICT/ UFRJ
Orientadora

__________________________________________
Prof. Dr. ngelo Maia Cister - FACC/UFRJ
Membro externo

__________________________________________
Profa. Dra. Liz-Rejane Issberner - IBICT
Membro interno

__________________________________________
Prof. Dr. Antonio Andrade Rodrigues - UNIRIO
Suplente externo

__________________________________________
Profa. Dra. Rosali Fernandes de Souza - IBICT
Suplente interno

Rio de Janeiro
2011
6

Heider,
Marcella, Gabriella e Isabella,
que com amor e carinho
me incentivaram
e souberam entender
a esposa e me,
por vezes, ausente.

7
AGRADECIMENTOS

Profa. Ana Malin, por sua orientao competente e dedicada, pelos conhecimentos
ofertados e pelas sbias sugestes, alicerces seguros para que eu pudesse realizar esta
dissertao.
Ao Prof. ngelo Cister, mestre e amigo, sempre presente no meu desenvolvimento
acadmico e profissional, a quem devo o estmulo para iniciar esta jornada e por sua
participao na banca.
Profa. Liz-Rejane, por ter me dado oportunidade de conhecer, de perto, um projeto
de pesquisa sobre inovao e por me honrar com sua participao na banca.
Aos membros do PPGCI, que me acolheram e apoiaram, com presteza e boa vontade
sempre presente.
Profa. Sarita, por me mostrar a necessidade de quebrar paradigmas.
Aos Profs. Rosali e Jorge, por ensinarem como o mapeamento e a organizao da
informao possibilitam a construo de novos conhecimentos.
Ao Dr. Marcelo Perrupato, pela amizade e experincia compartilhada no CENTRAN e
por sua especial ateno a esta pesquisa.
Ao Cel. Dias, pela confiana no meu trabalho a frente do ncleo de comunicao
social do CENTRAN, pelos ensinamentos e vivncias na construo do conhecimento por
meio do trabalho em rede e por sua participao na pesquisa.
Francisco Luiz e Luiz Ribeiro, pela ateno que sempre me dedicaram, mesmo com
suas agendas atribuladas e, em especial, durante a realizao desta pesquisa.
Jaqueline, por seu carinho, amizade e por sua especial dedicao realizao das
entrevistas.
Saul, por sua amizade, convivncia e, em especial, por sua participao nesta
pesquisa.
Maria Tereza, pela reviso detalhada e atenta, eliminando muitos destaca-se e
ainda -, que permitiu dar mais fluidez a esse texto.
THEMAS Centro de Estudos Polticos, Estratgicos e de Relaes Internacionais,
em especial ao seu vice-presidente, Cel. Hiram de Freitas Cmara, pelos seus questionamento,
8
que tanto me auxiliaram e pela incansvel contribuio, sem o que este caminho teria sido
mais difcil.
minha Famlia, pelo amor, carinho e presena constate na minha vida, e por me
ensinarem a edificar e, constantemente, buscar melhorar o ser humano, a mulher, a me, a
esposa, a filha e a irm, que hoje sou.
Aos mestres, citados ou no, das reas do conhecimento relacionadas ao estudo
desenvolvido, pela sabedoria cedida.
DEUS, Energia Suprema e Luz Divina, que, sempre presente, orienta e ilumina o
meu caminhar.

9

O propsito da tarefa de construir o futuro
no decidir o que deve ser feito amanh,
mas sim o que deve ser feito hoje,
para que haja um amanh.
Peter Druker

10
RESUMO

Este estudo centrado nos requisitos de informao para a elaborao de polticas. O setor de
transportes brasileiro foi escolhido como lcus desta problemtica, dada a importncia desse
setor como fornecedor de uma infraestrutura capaz de impulsionar o desenvolvimento do pas.
luz do Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT), elaborado no perodo de
dezembro de 2005 a abril de 2007, esta dissertao mostra como valor dado informao
determinantes na escolha do modelo de processo decisrio. No caso, conduzido por uma
estratgia de articulao em redes, viabilizada pela atuao de diversos atores e competncia,
em diferentes esferas pblica e privada , possibilitando a plena constituio de uma
estrutura informacional para a elaborao do PNLT.

11
ABSTRACT

This study is centered in the information requirements for the elaboration of policies. The
Brazilian transport sector has been chosen as locus of such problem, due to the importance of
this sector as supplier of an infrastructure capable of boosting the countrys development.
This paper shows how the value given to information determines the choice of the decision
making process model, with regard to the National Plan Logistics and Transportation (NPLT),
elaborated from December 2005 to April 2007. In the above case, it has been conducted by a
strategy of network articulation, made possible by the performance of several agents and their
competence, in different spheres both public and private enabling a full constitution of an
informational structure for the elaboration of the NPLT.
12
LISTA DE SIGLAS

AHITAR Administrao da Hidrovia do Tocantins e do Araguaia
AHSFRA Administrao da Hidrovia do So Francisco
AHSUL Administrao das Hidrovias do Sul
ANAC Agncia Nacional de Aviao Civil
ANPET Associao Nacional de Pesquisa e Ensino em Transportes
ANTQ Agncia Nacional de Transportes Aquavirios
ANTT Agncia Nacional de Transportes Terrestres
CEFTRU Centro de Formao de Recursos Humanos em Transportes
CENTRAN Centro de Excelncia em Engenharia de Transportes
CFN Companhia Ferroviria do Nordeste
CGAE
Coordenao-Geral de Anlise e Editais
CGAPT
Coordenao-Geral de Avaliao de Poltica de Transportes
CGEE
Coordenao-Geral de Avaliao e Estudos Econmicos
CGEST
Coordenao-Geral de Estatstica
CGPLAN
Coordenao-Geral de Planejamento
CNT Confederao Nacional do Transporte
COAIP
Coordenao de Avaliao e Integrao de Polticas
COAT
Coordenao de Avaliao Tcnica
COCAP
Coordenao de Controle e Acompanhamento
CODEBA Companhia Docas do Estado da Bahia
CODESA Companhia Docas do Esprito Santo
CODESP Companhia Docas do Estado de So Paulo
CODOMAR Companhia Docas do Maranho
CONDEPORTS Conselho Pblico-Privado de Desenvolvimento Econmico e Social do
Entorno do Porto de Itagua
CONIT Conselho Nacional de Integrao da Poltica de Transportes Terrestres
COPPEAD Instituto de Pesquisa e Ps-Graduao em Administrao de Empresas
COPPETEC Fundao Coordenao de Projetos, Pesquisas e Estudos Tecnolgicos
COPPR
Coordenao de Planos, Programas e Projetos
COSUT
Coordenao de Suporte Tcnico e Operacional
CTEC
Coordenao de Tecnologia
DEOUT
Departamento de Outorgas
DERIN
Departamento de Relaes Institucionais
DIATO
Diviso de Apoio Tcnico e Operacional
DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
DPATP
Departamento de Planejamento e Avaliao da Poltica de Transportes
FENAVEGA Federao Nacional das Empresas de Navegao Martima, Fluvial,
Lacustre e de Trfego Porturio
FETRACAN Federao da Empresas de Transporte de Cargas do Nordeste
FETRAM Federao das Empresas de Transporte de Passageiros no Estado de
Minas Gerais
FETRAMAZ Federao das Empresas de Transportes da Amaznia
13
FETRANCESC Federao das Empresas de Transporte de Cargas e Logstica do Estado
de Santa Catarina
FETRANORTE Federao das Empresas de Transporte do Norte
FIEAM Federao das Indstrias do Estado do Amazonas
FIEC Federao das Indstrias do Estado do Cear
FIEMA Federao das Indstrias do Estado do Maranho
FIEMG Federao das Indstrias do Estado de Estado de Minas Gerais
FIESC Federao das Indstrias do Estado de Santa Catarina
FIESP Federao das Indstrias do Estado de So Paulo
FIPE Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas
FIRJAN Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro
FRANAVE Companhia de Navegao do So Francisco
GEIPOT Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes (antigo Grupo
Executivo de Integrao da Poltica de Transportes)
IBAMA Instituto Brasileiro de Meio Ambiente
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
INFRAERO Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
MD Ministrio da Defesa
MERCOSUL Mercado Comum do SUL
MME Ministrio do Meio Ambiente
MT Ministrio dos Transportes
OMB Office Management and Budget
ONG Organizao No-Governamental
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
PNLT Plano Nacional de Logstica e Transportes
PNV Plano Nacional de Viao
PPA
Plano Plurianual
PRODEST
Programa e Desenvolvimento do Setor de Transportes
SEINFRA
Secretaria de Estado de Infraestrutura
SEPLAG
Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto de Minas Gerais
SETOP
Secretaria de Estado de Transportes e Obras Pblicas
SIFRETAM Sindicato das Empresas de Transportes de Passageiros por Fretamento
de Manaus
SIG
Sistema de Informao Geogrfica
SIG-T
Sistema de Informao Geogrfica em Transportes
SPNT
Secretaria de Poltica Nacional de Transportes
TICs
Tecnologias de Informao e Comunicao
UFRJ
Universidade Federal do Rio de Janeiro
UFSC
Universidade Federal de Santa Catarina
UNB
Universidade de Braslia

14
LISTA DE ILUSTRAES

Quadros
Quadro 1 Modelos de processo decisrio.................................................................. 35
Quadro 2 Participao do setor de transportes na economia brasileira...................... 39
Quadro 3 Investimentos federais em transportes, no perodo de 1973-1993............. 43
Quadro 4 Planejamentos de transportes no Brasil entre 1940 e 2000........................ 44
Quadro 5 Grupo de atores.......................................................................................... 49
Quadro 6 Fontes utilizadas para atualizao das bases do PNLT.............................. 64
Quadro 7 Fontes oriundas das reunies regionais utilizadas para atualizao das
bases do PNLT........................................................................................... 67
Quadro 8 Avaliao dos aspectos que impactaram o contexto de elaborao do
PNLT.......................................................................................................... 70
Quadro 9 Avaliao dos modelos de processo decisrio de DAGNINO,
2002............................................................................................................ 72
Quadro 10 Modelos de processo decisrio relacionados ao valor da
informao.................................................................................................. 74
Quadro 11 Fatores que impactaram o alcance dos objetivos....................................... 75
Quadro 12 Avaliao do processo de criao da estrutura informacional................... 81

Figuras
Figura 1 Organograma do Ministrio dos Transportes............................................. 51
Figura 2 Estrutura do CENTRAN............................................................................ 53
Figura 3 Mapa do Brasil com a diviso e a localizao das reunies regionais....... 57
Figura 4 Abordagem esquemtica do planejamento de transportes......................... 59
Figura 5 Fluxograma de tarefas do PNLT................................................................ 60
Figura 6 Fluxograma das etapas de trabalho da base de dados georreferenciada..... 62
Figura 7 Fluxograma das etapas de trabalho aps a definio da estrutura de
dados do PNLT .......................................................................................... 68
Figura 8 Distribuio das fontes de informaes provenientes de reunies
regionais..................................................................................................... 78

15
SUMRIO

1 INTRODUO............................................................................................... 16
2 INFORMAO, ESTADO E POLTICAS PBLICAS ........................... 20
2.1 POLTICAS PBLICAS E AS NECESSIDADES DE INFORMAO........ 24
2.1.1 Polticas pblicas: origens e definies.......................................................... 25
2.1.2 Formulao de polticas pblicas: tipos e dimenses ................................. 28
2.2 INFORMAO E O PROCESSO DECISRIO NA FORMULAO DE
POLTICAS PBLICAS.................................................................................. 33
3 O SETOR DE TRANSPORTES BRASILEIRO E SUAS POLTICAS
PBLICAS ....................................................................................................... 38
3.1 A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE TRANSPORTES NO
BRASIL............................................................................................................. 40
4 ESTUDO DE CASO: A ELABORAO DO PLANO NACIONAL DE
LOGSTICA DE TRANSPORTES .............................................................. 48
4.1 O CONTEXTO INSTITUCIONAL DA ELABORAO DO PNLT............. 50
4.2 BASES CONCEITUAIS DO PNLT................................................................. 55
4.3 O PROCESSO DE PLANEJAMENTO E SEUS REQUISITOS DE
INFORMAO................................................................................................ 58
4.3.1 As necessidades de informao e seu processo de obteno...................... 62
4.4 APROFUNDANDO A QUESTO.................................................................. 69
4.4.1 Informao e processo decisrio do PNLT 70
4.4.2 Estratgia adotada: o jogo do ganha-ganha............................................... 74
4.4.3 Avaliao do processo de elaborao do PNLT............................................ 80
5 CONCLUSO................................................................................................... 83
REFERNCIAS............................................................................................... 86
ANEXO A PORTARIA INTERMINISTERIAL MT/MD N 407 / 2005. 93
ANEXO B RELAO DOS DOCUMENTOS QUE COMPEM O
RELATRIO DO PNLT................................................................................. 94
ANEXO C FICHA TCNICA DA ELABORAO DO PNLT.............. 95
ANEXO D ROTEIRO DA ENTREVISTA................................................. 99

16
1 INTRODUO
A presente dissertao trata de temtica que se localiza entre os campos de estudo da
Informao, das Polticas Pblicas e do Processo Decisrio. Pretende contribuir para a
discusso sobre os requisitos de informao em um processo de formulao de poltica
pblica no Brasil contemporneo.
Como estudo de caso, foi escolhida a elaborao do Plano Nacional de Logstica e
Transportes PNLT, que ocorreu entre dezembro de 2005 e abril de 2007.
A Cincia da Informao entendida como "[...] a cincia que investiga as
propriedades e comportamento da informao, as foras que governam o fluxo de
informaes e os significados de processamento de informao para perfeita acessibilidade e
utilizao permite o necessrio desenvolvimento de uma abordagem multidisciplinar que
contempla os trs campos de estudo. (SHERA; CLEVELAND, 1977, p. 265).
O mundo globalizado, assentado nas evolues tecnolgicas e na imensa difuso da
informao, remodelou a base material da sociedade contempornea, fazendo com que o
conhecimento e a velocidade na transmisso de informaes prevaleam sobre a produo
econmica e o gerenciamento das organizaes. (CARDOSO, 2006) As naes passam a
manter acentuado nvel de dependncia global, e surgem novas formas de articulao entre o
Estado e a sociedade, assim caracterizadas por Castells (2006, p. 26):
[...] ns estamos na sociedade em rede, apesar de nem todos, nem todas as
coisas estarem includas nas redes. Assim, do ponto de vista poltico, a
questo-chave como proceder para maximizar as hipteses de cumprir os
projetos individuais e coletivos expressos pelas necessidades sociais e pelos
valores, em novas condies estruturais.

A insero dos pases na sociedade globalizada e no sistema econmico mundial
exigiu uma reestruturao dos processos sociais, que passaram a ser baseados em redes de
informao. Novas estruturas do conhecimento e da informao impactaram os meios de
comunicao, as atividades intelectuais e o exerccio da cidadania.
Como desdobramento ou consequncia, surgiram novas demandas para o Poder
Pblico no que tange o seu prprio modo de agir e gerir a coisa pblica. Essas novas formas
de articulao social, poltica, econmica e institucional aumentaram a dependncia da
informao e sua intensidade de uso.
Ao tratar do agir pblico especificamente do ponto de vista das polticas pblicas,
no sentido das policies, ou seja, dos processos que elaboram e implementam programas e
17
projetos pblicos (JARDIM et al., 2009), esta dissertao explicita a necessidade de atender a
um amplo e complexo leque de requisitos entendidos como condies necessrias para a
obteno de um objetivo - ligados informao: no s os relativos aos sistemas e
tecnologia, mas tambm cultura, ao comportamento, aos processos de trabalho e s questes
polticas que envolvem acordos de compartilhamento de informaes.
Boas polticas pblicas e projetos consistentes se baseiam em grande nmero de
informaes, e seus resultados esto diretamente ligados disponibilidade, confiabilidade e
qualidade desses dados. O Plano Nacional de Logstica e Transporte, objeto do estudo de caso
desta dissertao, rico de lies nesse sentido.
Primeiro, por sua abrangncia. Trata-se de um plano nacional, em um pas de
dimenses continentais, o que pressupe a integrao de solues econmicas, sociais,
polticas e ambientais, levando em conta desequilbrios e diferenas regionais.
Segundo, por sua relevncia. As decises polticas que determinam os investimentos
em infraestrutura de transportes so estratgicas para o desenvolvimento de um pas,
envolvendo variveis complexas que demandam tratamento sinrgico da informao.
Terceiro, por sua particularidade. O PNLT representou a retomada de um modelo de
planejamento estratgico, sistemtico, com viso de mdio e longo prazos, aps um perodo
de 20 anos de interrupo desse tipo de iniciativa. Mais do que um longo interregno no
planejamento nacional estratgico, as dcadas de 80 e 90 assinalaram a desestruturao da
rea governamental dos Transportes, com a desativao de rgos importantes.
Diante desse quadro, coloca-se a questo de como foram atendidos os requisitos de
informao que permitiram a elaborao de um planejamento da amplitude do PNLT em um
perodo de apenas seis meses?
A premissa de que a retomada do planejamento no setor de transportes partiu de
informaes oriundas de diversos atores, ainda que de forma desarticulada e no integrada.
Assim sendo, o atendimento aos requisitos de informao para o PNLT s foi possvel pela
adoo de um modelo participativo, que refletiu as novas formas de articulao
organizacional e institucional vigentes na sociedade.
A investigao aqui realizada est focada em um dos vrios estgios que, para Souza
(2006), constituem o ciclo de polticas pblicas (policy cycle): o da elaborao de programas e
escolha do modelo de deciso.
18
O modelo decisrio especialmente importante para determinar a intensidade e o uso
da informao no processo de elaborao do programa: quanto mais racional, tcnico e
democrtico, mais relevante e valorizada tende a ser a informao.
Foram detalhadamente investigados a informao e o contexto em que se deu o
processo decisrio do PNLT, a forma como foram identificadas as necessidades de
informao e as estratgias para sua obteno.
Tendo como objetivo geral o de analisar os requisitos de informao para a
elaborao do Plano Nacional de Logstica de Transportes, esta dissertao tem como
objetivos especficos:
estudar como foi estabelecida a relao da informao com o processo decisrio no
PNLT;
identificar como foram definidas e identificadas as necessidades de informao e os
procedimentos adotados para a sua obteno;
verificar como foi estruturado o processo participativo adotado na elaborao do
PNLT.

Este estudo partiu de uma reviso de literatura, com o propsito de buscar o estado da
arte e aumentar o conhecimento sobre a temtica proposta. Seguiu-se uma ampla pesquisa
documental relativa ao PNLT, que foi complementada com pesquisa qualitativa junto aos
membros da Equipe de Coordenao e Acompanhamento do PNLT, responsvel pela
elaborao do plano.
A dissertao est estruturada em cinco captulos.
O primeiro, esta Introduo, apresenta o contexto em que a pesquisa se realizou, a
motivao e a justificativa da escolha do tema, os objetivos estabelecidos e as metodologias
utilizadas.
O segundo discute a informao no contexto do Estado e da formulao de polticas
pblicas e as interaes que surgem nesse processo. Para tanto, abordou-se a relao entre
polticas pblicas e suas demandas de informao, bem como a interao da informao com
o ambiente em que so tomadas as decises.
O captulo trs se prope a apresentar aspectos gerais do setor de transportes no Brasil,
bem como uma breve abordagem da evoluo das polticas pblicas implementadas.
19
O quarto captulo desenvolve o estudo de caso, para o qual, alm da pesquisa
documental, foi utilizado levantamento de campo. Inicialmente, o captulo apresenta como
foram definidos e executados os procedimentos metodolgicos que orientaram o
levantamento de campo. Em seguida, so apresentados o contexto institucional no momento
da elaborao do PNLT, as bases conceituais que orientaram a sua elaborao, o processo de
planejamento e seus requisitos de informao e o aprofundamento da questo com base na
anlise das entrevistas realizadas.
O quinto captulo traz as concluses e as sugestes para futuros estudos.
20
2 INFORMAO, ESTADO E POLTICAS PBLICAS
A importncia que a informao assumiu na atualidade recoloca para o nosso
pensamento questes sobre a sua natureza, seu conceito e os benefcios que pode trazer ao
indivduo, no relacionamento com o mundo em que vive (BARRETO, 1994, p.1). O contexto
social contemporneo sustenta-se na fora motora da informao, reconstituda
metaforicamente em sociedade de informao.
A informao, objeto da Cincia da Informao, possui carter polissmico e
movimenta-se num territrio multifacetado, tanto podendo ser informao numa determinada
rea quanto sob determinada abordagem (PINHEIRO, 2004). O termo informao foi
definido por vrios autores de muitas reas do conhecimento: Drucker (1999) conceitua
informao como dados organizados dotados de significado; Davenport (1998) define a
informao como um termo que engloba dados, informao e conhecimento, abrangendo
tambm a conexo entre os dados e o conhecimento obtido. Belkin e Robertson (1976)
conceituam a informao como aquilo que capaz de transformar a estrutura. Segundo
Barreto (1994, pp 1 e 2):
As definies de informao quando relacionadas ao receptor reforam a
inteno semntica da transferncia, adjetivando o conceito com o
significado da mensagem, seu uso efetivo e a ao resultante do uso.
Contudo, so as definies que relacionam a informao produo de
conhecimento no indivduo as que melhor explicam a natureza do
fenmeno, em termos finalistas, associando-o ao desenvolvimento e
liberdade do indivduo, de seu grupo de convivncia e da sociedade como
um todo. Aqui a informao qualificada como um instrumento modificador
da conscincia e da sociedade como um todo. [...]. Deixa de ser uma medida
de organizao para ser a organizao em si; o conhecimento, que s se
realiza se a informao percebida e aceita como tal e coloca o indivduo
em um estgio melhor de convivncia consigo mesmo e dentro do mundo
em que sua historia individual se desenrola.

A informao s atinge seu potencial transformador de estruturas individuais e sociais
quando aplica processos de reapropriao ou de agregao de valor; e esta qualificao que
d condies informao de proporcionar o que Nonaka e Takeuchi apontam como um
novo ponto de vista para a interpretao de eventos ou objetos, o que torna visveis
significados antes invisveis ou lana luz sobre conexes inesperadas. Os autores afirmam
ainda que a informao o insumo para a construo do conhecimento, ou sua extrao,
sendo importante estabelecer a diferena entre informao e conhecimento. Embora sejam
21
usados com frequncia como termos intercambiveis, informao e conhecimento possuem
uma ntida distino (NONAKA; TAKEUCHI, 1997, p.63).
Charness e Schultetus definem o conhecimento como a informao adquirida que pode
ser ativada em tempo hbil para gerar uma resposta adequada. Destacam ainda que um
aumento do conhecimento poder permitir que uma organizao ajuste suas aes adaptando-
se melhor ao seu ambiente (CHARNESS; SCHULTETUS, 1999, p.61). A aplicao de
conhecimento no trabalho foi a principal razo para o explosivo aumento de produtividade
que o mundo viveu no sculo XX (MALIN, 2009, p.7). Nesse sentido, a informao
precursora de uma inteno de gerar conhecimento no indivduo, por meio de diferentes
alicerces de registro e podendo trilhar variados fluxos para a sua distribuio. No contexto da
sociedade da informao, o desenvolvimento do capital informacional envolve um
pensamento sistmico, assim expresso por Choo:
A informao um componente intrnseco de quase tudo que uma
organizao faz. Sem uma clara compreenso dos processos organizacionais
e humanos pelos quais a informao se transforma em percepo,
conhecimento e ao, as empresas no so capazes de perceber a
importncia de suas fontes e tecnologias de informao. (CHOO, 1998, p.27)

No desenvolvimento do capital informacional devem ser analisados, segundo
Davenport (1998), quatro atributos bsicos: a integrao dos diversos tipos de informao; o
reconhecimento de mudanas evolutivas; a nfase na observao e na descrio; e a nfase no
comportamento pessoal e informacional.
Tendo em vista esses atributos e encarando-os de forma holstica, torna-se possvel
criar uma organizao, ou estrutura, que aprende com sua prpria histria. A informao se
transforma em valor, independente de seu suporte, e requer novas abordagens tericas e
metodolgicas, novas prticas e novas tecnologias para seu ciclo de vida e de transformao.
Para este estudo, destaca-se o conceito de Drucker (1999, p. 33) de organizao como
um grupo humano, composto por especialistas que trabalham em conjunto em uma tarefa
comum". Esse conceito permite olhar uma equipe de trabalho numa abordagem sistmica e
organizacional. Drucker acrescenta que este grupo humano em atuao sempre
especializado e definido por uma tarefa na busca dos objetivos estabelecidos. Para que isto
ocorra se faz necessrio, segundo Chiavenato (2000), a instituio de uma rede de
processamento de informaes, abarcando saberes que geram conhecimentos organizacionais
relacionados ao planejamento, descrio, ao impacto, predio, avaliao e gerao de
22
estratgias, sendo formada pelas informaes estratgicas, de acompanhamento e do
conhecimento acumulado por estrategistas e decisores nos processos de elaborao e deciso
estratgica (MIRANDA, 2003). Informao, em ltima instncia, o ingrediente chave de
toda a engenharia socioeconmica em desenvolvimento.
Para Capurro e Hjorland (2007), informao o que pode responder questes
importantes relacionadas s atividades do grupo alvo. Miranda (1999) a define como dados
organizados significativamente para subsidiar a tomada de deciso. Da mesma forma, Braman
(1989) considera a informao como um recurso que entra em qualquer processo decisrio e a
distingue a partir das seguintes dimenses: informao como recurso (resource); informao
como mercadoria (commodity); informao como percepo de padres; e informao como
fora constitutiva da sociedade. Esse conceito reafirma a relevncia do uso da informao
como recurso no processo decisrio na ao pblica.
Hoje, no h como o Estado, o governo ou as instituies tomarem decises sobre as
metas futuras sem a anlise prvia de informaes, tornando-as essenciais para o
planejamento e a elaborao de projetos e polticas pblicas, que delas necessitam para sua
identificao, acompanhamento e avaliao, e a consequente correo de rumos.
A importncia social, poltica e econmica exercida pela sociedade da informao
levou os Estados a reagirem ao desafio advindo das mudanas tecnolgicas e das formas de
apropriao e de uso da informao. Nesse sentido, o nexo da informao com a poltica
estabelecido por sua incluso na esfera de interveno do Estado, na qual a informao fator
estratgico de desenvolvimento cientfico e tecnolgico (GONZLEZ DE GMEZ, 2002).
Para Jardim, as intersees da informao com o Estado constituem fenmenos
histricos contemporneos mutuamente referidos e cada vez mais entrecruzados.
Como campo informativo, o Estado moderno constitui-se numa das maiores
e mais importantes fontes de informao, alm de requisitar uma grande
quantidade destas para sua atuao. Seu complexo funcionamento relaciona-
se diretamente com a sua ao produtora, receptora, ordenadora e
disseminadora de informaes. (JARDIM, 1999, p 29)

O mesmo conceito est presente na Circular A-130 Revised do Office Management
and Budget, que se refere ao governo federal norte-americano como o maior produtor
individual, coletor, consumidor e disseminador de informao. Em virtude da extenso e da
dependncia dessas atividades, a gesto de recursos de informao uma questo de contnua
e extrema importncia para as agncias federais, estaduais e municipais, bem como para a
23
populao. A circular ressalta ainda que a informao gerada pelo governo um recurso de
valor nacional que fornece ao pblico o conhecimento - passado, presente e futuro do
prprio governo, da sociedade e da economia. Assim sendo, um instrumento capaz de
assegurar o controle (accountability) do governo, de gerenciar suas operaes e de manter o
bom desempenho da economia (OMB, 2010).
As consideraes acima nos remetem lgica existente nas diferentes formas de
interao entre Estado e sociedade, permite identificar as relaes entre os diversos atores e
compreender a dinmica da ao pblica.
Entendendo a informao como um insumo fundamental para o progresso em
diferentes dimenses, observamos que produo, gerenciamento e uso da informao ganham,
hoje, especial relevncia. Na medida em que formam a base informacional de um governo,
contribuem para torn-lo mais preparado para as complexas relaes entre o Estado e a
sociedade. As boas polticas pblicas e as anlises consistentes se baseiam em grande nmero
de informaes como suporte para suas decises e aes governamentais. O resultado de
estudos e anlises est diretamente ligado disponibilidade e qualidade dessas informaes.
O gerenciamento do ciclo de vida da informao, entendido como controle de sua qualidade
desde a definio da necessidade que a gera ao seu uso final, de suma importncia para
aqueles que se utilizam deste recurso estratgico
relevante observar a assertiva de que cada tipo de Estado requer uma base de
informaes para operar, e quanto mais funes diferenciadas exercer, maior e mais complexa
ser essa base, assim como os fluxos que a circulam. Citando Marchand, a autora refora
[...] a necessidade de compreender e lidar com a complexidade social no
desenvolvimento, gerenciamento e avaliao das polticas pblicas trouxe
crescente ateno para o papel vital que a informao desempenha nos
negcios pblicos. (MARCHAND apud MALIN, 2003, p.68)

Malin (2003) acrescenta que para cada base de informaes necessria a
configurao de um ambiente prprio, em termos de recursos, de cultura, de procedimentos,
de polticas pblicas capazes de sustent-lo.
Assim, na sociedade da informao, os requisitos de informao para o agir pblico,
eficaz e democrtico, multiplicaram-se e tornaram-se mais complexos: o ambiente
pressionado por uma massa explosivamente crescente de informaes e pela necessidade de
articular e integrar as cadeias e redes produtoras e usurias. Dessa forma, vrios aspectos
passaram a enriquecer o ambiente da informao, como cultura, comportamento, processo de
24
trabalho, tecnologias e sistemas de informao, entre outros. No caso do agir pblico aqui em
foco, o da elaborao de polticas pblicas, alguns aspectos devem ser estudados e levados em
considerao, como apresentado a seguir.

2.1 POLTICAS PBLICAS E AS NECESSIDADES DE INFORMAO

[...] a deciso poltica impe aos que a tomam um imperativo incontornvel
de interdisciplinaridade. Nada mais alheio ao mundo da poltica do que a
unilateralidade, a viso parcial, o universo abstrato. Os que so responsveis
por decises sabem que o economicismo to mau conselheiro quanto o
voluntarismo poltico ou qualquer outro vis reducionista da experincia
humana. indispensvel um enfoque capaz de agregar as diversas
dimenses. (CARDOSO, 1999)

O estudo das polticas pblicas se insere, hoje, nos esforos para compreender o papel
do Estado e suas implicaes na sociedade contempornea dentro dessas diversas dimenses,
pois o desenvolvimento de um pas est ligado capacidade de evoluo e adaptao de suas
reas econmica, poltica, social, ambiental e cultural, e ao dinamismo das suas empresas e do
seu povo. Para Malin, a globalizao, por exemplo, tornou o Estado-Nao
[...] grande demais para as pequenas questes e pequeno demais para as
grandes. A progressiva internacionalizao do capital buscando maiores
rendimentos provoca eroso da regulamentao baseada no Estado-Nao a
favor de agncias transnacionais. (MALIN, 2003, p. 28)

A globalizao e a revoluo das TICs, na dcada de 90, levaram a uma transformao
nas formas de relao do Estado. A definio e a efetivao das polticas pblicas dependem
da informao e do conhecimento das realidades sociais, econmicas, educacionais,
ambientais, dentre outras inmeras nas quais se queira intervir. Sem um conjunto de
informaes bem organizadas, invivel desenvolver um programa, planejamento ou plano
de ao, pois, para se implantar uma poltica de garantia de direitos e promoo social, so
mltiplas as questes que devem ser respondidas.
Para um melhor entendimento da relao entre informao, Estado e polticas pblicas
oportuno que se conheam as origens e definies que conduziram o entendimento de como
se estrutura a elaborao das polticas pblicas e suas aes.

25
2.1.1 Polticas pblicas: origens e definies
Como campo do conhecimento, os estudos sobre polticas pblicas tm sua origem nos
pases anglo-saxes, no incio dos anos 50 (JARDIM, 2008; FERNANDES, 2007; FREY,
2000). Entretanto, para o presente trabalho, se faz interessante resgatar a origem aristotlica
do conceito de poltica como a arte ou cincia da organizao, direo e administrao de
naes ou Estados. O termo poltica tem sua origem semntica na Grcia, na organizao das
cidades-estado chamadas "polis", nome do qual se derivaram palavras como "politik"
(poltica em geral) e "politiks" (dos cidados, pertencente aos cidados), que se estenderam
ao latim "politicus" e chegaram s lnguas europias modernas atravs do francs. Em 1265,
"politique" j era definida como "cincia do governo dos Estados".
Aristteles, em sua obra Poltica, investiga as formas de governo e as instituies
capazes de assegurar uma vida feliz ao cidado. Segundo o filsofo,
Sabemos que uma cidade como uma associao, e que qualquer associao
formada tendo em vista algum bem; pois o homem luta apenas pelo que ele
considera um bem. As sociedades, todas elas, portanto, propem algum luto
especialmente a mais importante de todas, visto que pretende um bem mais
elevado, que envolve as demais: a cidade ou sociedade poltica.
(ARISTTELES, 2004, p.11)

O objetivo da poltica perdeu o significado original de busca da felicidade humana na
era moderna. O termo poltica passou a ser usado para indicar a atividade ou o conjunto de
atividades que, de alguma maneira, tm como referncia a plis.
Com a configurao de novos cenrios a partir da entrada em cena das tecnologias de
informao e comunicao, ocorreram transformaes nas relaes nos processos de trabalho,
nas prticas e modelos de gesto da administrao pblica (GONZLEZ DE GMEZ, 2002,
p. 29). Assim sendo, tornou-se determinante para o Estado fazer escolhas sobre a rea social
em que atuar, onde, por que e quando.
Essas escolhas, transformadas em aes por decises, so condicionadas por interesses
de diversos grupos sociais, cabendo ao Estado intermediar e negociar esses interesses,
estabelecendo critrios de justia social. Para a consecuo destas aes se faz necessrio o
uso do capital informacional, entendido como
[...] parte da coisa pblica que constitui uma ordem propriamente poltica
de poderes pblicos, dotada de sua lgica prpria (a razo de Estado), de
seus valores autnomos, de sua linguagem especfica e distinta do domstico
(real) e do privado [...] Assim, o controle do capital informacional objeto
26
de lutas no campo do Estado, associado a um poder sobre a redistribuio
de recursos pblicos e outros benefcios. (JARDIM, 1999, p. 46).
1

O papel do Estado na garantia da prosperidade econmica e do bem-estar interliga trs
setores o social, o econmico e o administrativo que, segundo Bresser Pereira, passam
pelo compromisso com os direitos sociais, a responsabilidade pelo desenvolvimento
econmico do pas, e a execuo direta das novas tarefas para responder pelos direitos sociais
e para construir e operar obras de infraestrutura (BRESSER PERREIRA apud MALIN,
2003, p.24).
Assim sendo, a definio de polticas deve passar pelo entendimento do processo de
produo, por parte do Estado, de bens e servios que geram bem-estar populao de um
pas. Nessa tarefa, vrios campos de saber podem estar envolvidos, compondo uma rea
interdisciplinar, onde, entretanto, a dimenso poltica onipresente, uma vez que so tomadas
decises negociadas socialmente. Muller e Surel (2002, p.11) afirmam que todos ns temos
idia, de modo intuitivo, do que pode ser uma poltica pblica e que no devemos nos
preocupar em buscar definir os seus contornos, pois
[...] eles so sempre suscetveis de serem postos em questo, atravs de um
processo constante de redefinio da estrutura e, portanto, dos limites dos
campos polticos. No entanto, se imperativo ter conscincia do carter
construtivo e evolutivo das polticas pblicas, no se deve fazer dessa
questo da localizao das mesmas o nico desafio da pesquisa, como se
tende a fazer com frequncia, quando se comea o estudo de um domnio da
ao pblica. (id. p.12)

Segundo Souza, o pressuposto analtico que orientou a constituio e a
consolidao dos estudos sobre poltica pblica est na crena de que todas as atividades que
devem ser realizadas (ou que deveriam e no o so) pelo governo podem ser formuladas
cientificamente e analisadas por pesquisadores independentes. A autora ressalta que esse
pressuposto abre o terceiro caminho para a trajetria da disciplina o estudo do mundo
pblico. Vale ressaltar que, para Souza, o primeiro caminho o do estudo das instituies; o
segundo visa promover o bom governo nas organizaes locais, buscando a virtude cvica;
e no terceiro caminho est o entendimento de como e por que os governos optam por
determinadas aes (SOUZA, 2006, p.2).

1
As aspas indicam trechos de Bordieu (1997) citados por Jardim.
27
De acordo com Bolvar Lamounier, a compreenso do significado da poltica pblica
corresponde a um duplo esforo:
[...] de um lado, entender a dimenso tcnico-administrativa que a compe,
buscando verificar a eficincia e o resultado prtico para a sociedade das
polticas pblicas; e de outro lado reconhecer que toda poltica pblica uma
forma de interveno nas relaes sociais em que o processo decisrio
condiciona e condicionado por interesses e expectativas sociais.
(LAMOUNIER apud FERNANDES, 2007, p.1)

Para Souza, o fato de as polticas pblicas terem consequncia direta na economia e na
sociedade explica a necessidade de entender as inter-relaes entre Estado, poltica, economia
e sociedade. A autora considera o estudo das polticas pblicas como
[...] o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, "colocar o
governo em ao" e/ou analisar essa ao (varivel independente) e, quando
necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes (varivel
dependente). A formulao de polticas pblicas constitui-se no estgio em
que os governos democrticos traduzem seus propsitos e plataformas
eleitorais em programas e aes que produziro resultados ou mudanas no
mundo real. (SOUZA, 2006, p.5)

Jardim et al. (2009) nos mostram a existncia de uma gama de expresses que buscam
situar as polticas pblicas em termos cientficos, mas que, em sua maioria, mostram que o
termo ainda tem muito de contraditrio e de indefinido.
As "polticas pblicas" - ou melhor, o estudo das polticas pblicas, tambm
chamado de "anlise de polticas pblicas" - tm sido referidas na literatura a
respeito como: rea, campo disciplinar, disciplina, subdisciplina, tema,
objeto, especializao, cincia, subrea, campo de pesquisa, programa,
subrea disciplinar, supradisciplina e disciplina cientfica.
A literatura que trata do tema o faz quase em sua totalidade do ponto de vista
do que denominado de "anlise das polticas pblicas", e no das polticas
pblicas como objeto cognoscvel em si mesmo. Isso sugere que as
preocupaes dos estudiosos de polticas pblicas referem-se muito mais aos
efeitos de polticas formuladas e implementadas - e assim objetos tangveis
de avaliao - do que ao estudo do processo poltico e das circunstncias
polticas em que estas so pensadas e decididas. (JARDIM et al, 2009)

Procurando entender os conceitos de anlise de polticas pblicas, recorremos
introduo de Frey sobre o tema, na qual ele mostra que se costumam distinguir trs
abordagens de investigao. A primeira delas, parte do questionamento clssico ao sistema
poltico: Qual o melhor Estado para garantir e proteger a felicidade dos cidados ou da
sociedade? A segunda, do questionamento referente anlise das foras polticas cruciais no
28
processo decisrio. A terceira trata da anlise de campos especficos de polticas pblicas,
como por exemplo, polticas, econmicas, financeiras, tecnolgicas, sociais ou ambientais.
O autor destaca ainda que a anlise de polticas pblicas no se restringe apenas a
aumentar o conhecimento sobre planos, programas e projetos desenvolvidos e implementados
pelas polticas setoriais, incluindo os questionamentos tradicionais sobre a inter-relao entre
as instituies polticas, o processo poltico e os contedos de poltica (FREY, 2000, p. 214).
Do estudo sobre anlise de polticas pblicas realizado pelos franceses Muller e Suler
(2002), verifica-se que expresses como "poltica" e "polticas pblicas", por seu carter
polissmico, comportam vrias definies e abordagens, para o que, segundo Dagnino (2002),
alguns cuidados devem ser tomados quanto ao aspecto poltico inerente ao processo de
elaborao de polticas e quanto s questes do desenvolvimento das aes ao longo do tempo
e sua teia de decises.
Independente da abordagem que se escolha adotar, para Tinoco (2010), o governo
apresenta um papel central na produo das polticas pblicas. Quanto a essas escolhas, as
transformaes do Estado que resultaram em um novo paradigma moderno de soberania
implicam a necessidade de reconstruir a relao entre poltica e informao, imersa nas novas
configuraes das infraestruturas de informao e da noo de sociedade da informao
(GONZLEZ DE GMEZ, 2002).
A produo de polticas inicia-se com a identificao de um problema, seguida do
levantamento de uma agenda que inclui disputa de influncias, processos de negociao e
aes decorrentes. Isso conduz a que sua anlise envolva o estudo de uma multiplicidade de
aspectos, entre os quais podemos destacar: a estrutura social; os contextos econmico, poltico
e social nos quais as polticas so formuladas; as foras polticas; e a rede de influncias que
sobre elas atuar no processo da formulao de polticas e subsequente tomada de decises
nas diferentes esferas.

2.1.2 Formulao de polticas pblicas: tipos e dimenses
O processo de polticas pblicas costuma ser dividido em trs fases sucessivas, que
compreendem a formulao, a implementao e a avaliao. A primeira fase, a formulao,
refere-se concepo da poltica no mbito de um processo decisrio ao fim do qual dever
ser definido o tipo comportamento a ser adotado: se um comportamento do tipo de gabinete,
racional e planejado, manipulador e controlador, detalhado e definido antecipadamente, que
29
revela uma tendncia ou um firme carter autoritrio, ou um comportamento de tendncia ou
firme carter democrtico e participativo, liberal (sem manipulao nem rgido controle) e
incremental, com ajuste entre os intervenientes (DAGNINO, 2002).
A fase de formulao pode contemplar etapas como pesquisa do assunto, filtragem do
assunto, prospeco, explicitao de valores e objetivos globais. Depois de concluda a
formulao, inicia-se a implementao da poltica pelos rgos e mecanismos existentes ou
especialmente criados pelos burocratas que exercem seu poder discricionrio. Nessa fase, a
poltica formulada adaptada realidade da relao Estado-sociedade e s regras de formao
do poder econmico e poltico impostas ao jogo entre os atores sociais. Por fim, ocorre a
avaliao da poltica, quando os resultados decorrentes de sua implementao so comparados
com o planejado (DAGNINO, 2002).
O objeto da poltica determina, em qualquer processo decisrio, a participao ou no
de vrios indivduos e grupos e a entrada, ou no, de novos participantes, formando a
composio dos grupos de interesses (FERNANDES, 2007).
Frey (2000, p. 215) defende a tese de que, para as sociedades em desenvolvimento,
preciso uma adaptao do conjunto de instrumentos das anlises de polticas pblicas, em
virtude de suas peculiaridades socioeconmicas e polticas. O autor apresenta conceitos e
fundamentos que so considerados importantes tanto para a compreenso de polticas
pblicas, e suas formulaes, quanto para a definio de um processo de pesquisa que vise
realizao de um estudo de caso. So eles
2:
Policy, Politics, Polity; Police Network; Police
Arena; Police Cycle.
O estudo de Frey, fundamentado na literatura sobre anlise poltica (Policy analysis),
diferencia poltica em trs dimenses, tambm abordadas por Muller e Suler (2002) e Jardim
(2009):
[...] polity, para a esfera da poltica e para diferenciar o mundo da poltica do
da sociedade civil; politics, como a atividade poltica na disputa por cargos
polticos, o debate partidrio etc.; policies, para a ao pblica, ou seja, os
processos que elaboram e implementam programas e projetos pblicos.
(JARDIM et al., 2009, p.10)

Sendo importante diferenciar essas dimenses, em virtude de suas caractersticas
particulares, vale, entretanto, ressaltar que, nas suas configuraes cotidianas, so

2
O autor, em seu estudo, usa expresses de origem inglesa que sero explicadas ao longo do trabalho.
30
entrelaadas e se influenciam mutuamente, evidenciando-se a interdependncia entre os
processos e os resultados das polticas.
Para Schubert, o quadro da ordem poltica se configura por meio de estratgias e de
consensos, particularmente no caso de polticas setoriais novas e fortemente conflituosas,
quando novos atores passam a fazer parte do processo poltico, impactando-o. Para Frey, as
disputas polticas e as relaes das foras de poder sempre deixaro suas marcas nos
programas e projetos desenvolvidos e implementados (SCHUBERT apud FREY, 2000, pp.
217 e 219).
Para uma reflexo sobre as questes relacionadas funo do Estado na sociedade
contempornea e distribuio de poder entre diferentes grupos sociais, Dagnino destaca a
necessidade de se explorar essas relaes polticas (policy e politics) com base na
identificao de trs nveis de anlise. O primeiro diz respeito ao funcionamento da estrutura
administrativa (institucional) nvel superficial das ligaes e redes; a anlise est centrada
no processo de deciso no interior das organizaes e nas relaes entre elas. O segundo nvel
trata do processo de deciso nvel em que se manifestam os grupos polticos presentes no
seu interior e que influenciam o contedo das decises tomadas. o que se pode denominar
nvel dos interesses dos atores. O terceiro, que aborda as relaes entre Estado e sociedade
nvel da estrutura de poder e das regras de sua formao , determinado pelas funes do
Estado que asseguram a acumulao capitalista e a normatizao das relaes entre os grupos
sociais (DAGNINO, 2002).
Buscando entender essas relaes, Frey destaca a importncia de se analisar o
direcionamento processual dos arranjos institucionais, das atitudes e dos objetivos dos atores
polticos, dos instrumentos de ao e das estratgias, e aponta a relevncia da anlise sobre as
redes de interaes (policy network), a arena (policy arena) e o ciclo de poltica pblica
(policy cycle).
Iniciando a busca desse entendimento, o conceito redes de interaes polticas (policy
network) indica que o processo de formulao de polticas no estruturado exclusivamente
atravs de acordos institucionais formais. Procura evidenciar que o relacionamento entre os
agentes que participam do processo no necessariamente hierrquico ou autoritrio o que
ganha importncia nos processos decisrios nas democracias modernas, pois a estrutura
horizontal de competncias possibilita uma alta densidade comunicativa, com um intenso
controle entre os atores (FREY, 2000, p.221).
31
Para Gonzlez de Gmez (2003, p. 72), esse relacionamento tem como exemplo as
redes de sujeitos individuais e coletivos, formais e informais, que compem a matriz
intersubjetiva na juno de um programa de pesquisa e de um programa de ao. No entanto,
para Macedo, a existncia dessa rede no significa que as policy networks operem fora de
relaes de dependncia/ poder e de coordenao estratgica, o que fundamental
(MACEDO, 1999, p. 54).
O que se procura com as redes de polticas estabelecer uma tentativa de fortalecer
grupos de interesse, bem como de diminuir as fronteiras entre pblico e privado, procurando
promover a transnacionalizao
3
das polticas, dentre outros fenmenos.
Ressalte-se a preocupao de Castells (1999) com o fluxo de poder nas redes polticas,
que lhes identifica tanto o carter excludente e seletivo (geralmente comunidades polticas
dominadas pelos interesses do capital), como tambm o seu potencial de mudana social
enquanto forma de apoiar processos de resistncia voltados para reconstruir e fortalecer a
sociedade civil. Na anlise de Gonzlez de Gmez (2002), o Estado-rede, conceituado por
Castells (1999), representa:
[...] uma nova frmula poltico-institucional, caracterizada pela
redistribuio de competncias e recursos de coordenao entre distintos
atores, jurisdies e nveis institucionais e organizacionais governamentais e
no-governamentais chamados a compor os processos decisrios. As novas
tecnologias de comunicao e informao forneceriam os meios para manter
ativas as relaes entre agentes e as instituies envolvidos nas novas
cadeias decisionais e acionais, com diversas modalidades de complexidade e
extenso: locais, regionais, transnacionais. (GONZLEZ DE GMEZ,
2002, p. 29)

Percebemos que definir polticas pblicas enquanto algo simultaneamente poltico e
tcnico-administrativo tarefa complexa. Segundo Bolvar Lamounier (apud Fernandes,
2007), isso pode ser melhor elucidado se consideramos os outros dois conceitos: a arena
poltica (policy arena) e o ciclo da poltica pblica (policy cycle).
A concepo de arenas polticas contm a mxima de que a poltica pblica faz a
poltica, isto , parte do pressuposto de que as reaes e expectativas das pessoas afetadas
por medidas polticas antecipam o processo poltico de deciso. A arena poltica abriga,
portanto, os processos de conflito e consenso, que variam de acordo com o carter

3
Segundo Chaloult, Y; Brunelle, D. (1998) esse conceito significa ao menos duas coisas: 1) que os atores podem
se engajar em novas alianas no plano nacional a despeito do fenmeno da globalizao, e 2) em novas prticas
ou novas alianas no exterior, em torno de ou em ligao com a globalizao.
32
distributivo, redistributivo, regulatrio ou constitutivo da rea poltica em foco (LOWI apud
SOUZA, 2006, p.6).
A abordagem de ciclo (policy cycle) a da poltica pblica como um processo
deliberativo dinmico e de aprendizado, formado pelos seguintes estgios: percepo e
definio de problema, definio de agenda, identificao de alternativas, avaliao e seleo
de opes (elaborao de programas e deciso), implementao e avaliao de polticas e
eventual correo da ao (SOUZA, 2006; FREY, 2000).
O ciclo permite que o processo poltico-administrativo de resoluo de problemas do
agir pblico seja analisado em diferentes fases no que diz respeito s esferas de poder, s
redes polticas e sociais e a suas prticas (FREY, 2000, p.226).
Para este estudo, focalizamos a fase de elaborao de programa e de deciso, que
requer uma informao altamente consolidada, assim como uma explicitao dos interesses
polticos em jogo, onde o Estado-rede no uma nova utopia da era da informao
(CASTELLS, 1999, p. 148). Segundo Frey, o ato de deciso normalmente precedido
[...] por processos de conflito e de acordo envolvendo pelo menos os atores
mais influentes na poltica e na administrao. Em geral, a instncia de
deciso responsvel decide sobre um programa de compromisso
negociado j antecipadamente entre os atores polticos mais relevantes.
Decises verdadeiras, isto , escolhas entre vrias alternativas de ao so
raras excees nesta fase do ciclo poltico. (FREY, 2000, p.228)

A concepo de ciclo da poltica pblica, cuja prtica se baseia em processos
dinmicos e interativos nas articulaes dos atores poltico-administrativos, aponta para o
entendimento de polticas pblicas como um processo compartilhado de tomada de decises.
As decises que resultam dessa atividade poltica implicam vrias aes estratgicas
destinadas ao cumprimento de metas para a conquista dos objetivos estabelecidos. Nessa
etapa, preciso utilizar novos elementos de anlise, considerados dentro de um complexo
relacionamento de conflito e consenso. Com isso, a sociedade, ou pelo menos parte dela, por
meio da informao e do conhecimento, tende a se apropriar de novas formas de manifestao
e de influncia nas decises e aes pblicas.
Assim, a partir do entendimento sobre a funcionalidade da informao como um dos
elementos essenciais para o agir pblico, aborda-se, na sequncia, como a informao suporta
o processo decisrio ao se formularem polticas pblicas.

33
2.2 INFORMAO E O PROCESSO DECISRIO NA FORMULAO DE POLTICAS
PBLICAS
Em sentido amplo, a deciso sempre uma escolha entre diversos caminhos a adotar,
que passa por indagaes (por exemplo: o que, o como, o quem, o quando e o para que) a
serem respondidas luz de condicionantes que as diferenciam entre si, todas atendendo ao
objetivo pretendido.
A possibilidade de planejar contnua e oportunamente valoriza a capacidade de decidir
de forma proativa. O processo decisrio como um processo de escolha que conduz ao
(SIMON, 1965, p.1) aplica esforos e recursos sob seu controle, buscando estar sempre
preparado para enfrentar um futuro incerto decorrente das escolhas feitas nos momentos de
deciso. Mintzberg o define como um conjunto de aes e fatores dinmicos que se inicia
com a identificao de um estmulo para ao e termina com o engajamento especfico de
agir (MINTZBERG et al., 1976, p. 133).
Ao abordar a importncia da informao no contexto da deciso, acredita-se que a
informao e o conhecimento permeiam a dinmica das interaes sociais, da mesma forma
que uma viso apresentada como estratgia inequvoca por um lder transformada em
conhecimento no processo de interao com o ambiente dos liderados (NONAKA;
TAKEUCHI, 1997, p. 65).
Essas caractersticas permitem o aprendizado organizacional, em que so previstas
estruturas de controle e integrao de informaes, que servem como parmetro para a
identificao da evoluo do pensamento organizacional a partir do acompanhamento
detalhado dos processos, procedimentos e sistemas de trabalho operacionalizados por pessoas
que alimentam as estruturas de informaes.
Toda organizao embasada no seu prprio processo decisrio, j que, diariamente,
resolve problemas e explora oportunidades. As variveis mais importantes que interferem no
processo de tomada de decises so os objetivos da organizao, os critrios de racionalidade
e de eficcia, as informaes (falta ou excesso, preciso, complexidade e contedo),
raciocnio, valores, crenas, recursos etc. Essas variveis servem de apoio ao decisor,
principalmente quando o contedo das informaes possibilita formar uma base de
conhecimento e ajuda no raciocnio, contribuindo para a formao de valores positivos
(recursos) e a eliminao de crenas ou mitos, encaminhando o administrador para decises
acertadas e sua execuo (aes) (FREITAS et al., 1997, p. 52).
34
Para Tavares, por outro lado, o que se verifica nos dias de hoje que a falta de
organizao no tratamento das informaes apropriadas ao processo decisrio quase uma
constante no contexto organizacional brasileiro. Segundo esse autor, aqueles que tomam
decises, principalmente em organizaes pblicas, no possuem, em sua maioria, o hbito
de administrar sistematicamente a obteno de informaes de maneira a orientar seu
processo decisrio (TAVARES, 1991, p. 51).
Se para que a informao se constitua como valor nas sociedades modernas
necessrio um modo racional de gerao, de processamento e de transmisso, preciso
estabelecer
[...] de que modo essa racionalidade pressuposta na gerao e uso da
informao acontece nos processos de modelizao de complexos acionais
nas esferas de definio das polticas pblicas. (GONZLES GOMEZ,
1999, p. 14).

Quanto ao processo de transformao da informao em conhecimento e tomada de
deciso na formulao de polticas pblicas, Gonzlez Gomez considera que devemos
manter a demanda de um minimum tico e a adeso a modelos objetivos e subjetivos de
racionalidade social (Idem, p.15).
Nesse processo, importante estabelecer os limites e relaes entre racionalidade,
poder e deciso e, desta forma, fazer com que a Anlise Poltica possa de fato ser um suporte
e uma ferramenta para a melhoria da elaborao de polticas (DAGNINO, 2002.)
A racionalizao aplicada ao processo de tomada de decises entendida como um
processo de pensamento e ao que culminar com uma escolha (SIMON, 1965;
MINTZBERG et al., 1976; MORON, 1998). Trata-se de um processo de identificar um
problema especfico e selecionar uma linha de ao para resolv-lo, por meio da escolha
entre alternativas em curso de ao com a inteno de se atingir o(s) objetivo(s) proposto(s)
(TURBAN apud MORON, 1998 p. 14).
J Braybrooke e Lindblom, num questionamento de como aperfeioar esses mtodos
para conseguir a mxima racionalidade e a melhor avaliao sobre o uso da informao,
consideram que a abordagem racionalista na maioria das tentativas de aproximao para
solucionar problemas e tomada de deciso das quais derivam, no levam em considerao as
mltiplas dificuldades que cercam os analistas e avaliadores de um mundo real. Os autores,
ento, propem uma maneira mais efetiva de utilizar informaes, por meio de uma
35
abordagem estratgica que se adapta a situaes nas quais os mltiplos valores conflitantes
so defendidos por diferentes participantes (BRAYBROKKE; LINDBLOM, 1972, p.26).
Vale reproduzir a crtica abordagem racionalista feita por Dagnino:
Lindblon (1959) parte da viso de racionalidade restrita de Simon para
formular seu enfoque de comparaes limitadas sucessivas. Ao invs de
partir de questes bsicas e construir a anlise de baixo para cima (mtodo
da raiz), parte da situao existente buscando alter-la incrementalmente
(mtodo dos galhos).
Contrapondo-se a posies da abordagem racionalista, ele tem como
preocupao central produzir uma anlise ampla sobre as caractersticas do
processo de tomada de decises. O processo decisrio percebido como
algo bem mais complexo do que prope a abordagem racional, sem princpio
ou fim e com limites um tanto incertos. A democracia vista como
determinando um processo contnuo de tomada de decises relacionadas s
polticas pblicas que sero definidas, formuladas e implementadas e sobre
problemas ou demandas sociais e polticas que sero ou no includas na
agenda de decises governamentais. Nesta configurao, o governo e a
poltica so tambm vistos pelo autor como processos contnuos de deciso.
(DAGNINO, 2002)

Dagnino formata o quadro, a seguir, com base na comparao feita por Forester, de
cinco abordagens sobre as relaes entre a racionalidade e os processos decisrios na
elaborao de polticas pblicas, que poderiam definir diferentes estratgias de resposta, ao
e tomada de deciso.
Modelos
Elementos
Compreensiva
(sem limites)
Limitao
Cognitiva I
Diferenas
Sociais - II
Pluralista - III
Limitao
Estrutural IV
Ator Um ator
racional decide
e executa
Um ator no-
racional, falvel
Diversos atores e
competncias em
cooperao
Atores
competindo
organizados em
grupos de
interesses
Atores em
estruturas polticas
e econmicas com
desigualdade
Problema Bem definido Definido de
forma imprecisa
Interpretao
varivel a cada ator
Mltiplas
definies de
valores, impactos
e direitos
Definies em
bases ideolgicas
Informao Perfeita Imperfeita Qualidade e acesso
variados
Contestada e
aceita como
manipulada
Desinformao
ideolgica e
vinculada ao
poder
Tempo Infinito ou
sempre
suficiente
Limitado Limitado Tempo poder poder e
limitado conforme
interesse dos
atores
Estratgia
prtica
Tecnicamente
perfeita, tima
Baseada em
baixas
expectativa e
satisfao
Atuao em redes Incremental, com
verificao e
ajustes
Baseada em
antecipao,
neutralizao,
organizao
Quadro 1: Modelos de processo decisrio
Fonte: DAGNINO, 2002

36
Para Dagnino, essas diferenas tanto apontam as possibilidades de apoio racional s
decises como os limites na elaborao de polticas pblicas. O autor cita os modelos criados
por Hogwood e Gunn para sintetizar os diferentes processos de formulao de polticas e,
dessa forma, penetrar na caixa preta do enfoque sistmico:
- Modelo racional: baseia-se na hiptese de que a formulao um processo
essencialmente racional, em que os atores tomam suas decises apoiando-se
numa sequncia de passos sistematicamente observada. No limite, os
problemas so entendidos como tcnicos (e no polticos), o ambiente,
consensual, e que o processo est permanente sob controle.
- Modelo (burocrtico) incremental: supe que a formulao um processo
inescapavelmente poltico, no qual as percepes e interesses dos atores
invadem todas as suas etapas. A implementao, mais do que a formulao,
vista como especialmente problemtica. A poltica o resultado de uma
permanente barganha num ambiente conflituado.
- Modelo do processo organizacional: interpreta as decises e aes no
como resultado de uma escolha racional, mas de um comportamento baseado
em rotinas e procedimentos-padro sistemtica e previamente definidos.
(HOGWOOD e GUNN apud DAGNINO, 2002)

A partir do entendimento de que as estruturas de deciso na elaborao de polticas
pblicas so constitudas por configuraes, entre elas as de poder, atores envolvidos e
condicionantes informacionais, a escolha da abordagem refletir a forma como essas
configuraes foram consideradas pelo decisor.
A leitura deste captulo evidencia que, sendo a informao fora constitutiva da
sociedade, tal a sua relevncia que nenhuma nao deve consider-la em segundo plano, em
especial quando seus objetivos estejam direcionados para a articulao com as mais
desenvolvidas e a interao com as demais.
Assim, a informao um ingrediente chave do desenvolvimento, como dinamizador
da engenharia socioeconmica, permitindo colocar o Estado e o governo em ao. Torna-se
claro que, no processo de transformao da informao em conhecimento e tomada de deciso
no contexto da formulao de polticas pblicas, devem ser considerados os limites e as
relaes entre racionalidade, poder e deciso, pois s assim a informao poder ser uma
ferramenta eficiente para a melhoria das condies do agir pblico.
Essa considerao traz luz a questo de que a racionalizao da deciso implica um
processo de pensamento e ao que leva a uma escolha entre alternativas para atingir o(s)
objetivo(s) proposto(s), ainda que com o emprego de meios escassos. A complexidade do
processo decisrio permite a aplicao de diferentes abordagens relacionando a racionalidade
37
e os processos decisrios, gerando estratgias de resposta, ao e tomada de deciso. So os
chamados modelos de processo decisrio.
importante ressaltar, por fim, que esses modelos tanto favorecem a racionalidade na
deciso como podem indicam os limites nas formulaes de polticas pblicas, j que,
conforme escasseiam as informaes, a racionalidade se reduz a favor da vontade poltica.
Quando o contrrio ocorre, e mais relevantes forem as informaes disponveis, amplia-se a
racionalidade da deciso, como poder ser observado na apresentao do estudo de caso.
38
3 O SETOR DE TRANSPORTES BRASILEIRO E SUAS POLTICAS PBLICAS

Em um ambiente no qual se procura o desenvolvimento, a busca de
competitividade no est restrita apenas ao domnio das empresas, mas
depende de um conjunto de fatores externos, tais como situao
macroeconmica e institucional do pas e infraestrutura e educao
adequada, entre outros requisitos capazes de gerar externalidades positivas
sobre todo o sistema produtivo. Esses so os chamados fatores sistmicos,
que moldam e alteram o ambiente econmico, ao longo do tempo, e
influenciam o poder competitivo [...]. (FERRAZ et al, 1997)

A definio de transportes, segundo o dicionrio da Academia Brasileira de Letras, o
ato ou efeito de levar de um lugar para o outro. Entretanto, a atividade de transporte vai muito
alm da necessidade de deslocamento de pessoas e mercadorias, principalmente no que diz
respeito sua relao com o desenvolvimento econmico e social de um pas. A prpria
realizao dos deslocamentos e sua distribuio espacial apontam para a estreita relao entre
o transporte e o desenvolvimento nacional e regional. O transporte de trabalhadores de suas
residncias para os locais de trabalho, de produtos para os grandes centros urbanos ou para a
exportao, entre outros, possibilita a realizao de atividades que movem a economia.
A importncia do setor de transportes na economia e no desenvolvimento do pas
expressa-se no somente por sua participao no Produto Interno Bruto, mas, principalmente,
pelo nmero substancial de empregos gerados (COPPETEC e Ministrio dos Transportes,
2007).
Como j citado no captulo 3, que aborda a relao entre informao, Estado e
polticas pblicas, o desenvolvimento socioeconmico de um pas depende de um processo
em constante evoluo e mudana, que envolve o cidado, o Estado e o setor produtivo. Esse
processo pressupe a integrao de solues nos campos econmico, social, poltico e
ambiental. Para que isso ocorra, as regies devem crescer de forma integrada e harmnica,
aumentando a competitividade da economia, gerando melhoria nas condies de vida da
populao e buscando proporcionar uma reduo das desigualdades sociais. Em virtude dos
impactos que geram na economia regional ou nacional e de sua capacidade em promover o
desenvolvimento, os investimentos em infraestrutura de transportes so considerados
potenciais geradores de benefcios para o desenvolvimento regional, pois atraem novos
empreendimentos, geram maior competitividade e promovem a expanso do trabalho com
gerao de empregos.
39
O sistema de transportes de passageiros e cargas classificado em modais, de acordo
com as vias de que se utiliza. Em princpio, seriam s trs grandes divises: terrestre, areo e
aquavirio. Mas, normalmente, so utilizadas subdivises para melhor entendimento:
terrestre: rodovirio, ferrovirio e dutovirio;
aquavirio: martimo, fluvial e lacustre.
Transporte intermodal ou multimodal aquele que se utiliza de mais de uma via na
prestao do servio.
Cada modal possui custos e caractersticas operacionais prprias, que o torna mais
adequado para determinado tipo de operao e mercadoria. Os critrios para a escolha de
modais devem sempre levar em considerao os custos e as caractersticas dos servios. Em
geral, quanto mais gil for a prestao do servio de transporte, maior tende a ser o custo do
modal (FLEURY, 2002).
As dimenses continentais do Brasil exigem uma ampla rede de modais de transportes
que conecte os principais pontos do territrio. Assim sendo, a infraestrutura e a logstica dos
transportes exercem papel estratgico como base para o desenvolvimento econmico.

Quadro 2: Participao do setor de transportes na economia brasileira
Fonte: CNT/COPPEAD, 2002

40

3.1 A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE TRANSPORTES NO BRASIL
Desde o descobrimento do Brasil e durante quase todo o perodo colonial, o
desenvolvimento do sistema de transportes nacional se caracterizou por ser
predominantemente orientado pelas necessidades individuais dos colonizadores. As vias de
transportes abertas no Brasil at 1822 estavam, quase sempre, relacionadas aos interesses dos
senhores de engenhos, s atividades de captura de indgenas (prea), ao comrcio de gado e
procura de metais e pedras preciosas.
Em 1822, com a Independncia, modestas tratativas tiveram incio visando
organizao dos transportes no novo pas, efetivadas por meio de uma lei de 1828, que
regulava as competncias dos Governos Imperial, Provincial e Municipal em proverem a
navegao dos rios, abrirem canais, construrem estradas, pontes, aquedutos, admitindo,
inclusive, a concesso, a companhias nacionais e estrangeiras. O Segundo Reinado assinala a
tentativa de autoridades e de figuras representativas da engenharia brasileira da poca de
organizar o transporte nacional, com a apresentao de diversos planos e programas, dentre os
quais: Plano Rebelo (1838), Plano Moraes (1869), Plano Queiroz (1874/1882), Plano
Rebouas (1874), Plano Bicalho (1881), Plano Bulhes (1882), Plano Geral de Viao (1886).
Nenhuma dessas propostas chegou a ser concretizada (MINISTRIO DOS TRANSPORTES,
2010).
Aps a Proclamao da Repblica, foi elaborado o Plano da Comisso de 1890,
tambm conhecido como Plano Geral de Viao de 1890, que estabelecia as competncias
federais e estaduais no transporte ferrovirio e fluvial, prevendo futuras ligaes desses
modais. Era o primeiro esforo para dotar o pas de uma rede integrada de transportes ligando
a capital federal da Repblica o Rio de Janeiro s demais capitais do pas. O plano previa
tambm o acesso s fronteiras como fator de integrao nacional e defesa do territrio
nacional, bem como a manuteno da cabotagem (MINISTRIO DOS TRANSPORTES,
1973, 2010; BARAT, 1991; ANDRADE, 2007).
A utilizao do plano como instrumento de integrao do pas no ocorreu, pois no
foram imediatamente implementados os trechos previstos. Com isso, continuou-se a adotar
programas independentes para cada modal, e somente em 1934, pelo Decreto n
o
. 24.497, o
pas adotou formalmente um Plano Geral de Viao. Entretanto, a adoo de um planejamento
mais sistemtico e recorrente s iria ocorrer ao trmino da Segunda Grande Guerra, com a
inteno, segundo Barat (1991), de dotar o pas de uma moderna infraestrutura de transportes
41
que estimulasse o desenvolvimento econmico, eliminando os pontos de estrangulamento da
circulao.
Apesar das boas intenes, os anos 50 so marcados pela a deteriorao fsica e a
obsolescncia das infraestruturas ferroviria e porturia, alm do forte declnio da navegao
de cabotagem. Barat destaca que a que tm incio as modificaes estruturais no sistema de
transportes que levaram a atual matriz brasileira de transporte. So elas:
a) substituio dos transportes ferrovirio e martimo, tanto de cargas quanto
de passageiros, pelo transporte rodovirio, contando este com uma base
empresarial mais moderna, gil e flexvel;
b) substituio da lenha e do carvo (e, posteriormente, da prpria energia
eltrica) pelos derivados do petrleo como combustvel;
c) a interligao progressiva das economias regionais pelo transporte
rodovirio, unificando o mercado e ampliando o consumo de massa.
(BARAT, 1991, p. 15)

Andrade (2007, p. 65) aponta que, j na metade de 1940, o Plano Geral de Viao de
1934 era considerado desatualizado. Sua reviso foi elaborada por uma comisso e
encaminhada para aprovao em 1948, transformando-se no Plano de Viao de 1951.
O autor considera que nesse perodo que o planejamento de transportes no Brasil foi
implementado como planejamento governamental, ou seja, um planejamento econmico no
qual o setor de transportes se fez presente com uma abordagem mais ampla que as anteriores.
Vale ressaltar que apesar dos esforos, o plano de viao existente ainda era o aprovado em
1934, com algumas alteraes introduzidas por planos provisrios. Na verdade, o plano de
1951, apesar de seu carter eminentemente tcnico, nunca foi formalmente aprovado pelo
Governo Federal (MINISTRIO DOS TRANSPORTES, 2010; ANDRADE, 2007).
A mudana da capital do pas para o interior, prevendo a integrao do territrio a
partir de Braslia, bem como a deciso de promover o crescimento econmico por meio dos
planos nacionais de desenvolvimento, levou a instituio de um novo PNV, em 1964. Esse
plano definia uma Poltica de Transportes, partindo de uma viso geopoltica estruturada a
partir das novas necessidades econmicas, sociais, polticas e militares. O plano continha a
localizao dos elementos de infraestrutura de um sistema de viao, vias e terminais que
deveria permitir a circulao nacional e ser capaz de atender s demandas de bem-estar e
segurana do pas.
Para Barat (1991, p.32), as modificaes institucionais introduzidas pela Revoluo de
1964 e a crise econmica que levaram o Governo Federal a criar o Grupo Executivo de
42
Integrao da Poltica de Transportes - GEIPOT
4
e o Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada IPEA, com o objetivo de elaborar diagnsticos, estudos, planos e programas,
integrando estratgias e prioridades dos diferentes setores da economia numa poltica global.
Essas medidas tiveram grande impacto sobre o setor de transporte.
Em 1973, por meio da Lei n 5.917, foi concebido e aprovado o atual Plano Nacional
de Viao PNV, com o objetivo essencial de permitir o estabelecimento da infraestrutura
de um sistema virio integrado, assim como as bases para planos globais de transportes que
atendam, pelo menor custo, s necessidades do pas, sob o mltiplo aspecto econmico-social-
poltico-militar. (artigo 2)
Alm do desenvolvimento do interior do pas e da integrao do territrio nacional, o
PNV de 1973 tem como princpios e normas fundamentais a unificao do sistema nacional
de transportes; a seleo de alternativas para os transportes; a melhor capacidade dos sistemas
existentes; a existncia prvia de estudos econmicos e projetos detalhados para execuo das
obras; e a compatibilizao dos objetivos modais ou intermodais dos transportes. Destaca-se
que a elaborao do novo plano baseou-se, dentre outros, no I Plano Nacional de
Desenvolvimento PND (1972-1974), que ficou marcado pelos projetos de integrao
nacional e expanso das fronteiras, e no Plano de Metas e Bases para Ao do Governo de
1970, alm de estar de acordo com as programaes dos Oramentos Plurianuais de
Investimento (BARAT, 1991; ANDRADE, 2007; BRONKHORST, 2010).
Com o impacto da primeira crise do petrleo, em 1973, o sistema de transportes
passou por graves restries. A crise atingiu o pas fortemente, pois, alm do despreparo para
enfrent-la, dependia fortemente do transporte rodovirio. Para enfrentar esse quadro, o
governo adotou importantes medidas institucionais: a criao do Fundo Nacional de
Desenvolvimento; a consolidao do acompanhamento e gerenciamento do processo de
escoamento de cargas nos principais corredores de transportes definidos pelo II PND; e a
elaborao, em 1973-1975, dos Planos Operacionais de Transportes pelo GEIPOT (BARAT,
1991).
Em 1978, foi elaborado o Plano Nacional de Transporte, considerado um marco
metodolgico, pois pretendia desempenhar um papel de verdadeiro plano integrador de todo
o sistema de transportes, sendo definido a partir de uma anlise da realidade de cada setor nas

4
O Decreto-lei n 516, de 7 de abril de 1969, transformou esse grupo interministerial em Grupo de Estudos para
Integrao da Poltica de Transportes. Posteriormente, a Lei n 5.908, de 20 de agosto de 1973, transformou esse
grupo de estudos em Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes, preservando a sigla GEIPOT.
43
diversas modalidades (ANDRADE, 2007, p.70). No entanto, a dcada de 80, que ficou
conhecida como Dcada Perdida, representaria um perodo de estagnao prolongada para o
Brasil, devido maior crise econmico-financeira enfrentada pelo pas. Esse contexto
impediu a execuo do plano prevista para o perodo 1980 a 1985.
A dcada tambm foi marcada pela transio do regime poltico e o processo de
redemocratizao. Em 1986, o lanamento de um planejamento global para o setor, o
Programa de Desenvolvimento do Setor de Transportes - PRODEST, prevendo a integrao
dos modais por meio de corredores de transporte contou com a participao dos secretrios de
transportes dos estados brasileiros.
O sistema de transportes foi fortemente impactado pela queda acentuada no ndice de
investimentos federais, como podemos confirmar no quadro abaixo, principalmente aps o
lanamento do PRODEST, em 1986. Essa queda acabou gerando falta de recursos para
ampliar ou realizar a manuteno e a conservao da estrutura j existente, ocasionando a
deteriorao das condies fsicas da malha de transporte e, por consequncia, suas condies
de operao (BARAT, 1991; TOYOSHIMA e FERREIRA, 2002; ANDRADE, 2007;
BRONKHORST, 2010).

Quadro 3: Investimentos federais em transportes no perodo de 1973-1993
Fonte: TOYOSHIMA E FERREIRA, 2002, p.157

Todas essas dificuldades e transformaes indicavam a necessidade de uma mudana
na forma de governar e fazer poltica, bem como da superao da crise administrativa
44
instaurada pela baixa capacidade de formulao, informao, planejamento, implementao
e controle das polticas pblicas (BRESSER PEREIRA apud MALIN 2003, p. 49). A
complexidade da mudana que se fazia necessria explicada por Barat de forma bastante
clara.
A questo da formulao da poltica de transportes num contexto
democrtico-representativo, pela sua complexidade, desperta indagaes s
quais somente se dar resposta certa mediante prvia e exaustiva anlise de
todo um espectro bastante diversificado de opinies, conhecimentos,
experincias e, sobretudo, interesses legtimos. A sntese somente se
alcanar pelo dilogo e pela cooperao entre Governo e as associaes
empresariais, comunitrias e de usurios dos servios. Na verdade, quando
as decises so tomadas nos crculos fechados da burocracia governamental,
sem o concurso dos legtimos representantes da Sociedade e sem a audincia
dos beneficirios dos empreendimentos programados, o risco fazer planos
e programas inadequados realidade nacional. (BARAT, 1991, p. 109)

O cenrio comea a mudar. Em 1994, o governo lana o um novo plano de
estabilizao econmica, o Plano Real, cujo sucesso cria condies para a retomada do
processo de planejamento governamental. O Plano Plurianual de 1996-1999 j traz o conceito
de projetos estruturantes, numa viso de longo prazo do desenvolvimento:
[...] o PPA 1996-1999 trouxe novos conceitos no ordenamento econmico-
espacial do Brasil, com a definio de eixos nacionais de integrao e
desenvolvimento, e os projetos estruturantes, ao passo que o Programa
Brasil em Ao agregou ao plano o gerenciamento de grandes
empreendimentos estratgicos. Dentre os eixos estratgicos de integrao,
definidos no incio do segundo governo Fernando Henrique Cardoso (1999-
2002), estavam os transportes, a energia, as telecomunicaes, bem como
novas tecnologias. (NCLEO DE ASSUNTOS ESTRATGICOS DA
PRESIDNCIA DA REPBLICA apud ANDRADE, 2007, p. 73)

Em 1995, tem incio uma ampla reforma do Estado, que tem como prioridade dar
maior autonomia a estados e municpios, em consonncia com os princpios e objetivos do
managerialism e da descentralizao. Citando Gomez, Malin destaca que, com esta reforma,
[...] busca-se tambm resgatar a capacidade do Estado em formular e avaliar
as polticas pblicas no seu ncleo estratgico e de fomentar a implantao
das polticas, atravs da transio de uma administrao burocrtica, rgida,
inflexvel e ineficiente para uma administrao gerencial flexvel, eficiente,
voltada para o atendimento da cidadania e para o desenvolvimento econmico
e social. (GOMEZ apud MALIN, 2003, p.50)

Essa reforma criou mecanismos legais para a maior participao do setor privado na
economia, com forte impacto sobre o setor de transporte. A reestruturao do setor nos anos
45
90 seguiu o modelo de maior participao do setor privado. A transio para o novo modelo
teve incio em 1995, com a Lei 8.987/95, que dispe sobre o regime de concesso e permisso
dos servios pblicos. A reestruturao do setor s foi efetivada em junho de 2001, com a Lei
n 10.233.
Por esse instrumento, alm do Ministrio dos Transportes, o setor passou a ser
composto pelo Conselho Nacional de Integrao de Poltica de Transportes Terrestres
(CONIT), pelas Agncias Reguladoras a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios
(ANTAQ) e a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e pelo Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT).
Com a instalao das agncias reguladoras e do DNIT, o GEIPOT entrou em processo
de liquidao
5
de acordo com o Decreto n 4.135, de 20 de fevereiro de 2002. At ento o
GEIPOT era o rgo responsvel por formular, orientar, coordenar e executar a Poltica
Nacional de Transportes nos seus diversos modais, bem como promover, executar e coordenar
as atividades de estudos e pesquisas necessrias ao planejamento dos transportes no pas.
Quando a atuao do Estado passa a se direcionar mais para o papel regulador das
atividades transferidas iniciativa privada, as decorrentes mudanas na estrutura do setor, que
sero mostradas adiante, no estudo de caso, no impulsionaram a volta imediata do
planejamento estratgico governamental.
A seguir, temos um quadro que retrata a viso geral de como foi a evoluo do
planejamento dos transportes no Brasil. Esse quadro foi elaborado com base no estudo de
Andrade et al. (2006), que realizou um amplo levantamento dos planos desenvolvidos tanto
no nvel global quanto no setor entre os anos 1940 e 2000. A esse estudo foi acrescentada a
informao referente ao PRODEST, realizado em 1986, que no foi citado na anlise do autor
referenciado.

5
A liquidao de firma individual ou de sociedade mercantil o conjunto de atos (preparatrios da extino)
destinados a realizar o ativo, pagar o passivo e destinar o saldo que houver (lquido), respectivamente, ao titular
ou, mediante partilha, aos componentes da sociedade, na forma da lei, do estatuto ou do contrato social.

46
PLANEJAMENTOS DE TRANSPORTES NO BRASIL 1944 a 2000
1944 Planos Rodovirios
1951 Plano Nacional de Viao Fluvial
1951 Plano Nacional de Viao
1956 Plano Rodovirio e Ferrovirio
1964 Plano Nacional de Viao
1964 Plano de Expanso Ferroviria
1967 Plano Rodovirio Nacional
1973 Plano Nacional de Viao (cria o Sistema De Transportes)
1973 Programa de Desenvolvimento Ferrovirio
1975 Programa de Desenvolvimento Ferrovirio e Programa de Construo Naval
1978 Plano Nacional de Transportes
1986 Programa de Desenvolvimento do Setor de Transportes PRODEST
1993 Lei de Modernizao dos Portos
1995 Lei das Concesses

Quadro 4: Planejamentos de transportes no Brasil entre 1940 e 2000
Fonte: Autora com base em ANDRADE et al.22 (2006)

Em junho de 2003, o Estado retoma o seu papel de formulador da poltica nacional de
transportes. No mbito do Ministrio dos Transportes so criadas com trs secretarias, entre as
quais a de Poltica Nacional de Transportes. Em dezembro de 2005, iniciam-se os estudos
para a elaborao do Plano Nacional de Logstica e Transportes, que ser entregue em abril de
2007. Andrade (2007) assim assinala os possveis benefcios advindos da reestruturao:
[...] permite que se vislumbre a possibilidade de resgate da capacidade de
formulao e de gesto de polticas pblicas do setor de transportes. Com as
funes de desenvolvimento do planejamento de transportes, gesto dos
programas e fomento divididas em trs secretarias, a normalizao, a
coordenao, a fiscalizao e a avaliao de desempenho podero ser
desenvolvidas de forma mais estruturada no mbito do Ministrio e tambm
com suas entidades vinculadas. (ANDRADE, 2007 p. 61)

Tanto a reestruturao implementada pela reforma do Estado, como as mudanas
governamentais ocorridas ao longo do tempo geraram modificaes no setor de transportes
sem que uma base conceitual fosse preservada, ocasionando a perda de fontes de informao
necessrias ao processo de planejamento. O setor de transportes no Brasil no possui uma
forma de organizao da informao capaz de prover e gerar conhecimento nas partes
interessadas para a formao de estratgias e elaborao de Polticas Pblicas em
Transportes (ANDRADE, 2007, p.136).
47
Neste captulo explicou-se a evoluo das polticas pblicas de transporte desde a
primeira tentativa de utiliz-lo na integrao nacional (Plano Geral de Viao de 1890) at o
perodo de interesse desse estudo (2005 a 2007). Houve momentos em que entraves de ordem
poltica, econmica e administrativa causaram retardos na aprovao de instrumentos
institucionais em diversas instancias, de que so exemplos marcantes:
- o PGV de 1890, que, aprovado, no foi implementado, prejudicando sensivelmente a
partida para um processo contnuo de gerao, processamento e transmisso de informaes
pertinentes, contnuas e correntes;
- o grande retardo na atualizao do PNV de 1934, considerado desatualizado desde
1940 e que assim permanecer at 1964, quando finalmente aprovado um novo PNV; a
descontinuidade do processo evolutivo gera a falta de informaes contnuas e correntes no
setor;
- embora a reforma do Estado date de 1995, a reestruturao do setor de transportes s
foi aprovada em 2001 e implementada em 2003, indicando, mais uma vez, que entraves
polticos e administrativos contribuiriam para a ineficincia da organizao e do uso da
informao nas aes pblicas do setor;
- O PNV vigente no pas, hoje, o de 1973. Pode-se afirmar que, at a elaborao do
PNL, a ltima ao de planejamento, com viso nacional e de integrao das modalidades,
fora o PRODEST, elaborado em 1986; mais uma vez a gerao de informaes confiveis e
de qualidade ser prejudicada pela descontinuidade das aes pblicas.
A evoluo de fatos aqui descrita ilustra o cenrio que condicionou a elaborao do
Plano Nacional de Logstica e Transporte, objeto do estudo de caso.

48
4 ESTUDO DE CASO: A ELABORAO DO PLANO NACIONAL DE
LOGSTICA E TRANSPORTES
O estudo de caso objeto da presente pesquisa a elaborao do Plano Nacional de
Logstica e Transportes PNLT, no perodo de dezembro de 2005 a abril de 2007. Neste
estudo, o PNLT analisado sob a tica da ao pblica como policies
6
, isto , processos que
elaboram e implementam programas e projetos pblicos.
A pesquisa foi desenvolvida em duas etapas: a primeira, constituda por pesquisa
documental; a segunda, de levantamento de campo. Foram utilizadas fontes primrias e
secundrias, coletadas por meio de instrumentos de pesquisa e posteriormente analisados para
fundamentao e explicitao do estudo. A pesquisa documental consistiu da anlise dos
relatrios e documentos selecionados. O levantamento de campo foi desenvolvido por meio
da tcnica de entrevistas em profundidade, com auxlio de um roteiro.
A escolha da tcnica de entrevista em profundidade foi motivada por permitir que o
pesquisador apreenda o que os atores pensam, sabem, representam, fazem e argumentam.
Nesse tipo de pesquisa, de natureza qualitativa, a busca das informaes est mais
relacionada aprendizagem por meio da identificao da riqueza e diversidade, pela
integrao das informaes e sntese das descobertas do que ao estabelecimento de concluses
precisas e definitivas (DUARTE, 2005).
Na pesquisa documental foram utilizados todos os relatrios divulgados pelo PNLT,
conforme descrito no Anexo C, sendo considerados de maior relevncia e utilidade para este
estudo o Relatrio Executivo, o Relatrio da Base de Dados, nos seus Volume 1 Tomo 1,
Tomo 2 - parte 2 e Tomo 2 - parte 3. Tambm foram utilizados como fontes relatrios,
documentos e palestras disponveis na base de informaes do Ministrio dos Transportes, do
CENTRAN e de outros centros de documentao, alm de jornais e revistas abordando o
objeto em anlise.
As entrevistas foram realizadas com o grupo de atores definidos no Relatrio
Executivo como Equipe de Coordenao e Acompanhamento do PNLT, que desempenhou
funes estratgicas e de deciso no processo de elaborao do plano.
As entrevistas foram. A complementao das informaes que posteriormente
mostrou-se necessria foi obtida por contato telefnico ou por e-mail.

6
Conceito utilizado por JARDIM et al., 2009 e explicado na pgina 29.

49
O quadro abaixo apresenta a funo que cada um dos entrevistados exerceu durante a
elaborao do PNLT, no perodo delimitado na pesquisa. importante esclarecer que, da
relao abaixo, somente dois membros da Equipe de Coordenao e Acompanhamento no
foram entrevistados: o Secretrio de Poltica Nacional de Transportes e o Coordenador de
Planos, Programas e Projetos do Departamento de Planejamento e Avaliao da Secretaria de
Poltica Nacional dos Transportes. Essas ausncias foram compensadas pela entrevista com o
Secretrio de Poltica Nacional de Transportes que sucedeu o anterior e que, durante a
elaborao do plano, atuara como Coordenador do Projeto, e pelo atual Gestor do PNLT no
Ministrio dos Transportes que fez parte da Equipe Tcnica do PNLT.
Os nomes desses atores sero preservados na anlise aqui desenvolvida. Para
referncia no captulo de apresentao e anlise dos resultados, sero mencionados de acordo
com o quadro abaixo.
GRUPO DE ATORES
EQUIPE DE COORDENAO E ACOMPANHAMENTO DO PNLT
(de acordo com o Relatrio Executivo)
Ministrio dos Transportes
Secretrio de Poltica Nacional dos Transportes

(entrevista substituda pela do Coordenador do Projeto, atual Secretrio
de Poltica Nacional dos Transportes)
ENTREVISTADO 1
Diretor de Planejamento do Departamento de Planejamento e
Avaliao da Secretaria de Poltica Nacional dos Transportes
ENTREVISTADO 2
Coordenador-geral de Planejamento do Departamento de
Planejamento e Avaliao da Secretaria de Poltica Nacional dos
Transportes
ENTREVISTADO 3
Coordenador de Planos, Programas e Projetos do Departamento
de Planejamento e Avaliao da Secretaria de Poltica Nacional
dos Transportes

(entrevista substituda pelo atual Gestor do PNLT)
ENTREVISTADO 4
CENTRAN
Secretrio Executivo do CENTRAN/A7 ENTREVISTADO 5
Coordenador do Projeto
Coordenador Tcnico ENTREVISTADO 6
Quadro 5: Grupo de atores
Fonte: Elaborado pela autora

O roteiro para a entrevista visou aprofundar e esclarecer determinados aspectos que a
pesquisa documental no respondeu totalmente ou sobre os quais gerou novas indagaes.
Optou-se por iniciar o roteiro por um enfoque mais especfico dos requisitos de informao
50
para a elaborao do plano, seguido da contextualizao do processo de elaborao e da
avaliao desse processo pelo entrevistado. A ntegra do roteiro encontra-se no Anexo D.

4.1 O CONTEXTO INSTITUCIONAL DA ELABORAO DO PNLT
O Plano Nacional de Logstica e Transportes PNLT foi desenvolvido pelo Ministrio
dos Transportes MT, em cooperao com o Ministrio da Defesa MD, por meio do
CENTRAN - Centro de Excelncia em Engenharia de Transportes, no perodo de dezembro
de 2005 a abril de 2007. Sua origem se encontra no Processo n 50000.051287/2005 do
Ministrio dos Transportes.
Os atores responsveis pela elaborao do PNLT eram originrios do Ministrio dos
Transportes
7
, da Secretaria de Poltica Nacional de Transportes e do CENTRAN
(operacionalizado pelo Ministrio da Defesa).
O organograma do Ministrio dos Transportes era estruturado de acordo com a figura
1, e sua competncia definida pela Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003
8
:
a) poltica nacional de transportes ferrovirio, rodovirio e aquavirio;
b) marinha mercante, portos e vias navegveis;
c) participao na coordenao dos transportes aerovirios.

7
A Lei 10.233/2001 reestruturou o setor de transportes, a estrutura organizacional do Ministrio dos Transportes
somente foi definida dois anos.
8
Alterada em 05 de setembro de 2007 pela Lei n 11.518.
51

Figura 1: Organograma do Ministrio dos Transportes
Fonte: Ministrio dos Transportes

Compunham as entidades vinculadas as seguintes autarquias: Departamento Nacional
de Infraestrutura de Transportes - DNIT; Agncia Nacional de Transportes Terrestres -
ANTT; e Agncia Nacional de Transportes Aquavirios - ANTAQ. As empresas pblicas
ligadas ao ministrio eram a VALEC - Engenharia, Construes e Ferrovias S.A. e a
Companhia de Navegao do So Francisco S.A. FRANAVE, que se encontrava em
processo de liquidao. O ministrio ainda possua uma sociedade de economia mista, a
Companhia Docas do Maranho CODOMAR.
A mesma lei que reestruturou o Ministrio dos Transportes deu incio ao processo de
liquidao e extino do GEIPOT, rgo at ento responsvel pelas atividades de formulao
da poltica e de planejamento do setor. Posteriormente, essa lacuna foi sanada com a criao
da Secretaria de Poltica Nacional de Transportes SPNT, que assumiu papel de liderana no
processo de resgate do planejamento integrado de transporte.
A SPNT tinha por finalidade:
52
I - subsidiar a formulao e elaborao da Poltica Nacional de Transportes, de acordo
com as diretrizes propostas pelo Conselho Nacional de Integrao das Polticas de
Transportes - CONIT, bem como monitorar e avaliar a sua execuo;
II - promover a articulao das polticas de transportes do governo federal com as
diversas esferas de governo e o setor privado, com vistas a compatibilizar polticas,
aperfeioar os mecanismos de descentralizao e otimizar a alocao de recursos;
III - estabelecer diretrizes para o afretamento de embarcaes estrangeiras por
empresas brasileiras de navegao e para liberao do transporte de cargas prescritas;
IV - analisar os planos de outorga, submetendo-os aprovao superior;
V - supervisionar, orientar e acompanhar, junto aos rgos vinculados ao ministrio,
as aes e projetos necessrios ao cumprimento da Poltica Nacional de Transportes;
VI - promover estudos e pesquisas que considerem as peculiaridades regionais do pas
e os eixos nacionais de desenvolvimento, estabelecendo critrios e propondo prioridades de
investimentos em infraestrutura de transportes;
VII - promover e coordenar a elaborao e consolidao dos planos e programas das
atividades de sua rea de competncia e submet-los deciso superior;
VIII - desenvolver o planejamento estratgico do setor de transportes, abrangendo os
subsetores: hidrovirio, porturio, ferrovirio e rodovirio; e
IX - assessorar administrativamente e tecnicamente o CONIT.

A estrutura da SPNT tinha a seguinte composio:

Departamento de Planejamento e Avaliao da Poltica de Transportes - DPATP
Coordenao-Geral de Estatstica - CGEST
Coordenao-Geral de Planejamento - CGPLAN
Coordenao de Planos, Programas e Projetos - COPPR
Coordenao de Tecnologia - CTEC
Coordenao-Geral de Avaliao de Poltica de Transportes- CGAPT
Coordenao de Avaliao e Integrao de Polticas -COAIP
Coordenao de Controle e Acompanhamento - COCAP
Departamento de Outorgas - DEOUT
Coordenao-Geral de Anlise e Editais - CGAE
53
Coordenao de Suporte Tcnico e Operacional - COSUT
o Diviso de Apoio Tcnico e Operacional- DIATO
Coordenao-Geral de Avaliao e Estudos Econmicos- CGEE
Coordenao de Avaliao Tcnica - COAT
Departamento de Relaes Institucionais - DERIN

A parceria entre os ministrios dos Transportes e da Defesa foi viabilizada
institucionalmente pelo Centro de Excelncia em Engenharia de Transportes CENTRAN,
criado em 28 de maro de 2005
9
. O objetivo dessa parceria era assegurar para o setor
investimento contnuo, ordenado e crescente de recursos e esforos visando integrao,
formao em redes e ampla mobilizao para gerar conhecimentos e tecnologias nacionais
de vanguarda.
Como centro de excelncia, a estrutura de atuao do CENTRAN estabelecia a
possibilidade de com outras instituies, de notria especializao ou que dispem de
informaes julgadas importantes para potencializar o trabalho matricial. A figura 2 apresenta
o organograma de atuao do CENTRAN.

Figura 2: Estrutura do CENTRAN
Fonte: site do CENTRAN

9
Portaria Interministerial MT/MD n 407, cuja ntegra compe o anexo 2.
54

O objetivo do CENTRAN
10
era o de atuar como catalisador de uma rede de entidades
associadas a busca e difuso de novas tecnologias do setor de infraestrutura de transportes,
cooptando profissionais da universidade - com suas pesquisas e projetos de desenvolvimento;
dos setores de planejamento, indstria, comrcio e turismo, transportes, agricultura e meio
ambiente dos governos federal e estaduais, bem como aas associaes, confederaes e
federaes dos mesmos segmentos, alm de entidades e rgos representativos dos usurios
de transporte e de toda a sociedade brasileira
11
.
Cabia-lhe, portanto:
I - promover intercmbio de conhecimentos tcnico-cientficos;
II - realizar atividades de estudos, projetos e pesquisas em temas de interesse comum dos
Ministrios dos Transportes e da Defesa;
III - promover cesso mtua de recursos laboratoriais e humanos;
IV - promover formao de pessoal em curso de ps-graduao;
V - promover formao de pessoal em curso ou estgio especfico;
VI - promover parcerias com instituies pblicas ou privadas, visando realizao de
pesquisas;
VII - implementar a criao de campi avanados de pesquisas em Engenharia de
Transportes, nas diversas regies do pas;
VIII - promover a criao de projetos-piloto, compreendendo a aplicao de inovaes
tecnolgicas em empreendimentos (rodovias, ferrovias, aquavias e portos) de significativa
importncia estratgica para o pas;
IX - promover , por meio da internet, o treinamento de pessoal, com a utilizao de Tcnica
de Ensino a Distncia - TED;
X - promover seminrios, simpsios e congressos, em mbito nacional e internacional, e
apresentao de resultados das pesquisas entre os parceiros e a sociedade em geral;

10
Art. 2 da Portaria MT/MD n 407.
11
A relao dos componentes da rede que participaram da elaborao do PNLT encontra-se no Anexo C, descrita
conforme a ficha tcnica do Relatrio Executivo.

55
XI - promover o monitoramento de pesquisas a distncia, favorecendo, em especial, as
regies inspitas e carentes de recursos de pesquisa;
XII - promover a integrao do CENTRAN com outros centros de excelncia existentes no
pas e no exterior; e
XIII - promover a integrao de todos os modais de transportes por meio de pesquisa
conjunta, compreendendo a utilizao de inovaes tecnolgicas no sistema de transportes
intermodal, de acordo com a poltica setorial do Ministrio dos Transportes.

Dessa forma, com a instituio do CENTRAN, em 2005, o Ministrio dos Transportes
passou a contar com um instrumento capaz de auxili-lo no planejamento e desenvolvimento
de suas aes.

4.2 BASES CONCEITUAIS DO PNLT
A elaborao do PNLT representou, segundo o seu Relatrio Executivo, um marco
inicial da retomada, em carter permanente, das atividades destinadas a orientar o
planejamento das aes pblicas e privadas no setor dos transportes, com embasamento
cientfico (CENTRAN, 2007a, grifos nossos) que buscou assegurar a atualizao e
divulgao peridica de estratgias e diretrizes que orientassem as intervenes dos agentes
pblicos e privados envolvidos com o setor dos transportes.
Conceitualmente, o PNLT teve como base as seguintes idias-fora:
- ser um plano de carter indicativo, de mdio e longo prazo, associado ao processo de
desenvolvimento socioeconmico do pas, e no um mero elenco de projetos e aes;
- ser um plano nacional e federativo, no apenas federal;
- ser um plano de Estado, no apenas de governo;
- ser um plano multimodal, envolvendo toda a cadeia logstica associada aos
transportes, com todos os seus custos (diretos e indiretos);
- propor um processo de planejamento permanente, participativo, integrado e
interinstitucional;
56
- estar fortemente fundamentado nos conceitos de territorialidade, de segurana e
ocupao do territrio nacional, e de desenvolvimento sustentvel do pas, com equidade e
justia social;
- ter forte compromisso com a preservao do meio ambiente (zoneamento ecolgico
econmico), com a evoluo tecnolgica e com a racionalizao energtica;
- requer processos de institucionalizao, organizao e gesto eficientes e eficazes,
capazes de envolver todas as esferas de governo, bem como os vrios rgos e instituies
pblicas e privadas afins e correlatas com o setor dos transportes.

Essas idias-fora consolidaram-se nos cinco objetivos do plano:
- retomar o processo de planejamento no setor dos transportes, criando uma estrutura
permanente de gesto, com base em um sistema de informaes georreferenciado. Tal sistema
deve conter todos os principais dados de interesse do setor, quer na parte de oferta,
envolvendo todas as modalidades de transporte, quer na parte de demanda, por meio da
institucionalizao do acesso s bases de dados socioeconmicos disponveis nos diversos
rgos e instituies afins e correlatos;
- considerar os custos de toda a cadeia logstica sob a tica das relaes entre as
origens e os destinos dos fluxos de transporte o que fundamental para melhorar a
eficincia e a competitividade da economia nacional;
- pautar-se pela necessidade efetiva de mudana e de melhor equilbrio na atual matriz
de transportes de cargas do pas, buscando aumentar a eficincia energtica e a produtividade
nos fluxos de transporte de maior densidade e distncia;
- garantir a preservao ambiental, respeitando reas de restrio e controle de uso do
solo, tanto na produo de bens quanto na implantao da infraestrutura;
- classificar os projetos estruturantes do desenvolvimento socioeconmico do pas nas
seguintes categorias: aumento da eficincia produtiva das reas consolidadas (AEP); induo
ao desenvolvimento de reas de expanso de fronteira agrcola e mineral (IDF); reduo de
desigualdades regionais em reas deprimidas (RDR); integrao regional sul-americana (IRS).

57
O plano foi apresentado em todo o territrio nacional, com a realizao de vrios
eventos no decorrer do ano de 2006: nove encontros regionais, entre 3 de julho e 8 de agosto
(reunindo todas as Unidades da Federao em agrupamentos por regies); quatro workshops
realizados nos dias 21 de maro, 16 de maio, 31 de agosto e 17 de outubro; e um encontro
nacional, no dia 31 de outubro; alm de vrios seminrios temticos com focos especficos. A
figura abaixo mostra o mapa de como foram agrupadas as regies mencionadas, sendo que os
estados com a marcao de um crculo preto sediaram as reunies regionais.

Figura 3: Mapa do Brasil com a diviso e a localizao das reunies regionais
Fonte: CENTRAN, 2007d

A realizao das reunies regionais teve o objeto de buscar o efetivo envolvimento de
todos os agentes da sociedade no desenvolvimento, na elaborao e na continuidade desse
processo de planejamento, garantindo a participao ativa dos atores sociais, como proposto
pelo processo de planejamento participativo.
58
4.3 O PROCESSO DE PLANEJAMENTO E SEUS REQUISITOS DE INFORMAO
O Plano Nacional de Logstica e Transportes adotou uma abordagem padro que
procurou formalizar e aperfeioar a metodologia de planejamento estratgico usada pelo
Ministrio dos Transportes. Essa nova abordagem possibilitou, inclusive, agregar as
contribuies do setor como subsdios na elaborao dos planos plurianuais seguintes.
Como processo participativo, integrado e interinstitucional, a elaborao do PNLT
contou com a participao dos segmentos interessados:
I. Setores produtivos;
II. Usurios;
III. Transportadores; e
IV. Governos dos Estados (reas de Planejamento e Transportes).

O planejamento de transportes adotado no PNLT pode ser conforme figura 4,
apresentada adiante.
Os requisitos de informao fizeram com que a montagem da base nacional de dados
georreferenciada do PNLT fosse orientada para a modelagem estratgica de transporte,
considerando os principais tipos de cargas, alm de passageiros, no nvel de agregao
espacial dos principais corredores entre as microrregies brasileiras definidas pelo IBGE.
Para tanto, estabeleceu-se a necessidade de informao sobre produo, logstica,
transporte e suas inter-relaes, sobre os quais seriam aplicadas ferramentas computacionais,
visando criao de cenrios e tornando possvel a identificao e avaliao de fatores de
infra-estrutura, socioeconmicos, institucionais e regulatrios associados a disfunes
observadas e/ou antecipadas do sistema de transportes.
Apesar dos diversos nveis de agregao que possam ocorrer internamente base e aos
modelos, o resultado geral do levantamento de informaes apresentado no nvel adequado
para dar suporte a decises sobre poltica nacional de transportes no nvel estratgico (PNLT,
2007a, p.14).

59

Figura 4: Abordagem esquemtica do planejamento de transportes
Fonte: Relatrio Executivo do PNLT (CENTRAN, 2007a)

Analisando o fluxograma reproduzido a seguir
12
, constata-se que houve somente seis
meses (de 15 de fevereiro a 15 de agosto) para que os requisitos de informao necessrios s
decises sobre o PNLT fossem atendidos. Houve, portanto, um perodo muito restrito para a
realizao dessa etapa.

12
Esse fluxograma foi apresentado pelo coordenador do projeto, no 1 Workshop do PNLT, em 21 de maro de
2006.
60
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Figura 5: Fluxograma de tarefas do PNLT
Fonte: Apresentao do 1 Workshop do PNLT (2006)
61
Alm da montagem de uma base de dados georreferenciada que atendesse aos
requisitos de informao, o planejamento incluiu uma modelagem macroeconmica, uma
modelagem do sistema de transportes e uma avaliao de alternativas de investimentos.
A modelagem macroeconmica foi estabelecida com o objetivo de avaliar as
implicaes das megatendncias da economia brasileira na demanda por servios de
transportes entendida no conjunto de aspectos regional e setorial, no perodo compreendido
entre 2007 e 2023.
A modelagem do sistema de transportes e a avaliao das alternativas de investimento
foram realizadas por uma empresa de consultoria LOGIT. A metodologia utilizada
considerou todo o territrio brasileiro, englobando um perodo correspondente a quatro PPAs
(2007-2023), tanto para a modelagem de transportes quanto para a avaliao de alternativas
de investimento em infraestrutura. A metodologia contemplou as etapas de montagem da rede
de simulao, montagem da tradicional modelagem de quatro etapas de planejamento de
transportes e a simulao e avaliao das alternativas de investimento (PNLT, 2007a).
Para a montagem da base de dados georreferenciada que atendesse aos requisitos de
informao do PNLT, o Ncleo de Geoprocessamento do CENTRAN definiu quatro etapas
principais: escolha da metodologia e ferramenta de trabalho; levantamento de dados e
complementao da base j existente; definio da estrutura da base de dados; e atualizao
das informaes levantadas (PNLT, 2007b). Na figura 6, pode-se observar o fluxograma das
etapas de trabalho para a criao da base de dados georreferenciada.
Para o desenvolvimento da base de dados do PNLT foi montado o Sistema de
Informao Geogrfica (SIG), no mbito do CENTRAN, com base na anlise dos dados
preexistentes (GEIPOT, CENTRAN e IBGE), nos objetivos a serem atingidos pelo PNLT e
nas sugestes e informaes fornecidas por rgos pblicos, privados, agncias reguladoras e
profissionais especialistas nos diferentes modais de transporte (Id., p. 4).

62

Figura 6: Fluxograma das etapas de trabalho da base de dados georreferenciada
Fonte: CENTRAN (2007a)

4.3.1 As necessidades de informao e seu processo de obteno
Os requisitos de informao seriam atendidos, em parte, pelos dados preexistentes do
GEIPOT, do IBGE e do prprio CENTRAN. O citado relatrio do PNLT (2007b) destaca a
importncia desses dados, pois a partir deles foram possveis as discusses com os
profissionais especialistas de diferentes reas no setor de transportes.
Esses dados so assim relacionados:
- GEIPOT
Modal Aquavirio: hidrovias, portos, eclusas e barragens;
Modal Aerovirio: aerdromos brasileiros;
Modal Ferrovirio: ferrovias e estaes ferrovirias.
63
- IBGE
Diviso poltica do Brasil: regies, estados, mesorregies, microrregies, municpios;
Hidrografia principal e massa de gua permanente (Oceano Atlntico e principais
rios e lagos);
Capitais e sedes municipais;
rea edificada (mancha urbana).
- CENTRAN/Plano Diretor Nacional Estratgico de Pesagem
13
Rodovias federais, federais delegadas, estaduais e principais rodovias
municipais/distritais;
Dados de fluxo de veculos pesados (caminhes e nibus), na unidade veculos/dia,
resultantes da modelagem realizada com dados da semana nacional de contagem de trfego;
Dados de fluxo de veculos (caminhes, nibus e veculos leves), na unidade
veculos/dia, resultantes da modelagem realizada com dados da semana nacional de contagem
de trfego.

A atualizao das informaes preexistentes e a incorporao de novas implicaram
uma intensa pesquisa bibliogrfica. Paralelamente, ocorreram periodicamente reunies de
carter tcnico com grupos de colaborares
14
, seminrios temticos; reunies regionais, com a
convocao da sociedade, incluindo a participao do setor pblico (secretarias estaduais de
transportes, obras, planejamento e outras que tivessem interesse), do setor privado
(federaes, associaes e empresrios regionais), alm das universidades e centros de
pesquisa; e encontros nacionais, com caractersticas semelhantes aos regionais.
Essas atividades possibilitaram a formao de uma rede de obteno de informaes,
composta por mais de 70 fontes, como se pode constatar pelas informaes que se seguem.

13
O Plano Diretor Nacional Estratgico de Pesagem elaborado anteriormente pelo CENTRAN permitiu a
insero de alguns dados do modal rodovirio na base PNLT.
14
Segundo o relatrio (PNLT, 2007b), as reunies peridicas ocorriam com grupos de profissionais das agncias
reguladoras (Agncia Nacional de Aviao Civil ANAC, Agncia Nacional de Transportes Aquavirios
ANTAQ, Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT), Instituto Brasileiro de Meio Ambiente
(IBAMA), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Ministrio dos Transportes, DNIT
(Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes), Cooperativas de Portos, Petrobrs/Transpetro,
Secretarias de Transporte de diversos Estados da Federao etc., bem como profissionais do CENTRAN com
ampla experincia nos diferentes modais de transportes.

64

Quadro 6: Fontes utilizadas para atualizao das bases do PNLT
Fonte: Relatrio da base de dados do PNLT (CENTRAN, 2007c, p.3)

s anteriores, acrescentam-se as fontes das informaes oriundas das reunies
regionais:
Amazonas
Plano Estratgico FETRANORTE/SIFRETAM 2006/2007
(Federao das Empresas de Transporte
do Norte / Sindicato das Empresas de
Transporte de Passageiros por Fretamento
de Manaus)
Projeto de Reestruturao do Transporte
Coletivo
RTC/MAO CEFTRU (Centro de
Formao de Recursos Humanos em
Transportes)
Plano de Logstica de Transportes VANTINE
65
Plano de Logstica de Transportes FIEAM (Federao das Indstrias do
Estado do Amazonas)
Acre
O Transporte e a Logstica no Acre GOVERNO DO ESTADO DO ACRE
So Paulo
Plano de Logstica de Transportes FIESP (Federao das Indstrias do
Estado de So Paulo)
Infra-Estrutura Aeroporturia INFRAERO
Plano de Logstica de Transportes CODESP
Plano de Logstica de Transportes /
Poltica de Desenvolvimento Sustentvel
de Transporte
CNT (Confederao Nacional do
Transporte)
Rio Grande do Sul
Aes para a Logstica do Rio Grande do
Sul no Horizonte 2006/2015
Governo do Rio Grande do Sul
Hidrovias do Sul Novos Horizontes na
Logstica de Transportes do MERCOSUL
MT/CODESP/AHSUL/APFE
Paran
Programa de Melhorias para Escoamento
da Safra Agrcola
Governo do Paran
Prioridades na Infra-Estrutura de
Transportes do Paran
PARANALOG
Santa Catarina
Plano de Logstica de Transportes FETRANCESC
Integrao Multimodal e Logstica LabTrans UFSC
Infra-Estrutura em Santa Catarina Governo do Estado de Santa Catarina
Demandas Estratgicas em Infra-Estrutura
de Transportes para o Estado de Santa
Catarina
FIESC (Federao das Indstrias do
Estado de Santa Catarina)
Rio de Janeiro
Infra-Estrutura de Transportes para
Desenvolvimento da Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro
AD RIO
Porto Canal de Sepetiba Hidrovia dos
Jesutas Acesso Hidrovirio ao Porto de
Itagua
CONDEPORTS (Conselho Pblico-
Privado de Desenvolvimento Econmico
e Social do Entorno do Porto de Itagua)
As Perspectivas dos Portos do Rio de
Janeiro
DOCAS RJ
Plano de Logstica de Transportes FIRJAN (Federao das Indstrias do
Estado do Rio de Janeiro)
Plano de Logstica de Transportes Governo do Estado do Rio de Janeiro
Plano de Logstica de Transportes COPPEAD / UFRJ
O Metr do Sculo XXI METR RIO
Pesquisa em Logstica ANPET (Associao Nacional de
Pesquisa e Ensino em Transportes)
Programa de Engenharia de Transportes COPPE
Esprito Santo
Plano de Logstica de Transportes CODESA (Companhia Docas do Esprito
Santo)
66
Plano de Logstica de Transportes ONG Esprito Santo em Ao
Minas Gerais
Plano de Logstica de Transportes FETRAM
Plano Estadual de Logstica de
Transportes
SEPLAG / SETOP (Secretaria de Estado
de Planejamento e Gesto de Minas
Gerais / Secretaria do Estado de
Transportes e Obras Pblicas)
Plano de Logstica de Transportes FIEMG (Federao das Indstrias do
Estado de Minas Gerais)
Gois
Plano de Desenvolvimento do Sistema de
Transportes do Estado de Gois (PDTG)
Governo do Estado de Gois
As Hidrovias, Suas Eclusas e sua
Importncia no Transportes de Cargas
AHITAR
Mato Grosso
Plano de Logstica de Transportes
Ocupao e Desenvolvimento
Governo do Estado do Mato Grosso
Pernambuco
Plano Logstico de Pernambuco Governo do Estado de Pernambuco
Nova Transnordestina CFN
Porto de Suape Governo do Estado de Pernambuco
Transporte de Cargas no Nordeste FETRACAN
Paraba
Sistemas de Transportes SEINFRA
Bahia
Plano de Logstica de Transportes Associao de Usurios dos Terminais
Porturios de Salvador
Portos CODEBA (Companhia Docas do Estado
da Bahia)
Hidrovia do So Francisco AHSFRA/CODEBA (Administrao da
Hidrovia do So Francisco)
Plano de Logstica de Transportes Governo do Estado da Bahia
Cear
Modal Areo no Comrcio Exterior
Cearense
INFRAERO
Porto de Fortaleza Companhia Docas do Cear
Polticas de Transportes Governo do Estado do Cear
Polticas de Logstica de Transportes FIEC
Maranho
Plano de Logstica de Transporte Grupo COSIPAR
Obras Civis e Rodovirias SINFRA/Governo do Estado do
Maranho
Porto de Itaqui Governo do Estado Maranho/EMAP
Plano de Logstica de Transporte ADECON
As Hidrovias, Suas Eclusas e sua
Importncia no Transportes de Cargas
AHITAR
67
Plano Estratgico de Desenvolvimento
Industrial do Maranho
FIEMA
Ferrovia Norte-Sul VALEC
Transporte Rodo-Fluvial FETRAMAZ

Quadro 7: Fontes oriundas das reunies regionais utilizadas para atualizao das bases do PNLT
Fonte: CENTRAN (2007c)

Nas reunies regionais, a equipe do CENTRAN apresentava a base existente e
discutia, com os participantes, a qualidade das informaes georreferenciadas, identificando a
necessidade de atualizao ou de novas informaes no existentes na base. Essas aes de
atualizao tambm foram executadas por outras instituies parceiras como a Fundao
Instituto de Pesquisas Econmicas (FIPE), a Engenharia Consultiva Ltda. (LOGIT), a
GISTRAN Consultoria em Transportes (GISTRAN) e repassadas ao Ncleo de
Geoprocessamento do CENTRAN.
Na etapa seguinte, a estrutura da base foi definida: as informaes foram agrupadas
por modais de transporte e por dados complementares. Para atender aos requisitos de
informao modelagem logstica de transportes, a base foi ainda enriquecida com dados
sobre oferta e demanda, atual e futura, para cada modal de transportes.
A estruturao das informaes do PNLT pode ser visualizada na figura 7, que
apresenta o fluxograma das etapas de trabalho que se seguiu definio da estrutura de dados
do PNLT.
Como este estudo tem seu foco no levantamento das necessidades de informao e no
processo de obt-las, a anlise se concentrar nesta etapa da construo da base PNLT.

68

Figura 7: Fluxograma das etapas de trabalho aps a definio da estrutura de dados do PNLT
Fonte: CENTRAN (2007a)

Com a insero dos dados na base, teve incio o processo de melhorar a qualidade da
informao, por meio de pesquisa bibliogrfica, da verificao de existncia de outras bases
georreferenciadas, seguida de avaliao e seleo dos dados a existentes. Concomitante,
realizaram-se reunies entre a equipe responsvel pela elaborao e os grupos de
colaboradores, j mencionados e descritos no anexo C. Esses encontros foram de fundamental
importncia para a qualidade das informaes obtidas, pois novas informaes foram
apresentadas e, em alguns casos, geraram correes.
Em uma anlise de como foi estruturado o levantamento das necessidades de
informao para a elaborao do PNLT e seu processo de obteno, verificou-se que:
- a Secretaria de Poltica Nacional de Transportes, em virtude de todo o processo de
reestruturao do setor e da descontinuidade entre as tentativas anteriores de planejamento,
dispunha de uma base de dados que no atendia aos requisitos de informao para a
elaborao do PNLT;
69
- para a elaborao do PNLT optou-se por um processo de planejamento participativo,
no qual o CENTRAN ficou responsvel pela execuo, facilitando e garantindo uma efetiva
participao de todos os setores afins e interessados;
- a base PNLT foi construda partindo de dados pr-existente (GEIPOT, IBGE e
CENTRAN), com a obteno e a troca de informaes com os grupos de colaboradores.
Os dados preeexistentes no atendiam aos requisitos de informao dadas as
circunstncias histricas em que foram gerados. O GEIPOT realizara seu ltimo grande
planejamento em 1986 o PRODEST; em 20 de fevereiro de 2002, entrou em processo de
extino (como apresentado no capitulo 4).
Criado em 28 de maro de 2005, o CENTRAN elaborou o Plano Nacional Estratgico
de Pesagem e entregou-o ao DNIT em junho do ano seguinte. A base de dados gerada nesse
processo foi parcialmente utilizada para compor a base PNLT.
A intensa colaborao de grupos e especialista de diversas reas do setor e afins
revelou-se o mecanismo necessrio para a consolidao, em curto espao temporal, de uma
base de dados que atendesse aos requisitos de informao necessrios s aes de
planejamento previstas.

4.3 APROFUNDANDO A QUESTO
Um entendimento mais profundo do tema em estudo surgiu da interao entre a base
terica e as informaes coletadas nas entrevistas em profundidade. A anlise documental
apontou a necessidade de aprofundamento com relao interao entre informao e
processo decisrio; s estratgias adotadas na prtica para estruturar os requisitos de
informao; e avaliao do processo de elaborao do PNLT.
Os resultados obtidos com a execuo das entrevistas em profundidade permitiram a
elaborao dessa a anlise a partir da questo apresentada, qual seja, em que medida foram
atendidos os requisitos de informao (as condies de gerao, organizao, tratamento e uso
dos dados) afetam a elaborao de polticas pblicas, tanto no processo decisrio como no
desenvolvimento de suas aes.
Esta anlise no seguiu a ordem proposta no roteiro de entrevista, pois foi priorizada a
forma mais consistente de apresent-la, considerando-se os objetivos estabelecidos para este
estudo.
70
As anlises apresentadas foram formuladas no apenas com base nos trechos
ilustrativos ou demonstrativos das falas dos entrevistados, mas tambm nos dados empricos
coletados e na construo terica realizada durante o processo de pesquisa.
As questes abordadas no roteiro de entrevista, cujos contedos foram considerados
irrelevantes ou inconsistentes por esta pesquisadora, deixaram de ser contemplados na anlise.

4.3.1 Informao e processo decisrio do PNLT

Para dar incio a esta anlise, optou-se por levantar como o contexto poltico,
econmico, social, administrativo e informacional impactou o processo decisrio do PNLT. O
quadro a seguir apresenta a percepo do grupo de atores entrevistados sobre o grau de
impacto de cada um dos aspectos conjunturais selecionados na elaborao do PNLT.

Grau crescente de impacto
Aspectos
0 1 2 3
1 Polticos
2
(33,34%)
4
(66,66%)
2
Econmicos

2
(33,34%)
4
(66,66%)
3 Sociais
5
(83,34%)
1
(16,66%)

4
Administrativos

3
(50%)
2
(33,34%)
1
(16,66%)
5 Informacionais
5
(83,34%)
1
(16,66%)

Quadro 8: Avaliao dos aspectos que impactaram o contexto de elaborao do PNLT
Fonte: Elaborado pela autora com base no levantamento de campo

Trs fatores foram considerados altamente relevantes para o sucesso do plano: o
poltico, o econmico e o informacional. O aspecto poltico foi o que decidiu a retomada da
ao: se no fosse a deciso poltica do Secretrio Executivo, apoiada e ratificada pelo
Ministro dos Transportes, o PNLT no teria sado (ENTREVISTADO 1). O aspecto poltico
inclui tambm toda a articulao realizada para garantir a participao articulada de todas as
esferas do setor pblico federal, estadual e municipal, assim como dos setores da iniciativa
privada com interesses afins.
71
O aspecto econmico tambm mereceu destaque, j que a estabilidade econmica
permitiu o pensar a longo prazo, uma experincia ainda no registrada na histria recente do
planejamento de transportes brasileiro. A projeo de crescimento do pas indicava a
necessidade de viabilizar uma infraestrutura de transporte para lhe dar suporte:
Na medida em que se tem um pas que est crescendo, precisando de
infraestrutura, o ministrio precisava se preparar, ter um instrumento que
possa estabelecer diretrizes para fundamentar suas intervenes, vlidas
tanto para o setor pblico como o setor privado. Nesse ponto, o setor
econmico importante tambm. O ministrio era muito cobrado sobre o
que amos fazer na rea de infraestrutura. (ENTREVISTADO 3)

A maioria dos entrevistados considerou o aspecto social como de pouco impacto,
sendo suas questes consideradas segundo a poltica de governo.
Os entrevistados se dividiram quanto avaliao do aspecto administrativo: uma parte
considerou de pouco impacto e a outra, de forte impacto. Entre os que consideraram de forte
impacto, ainda houve uma diferena de percepo. Uns acharam que, apesar de ter dado o
suporte necessrio para a realizao do PNLT, esse aspecto muitas vezes gerou, com os
trmites e ritos processuais que lhe so inerentes, retardo no desenvolvimento e na realizao
de algumas atividades. Outros consideraram que, independentemente dessas questes, foi
possvel desenvolver competncias e estruturar uma forma de administrao adequada a uma
nova cultura de planejamento, o que possibilitar a perenizao preconizada nas idias-fora.
O aspecto informacional foi considerado quase to relevante quanto o poltico e o
econmico: para planejar preciso de informaes confiveis e de qualidade
(ENTREVISTADO 3).
Sem isso, o PNLT iria virar documento de prateleira. Este aspecto muito
forte. Tinha um professor que dizia: a mesma soluo para os mesmos
problemas, certamente vo gerar os mesmos resultados. Ento, se queremos
um resultado bom, temos que inovar. (ENTREVISTADO 1)

A relevncia atribuda ao aspecto informacional aponta para um amadurecimento do
processo de planejamento no agir pblico na rea de transportes. Essa percepo reafirma o
valor da informao nos processos decisrios das polticas pblicas.
Para aprofundar o estudo sobre o processo decisrio, os entrevistados foram
submetidos a questes sobre o ambiente em que ocorreram as decises, utilizando-se o
esquema de Dagnino, apresentado na pgina 35. Buscou-se identificar e qualificar um
72
conjunto de elementos que caracterizassem a relao de racionalidade e a tomada de deciso
adotada.
Modelos
Elementos
Compreensiva
(sem limites)
Limitao
Cognitiva I
Diferenas
Sociais - II
Pluralista - III
Limitao
Estrutural
IV
Um ator
racional decide
e executa
Um ator no-
racional, falvel
Diversos atores e
competncias em
cooperao
Atores
competindo
organizados em
grupos de
interesses
Atores em
estruturas
polticas e
econmicas
com
desigualdade
Ator

6
(100%)

Bem definido Definido de
forma imprecisa
Interpretao
varivel a cada
ator
Mltiplas
definies de
valores,
impactos e
direitos
Definies em
bases
ideolgicas
Problema
5
(83,34%)

1
(16,66%)

Perfeita Imperfeita Qualidade e
acesso variados
Contestada e
aceita como
manipulada
Desinformao
ideolgica e
vinculada ao
poder
Informao

6
(100%)

Infinito ou
sempre
suficiente
Limitado Limitado Tempo poder poder e
limitado
conforme
interesse dos
atores
Tempo

6
(100%)

Tecnicamente
perfeita, tima
Baseada em
baixas
expectativa e
satisfao
Atuao em redes Incremental,
com verificao
e ajustes
Baseada em
antecipao,
neutralizao,
organizao
Estratgia
prtica

6
(100%)
4*
(66,66%)

* apresentada como um desdobramento do modelo de atuao em redes

Quadro 9: Avaliao dos modelos de processo decisrio de DAGNINO, 2002

73

Inicialmente, os entrevistados escolheram a opo Um ator racional decide e executa
para caracterizar o elemento ator, pois focalizaram somente a deciso de elaborar o PNLT.
Quando foram instados a caracterizar o elemento ator durante o processo de elaborao do
plano, a opo escolhida mudou para Diversos atores e competncias em cooperao.
Segundo o Entrevistado 4, o grande mrito do PNLT foi conseguir a cooperao de toda a
sociedade, do setor pblico e do setor privado.
A maioria afirmou que o elemento problema estava bem definido realizar um
planejamento de logstica e transportes para o pas , gerando o desafio de montar a estrutura
para isso. Um dos entrevistados, porm, priorizando o processo de definio da montagem
dessa estrutura escolheu a opo Mltiplas definies de valores, impactos e direitos.
O elemento informao foi caracterizado, por todos, como de qualidade diversa e
acesso variado. O tempo foi definido como limitado.
A estratgia foi qualificada por todos como atuao em redes, uma prtica
considerada nova no contexto de elaborao do plano. Quatro deles tambm assinalaram a
opo Incremental, com verificao e ajustes, que, necessariamente, ocorre em uma atuao
em redes.
A avaliao feita pelos entrevistados do elemento informao no processo decisrio
indica a adoo do modelo de Diferenas Sociais.
A partir das anlises feitas neste estudo, a autora apresenta uma releitura do esquema
de processo decisrio de Dagnino (2002), ordenando os modelos, em ordem decrescente,
segundo o valor atribudo informao no processo decisrio. O modelo Diferenas
Sociais, nessa nova ordenao, fica frente do de Limitao cognitiva, que colocado em
ltimo lugar.
74

Modelos

Ordenao apresentada por Dagnino

Compreensiva
(sem limites)
Limitao
Cognitiva I
Diferenas
Sociais - II
Pluralista - III
Limitao
Estrutural IV
Nova ordenao proposta, a partir da relao do valor dado informao
com o uso da racionalidade
Elementos
Compreensiva
(sem limites)
Diferenas
Sociais - II
Pluralista -
III
Limitao
Estrutural IV
Limitao
Cognitiva I
Ator Um ator racional
decide e executa
Diversos atores
e competncias
em cooperao
Atores
competindo
organizados
em grupos de
interesses
Atores em
estruturas
polticas e
econmicas com
desigualdade
Um ator no-
racional, falvel
Problema Bem definido Interpretao
varivel a cada
ator
Mltiplas
definies de
valores,
impactos e
direitos
Definies em
bases ideolgicas
Definido de forma
imprecisa
Informao Perfeita Qualidade e
acesso variados
Contestada e
aceita como
manipulada
Desinformao
ideolgica e
vinculada ao
poder
Imperfeita
Tempo Infinito ou sempre
suficiente
Limitado Tempo
poder
poder e
limitado conforme
interesse dos
atores
Limitado
Estratgia
prtica
Tecnicamente
perfeita, tima
Atuao em
redes
Incremental,
com
verificao e
ajustes
Baseada em
antecipao,
neutralizao,
organizao
Baseada em
baixas expectativa
e satisfao

MAIOR VALOR DA INFORMAO

MENOR VALOR DA
INFORMAO

Quadro 10: Modelos de processo decisrio relacionados ao valor da informao
Fonte: Autora com base em DAGNINO, 2002

4.3.2 Estratgia adotada: o jogo do ganha-ganha
Buscando entender como foram atendidos os requisitos de informao para elaborao
do PNLT, analisamos, em primeiro lugar, o status da estrutura informacional preexistente para
dar suporte realizao do plano. Em seguida, verificamos que estratgias foram utilizadas
para suprir as deficincias das bases preexistentes.
O status da estrutura de informaes preexistentes assim comentado pelo
Entrevistado 3: quando se decidiu pela elaborao do PNLT estava em andamento a
elaborao de um projeto para a criao de um sistema georreferenciado, o SIG-T. Nesse
momento, a nossa estrutura informacional ainda no estava estruturada. Estava sendo
estruturada.
75
As entrevistas mostraram que a inexistncia de uma estrutura de informao prvia em
condio de suportar a elaborao do plano foi superada pela adoo de um modelo decisrio
de carter participativo.
Para tanto, utilizou-se o trabalho em rede, com foco no assunto em questo, ancorado
na Academia e na forte participao de instituies, como j o faziam os centros de
excelncias. No caso do PNLT, a rede foi formada por instituies pblicas e privadas e
pessoas fsicas com capital intelectual em transportes e reas afins.
A estratgia de articular e a operacionalizar essa rede de informao revelou-se um
grande desafio, pois implicava na organizao, aprimoramento e consolidao de informaes
vindas de vrias fontes, com diferentes formatos, finalidades e relevncias. Com essa viso,
ns fomos mobiliando a idia, dentro do princpio de primeiro montar um plano e, segundo,
fazer a manuteno dessa rede para a sua perenizao (ENTREVISTADO 5).
Vrios fatores colaboraram para que fossem atingidos os objetivos definidos na
elaborao do PNLT. A percepo do grupo de atores sobre o impacto desses fatores na
elaborao do plano pode ser entendida analisando o quadro abaixo.

Fatores
0 1 2 3
1 Formao de equipe tcnica
6
(100%)
2 Estrutura (Capital) informacional
4
(66,66%)
2
(33,34%)
3 Perodo temporal para elaborao do plano
3
(50%)
3
(50%)
4
Demandas polticas oriundas de disputa e
relaes de foras de poder
2
33,34%)
4
(66,66%)

5 Abertura participao da sociedade
1
(16,66%)
5
(83,34%)
Quadro 11: Fatores que impactaram o alcance dos objetivos

Apesar de muito comuns em aes de governo, as demandas polticas oriundas de
disputas e as relaes de foras de poder no foram percebidas como um aspecto impactante
na elaborao do PNLT. O Entrevistado 2 refere-se, inclusive, a uma espcie de blindagem
para que no houvesse esse tipo de presso. O grupo revelou ainda a percepo de que a
unidade de propsitos por parte dos participantes pode ter contribudo para o baixo impacto
das demandas polticas.
76
A estrutura informacional foi considerada impactante por todos os entrevistados,
graas a articulao e montagem que se fizeram necessrias para atender aos requisitos de
informao do PNLT.
O curto prazo de execuo foi considerado fator crtico na elaborao do plano, e, para
metade dos entrevistados, um fator limitador. Para os outros, o prazo exguo teria imposto
equipe a adoo de mecanismos para super-lo o que acabou se mostrando um dos
diferenciais desse processo. s vezes fico pensando que, se tivssemos tido dois anos para
fazer esse plano, ele no teria sado to bom; porque poderamos nos perder no caminho com
coisas que no iriam fortalecer o processo. (ENTREVISTADO 1)
Tanto a formao da equipe tcnica quanto a abertura participao da sociedade
foram considerados fatores de sucesso para a consecuo dos objetivos.
Se tinha gente do CENTRAN, da universidade, de consultoria e consultores
autnomos, acho que foi muito importante que a conversa tcnica entre as
pessoas tenha acontecido de forma muito fluida, com a formao de uma
rede de excelncia. (ENTREVISTADO 2)

Eu diria que um dos pontos fortes do PNLT foi essa abertura para a
sociedade. Esse fato de ir aos estados, apresentar o plano, ouvir, acolher as
crticas quanto aos erros, as omisses, acho que isso contribuiu muito. [...]
pois, para mim, esse um ponto forte do plano o fato de se ouvir o que
est na ponta, a sociedade organizada, os usurios, os transportadores, os
rgos de setores do governo de vrias reas (indstria, comrcio,
agricultura), o empresariado e pessoas que tm interesse direto na rea. Isto
permitiu que se corrigissem erros que o plano tinha numa fase inicial e que
se pudesse tambm completar e corrigir as omisses que ns tivssemos
cometido na elaborao do plano. Isso o fortaleceu e o melhorou
significativamente. (ENTREVISTADO 3)

As entrevistas mostraram que a definio das necessidades de informao ocorreu em
dois momentos. O primeiro foi o da elaborao do termo de referencia, quando essas
necessidades de informao foram definidas por um grupo de profissionais da Secretaria de
Poltica Nacional de Transportes, originrios do GEIPOT, utilizando o modelo de
planejamento adotado pelo rgo e sintetizado na figura 4 pag. 58 deste estudo.
O segundo momento foi o da formao da equipe de trabalho, montada pelo
CENTRAN sob a coordenao da SPNT. A atuao em rede, decorrente da prpria
caracterstica do CENTRAN de atuar como catalisador de uma rede de conhecimento,
permitiu que a modelagem tradicional de planejamento de transportes fosse aprimorada, na
medida em que aumentavam as necessidades de informao.
77
A globalizao no do tempo do GEIPOT, um fenmeno mais recente.
Ento, a vulnerabilidade da economia brasileira estava num grau muito
maior do que aquele quando vivamos dentro das nossas fronteiras e os
fluxos de exportao eram muito conhecidos, era o minrio de ferro e coisas
assim de carter permanente. O Brasil no era grande produtor de carne
bovina, nem de suna. E tambm no muito de produtos agrcolas. O
agronegcio tinha surgido no Brasil uma dcada antes de 2005, quando se
comeou o PNLT.
Ento o fato de o Brasil j estar nessa insero dentro do mercado
globalizado tambm nos exigia um grau de conhecimento macroeconmico
fora das nossas fronteiras. [...] E o horizonte do PNLT era para 2023, e hoje
j est passando para 2035. Eram apostas que exigiam um grau de
modelagem, com variveis e equaes, que fossem capazes de ser
ajustadas. (ENTREVISTADO 1)

A globalizao criou diferentes formas de interao entre o Estado e a Sociedade na
dinmica da ao pblica, o que gerou novas necessidades de informao para a formulao
de polticas.
No decorrer da elaborao do PNLT, a evoluo das necessidades de informao deu
origem a um processo inovador, em dois aspectos:
na forma de trabalhar a informao; o objetivo de mapear e identificar a
infraestrutura necessria para o desenvolvimento e crescimento do pas gerou uma demanda
focada na anlise econmico-financeira, capaz de traduzir fluxo financeiro em fluxo de
transportes;
na forma de trabalho dentro de uma rede cooperativa, que reuniu mais de 70 fontes
de informao e trouxe benefcio para ambos os lados: agregou valor s informaes j
coletadas para o PNLT e aumentou o conhecimento dessas fontes.

A forma de apropriao e uso da informao durante a elaborao do PNLT percebida,
pelos entrevistados, como processo de criao de um novo conhecimento.
Verificou-se, tambm, que o processo participativo, tanto de instituies como de
pessoas fsicas, foi um dos quesitos fundamentais para que se estabelecesse, com clareza e
objetividade, o que as diferentes reas necessitavam para desenvolver suas atividades.
Partimos da base do conhecimento daqueles que j haviam participado em
processos de planejamento anteriores e fizemos reunies com parceiros,
inclusive de universidades - convocamos os programas de ps-graduao de
transportes dentro do CENTRAN.
[...] Eles passaram a sugerir idias, que logicamente eram submetidas a uma
anlise mais profunda, e que se tornavam a definio de um parmetro que
deveria ser includo. (ENTREVISTADO 5)

78
As entrevistas indicaram que a gesto do processo de obteno das informaes
decorrentes das necessidades identificadas e de seu aproveitamento ficou sobre a
responsabilidade do CENTRAN durante toda a fase de elaborao do PNLT. A identificao
e a localizao das fontes para essas informaes decorreram de pesquisas e de encontros
nacionais, seminrios e reunies de carter regional. O resultado desse esforo foi a utilizao
de mais de 70 fontes, das quais 56 surgiram de reunies regionais. O quadro abaixo mostra a
distribuio dessas fontes, utilizando, em cada estado, nmeros dentro de um crculo branco.
Os nmeros pretos, em negrito e no circulados indicam as regies.

Fontes de Informao
das Reunies Regionais

*uma fonte j computada em
outro Estado;
* duas fontes j computadas
em outro. Estado;
Figura 8: Distribuio das fontes de informaes provenientes de reunies regionais
Fonte: Elaborado pela autora

As entrevistas mostraram que, conforme eram identificadas novas informaes
necessrias para o desenvolvimento do plano, selecionavam-se as instituies que poderiam
servir como fontes de consulta e coleta, obedecido o princpio da informao confivel e de
qualidade.

79
Toda obteno de informao ocorreu de forma oficial, seja por protocolos de
intenes, seja por parcerias, ou ainda por acordos de cooperao.
porque se voc no institucionalizasse isso, se ficasse muito ligado ao [...]
que era amigo do fulano, que estava l no momento, no iria dar certo. Ento
tivemos que institucionalizar. o Ministrio dos Transportes, com a
Confederao Nacional da Indstria; o Ministrio do Transportes com a
FENAVEGA que cuida do transporte internacional (eles tm informaes
que so preciosas, tm conhecimento de todos os navios que singram os
mares). Isso uma informao preciosa, e ns temos um acordo com eles.
Eu peguei a base de dados do GEIPOT e passei para eles. Eu disse: isso aqui
o status quo e, no ano que vem, eu terei um outro CD. Ento voc leva
tudo e me d o seu pouquinho. Era o jogo do ganha-ganha.
(ENTREVISTADO 1)

O Entrevistado 5 tem viso semelhante desse ganha-ganha:
[...] essas instituies passam a ter uma base de informaes, vamos dizer
assim, da sua informao especfica, inserida dentro de um contexto maior
que o Plano Nacional de Logstica e Transportes. Como o IBGE que pe
uma base que informa sobre populao, sobre produto, e recebe de um
PNLT, por sua vez, toda uma base de socioeconomia que sinaliza os
caminhos e as aberturas e links que devem existir a partir da base do IBGE.
A base do IBGE, por si s, no chegaria a uma amostragem de um novo
empreendimento, de um novo corredor, de um novo porto, de uma nova
ferrovia. Mas passando a entender que, com essa informao, vai causar
uma transformao no vetor maior, estratgico, da logstica e do transporte
do pas, isso, por si s, forma a necessidade da montagem e guarda de toda
essa base informacional para o bem de todos, no sentido de cada um com a
sua participao. Porque so vetores que se encontram e criam um mdulo
de resposta, que agrega valor ao banco de dados em termos de conhecimento
[...]

A troca e o compartilhamento de informaes entre as fontes e a base do PNLT
reafirmam a adoo do Modelo de Diferenas Sociais, em que diversos atores e competncias
atuam em cooperao.
O grupo de trabalho, mais precisamente o Ncleo de Geoprocessamento de Dados que
ficou com a responsabilidade de montagem e gerenciamento da base PNLT, estabeleceu uma
padronizao, buscando facilitar o recebimento e a troca de informaes de forma a evitar a
incompatibilidade e a redundncia de dados.
Mesmo assim, as informaes, at mesmo em virtude do alto nmero de fontes,
precisaram de tratamento para serem inseridas na base, incluindo-se desde os mais simples,
como digitalizao e limpeza, at processos mais complexos, como codificao,
80
compatibilizao e converso, dentre outros que se encontram detalhados nos tomos de
levantamento de dados dos relatrios do PNLT.
Com relao s bases de dados preexistentes do GEIPOT, do CENTRAN e do IBGE
as entrevistas em profundidade reafirmaram que todas estavam disponveis. Os dados do
CENTRAN e do IBGE foram considerados atualizados e compatveis com a base PNLT; os
do GEIPOT, desatualizados e razoavelmente compatveis com esta base.

4.3.3 Avaliao do processo de elaborao do PNLT
O PNLT foi entregue sociedade em abril de 2007. Como sua perenizao j era
preconizada desde o incio, os entrevistados assinalaram que a rede de colaborao para a
obteno de informaes foi mantida, o que possibilitou a continuidade da pesquisa e da
coleta de informaes pelos mecanismos institucionais e tcnicos estabelecidos pelo plano.
Segundo eles, a articulao est ativa e sendo ampliada, mas ainda em processo de
institucionalizao.
Atualmente, existe um conjunto de protocolos interinstitucionais em
funcionamento, e o PNLT continua ativo no seu desenvolvimento tcnico,
com um plano de divulgao participativa, tanto nacional quanto
internacional.
No Brasil, a SPNT executa divulgao que serve para prestar contas
sociedade, interagindo com os representes governamentais de todas as
esferas, do setor educacional e de pesquisa, bem como dos setores
produtivos, por meio de reunies, simpsios, congressos e encontros
especficos, onde se trata da continuidade e resultados do PNLT.
No exterior, o PNLT hoje uma fonte de consulta j consagrada, sendo
apresentado em encontros internacionais, e cuja liderana tambm da
SPNT. (ENTREVISTADO 6)

A estrutura informacional criada no processo de planejamento do PNLT buscando sua
perenizao foi avaliada como um grande avano, principalmente quando comparada ao
status anterior ao plano. No entanto, os entrevistados no se mostraram unnimes na avaliao
dos diferentes aspectos desse processo.
81

Excelente Muito
Bom
Bom Razovel Ruim Inexistente
Diretrizes
informacionais
estabelecidas

3
(50%)
3
(50%)

Poltica de informao
definida

2
(33,34%)
2
(33,34%)
2
(33,34%)

Fluxo formal de
informao
1
(16,66%)

1
(16,66%)
3
(50%)
1
(16,66%)

Base de dados
atualizada
2
(33,34%)

1
(16,66%)
3
(50%)

Recursos tecnolgicos

1
(16,66%)
5
(83,34%)

Equipe de tcnicos e
analistas de
informao
1
(16,66%)
1
(16,66%)
1
(16,66%)
3
(50%)

Troca de informao
com reas correlatas
1
(16,66%)

2
(33,34%)
2
(33,34%)
1
(16,66%)

Sistema de
informao
constitudo
2
(33,34%)

1
(16,66%)
3
(50%)

Quadro 12: Avaliao do processo de criao da estrutura informacional

Tal diferena ocorreu porque os entrevistados oriundos do CENTRAN fizeram sua
anlise focalizando o perodo em que o CENTRAN ainda estava responsvel pelo
gerenciamento do PNLT
15
. E a avaliao dos outros entrevistados reflete como a estrutura
informacional est na atualidade.
Essa diferena de opinies sugere que a sada do CENTRAN do gerenciamento do
processo gerou uma perda na estrutura informacional, afetando, sobretudo, a sinergia gerada
pela articulao da rede. Buscando preencher essa lacuna, a Secretaria de Poltica Nacional
de Transportes, ciente da importncia da manuteno dessa estrutura informacional para suas
atividades, concluiu um estudo que est em processo de tramitao junto aos rgos
competentes. Trata-se de uma proposta de reestruturao da secretaria, que inclui a criao de
um Departamento de Informao, responsvel por institucionalizar e manter a estrutura
informacional em plena operacionalidade.
Segundo um dos entrevistados, todo esse processo foi uma aprendizagem de que a
ausncia de mecanismos de perenizao da informao no Brasil dificulta o desenvolvimento
do planejamento estratgico, caracterstica essa que ainda carece de ser fortalecida no mbito
governamental. (ENTREVISTADO 6)

15
Desde 2009 o CENTRAN no participa da perenizao do PNLT.
82
A anlise feita no presente estudo indica, igualmente, a deficincia estrutural
decorrente dos lapsos de continuidade para prover os requisitos de informao necessrios
perenizao das polticas pblicas.

83
5 CONCLUSES
Esta dissertao teve como objetivo analisar os requisitos de informao para a
formulao de uma poltica pblica no Brasil contemporneo. Para tanto, elegeu como estudo
de caso o Plano Nacional de Logstica e Transportes PNLT, elaborado entre dezembro de
2005 e abril de 2007.
A literatura estudada mostrou que a globalizao e a revoluo das TICs, nas dcadas
de 1980/90, ocasionaram transformaes nas formas de o Estado exercer sua funo de
coordenao social, com a informao ganhando especial relevncia para suportar as
complexas relaes entre o Estado e a sociedade, sobretudo na elaborao de polticas
pblicas.
O estudo revelou que a poltica pblica tratada sobre diferentes aspectos, como tipos,
dimenses e ciclos. No entanto, as circunstncias em que essas polticas so pensadas e
decididas so muito pouco pesquisadas, pois os estudiosos priorizam os efeitos da formulao
e implementao dessas polticas, como afirma Jardim (JARDIM et al., 2009).
Ao investigar os requisitos de informao ao planejamento de um agir pblico no
caso, a elaborao do PNLT , o presente estudo partiu do desafio de lidar com processos
intangveis e pouco estudados, sobretudo, do ponto de vista informacional. O levantamento
feito por esta pesquisadora permitiu, inclusive, estabelecer uma relao entre os diferentes
modelos de processos decisrios na elaborao de polticas pblicas e a intensidade do uso e o
valor concedido informao.
Em relao ao PNLT foram especificamente pesquisados o modelo decisrio e as
estratgias colocadas em prtica para definir e identificar as necessidades de informao e o
processo de obt-las. O estudo aprofundou-se na maneira como foi estruturado o processo
participativo que permitiu o atendimento aos requisitos de informao elaborao do plano.
A partir da anlise documental e das entrevistas com a Equipe de Coordenao e
Acompanhamento do PNLT, concluiu-se que a informao desempenhou um papel central, e
no coadjuvante, na elaborao do PNLT. Os indicativos dessa centralidade podem ser
encontrados: na diretriz inicial de dotar o setor de transporte de uma estrutura informacional
consistente como condio para a perenizao do planejamento; o fato de os entrevistados
terem atribudo aos aspectos informacionais uma relevncia equivalente dos aspectos
polticos e econmicos; a percepo dos entrevistados de que a informao foi utilizada e
apropriada como insumo para a construo do conhecimento.
84
Consta-se que o grande desafio com que o processo de elaborao do plano se deparou
foi o de criar uma estrutura que atendesse aos requisitos de informao, dadas as seguintes
circunstncias:
- perodo temporal limitado (aproximadamente seis meses);
- a inexistncia de uma estrutura informacional previamente constituda capaz de dar
suporte elaborao do PNLT;
- as sucessivas interrupes dos processos anteriores de planejamento nacional dos
transportes, decorrentes de decises governamentais de natureza poltica ou econmica, que
causaram prejuzos evidentes nas bases de dados;
- a necessidade de articular cerca de 70 diferentes fontes de informao, distribudas
por todo o pas;
- a amplitude temtica de um plano que se propunha a estabelecer diretrizes capazes de
garantir a infraestrutura de transportes necessria ao desenvolvimento do pas num horizonte
que se estendia at 2023.

Para enfrentar o desafio de atender aos requisitos de informao elaborao do
PNLT dentro das limitadas circunstncias descritas, adotou-se a estratgia de atuao em
rede, com diversos atores e competncias em cooperao durante todo o desenvolvimento do
trabalho, atendendo ao propsito de garantir um processo participativo e integrado.
As redes e interaes polticas estabelecidas possibilitaram uma alta densidade
comunicativa e de cooperao entre as competncias de organizaes pblicas e privadas,
promovendo, inclusive, a transnacionalizao das polticas, tanto em nvel nacional com
unidades da federao adotando a metodologia desenvolvida no PNLT em seus planos
estaduais de logstica e transportes, como internacional como modelo de referncia e de
consulta.
O sucesso na criao dessa rede de excelncia foi o principal instrumento para prover
as informaes que constituram a base PNLT, da identificao das necessidades de
informao at sua obteno.
O cenrio pesquisado confirma a premissa formulada na Introduo de que, na
retomada da ao de planejamento pblico nos transportes, foram utilizadas informaes
oriundas de diversos atores, compondo um importante elemento no panorama sistmico em
85
que se deu o processo decisrio. A pesquisa indica, portanto, a existncia, no Brasil, de uma
capacidade instalada de produo de informaes relativas ao setor de transportes,
descentralizada em vrias instituies fontes o que indica um amadurecimento do setor
informacional brasileiro.
A habilidade da equipe de Coordenao do PNLT em articular e integrar informaes
antes dispersas decorreu, sobretudo, da poltica de informao proposta s fontes produtoras,
chamada por um dos entrevistados do jogo do ganha-ganha. Na opinio da autora, essa
poltica significou um grande avano na formao do capital informacional brasileiro, em
setor considerado estratgico para o Estado, gerando a criao de uma rede de informaes
cooperativa, em mbito nacional.
Ao utilizar seu capital intelectual (sua capacidade de abarcar saberes, no dizer de
alguns autores), relacionando-os aos processos de formulao e de tomada de deciso, a rede
tornou-se um instrumento capaz de atuar, de forma efetiva, em favor do agir pblico.
Foi exatamente a interao desse conjunto de elementos, articulados em rede de
excelncia, o que dinamizou uma estrutura de informao capaz de dar suporte a elaborao
do PNLT o que confere informao o atributo de fora constitutiva da sociedade.
O estudo aqui realizado conclui que, em uma situao peculiar e complexa, os
requisitos de informao para o agir pblico foram atendidos, com sucesso, graas ao modelo
decisrio adotado no processo de formulao.
Ainda que existam grandes diferenas entre as realidades dos diferentes setores objeto
de polticas pblicas no Brasil, considera-se a experincia do PNLT um modelo a ser levado
em considerao em outros planejamentos setoriais.
Como sugesto, a autora aponta a necessidade de novos trabalhos de pesquisa
aprofundarem o estudo sobre o impacto da adoo de um modelo decisrio participativo e
integrado no valor da informao gerada. O aprimoramento de metodologias que possam
contribuir efetivamente para o agir pblico uma forma de responder aos anseios da
sociedade pelo desenvolvimento e o crescimento do pas.
86
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93
ANEXO A PORTARIA INTERMINISTERIAL MT/MD N 407 / 2005

94

ANEXO B RELAO DOS DOCUMENTOS QUE COMPEM O RELATRIO DO
PNLT

O relatrio completo do Plano Nacional de Logstica e Transportes, composto por 17
volumes, que em alguns casos esto subdivididos em partes para melhor manuseio. O nmero
de pginas de toda essa documentao de aproximadamente 3.000, sendo que no constam
desse nmero os anexos que acompanham o modal aerovirio, pois totalizam mais de 5.500
pginas, estando, por isso, disponveis apenas em CD-ROM.
Relatrio Executivo
Volume 1 Base de Dados
Tomo 1 Metodologia
Tomo 2 Levantamentos de Dados
Tomo 3 Base de Dados Geogrfica
Volume 2 Macroeconomia
Tomo 1 Viso do Conjunto
Tomo 2 Regio Norte
Tomo 3 Regio Nordeste
Tomo 4 Regio Centro-Oeste
Tomo 5 Regio Sudeste
Tomo 6 Regio Sul
Tomo 7 Dinmica Espacial da Produo, Consumo e Transaes Internas
Tomo 8 Cenrio Tendencial 2023
Volume 3 Modelagem de Transportes
Tomo 1 Montagem da Rede Nacional de Transporte Multimodal e Calibrao
dos Modelos de Demanda
Tomo 2 Portflio de Investimentos por Vetores Logsticos
Tomo 3 Matriz de Custos Operacionais Modal Rodovirio HDM-4
Volume 4 Transporte de Passageiros
Tomo 1 Relatrio de Modelagem da Situao e Evoluo da Demanda de
Transporte de Passageiros
Volume 5 Transporte e Meio Ambiente
Tomo 1 Relatrio de Tratamento Ambiental no Setor de Transporte

95

ANEXO C FICHA TCNICA DA ELABORAO DO PNLT

EQUIPE DE COORDENAO E ACOMPANHAMENTO

No Ministrio dos Transportes

Francisco Luiz Baptista da Costa Diretor de Planejamento do Departamento de
Planejamento e Avaliao da Secretaria de Poltica Nacional dos Transportes
Luiz Carlos Rodrigues Ribeiro Coordenador-geral de Planejamento do Departamento de
Laerte Corra Marques Coordenador de Planos, Programas e Projetos do Departamento de

No Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Ariel Ceclio Garces Pares Secretrio do Planejamento e Investimentos Estratgicos

No CENTRAN

Paulo Roberto Dias Morales Secretrio Executivo do CENTRAN/A7
Marcelo Perrupato e Silva Coordenador do Projeto
Saul Germano Rabello Quadros Coordenador Tcnico

EQUIPE TCNICA
Ana Flvia Peanha de Azeredo
Aurlio Non Valena
Carlos Roberto Azzoni
Cssio Frederico Camargo Rolim
Christina Giacini de Freitas
Diogo Barreto
Edison Dausacker Bidone
Eduardo Amaral Haddad
Eliane Areas Fadda
Elizabeth Maria Feitosa da Rocha
Fernando Augusto Howat Rodrigues
Fernando Jos Piva
Fernando Limeira de Frana
Francisco de Castro Pires Ferreira
Glaydston Mattos Ribeiro
Ivan da Cunha Reis Junior
Joo Carlos Priester Pimenta
Karina Peixoto
Lorely Joffe
Luiz de Gonzaga dos Reis Carvalho
Luiz Eugnio Dias Gomes
Mrcio Roberto de Lima Paiva
Margarida Coimbra do Nascimento
Marta Fornari de Ary Pires
96
Maurcio de Alcntara Carvalho
Newton Rabello de Castro Jnior
Paulo Afonso Romano
Paulo Petrassi
Paulo Roberto Haddad
Roberto Vasconcelos Moreira da Rocha
Rogrio Cervsio
Rubens Augusto de Almeida Junior
Sergio de Almeida Castro
Sergio Henrique Demarchi
Stella Procopio da Rocha
Thiago Affonso Meira
Vanessa Madrucci
Vera Pastorelo
Victor Honorato Ferraz
Wagner Colombini Martins
Wando Pereira Borges

COLABORADORES
Ministrios
Casa Civil da Presidncia da Repblica
Ministrio dos Transportes MT
Administraes Hidrovirias
Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ)
Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT)
Companhias Docas
Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes (DNIT)
Secretaria de Gesto de Programas de Transportes (SEGES)
Secretaria de Fomento para Aes de Transportes (SFAT)
VALEC Engenharia, Construes e Ferrovias S.A.
Ministrio da Defesa MD
Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC)
Empresa Brasileira de Infra-estrutura Porturia (INFRAERO)
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MPOG
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)
Ministrio do Meio Ambiente MMA
Agncia Nacional de guas (ANA)
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
(IBAMA)
97
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento MAPA
Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB)
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior MDIC
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
Ministrio da Fazenda MF

Instituies
CNA e suas Federaes
CNC e suas Federaes
CNI e suas Federaes
CNT e suas Federaes
CNTT e suas Federaes
Secretarias de Agricultura, Comrcio, Indstria, Planejamento e Turismo das Unidades
da Federao
Sindicatos de Operadores e Trabalhadores do Setor de Transportes
Empresas e Organizaes
Empresa Maranhense de Administrao Porturia (EMAP)
Companhia Ferroviria do Nordeste (CFN)
Companhia Siderrgica do Par (COSIPAR)
Petrobras Transporte S.A. (TRANSPETRO)
Transportes Bertolini
VANTINE Solutions S.A.
Associaes
Associao Brasileira dos Terminais Porturios (ABTP)
Associao Nacional dos Usurios de Transporte de Carga (ANUT)
Associao Brasileira da Infra-estrutura e Indstrias de Base (ABDIB)
Associao Brasileira de Concessionrias de Rodovias (ABCR)
Associao Nacional dos Transportadores Ferrovirios (ANTF)
Associao de Usurios dos Terminais Porturios de Salvador (USUPORT)
Universidades, Academias e Instituies de Ensino e Pesquisa
Associao Nacional de Pesquisa e Ensino em Transportes (ANPET)
Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC/RJ)
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ COPPE, COPPEAD)
Universidade de So Paulo (USP FEA, FIPE, FIA)
98

Pessoas Fsicas
Albuno Cunha de Azeredo
Alfredo Coary de Iracema Gomes
Antonio Incio Sobrinho
Duwal Luiz de Oliveira Bueno
Eliezer Batista da Silva
Eliseu Resende
Ernesto Carrara Junior
Jony Marcos do Valle Lopes
Luiz Eduardo Garcia
Luiz Fernando de Pdua Fonseca
Luziel Reginaldo de Souza
Mrio Antnio Garcia Picano
Martinho Cndido Velloso dos Santos
Rafael de Almeida Magalhes
Renato Casalli Pavan
Roberto Silva Acevedo
Rosane dos Santos Loureno

99

ANEXO D FOLHA DE APRESENTAAO DA ENTREVISTA / QUESTIONRIO


Programa de Ps-graduao em Cincia da Informao
PPGCI IBICT/UFRJ

LEVANTAMENTO DE CAMPO
Entrevista

Prezado(a) Sr(a),

O presente levantamento faz parte da pesquisa de Mestrado de Alessandra Morgado
Ramiro de Lima, aluna do Programa de Ps-graduao em Cincia da Informao do
IBICT/UFRJ, sob a orientao da Prof
a
Dra. Ana Maria Barcellos Malin, e tem por objetivo
investigar como os requisitos de informao condicionaram a elaborao do Plano Nacional
de Logstica e Transportes PNLT.
A sua participao de muita importncia, pois as informaes obtidas contribuiro
para a anlise e reflexo visando a concretizao do objetivo traado.
As respostas sero utilizadas somente nesta pesquisa. Aps a concluso da
dissertao ser disponibilizada uma cpia do estudo completo.
Desde j, agradeo a sua participao.

Atenciosamente,
Alessandra Morgado Ramiro de Lima
Mestranda em Cincia da Informao

Local: Data:

Nome:

e-mail: Tel:

Funo que exerce atualmente:

Funo que exercia na elaborao do PNLT:
Coordenador do Projeto
Escolaridade:
Superior Especializao Mestrado Doutorado Outro

Sexo:
Masculino Feminino

Faixa Etria:
At 35 anos De 36 a 45 anos De 46 a 55 anos Mais de 55 anos

100
_________________________________
Mdulo I Requisitos Informacionais

(assunto: identificao das necessidades de informao)

1 Quais foram os aspectos que nortearam a definio das necessidades de informao?
Houve algum critrio para essa definio? Em caso, positivo, qual?

2 Houve algum processo participativo na definio das necessidades de informao? Em
caso positivo, como isso foi estabelecido?

Em relao a essa etapa de definio das necessidades de informao:

Quem definiu?

SPNT CENTRAN SPNT /
CENTRAN
Grupo de
colaboradores
Outros
____________
Quem gerenciou?

SPNT CENTRAN SPNT /
CENTRAN
Grupo de
colaboradores
Outros
____________

(assunto: processo obteno das informaes)

3 Quanto a obteno das informaes definidas como necessrias a elaborao do PNLT:

- Como foram identificadas e localizadas?
( ) pesquisa de mapeamento ( ) reunies ( ) Outros__________

- Como ocorreu a coleta?
( ) formal (estruturada) ( ) informal (no-estruturada)

- Foi estabelecido alguma padronizao para a coleta?
( )sim ( )no
Obs.: (De que tipo?)

- As informaes precisaram de algum tratamento para serem inseridas na base?
( ) Compatibilizao de software ( ) Codificao ( )limpeza

( ) digitalizao ( )Outros______________

101
4 - A realizao da pesquisa documental nos relatrios do Plano, mostrou que, por meio de
parcerias, as informaes foram obtidas de vrias fontes tanto da esfera pblica como da
esfera privada. Como foi estabelecida e estruturada esta relao?

5 Houve alguma formalizao desta colaborao?

( ) sim ( ) no
Obs.:

Caso sim, em relao a lista de colaboradores que consta no Relatrio Executivo do PNLT, de
que tipo ocorreu esta formalizao?

COLABORADORES
(Lista)
Documento
de seo de
informao
Protocolo
de
inteno
Contrato
Outro
(especificar)

6 O Relatrio mostra tambm a participao de pessoas fsicas. Como foi esta participao?
Contriburam de alguma forma para a obteno das informaes? Houve alguma formalizao
desta participao?

COLABORADORES - Pessoas Fsicas
Documento
de seo de
informao
Protocolo
de
inteno
Contrato
Outro
(especificar)

Mdulo II Avaliao do contexto de desenvolvimento do PNLT e do
ambiente de informao

(assunto: contexto (ambiente) de elaborao do PNLT)

7 - Considerando o perodo de descontinuidade no planejamento do setor de transportes,
como o senhor caracteriza o contexto (ambiente) em que foi elaborado o PNLT nos aspectos:

Aspectos
0 1 2 3
1 Polticos

2 Econmicos
3 Sociais

4 Administrativos
5 Informacionais

0 Fator no impacta o processo / 1 Fator com baixo impacto no processo / 2 Fator com relevante impacto no
processo / 3 Fator Crtico de Sucesso no processo
102
8 - Como o Sr(a) identifica e qualifica o ambiente ( com relao a informao) em que
ocorreu o processo decisrio, do PNLT?

Ator Problema
( ) Um ator racional decide e executa
( ) Um ator no- racional, falvel
( ) Diversos atores e competncias em cooperao
( ) Atores competindo organizados em grupos de
interesses
( ) Atores em estruturas polticas e econmicas
com desigualdade

( ) Bem definido
( ) Definido de forma imprecisa
( ) Interpretao varivel a cada ator
( ) Mltiplas definies de valores, impactos e
direitos
( ) Definies em bases ideolgicas

Informao Tempo
( ) Perfeita
( ) Imperfeita
( ) Qualidade e acesso variados
( ) Contestada e aceita como manipulada
( ) Desinformao ideolgica e vinculada ao
poder

( ) Infinito ou sempre suficiente
( ) Limitado
( ) Limitado
( ) Tempo poder
( ) poder e limitado conforme interesse dos
atores

Estratgia prtica
( ) Tecnicamente perfeita, tima
( ) Baseada em baixas expectativa e satisfao
( ) Atuao em redes
( ) Incremental, com verificao e ajustes
( ) Baseada em antecipao, neutralizao,
organizao

9 J nas idias-foras que nortearam as bases conceituais do PNLT estava a proposta de um
planejamento permanente, participativo, integrado e interinstitucional. Como foi pensada a
operacionalizao desta ao em termos de articulao da rede de informaes?

10 Na formulao do PNLT, houve limitao no tocante aos recursos disponveis (humanos,
financeiros, prazo de execuo, processos administrativos, etc.) que podem ter impactado o
levantamento de informaes? Neste caso, foram utilizadas medidas mitigadoras? Quais?

( ) sim ( ) no
Obs.:

11 O primeiro objetivo do PNLT aponta a perenizao do plano baseada em um Sistema de
Informao Georreferenciada. Em virtude disto, qual o status da Estrutura Informacional
existente, pr-plano, para dar suporte a sua elaborao?

103
12 O Relatrio do PNLT, no volume referente a Base de Dados, aborda a metodologia de
construo da base de dados usando dados pr-existentes do GEIPOT, CENTRAN e IBGE.
Quanto a estes dados, como o senhor(a) classifica:

Disponibilidade
Imediata Mediante formalizao
GEIPOT
CENTRAN
IBGE
Obs.:

Grau de atualizao
Atual At 5 anos At 10 anos Desatualizada
GEIPOT
CENTRAN
IBGE
Obs.:

Formato para insero na base do PNLT
Totalmente compatvel Razoavelmente
compatvel
Incompatvel
GEIPOT
CENTRAN
IBGE
Obs.:

(assunto: avaliao do processo)

13 Com a entrega do plano, em abril de 2007, esta rede de colaborao para obteno de
informao foi mantida? De que forma?

14 Com a construo de todo este processo de planejamento do PNLT, com se avalia a
Estrutura Informacional que foi criada?

E na avaliao de alguns elementos pontualmente:
104
Excelente Muito
Bom
Bom Razovel Ruim Inexistente
Diretrizes informacionais
estabelecidas

Poltica de informao
definida

Fluxo formal de informao
Base de dados atualizada
Recursos tecnolgicos
Equipe de tcnicos e
analistas de informao

Troca de informao com
reas correlatas

Sistema de informao
constitudo

Obs.:

15 Dentre os fatores abaixo, considerados para atingir os objetivos definidos para a
elaborao do PNLT, como o senhor os classificaria num grau crescente de impacto?

Fatores
0 1 2 3
1 Formao de equipe tcnica

2 Estrutura (Capital) informacional

3 Perodo temporal para elaborao do plano

4
Demandas polticas oriundas de disputa e
relaes de foras de poder

5 Abertura participao da sociedade

6
Outros (definir):
____________________________________

0 Fator no impacta o processo / 1 Fator com baixo impacto no processo / 2 Fator com relevante impacto no
processo / 3 Fator Crtico de Sucesso no processo

16No processo de definio das necessidades de informao, como o Sr(a) avalia a
percepo (da equipe) quanto a forma de apropriao e uso:

( ) informao como objeto prova
( ) informao como poder subjugao
( ) informao como emancipao deciso
( ) informao como significado criao de novo conhecimento
Obs.:

17 Finalizando, qual a avaliao e possvel aprendizagem, que poderia ser explicitada, no
sentido do valor da informao e da necessidade de seu gerenciamento, de forma perene, sria
e inteligente, para apoiar o agir pblico?

Morgado Lima 2011

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