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P PR RO OP PU UE ES ST TA A D DE E M MO OD DI IF FI IC CA AC CI IO ON NE ES S 2 20 01 14 4 L LE EY Y D DE EL L I IV VA A. .

R RE EG GI I N N
F FR RO ON NT TE ER RI IZ ZA A. .

E Es st ti im ma ad do os s c cl li ie en nt te es s y y a am mi ig go os s, ,

El artculo 2 de la Ley del IVA establece que el impuesto se calcular aplicando
la tasa del 11% a los valores que seala esa Ley, cuando los actos o actividades
por los que se deba pagar el impuesto, se realicen por residentes en la regin
fronteriza, y siempre que la entrega material de los bienes o la prestacin de
servicios se lleve a cabo en la citada regin fronteriza.

En la propuesta de modificaciones fiscales se contempla eliminar la tasa
preferencial del IVA en zonas fronterizas para establecer la tasa general del 16% a
los actos o actividades que se realicen por residentes en la regin fronteriza.

Lo anterior tendra repercusiones econmicas en la zona fronteriza, que es,
adems de la franja fronteriza de 20 kilmetros paralela a las lneas divisorias
internacionales del norte y sur del pas, todo el territorio de los estados de Baja
California, Baja California Sur y Quintana Roo, los municipios de Caborca y de
Cananea, Sonora, as como la regin parcial del Estado de Sonora comprendida
en los siguientes lmites: al norte, la lnea divisoria internacional desde el cauce del
Ro Colorado hasta el punto situado en esa lnea a 10 kilmetros al oeste del
Municipio Plutarco Elas Calles; de ese punto, una lnea recta hasta llegar a la
costa, a un punto situado a 10 kilmetros, al este de Puerto Peasco; de ah,
siguiendo el cauce de ese ro, hacia el norte hasta encontrar la lnea divisoria
internacional.


Exposicin de motivos de la presidencia de la Repblica, para
modificar la Ley del IVA en la regin fronteriza:

El impuesto al valor agregado (IVA) representa la segunda fuente de ingresos
tributarios en Mexico; sin embargo, cabe destacar que a nivel internacional su
recaudacin resulta ser una de las ms bajas. Muestra de lo anterior es que
mientras que en Mexico en 2012 la recaudacin del IVA fue de 3.74% del producto
interno bruto (PIB), en promedio en los pases de Amrica Latina y en los pases
miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
(OCDE) era de 6.5% y 6.9% del PIB, respectivamente.

As, de manera comparativa, la recaudacin del IVA en Mexico es inferior en 56%
a la que en promedio se registro en Argentina, Chile y Uruguay, cuya recaudacin

asciende a 8.0%, 7.7% y 9.7% del PIB, respectivamente (8.5% del PIB en
promedio).

Existe un indicador que permite medir la eficiencia recaudatoria del IVA y
compararlo en el mbito internacional. Dicho indicador, llamado coeficiente de
eficiencia mide la relacin entre la recaudacin observada y aquella que
tericamente se obtendra de aplicarse la tasa general sobre una base amplia con
pleno cumplimiento.

Conforme a este indicador, Mexico ocupa el ltimo lugar dentro de la OCDE y
Amrica Latina, en la medida en que en nuestro pas se recauda el 35% de la
recaudacin potencial, mientras que en promedio en los pases de la OCDE y de
Amrica Latina se recauda el 59% y 58% de la recaudacin potencial,
respectivamente.

Lo anterior, responde esencialmente a que la base gravada del IVA en Mexico
medida como la recaudacin observada como por ciento del PIB entre la tasa
general es reducida, en virtud de que esta asciende a 23% (3.74% del PIB entre
16%), en tanto que el promedio observado en los pases de Amrica Latina es de
38% y en los pases de la OCDE es de 36%.

Un diseo ideal del IVA es aquel en el que no haya excepciones ni tratamientos
preferenciales y que, por lo tanto, todos los contribuyentes deban pagar la misma
tasa del impuesto, ya que ello simplificara la administracin y control del
impuesto; asimismo evitara la simulacin de actividades que le permite al
contribuyente ubicarse en un tratamiento ms favorable.

El bajo potencial recaudatorio del IVA en Mexico se explica fundamentalmente por
la aplicacin de diversos regmenes especiales como lo son la tasa del 0% a un
amplio nmero de bienes y servicios, as como la aplicacin de una tasa reducida
en la regin fronteriza. Estas tasas, adems de erosionar la base gravable
dificultan su administracin, ya que dan lugar a un gran nmero de solicitudes de
devolucin, las cuales demandan de parte de la administracin tributaria
importantes recursos, tanto materiales como humanos, para revisar la veracidad
de la informacin, documentacin y operaciones reportadas en dichas solicitudes.

Durante ms de 30 aos de aplicacin en nuestro pas del IVA se han realizado
reformas que han erosionado sensiblemente su base gravable, de tal forma que la
proporcin del consumo gravado paso de 72% a 54% de 1980 a 2013; lo que
implica una disminucin de 18 puntos porcentuales.

Si bien en el momento de realizar las adecuaciones o reformas al impuesto se
consider que con la aplicacin de los regmenes especiales en el IVA, se

atenuaba la afectacin en el poder adquisitivo de las familias menos favorecidas


del pas, la experiencia ha demostrado que dichos regmenes son un mecanismo
ineficiente para la asignacin de recursos a dichas familias pues su aplicacin
generalizada causa que la mayor parte de los beneficios sean absorbidos por los
hogares de mayores ingresos.

En este sentido, si se considera que conforme al Presupuesto de Gastos Fiscales
para 2013 el subsidio implcito por la aplicacin de los regmenes especiales en el
IVA, asciende a 251,162 millones de pesos de 2013 por ao, se puede sealar
que mientras que el 10% de las familias de menores ingresos del pas se
benefician con un monto total equivalente a 7,033 millones de pesos de 2013 por
ao, el 10% de las familias de mayores ingresos del pas se benefician con un
total de 52,995 millones de pesos de 2013 por ao. Lo anterior, implica que en
promedio cada hogar del decil mas rico se beneficia con 18,200 pesos por ao,
mientras que cada hogar del decil ms pobre se beneficia con 2,400 pesos por
ao.

ELIMINACIN DEL TRATAMIENTO A LA REGIN FRONTERIZA.

La Ley del Impuesto al Valor Agregado establece que las operaciones realizadas
por los residentes de la regin fronteriza, objeto de dicho impuesto, estn
gravadas a una tasa preferencial de 11%. Este tratamiento resulta inequitativo
frente a las operaciones similares que se realizan en el resto del territorio nacional.
La aplicacin de una tasa reducida en dicha regin, adems de implicar una
menor recaudacin, dificulta la administracin y el control del impuesto, por lo que
se abren espacios para la evasin y elusin fiscales.

Es necesario tener en cuenta que la aplicacin de la tasa reducida en la regin
fronteriza es regresiva, ya que esta reduce el pago de impuesto a los habitantes
de regiones que en promedio obtienen ingresos mayores a los del resto del pas.
El ingreso promedio per cpita en la zona fronteriza del pas, en donde se aplica la
tasa reducida, es mayor al promedio nacional en 27%. De manera similar se
observa que el porcentaje de la poblacin en condiciones de marginacin alta y
muy alta es considerablemente menor en la zona fronteriza.

La diferencia es particularmente elevada para niveles de marginacin muy altos,
pues la prevalencia en la zona fronteriza es tres veces menor al del resto del pas,
con tasas de 1.3% y 5.3%, respectivamente.

En su momento, el otorgamiento de dicho beneficio obedeci a la necesidad de
mantener la competitividad entre los contribuyentes que residen en la citada
regin. Su justificacin estuvo basada principalmente en el aislamiento que exista
de las poblaciones fronterizas y el resto del pas.


Con respecto al aislamiento que exista entre las poblaciones fronterizas del resto
del pas que originalmente justificaba este tratamiento, se puede sealar que
actualmente este argumento no tiene sustento, debido a que la infraestructura de
comunicaciones y avances tecnolgicos han estrechado la integracin econmica
y comercial de la regin fronteriza con el resto del territorio nacional.

Actualmente, la zona fronteriza cuenta con mejor infraestructura de
comunicaciones y transportes que el resto del pas. En el caso de acceso a
Internet, el porcentaje de los hogares que cuentan con este servicio en las
entidades fronterizas es de 16%, en tanto que en las entidades no fronterizas este
indicador es de 12%; en el caso de la telefona fija y mvil, la brecha es mayor ya
que en las entidades fronterizas existen 95 lneas telefnicas por cada 100
habitantes y en el caso de entidades no fronterizas existen 80 lneas por cada 100
habitantes.

Se debe mencionar que el diferencial de tasas no ha beneficiado a los
consumidores de la regin fronteriza. Resultados de un anlisis con una muestra
de precios a nivel localidad muestran que la menor tasa en la frontera no se ha
reflejado en menores precios al consumidor.

Una comparacin de los precios de diversos bienes sujetos a tasa general con el
resto del pas indica que de hecho estos tienden a ser mayores en la frontera. En
particular, los datos indican que los precios de bienes y electrodomsticos son
mayores en 4% en la frontera, en tanto que los precios de bienes dedicados a la
higiene y el cuidado personal son mayores en 2%. Para todos los bienes
estudiados, la diferencia es de 4%. Lo anterior, indica que la tasa reducida del
citado impuesto lejos de ser una herramienta efectiva para reducir los precios
finales, beneficiando con ello a los consumidores, ha beneficiado a productores y
comercializadores.

De acuerdo con lo anterior, se considera que los factores que justificaron, en su
momento, la aplicacin de un tratamiento preferencial en materia del IVA en la
mencionada regin fronteriza, han desaparecido, por lo que ya no se justifica
mantener dicho tratamiento y se estima necesario que, en trminos de la
obligacin prevista en el artculo 31, fraccin IV de la Constitucin Federal, todos
los contribuyentes paguen el impuesto a una misma tasa, eliminando privilegios, lo
que generara que la tributacin sea ms justa al sujetarse todos a la misma tasa
impositiva.

Asimismo, la eliminacin de la tasa para la regin fronteriza, resulta constitucional,
ya que su establecimiento fue una decisin de poltica tributaria que atenda al fin
extrafiscal de estimular el comercio nacional en la frontera, desalentando el

consumo de bienes y servicios extranjeros en tal regin, por lo que su


otorgamiento no es exigible constitucionalmente, adems de que la libertad de
configuracin del legislador en materia fiscal, reconocida por el texto
constitucional, debe entenderse bajo la idea de que en ella se da espacio para
diversas polticas tributarias, en virtud de que no se encuentran previamente
establecidas las opciones de los modelos impositivos, ni las tasas aplicables a los
impuestos.

Al desaparecer las razones de poltica tributaria que sustentaban el
establecimiento de una tasa diferenciada en ciertas regiones fronterizas del pas,
se carece de una base objetiva para mantenerla vigente, por lo que su
permanencia no resulta razonable. Esto es, ya no existe justificacin para el trato
desigual en la tasa.

A causa de la baja efectividad de las tasas regionales reducidas para alcanzar
fines extrafiscales y de los problemas que genera en materia de evasin y elusin
fiscales, su uso en el mbito internacional no es aplicable.

Nuestro pas es el nico que aplica una tasa diferencial en su regin fronteriza. La
evidencia internacional muestra que pases con frontera comn y tasa de IVA
distinta no hacen uso de una tasa reducida en la frontera. En los pases que
conforman la Unin Europea, que tienen un grado similar de integracin comercial
que el de Mexico con los Estados Unidos de Amrica y los cuales cuentan con
tasas nacionales distintas, no se aplican tasas diferenciales en regiones
fronterizas.

Un ejemplo ms cercano es el de los Estados Unidos de Amrica, en donde se
aplican impuestos estatales a las ventas a tasas que varan en cada estado. No
obstante el incentivo que se podra producir para el arbitraje fiscal por las tasas
diferenciales, los estados no aplican tasas especiales en sus zonas colindantes
con otros estados.

Otro caso es el de Canad, donde tampoco existen tasas diferenciadas en las
fronteras interestatales ni en la frontera con Estados Unidos de Amrica.

Similarmente, en Turqua, pas en situacin similar a la de Mexico por su nivel de
desarrollo econmico y por su cercana con una economa altamente desarrollada
como es la Unin Europea, tampoco existe un rgimen de tasas diferenciadas.

Es importante mencionar que la aplicacin de tasas diferenciales en la regin
fronteriza de Mexico, implica los siguientes efectos no deseados:

Reduce la recaudacin tanto en operaciones domesticas como en


importaciones, por el efecto de simulaciones realizadas con el fin de aplicar
indebidamente la tasa menor.
Abre espacios a la evasin y elusin fiscales y dificulta su fiscalizacin ya
que se requiere implementar mecanismos de control y verificacin respecto
de las operaciones realizadas en la regin fronteriza.
Impacta a la administracin y al control del impuesto, limita las ventajas que
representa la aplicacin de un impuesto al consumo general, ya que
requiere que la autoridad fiscal verifique de manera adecuada y certera que
dichas operaciones efectivamente se realicen en la regin fronteriza.
Atenta contra el federalismo fiscal, toda vez que no se justifica que el costo
de este tratamiento sea absorbido por las entidades federativas que no
gozan del mismo, ya que la distribucin de la recaudacin federal
participable, que incluye a los impuestos federales, no se hace con la
distincin de las que aplican o no el citado tratamiento, lo que da como
resultado una transferencia de recursos de las entidades federativas que no
aplican este rgimen, hacia las entidades que si gozan de la tasa reducida.

Finalmente, como se ha sealado, la razn de poltica tributaria que, en su
momento, se determino para prever una tasa diferenciada en la regin fronteriza,
en la actualidad ya no existe o se justifica y, adicionalmente, cabe sealar que,
conforme a los criterios que ha sustentado la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin, los contribuyentes no tienen un derecho adquirido a tributar de la misma
manera ejercicio tras ejercicio.

Por lo anterior, se propone modificar los artculos 1o.-C, 2o.-A, 5o., ultimo prrafo
y derogar el artculo 2o. de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, a efecto de
derogar la aplicacin de la tasa preferencial de 11% vigente actualmente en la
regin fronteriza.

Nuestra consideracin es que la homologacin del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en las fronteras
de Mxico tendra efectos negativos para los estados que las conforman pues, adems de registrarse
un aumento en los precios, los negocios locales tendran prdidas millonarias y desempleo, de
acuerdo con el Colegio de la Frontera Norte (Colef).

En el estudio Impactos de la Homologacin del IVA en Baja California, 2013, el Colef toma como
ejemplo a ese estado y seala que la homologacin del IVA del 11% al 16% provocara prdidas
hasta de un 25% en tiendas de abarrotes en las colonias o el 15% en supermercados.

La subida del IVA afectar al consumo de la entidad, ya que va a reducir la capacidad de compra de
los ciudadanos en la franja fronteriza y/o causar un desplazamiento en el consumo de bienes y
servicios de procedencia interna a externa, menciona el instituto en su estudio.
Si se reduce el consumo por cualquiera de las anteriores vas, tambin disminuir la produccin de
las empresas locales que generan esos bienes y servicios, esa menor produccin significar mayor
desempleo estatal, abunda el reporte.
La aplicacin de una tasa reducida en dicha regin, adems de implicar una menor recaudacin,
dificulta la administracin y el control del impuesto, por lo que se abren espacios para la evasin y
elusin fiscales, argumenta el Ejecutivo en su iniciativa.
En su anlisis sobre las condiciones econmicas en la regin fronteriza, el Colef seala que los
precios aumentarn en un 5%, con lo que los ciudadanos de la frontera norte buscaran precios ms
accesibles en Estados Unidos.
En ese pas algunos artculos de la canasta bsica son ms baratos porque en California, por
ejemplo, las tasas de impuesto sobre productos y servicios oscilan entre el 6.75% y el 8.25%,
mientras que en Mxico sera del 16% si la propuesta presidencial es aprobada por el Congreso.
La reduccin del gasto local en alimentos, ser de un 20%; en vestido y calzado, de 15%; en arreglo
personal, de 18%, y en artculos para el hogar y cuidados mdicos, del 10%, por mencionar algunos
rubros.
Se tendra una contraccin de las ventas de 4.6 a 6.2%, que llevara a una reduccin del PIB estatal
de 2.2 a 2.6%, especifica el estudio.
Y aunque se calcula que tan slo en Baja California poco ms de 50% de la poblacin fronteriza
cuenta con visa de no inmigrante para cruzar hacia Estados Unidos, el otro 50% -por lo regular la
poblacin ms pobre- no tendr la posibilidad de hacerlo y obtener productos a mejor precio, lo que
aumentara la brecha de desigualdad social.

El aumento del IVA empeorar la distribucin del ingreso de las familias en Baja California. Los ms
pobres dedican al consumo todo su salario y en general no tienen una visa de no inmigrante que les
permita discriminar entre el mercado interno y externo, por tanto todo lo que ganan y consumen
pagar IVA, considera el Colef.
Y aade: En cambio los que ganan mucho, ahorran y tienen acceso legal al mercado del sur de
California (mercado externo), esa parte de sus ingresos y consumos no pagarn IVA. As, la subida
del IVA ser altamente regresiva en la entidad.
El Colegio calcula que el gasto que realizan los mexicanos residentes de Baja California en el vecino
estado de California es de 6,000 millones de pesos al ao.
Sin embargo, el Colef advierte que el impacto de la homologacin del IVA golpear a todas las
entidades fronterizas.
LEGISLADORES RECHAZAN LA INICIATIVA
El tema de la posible aplicacin del IVA en la frontera ha despertado expresiones de rechazo entre
diputados y senadores de todas las bancadas, incluido el PRI, partido al que pertenece el presidente
Enrique Pea Nieto.
Antonio Daz Athi, diputado del Revolucionario Institucional por Chiapas, seal que la
homologacin del IVA en las zonas fronterizas es el elemento de la reforma hacendaria ms lesivo
para las comunidades limtrofes del pas, pues el aumento de precios ser exponencial.
En la zona fronteriza de Chiapas son muchsimas las comunidades pobres y si se les suben as los
precios muy pocos van a poder salir de esa pobreza con facilidad, sostuvo.
La semana pasada, durante la comparecencia de Luis Videgaray Caso, secretario de Hacienda, ante
el Pleno de la Cmara Baja, varios diputados le expresaron su rechazo a esta medida; aunque el
funcionario los llam a la reflexin.

Estamos obligados a hacernos algunas preguntas. Por qu, por ejemplo, debe pagar 16% de IVA
la mixteca oaxaquea y no una ciudad de la frontera? Por qu Cancn debe tener un tratamiento
distinto en el IVA del que tiene Acapulco o Puerto Vallarta?, cuestion Videgaray.
Ante esa postura, Raymundo King De la Rosa, diputado del PRI por Quintana Roo, destac que si
bien es cierto que el nivel de vida es diferente en esas zonas, tambin lo es la aportacin que hacen a
la riqueza del pas.
S, entendemos que la mixteca oaxaquea es una zona de las ms pobres en el pas y que es ah
donde deben tener su enfoque los programas sociales, pero yo le preguntara al secretario de
Hacienda: quin da ms entradas de divisas a Mxico, la mixteca de Oaxaca o Cancn?
Me parece injusto el trato, se debe apoyar a los ciudadanos y las empresas que generan dinero para
el pas, para todos los mexicanos, apunt King.
Y quienes ya formaron un frente comn para tratar de impedir que se homologue el IVA en la
frontera son los senadores de la oposicin.
Ernesto Ruffo Appel, senador del PAN por Baja California, asegur que el 15% del PIB nacional
proviene de las empresas maquiladoras, por lo que un aumento real de impuestos tendr
repercusiones indeseables no slo para la zona, sino para el pas.
Esto del 5% en la frontera es un asunto que nos saca completamente de competitividad frente a los
Estados Unidos, para nosotros es un asunto fundamental, afirm.
La reforma hacendaria fue presentada el 8 de septiembre pasado por el Gobierno Federal al
Congreso de la Unin y se espera que sea analizada a la brevedad, pues de las medidas que se
aprueben depender el monto con el que cuente el Presupuesto de Egresos de la Federacin que
debe estar listo a ms tardar el 15 de noviembre prximo.
De aprobarse la homologacin del IVA al 16% al igual que en el resto del Pas en la frontera, esta
parte de Mxico perder competitividad, y se considera que sera un duro golpe a la economa de los

residentes de la frontera. Otro aspecto negativo de la propuesta de la reforma hacendaria seria la fuga
de empresas maquiladoras quedndose la frontera sin fuentes de empleo.

Nuestra opinin es que la homologacin de la tasa del Impuesto al valor Agregado
al 16% en la zona fronteriza, viola lo dispuesto por el artculo 31 fraccin IV de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos mexicanos, el cual establece que las
contribuciones deben ser proporcionales y equitativas, entendiendo por lo primero
que debe atenderse a la capacidad econmica del contribuyente y por lo segundo
que debe darse el mismo trato a las personas que se encuentren en la misma
situacin jurdica o de hecho. Conforme a la jurisprudencia de la Suprema Corte
de Justicia de la Nacin, para analizar la proporcionalidad y equidad de un
impuesto debe verificarse, en principio, en qu trminos se realiza el respectivo
hecho imponible, tomando en cuenta su naturaleza, es decir, si grava una
manifestacin general de la riqueza de los gobernados, o bien, si recae sobre una
manifestacin aislada de sta; asimismo, si los respectivos contribuyentes, al
ubicarse en la hiptesis de hecho que genera la obligacin tributaria, lo hacen en
las mismas circunstancias o en diversas que ameriten un trato desigual. En ese
contexto, debe tenerse presente que la capacidad contributiva de los gobernados
no se determina nicamente por la cuanta de los bienes o servicios, sino tambin
por la fuente de la que proviene la adquisicin de estos o, incluso, por las
especiales circunstancias que rodean su obtencin; de ah que el legislador puede
vlidamente establecer diversas categoras de causantes, a los que conferir un
tratamiento diverso atendiendo a las circunstancias objetivas que reflejen una
diferente capacidad contributiva, como es la referente a las zonas fronterizas, por
lo que para determinar si el trato desigual, que se da a las diferentes categoras de
contribuyentes del citado impuesto es proporcional y equitativo, debe verificarse si
las circunstancias que distinguen a un grupo de otros reflejan una diversa
capacidad contributiva y si con tal distincin se grava en mayor medida a los que,
por esas situaciones de hecho, manifiestan en mayor grado esa capacidad.


Asimismo, al establecer la aplicacin de una tasa del diez por ciento sobre los
bienes o actos o actividades gravados en la zona fronteriza, cuando ellos se
realicen por residentes en esa regin, ya que siendo el consumo el objeto de
este impuesto indirecto, el cual atiende tanto a la capacidad de compra como a la
disposicin de bienes y servicios, resulta un hecho notorio que el referido consumo
no se presenta en idnticas condiciones en la regin fronteriza que en el resto del
pas, pues la cercana de aqulla con otras naciones altera los patrones de
consumo, por lo que al establecer el legislador una tasa menor para el clculo del
tributo que deban enterar los residentes de la regin en comento se infiere,
inclusive, el fin extrafiscal de no afectar la competitividad y de estimular el
comercio nacional en la frontera, desalentando el consumo de bienes y servicios
extranjeros que perjudiquen la competitividad de la industria nacional en tal regin,
lo que implica otorgar diversas consecuencias jurdicas a desiguales supuestos de
hecho, respetndose, por ende, el principio de equidad tributaria previsto en
la fraccin IV del artculo 31 constitucional.
En caso de que se apruebe la homologacin de la tasa del 16% del Impuesto
al valor Agregado para la zona fronteriza, procedera la interposicin de
juicios de amparo por quienes sean titulares de un derecho subjetivo o de un
inters legitimo individual o colectivo, porque la norma modificada, as como
los actos del Congreso de la Unin y del Presidente de la Repblica violan
los derechos y garantas individuales de proporcionalidad y equidad
contenidas en el artculo 31 fraccin IV de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos.
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