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Exposición y Conferencias Internacional de Archivos (Excol’07)

23 al 27 de Mayo, 2007. Bogotá (Colombia)


www.documentalistas.org

EL ROL DE LOS ARCHIVOS ADMINISTRATIVOS EN EL ACCESO A LA


INFORMACION PUBLICA EN BOLIVIA
Luis Oporto Ordóñez1

Presupuestos básicos.

El acceso a la información, imperativo básico y esencial para garantizar el goce


pleno de los derechos ciudadanos, y fortalecer a un Estado moderno, es una obra en
construcción en Bolivia. Está, además, íntimamente ligada con la lucha contra la
corrupción y por ende con los esfuerzos para imponer la transparencia en la función
pública, que forma parte de la política de Estado del gobierno del presidente Evo
Morales Ayma.
El efecto de las políticas gubernamentales del pasado inmediato, todas de
carácter neoliberal que incurrieron en abuso del poder económico, generó actos de
corrupción y malos manejos de los recursos e intereses públicos, como es el caso de los
contratos para la explotación de los recursos gasíferos, o los llamados ‘gastos
reservados’, avalados por leyes y disposiciones irregulares y que tardíamente se dieron a
conocer a la luz.
Sobre estos temas el ciudadano común ha encontrado infinidad de impedimentos
y obstáculos para la obtención de información pública, tanto de aquella que le concierne
o afecta directamente, así como aquella que le afecta de manera sectorial o grupal.
En Bolivia se han realizado varias iniciativas en ese sentido desde 1990, siendo
los más importantes las llamadas “leyes transparencia” 1178 (1990: Ley del Sistema de
Administración y Control Gubernamentales) y 2341 (2001: Ley de Procedimiento
Administrativo), que buscan garantizan el acceso a la información pública para fines de
control interno y el derecho de acceso a la información en base al precepto del interés
institucional para controlar la administración del gasto institucional y por otra parte el
derecho legítimo del administrado.
Al ser Bolivia signataria de varios tratados y convenios internacionales, tales
como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 y la Convención
Interamericana sobre Derechos Humanos, suscrita en la Conferencia Interamericana

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Director General de la Biblioteca y Archivo Histórico del H. Congreso Nacional de la República de
Bolivia

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sobre Derechos Humanos en San José (Costa Rica), se ha avanzado en una tendencia
hacia el derecho de acceso irrestricto de la información pública.

Constitución de los archivos

Los archivos se han desarrollado sin ninguna ley que regule su funcionamiento.
Ante la falta de un cuerpo legístico específico, los archiveros han basado su accionar en
el régimen cultural que señala la Constitución Política del Estado, el corpus jurídico de
la Nación (v.g. Códigos Civil, Comercial, Penal) y las leyes transparencia. Sólo a partir
de los años 60 del siglo XX, se han empezado a dictar normas específicas aisladas de
menor rango, por la vía de decretos supremos, fundamentalmente.
Es así que la praxis archivística se sustenta en dos vertientes fundamentales: a)
La vertiente administrativa y b) La vertiente técnica o archivística.
En el primer caso introdujo reglas sobre procedimiento administrativo,
adaptadas desde los códigos nacionales para normar la gestión documental, la
administración archivística y los servicios aplicando en estas funciones específicas, el
concepto de Administración por responsabilidad, con el apoyo efectivo de un régimen
sancionador (Sistema de Administración de Personal, Ley del Estatuto del Funcionario
Público y el Código Penal).
En el segundo caso, Gabriel René Moreno sienta las bases para la creación del
Archivo Nacional de Bolivia (siglo XIX) y Gunnar Mendoza (siglo XX) tomó a su
cargo la redacción de normas archivísticas fundamentales, referidas a temas como la
definición de clases documentales, tipos de archivo, documentaciones públicas,
operaciones archivísticas (clasificación, ordenación y descripción), la construcción del
Repositorio Intermedio y las transferencias intra-archivísticas. En los hechos se trata de
una normativa legal con base en la ciencia archivística aplicada a la realidad boliviana.
La implantación de ese conjunto de normas en la administración documentaria y
la organización archivística del Estado, permitió desarrollar una amplia infraestructura
edilicia y una infoestructura que se despliega a lo largo y ancho del territorio nacional,
facilitando las tareas de recuperar, resguardar, sistematizar, accesibilizar y conservar la
memoria social de la Nación, para garantizar el acceso a la información pública,
entendido como derecho ciudadano irrenunciable, plasmado por los servicios fedatarios
que consagran aquel derecho.

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LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO

Cuando se habla de acceso a los archivos, nos referimos fundamentalmente al


derecho constitucional ciudadano de acceso y uso a la información pública, es decir a
los registros y documentos públicos. Esta ecuación se completa con el derecho de
difusión y el derecho a la intimidad, que involucra elementos típicos de la cadena
documental, como generación de nuevo conocimiento y el acceso a los archivos
personales, respectivamente.
En el pasado imperaba la política de exclusión como expresión de un Estado
discriminador en varios sentidos. Es importante señalar, por ejemplo, que la exclusión
sexual se rompió como resultado de las conquistas sociales impuestas por la Revolución
Nacionalista de 1952, pero aparece expresada de manera explícita recién a partir de la
CPE de 1967, que reconoce la personalidad y capacidad jurídica de todo ser humano,
que:

“Goza de los derechos, libertades y garantías...sin distinción de raza, sexo,


idioma, religión, opinión pública o de otra índole, origen condición económica
o social, u otra cualquiera”2.

En el largo tránsito de romper la exclusión étnica, la Constitución de 1967


incorporó por primera vez a las “manifestaciones del arte e industrias populares”, a las
que consideró como “factores de la cultura nacional”, señalando que “gozan de
especial protección del Estado, con el fin de conservar su autenticidad e incrementar su
producción y difusión”3. En 1988, el cuarto gobierno de Víctor Paz Estensoro, incluyó
en el régimen garantista de la Constitución a las expresiones de los pueblos indígenas,
incorporando por primera vez el concepto de patrimonio etnológico, conceptualizando
como tal a las obras creadas por los pueblos indígenas antes de 1950, incluyendo entre
los llamados “recursos etnológicos” a los documentos producidos por ellos4.
Es un hecho significativo que debe comprenderse en el contexto del reconocimiento
constitucional de la existencia de los pueblos originarios y/o indígenas, luego de un

2
Artículo 6 de la CPE de 1967.
3
Art. 192 de la CPE de 1967.
4
Decreto Supremo N° 21951 de 26 de abril de 1988.

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largo y dramático decurso republicano, en el que fueron ignorados y explotados (1825),


emergen con fuerza durante la postguerra del Chaco (1932-1935), son liberados del
pongueaje (1945), adquieren conciencia social de su fortaleza y protagonizan el cambio
social (1952) y son incorporados paulatinamente como sujetos del desarrollo nacional
(1994) y protagonizan el cambio político como actor social plenamente reconocido
(2006).
Estos alcances, se sacralizan con la modificación del artículo primero de la
Constitución en 1994 que declara a Bolivia, libre, independiente, soberana, multiétnica
y pluricultural5, complementado por el artículo 171 que reconoce, respeta y protege los
derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenas.
En el texto de las reformas a la Constitución, del 2002, se introducen aspectos de
relación directa e indirecta con el uso, acceso y difusión de la información pública, en el
inciso l): “Al nombre, a la intimidad y privacidad personal y familiar, así como a su
imagen, honra y reputación”, pero sobre todo en el inciso n) “Acceso a la información
pública”6.
Sin embargo, se observa un notable retroceso en las reformas constitucionales de 12
de febrero de 2004, que deja sin efecto estos avances volviendo en esto al viejo texto de
19947.
En ese contexto, esta trilogía de garantías ciudadanas, reconocida como derechos
fundamentales de hombres y mujeres, son resquicios que otorga el Estado para abrir sus
registros y archivos públicos al uso de la ciudadanía.

Las leyes transparencia

El análisis de la legislación archivística en general y el estudio exhaustivo de la


ley de procedimiento administrativo en particular, demuestra que ambas vertientes
(archivística y administrativa) son interdependientes y por ello esenciales para
garantizar el acceso a la información pública, y la transparencia en los actos
administrativos, aspectos que reclama a viva voz la sociedad en su conjunto.
La Ley 1178 tiene 8 subsistemas de administración y control gubernamentales,
sobre los que se levanta la estructura administrativa del actual modelo de administración

5
Art. 1 de la CPE de 1994.
6
Ley 2410, Ley de Necesidad de Reformas de la Constitución Política del Estado. GOB, 42 (2417). La Paz, 2 de agosto de 2002. la
Constitución Política del estado. GOB, 44 (2571). La Paz, 20 de febrero de 2004.
7
Ley 2631, de reforma a la Constitución Política del estado. GOB, 44 (2571). La Paz, 20 de febrero de 2004.

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del Estado. Tal su importancia que la Administración debe ajustarse a dicho sistema
para su accionar. Actualmente parte formal del sistema está en cuestión, sobre todo por
los morosos procesos de contratación de bienes y servicios, que ha motivado a los
gobiernos municipales del país a solicitar su modificación, para dinamizar la
administración, al ver la escasa ejecución presupuestaria que se traduce en un número
poco significativo de obras ejecutadas. En otras palabras, se pretende hacerla más
flexible.
No obstante, la Ley 1178 está plenamente vigente, y su espíritu se ha
incorporado al actual DS 28631, Reglamentario a la Ley de Organización del Poder
Ejecutivo, que señala como principios fundamentales de cumplimiento obligatorio, para
la Administración del Estado: a) Dignidad y soberanía, b) Participación social, c)
Planificación, d) Honestidad, e) Transparencia, f) Eficiencia, g) Austeridad, h)
Jerarquía, i) Coordinación.
Los principios de planificación, transparencia y eficiencia están íntimamente
ligados a la gestión documental y la organización de los archivos administrativos, sin
los cuales estos postulados no podrían cumplirse de manera efectiva y positiva, pues la
visión de país y la planificación del desarrollo integral, así como la eficiencia, se basan
esencialmente en el uso oportuno e inmediato de información oficial confiable. Esa
información oficial en gran medida se encuentra en los archivos institucionales.
En la lucha frontal contra la corrupción, el actual Gobierno señala que el Estado
democrático debe caracterizarse por la transparencia de sus actos en el uso de los
recursos económicos del Estado por parte de los servidores públicos. Para ello
promueve el acceso a la información, como base fundamental del control social que hoy
impera. Mas, la toma de decisiones se basa dramáticamente en el acceso oportuno a la
información oficial, sin el cual, la transparencia no tendría sentido, sobre todo si
consideramos la voluntad oficial de terminar con el secretismo del Estado.
Es incuestionable, entonces, garantizar el acceso a la información pública tanto
por parte de los Administradores como de los administrados. Este extremo está
contemplado en las Leyes 1178 (Control y Administración Gubernamentales) y 2341
(Procedimiento Administrativo), que establecen el acceso a la información sobre la base
del precepto constitucional del interés legítimo. En otras palabras: se puede señalar que
la Ley de Procedimiento Administrativo es una especie de ley reglamentaria del

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Artículo 7, inciso h) de la Constitución Política del Estado, es decir del antiguo derecho
de petición.
Lamentablemente la Ley 1178, pese a que basa toda su estrategia de éxito en el
acceso a la información oficial, ha ignorado la importancia de los archivos
institucionales. De igual manera, la ley 23241 se ha ocupado solamente de normar el
procedimiento administrativo y no menciona ninguna directriz sobre la obligación de
organizar los archivos de oficina. Nada tenemos, entonces, para garantizar el
cumplimiento de aquellos principios que mencionamos, y mas aún, el acceso real a la
información no podrá concretizarse porque simple y llanamente, tanto la gestión
documental como la organización de los archivos administrativos, han quedado al
margen de estas disposiciones, salvo normas inconexas que si bien refieren a la 1178,
no forman parte de sus decretos reglamentarios.
Un ejemplo es el DS 23934 que implantó en 1994 el Reglamento Común de
Procedimientos, estableciendo la obligación de instalar bibliotecas y archivos en los
ministerios del poder ejecutivo, que al no tener una base legal sólida sus resultados se
han ido diluyendo merced al voluntarismo de la Administración. Otro importante
decreto, al carecer de base legal, el 25046 que crea el Repositorio Intermedio del Poder
Ejecutivo, se tornó errático e insuficiente para garantizar tres aspectos fundamentales
que se proponía: a) El acceso oportuno e inmediato a la información oficial; b) La
garantía de conservar las documentaciones administrativas para fines de control
posterior; y, c) La garantía para conservar las documentaciones inactivas, consideradas
primero como memoria institucional y en segundo lugar como patrimonio documental
de la Nación.
¿Cuál la consecuencia inmediata y directa de estas tremendas omisiones o vacíos
jurídicos? a) El caos en la gestión documental; b) La discrecionalidad en la clasificación
y el orden natural de las series documentales; y, c) La informalidad en la organización
de los archivos de la Administración.
Las consecuencias ulteriores son gravísimas pues afectan a la organización de
los archivos centrales y otros resultantes del ciclo vital de las documentaciones (vg.
archivos intermedios y archivos históricos) y tienen como lamentable corolario la
destrucción de documentación inactiva, signo de desprecio de la alta burocracia estatal a
la memoria social y por ende de la memoria de la humanidad, a pesar que la

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destrucción de documentos públicos se sanciona penalmente, con reclusión de hasta 8


años, en casos agravados.
Ergo, la falta de archivos organizados impedirá la toma de decisiones sobre una
base documental fiable, y por lo mismo, mediatizará el acceso de la ciudadanía a los
registros y archivos públicos, favorecerá la corrupción, la exclusión social, la
discriminación étnica, y se constituirá en el mecanismo del secretismo que impera aún
en el Estado.
Paradójicamente pese al desdén institucionalizado, los archivos apoyan o
coadyuvan cotidianamente a la toma de decisiones de la Administración del Estado, y,
por otra parte garantizan el acceso a la información pública, en cualquier fase del ciclo
vital de las documentaciones.
La conclusión es que, en la hora presente, la modificación de la Ley 1178, no
sólo debe ser formal, sino estructural.
Hemos planteado para ello, incorporar en las reformas la creación de un noveno
sistema: el de Administración Documentaria, que tiene el objeto de normar la gestión
documental, regular la organización de los archivos administrativos, garantizar el
procedimiento de acceso y uso de esta información.
De esa manera se garantizará lo que el Estado desea ansiosamente, es decir,
sacralizar el derecho ciudadano de acceso a la información pública.
La respuesta de los Administradores sigue siendo la misma: indiferencia,
subestimación de la importancia de los archivos administrativos, y un histórico desdén
hacia la documentación inactiva.
Sin embargo, la dinámica social ha ido incorporando nuevos elementos en el
análisis. Han sido los llamados “movimientos sociales” los que han propugnado el
acceso a la información, pues esta necesidad no ha surgido desde los niveles altos de la
Administración, que ha hecho más bien todo lo contrario: ajustar más el candado del
secretismo oficial.
Los movimientos sociales han exigido al gobierno el cambio de las políticas
económicas y el manejo de los recursos naturales. Por otro lado, también han puesto en
la agenda de la discusión nacional, el derecho de conocer la información oficial del
Estado, como formas propias del control social en los negocios del Estado y combatir la
corrupción. El eje transversal de esas exigencias pasa necesariamente por el acceso a la

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información pública, dicho de otro modo, por la organización de los archivos y el


reconocimiento al rol fundamental de los archiveros.

Derecho de acceso a la información por decreto

El 17 de Mayo de 2005, el gobierno de Carlos Mesa aprobó el Decreto Supremo


28168 de “Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental en el Poder
Ejecutivo”.
Con esta norma pretendía “garantizar el acceso a la información, como derecho
fundamental de toda persona y la transparencia de gestión del Poder Ejecutivo” (Art. 1),
basándose para ese fin en los principios de publicidad, obligatoriedad y de gratuidad
(Art 3).
El derecho de acceso a la información se reconocía, por ese decreto, a todas las
personas como un presupuesto fundamental para el ejercicio pleno de la ciudadanía y
fortalecimiento de la democracia (Art. 4). De esa manera, “en ejercicio de los derechos
de información y petición, toda persona natural o jurídica, individual o colectivamente,
está legitimada para solicitar y recibir información completa, adecuada, oportuna y
veraz del Poder Ejecutivo” (Art. 5).
Sin embargo, el decreto no tuvo repercusión alguna, pues carecía de base legal.
Veamos:
El DS 28168, se sustenta en la Resolución 1932, de la Organización de Estados
Americanos (OEA), de 10 de junio de 2003, que establece que “el acceso a la
información pública es un requisito indispensable para el funcionamiento mismo de la
democracia, una mayor transparencia y una buena gestión pública y que en un sistema
democrático, representativo y participativo, la ciudadanía ejerce sus derechos
constitucionales con participación política, votación, educación y asociación, entre
otros, a través de una amplia libertad de expresión y de un libre acceso a la
información”.
Como podemos ver, deja al margen el Art. 7, inciso h) de la Constitución y la
propia Ley 2341, que establece además el régimen de la reserva.
El Decreto fue duramente combatido por los periodistas, que en ese momento no
percibieron el alcance y potencial que contenía para avanzar en el acceso a la
información.

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Visión de los periodistas sobre este tema

Los comunicadores sociales se mueven bajo el concepto abstracto de información


pública, y no les interesa mayormente hacer referencia a las documentaciones existentes
en los archivos de la Administrativos Pública. Por ello plantean en su proyecto propio
remitido a la Asamblea Constituyente, los siguientes aspectos:

a) La libre emisión de ideas y opiniones por cualquier medio de difusión es un


derecho constitucional de las personas, ejercitable individual o colectivamente,
que no podrá ser restringido por ninguna ley o disposición gubernamental.

b) El derecho a la información comprendería la siguientes libertades:

I. Libertad de información que implica tres derechos esenciales: a) El


libre acceso a las fuentes de información que no podrá ser coartado
por ninguna autoridad; b) La libertad de publicación que comprende
el derecho de toda persona o grupo a emitir y recibir información por
cualquier medio de difusión, así como el derecho a réplica y
rectificación, cuando se vean afectados directamente por información
inexacta o agraviante; c) La libertad a crear individual o
colectivamente medios de información con fines de servicio público.
II. La libertad de opinión, que no acepta el anonimato.

Ante el régimen de excepciones (reserva de la información), se reconoce la


cláusula de conciencia y se garantiza el secreto profesional en el ejercicio de esas
libertades y se oponen a cualesquier forma de trámite en el acceso a la información.
Señalan que el ejercicio periodístico y los medios masivos de información deben
estar, fundamentalmente, al servicio de la sociedad. Los medios de información del
Estado serán regulados por ley en su organización y funcionamiento, debiendo
garantizarse el acceso democrático y pluralista a los mismos de todos los sectores
sociales y políticos, en igualdad de oportunidades.

El Anteproyecto de Ley del Acceso a la Información Pública

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La agenda impuesta por los movimientos sociales fue recogida por el Gobierno
del Presidente Evo Morales, quien repuso inmediatamente el Ministerio de Justicia (que
había sido eliminado por el anterior gobierno), encomendando al Viceministerio de
Justicia la redacción de un anteproyecto de Ley que recoge las experiencias del pasado
para mejorar la propuesta inicial del DS 28168.
En ese sentido, el Gobierno reconoce que la transparencia en la actuación del
Estado debe ser contundente y este debe constituirse en una constante y referente de él.
Como resultado principal trata de romper la política que ha caracterizado a nuestro
sistema político y administrativo, donde el secreto se convirtió en regla y la publicidad
en excepción.
Por otro lado, el Proyecto de Ley permite dar cumplimiento a compromisos
internacionales asumidos por Bolivia en el seno de las Naciones Unidas y la
Organización de Estados Americanos:

1. Convención de la Naciones Unidas contra la Corrupción. Ratificada por Bolivia


mediante Ley No. 3068 de 1 de junio de 2005, señala que los Estados deben, en
materia de prevención de la corrupción, formular, aplicar o mantener en vigor
políticas que promuevan entre otras cosas, la transparencia en la gestión pública
(Art. 5, Capitulo II: Medidas preventivas). Sin duda el espíritu del Artículo 10
de la Convención ha sido incorporado en el anteproyecto:

“Artículo 10.- Información pública.- Habida cuenta de la necesidad de


combatir la corrupción, cada Estado Parte, de conformidad con los principios
fundamentales de su derecho interno, adoptará las medidas que sean necesarias
para aumentar la transparencia en su administración pública, incluso en lo
relativo a su organización, funcionamiento y procesos de adopción de
decisiones, cuando proceda. Esas medidas podrán incluir, entre otras cosas:

a) La instauración de procedimientos o reglamentaciones que permitan al


público en general obtener, cuando proceda, información sobre la
organización, el funcionamiento y los procesos de adopción de decisiones de
su administración pública y, con el debido respeto a la protección de la

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intimidad y de los datos personales, sobre las decisiones y actos jurídicos


que incumban al público;
b) La simplificación de los procedimientos administrativos, cuando proceda, a
fin de facilitar el acceso del público a las autoridades encargadas de la
adopción de decisiones; y
c) La publicación de información, lo que podrá incluir informes periódicos
sobre los riesgos de corrupción en su administración pública.

Lo que llama poderosamente la atención es que los redactores del


Anteproyecto no hubiesen tomado como base fundamental a la Ley 1178, que
concretiza el inciso c) de la Convención desde 1990, y la Ley 2341, que plasma
ya desde el 2002, el inciso a) y b) de la Convención.

2. Convención Interamericana de Lucha contra la Corrupción (CICC) de la OEA.


Ratificada por Bolivia mediante Ley No. 1743 de 17 de enero de 1997. Esta
convención señala que los Estados deben adoptar medidas preventivas contra la
corrupción, destinadas a crear, mantener y fortalecer “normas de conducta para
el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas” (Art.
3).
De esa manera, tenemos que el proyecto de La Ley se sustenta en los siguientes
valores:

a. Transparencia, en el sentido de proporcionar información útil, oportuna,


pertinente, comprensible, confiable y verificable, a toda persona que lo
solicite, en el marco de la eficacia, eficiencia, economía y oportunidad de la
información, en especial aquella referida a la asignación y uso de los recursos,
los principales resultados obtenidos y los factores que influyeron en sus
resultados.
b. Integridad pública, entendida como la coherencia que debe existir entre las
políticas públicas y los resultados obtenidos en la gestión pública.
c. Ética Pública, la conducta que el servidor público deberá demostrar en el
ejercicio de sus funciones.
d. Participación ciudadana, la ciudadanía tiene el deber de coadyuvar en la

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conservación, custodia y preservación de la información pública (Artículo 6.-


Valores).

Igualmente, se rige por los siguientes principios:

a. Dominio público, en razón a que toda información que se encuentre en las


entidades mencionadas es de de interés de la colectividad.
b. Oportunidad, la información solicitada por personas naturales o jurídicas, debe
ser proporcionada con celeridad.
c. Accesibilidad, por el cual la información a ser requerida debe ser otorgada sin
ninguna restricción, salvo casos específicos de reserva.
d. Publicidad, la información generada y conservada en las entidades en el marco
de la presente Ley, es de carácter público consecuentemente será puesta en
conocimiento de la colectividad por cualquier medio de información y
comunicación.
e. Economía, la información solicitada por personas naturales o jurídicas, será
proporcionada en gratuidad, con excepción de los costos que demanden su
reproducción o legalización.

f. Buena fe, por el que se presume que la solicitud o petición de información de


las personas naturales o jurídicas, se efectúa con fines lícitos (Artículo 7.-
Principios).

El objeto de la Ley es la reglamentación del ejercicio del derecho a la


información o el acceso a la información pública por parte de los ciudadanos, como un
derecho fundamental aún no reconocido expresamente en la Constitución. En este
sentido, el Proyecto de Ley establece los requisitos, condiciones, plazos y
procedimientos para que cualquier persona interesada pueda acceder y obtener
información pública que genera y produce el Estado en todas sus entidades e
instituciones, así como las personas de derecho privado que hagan negocios con el
Estado.
¿A que tipo de información hace referencia esta ley? Ciertamente el concepto
es más bien abstracto y no infiere necesaria o exclusivamente al documento de

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archivo, que resulta de la atención de un trámite, como resultado de la


responsabilidad por la función pública. Dice:

“La información pública es la producida o procesada por las entidades y


públicas y personas de derecho privado comprendidas en la presente ley, en
sus fases de inicio, procesamiento o conclusión, resguardada o conservada en
los archivos de la repartición responsable de su atención o de la entidad
correspondiente, sea en su forma impresa, gráfica, fotográfica, grabada en
cinta de video, soporte magnético, digital u otro de mayor avance tecnológico”
(Articulo 9.- Alcance y forma).

En otras disposiciones importantes, establece las exclusiones al ejercicio de este


derecho verbigracia el régimen de reserva (información clasificada: privilegiada,
reservada, secreta, etc.); la obligación del Estado de conservar y mantener los
documentos e información pública; la obligación de designar a un responsable de
atender las solicitudes de información en todas las entidades públicas; y la posibilidad
de impugnar el rechazo o denegatoria a la atención de las solicitudes de información
pública. Ciertamente, la ley en esta aspecto es más liberal, pues se aparta de las
convenciones que establecen restricciones en cuanto al secreto profesional, industrial y
otros.
En resumen, el espíritu que anima a este Proyecto de Ley es la búsqueda de una
mayor y mejor transparencia en los actos administrativos y negocios del Estado.

El rol de los archivos

Veamos el aspecto anecdótico: El anteproyecto de ley menciona una sola vez la


palabra archivos en su texto y lo hace de manera tangencial y ninguna mención hace al
archivero.
Veamos ahora lo que es nuestro interés. Dos elementos fundamentales nos
llevan a reflexionar sobre el rol de los archivos y los archiveros.
A pesar que las llamadas leyes transparencia, el decreto 28168 y el actual
proyecto de ley de acceso a la información, muestran el interés real del Estado para
garantizar este derecho ciudadano, ignoran en el contenido y alcance de los textos

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legales y procedimentales a los archivos institucionales y a los archiveros, siendo que


estos repositorios y sus servidores tienen la obligación legal de recoger la memoria
institucional producida por las instituciones del Estado, para sistematizarlas y
accesibilizarlas.
¿Quién es el responsable del acceso a la información? Este es una aspecto
excluyente a la función del archivero, pues la ley señala que se creará el cargo del
Oficial de Información, en la estructura orgánica de las entidades públicas,
funcionario que tendrá bajo su responsabilidad el proceso administrativo de acceso a
la información, en la recepción de solicitudes, gestión y entrega de la información. En
las entidades que por razones presupuestarias este cargo no pueda ser creado, se
designará a un funcionario responsable de estas tareas (Artículo 8.- (Oficial de
Información).
En otras palabras, aun se subvalora la importancia de los archivos y obviamente
el trabajo de los archiveros. Ante esta situación, es fundamental sensibilizar a propios y
extraños y, fundamentalmente, al cuerpo de archiveros del Estado, sobre la importancia
singular de los archivos en el derecho de acceso a la información pública, para impulsar
una cultura de transparencia en la función pública y eliminar en lo posible la corrupción
que ha manchado con su estigma al país al extremo que en el pasado ostentaba el
vicecampeonato de la corrupción a nivel mundial.
Desde nuestro punto de vista, cualquier proyecto de ley de acceso a la
información pública y/o de transparencia de la función pública, debe pasar por incluir en
su contexto (v.g. la norma positiva y adjetiva), a los archivos, puesto que constituyen la
base infraestructural de la memoria institucional, y a los archiveros, quienes son los
sujetos naturales que custodia y accesibiliza.
Vemos una colisión jurídico-legal en el Anteproyecto de Ley que crea el cargo
de oficial de la información en un servidor ajeno a los archivos, pues de acuerdo al
ordenamiento jurídico mayor en vigencia, el servicio fedatario señala responsabilidades
indelegables a los custodios de la documentación, que son los archiveros por
antonomasia, estatus que es ignorado por los redactores del Anteproyecto de Ley, y de
la misma manera, no se establece la obligatoriedad de instalar archivos en las
instituciones de los tres poderes del Estado, con lo que se debilita notablemente su
alcance.

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Me parece que la omisión de estos dos elementos esenciales para el éxito en el


acceso a la información, se producen por la falta de conocimiento preciso de las
funciones del archivero y el rol de los archivos.
Creemos que sin incorporar de manera efectiva a los archivos y archiveros, los
intentos de acceso a la información tropezarán con serias dificultades.

Conclusiones

A la luz de nuestra legislación, dos bases filosóficas han guiado el accionar del
Estado para regular el acceso a la información pública y por lo mismo el uso de los
registros y recursos documentales.
En primer lugar, el derecho a la información como derecho constitucional
aparece de manera ambigua en la Carta Magna. Está asociado con otros derechos
fundamentales como el derecho a la expresión de ideas, a la intimidad, a la
inviolabilidad de los archivos personal y al habeas data. Está reglada por tres leyes
fundamentales, la Ley del Notariado (1858), la 1178 (1990) y la 2341 (2001). En estas
subyace de manera explícita el derecho legítimo de acceso a la información, que es un
elemento mediatizador del acceso y uso efectivo e irrestricto de la información pública.
En segundo lugar, el reconocimiento del concepto de bienes del dominio público
que se ocupa, además de la riqueza cultural. Es decir que lo patrimonial, al ser de
dominio público, convierte a los ciudadanos de un país, en los titulares de la
documentación pública.
Estos dos conceptos, contrapuestos entre sí, pero al mismo tiempo
complementarios, permiten definir las directrices del concepto de derecho de acceso a la
información pública con dos alcances igualmente contrapuestos y complementarios.

a) Derecho restrictivo a la información pública. Las leyes


procedimentales y de administración y control, garantizan el acceso
pleno a la información pública por parte de la Administración, pero de
manera restrictiva por parte de los ciudadanos (hombres y mujeres),
quienes para ese fin deben demostrar el llamado interés legítimo. Su
efecto en el desarrollo archivístico es dramático, pero curioso y
paradójico, ninguna de estas normas menciona al archivo, que es

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resguarda los testimonios de las actuaciones de los organismos. Los


archivos son al mismo tiempo la fortaleza y la debilidad de las normas
del procedimiento administrativo, de la administración y el control
gubernamentales, así como de la ansiada transparencia de la función
pública.

En este derecho de acceso a la información pública administrativa, si


bien limitado por las leyes procedimentales, que se refieren al interés
legítimo, el ciudadano involucrado en el trámite tiene el derecho de
conocer de forma total los obrados de la actuación propia que cursan en
la Administración.

b) Derecho irrestricto de acceso a la información pública histórica: El


concepto patrimonial es una vía que garantiza el derecho irrestricto de
acceso a la información pública histórica, verbigracia aquella que ha
superado los 35 años de edad y se encuentra en los archivos históricos.
Al ser titulares de la riqueza documental de la Nación, tenemos el
derecho de acceso y uso. Por tanto, no se requiere de ninguna ley
específica para el goce pleno de esa información, pues como toda norma
constitucional, no requiere, necesariamente, de reglamentación.

En consecuencia, el acceso a los registros y archivos públicos, está supeditado a


la fase del ciclo vital de las documentaciones, es decir, aquellos que mantienen sus
valores primarios (v.g. el valor legal) y aquellos en los que han prescrito. Se puede
afirmar, entonces, que las documentaciones con valor legal, existentes en los archivos
de la Administración Pública, están limitadas en su accesibilidad y uso por las leyes
procedimentales y sobre todo por el interés legítimo de los ciudadanos sobre la
información oficial. En tanto, las documentaciones que han perdido el valor legal,
existentes en los archivos intermedios e históricos, son libremente accesibles por
mandato constitucional, a cualquier ciudadano sin importar su condición social, credo
religioso, género o militancia política.

El rol de los archivos y los archiveros

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Siendo la información pública una abstracción que nos lleva irremediablemente


a los archivos, es ineludible reivindicar el papel del archivero en el acceso a la
información pública y en la propia función natural de los archivos para garantizar el
acceso a la información pública, toda vez que la totalidad de los testimonios del acto
administrativo se transfieren de forma sistemática a estos repositorios, creados
precisamente para garantizar la custodia, sistematizar su organización y facilitar los
servicios fedatarios.
La liberalidad del acceso a la información no puede construirse al margen de los
archiveros, pues ello daría lugar a la discrecionalidad, como se percibe ya en el
anteproyecto de ley, que señala a la letra:

“La presente Ley se aplicará a los servidores públicos que prestan servicios en
el Estado, en los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial y a los que
desempeñan funciones en entidades, instituciones, organismos y empresas de
los gobiernos nacional, departamental y local, y en toda otra entidad donde el
Estado tenga presencia y/o participación” (Artículo 2.- Ámbito de aplicación y
alcance).

Como podemos ver, el papel de los archiveros se difumina notablemente, pues,


los responsables de la información serían esos servidores públicos en el sentido lato:

“Toda información generada o conservada en cualquier institución del sector


público, adquiere la calidad de pública con alcance a las entidades a las que
hace referencia el artículo 2; consecuentemente, los responsables de la
información, tienen la obligación de informar a las personas peticionarias,
conforme las disposiciones de esta Ley” (Artículo 3.- Obligación de informar).

Los archivos también han sido ignorados en el anteproyecto de ley, es más la


conservación de la información, estaría a cargo de servidores y no de los repositorios
o archivos administrativos, como se puede colegir en el texto del proyecto de Ley:

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I. Para el pleno ejercicio del derecho de acceso a la información


pública, las personas comprendidas en el ámbito de aplicación
de la presente Ley, quedan obligadas a la conservación de la
información generada o recibida, en el marco de las normas
legales en vigencia relativas a su preservación. Su omisión hará
pasible al responsable, de las sanciones establecidas en el
Código Penal.
II. Los servidores públicos que incumplan las disposiciones de la
presente Ley, serán pasibles al establecimiento de las
responsabilidades administrativa, ejecutiva, civil o penal, según
corresponda (Artículo 5.- Conservación de la información).

Por tanto, es preciso incorporar tanto a archiveros como a los propios archivos al
ámbito de cualquier iniciativa que tenga como resultado el acceso a la información
pública.
Sin embargo esta tendencia de exclusión y desdén no hacia los archivos y
archiveros no es privativa de Bolivia, sino que se ha ido perfilando en otras normas
similares de otros países como podemos observar en el estudio de la legislación
comparada.

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