ENSAYO

EL DEBATE SOBRE ESTADO Y MERCADO

Norbert Lechner*
El debate sobre Estado y mercado, sostiene Norbert Lechner, tiende
a ser polmico porque pone en juego la idea que nos hacemos del
orden social. Para evitar la fetichizacin de uno u otro elemento se
plantea entonces la conveniencia de situar la relacin en su respec-
tivo contexto histrico. Si bien el actual proceso de globalizacin
cuestiona la tradicional intervencin estatal, es ilusorio, se seala,
identificar el desarrollo con el mercado.
Segn el autor, los acontecimientos de Europa nos recuerdan que el
mercado es una categora social; el funcionamiento del mercado se
encuentra determinado por su insercin en instituciones polticas,
estructuras sociales y procesos culturales. Vale decir, por s solo el
mercado no genera ni sustenta a un orden social y, por el contrario,
presupone una "poltica de orden". Esta implica dos procesos de
integracin integracin al sistema mundial e integracin social
que requieren tanto la dinmica del mercado como, por sobre todo,
una redefinicin del Estado.
* Licenciado en Derecho y Doctor en Ciencias Polticas, Freiburg (Alema-
nia). Director de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO).
Entre sus numerosas publicaciones pueden mencionarse La conflictiva y nunca
acabada construccin del orden deseado (1986) y Los patios interiores de la
democracia: Subjetividad y poltica.
236 ESTUDIOS PBLICOS
1. Un debate necesario
En Amrica Latina, como en Europa del Este, tiene lugar un doble
proceso de transicin: transicin hacia la democracia y transicin hacia
una economa de mercado. Teniendo cada caso su especificidad, existe una
preocupacin compartida. Bajo nuevas formas resurge la clsica pregunta
por la relacin entre proceso democrtico y desarrollo econmico.
La sociedad moderna, junto con desplegar la diferenciacin entre
economa y poltica, siempre postul (de modo afirmativo o crtico) cierta
correspondencia entre ambas esferas. Lo que fue asumido como premisa,
hoy es visualizado como una relacin problemtica. Cuando los pases de
Amrica Latina se proponen armonizar democracia poltica con crecimien-
to econmico y equidad social, estn planteando un desafo novedoso. Ya
no se trata de una compatibilidad asegurada de antemano. Por una parte, el
desarrollo econmico y, en concreto, el mercado, ya no puede ser conside-
rado un "prerrequisito" de la democracia. De hecho, en Europa Oriental la
economa de mercado deviene un objetivo de la democratizacin poltica.
Por otra parte, tampoco la democracia poltica garantiza desarrollo econ-
mico. Aun ms: la capacidad del sistema poltico para procesar la poltica
macroeconmica se encuentra seriamente cuestionada hoy da.
La relacin de mercado y Estado se inserta en este marco. La pregun-
ta de fondo de toda Amrica Latina es: cmo compatibilizar democracia
y desarrollo? Lo que est en juego, en definitiva, es la determinacin del
orden social. Ello explica la fuerte ideologizacin del debate. Por la misma
razn, sin embargo, es una discusin que no podemos ignorar.
El debate sobre Estado y mercado ha sido tradicionalmente un eje
de polarizacin poltica en Amrica Latina. La discusin ideolgica tien-
de a optar a priori por uno u otro principio como racionalidad exclusiva y
excluyeme de la organizacin social. En el ltimo tiempo esta visin ce-
de terreno ante un enfoque ms pragmtico que revisa caso a caso en qu
medida la liberalizacin del mercado es posible y hasta qu grado es ne-
cesaria la intervencin estatal. Esta sensatez es muy bienvenida, aunque
resulte insuficiente. Una estrategia del "muddling-through" puede ser exitosa
a corto plazo, pero es arriesgada econmica y polticamente. Por un lado,
un enfoque coyuntural que prescinda de toda referencia a un "modelo de
desarrollo" hace difcil establecer reglas del juego estables y consistentes,
que es lo que exige una economa de mercado. Por otro lado, tal desideo-
logizacin del debate puede vaciar la democracia representativa al fomentar
gobiernos que ejecutan programas en contradiccin manifiesta con sus
EL DEBATE SOBRE ESTADO Y MERCADO 237
promesas electorales. En consecuencia, parece conveniente no darnos por
satisfechos con el pragmatismo adquirido.
2. Una perspectiva histrica
Para evitar que el Estado o el mercado sean fetichizados bajo la
forma de una racionalidad superior, resulta oportuna una breve mirada
histrica. Ella permite visualizar no slo la continua coexistencia de las dos
"lgicas" sino tambin la cambiante combinacin entre ambas.
El primer y principal punto a destacar es que en Amrica Latina a
diferencia de Europa no se ha conformado una sociedad capitalista con
anterioridad al desarrollo del Estado durante el siglo XIX. El capitalismo
no es un "dato histrico" dado que preceda a la regulacin estatal. Ello
tiene una consecuencia decisiva para la configuracin del orden social: es el
Estado quien asume la tarea de "instaurar" una sociedad moderna. De ah la
especificidad de un intervencionismo estatal dedicado explcitamente a ejecutar
un "modelo de desarrollo" para la sociedad en su conjunto.
1
Es decir, la
intervencin del Estado no corresponde tanto a una funcin de "correctivo"
del mercado como a un esfuerzo deliberado de promover el desarrollo eco-
nmico y social. Ello implica, por otra parte, que la economa de mercado no
slo depende de la iniciativa estatal sino que guarda una estrecha relacin con
la "razn de Estado" (cuestin nacional, cuestin social).
Tomando slo la historia reciente de Amrica Latina encontramos
entre 1930 y 1970 el denominado modelo de "desarrollo hacia adentro",
con fuerte predominio del Estado como agente de los cambios sociales. El
rol activo del Estado responde no slo a la prdida de los mercados externos
en la crisis de los 30, sino a la necesidad de satisfacer las demandas de las
clases medias emergentes, ampliando los mercados internos.
2
El Estado
fomenta una industrializacin sustitutiva de importaciones, invierte en obras
de infraestructura, expande los servicios pblicos y promueve cambios
estructurales (propiedad de recursos naturales, reforma agraria) con el fin
de integrar a los sectores medio y popular. Retenemos pues dos caracters-
ticas de la intervencin estatal: 1) Ella no se opone a una economa capi-
1
Enzo Faletto, "La especificidad del Estado en Amrica Latina", en Revista
de la CEPAL 38, Santiago de Chile, 1989.
2
Osvaldo Sunkel, "Auge, crisis y renovacin del Estado: una perspectiva
de largo plazo"; en Lander & Sonntag (eds.), Universalismo y desarrollo (Caracas:
Ed. Nueva Sociedad, 1991).
238 ESTUDIOS PBLICOS
talista de mercado, sino que pretende estructurarla en funcin de los cambios
en la sociedad, y 2) Ella representa una iniciativa poltica, aunque se apoye
en los argumentos tcnicos que ofrecen el keynesianismo y, posteriormente,
el desarrollismo de la CEPAL.
En los aos 70 el agotamiento del modelo es evidente: el gasto fiscal
se dispara, desbordando los ingresos tributarios; el proteccionismo distorsiona
la competitividad de las nuevas industrias; el gasto social subvenciona a los
sectores medios en desmedro de los sectores ms pobres; una burocratiza-
cin ineficaz inhibe cualquier esfuerzo innovador. Se pone en marcha una
dinmica que socava a la vez el desarrollo y la democracia. La expansin
ilimitada (populista) de la iniciativa poltica no respeta la racionalidad
propia del proceso econmico y destruye la calculabilidad del mercado; a
la inversa, la instrumentalizacin de la economa incrementa la polarizacin
del sistema poltico y destruye su capacidad reguladora.
La crisis del Estado desencadena la crtica del Estado. El neolibera-
lismo denuncia no slo el estatismo, sino que condena toda intervencin
estatal como consustancialmente nefasta. Este ataque olvida que el impulso
estatal a la modernizacin industrial, agraria, educacional, etc., ha creado
las bases estructurales de cualquier estrategia de desarrollo posterior. Y, por
sobre todo, olvida que la intervencin del Estado responde a una voluntad
mayoritaria, que es el criterio legtimo de la accin poltica en democracia.
Al margen de sus fuertes acentos ideolgicos, la ofensiva neoliberal,
iniciada por el gobierno militar chileno en los 70, redefine el modelo de
desarrollo. En lugar de privilegiar las demandas sociales, el nuevo modelo
pone todo su nfasis en el lado de la oferta productiva. Eliminar el interven-
cionismo estatal e imponer una economa de mercado tanto internamente
(liberalizacin de precios y mercados) como externamente (apertura comer-
cial y financiera) logra resultados positivos en trminos macroeconmicos,
disminuyendo el dficit fiscal y la inflacin.
3
Ahora bien, la eficiencia
econmica no se mide solamente por estos criterios.
Antes de abordar este tema veamos el nuevo rol del Estado. Por una
parte, el Estado se debilita pues debe asumir el costo financiero (deuda
externa, saneamiento de empresas pblicas para su privatizacin) de la
reconversin. Adems, asume el costo poltico de una drstica reduccin de
los servicios pblicos; el Estado queda restringido a medidas focalizadas de
3
Felipe Larran y Marcelo Selowsky (eds.), El sector pblico y la crisis de
la Amrica Latina (Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1990). Incluye antece-
dentes sobre Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Per y Venezuela.
EL DEBATE SOBRE ESTADO Y MERCADO 239
asistencia a los ms pobres, sin poder contrarrestar de modo sistemtico la
creciente desintegracin social que genera el avance del mercado. Sin
embargo, la reduccin del aparato estatal tambin implica ventajas: no
solamente disminuye la corrupcin e ineficacia burocrtica, sino que elimi-
na la mentalidad rentista. Por otra parte, el modelo neoliberal supone una
fuerte intervencin del Estado para reprimir las reivindicaciones sociales e
imponer la liberalizacin de los mercados a los sindicatos (leyes laborales)
y a los empresarios (poltica crediticia y monetaria). En realidad, la trans-
formacin de las estructuras econmicas se lleva a cabo bajo dictaduras o
bajo regmenes presidencialistas con rasgos autoritarios.
Lentamente estas experiencias se reflejan en el debate latinoame-
ricano. La antimonia de Estado y mercado ha cedido lugar a la comprensin
que tanto el "modelo desarrollista", centrado en el rol activo del Estado,
como el "modelo neoliberal", apoyndose en la dinmica del mercado,
deben ser analizados en relacin al contexto social y no en funcin de
discursos ideolgicos. No es un asunto de "verdad". As como el significa-
do de intervencin estatal no radica en alguna superioridad intrnseca del
Estado sino en el problema de la integracin social, as tambin el signi-
ficado del mercado no hay que buscarlo en los valores de la libertad e
individualismo sino en los cambios del mercado mundial. El mrito del
"modelo neoliberal" consiste en proponer un ajuste estructural que responde
a las nuevas tendencias de la economa capitalista como la globalizacin
acelerada, flexibilidad de los procesos productivos, independizacin de los
circuitos monetarios y crediticios e incorporacin de innovaciones tecno-
lgicas. Debido a dicho proceso de globalizacin, nuestros pases se con-
denaran al subdesarrollo si no se adaptan a los mercados mundiales. Pero
sera una falacia identificar mercado con desarrollo.
3. Un contexto global y fragmentado
El fin del siglo est marcado por una gran tensin: el doble proceso
de globalizacin y de fragmentacin. Por un lado asistimos a un proceso
acelerado de globalizacin econmica; la larga internacionalizacin de los
mercados culmina en un nuevo estado en que los circuitos productivos,
comerciales, financieros y tecnolgicos conforman una compleja red
planetaria. Pero adems se globalizan las pautas y expectativas de consumo,
los campos culturales y, por sobre todo, se configura un consenso global
sobre el marco normativo de la accin poltica: los derechos humanos, la
240 ESTUDIOS PBLICOS
igualdad de gnero, la defensa del medio ambiente, la lucha contra la
extrema pobreza y la democracia. Por otro lado, observamos una no menos
poderosa tendencia a la fragmentacin. Se acenta la segmentacin eco-
nmica entre los pases, pero ms grave an es la acelerada desintegracin
al interior de cada pas. En Europa Central toma la forma de un resurgimiento
nacionalista; en Amrica Latina se acenta la fragmentacin social. Al
mismo tiempo que grupos sociales en diferentes pases llegan a compartir
un similar estilo de vida, aumenta la distancia social entre diferentes sec-
tores dentro de una misma ciudad. Pues bien, ambas tendencias estn
vinculadas entre s. Dicho brutalmente: es el mismo proceso de globalizacin
el que provoca y/o agrava los procesos de descomposicin social.
La tensin entre globalizacin y desintegracin ha saltado a la vista,
especialmente a raz de los acontecimientos en Europa del Este, pero es
probablemente en Amrica Latina donde este doble movimiento se expresa
con mayor fuerza. De hecho, las sociedades latinoamericanas tanto su
desarrollo socioeconmico como la democratizacin poltica no pueden
ser analizadas sino en este contexto.
Los pases latinoamericanos se enfrentan al siguiente dilema: por una
parte su desarrollo socioeconmico depende de una insercin competitiva
en los campos ms dinmicos del mercado mundial. Independientemente de
las crisis inevitables, se han vuelto del todo ilusorias las pretensiones de una
va de desarrollo autnoma, al margen del sistema capitalista mundial.
Adems se est agotando incluso la estrategia inicial de insercin a travs
de exportaciones basadas en recursos naturales. Ya no basta exportar, sino
que resulta indispensable incrementar el factor tecnolgico de los bienes y
servicios exportados. Por otra parte, la apertura al exterior profundiza an
ms las ya graves desigualdades sociales al interior de la sociedad latinoa-
mericana. Esta se segmenta drsticamente segn el grado diferencial de
insercin de cada sector en los procesos de globalizacin. Un tercio de la
poblacin latinoamericana est excluido del desarrollo y relegado a situa-
ciones de pobreza. Pero no slo aumenta el nmero de pobres, especialmente
en las ciudades. Adems, la segmentacin se hace ms rgida, dificultando
mecanismos de movilizacin y ascenso social. Es decir, junto con acentuarse
las histricas tendencias a una "sociedad dual" se perpeta el sector excluido
de la poblacin.
Muchas palabras se ahorran mediante un cuadro comparativo so-
bre la distribucin de ingresos (vase Cuadro N 1). Las cifras de Larran
y Vergara indican, con una nitidez apabullante, no solamente el menor
ingreso per cpita de las sociedades latinoamericanas en comparacin con
EL DEBATE SOBRE ESTADO Y MERCADO 241
CUADRO N 1
Distribucin de ingresos
ASIA
Hong Kong
Indonesia
Corea
Malasia
Singapur
Taiwn
Tailandia
Promedio
AMERICA LATINA
Argentina
Brasil
Chile
Mxico
Per
Venezuela
Promedio
5,4
8,8
5,7
4,6
5,1
8,8
5,6
6,3
4,4
2,4
4,2
2,9
1,9
3,0
3,1
47,0
41,3
45,3
51,2
48,9
37,2
49,8
45,8
50,3
62,6
60,4
57,7
61,0
54,0
57,7
8,70
4,69
7,95
11,13
9,59
4,23
8,89
7,27
11,43
26,08
14,38
19,90
32,11
18,00
18,61
9.220
4.40
3.600
1.940
9.070
2.530
1.000
3.971
2.520
2.160
1.510
1.760
1.285
3.250
2.080
PASES INDUSTRIALIZADOS
Francia
Inglaterra
Italia
Japn
Estados Unidos
Alemania Federal
Promedio
6,3
5,8
6,8
8,7
4,7
6,8
6,5
40,8
39,5
41,0
37,5
41,9
38,7
39,9
6,48
6,81
6,03
4,31
8,91
5,69
6,14
16.090
12.810
13.330
21.020
19.840
18.480
16.928
Fuente: Banco Mundial, World Development Report (1989, 1990), Washington D.C.,
y fuentes especficas por pas. Para Chile, Instituto Nacional de Estadsticas, septiembre
1989, y Banco Mundial (1990). Citado segn Felipe Larran y R. Vergara, "Investment and
Macroeconomic Adjustment: The Case of East Asia", manuscrito, Santiago de Chile, 1991,
a quienes agradezco la autorizacin.
Porcentaje de ingreso nacional Ingreso per cpita
(en US$)
(3)
Ratio
(2/1)
20% ms alto
(2)
20% ms bajo
(1)
242 ESTUDIOS PBLICOS
los pases de Asia y de la OECD, sino que destacan la excepcional desigual-
dad en la distribucin de los ingresos en Amrica Latina. En tanto que el
20% ms rico de la poblacin tiene, en promedio, un ingreso seis veces
mayor que el quintil ms pobre en los pases industrializados y siete veces
mayor en los pases asiticos, en Amrica Latina el quintil ms rico de la
poblacin obtiene un ingreso casi 19 veces mayor que el 20% ms pobre de
la poblacin. Esta disparidad aumenta a tasas de 26 y 32 puntos en los casos
de Brasil y Per. En estas condiciones resulta difcil asegurar aquella
cohesin social mnima para poder hablar de una sociedad en tanto orden
colectivo. En particular, es difcil compartir aquel sentimiento de "comuni-
dad" que sustenta el reconocimiento de procedimientos democrticos. En
la medida que la desintegracin social se profundiza, crece la tentacin de
integrar la vida social mediante dictaduras y aumenta el riesgo de regresiones
populistas y/o fundamentalistas.
4
4. El desarrollo: una doble integracin
El reto de los pases latinoamericanos est a la vista: compatibilizar la
integracin a la economa mundial con la integracin social. El debate sobre
mercado y Estado contribuye a dicho desafo a travs de dos conclusiones:
1) Ni el mercado ni el Estado logran por s solos compatibilizar las exigencias
del desarrollo socioeconmico y las condiciones para una consolidacin
democrtica, 2) Tampoco existe una divisin de funciones que asigne al
Estado la integracin nacional y al mercado la insercin internacional.
El mecanismo de mercado tiene un alcance limitado tanto para una
estrategia de insercin internacional como, especialmente, para la integra-
cin social. El mercado potencia la organizacin racional de la empresa y,
en consecuencia, promueve la insercin internacional de las empresas que
saben hacer uso de sus ventajas competitivas. Siendo un aspecto decisivo,
no es el nico. Hoy da la insercin en la economa mundial no opera
exclusivamente al nivel de empresas, sino que exige una insercin de la
sociedad en su conjunto. Por consiguiente, la fragmentacin de nuestras
sociedades representa no solamente una cuestin moral. Ella refleja, ade-
ms, la precariedad de la modernizacin econmica. Tal insercin qua
sistema no puede ser asegurada por el mercado; ella requiere medidas de
4
Vase mi artculo "A la bsqueda de la comunidad perdida" en Revista
Internacional de Ciencias Sociales, 129, UNESCO, agosto 1991.
EL DEBATE SOBRE ESTADO Y MERCADO 243
fomento (infraestructura, educacin, etc.) que no son rentables individual-
mente y medidas de regulacin que dependen de la iniciativa estatal. Si el
mercado es un motor insuficiente para la insercin econmica internacio-
nal, l es un mecanismo todava ms limitado en relacin a la integracin
social. Por cierto, un mercado establecido opera como un elemento de
integracin sistmica; pero en el corto plazo el desarrollo de una economa
de mercado incrementa las desigualdades sociales. Un ejemplo ilustrativo
es Chile, cuyo gobierno militar avanz ms decididamente en una estrategia
neoliberal. Entre 1978 y 1988 el 20% ms rico de los hogares de Santiago
aument su participacin en el consumo total de 51 a 55%, en tanto que
todos los dems sectores vieron disminuida su proporcin. Este desarrollo
desigual es el resultado inevitable del libre mercado. Cuando existe ya no
slo escasez sino miseria, las leyes del mercado resultan inoperantes. En
efecto, la racionalidad del mercado supone la igualdad de oportunidades
para competir, pero l mismo no genera dicha premisa. Por consiguiente, la
propia dinmica del mercado exige correctivos externos para evitar que la
inequidad se petrifique y tenga efectos intergeneracionales (educacin).
Tambin el Estado se encuentra ms y ms limitado para enfrentar
por s solo los desafos de la integracin social y, particularmente, de la
insercin internacional. El proceso de globalizacin se caracteriza precisa-
mente por desbordar el mbito del Estado nacional. Actualmente las ins-
tancias internacionales (Banco Mundial, IMF, etc.) restringen la autonoma
estatal de modo tal que numerosos instrumentos (poltica monetaria, gasto
fiscal) que antes estaban a disposicin del Estado, ahora se han transforma-
do en condiciones o parmetros extemos que fijan el marco de la accin
estatal. Pero tambin las instancias supranacionales, a su vez, tienen difi-
cultades para encauzar las dinmicas del mercado mundial. Basta ver las
dificultades del GATT (Ronda de Uruguay) para disminuir el proteccionismo.
Si a ello agregamos problemas planetarios como el medio ambiente, es de
sentido comn afirmar que el Estado moderno es demasiado pequeo para
los grandes temas y demasiado grande para los asuntos cotidianos. En
realidad el Estado encuentra crecientes dificultades no slo para abordar la
complejidad de la globalizacin, sino igualmente para asumir lo que siempre
fue una de sus funciones primordiales: la cohesin social. Por un lado, entr
en crisis el instrumentario keynesiano del Welfare State para compensar las
disfuncionalidades del mercado. Por el otro, el Estado no puede retirarse al
rol subsidiario que le asignan los neoliberales, ni siquiera en un rgimen
autoritario como el del general Pinochet. El caso chileno muestra precisa-
mente que el mercado no logra ofrecer una legitimidad alternativa del
244 ESTUDIOS PBLICOS
orden. Dicho en otras palabras: incluso un funcionamiento exitoso del
mercado no libera al Estado de las exigencias de legitimacin. Ahora bien,
precisamente sociedades "a dos velocidades" indican que la legitimacin
del orden no puede limitarse al espacio nacional, sino que pasa por las
formas de insercin en el mercado mundial. Visualizamos que el Estado
adquiere un nuevo significado, mas por ahora reina la perplejidad acerca de
las nuevas funciones, de los mecanismos de la intervencin estatal y, en
particular, acerca de las orientaciones normativas que debieran guiar la
accin estatal.
5. El desafo
El derrumbe del comunismo ha tentado a muchos a ceder al canto
de las sirenas neoliberales y considerar al mercado como la nica instancia
racional capaz de ordenar la convivencia social. La economa de mercado
representa, sin duda, un proceso de racionalizacin, concretamente, el mer-
cado capitalista impulsa una racionalidad instrumental que da a la sociedad
moderna su dinamismo extraordinario. Sin embargo, no debemos tomar la
racionalidad del mercado por la racionalidad tout court. Conviene recordar
que la racionalidad del mercado opera en un determinado marco de condi-
ciones. En primer lugar, el marco legal que incluye tanto el derecho posi-
tivo como la conciencia jurdica. Aparte de las normas legales, la dinmica
del mercado se encuentra condicionada por las normas morales de la sociedad
que motivan la tolerancia de la gente frente a las fuerzas innovadoras o
destructivas del mercado. Adems, influyen los hbitos sociales y las pau-
tas culturales que determinan las preferencias y expectativas con que los
individuos interpretan las seales del mercado. En resumen, el mercado se
inscribe en un orden social y no puede ser aislado de esa insercin.
5
A este
marco regulatorio alude la nocin de "economa social de mercado".
Deseo resaltar este punto que me parece decisivo: el mercado por s
solo no genera ni sustenta un orden social y, por el contrario, presupone
una poltica de ordenamiento. Esta insercin social del mercado salta a la
vista en los actuales procesos de transicin en Europa Oriental. Las dificul-
tades en implantar una economa de mercado no provienen tanto de una
falta de voluntad poltica como de la ausencia de un contexto sociocultural
5
Vase recientemente Elmar Altvater, Die Zukunft des Marktes (Mnster,
1991).
EL DEBATE SOBRE ESTADO Y MERCADO 245
que regule el despliegue de las "leyes del mercado". Anteriormente la
experiencia chilena bajo Pinochet ya haba arrojado una leccin todava
ms precisa: incluso existiendo una cultura econmica favorable, la economa
de mercado no logra legitimarse por s sola. A pesar de un buen desempeo,
de acuerdo a los indicadores macroeconmicos, el gobierno militar fracasa
en la medida en que no logra legitimar polticamente el costo social de sus
medidas econmicas. Vale decir, el desempeo del mercado no es evaluado
exclusivamente segn criterios econmicos (aunque stos sean decisivos),
sino lo es tambin en relacin a la idea predominante de orden y sta es,
fundamentalmente, una elaboracin poltica.
El tema del orden, presente en los debates sobre el desarrollo en las
dcadas de los 50 y 60, desapareci bajo el impacto neoliberal de los aos
80. Ms exactamente: la construccin del orden fue circunscrita al mbito
poltico (democracia) y desvinculada del proceso econmico. El debate
tiende a tratar separadamente orden democrtico y desarrollo econmico
sin tematizar la relacin entre ambos. Ello explica la apologa ingenua del
mercado que confunde la economa de mercado con los procesos de des-
regulacin y privatizacin. Tales medidas resultan necesarias para romper
con estructuras obsoletas, incluyendo aquellas de la institucionalidad esta-
tal. En efecto, empresas pblicas, que en su momento surgieron como
iniciativas progresistas contra el peso de las lites oligrquicas, pueden
transformarse a su vez en feudos burocrticos y fuentes de corrupcin. Ello
no justifica, empero, un rechazo de toda intervencin estatal; es una falacia
argumentativa construir, a partir de la situacin presente, una causalidad
retrospectiva para denunciar cualquier actividad del Estado. Demasiado
frecuentemente en Amrica Latina el discurso del mercado est cargado de
un antiestatismo ideolgico (digo ideolgico porque no inhibe exigir el
socorro del Estado cuando el ciclo econmico resulta desfavorable). Tal
posicin choca contra una cultural poltica fuertemente influida por las
solidaridades de la tradicin familiar y comunitaria o por las seguridades
que brinda un Welfare State, por precario que haya sido su desarrollo en
Amrica Latina.
6
Hoy da las opiniones convergen en torno a la necesidad de una
intervencin del Estado para contrarrestar la tendencia estructural a la
desintegracin social. Con lo cual la reforma del Estado deviene un tema
sobresaliente para los prximos aos. Existiendo consenso en torno a la
6
Todava hoy cerca de la mitad de la poblacin econmicamente activa en
Brasil, Mxico y Venezuela se encuentra cubierta por la seguridad social.
246 ESTUDIOS PBLICOS
necesidad de reformar el Estado en Amrica Latina, sigue siendo controver-
tido el significado de tal reforma. Inicialmente identificada de manera
simplista con el "Estado subsidiario", la reforma del Estado es enfocada
ahora de modo ms adecuado a las condiciones particulares de la regin.
Algunos privilegian una redefinicin de las polticas pblicas, otros destacan
la reorganizacin de la burocracia estatal y otros promueven un cambio del
rgimen poltico (presidencial). El desafo fundamental, sin embargo, consiste
en repensar el concepto mismo de Estado. Sera pues errneo reducir el
problema a "ms Estado" o "menos Estado". Parece difcil impulsar un
desarrollo sostenido en Amrica Latina en tanto la relacin de mercado y
Estado sea visualizada como una "suma cero" en que el avance de un
elemento necesariamente implica el retroceso del otro. La consigna "menos
Estado, ms mercado" refleja una ingenuidad peligrosa. Dicho en otras
palabras: dado el carcter social del mercado, el ordenamiento de la sociedad
es un factor determinante de la eficiencia macroeconmica. Si queremos
afianzar una economa social de mercado, entonces debemos encarar el
fortalecimiento del orden social. A ello debiera apuntar una reforma del
Estado; no a ms o menos, sino a otro Estado. Es decir, un Estado democrtico
que integre efectivamente a todos los ciudadanos.
Ahora bien, tampoco una reforma del Estado ser la panacea para el
desarrollo de Amrica Latina. Antao el desarrollo estaba determinado
principalmente por referentes nacionales: mercado nacional, Estado nacio-
nal. Hoy no podemos enfocar el desarrollo de un pas sino en un contexto
global.
7
Los mercados son ms que nunca mercados mundiales y la accin
del Estado se encuentra condicionada en todas las materias relevantes por
la agenda mundial. Cmo pensar el orden social en un espacio y un tiempo
redimensionados?
En esta perspectiva, el debate mercado-Estado queda todava ence-
rrado en un esquema tradicional que resulta insatisfactorio para dar cuenta
de los procesos en marcha. Una vez realizado el ajuste estructural de la
economa, qu funciones asume el Estado y de qu instrumentario institu-
cional dispone? Cmo interpretamos el creciente divorcio entre los me-
canismos de generacin de decisin y legitimidad poltica y los mecanis-
7
Fernando H. Cardoso seala acertadamente que las nuevas relaciones ya
no pueden ser enfocadas en el marco de la "dependencia" ("Las relaciones Norte-
Sur en el contexto actual, una nueva dependencia?", El Socialismo del futuro, 3,
Madrid, 1991).
EL DEBATE SOBRE ESTADO Y MERCADO 247
mos de diseo y gestin de polticas macroeconmicas?
8
Qu efectos
tienen los enormes cambios en las pautas culturales fenmeno tambin
presente en Amrica Latina
9
sobre la transformacin productiva y las
reformas de la institucionalidad poltica? Mirando al futuro, los procesos de
privatizacin no slo econmicos sino especialmente poltico-culturales y,
por otra parte, la bsqueda de modalidades no-estatales de "lo pblico",
sealizan un marco quizs ms relevante. Pero ello es materia de otro
8
William Smith, "Consolidacin poltica y proyectos neoliberales en de-
mocracias frgiles", Cono Sur 1991: 6, FLACSO, Chile.
9
Recomiendo dos lecturas sugerentes: el ya clsico libro de Jos Joaqun
Brunner, Un espejo trizado (Santiago de Chile: FLACSO, 1988), y el reciente
artculo de Martn Hopenhayn, "Ni apocalpticos ni integrados". Revista de Crtica
Cultural, 4, Santiago de Chile, 1991.
debate.