TOMADO DE ANDR-NOEL ROTH DEUBEL, Polticas pblicas. Edic.

Aurora,
Bogot. 2007.


CAPITULO I

CONCEPTOS, TEORAS Y HERRAMIENTAS PARA EL ANLISIS DE LAS POLTICAS
PBLICAS

1. LOS CONCEPTOS DE ESTADO Y DE POLTICA PBLICA

Desde hace varios aos los libros dedicados a analizar el papel del Estado y a plantear la
necesidad de transformarlo, de redisearlo o de <<modernizarlo se han multiplicado
1
.
Oszlak (1994), por ejemplo, habla de la necesidad de redefinir las fronteras entre el
Estado y la sociedad. En Amrica latina, en particular, --en un contexto de la globalizacin
de los mercados, de conformacin y consolidacin de bloques regionales como el Alena,
el Mercosur, el Pacto Andino, el ALCA- tal reflexin sobre el papel y el modo de insercin
del Estado en sus sociedades aparece como de actualidad
2
El nuevo contexto poltico y
econmico internacional, as como las exigencias nacionales, regionales y locales para
aumentar la democracia, la participacin, la autonoma y para fortalecer, por ejemplo, las
medidas para la proteccin del medio ambiente, ponen a los Estados frente a nuevas
problemticas. Esta nueva agenda poltica -que se suma a los habituales problemas de
las polticas sociales y econmicas de inequidad, pobreza creciente, violencia, terrorismo,
corrupcin e inseguridad- influye sobre el funcionamiento del Estado. Por ejemplo, la
integracin y la consideracin de las cuestiones ambientales, por naturaleza transversales
o intersectoriales, provocaron cambios institucionales importantes (Bradford, 1994: 18).
En la mayora de los pases, si no en todos, la legislacin sobre este tema se fortaleci y
se crearon nuevas instituciones y polticas.

Al mismo tiempo, los anlisis del Estado se han renovado con un cambio radical de
perspectiva impulsado por los enfoques promovidos desde el denominado anlisis de las
polticas pblicas. Como lo indican Meny y Thoenig (1992:77) al citar un autor esta-
dounidense (Ashford, 1976), "en lugar de interrogarse sobre las consecuencias de las
estructuras institucionales sobre las polticas ( ... )", es preciso invertir la pregunta e
interesarse por la manera como las polticas aprobadas e implementadas por el Estado
reflejan la distribucin del poder y de las funciones en este; de modo que "las polticas
pblicas se vuelvan un medio para describir el comportamiento institucional y cmo sus
variaciones pueden ser atribuidas a las estructuras mismas. Las polticas se convierten en
un 'anlogo' de las instituciones, mas que en un conjunto de decisiones ms o menos
eficientes, efectivas o racionales" (Meny y Thoenig, 1992:77).

El anlisis de las polticas pblicas ofrece una renovacin de los estudios para la
comprensin del Estado y de sus acciones. Un examen minucioso de las actividades
estatales, en varios temas, ha sido realizado tanto en los Estados Unidos como en
Europa. Estos estudios, muy a menudo, han sacado a la luz la distancia, a veces
importante, entre las intenciones iniciales del Estado o del legislador y las realizaciones
concretas. De esta forma el anlisis de las polticas pblicas ha contribuido a ver el

1
Yer, entre otros, los libros de Osborne y Gaebler (1993) y de Kliksberg 1994).
2
: El debate alrededor de la llamada Tercera Via constituye un ejemplo de ..."ca redefinicin (ver Giddens, 1999;
Blair, Santos, 1999).
Estado con menos consagracin o reverencia. Los aportes de la sociologa de las or-
ganizaciones al anlisis de las polticas pblicas han incidido tambin de manera
significativa a esta trivializacin del Estado (Friedberg, 1993:95-9) o, incluso, a su
decaimiento como "sistema de accin especfico con vocacin (o pretensin) de coordi-
nar los otros sistemas de accin" (Leca, Jobert, 198o: 1164).

Para nosotros, no se trata de reducir el Estado a una organizacin comn y corriente; sin
embargo, pensamos que el Estado y sus instituciones pueden ser analizados como
"organizaciones a travs de las cuales los agentes pblicos (elegidos o administrativos)
persiguen metas que no son exclusivamente respuestas a demandas sociales y, a la vez,
como configuraciones de organizaciones y de acciones que estructuran, modelan e
influyen tanto en los procesos econmicos como en las clases o grupos de inters" (Meny,
Thoenig, 1992: 76-77). En otras palabras, la especificidad del Estado y su centralidad, en
particular por su pretensin de monopolizar en un territorio determinado el uso legitimo de
la violencia fsica (Weber, 1987:45) y simblica (Bourdieu, 1993:51), no pueden y no debe
en ser admitidas a priori. Es por medio del anlisis de la accin, de la capacidad concreta
y de los mecanismos de regulacin reales en las areas que estas organizaciones y
configuraciones de organizaciones llamadas Estado pretenden regular que el mismo debe
aparecer como Estado real. Friedberg (1993:180) formula esta idea de la siguiente
manera: "el sistema poltico y el Estado corresponden a un conjunto de sistemas de
accin parciales y entrecruzados cuyas caractersticas y limites, influencia e impacto, no
existen a priori, mas son temas de investigacin".

El Estado es una institucin que formaliza unas reglas de juego en mbitos que pretende
regular. Lo hace por medio de la promulgacin de textos jurdicos y administrativos, de la
creacin de organizaciones y de redes de interaccin que sirven de enlace (relais)
(Crozier, Friedberg, 1977:166ss) entre la organizacin y el entorno pertinente en el cual
desea desarrollar su accin. De modo que se consideran las leyes, el derecho en general,
y las instituciones 'estatales como un intento formal de modificacin, en un cierto sentido,
de las reglas de juego en los mbitos escogidos. Las polticas pblicas, entendidas como
programas de acciones, representan la realizacin concreta de decisiones, el medio
usado por un actor en particular llamado Estado, en su voluntad de modificar
comportamientos mediante el cambio de las reglas de juego operantes hasta entonces.
Sin embargo, tanto para el actor estatal como para el investigador, el proceso que
conlleva a una decisin reviste una singular importancia. En efecto, la decisin, expresada
por lo general bajo una formulacin jurdica, representa la cristalizacin de un momento
en el estado de la relacin de fuerzas entre los (distintos actores que intervienen en el
proceso de definicin de las reglas del juego. Pero es claro que el nmero de actores es
limitado y selectivo: no entra cualquiera, ni como quiere, en el proceso de decisin; por lo
tanto, la configuracin de estos actores es ya reveladora del reparto del poder en el seno
del Estado as como del tipo de relaciones y de integracin establecidas entre este y su
entorno. De manera que a travs del anlisis de estos procesos polticos, que legitiman y
concretizan la orientacin de las polticas pblicas, es posible dar cuenta empricamente
del tipo de Estado, de su evolucin y transformacin.

1.1. EL ESTADO

Siguiendo a Burdeau (1970) se puede decir que para que exista el Estado no basta la
presencia de las condiciones objetivas que definen un Estado: un territorio, una poblacin
y una autoridad. El Estado, en su concepcin moderna, corresponde a un proceso cultural
e ideal por medio del cual la idea de un poder no individualizado se concreta
histricamente (Burdeau, 1970:33). El nacimiento del Estado moderno se produjo en
Europa occidental y corresponde a condiciones estructurales y culturales especficas.
Ahora bien, el encuentro entre la idea del Estado y una sociedad especifica, por lo
general, no corresponde a las condiciones que reinaban en Europa occidental en ese
entonces; por lo tanto, la construccin del Estado toma formas y contenidos variables. 1n-
cluso en el seno del marco europeo numerosos estudiosos intentaron explicar por medio
de variables de tipo econmico, cultural o geopoltico las variaciones existentes entre los
diferentes modelos de Estado que se forjaron en la historia (ver Kriesi, 1994; Braud,
1997). El Estado apareci como la solucin que se impuso de manera progresiva, y
probablemente de manera inconsciente, para resolver la crisis de la sociedad feudal
(Badie, 1997: 131 ). El Estado no se impuso tal y como lo conocemos hoy de manera
inmediata y uniforme. Se trata de un proceso largo de modernizacin poltica que se
caracteriza principalmente por un acrecentamiento progresivo de la centralizacin del
poder en el Estado por un lado y, por otro, por la integracin social y poltica de la
poblacin bajo modalidades y condiciones variables (Kriesi, 1994:71).

En Europa -por medio de una dinmica competitiva en los planos militar, econmico y
simblico- los seores feudales fueron arrastrados en un proceso de institucionalizacin y
de diferenciacin de la funcin poltica, principalmente con la creacin de instituciones
especializadas en una tarea particular como, por ejemplo, del ejercito, el cuerpo de
polica, una administracin fiscal permanente, diversos parlamentos, etc. (ver Braud,
1997: 1 66ss). De este proceso resulta una concentracin de varios recursos de poder -
ante todo ejrcito, polica, tributos, justicia, derecho- que termina en algunos casos en la
monopolizacin exclusiva de estos en provecho del Estado (Bourdieu, 1994:101ss). Una
de las marcas ms sobresalientes del Estado moderno es la monopolizacin por parte de
este del uso legtimo de la violencia fsica sobre un territorio determinado, segn la
famosa definicin de Max Weber (1987). El proceso y el grado de concentracin y de
institucionalizacin de esos distintos recursos es necesariamente especfico a cada casa.
El estudio de estos procesos permitira la comprensin de las variaciones existentes entre
los diferentes modelos de Estado.

En otras partes del mundo la implementacin del modelo estatal moderno y su desarrollo
queda marcado por su medio de adopcin (ver Badie, 1992a), en particular por la
ausencia del pasado feudal (Badie, 1997:141), el cual en cierta forma haba preparado
poco a poco el advenimiento, del Estado moderno. La transferencia del concepto
occidental de Estado al seno de otra sociedad implico un proceso de adaptacin particular
en relacin con la historia de la sociedad especfica. Segn Badie, en la mayora de los
casos la importacin del modelo de Estado occidental ha sido la obra de elites nuevas que
buscaron alcanzar "objetivos propios muchas veces con formalidades de emancipacin"
(Badie, 1992a:81). La historia de los procesos de independencia de los Estados
latinoamericanos es particular mente ejemplar de una construccin estatal elitista sin
mayor participacin de los pueblos. Hubo claramente un proceso de centralizacin de la
autoridad bajo la forma de una construccin estatal pero con una integracin
extremadamente reducida de la poblacin.

Fuera del escenario europeo se puede, con Badie, subrayar la falta de rigor en el uso del
concepto de Estado para designar "toda construccin de un poder del cual la centralidad
no es ni verificada ni (... ) medida" (Badie, 1992b:2o7ss). Es as como en las sociedades
en desarrollo los principios de soberana, de territorialidad y de unicidad del orden
institucional-fundamentos del Estado moderno occidental- no estn sino parcialmente
establecidos desde la ptica sociolgica (Badie, Birnbaum, 1982). Si bien es cierto que el
Estado en desarrollo tiende, por 1o menos tericamente, hacia la realizacin de este
objetivo, en muchos casos es mas un Estado des de el punto de vista del formalismo
jurdico, que desde el punto de vista de la realidad sociolgica.

La inexistencia del Estado, tomado en sentido estricto, es particularmente evidente en el
continente africano y en el mundo musulmn. En estas regiones la obediencia y la lealtad
de los habitantes hacia la forma Estado, elemento importado de la cultura occidental,
estn fuertemente limitadas por los lazos comunitarios o religiosos
3
, lo que dificulta la
constitucin de una sociedad civil compuesta de ciudadanos tal como se los concibe en el
mundo occidental (Badie, 1992b). En estos casos los derechos tradicionales,
consuetudinarios y comunitarios estn aun muy presentes, lo cual limita la constitucin y
el dominio de una centralidad de poder de tipo Estado moderno occidental. Sin embargo,
hay que reconocer que Amrica Latina, poniendo entre parntesis el mundo indgena, ha
sufrido por razones histricas una importante deculturizacin. Las poblaciones del
continente americano han sido mas receptivas a los derechos occidentales (Rouland,
1990: 116,117) y a sus concepciones polticas, que frica y que los pases orientales y
musulmanes. La importante emigracin europea al Nuevo Mundo explica probablemente
esto.

Pero a pesar de la receptividad de Amrica Latina, es de anotar que el aparato estatal
no ha sido capaz de penetrar todos los espacios sociales. Tiene que enfrentar numerosas
resistencias constituidas en otros centros de poder. Si nos referimos a los Ios criterios
weberianos de definicin del Estado (Weber, 1987:45), parece ser que pases como Per,
Colombia, Mxico y Brasil, no los cumplen. En efecto, tanto el monopolio de la violencia
legitima como el monopolio del control territorial no son realidad. A veces la importacin
del modelo del Estado occidental ha podido traducirse en una hibridacin entre
caractersticas importadas y (caractersticas endgenas que termina en una forma de
invencin poltica (Demelas, 1992). Sin embargo, es comn el hecho de que, mas all de
una rpida lectura jurdica, las estructuras I sial-ales estn sobrepuestas o yuxtapuestas a
espacios sociales que escapan en gran parte a su influencia (Badie, 1992b: 216),17)_ Asi
que las tendencias desde los anos ochenta hacia la reduccin del 'Estado', debido a la
crisis de la deuda y a la ola IH;oliberal, restringen todava ms su influencia en estos
espacios sociales y su consecuencia es que "los aparatos burocrticos institucionales aun
se desfasan mas de los espacios sociales y se encuentran con una creciente ilegitimidad
e ineficacia" (Badie, 1 992b:218). En estas condiciones la crisis del Estado, y su necesaria
redefinicin, se vuelven un fenmeno reiterativo.

Segn Badie (1992b:223-224), una de las consecuencias de este dbil anclaje de las
instituciones estatales en la sociedad es la reduccin de los costos de la manipulacin de
estas. Por la poca influencia real que ejercen estas instituciones en las sociedades en
desarrollo resultan ms fciles cambios institucionales, la bulimia legisladora y la
proliferacin de instituciones: este activismo poltico administrativo queda en gran parte
ilusorio y simblico. La incapacidad del Estado tanto para implementarse realmente
como para ejecutar eficazmente sus polticas contribuye todava ms a su ilegitimidad y a
situarse como exterior -o mejor como intruso- a la sociedad que pretende regular.


3
3 Incluso en Europa, la Iglesia Catlica ha sido durante largo tiempo una estructura de
poder en competicin con el Estado moderno.

Sin embargo, es de anotar que este dficit de implementacin (implementation gap) no es
una exclusividad de las sociedades en desarrollo o no occidentales; es ms bien, en
distintos grados, un fenmeno universal. Las resistencias ejercidas por los actores que se
encuentran en los distintos espacios sociales perifricos frente a las intervenciones
normativas del Estado central, aparecen tambin en los pases desarrollados (Delley,
1993:24-25). Es probable que la amplitud de estas distorsiones entre derecho y hechos no
sea la misma en los dos contextos. Pero la complejidad de los problemas, a mejor, la
percepcin actual de su complejidad aumenta la dificultad de implementar soluciones, ya
que estas tambin se vuelven cada vez mas complejas (Papadopoulos, 1995). Pero, tal
vez, las sociedades latinoamericanas no son ms que una caricatura de las sociedades
desarrolladas? Es como una suerte de tipo ideal (en el sentido weberiano del termino)
realmente existente, donde algunas caractersticas de estas Ultimas aparecen como
ampliadas en las primeras. La actualidad de temas como la corrupcin, prevaricato y
clientelismo tanto en Francia, Italia, Espaa a Suiza, como en los Estados Unidos
argumentaran en este sentido. Amrica latina bien podra ser este Occidente extremo
que lleva par titulo un libro de Rouquie (1987). De manera que, mas all de las diferencias
y similitudes entre Estados situados de uno y otro lado del Atlntico, estos se enfrentan a
problemas similares, pero can una diferencia de grado, para imponerse en espacios
territoriales y sociales alas cuales pretenden dominar.

Si se generaliza se podra imaginar que todas las sociedades toman posicin a lo largo de
un continuum en el cual se encontraran, de un lado, las sociedades sin instituciones
separadas, sin diferenciacin social de cualquier tipo, es decir sin Estado como tal, y del
otro lado, las sociedades can una diferenciacin social mxima y en donde el Estado seria
la mediacin obligatoria de las relaciones interindividuales
4
Cada uno de los conjuntos de
instituciones que constituyen los Estados actuales ocupa una posicin entre estos dos
extremos opuestos. Es as como para Amrica latina es claro que par los rasgos
histricos comunes, sus Estados presentan similitudes. Las posiciones de estos Estados
a lo largo de este continunm,, y a pesar de tener tambin historias especficas para la
construccin de cada Estado en particular, estan tan relativamente cercanas que permiten
que se hable de un tipo de Estado peculiar , a Amrica Latina, es decir, de un Leviatn
criollo (Kaplan, 1989:,69).

Pero el Estado no es una entidad homognea. Si se prosigue en la misma lgica se
puede deducir que, mas all de las similitudes generales, la posicin de cada una de las
instituciones que con conforman a cada Estado tampoco sers idntica. Los mltiples
segmentos estatales ocuparn posiciones variables a lo largo de este continuum segn
las condiciones sociales e histricas que han estructurado e influido la pretensin de cada
poder estatal especifico de ejercer o de no ejercer- su dominacin en un espacio social en
particular. De modo que el Estado se encuentra como en el centro de un
(entrecruzamiento complejo de sistemas de accin. Esto obliga al investigador a
multiplicar los anwsis para dar cuenta de las diferencias y explicarlas.

El Estado -como otros actores sociales can los recursos que tiene a su disposicin- busca
incidir a modificar en cierto sentido la regulacin operante en un espacio social preciso.
En el marco de L1n Estado de derecho, es la adopcin de una reglamentacin jurdica

4
Esta idea se acerca a los conceptos de comunidad y sociedad en Tnnies o de solidaridad orgnica y de
solidaridad mecnica en Durkheim. Sin embargo no atribuimos un sentido evolutivo global obligatorio del uno
hacia el otro.

que legitimo a la implementacin de su estrategia. La definicin de la estrategia estatal
legitima es el resultado de la movilizacin de ciertos actores, pblicos y privados, con
intereses contradictorios. Par 1o tanto, las polticas pblicas son el resultado de estas
movilizaciones; par eso el anlisis de las polticas pblicas se constituye en una puerta de
entrada para la comprensin del Estado y de sus relaciones con la sociedad.

1.2. LA POLTICA PBLICA

Para definir el objeto o el concepto de poltica pblica es tradicional partir de la dificultad
semntica que existe en espaol con el trmino poltica. Es preciso sealar por lo menos
tres acepciones que se encuentran cobijadas par la misma palabra y que el idioma ingls
distingue. Primero, la poltica concebida como el mbito del gobierno de las sociedades
humanas, polity en ingles. Segundo, poltica como la actividad de organizacin y lucha por
el control del poder, politics en ingles. Y, finalmente, la poltica como designacin de los
propsitos y programas de las autoridades pblicas, policy ingles. Claramente, nuestro
propsito tiene que ver en con esta ltima acepcin.

En la literatura especializada existe una gran cantidad de definiciones del concepto de
poltica pblica. Por ejemplo, Heclo y WiIdowsky (1974:xv) han propuesto para ello una
definicin simple: "una poltica pblica (policy) es una accin gubernamental dirigida hacia
el logro de objetivos fuera de ella misma". Meny y Thoenig (1986:8) proponen una
definicin cercana; para ellos la poltica pblica es la accin de las autoridades pblicas
en el seno de la sociedad", luego, segn los mismos autores (198:12), la poltica pblica
se transforma en "un programa de accin de una autoridad pblica". Para otro autor
(Dubnick, 1983:7) la poltica pblica "esta constituida por las acciones gubernamentales -
lo que los gobiernos dicen y lo que hacen con relacin a un problema o una controversia
(issue)-". Compartimos con Hogwood (1984:23) la opinin de que de todos modos una
definicin del concepto de poltica pblica queda muy subjetiva. Segn l, "para que una
poltica pueda ser considerada como una poltica pblica, es preciso '1'1(' en un cierto
grado haya sido producida o por lo menos tratada al interior de un marco de
procedimientos, de influencias y de realizaciones gubernamentales". Ms recientemente,
Muller y Surel (1998: 13) consideran que una poltica pblica "designa el proceso por el
cual se elaboran y se implementan programas de accin pblica, es decir dispositivos
politico-administrativos coordinados, en principio, alrededor de objetivos explicitos".

Autores colombianos han definido la poltica publica como ''un conjunto de sucesivas
respuestas del Estado (o de un gobierno especfico) frente a situaciones consideradas
socialmente como problemticas" (Salazar, 1999a:5o) o como "el conjunto de sucesivas
iniciativas, decisiones y acciones del rgimen poltico frente a situaciones socialmente
problemticas y que buscan la resolucin de las mismas o llevarlas a niveles manejables"
(Vargas Velsquez, 1999;57). Estas definiciones, en particular la primera, nos parecen
limitadas porque dejan pensar que las polticas pblicas son ante todo respuestas, o sea
que dan la impresin de un Estado unica1IIi'Ilfe reactivo a eventos exteriores a l.

A partir de estas definiciones se puede considerar que hay cuatro elementos centrales
que permiten identificar la existencia de una poltica pblica: implicacin del gobierno,
percepcin de problemas, definiciones de objetivos y procesos. Entonces es posible decir
que una poltica pblica existe siempre y cuando instituciones estatales asuman total o
parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios, por
medio de un proceso destinado a cambiar un estado de las cosas percibido como
problematico. Es de anotar que en muchas ocasiones la respuesta a un estado de las I
{)sas considerado problemtico por parte del sistema poltico es Ia consecuencia de otra
poltica o de una poltica anterior. Es decir que la accin es, adems, causa de nuevos
problemas (Dubnick, 1983:5).

Por otra parte, hay que tener en cuenta que la accin gubernamental se desarrolla para y
a travs de actores sociales. Son seres humanos quienes la conciben, la deciden y la
implementan, c igualmente los destinatarios de ella, directa o indirectamente, son
personas.

Para concluir y arriesgar una definicin personal considero que una poltica pblica
designa la existencia de "un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos
considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por 1o
menos parcialmente, por una institucin u organizacin gubernamental con la finalidad de
orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modiflcar una
situacin percibida como insatisfactoria o problemtica (Roth, 1999a:14).

De all se puede decir que el anlisis de las polticas pblicas tiene como objeto de
estudio, el conjunto de dispositivos conformado por: "
a) los objetivos colectivos que el Estado considera como deseables o necesarios,
incluyendo el proceso de definicin y de formacin de estos,
b) los medios y acciones procesados, total o parcialmente, por una institucin u
organizacin gubernamental, y
c) los resultados de estas acciones, incluyendo tanto las consecuencias deseadas como
las imprevistas.

En resumen, el anlisis de las polticas pblicas consiste en exaIllil1nr una serie de
objetivos, de medios y de acciones definidos por el Estado para transformar parcial o
totalmente la sociedad as como sus resultados y efectos.

Para completar y permitir la operacionalizacin de esta definicin es necesario
relacionarla con un campo de aplicacin. Es claro que la poltica pblica existe slo en la
medida en que seala su campo de accin. No tiene mucho sentido hablar de la poltica
(policy) de un Estado como tal. Su objeto tiene que ser enunciado. De manera que existe
una poltica (pblica) econmica, social, exterior, etc. Mediante esta operacin se admite
explcitamente una distribucin de la realidad en distintos campos, sectores y territorios -
poltica social francesa, china, suiza, colombiana, etc.-, idealmente independientes los
unos de los otros. Esta distribucin revela ya de por si una concepcin del mundo. De
esta forma cada poltica pblica tiene su campo de intervencin reservado que puede ser
objeto de varios subterritorios y subdivisiones para los cuales generalmente se fijan
objetivos mas especficos (por ejemplo, la poltica educativa se subdivide en poltica
universitaria, poltica de educacin media, etc.). Por lo general, las instituciones polticas y
los organigramas de los ministerios y de las administraciones reflejan la concepcin
prevaleciente en torno a la divisin tanto sectorial como espacial de la realidad.

Finalmente, y siguiendo a Muller y Surel (1998:14), es preciso sealar que la poltica
pblica no existe naturalmente en la realidad, sino que se trata a la vez de una
construccin social y de una construccin de un objeto de investigacin. Esto implica
dificultades para la identificacin de sus contornos exactos. Una simple observacin dl: las
acciones de las autoridades y de sus efectos muestra que la delimitacin de la
pertenencia de estas a una u otra poltica publica es un ejercicio mucho ms complejo de
lo que se podra imaginar inicialmente. Dnde situar la frontera entre la poltica ambiental
y la poltica agropecuaria? La definicin misma de la poltica constituye ya un tema de
controversia, de debate y de lucha poltica para los actores polticos. De forma similar la
deinicin, implcita o explicita, de una poltica pblica hecha por el analista, es igualmente
una decisin que no se encuentra exenta de arbitrariedad.

2. LOS ENFOQUES TERICOS

El anlisis de las polticas pblicas no es una nueva teora sobre el Estado, la sociedad o
la poltica. Ms que de una nueva teora, se trata de un desplazamiento del ngulo de
anlisis o del punto de observacin; por lo tanto, los enfoques tericos utilizados por los
estudiosos de las polticas pblicas reflejan el mundo terico a disposicin de todo
cientfico social. En esta seccin se trata, sin ms pretensin, de sealar las tres grandes
posturas tericas relacionadas con el Estado y las polticas pblicas: las teoras centradas
en la sociedad, las que se centran en el Estado y las teoras mixtas o intermedias.

2.1. LAS TEORAS CENTRADAS EN LA SOCIEDAD

Para un primer grupo de teoras el Estado es considerado como una variable dependiente
de la sociedad. Es fundamentalmente el estado de las relaciones de fuerzas entre, segn
unos, las diferentes clases, fracciones de clases o naciones, y segn otros, entre indivi-
duos y grupos que determina la eleccin de las polticas desarrolladas por la institucin
estatal. En este grupo de teoras centradas en la sociedad (society-centered) se
encuentran, de un lado, los enfoques marxistas, neomarxistas y la corriente de la teoria
de la dependencia. Del otro lado, por su posicin ideolgica totalmente opuesta, se
encuentran los enfoques racionalistas (racional choice), pluralistas, elitistas y de
escogencia o eleccin pblica (public choice)
5
. A pesar de las diferencias ideolgicas
entre estos dos grupos de teoras, ellas tienen en comn considerar al Estado como
dependiente; es decir, que minimizan la capacidad y el impacto que las instituciones
pblicas, sus agentes y los valores pueden tener sobre las elecciones hechas en materia
de polticas pblicas.

2.2. LAS TEORIAS CENTRADAS EN EL ESTADO

Un segundo grupo de teoras privilegia un enfoque en el cual el Estado tiende a ser
independiente de la sociedad. El Estado funciona como un selector de las demandas y un
proveedor de servicios. La accin pblica es principalmente un resultado de las
elecciones realizadas por los decisores polticos y por los altos funcionarios pblicos. Se
trata de un enfoque centrado en el Estado (state-centered). Son los individuos y los
grupos que ocupan el Estado quienes determinan de manera esencial las elecciones en
materia de polticas pblicas. En este grupo se sitan los enfoques decisionistas (modelo
racional, a racionalidad limitada, incremental, incluso, como caso limite, el modelo
garbage can
6
. Tambin entra en esta categora el enfoque burocrtico o neoweberiano
segn el cual las elecciones pblicas resultan de los conflictos y competicin entre
distintos grupos y clanes (tecnocrticos) en el seno del Estado. Es de anotar que algunas

5
5 Los trabajos de la escuela del public choice, los cuales se inscriben generalmente en la corriente neoliberal, consideran
que es preciso esrudiar las falias de las instiruciones pblicas mediante una aplicacin de los conceptos del
individualismo metodo1gico (el individuo es racional y egosta) para explicar las escogencias polticas e insrirucionales.
Esta corriente se dedicara a mostrar que las burocracias public as y los mecarusmos de representacin politica son los
responsables del crecimiento de los presupuestos publicos y que la solucin consiste en volver al Estado minimo (Duran,
199o: 232). Vel' mas adelante en el numeral 2.3.3. y tambin en el capitulo III.
6
6 Ver capitulo III.
posturas neomarxistas se acercan tambin a este grupo de teoras
7
Todos estos
enfoques tienden a minimizar la influencia de los cambios y de los actores situados en el
entorno social, econmico, poltico e internacional del Estado para explicar las elecciones
de polticas pblicas.


2.3. LAS TEORAS MIXTAS

Para finalizar, existe un tercer grupo de desarrollo mas reciente, que trata de situarse en
una posicin mediana frente a los dos grupos anteriores. Rechaza de un lado el
racionalismo economicista o social que predomina en el primer grupo y, por , por el otro
lado, se niega tambin a ver a la sociedad como sometida a un Estado que se encuentra,
adems, cautivo de una minora (segundo grupo) (Meny, Thoenig, 1992:4). En este
tercer grupo se ubican posturas y opciones tericas y polticas muy variadas , como el
neocorporativismo, el neoinstitucionalismo, el anlisis de redes y la teora de la accin,
entre otros. Estos enfoques especficos intentan tomar en consideracin, con todas las
distinciones y variaciones que existen al interior de ellos, tanto factores externos (state-
centered) como externos (society-centered) en su explicacin de la accin pblica y de las
polticas pblicas. Se trata ms bien, en cierta forma, de sustituir la bsqueda de las
relaciones causales unvocas para tratar de aprehender la sociedad como un tejido de
relaciones mas complejas, de interrelaciones ms que de relaciones, de interdependencia
ms que de dependencia. (es una consecuencia de la tendencia contempornea de
considerar las interacciones entre sociedad y Estado mas en sus dimensiones
horizontales (el uno y el otro son socios) que verticales (el uno domina al otro o viceversa)
y de senalar la interpenetracin reciente entre las esferas publica y privada.

Si el anlisis de polticas pblicas es posible a partir de cualquier posicin terica,
consideramos sin embargo que las del tercer grupo permiten desarrollar investigaciones a
partir de posiciones mas abiertas y por lo tanto mas susceptibles de realizar aportes
novedosos. Considerar a priori que la poltica pblica es resultado de las presiones
sociales o econmicas (society-centered) o de la racionalidad de los burcratas o de los
polticos (state-centered), tiende a limitar de antemano la investigacin en un ejercicio de
confirmacin de la validez de una teoria en particular, o de fortalecer el ncleo duro de un
paradigma cientfico. En cambio, observar y sopesar los diferentes elementos que inciden
en la construccin y desarrollo de una poltica publica sin prejuicios sobre su origen
(interno o externo alas instituciones estatales) aparece como mas favorable a la
verificacin de hiptesis explicativas novedosas. Si se considera que el Estado no es una
institucin homognea, es probable que el Estado aparezca fuerte en algunos periodos,
debil en otros, fuerte en algunos sectores y dbil en otros (Merrien, 1993:91). Esto sin
perder de vista que es posible que la poltica publica surja, a pesar de todo, como un
resultado de una configuracin de poder de tipo state-centered o sociery-centered, pero
slo de manera ex post, es decir como conclusin de la investigacin.

Las teoras pertenecientes al primer y al segundo grupo son suficientemente conocidas
por lo que no es necesario presentarlas de manera ms exhaustiva. Cosa diferente es lo
relacionado con las teoras del tercer grupo que se desarrollaron en estos ltimos quince

7
7 Particularmente Poulantzas quien, en la lnea del estructuralismo de Althusser, dio inicio a una serie de investigaciones
sobre polticas urbanas a partir del reconocimiento de la existencia de una autonoma relativa del Estado para explicar
decisiones que, de lo contrario, estarian en contracliccin con el postulado marxista ortodoxo del determinismo econrnico
(ver Meny, Thoenig, 1992:58-65).

o veinte aos. Por eso se presentan a continuacin estos enfoques tericos -
neocorporativista; de entramado, en sus distintas vertientes; y los elementos
fundamentales de las principales corrientes desarrolladas en el marco del
neoinstitucionalismo- que han permitido renovar la reflexin sobre la accin publica. Es
preciso sealar que existe al interior de estos enfoques un amplio espectro de posturas
ideolgicas.

2.3.1. EL ENFOQUE NEOCORPORATIVISTA

El modelo de Estado corporativista consiste en la existencia de relaciones privilegiadas o
exclusivas entre un nmero relativamente reducido de grupos o gremios y el Estado. Fue
el modelo de los Estados europeos de los aos treinta, particularmente con el fascismo.
La renovacin de esta corriente se debe al inters suscitado en los aos setenta en
Amrica Latina por encontrar una lectura a los regmenes autoritarios del cono sur. Es a
partir de all que Schmitter, figura central del enfoque neocorporativista, deini lo que
entiende por neocorporativismo, en contraste con el modelo pluralista, como "un sistema
de representacin de intereses en el cual las unidades constitutivas se organizan en un
numero limitado de categoras nicas, obligatorias, no competitivas, organizadas de
manera jerrquica y diferenciadas a efectos funcionales, reconocidas o autorizadas (si no
creadas) por el Estado, que les concede deliberadamente eI monopolio de la
representacin dentro de sus perspectivas" (Schmitter, 1974 en Meny, Thoenig, 1992:66).
Con este enfoque, las polticas pblicas ya no se conciben como el resultado de la
competicin entre grupos, como se postula en el modelo pluralista, o entre clases o
fracciones de clases como en los modelos de inspiracin marxista, sino como el fruto de
una negociacin entre el Estado y los representantes de los grupos sectoriales
involucrados. igualmente, los estudios neocorporativistas han mostrado que el Estado
tampoco haba estado controlado por un grupo reducido de tecncratas, sino que se
revel fragmentado tanto horizontal (entre ministerios) como verticalmente (entre centro y
regin) (Meny, Thoenig, 1992:70). Ver al Estado entrelazado de manera compleja con una
multitud de grupos ha facilitado el desarrollo de una reflexin ms amplia sobre las
relaciones entre funcionarios y grupos de inters de todo tipo. Las teoras de entramado,
en su diversidad, con sus conceptos de red y de comunidad, representan de cierta forma
una flexibilizacin y extensin de la teora neocorporativista.

2.3.2. LAS TEORAS DE ENTRAMADO o NETWORKS THEORY

En los ltimos veinte aos un enfoque basado en la teora de las redes (networks theory),
llamado tambin de entramado, ha permitido desarrollos interesantes. Una red se define
generalmente como un conjunto de relaciones de un tipo especfico (por ejemplo de
colaboracin, de apoyo, de control o de influencia) entre un conjunto de actores
(Lazega,1994:293).

Esta concepcin tiende a considerar que las fronteras entre lo estatal y lo no estatal son
movedizas y que existe una serie de puentes entre estas dos esferas. Las polticas
pblicas se conciben como el resultado de interrelaciones e interdependencias entre
varias instituciones, grupos e individuos que conforman una red de influencia mutua y en
donde las jerarquas reales no siempre son las que formalmente estn establecidas. Cada
poltica, por su singularidad, tendr una red distinta de actores que el analista tratara de
descubrir. El anlisis de red se concibe entonces como una metodologa descriptiva y de
modelizacin inductiva de la estructura de relacion entre un conjunto de actores. En esta
concepcin de anwsis, tienen mayor importancia 1as re1aciones entre actores que sus
caractersticas o atributos individuales (Lazega, 1994:293).

En el campo de las polticas pblicas existen por 1o menos tres enfoques que se
fundamentan en esta concepcin de entramado o de redes: la red de poltica (polcy
network), la comunidad de poltica (policy community) y las coaliciones de militantes
(advocacy coalitions).

En estos enfoques se proponen modelos de interaccin entre los diferentes actores de a
poltica pblica, modelos que pueden tomar distintas formas segn el tipo de participantes
(actores pblicos o actores privados) y segn el tema de la poltica. Se permite asi la
ampliacin del campo de anlisis a actores no institucionales. Uno de los principales
puntos en comn de estos enfoques se encuentra en el rechazo a la distincion tradicional
entre proceso de decision y proceso de implementacin.

Una primera definicin considera que las redes de poltica o poliry networks son
mecanismos de movilizacin de recursos polticos en situaciones en las cuales la
capacidad para tomar decisiones, formular o implementar programas es ampliamente
distribuida o dispersa entre distintos actores tanto pblicos como privados. Una red de
poltica se define por sus actores, relaciones, lazos y sus lmiites. Una red esta
conformada por un ncleo relativamente estable de actores pblicos y de organizaciones
privadas; son estructuras hbridas de colaboracin, de enlace y de apoyo a la actividad
poltica gubernamental (poltical governance) (Marin, Mayntz, 1991:41-42).

POLICY NETWORKY POLICY COMMUNITY

Distinguir los conceptos de network y de community no es siempre evidente. Sin embargo,
se puede retomar la diferenciacin propuesta por Rhodes (en Faure y al., 1995:112). Este
autor ha establecido una tipologa con base en un continuum en el cual de un lado se en-
contraran las issue networks y del otro las policy communities. Las primeras se
aproximan mucho a la teoria pluralista, y se caracterizan por ser redes de intercambio de
informaciones en las cuales cada organizacin queda relativamente autnoma de las
dems; mientras que en las segundas -las comunidades de poltica>}- se establecen
relaciones estrechas, de tipo oligrquico o corporativista. En estas comunidades los
miembros y sus relaciones son mas bien estables, con una independencia fuerte y con un
grado importante de aislamiento de la red respecto del exterior (por ejemplo, el caso de
algunos segmentos del Estado con ciertos gremios).

Otro autor considera que el termino network (red, entramado) es un trmino genrico para
sealar a todas las formas posibles de arreglos de cooperacin entre actores (Kriesi,
1994:392ss). Kriesi pone en evidencia la existencia de vanos tipos de redes segn el
grado de desarrollo del sistema de las asociaciones de inters (gremios) y el grado de
fuerza o de debilidad del Estado. El cruce de estas dis variables permite entonces
establecer la existencia de cuatro tipo de redes (cuadro 1-1):

1-1.- TIPOS DE REDES

Sistema de gremios Estado fuerte Estado dbil
Fuertemente desarrollado Red de concertacin Red de cooperacin sectorial
Poco desarrollado

(corporativismo)
I Red de intervencin
o de clientela
Red de presin




Fuente: Kriesi (1994). Adaptacin A. Roth

Red de concertacin. Se caracteriza por un nmero bajo de actores, "I cierre de su acceso
para otros actores, la centralizacin y la estabilidad de su funcionamiento.
Red de cooperacin sectorial. En ella interviene un numero re1ativamente alto de actores
pblicos y pocos actores privados. Su acceso ('s cerrado para otros actores y funciona de
manera descentralizada y estable.

Red de intervencin. Esta caracterizada por un nmero relativamente bajo de actores
pblicos y numerosos actores privados. Es cerrada para otros actores. Su funcionamiento
centralizado es inestable.

Red de presin. Sus caractersticas son un numero alto de participantes y la apertura de
su acceso para otros acto res. Su funcionamiento es descentralizado e inestable.
A partir de esta propuesta el anlisis de situaciones particulares permite establecer
clasificaciones y comparar modelos de implementaciones de polticas teniendo en cuenta
la capacidad del Estado en distintos sectores y pases.

ADVOCACY COALITIONS

Este modelo desarrollado por Sabatier (1988) est constituido por la combinacin de una
misma concepcin de la implementacin, pero basada en dos fuentes. En primer lugar, en
la existencia de comunidades de poltica (poliry communities) que compiten entre si
para el dominio conceptual (y material) sobre uno u otro tema de polticas pblicas. Estas
comunidades son definidas como "el conjunto de actores, personas provenientes de
varias organizaciones tanto pblicas como privadas (responsables de entes
gubernamentales, de gremios, polticos, acadmicos e investigadores) que comparten una
serie de valores y de creencias acerca de algn problema y que se coordinan en su
actividad y en el tiempo para alcanzar sus objetivos" (Sabatier, 1988). La importancia
dada por este enfoque alas ideas, a los smbolos, a los valores y alas creencias en las
polticas pblicas (ver Edelman, 1991) permite hablar, segn algunos autores, de un
enfoque cognitivista (Muller, Surel, 1998:47). Este enfoque estara caracterizado por su
intento de entender las polticas pblicas como matrices cognitivas y normativas que
conforman sistemas de interpretacin o de representacin de la realidad y en los cuales
los actores pblicos y privados insertan sus acciones.

En segundo lugar, el modelo Advocary Coalitions considera que el proceso de
implementacin es fundamentalmente un proceso de aprendizaje poltico, entendido como
los cambios relativamente estables del pensar y de los comportamientos causados por la
experiencia y el rino que resultan de la actividad poltica (ver tambin captulos IV y VI).
A partir de estas dos fuentes Sabatier propone un modelo de explicacin de los cambios
en las polticas pblicas en el largo plazo debidos a la influencia de estas comunidades o
coaliciones polticas de militantes (advocary coalitions) a lo largo del proceso de
definicin e implementacin de la poltica.

Este modelo se presenta de manera mas exhaustiva en el estudio de las polticas
ambientales de Colombia en el capitulo VI.

2.3.3. ENFOQUE NEOINSTITUCIONAL

El enfoque neoinstitucional, propuesto inicialmente por March y Olson (1984; 1989), se
centra en el estudio del papel de las instituciones. Las considera como un factor esencial
para la definicin del marco en el cual se desarrollan los comportamientos individuales, la
accin colectiva o las polticas pblicas (institutions do matter). Los autores pretenden
superar el institucionalismo tradicional-centrado en el estudio de los entes poltico-
administrativos- y rechazar las respectivas reduccionistas de tipo society centered o state
centered, a favor de una perspectiva de interdependencia entre instituciones soI lib Y
polticas relativamente autnomas (teora del tercer grupo, numeral 2.3. de este capitulo).
Por eso la definicin de las instituciones que proponen los autores no se limita a la
estructura formal. Para ellos se deben incluir en la definicin del concepto no solamente
Ias reglas de procedimiento, los dispositivos de decisin, la forma de organizacin, las
rutinas y el tratamiento de la informacin, sino tambin las creencias, paradigmas,
culturas, tecnologas y saberes que tienen, elaboran y, a veces, contradicen estas reglas y
rutinas. Las instituciones son tanto un factor de orden como de construccin de sentido
para las acciones realizadas por los actores. Es de anotar que la amplitud dada al
concepto de institucin por los defensores de este enfoque es tambin fuente de
dificultades conceptuales y metodolgicas: la distincin entre lo que hace parte de lo
<<institucional .y lo que es exterior es ardua. Que factores no son institucionales? (ver
Ross, 2000). La interrogacin central del enfoque en sus distintasvertientes principales -
historica, eleccin o escogencia racional, econmica o sociolgica- se suma en el anlisis
de las condiciones de produccin y de evolucin de estas instituciones y como estas, a su
vez influyen en las dinmicas sociales y permiten asi pensar el Estado en interaccin
(Muller, Surel, 1998:44). Este enfoque es revelador tambin de un fenmeno de sociedad
creciente que considera o constata que las instituciones, y el Estado en general, se
encuentran debilitados frente a los ciudadanos y alas organizaciones privadas; evolucin
que lo obligara a negociar su autoridad (Lane, 1995:224).

NEOINSTITUCIONALISMO HISTRICO

El enfoque histrico se centra principalmente en la necesidad de aprehender el Estado en
una perspectiva de largo plazo y de manera comparativa, al situar este en el centro del
anlisis. Los investigadores que se inscriben en esta corriente buscan conceptualizar la
relacin entre las instituciones y el comportamiento individual en trminos relativamente
amplios. Ellos prestan particular atencin alas asimetras de poder que derivan de la
accin y del desarrollo de las instituciones. Adems, tienden a percibir el desarrollo
institucional como el resultado de una dependencia del sendero (path dependence) y
de consecuencias imprevistas.

El concepto de dependencia del sendero describe la existencia de movimientos
cumulativos que cristalizan los sistemas de accin y las configuraciones institucionales
propias de una poltica pblica o de un subsistema particular. Esta situacin va a
determinar siempre con mas fuerza un camino especfico para la accin publica. En otras
palabras, la herencia institucional y poltica pesa sobre la seleccin de la accin publica:
no hay tabula rasa. Finalmente, los investigadores intentan asociar el anlisis institucional
a la influencia que pueden ejercer factores cognitivos -como las ideas o las culturas sobre
los procesos polticos (Muller, Surel, 1998:44-45 y 132-133). Los principales temas de
investigacin han sido, por el momento, el anlisis en una perspectiva comparativa de las
polticas sociales y macroeconmicas.

NEOINSTITUCIONALISMO Y ELECCIN RACIONAL

Esta corriente trata de incorporar en la escuela del racional choice una dimensin
complementaria centrad a en el papel de las instituciones como reductoras de
incertidumbre y como factor determinante para la produccin y la expresin de las
preferencias de los actores sociales. Este enfoque parte del postulado de que los actores
permanentes tienen una serie de preferencias y gustos y que se comportan de una
manera instrumental, con base en una estrategia calculada, es decir racional, con el fin de
maximizar sus posibilidades de realizar preferencias (Muller, Surel, 1998:45). En esta
perspectiva la permanencia de las instituciones se explica por el apego de los actores a
estas, porque reducen la incertidumbre y facilitan a los actores pertinentes satisfacciones
duraderas que neutralizan la competencia en el sector. actores pertinentes tienen una
serie de preferencias y gustos y que se comportan de
8
manera instrumental, con base en
una estrategia calculada, es decir racional, con el fIn de maximizar sus posibilidades de
realizar estas preferencias (Muller, Surel, 1998:45). En esta perspectiva la permanencia
de las instituciones se explica por el apego de los actores a stas, porque reducen la
incertidumbre y facilitan a los actores pertinentes satisfacciones duraderas que
neutralizan la competencia en el sector.
NEOINSTITUCIONALISMO ECONMICO
El origen de la corriente econmica del neoinstitucionalismo, cercana a la que se acaba
de presentar, se encuentra en la pretensin de construir una teora general de la
interaccin entre los intereses y las instituciones, vlida para el sector pblico. Para lograr
esto los autores se han propuesto recoger parte de la teora de las escogencias o
elecciones pblicas (teora del public choice) y parte del paradigma econmico
neoclsico.

La economa neoinstitucional parte del postulado de que no es el individuo quien tiene
que adaptarse a las instituciones existentes, sino a las instituciones que hay que cambiar,
para facilitar a los individuos la consecucin de sus intereses con mayor efectividad. Es
as como este enfoque centra su atencin en el papel del Estado en la defInicin de las
bases de los arreglos contractuales que fijan los costos de transaccin
8
entre intereses e

8
Los costos de transaccin se definen como "los recursos necesarios para medir tanto los atributos fsicos como legales de
los bienes que se estn cambiando, los costos de vigilar, patrullar y hacer cumplir los acuerdos r la incertidumbre que refleja
el grado de imperfeccin en la medicin y cumplimiento de los trminos de intercambio (oo.)". Se incluyen tambin los
"costos de bsqueda e informacin, costos de arreglos y decisiones, costos de accin de vigilancia y polica" (North y
Coase, citados en Kalmanotz, 2001:37).

instituciones. Estos arreglos dependen bsicamente de las tecnologas existentes y de la
disponibilidad de recursos naturales. Cuando estos elementos cambian, entonces, se
inicia un proceso en el cual el Estado puede jugar un papel fundamental para minimizar
los costos de transaccin mediante la innovacin institucional. Los cambios institucionales
deben afectar la anterior estructuracin de los intereses para lograr un equilibrio ms
competitivo, con el fin de evitar el mantenimiento o la creacin de rentas de situacin o de
rent-seekers que capturen la poltica a su favor (Lane, 1995:227ss). En esta
concepcin, el Estado debe operar en el marco de una competicin perfecta evitando que
su intervencin, mediante sus instituciones, perturbe el equilibrio/competitivo del mercado:
la intervencin del Estado debe favorecer la disminucin de los costos de transaccin.

Las implicaciones polticas de esta corriente son evidentes: por ejemplo, Wiesner (1997)
en su anlisis de las polticas pblicas colombianas desde esta perspectiva
neoinstitucional econmica, subraya a lo largo de su estudio que es necesario cambiar el
diseo de las polticas pblicas para que stas, entre otras cosas, no restrinjan la
competencia. Esta posicin tambin la defiende el economista y ex marxista Salomn
Kalrnanovitz en uno de sus ms recientes libros (2001), quien descubre las virtudes del
liberalismo poltico y de la tica protestante para el desarrollo capitalista, y lamenta la
ausencia de estos factores en Colombia. Estas posiciones conllevan, naturalmente, a
concluir que es preciso modificar "los marcos constitucional y macroinstitucional (Oo.) de
Colombia para que stos ofrezcan las] condiciones conducentes a la mayor eficiencia, a
la mayor equidad y al logro de una utilidad para una sociedad como un todo" (Wiesner,
1997:126). En otras palabras se trata de implementar el programa poltico neoliberal de
reduccin del Estado.

La orientacin poltica que se desprende de esta vertiente del neoinstitucionalismo tiende
claramente a la reduccin de la actuacin del Estado como regulador social, en favor de
una regulacin ofrecida por la mano invisible de las fuerzas del mercado. Como lo
seala Kalmanovitz (2001:29) "las reformas (de orientacin neoinstitucionalista) tendran
que ver con reducir los obstculos a la acumulacin de capital de largo plazo, reducir los
costos de transaccin y profundizar el desarrollo de las instituciones.

Esta postura analtica neoliberal es la que predomina desde hace ms de un decenio en
instituciones internacionales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional,
etc. Con eso se entiende la orientacin de las reformas estructurales que estas
instituciones imponen a los pases que acuden a ellas como condicin para la obtencin
de crditos (ver Stiglitz, 2002).
NEOINSTITUCIONALISMO SOCIOLGICO
La vertiente sociolgica del neoinstitucionalismo se inserta en una renovacin de las
orientaciones y conclusiones de la sociologa de las organizaciones, pues contrariamente
a sta, la sociologa neoinstitucional postula que la mayora de las formas y
procedimientos pueden ser entendidos como prcticas particulares de origen cultural
parecidas a los mitos y ceremonias inventadas en numerosas sociedades. De esta forma
el anlisis de las organizaciones integra el estudio de las variables culturales en la
aprehensin de las condiciones de formacin y de funcionamiento de las organizaciones.
Desde esta perspectiva ampliada se desprende que los factores culturales son
instituciones, lo que incita al anlisis de elementos cognitivos -entendidos como
instituciones culturales- que pesan sobre los comportamientos individuales y que
determinan la legitimidad de las organizaciones (Mullcr, Surel, 1998:46).
3. HERRAMIENTAS PARA EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS
Los enfoques tericos representan slo una cara de la realizacin de una investigacin
en polticas pblicas. El desplazamiento del ngulo de anlisis ha obligado al investigador
a desarrollar nuevos instrumentos. Poco a poco se ha construido una especie de caja de
herramientas en la cual el investigador encuentra conceptos y modelos asociados a las
distintas posturas tericas, que ayudan a descomponer y a clasificar la hidra de las
actividades pblicas en elementos analticos ms comprensibles
___ ~ _
Estos instrumentos permiten recolectar, organizar y clasificar datos especficos a los
objetos de anlisis. Ellos proponen una simplificacin de la realidad por medio de la
seleccin, la disposicin y la articulacin de varias categoras observables o
conceptuales. Son unas herramientas construidas especficamente para recolectar,
organizar, interpretar, entender y explicar datos sobre las polticas pblicas; permiten
observar la realidad a travs de un filtro conceptual -los elementos de la clave analtica-
con el fin de facilitar su organizacin y entendimiento. Es preciso recordar que "la
recolecta de datos sin un modelo para organizarlos resulta ser un ejercicio ciego, y
disponer de modelos sin recolectar datos no permite ninguna explicacin argumentada"
(Lane, 1995:73).

Dentro de esta caja de herramientas, se encuentran a disposicin de los politlogos y
otros estudiosos varias como por ejemplo: las tipologas -particularmente la tipologa de
Lowi; las distinciones entre instrumentos de intervencin del Estado; los programas de
polticas pblicas y; finalmente, la ms conocida de las herramientas, el ciclo de poltica o
poliry rycfe. Esta ltima, sin duda alguna, es la ms conocida y utilizada, en particular por
sus cualidades heursticas y su flexibilidad de uso. Obviamente, el uso de estas
herramientas se puede hacer de manera complementaria. A continuacin se presentan
brevemente estas herramientas para luego detenerse un poco ms de tiempo en el policy
cycle.
3.1. LAS TIPOLOGAS
La inmensa heterogeneidad de las polticas y acciones pblicas constituye un
problema serio para el analista de poltica pblica. Las tipologas buscan organizar las
acciones pblicas para facilitar su anlisis y su comparacin nacional e internacional. Por
lo general se tratan de encontrar los puntos comunes de las diferentes polticas en
momentos o temas distintos. Una manera sencilla de clasificar las polticas consiste en
distinguidas a partir de uno o varios criterios objetivos. La mayora de las tipologas en
polticas pblicas se inspiran en la famosa tipologa de Lowi (1964, 1972).
La clasificacin propuesta por Lowi distingue cuatro tipos de polticas a partir del cruce de
las siguientes dos variables indicativas del modo de coercin utilizado por la poltica
pblica:

Si la coercin que se ejerce directamente sobre el comportamiento de los afectados
versus coercin que se ejerce sobre el entorno del comportamiento de los afectados; y
coercin indirecta o lejana versus coercin directa o inmediata con la cual opera la poltica
pblica.

Si la coercin opera directamente sobre el comportamiento de 1I ,5 individuos y es, a la
vez, indirecta, se trata de una poltica distributiva. Aqu el ejemplo son las polticas de
prestacin de servicios individuales tales como una autorizacin para construir: el
Estado distribuye individualmente un derecho.

Si la coercin opera sobre el entorno del comportamiento individual y es indirecta,
entonces es una poltica constitutiva o de infraestructura. Por ejemplo las
reglamentaciones que afectan el funcionamiento del sistema poltico, administrativo o la
distribucin del poder poltico.

Cuando la coercin ejercida por la poltica opera directamente sobre el individuo y su
efecto es directo o inmediato, se trata de una a poltica reglamentaria. Son las reglas
como el Cdigo de Trnsitoo las de orden pblico que buscan regir los comportamientos
de los individuos bajo la amenaza de una sancin directa.

Si, finalmente, la coercin acta sobre el entorno del comportamiento del individuo y es
directa, es una poltica redistributiva. Es el caso de las polticas de redistribucin de los
ingresos de un grupo social hacia otro, cuando se cumple con algunos criterios
generales. El ejemplo tpico es el de las polticas de jubilacin.

A pesar de que la tipologa de Lowi es bastante sencilla y explcita su operatividad no es
evidente. Siempre queda difcil, en los casos concretos, determinar si una poltica
pertenece a tal o cual categora debido a la multiplicidad de sus contenidos.

En Amrica latina, Oszlack (1986) ha desarrollado una aplicacin interesante a partir de
la tipologa de Lowi en el caso de los regmenes polticos latinoamericanos. El autor
muestra la existencia de una interdependencia entre el tipo de rgimen establecido y las
principales orientaciones de las polticas pblicas. Es as como los regmenes autoritarios
burocrticos privilegian las polticas de tipo reglamentario y de infraestructura; los
regmenes democrticos liberales prefieren las polticas redistributivas y, finalmente, los
regmenes neopatrimoniales se quedan con las polticas distributivas y simblicas.

Otras tipologas han sido propuestas, por ejemplo, a partir de las caractersticas de
integracin o fragmentacin del sistema de decisin y de las estructuras de la demanda
(Salisbury, 1968); o a partir de los mtodos de conduccin poltica, de los instrumentos
de gestin administrativos, etc. (Meny, Thoenig, 1992: 1 02). A partir de un enfoque
neomarxista, O'Connor (1973) ha propuesto clasificar las polticas pblicas de los
Estados capitalistas en dos categoras: las polticas pblicas de acumulacin y las de
legitimacin1. Por otra parte, un punto de vista estructuralista distingue tres clases de
polticas pblicas: las polticas hegemnicas, transaccionales y de dominacin (Vargas
Velsquez, 1999:64-65). Otra propuesta se interesa por el modo de pilotaje o
conduccin del cambio por parte del Estado: conduccin mediante prescripciones,
incitaciones, oferta de servicios o informacin y persuasin (Zimmermann, Taddei,
1996:89-90).

Sin embargo, el anlisis comparativo de las polticas pblicas, particularmente a nivel
internacional, se enfrenta an a grandes obstculos por la ausencia de datos
homogneos, la difcil consecucin de datos comparables y la abundancia de variables
(ver Meny, Thoenig, 1992:223ss). Tambin la tendencia de los investigadores a
proponer cada uno una tipologa nueva constituye una prctica nefasta para la
integracin de los resultados (Feick, 1990:179-225).
3.2. Los INSTRUMENTOS DE INTERVENCIN DEL ESTADO
El Estado tiene a su disposicin un catlogo de instrumentos de intervencin muy
diversificado. Al disear una poltica pblica el Estado decide sobre el uso de uno, otro
o varios de estos instrumentos para su implementacin. El estudio de una poltica
pblica en funcin de los instrumentos jurdicos que se han previsto e implementado
permite dar indicaciones sobre cmo el Estado y las instituciones han entendido el
problema que buscan resolver y revela la concepcin predominante de la autoridad. El
anlisis comparativo de los mritos respectivos y de la eficacia de los instrumentos
utilizados -expresados casi siempre bajo una forma jurdica- para enfrentar problemas
similares en lugares o tiempos diferentes puede ser una ayuda importante para el
diseo de las polticas pblicas.

En este sentido se pueden distinguir los siguientes instrumentos de intervencin (Centre
d'tude de technique et d'valuation lgislatives ,Cetel, 2000):

- Instrumentos prescriptivos. Son aquellos que buscan modificar el comportamiento
mediante la obligacin, la interdiccin y la autorizacin. Es el medio de accin tradicional
del I-':stado y para su implementacin es necesario prever las disposiciones de sancin y
los medios administrativos de coercin que aseguren su cumplimiento.

- Instrumentos incentivos. Con estos instrumentos no se pretende obligar a un
comportamiento mediante el miedo a la sancin, sino a inducir a una conducta mediante
la recompensa. Estos instrumentos se diferencian de los anteriores por la naturaleza de la
sancin, la cual no es jurdica sino que puede ser moral, econmica o de hecho. En esta
categora entran instrumentos de tipo financiero como los subsidios, las tasas de
incitacin negativa -imponer una tasa sobre un producto para disminuir su consumo, por
ejemplo-o Se puede tambin pensar en una combinacin de stos (incentivos mixtos).
Otra manera de actuar para el Estado consiste en desarrollar instrumentos de informacin
para incitar a un comportamiento mediante la publicidad enfocada o no a grupos de
poblacin especficos, las sugerencias, las advertencias y los votos. En este ltimo grupo
de instrumentos la coercin no es fsica o econmica, sino que busca establecer una
presin social o moral para cambiar un. comportamiento -alcoholismo, tabaquismo-o Otra
posibilidad es la de implementar instrumentos educativos, los cuales consisten en
entregar una informacin especializada a un grupo de personas para que se formen en
un sector de actividad -por ejemplo las normas y las tcnicas de instalacin de
calentadores a gas para las personas activas en este sector-o En este grupo de
instrumentos se pueden tambin sealar los instrumentos edificantes. Se trata de
reconocer y valorar el comportamiento que se considera como ejemplar para los dems -
premios, medallas, etc.- Finalmente, se pueden citar los instrumentos de presin
reglamentaria que son los que utiliza el Estado para amenazar -como una espada de
Damocles- con la reglamentacin de un sector de actividad en el caso de que ste no sea
capaz de lograr los objetivos fijados por el Estado en la autorregulacin. - Instrumentos de
coordinacin. La multiplicacin de las polticas pblicas obliga a desarrollar mecanismos
de coordinacin entre ellas. La planificacin y los estudios de impacto son los principales
instrumentos a disposicin del Estado para esta funcin (ver captulos III y V).
- Instrumentos de organizacin) de procedimiento. La realizacin de una actividad
necesita de la definicin de unas modalidades para la accin. Los instrumentos de
organizacin definen el marco en el cual se va a desarrollar el proceso de la poltica
pblica. Este marco puede ser formal -en el caso de una Comisin o un Concejo
municipal- o informal. Los instrumentos de procedimiento complementan los instrumentos
de organizacin y definen el proceso formal de decisin y de administracin.
- Instrumentos materiales. El Estado tiene la posibilidad de proporcionar directamente los
bienes y servicios, como, por ejemplo, la educacin o la salud.
Instrumentos de delegacin a socios. La evolucin reciente del papel del Estado,
particularmente en la lgica neoliberal, tiende a considerar que las instituciones pblicas
deben colaborar con organizaciones privadas, paraestatales o con organizaciones no
gubernamentales (ONG) en la consecucin de sus objetivos en trminos de polticas
pblicas, particularmente en su ejecucin. Diferentes modalidades, como la contratacin
de servicios, los convenios colectivos o la delegacin de tareas pblicas a actores
privados entran en consideracin.
3.3. PROGRAMAS DE POLTICAS PBLICAS, PROGRAMAS POLTICOS Y
COMPLEJIDAD SOCIAL
La nocin de programa de polticas pblicas hace referencia a un instrumento que tiene la
ambicin de coordinar e integrar una poltica pblica determinada en un nivel macro o
metapoltico. De modo que se entiende por programa de polticas pblicas no solamente
una poltica pblica -definida por sus objetivos y sus mel 11, 1', Hino un conjunto de
polticas coherentes entre s y que se refie1,1\ .\ una problemtica particular. El programa
de poltica pblica , I 111I\11'<.:nde entonces la definicin de las metas, de las estrategias
Y I " II(,:IS, los anlisis prospectivos y retrospectivos (ver captulo V), la I I 11 II'\ i nacin
de las diferentes medidas necesarias, las medidas de implementacin y los mecanismos
de evaluacin (Cetel, 2000).

Con un criterio vecino al precedente algunos juristas han desarrollado una reflexin sobre
la evolucin de la concepcin del derecho como instrumento de regulacin de la sociedad.
En particular Willke (1991), inspirado en la teora sistmica de Niklas Luhmann (1989,
1993), propone una clasificacin de las polticas pblicas en relacin con la concepcin
del pilotaje jurdico de la sociedad. El autor desarrolla su propuesta a partir del
diagnstico sobre la incapacidad del Estado y del derecho en adecuar y garantizar la
gobernabilidad de las sociedades complejas (Willke, 1991 :66). A partir de all, Willke
distingue tres programas polticos diferentes que corresponden a tres concepciones del
derecho que predominaran en las distintas formas histricas del Estado: los programas
condicionales en la poca del Estado liberal clsico (Estado-gendarme), los programas
finaliZfldos para el Estado intervencionista (Estado providencia) Y los programas
relacionales para la fase contempornea del Estado (ver Amselek, 1982).

Los programas condicionales son las polticas pblicas que se fundamentan en una
concepcin causal de tipo si ... , entonces ... . Esta concepcin ha permitido al Estado
resolver con xito los problemas sencillos y los conflictos comunes de regulacin social
mediante la represin. La complejizacin de las relaciones sociales ha provocado la
emergencia de los programas polticos finalizados propios del Estado intervencionista o
de bienestar, es decir, la emergencia de polticas que aspiraban a alcanzar objetivos
sociales y econmicos determinados, con el apoyo de un derecho finalizado articulante de
medios y objetivos. El instrumento de regulacin social principal, en este caso, es el
dinero. Para terminar, debido al grado de complejidad alcanzado por las sociedades
occidentales, en las cuales el Estado est, de un lado, sobrecargado y, del otro, con una
capacidad de pilotaje reducida, se estima que es necesario desarrollar programas
relacionales. En este caso, los autores hablan de una concepcin jurdica reflexiva, pues
consideran el derecho reflexivo como la solucin a los problemas producidos tanto por la
sobrerreglamentacin del Estado intervencionista, como por ellaisserjire (dejar hacer)
del liberalismo (Cetel, 2000).

El derecho reflexivo pretende favorecer una capacidad de empatia en relacin con los
dems sistemas; es decir, propiciar la interaccin entre las distintas esferas sociales
mediante la organizacin de negociaciones y concertaciones (consideradas como lugares
de aprendizaje de la empata) para facilitar la autorregulacin de los sistemas mediante
reglas de procedimiento y de organizacin al interior de los campos de problemas
especficos. Igualmente se pretende garantizar por esta va la formulacin de las metas
legislativas indicativas (Willke, 1992; Papadopoulos, 1995). En este esquema el Estado
tiene un papel de coordinacin entre los actores sociales ms que de direccin (El Estado
como primus inter pares segn la teora sistmica de N. Luhmann; ver Garcia Amado,
1988; Roth, 1995; Paria, 2001). La herramienta principal de regulacin (el medium) ya no
es la fuerza o el dinero, como en los programas polticos anteriores, sino la informacin
(Willke, 1991: 82-83).

La poltica de lucha contra el alcoholismo permite darnos cuenta de las consecuencias
de estos cambios de enfoques. En un primer momento se desarroll un programa
condicional basado en la represin: el consumo de alcohol era prohibido (por ejemplo,
los Estados Unidos durante el tiempo de la prohibicin). Posteriormente, con un
programa fInalizado se pens en reducir el consumo de alcohol mediante la sancin>
econmica: no se prohbe el consumo, sino que se imponen impuestos disuasivos sobre
la venta -por ejemplo Suecia y los Estados de bienestar en general-. Por ltimo, un
programa relacional considera que mediante la informacin a los consumidores
(campaas de prevencin), se lograra convencerlos de las ventajas de no consumir
alcohol.

Mediante el desarrollo de esta perspectiva, y a partir de una reflexin sobre las
dimensiones de la complejidad social y sus implicaciones para la regulacin social,
Papadopoulos (1995) propone una tipologa de las diferentes polticas pblicas
centradas en la informacin y desplegadas hoy en da con ms vigor y frecuencia por
los Estados. La clasificacin se realiza segn cuatro estrategias de
implementacinpredominantes: las polticas basadas en la negociacin (convenios
colectivos, participacin), en la delegacin contratacin externa a empresas privadas o
a ONG-, en la coordinacin y la mediacin y, finalmente, las polticas que descansan
sobre el saber (ejemplo: las comisiones de tica).
3.4 El POLICY CYCLE
El policy cycle propone una descomposicin de la poltica pblica una serie de etapas o
de secuencias lgicas, es as como esta herramienta propuesta por Jones (1970)
distingue cinco fases en la o el desarrollo de una poltica pblica: identificacin de un
problema, formulacin de soluciones, toma de decisin, implementacin y evaluacin
(ver cuadro 2-1).

Esta clave de lectura tiene la ventaja (y la desventaja) de presentar 1:1 poltica pblica
como una sucesin de secuencias que correspon(len a la representacin clsica y
racional de la poltica con sus distlnLOS escenarios y actores. Adems, el modelo es lo
sufIcientemente general como para permitir su utilizacin para cualquier poltica, y facilita
la delimitacin del objeto de anlisis. Debido a estas cualidades es frecuente que los
mismos actores de las polticas pblicas utilicen el policy rycle como un modelo
normativo para la accin.

Primero, en la fase 1, una situacin es percibida como problemtica por los actores
polticos y sociales. Idealmente los partidos polticos, los sindicatos y gremios traducen en
su lenguaje el problema que perciben a travs de la expresin de sus miembros; se
solicita entonces una accin pblica y se busca que el problema est inscrito en la
agenda del sistema poltico (agenda settinig) En la segunda fase, una vez lograda la
inscripcin en la agenda gubernamental, la administracin trata de elucidar el problema y
propone una o varias soluciones al mismo (policy formulation). Tercero, los actores e
instituciones autorizados para tomar la decisin (gobierno, parlamento) examinan la o las
soluciones existentes y deciden la respuesta. La cuarta fase concierne a la
implementacin prctica de la decisin (O su no implementacin!). Por lo general es la
administracin la encargada de implementar la solucin escogida el decisor; es decir, de
traducir la decisin en hechos concretos (implementation). Al fInal, la respuesta dada al
problema y los impac: causados por su implementacin son evaluados por los acto=:::
ociales y politicos (poliry evaluation) y pueden dar pie a un reinicio _~ Lodo el ciclo con el
fIn de reajustar la respuesta (retroaccin feedback) o suprimir la poltica (program
termination).
Sin embargo, aunque esta lectura parece seductora, es evidente para cualquier
observador de la vida poltica, que en la realidad las cosas no funcionan segn este
esquema lineal. Ah se encuentra todo el inters por la herramienta: Jones considera su
modelo como un tipo ideal. De hecho, el proceso de una poltica pblica puede
perfectamente iniciarse en cualquiera de estas fases, obviar una u otra fase o invertir las
etapas. Adems, cada fase est encerrada en sistema de retroaccin que afecta las otras
fases. Otra ventaja del modelo es que rompe con la visin jurdica tradicional, la cual es
sustituida por un enfoque ms sociolgico y politolgico que permite inscribir, por ejemplo,
el momento simblico de la decisin en un contexto mucho ms amplio y realista. La
decisin ya aparece como ese acto central donde la competencia jurdica, como
expresin del poder simblico del derecho, prima sobre las dems. La decisin aparece
muchas veces en la realidad sociolgica y politolgica como la ratificacin de todo un
proceso social y - "tico anterior en el cual intervienen varios actores. Igualmente, el
impacto de la decisin est revaluado a travs del anlisis de la implementacin. No es
raro que la decisin (o la no decisin) que finalmente afecta la vida de los ciudadanos se
encuentre ms ro abajo de la decisin formal.
3.5 CONSIDERACIONES CRTICAS AL POLICY CYCLE
El enfoque del policy cycle ha permitido un desarrollo importan~ --'el rea del anlisis de
las polticas pblicas para la ciencia poli:- para las ciencias sociales en general. Se han
logrado avances .: . - cativos en la comprensin de la accin del Estado gracias a
llumerosas investigaciones empricas que suscit el enfoque; sin go, el modelo tiene sus
limitaciones y ha recibido numerosas crticas, de las cuales surgieron otras propuestas
para el anlisis. A continuacin vamos a presentar algunas de las principales crticas que
se han hecho al enfoque poliry rycle, las cuales han contribuido al desarrollo de los
enfoques llamados del tercer grupo presentados anteriormente.
El modelo del poliry cycle de Jones dispone de importantes ventajas para el anlisis,
como su focalizacin sobre los procesos ms que sobre una u otra institucin; como el
hecho de desagregar la poltica pblica en segmentos para facilitar el anlisis y como su
orientacin hacia el estudio de los efectos concretos, pero estas mismas ventajas tienden
a sesgar el anlisis. Por ejemplo, Sabatier (1988: 129ss) critica el modelo por su
incapacidad de dar explicaciones de carcter lgico por medio de la formulacin y
comprobacin de hiptesis. No permite responder a preguntas de tipo cules son las
condiciones que transforman el proceso de una fase a otra? Otra limitacin es la
tendencia a situar la evaluacin slo al fInal del proceso. Segn Sabatier los actores u
observadores realizan, formal o informalmente, operaciones de evaluaciones a todo lo
largo del proceso. El modelo tambin tiende a privilegiar un enfoque de arriba hacia
abajo (top-down) que favorece el punto de vista del legislador (ver captulo III). Un
anlisis que privilegia demasiado la perspectiva legalista e institucional no es satisfactorio
para aprehender una poltica pblica compleja con un sinnmero de medidas e
interacciones, Por ltimo, el dcoupage o recorte de la poltica en varias etapas distintas -
conceptual y temporalmente, y bajo una presentacin lineal- dificulta mostrar las
conexiones entre las fases (dnde empieza y dnde termina una fase?) y el carcter
reiterativo de los ciclos.
Algunas crticas se centran particularmente en la dificultad que presenta el modelo para el
anlisis de la implementacin de las polticas pblicas. En efecto, la separacin de las
fases de formulacin, decisin, implementacin y evaluacin resulta ser una operacin
muy compleja. El poliry rycle postula que la implementacin es una etapa postdecisional,
y que la administracin encargada ejecuta la poltica segn los textos escritos; por lo
tanto, si se presentan problemas durante la implementacin se trata de un problema
tcnico que se puede mejorar. Para Yanow (1987), en la actualidad, ya es imposible
considerar la implementacin como una mquina. Los ejecutores 11(' la poltica estn
inscritos en un contexto histrico, social y cultural 'llpccfico y, a partir de este contexto,
los actores de la implementacin I,'fllizan un trabajo de interpretacin y de traduccin del
sentido y llel signifIcado de un texto segn su propio sistema de valores. ExisI,'n, por lo
tanto, una lgica interpretativa de la ejecucin de las polticas y una C14lt14ra de la
poltica pblica, De manera que la lgica de la IInplementacin se fundamenta sobre las
interpretaciones que hacen de la norma los ejecutores. No hay implementadores
neutrales. Yanow (1987) propone entonces un enfoque cultural para explicar la
implementacin de las polticas pblicas: los investigadores, en vcz de preguntarse cul
es la implementacin existente, deberan ms hien indagar sobre cmo los ejecLltores y
los destinatarios han interpretado la norma, para luego analizar la implementacin en
funcin de esta interpretacin y de su compatibilidad o incompatibilidad con la norma.
Esto significa en la prctica que cada ejecutor va a interpretar la norma a partir de sus
valores: siempre va a existir una multitud de interpretaciones de una misma norma; lo
cual se va a reflejar en la existencia, no de una sola implementacin, sino de una multitud
de implementaciones relacionadas con las distintas interpretaciones que se harn de la
misma norma.

De lo anterior tenemos las siguientes deducciones:
- Ejecutar una poltica pblica o una norma es un trabajo continuo de interpretacin y
de reinterpretacin que depende de los actores, de su nmero, del nivel de
abstraccin de la norma y de la estabilidad o no del contexto de la implementacin.
-
- El significado de una norma se construye por interacciones entre decisores y ejecutores,
entre los mismos ejecutores y entre ejecutores y destinatarios,
- La interaccin significa para los actores siempre persuasin y estrategia para imponer
su propia interpretacin y destruir o descartar las interpretaciones de los dems actores.
El sentido de una implementacin va a depender de la dinmica de las interacciones
entre administracin pblica, actores paraestatales (sociedad civil) y, ms que todo,
destinatarios.
- La interpretacin continua, iterativa, de las actividades y contenidos de la
implementacin hace de sta un proceso que se adapta al contexto. La norma sufre un
proceso reiterativo de contextualizacin por los ejecutores; es como si renaciera luego de
su primera adopcin por la instancia formal de decisin (gobierno, parlamento). Este
renacer se hace en funcin de los contextos, temas y problemas que estructuran los
discursos as como la implementacin misma de la poltica pblica (Zimmermann, Taddei,
1996:81-82).
Otra crtica a este enfoque, elaborada por Muller y Surel (1998:28-32), parte de la
observacin de que el modelo tiende a hacer creer que el objetivo de las polticas pblicas
es la resolucin de los problemas. Esta postura terica del anlisis de polticas pblicas,
implcita, tiene dos consecuencias principales. La primera es una tendencia a dar
demasiado peso a la funcin de decisin de las polticas: hacer una poltica es tomar (las
buenas) decisiones. Segn los autores, por el contrario, es necesario partir de la idea de
que las polticas pblicas no sirven pata resolver los problemas. En realidad los
problemas son resueltos por los actores sociales mediante la implementacin de sus
estrategias, la gestin de sus conflictos y sobre todo mediante procesos de aprendizaje.
Las polticas pblicas construyen un marco, un espacio que da sentido, en el cual los
actores van a redefinir sus problemas y a experimentar soluciones; por lo tanto, hacer una
poltica pblica, no es resolver un problema, sino construir una nueva representacin de
los problemas que instaura condiciones sociopolticas para el tratamiento de stos por la
sociedad y, a la vez, que estructura la accin del Estado (Muller, Surel, 1998:31).
En segundo lugar, considerar que las polticas pblicas se limitan a ser un espacio de
confrontacin entre hacedores de poltica (policy makers), es ocultar el hecho de que
las polticas pblicas constituyen una dimensin de la actividad poltica en la sociedad.
HaCceD) una poltica pblica es tambin hacer poltica (en el sentido de politics), pero
por otros medios. Las polticas pblicas son los elementos de un proceso ms amplio de
regulacin poltica y de legitimacin en la sociedad. Eso quiere decir que no se pueden
ver las polticas pblicas nicamente como un conjunto de estrategias organizacionales,
sino que es necesario ir ms all de esto para mostrar que las polticas pblicas son un
elemento de participacin poltica que interacta con las formas tradicionales de
participacin poltica como el voto o la militancia, y, adems, puede implementarlas. Esta
perspectiva permite ligar las polticas pblicas a las dinmicas y a los actores de la
poltica (politics) y a los procesos e interacciones que participan en la formacin y
evolucin de la polity, es decir, de la forma como se gobiernan las sociedades humanas
(Muller, Surel, 1998:32).
A pesar de las limitaciones y crticas que acabamos de presentar, consideramos que el
policy cycle sigue siendo una excelente puerta de entrada pedaggica para presentar el
anlisis de las polticas pblicas y, por tal razn, hemos decidido usarla para la
estructuracin de los siguientes captulos.