Regieren in Europa: effektiv und demokratisch / Fritz W. Scharpf. [Max-Planck-Institut fr Gesellschaftsforschung. Aus dem Engl. bers. von Christoph Schmid]. Frankfurt/Main; New York: Campus Verlag, 1999 (Schriften des Max-Planck-Instituts fr Gesellschaftsforschung, Kln; Sonderband) ISBN 3-593-36111-6 Das Werk einschlielich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschtzt. Jede Verwertung ist ohne Zustimmung des Verlags unzulssig. Das gilt insbesondere fr Vervielfltigungen, bersetzungen, Mikroverflmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Copyright 1999 Campus Verlag GmbH, Frankfurt / Main Umschlaggestaltung: Atelier Warminski, Bdingen DTP: Cynthia Lehmann, Max-Planck-Institut fr Gesellschaftsforschung, Kln Druck und Bindung: Druckhaus Thomas Mntzer, Bad Langensalza Gedruckt auf surefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier. Printed in Germany Schriften des Max-Planck-Instituts fr Gesellschaftsforschung Kln, Sonderband Aus dem Englischen von Christoph Schmid Inhalt Abbildungen 8 Danksagung 9 Einleitung 11 Kapitel 1 Demokratie in einer kapitalistischen Wirtschaft 16 1.1 Zwei Dimensionen demokratischer Selbstbestimmung 16 1.1.1 Input-orientierte Legitimation 17 1.1.2 Output-orientierte Legitimation 20 1.2 Die Grenzen europischer Legitimitt 29 1.2.1 Politik unterhalb der Wahrnehmungsschwelle 31 1.2.2 Konfliktminimierende Politiken 31 1.2.3 Entliehene nationale Legitimitt 32 1.2.4 Legitimitt und politische Handlungsfhigkeit 33 1.3 Nationale Demokratie im internationalen Kapitalismus 35 1.3.1 Kapitalistische Demokratie: Eine prekre Symbiose 36 1.3.2 Die groe Transformation Ein kurzes Intermezzo? 39 1.3.3 Erneuter Verlust der Kontrolle ber die nationalen Grenzen 43 Kapitel 2 Negative und positive Integration 47 2.1 Ziele der regionalen Integration 48 2.1.1 Stadien der konomischen Integration 49 2.1.2 Die politische Dynamik der wirtschaftlichen Integration 50 2.2 Die supranationale Effektivitt der negativen Integration 52 2.2.1 Direktwirkung und Vorrang 55 2.2.2 Die Konstitutionalisierung des Wettbewerbsrechts 57 2.2.3 Kampfansage an die gemischte Wirtschaftsordnung 60 2.2.4 Die politischen Kosten der negativen Integration 63 2.3 Die Schwche der positiven Integration 70 2.3.1 Die notwendige Zustimmung 70 2.3.2 Eine intergouvernementale Erklrung 71 2.3.3 Nicht verhandelbare Konflikte 74 Kapitel 3 Die Problemlsungsfhigkeit der Mehrebenenpolitik 81 3.1 Einleitung 81 3.2 Beschrnkungen der nationalen Problemlsungsfhigkeit 83 3.2.1 Keynesianische Vollbeschftigungspolitik 83 3.2.2 Regulativer Wettbewerb 85 3.2.3 Produktbezogene Regelungen 87 3.2.4 Produktions- und standortbezogene Regelungen 91 3.2.5 Verengung nationaler Problemlsungsspielrume 95 3.3 Re-Regulierung auf europischer oder internationaler Ebene? 96 3.3.1 Marktschaffende Vorschriften 97 3.3.2 Produktstandards 99 3.3.3 Produktions- und standortbezogene Regelungen im Umweltschutz und in der Arbeitssicherheit 100 3.3.4 Sozialstaatliche Regelungen 104 3.3.5 Besteuerung 104 3.3.6 Makrokonomische Steuerung 105 3.4 Schlufolgerung 107 Kapitel 4 Nationale Lsungen bei offenen Grenzen 111 4.1 Die europische Beschftigungskrise 112 4.1.1 Der Erfolgsmastab: Beschftigungsquoten 114 4.1.2 International exponierte und geschtzte Sektoren 116 4.1.3 ffentliche und private Dienstleistungen 120 4.2 Der Sozialstaat und die Dienstleistungen 123 4.3 Optionen der kontinentaleuropischen Sozialstaaten 130 4.4 Manahmen gegen die Erosion der Steuergrundlagen 134 Kapitel 5 Der mgliche europische Beitrag 140 5.1 Koordinierte nationale Beschftigungspolitik? 141 5.2 Schranken der negativen Integration 144 5.2.1 Amsterdamer Vereinbarungen 144 5.2.2 Richtlinien des Rates 146 5.2.3 Kommission und Gerichtshof 147 5.3 Abgestufte Integration 151 5.3.1 Regelungen auf unterschiedlichem Niveau? 153 5.3.2 Ein Mindestniveau fr Sozialausgaben? 156 5.3.3 Koordinierte institutionelle Reformen? 161 Zusammenfassung Die Legitimitt der europischen Mehrebenenpolitik 167 Abkrzungen 183 Literatur 185 Abbildungen 3-1 Nationale und europische Problemlsungsfhigkeit 109 4-1 Gesamtbeschftigung und Sozialausgaben 116 4-2 Beschftigung in international exponierten Sektoren und Sozialausgaben 117 4-3 Beschftigung in geschtzten Sektoren und Sozialausgaben 120 4-4 Beschftigung im privaten Sektor und Sozialausgaben 121 4-5 Beschftigung im ffentlichen Sektor und Sozialausgaben 122 5-1 Wohlstand und Sozialausgaben in 22 OECD-Lndern 157 5-2 Wohlstand und Sozialausgaben in 15 EU-Mitgliedstaaten 158 5-3 Wohlstand und Sozialausgaben in 12 EU-Mitgliedstaaten 159 Danksagung Viele der Analysen dieses Buchs wurden ursprnglich in Seminardiskussio- nen am Robert-Schuman-Zentrum des Europischen Hochschulinstituts in Florenz entwickelt; einige von ihnen wurden auch bereits in Arbeitspapieren des Schuman-Zentrums vorgestellt. Ihre Zusammenfassung in einem Buch wre jedoch ohne die sanften, aber nachdrcklichen Anste von Yves Mny nicht mglich gewesen. Sein Geschick, harmlose Plaudereien ber einen attraktiven Vorschlag in die Verpflichtung zu einem zeitaufwendigen Buch- projekt zu transformieren, kann ich nur neidvoll bewundern. Zu Dank ver- pflichtet bin ich auch den Studenten in meinen Seminaren am EHI Florenz und der Universitt Konstanz, mit denen zusammen ich die hier vorgestell- ten Ideen intensiv diskutieren konnte. Schlielich gilt mein Dank Oliver Treib fr seine kompetente Mitarbeit. Kln, im August 1998 Fritz W. Scharpf Einleitung Der Zusammenbruch des Kommunismus wurde in Westeuropa als Bestti- gung zweier grundlegender berzeugungen begriffen. Politische Systeme, die mangels Legitimitt ihre Herrschaft auf Furcht grnden mssen, so die eine, seien nicht nur mit menschlicher Freiheit und Wrde unvereinbar, son- dern auch mit den Funktionsvoraussetzungen konomischer Effizienz und einer dynamischen sozio-technischen Entwicklung. Unter modernen Bedin- gungen, so die zweite, knne die Legitimitt politischer Systeme auf nichts anderes mehr gegrndet werden als auf demokratische Selbstbestimmung und deren Verwirklichung in Institutionen, welche gewhrleisten, da die Herrschaft ber das Volk zugleich auch Herrschaft durch das Volk und Herrschaft fr das Volk sein mu. Schon bald aber zeigte sich, da die historische Besttigung dieser beiden Grundberzeugungen den Glauben an die Legitimitt der eigenen politi- schen Systeme keineswegs bestrken konnte. In den wenigen Jahren seit dem Fall der Mauer ist der Triumph der Demokratie fast berall im Westen einem tiefen Unbehagen an der Politik gewichen. Die berzeugung, da das kollektive Schicksal der Nationen in vertrauenswrdigen und kompetenten Hnden ruhe und da die Erfllung brgerlicher Pflichten eine Selbstver- stndlichkeit sei, hat einem zunehmenden Mitrauen gegenber den demo- kratisch gewhlten Regierungen und einem wachsenden Zynismus gegen- ber dem Steuersystem, dem Wehrdienst und anderen brgerlichen Pflichten Platz gemacht. Manche erklren diesen Befund durch die zunehmende Indi- vidualisierung und die Erosion zivilgesellschaftlicher Selbstorganisation (Putnam 1996). Aber warum sollte sich dieser Proze gerade in den neunzi- ger Jahren beschleunigt haben? Andere suchen die Ursache des Legitimi- ttsverlustes in den Unzulnglichkeiten bestimmter politischer Institutionen (Colomer 1996). Das ist zwar in manchen Fllen plausibel, erklrt aber nicht 12 Einleitung die gleichzeitig in so vielen Lndern um sich greifende Politikverdrossen- heit. Angesichts der groen Unterschiede zwischen den demokratischen Ver- fassungsstaaten wre es ohnehin schwer vorstellbar, da bestimmte institu- tionelle Unzulnglichkeiten auf nationaler Ebene die weitverbreitete Malaise erklren knnten. Das vorliegende Buch geht statt dessen der Vermutung nach, die Erosion politischer Legitimitt in Westeuropa knne die Folge einer verminderten Problemlsungsfhigkeit der Politik sein, die wiederum ihre Ursache in den miteinander verknpften Prozessen der konomischen Globalisierung und der europischen Integration hat. Eine solche Argumentation setzt Klarheit ber die theoretischen Grund- lagen demokratischer Legitimitt voraus. Ich beginne deshalb mit der analy- tischen Unterscheidung von zwei Dimensionen demokratischer Selbstbe- stimmung: der input-orientierten Authentizitt (Herrschaft durch das Volk) und der output-orientierten Effektivitt (Herrschaft fr das Volk), die im demokratischen Nationalstaat in komplementrem Zusammenwirken die Le- gitimation staatlicher Politik bewirken. Da aber auf der europischen Ebene die sozio-kulturellen Voraussetzungen input-orientierter Selbstbestimmung vorderhand fehlen, ist die normative Reichweite europischer Politik von vornherein begrenzt. Auf der nationalen Ebene dagegen beschrnkt die eu- ropische Integration die faktische Effektivitt output-orientierter Selbstbe- stimmung. Diese Beschrnkungen sind deshalb gravierend, weil die moderne Demo- kratie sich immer in einer prekren Symbiose zur kapitalistischen konomie entwickelt hat. Diese verdankt der Demokratie die Freiheit des Wirtschaf- tens innerhalb stabiler Rahmenbedingungen und die Sicherung des inneren Friedens, jene ist von den Leistungen der kapitalistischen konomie abhn- gig und deshalb auch darauf angewiesen, die krisenhaften Zyklen und die schpferische Zerstrung des dynamischen Kapitalismus in sozialvertrgli- chen Grenzen zu halten. Diese Symbiose war auerordentlich erfolgreich whrend des goldenen Vierteljahrhunderts nach der Weltwirtschaftskrise und dem Zweiten Weltkrieg, als die Integration der Weltwirtschaft einen hi- storischen Tiefpunkt erreicht hatte und der Nationalstaat in der Lage war, hinter kontrollierbaren Auengrenzen die Wirtschaftsablufe zu beeinflussen und sozialstaatliche wie andere marktkorrigierende Regeln durchzusetzen. Das Spannungsverhltnis zwischen der territorial begrenzten Politik und der im Prinzip weltweit operierenden konomie hat sich jedoch seit den siebzi- ger Jahren mit der zunehmenden Globalisierung der Kapitalmrkte, der In- ternationalisierung der Gtermrkte und insbesondere mit der fortschreiten- den europischen Integration erheblich verschrft. Die mgliche Folge wre Einleitung 13 ein Verlust effektiver demokratischer Selbstbestimmung, der das steigende Unbehagen an der Politik erklren knnte. In diesem Buch knnen nicht alle Aspekte der Interaktion zwischen Poli- tik und konomie behandelt werden. Ich konzentriere mich auf den Beitrag der europischen Integration zur Entstehung und zur Bewltigung der durch die konomische Integration erzeugten Legitimationsprobleme. Im Mittel- punkt des zweiten Kapitels steht deshalb die negative Integration in der Europischen Gemeinschaft und ihr einzigartiger Erfolg bei der Beseitigung der in den Nachkriegsjahrzehnten gewonnenen Kontrolle des Nationalstaats ber seine konomischen Auengrenzen. Durch die Konstitutionalisierung des Wettbewerbsrechts haben die Europische Kommission und der Europ- ische Gerichtshof den Mitgliedstaaten die Mglichkeit genommen, die zu- nehmend mobileren finanziellen und wirtschaftlichen Interaktionen jeweils eigenen marktkorrigierenden Regelungen zu unterwerfen. Dieser Kom- petenzverlust auf der nationalen Ebene knnte durch eine Politik der posi- tiven Integration kompensiert werden, welche den weiteren Handlungs- spielraum der Gemeinschaft fr Zwecke einer marktkorrigierenden Re-Regu- lierung auf europischer Ebene nutzt. Aber da Manahmen der positiven Integration von einem weitgehenden Einvernehmen der nationalen Regie- rungen im Ministerrat abhngen, knnen sie leicht durch Interessenkonflikte zwischen diesen blockiert werden. Im Ergebnis htte dann die europische Integration die Problemlsungsfhigkeit der Politik in Europa insgesamt vermindert. Im dritten Kapitel werden die Bedingungen, unter denen dies der Fall sein knnte, genauer analysiert. Es zeigt sich, da es in der Tat Politikberei- che gibt, in denen die Handlungsfhigkeit der nationalen Politik durch die wirtschaftliche Integration nur unerheblich eingeschrnkt wird und in denen auch die europische Politik Regelungen beschlieen kann, deren Schutzni- veau das in den fortschrittlichsten Mitgliedstaaten erreicht oder sogar noch verbessert. Aber es gibt auch Politikbereiche, die fr die Legitimitt demo- kratischer Sozialstaaten von hchster Wichtigkeit sind und in denen die na- tionale Problemlsungsfhigkeit durch die wirtschaftliche Integration stark eingeschrnkt wird, whrend alle Bemhungen um einheitliche europische Regelungen durch Interessenkonflikte zwischen den Mitgliedstaaten blok- kiert werden. Diese Problemlsungsdefizite gefhrden in der Tat die demo- kratische Legitimitt der europischen Mehrebenenpolitik. Das vierte Kapitel wendet sich der nationalen Ebene zu, wo die grten der gegenwrtigen Probleme Langzeitarbeitslosigkeit und die finanzielle Erosion des Sozialstaats weithin als Folge der wirtschaftlichen Integration 14 Einleitung und des Standortwettbewerbs verstanden werden. Entgegen einer weitver- breiteten Ansicht, so wird gezeigt, besteht jedoch kein negativer Kausalzu- sammenhang zwischen der Gre des Sozialstaates und der Gesamtbeschf- tigung und das gleiche gilt auch fr die Beschftigung in den Wirtschafts- zweigen, die dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt sind. Die Probleme der Lnder mit niedrigem Beschftigungsniveau liegen vielmehr in den Be- reichen der Volkswirtschaft, die vor dem internationalen Wettbewerb ge- schtzt sind, und sie werden nicht von der Gre, sondern von bestimmten Strukturen des Sozialstaats dieser Lnder verursacht. Wo dies der Fall ist, knnen Vernderungen in der Struktur der Sozialausgaben und in der Finan- zierung des Sozialstaats erforderlich, aber auch ausreichend sein, um die wichtigsten Folgeprobleme der wirtschaftlichen Integration zu bewltigen. Im fnften Kapitel wird argumentiert, da es auch auf der europischen Ebene noch ungenutzte Mglichkeiten zur Verbesserung der Probleml- sungsfhigkeit der Mehrebenenpolitik in Europa gibt. Zunchst wird gezeigt, da die Amsterdamer Verpflichtung zur Koordinierung der Beschftigungs- strategien grere Chancen erffnet als allgemein angenommen wird. Be- merkenswert erscheint auch die gleichzeitig zu beobachtende Entwicklung im Recht der negativen Integration, wo Kommission und Gerichtshof nun- mehr auch andere politische Ziele als die Maximierung des freien Wettbe- werbs in die Abwgung einbeziehen. Andererseits ist es dem Amsterdamer Gipfel nicht gelungen, das betrchtliche Potential der differenzierten Inte- gration auszuschpfen, das es Mitgliedstaaten mit hnlichen Problemen oder hnlichen institutionellen Bedingungen erlauben wrde, europische Entscheidungsprozesse zur Koordination ihrer Reformbemhungen zu nut- zen. Trotzdem knnten sich Regelungen mit zweistufigen oder mit gleiten- den Anforderungen als ein tauglicher Weg zur Erhaltung der Dynamik der positiven Integration erweisen insbesondere wenn nach einer Osterweite- rung die Unterschiede in der wirtschaftlichen Leistungsfhigkeit der Mit- gliedstaaten wesentlich grer werden. Das abschlieende Kapitel kehrt zu den Problemen der demokratischen Legitimitt zurck. Auch wenn die europischen Institutionen in ihrer ge- genwrtigen Gestalt zur Vermittlung output-orientierter Legitimitt imstande sind, bleibt das Problemlsungspotential der unter diesen Bedingungen tat- schlich durchsetzbaren politischen Vorhaben begrenzt. Gleichzeitig tragen diese europischen Politiken aber insoweit zu dem Demokratiedefizit auf der nationalen Ebene bei, wie die Regeln der negativen Integration und die Konkurrenz der Regulierungssysteme die nationale Politik an der Verfol- gung demokratisch legitimierter Ziele hindern. Dem knnte eine Weiterent- Einleitung 15 wicklung des europischen Rechts entgegenwirken, die nicht nur den freien konomischen Wettbewerb schtzen, sondern auch den ruinsen Wettbe- werb zwischen den Mitgliedstaaten der Union ausschlieen mte. Zugleich kommt es jedoch darauf an, da auch in nationalen Diskursen die Einbin- dung des Landes in eine Gemeinschaft wechselseitig voneinander abhngi- ger Staaten reflektiert und bei der Wahl politischer Ziele und Strategien be- rcksichtigt wird. Kapitel 1 Demokratie in einer kapitalistischen Wirtschaft 1.1 Zwei Dimensionen demokratischer Selbstbestimmung In der Demokratietheorie wird die Ausbung von Herrschaftsgewalt als Aus- druck kollektiver Selbstbestimmung legitimiert. Aber wie Demokratie selbst, ist auch Selbstbestimmung ein wertbehafteter, umstrittener und komplexer Begriff. Dennoch lassen sich in der Geschichte der normativen politischen Theorie zwei unterschiedliche, aber komplementre Perspektiven feststellen eine betont den ersten Teil, die andere den zweiten des Kompositums Demokratie. In meinen eigenen Arbeiten habe ich sie als input-orien- tierte und output-orientierte Legitimittsargumente bezeichnet (Scharpf 1970b). 1 Die input-orientierte Perspektive betont die Herrschaft durch das Volk. Politische Entscheidungen sind legitim, wenn und weil sie den Wil- len des Volkes widerspiegeln das heit, wenn sie von den authentischen Prferenzen der Mitglieder einer Gemeinschaft abgeleitet werden knnen. Im Unterschied dazu stellt die output-orientierte Perspektive den Aspekt der Herrschaft fr das Volk in den Vordergrund. Danach sind politische Ent- scheidungen legitim, wenn und weil sie auf wirksame Weise das allgemeine Wohl im jeweiligen Gemeinwesen frdern. Obwohl beide Argumente kom- plementr verwendet werden, sind sie analytisch zu unterscheiden und sie beruhen bei separater Betrachtung auf hchst unterschiedlichen Vorbedin- gungen. Vor allem aber unterscheiden sie sich auch in ihren Implikationen fr die demokratische Legitimitt der Herrschaft in Europa. 1 In der Geschichte der politischen Ideen kann Jean Jacques Rousseaus Gesellschaftsvertrag als Spezifizierung der logisch notwendigen Voraussetzungen input-orientierter Legitimitt begriffen werden, whrend in den Federalist Papers die institutionellen Vorbedingungen fr output-orientierte Legitimitt entwickelt werden. Demokratie in einer kapitalistischen Wirtschaft 17 1.1.1 Input-orientierte Legitimation Input-orientierte Argumente sttzen sich hufig gleichzeitig auf die Formeln der Partizipation und des Konsenses. Das ist plausibel, wenn der empi- rische Schwerpunkt bei lokalen Problemen liegt, bei denen die von einer Entscheidung betroffenen Personen oder mit ihnen eng verbundene Vertreter zur Beratung ber Lsungen zusammenkommen, die im gemeinsamen Inter- esse liegen, und denen deshalb alle zustimmen knnen. Die berzeugungs- kraft der Partizipations-Formel schwindet jedoch in dem Mae, wie sich die Distanz zwischen den direkt betroffenen Personen und ihren Vertretern ver- grert; und die Konsens-Formel versagt, wenn Lsungen zum Nutzen aller nicht mglich sind und demzufolge Mehrheitsentscheidungen getroffen wer- den mssen. Deswegen mu unter pragmatischen Gesichtspunkten die Recht- fertigung der Mehrheitsherrschaft als Zentralproblem input-orientierter Theo- rien demokratischer Legitimation angesehen werden. Wenn man unterstellt, da sich die Herrschaft durch das Volk auf Indi- viduen und nicht auf kollektive Organismen bezieht, dann folgt daraus logi- scherweise, da die Konsensformel die ihre Rechtfertigung in der rmi- schen Maxime volenti non fit iniuria hat nicht zur Rechtfertigung einer Mehrheitsentscheidung, die der dissentierenden Minderheit aufgezwungen wird, herangezogen werden kann. Nicht viel besser steht es um die Partizi- pationsformel der gleichen Teilnahme am politischen Entscheidungsproze (Greven 1997). Deren Legitimationskraft beruht auf der Logik des Duells der in einem fairen Kampf Unterlegene kann sich ber das Ergebnis nicht beklagen. Aber welche berzeugungskraft htten solche Argumente fr den einzelnen Brger in der modernen Massen-, Parteien- und Mediendemokra- tie? Angesichts der Gefahr, da feindselige Mehrheiten die Minderheit ver- nichten knnten, und Beispiele dafr gibt es genug, reicht das formale Parti- zipationsargument keineswegs aus, um die moralische Pflicht zur Respektie- rung des Mehrheitsvotums zu begrnden. Mehr noch: Es lt sich analytisch nachweisen, da die Mehrheitsregel auch dann zu normativ nicht vertretba- ren Entscheidungen fhrt, wenn die Mitglieder der Mehrheit der Minderheit nicht feindselig gegenberstehen, sondern lediglich ihre Eigeninteressen ra- tional verfolgen, und wenn das Abstimmungsverfahren diese Prferenzen unverzerrt aggregiert (Scharpf 1997a: Kap. 7). Unter den Standardprmissen des normativen Individualismus lassen sich berzeugende Legitimittsrecht- fertigungen nicht auf rein input-orientierte populistische (Riker 1982) oder dezisionistische (Greven 1997) Demokratiekonzepte sttzen. 18 Kapitel 1 Um die Gehorsamspflicht rein input-orientiert zu begrnden, bedarf es al- so zustzlicher, und nicht rein formaler Argumente, die das Vertrauen der Minderheit in die Mehrheit the people can do no wrong begrnden knnten. Letztlich erfordert dies die begrndete Unterstellung, da die Pr- ferenzfunktion jedes einzelnen Mitglieds des Gemeinwesens die Wohlfahrt aller Mitglieder als ein Argument enthlt. Meine Pflicht, so Claus Offe (1998), zur Akzeptanz der Opfer, die mir im Namen der Allgemeinheit auf- erlegt werden, setzt mein Vertrauen auf den guten Willen meiner Mitbrger voraus. Soziopsychische Grundlage dieses Vertrauens ist ein Gemeinsam- keitsglauben (Max Weber), der sich auf prexistente geschichtliche, sprach- liche, kulturelle oder ethnische Gemeinsamkeiten grndet. Kann diese starke kollektive Identitt vorausgesetzt werden, 2 so verliert die Mehrheitsherr- schaft in der Tat ihren bedrohlichen Charakter und kann dann auch Ma- nahmen der interpersonellen und interregionalen Umverteilung legitimieren, die anderenfalls nicht akzeptabel wren. 3 Innerhalb etablierter Nationalstaaten, in denen die soziokulturellen Vor- bedingungen kollektiver Identitt mehr oder minder gesichert sind, mgen 2 Die gleiche Voraussetzung liegt auch den anspruchsvolleren Varianten der input- orientierten Demokratietheorie zugrunde. So ist Rousseaus Postulat, da das Votum der Mehrheit als Ausdruck der volont gnrale die unterlegene Minderheit lediglich dazu zwinge, im Einklang mit ihrem aufgeklrten Eigeninteresse zu handeln nur dann schlssig, wenn unterstellt wird, da die Abstimmenden sich in der Situation eines symmetrischen Gefangenendilemmas befinden (Runciman/ Sen 1965). Dies setzt aber voraus, da sie hin- sichtlich des Gegenstandes der Abstimmung identische Interessen haben. Dann in der Tat wrde das gemeinsame Interesse (die volont gnrale) durch das von allen geteilte Indi- vidualinteresse des Trittbrettfahrens (der volont de tous) vereitelt. (Zu den totalitren Implikationen dieser Leugnung legitimer Interessenkonflikte vgl. Talmon 1955.) hnli- ches gilt fr die modernen Konzepte der deliberativen Demokratie, welche nur die Be- rcksichtigung von verallgemeinerungsfhigen Interessen zulassen (Habermas 1976, 1989; Dryzek 1990; Miller 1993). Wiederum hngt alles von der vorausgesetzten Identitt der solidarischen Gemeinschaft ab, auf welche sich die Verallgemeinerung beziehen soll, whrend im Verhltnis zur Auenwelt strategisches Handeln als unvermeidlich und zuls- sig gilt. Die Grenzen solcher Gemeinschaften sind gewi nicht ein-fr-allemal fixiert. Aber je wichtigere nicht-verallgemeinerungsfhige Interessen geopfert werden sollen, de- sto mehr mu auch die deliberative Demokratie eine prexistente kollektive Identitt vor- aussetzen. 3 Gewi gibt es auch eine universelle menschliche Solidaritt gegenber Todesgefahren und extremer Armut. Aber im Vergleich zu den Solidaransprchen, die unter dem Druck einer starken nationalen Identitt protestlos akzeptiert werden, scheint diese viel schwcher aus- geprgt zu sein. So haben die Brger Westdeutschlands nach der Wiedervereinigung, die als moralische Pflicht akzeptiert wurde, Jahr fr Jahr etwa sechs Prozent des Bruttosozial- produkts nach Ostdeutschland transferiert, whrend ihr Beitrag zur (ffentlichen) Ent- wicklungshilfe fr die Dritte Welt unter 0,3 Prozent des Bruttosozialprodukts gesunken ist. Demokratie in einer kapitalistischen Wirtschaft 19 diese Erwgungen eher akademisch erscheinen. Fr die Europische Union dagegen erklren sie die Sorge um ein demokratisches Defizit, die nicht geringer, sondern noch grer wird, obwohl die Kompetenzen des Europi- schen Parlaments durch die Einheitliche Europische Akte und die Vertrge von Maastricht und Amsterdam betrchtlich erweitert wurden. In Anbetracht der historischen, linguistischen, kulturellen, ethnischen und institutionellen Unterschiede in ihren Mitgliedstaaten besteht kein Zweifel darber, da die Union noch weit von einer starken kollektiven Identitt entfernt ist, wie sie in den Nationalstaaten als selbstverstndlich vorausgesetzt wird und so- lange eine solche fehlt, knnen harte Entscheidungen auch nicht durch Mehrheitsvoten des Europischen Parlaments legitimiert werden. 4 Diese Implikationen wurden im vielkritisierten Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 89, 155213, 1993) auf recht ber- zeugende Weise entwickelt. Darin war die Frage zu klren, ob das Zustim- mungsgesetz zum Vertrag ber die Europische Union die Garantie einer demokratischen Regierungsform des deutschen Grundgesetzes verletzte. Dabei ging das Gericht davon aus, da der Vertrag einen auf ein Staats- volk gegrndeten Staat nicht konstituieren sollte. Htte er dies allerdings tun wollen, dann wre in der Tat die demokratische Legitimitt des Vorha- bens zweifelhaft gewesen. Diese erforderte so die rein input-orientierte Ar- gumentation des Gerichts 5 Prozesse politischer Willensbildung und Kon- trolle, welche eine vom Volk ausgehende Legitimation und Einflunahme gewhrleisten. Unter den gegebenen Umstnden seien diese Voraussetzun- gen auf der europischen Ebene nicht gegeben, so da vorderhand die de- mokratische Legitimation europischer Entscheidungen weiterhin indirekt von den Vlkern und Parlamenten der Mitgliedstaaten abzuleiten sei. Origi- 4 Joe Weiler (1995) hat dieses Argument auf die rhetorische Frage zugespitzt, ob denn nach einem etwaigen Anschlu an ein demokratisches Deutschland die Dnen ein Mehrheits- votum des Deutschen Bundestages gegen sich gelten lassen wrden. Die logischen Vorbedingungen fr Mehrheitsherrschaft gelten im brigen auch fr di- rekte Demokratie. Deswegen sehe ich nicht, wie die Legitimitt europischer Entscheidun- gen durch die Einfhrung europaweiter Referenden gestrkt werden sollte (Grande 1996; Zrn 1996). Auch wenn direkt-demokratische Entscheidungen ceteris paribus eine strkere Legitimationskraft haben als Entscheidungen reprsentativer Gremien, bleibt die grund- legendere Frage nach der Legitimation der Mehrheitsherrschaft nach wie vor ungelst. 5 Bemerkenswerterweise rekurrierte das Gericht jedoch auf eine explizit output-orientierte Modifikation des demokratischen Prinzips, als es die Unabhngigkeit der Europischen Zentralbank mit dem Hinweis rechtfertigte, da diese besser als Regierungen, die von der kurzfristigen Untersttzung durch politische Krfte abhingen, in der Lage sei, monetre Stabilitt sicherzustellen. 20 Kapitel 1 nre europische Legitimation mge zwar knftig in dem Mae entstehen, wie europaweite politische Kommunikations- und Meinungsbildungsprozes- se durch europische Parteien, Verbnde und Medien erleichtert wrden. Da jedoch gegenwrtig Demokratie tatschlich nur auf nationaler Ebene existie- re, seien europische Kompetenzen eng auszulegen, und ihre Ausbung msse weiterhin von der Zustimmung demokratisch verantwortlicher natio- naler Regierungen im Ministerrat abhngen. Aus einer input-orientierten Perspektive scheint mir diese Schlufolgerung nach wie vor vllig berzeu- gend. 1.1.2 Output-orientierte Legitimation Whrend die Input-Perspektive, indem sie die demokratische Legitimitt von einer prexistenten kollektiven Identitt abhngig macht, die nicht vernder- baren Aspekte des Demokratiedefizits der europischen Politik betont, er- laubt die Output-Perspektive die Bercksichtigung einer greren Zahl legi- timierender Mechanismen. Eben deshalb ist ihre legitimierende Kraft jedoch im Vergleich zur identittsgesttzten Mehrheitsdemokratie in hherem Mae von Zusatzbedingungen abhngig und in ihrer Reichweite enger begrenzt. Die Herrschaft fr das Volk leitet Legitimitt von der Fhigkeit zur Lsung von Problemen ab, die kollektiver Lsungen bedrfen, weil sie we- der durch individuelles Handeln noch durch den Markt und auch nicht durch freiwillig-gemeinsames Handeln in der Zivilgesellschaft gelst werden knnten. Da solche Probleme hufig aus Bedingungen entstehen, die viele Personen in hnlicher Weise betreffen oder ihre Ursache in der Interdepen- denz individueller Handlungen haben, erfordert ihre Lsung typischerweise nicht einmalige und eng spezialisierte, sondern dauerhafte und multifunktio- nale Strukturen. Aus praktischen Grnden setzt deswegen auch output- orientierte Legitimitt die Existenz einer politischen Einheit mit abgrenzba- rer Mitgliedschaft voraus. Aber diese Anforderungen sind geringer als die Voraussetzungen input-orientierter Legitimitt. Ntig ist lediglich ein Be- stand gemeinsamer Interessen, der hinreichend gro und dauerhaft erscheint, um institutionelle Arrangements fr kollektives Handeln zu rechtfertigen. Legitimitt kann also auch in politischen Einheiten erreicht werden, deren schwache Identitt keinerlei organismische Interpretationen zuliee. Darber hinaus sind solche politischen Einheiten auch nicht auf die ausschlieliche, oder auch nur auf die primre Loyalitt ihrer Mitglieder angewiesen. Im Prinzip jedenfalls erlaubt die output-orientierte Legitimitt eine problemlose Demokratie in einer kapitalistischen Wirtschaft 21 Koexistenz multipler hierarchisch gegliederter oder berlappender kol- lektiver Identitten, deren Reichweite jeweils durch bestimmte Kategorien von Problemen definiert wird, und deren Organisation entweder territorialen oder funktionalen Kriterien entsprechen kann. Deshalb kann man hier die Europische Union auch ohne konzeptionelle Skrupel als die geeignete poli- tische Einheit fr die kollektive Lsung bestimmter Arten von gemeinsamen Problemen definieren. So weit, so gut. Jedoch koexistieren in demokratischen Nationalstaaten input- und output-orientierte Legitimitt Seite an Seite, und sie verstrken, ergnzen und ersetzen sich gegenseitig was erklrt, warum die hier einge- fhrte theoretische Unterscheidung in der Praxis politischen Diskurses kaum eine Rolle spielt. Im Nationalstaat soll und kann Demokratie Herrschaft durch das Volk und fr das Volk zugleich sein. Fr die Europische Union hat dies die bedauerliche Konsequenz, da die Legitimitt ihrer institutio- nellen Praxis, wenn sie berhaupt explizit diskutiert wird, fast automatisch unter Bezugnahme auf die fr nationale Debatten kennzeichnende Vermen- gung input- und output-orientierter Kriterien beurteilt und dementsprechend als unzureichend abgelehnt wird. Gleichzeitig scheint jedoch das angeblich grundlegende demokratische Defizit eine eher akademische Sorge zu blei- ben, whrend die europische Politik ihren Lauf nimmt, so als ob es auf Le- gitimitt nicht ankme. Das ist in doppelter Hinsicht bedauerlich, da es eine klare Wahrnehmung und berzeugende ffentliche Darstellung sowohl der grundlegenden Legi- timitt europischer Politik als auch ihrer notwendigen Beschrnkungen verhindert. Nach meiner berzeugung knnen die Verwirrungen und Ent- tuschungen der gegenwrtigen Diskussion nur berwunden werden, wenn die Unterscheidung zwischen input- und output-orientierter demokratischer Legitimitt anerkannt wird und wenn sich die Einsicht durchsetzt, da das europische politische System sich grundlegend von nationalen Demokratien unterscheidet, da es derzeit nur Output-Legitimation erreichen kann. Unver- zichtbar ist insbesondere die Erkenntnis, da diese zwar im Vergleich zur identittsgesttzten Input-Legitimation eine hhere Toleranz fr schwache kollektive Identitten ermglicht, aber zugleich hhere institutionelle Anfor- derungen stellt und in ihrer sachlichen Reichweite begrenzter ist als jene. Beide Implikationen folgen aus dem Postulat, da output-orientierte Le- gitimitt zwar auf ein gemeinsames Interesse, aber nicht auf eine gemeinsa- me Identitt gegrndet sei. Hier gibt es also keinen Grund fr mich, auf den guten Willen meiner Mitbrger zu vertrauen oder zu glauben, da das Volk kein Unrecht begehen knne; ebensowenig plausibel wre deshalb die Un- 22 Kapitel 1 terstellung einer aus der Prmisse wesensmiger Gemeinsamkeiten abgelei- teten Pflicht, solidarische Opfer zu akzeptieren. Daraus lassen sich zwei Folgerungen ableiten: Wenn es keinen Grund gibt, auf die Solidaritt zwischen den Mitgliedern des Gemeinwesens zu vertrauen, dann gibt es auch keinen Grund, die direkte Demokratie den Formen reprsentativer Demokratie vorzuziehen. Aber wenn schon auf die Solidaritt zwischen den Mitgliedern des Gemeinwesens kein Verla ist, dann gibt es erst recht keinen Grund anzunehmen, da die mit kollektiv verbindlichen Entscheidungen betrauten Akteure ausschlie- lich und effektiv das ffentliche Interesse verfolgen. Statt dessen beruht out- put-orientierte Legitimitt auf institutionellen Normen und Anreizmechanis- men, die zwei potentiell widersprchlichen Zwecken zugleich dienen ms- sen: Sie sollen einerseits den Mibrauch ffentlicher Macht verhindern und andererseits effektive Problemlsungen erleichtern was auch bedeutet, da bei der Definition des ffentlichen Interesses alle Interessen bercksichtigt werden sollen, und da Kosten und Nutzen von Manahmen im ffentlichen Interesse nach berzeugenden Normen distributiver Gerechtigkeit aufzutei- len sind. Mechanismen output-orientierter Legitimation Konstitutionelle Demokratien unterscheiden sich im Hinblick auf den Stel- lenwert, den sie jeweils der Verhtung von Machtmibrauch oder einer effi- zienten Ausbung ffentlicher Gewalt beimessen wobei das Ergebnis die- ser Abwgung in etwa mit der Anzahl der Vetopositionen in den faktischen Verfassungen gleichgesetzt werden kann (Tsebelis 1995). Diese werden durch Kombinationen institutioneller Mechanismen konstituiert, die auf un- terschiedliche Weise einen Beitrag zu output-orientierter Legitimitt leisten sollen. Mit Blick auf die Legitimationsprobleme der Europischen Union scheint es ntzlich, zunchst die institutionellen Arrangements zu betrach- ten, auf die auf der nationalen Ebene die Ausbung ffentlicher Gewalt und die Verwendung ffentlicher Ressourcen legitimieren. Verantwortung gegenber dem Whler In allen konstitutionellen Demokratien wird Output-Legitimitt in erster Li- nie durch allgemeine, freie und gleiche Wahlen gewhrleistet gleich ob es dabei um die Wahl eines Prsidenten und einer Legislativkrperschaft oder um die Wahl eines Parlaments geht, das die politisch verantwortliche Regie- Demokratie in einer kapitalistischen Wirtschaft 23 rung konstituieren und berwachen soll. Aber im Unterschied zu der prek- ren Funktion von Wahlen im Kontext der input-orientierten Theorie geht es hier nicht darum, da der Wille des Volkes die Inhalte politischer Ent- scheidungen bestimmen sollte dazu wren sie in der Tat nur selten geeig- net. Dagegen kommt ihnen in zweierlei Hinsicht grte Bedeutung zu: Ein- mal bilden regelmige Wahlen die institutionelle Infrastruktur politischer Verantwortlichkeit, welche die Orientierung der Amtsinhaber am ffent- lichen Interesse sichert und verstrkt. Zum anderen sind freie und gleiche Wahlen unter allen Mglichkeiten der politischen Einflunahme die einzige, die dem Ideal der staatsbrgerlichen Gleichheit nahekommt. Frmliche Wahlen knnen jedoch diese Wirkung nur erreichen, wenn sie in einen wei- teren Kontext gesellschaftlicher und politischer Strukturen und Praktiken eingebettet sind. Zu diesen gehren die checks and balances zwischen ver- schiedenen Zweigen und Ebenen staatlicher Gewalt, einklagbare Garantien freier Kommunikation und Assoziation sowie die Existenz von intermedi- ren Assoziationen, konkurrierenden politischen Parteien und von kritischen und glaubwrdigen Massenmedien. Wo diese Bedingungen gegeben sind, wird die Ausbung staatlicher Gewalt von einer aufmerksamen ffentlich- keit verfolgt und von ffentlichen Debatten begleitet, die das Ergebnis an- stehender Wahlen zu beeinflussen vermgen. Gerade die Antizipation solcher Debatten und deren mglichen Rckwir- kungen auf das politische Schicksal der Amtsinhaber schaffen letztlich die Bedingungen fr output-orientierte Legitimitt (Scharpf 1997a). Angesichts des instrumentellen Charakters dieser Mechanismen gibt es jedoch keinen Grund, funktionale Alternativen auszuschlieen, wenn die demokratische Verantwortlichkeit der Amtsinhaber generell zu unerwnschten Ergebnissen fhren wrde oder wenn sie zu wenig effektiv wre, weil die gesellschaftli- chen und institutionellen Voraussetzungen demokratischer Verantwortlich- keit nicht erfllt sind. Unabhngige Expertokratie Die Rechtsanwendung im Einzelfall ist fast berall der direkten Kontrolle politisch verantwortlicher Amtsinhaber entzogen vermutlich deshalb, weil die Reaktion der Whler keinen Schutz vor Fehlentscheidungen in den Tau- senden von Prozessen bieten knnte, von denen jeweils nur wenige Personen betroffen sind. Statt dessen schtzen konstitutionelle Demokratien die politi- sche Unabhngigkeit der Richter und verlassen sich zum Schutz vor dem mglichen Mibrauch der Richtermacht auf detaillierte Verfahrensregeln, 24 Kapitel 1 auf Rechtsbehelfe innerhalb des Gerichtssystems und auf die kritischen Dis- kussionen innerhalb des Juristenstandes. Richterliche Unabhngigkeit ist schwerer zu rechtfertigen, wenn die not- wendige Auslegung des geltenden Rechtes in richterliche Rechtsetzung bergeht oder wenn von demokratisch verantwortlichen Mehrheiten be- schlossene Gesetze als Versto gegen die richterliche Auslegung einer Ver- fassungsnorm aufgehoben werden. In diesen Situationen beruht die Legiti- mitt richterlicher Macht letztlich auf der berzeugung, da politisch ver- antwortliche Regierungen und Parlamente solche Entscheidungen nicht re- spektieren wrden, wenn diese nicht von einem reflektierten Grundkonsens des Gemeinwesens the sober second thought of the community (Bickel 1962) gesttzt wrden. hnliche Erwgungen sollen die Zustndigkeit ei- ner politisch unabhngigen Zentralbank fr die Geldpolitik legitimieren (La- deur 1992) und 1997 hat ja im Konflikt ber eine Neubewertung der Gold- reserven die ffentliche Untersttzung fr die Bundesbank die Bundesregie- rung in der Tat von ihren Gesetzgebungsplnen abgebracht. Allgemeiner formuliert gibt es drei Argumente zur Legitimation der ver- breiteten Praxis konstitutioneller Demokratien, bestimmte Arten von politi- schen Entscheidungen der direkten Kontrolle politisch verantwortlicher Amtsinhaber zu entziehen und sich statt dessen auf das Urteil unabhngiger Expertengremien zu verlassen (Majone 1993, 1996a): In erster Linie wird unterstellt, da fr bestimmte Angelegenheiten die Mechanismen der Partei- enkonkurrenz um Whlerstimmen nicht geeignet seien, gemeinwohldien- liche politische Entscheidungen zu gewhrleisten. Zweitens wird angenom- men, da die in Frage stehenden Entscheidungen zwar technisch komplex seien, da aber zugleich ein breiter Konsens ber erwnschte und uner- wnschte Ergebnisse bestehe. Deswegen erforderten gute Entscheidungen die Sachkenntnis von Experten, deren jeweilige Leistung dann durch Kritik innerhalb ihrer Profession am wirksamsten kontrolliert werde (Majone 1989). Schlielich und das ist der wichtigste Punkt wird auch vorausge- setzt, da die dem Whler verantwortlichen Amtsinhaber notfalls doch in der Lage seien, sich ber die Experten hinwegzusetzen, wenn deren Entschei- dungen insgesamt die intensiven Prferenzen breiter Mehrheiten verletzen sollten. Demokratie in einer kapitalistischen Wirtschaft 25 Korporatistische und intergouvernementale Vereinbarungen In einigen Lndern umfat die verfassungsmig verbrgte Koalitionsfrei- heit explizit eine Gewhrleistung der Tarifautonomie, das heit die autono- me Kompetenz selbstorganisierter Verbnde der Kapitaleigner und der Ar- beitnehmer, in Verhandlungen Lhne, Arbeitsbedingungen und Arbeitszeit mit Gesetzeskraft festzulegen Angelegenheiten also, deren makrokono- mische Bedeutung so gro ist wie die der staatlichen Fiskal- und Geldpolitik (Scharpf 1987). 6 In Lndern mit korporatistischer Tradition spielen oder spielten bis vor kurzem hnliche Verhandlungssysteme eine groe Rolle bei der Festlegung und berwachung rechtlicher Regeln in der Arbeitssicher- heit, der Berufsausbildung oder im Gterkraftverkehr; und hnliches gilt fr die Finanzierung des Gesundheitssystems und anderer Bereiche der Sozial- politik, die in Form von Zwangsverbnden organisiert sind. In den siebziger Jahren wurde die korporatistische Konzertierung bis- weilen (mit input-orientierten Argumenten) als Versto gegen die Souver- nitt des Parlaments kritisiert. In der Praxis blieb diese Kritik jedoch vllig wirkungslos. Was offenbar zhlte, war die (output-orientierte) Annahme, da in Verhandlungen zwischen reprsentativen Groorganisationen (encom- passing organizations, Olson 1982) mit teilweise gegenstzlichen Interes- sen 7 Gewerkschaften und Arbeitgeberverbnde, Verbnde der Kranken- kassen und der Kassenrzte, der Spediteure und der Verlader, usw. Ergeb- nisse erreicht wrden, die insgesamt auch dem ffentlichen Interesse dienten. Inzwischen haben diese Annahmen an berzeugungskraft verloren aber auch jetzt wird die Kritik eher (output-orientiert) mit Zweifel an der kono- mischen Effizienz korporatistischer Verhandlungssysteme begrndet, als mit Zweifeln an deren input-orientierter Legitimitt. In Bundesstaaten werden viele wichtige politische Angelegenheiten in hnlicher Weise durch Vereinbarungen zwischen den Regierungen des Bun- des und der Gliedstaaten oder zwischen den Gliedstaaten geregelt. Viele die- ser Vereinbarungen bedrfen keiner Ratifikation durch die jeweiligen Par- 6 Die politische Bedeutung der Tarifautonomie in Deutschland erwies sich erneut, nachdem die Bundesregierung mit ihrer parlamentarischen Mehrheit im Frhjahr 1996 ein Gesetz beschlossen hatte, das die Lohnfortzahlung im Krankheitsfall auf 80 Prozent des regulren Lohns begrenzt hatte mit dem Ergebnis, da diese nderung prompt durch Tarifvertrge revidiert wurde. 7 Die zugrundeliegende Interessenkonstellation hnelt typischerweise einem Battle of the Sexes, in dem die Parteien sich zwar ber ihre Maximalziele streiten, aber ein Kompro- miergebnis immer noch dem Status quo vorziehen. 26 Kapitel 1 lamente. Aber selbst wenn Gesetzesform vorgeschrieben ist, knnen die Parlamente im allgemeinen das Ergebnis der Verhandlungen zwar ablehnen, nicht aber verndern. Auch diese fderalen Verhandlungssysteme wurden immer wieder als Versto gegen die Prinzipien der parlamentarischen Ver- antwortlichkeit der Regierungen kritisiert, aber auch hier wurde die input- orientierte Kritik als weitgehend irrelevant behandelt: Wenn demokratisch verantwortliche Regierungen innerhalb desselben Gemeinwesens und unter dem Einflu unterschiedlicher politischer Parteien oder Koalitionen eine Vereinbarung erzielt hatten, dann erschien die Besorgnis, da dabei die Pr- ferenzen einer bedeutenden Whlergruppe unbeachtet bleiben knnte, kaum gerechtfertigt. 8 Die bedeutendere Diskussion wurde deswegen in output- orientierten Kategorien gefhrt: Einerseits wurde anerkannt, da bestimmte Arten von Problemen angesichts der gegebenen Verteilung der Zustndig- keiten nur durch intergouvernementale Kooperation gelst werden knnten. Andererseits wurde aber gezeigt, da die Effizienz der Politikverflechtung wegen der hohen Transaktionskosten von Verhandlungen relativ gering sei, und da sie durch eine Neuverteilung der Zustndigkeiten verbessert wrde, welche sowohl dem Bund als auch den einzelnen Gliedstaaten mehr eigen- stndige Handlungsmglichkeiten verschaffen mte (Scharpf 1985). Dieser Aspekt der deutschen Diskussion ist auch fr die Europische Union von Bedeutung. Pluralistische Politiknetzwerke Der Begriff der Politiknetzwerke der zu deskriptiven und erklrenden Zwecken eingefhrt wurde (Knoke 1990; Marin/ Mayntz 1991; Hritier 1993) wird in der neueren Literatur zunehmend auch unter normativen und legitimittsbezogenen Aspekten verwendet. Bisher konnten jedoch weder die strukturellen Voraussetzungen noch die Logik der Legitimationsargu- mente zufriedenstellend definiert werden. Die meisten Autoren unterstellen offenbar strukturelle Bedingungen, die im Unterschied zu korporatistischen Verhandlungssystemen die Beteiligung an politischen Entscheidungspro- 8 Wie die deutsche Erfahrung mit dem Radikalenerla belegt, ignoriert diese optimistische Annahme die Asymmetrie zwischen der ersten Vereinbarung und der Revision einer einmal vereinbarten Lsung (Scharpf 1985). Der Staatsvertrag, der Linksradikale von ffentlichen mtern fernhalten sollte, wurde mit breiter Zustimmung der ffentlichkeit in Reaktion auf den Linksterrorismus Anfang der siebziger Jahre abgeschlossen. Seine Anwendung wurde jedoch noch lange fortgesetzt, nachdem die ffentliche Hysterie in den meisten (aber eben nicht allen) vertraglich gebundenen Lndern liberaleren Prferenzen gewichen war. Demokratie in einer kapitalistischen Wirtschaft 27 zessen nicht auf eine kleine Zahl umfassend organisierter Spitzenverbnde beschrnken. Nach dieser Vorstellung finden jedenfalls die Prozesse der Problemdefinition und der Formulierung, Klrung und Kritik von Lsungs- vorschlgen in offenen und weithin informellen Verfahren statt, in denen Privatpersonen, Brgerinitiativen, soziale Bewegungen und ihre Sprecher, Interessenverbnde, Parteigruppierungen und staatliche Akteure an der For- mulierung und Implementation von Politik mitwirken. Die Verwendung der Netzwerk-Metapher lt sich dann begrnden, wenn der Kreis von Teil- nehmern, die sich auf bestimmte Politikbereiche spezialisieren, relativ stabil bleibt, so da sich im Laufe der Zeit verhltnismig stabile Muster wech- selseitiger Untersttzung oder Opposition herausbilden (Laumann/ Knoke 1989; Knoke et al. 1996; Kassim 1994). Bei der Transformation dieser Beschreibung in ein legitimierendes Ar- gument werden offenbar normative Postulate aus mehreren Quellen kombi- niert. Im Vordergrund steht dabei die amerikanische Pluralismustheorie der fnfziger und sechziger Jahre (Truman 1951; Lindblom 1965), die optimi- stisch unterstellte, da im Prinzip alle Interessen in einer Gesellschaft orga- nisationsfhig seien (vgl. aber Olson 1965) und da deshalb Verhandlungen und die Mechanismen des partisan mutual adjustment zwischen den orga- nisierten Gruppen auch zu gesamtgesellschaftlich optimalen Ergebnissen fhren mten. Der neuere Beitrag einer Theorie der assoziativen Demo- kratie (Cohen/ Rogers 1992; 1993) fgt dem Pluralismus-Modell das weite- re Erfordernis hinzu, da staatliche Organisationshilfen die Chancengleich- heit zwischen den gesellschaftlichen Interessen verbessern und zugleich fr demokratische Strukturen und Verfahren der Willensbildung innerhalb der Interessenorganisationen sorgen mten. Schlielich sttzen sich die ambi- tioniertesten Versionen der normativen Netzwerk-Theorie auch auf das Ha- bermassche Konzept der deliberativen Demokratie. Danach sollen die de- mokratischen Assoziationen nicht in positionsorientierten Verhandlungen und strategischen Interaktionen miteinander verkehren, sondern gemein- sam in ffentlichen Diskursen nach Lsungen zur Verwirklichung ihrer ver- allgemeinerungsfhigen Interessen suchen (Habermas 1989; Cohen 1989; Dryzek 1990; Miller 1993; Schmalz-Bruns 1995; Joerges/ Neyer 1997). Damit wird freilich viel verlangt, und man kann sich nur schwer real exi- stierende Prozesse vorstellen, die diese Kombination normativer Erforder- nisse annhernd erfllen und trotzdem noch effektive Lsungen erzielen knnten. Allerdings sind unter modernen Verhltnissen sowohl zentrali- stisch-unitarische als auch dezentral-fragmentierte Entscheidungsstrukturen immer weniger in der Lage, die Diversitt, Variabilitt und Komplexitt von 28 Kapitel 1 Interessen, Problemen und Lsungen in Gesellschaften zu erfassen, die zu- gleich differenzierter und interdependenter als je zuvor geworden sind. Des- wegen mag loser strukturierten, flexiblen und informellen Kommunikations- und Interaktionsnetzwerken in der Tat eine unverzichtbare Rolle bei der Entwicklung effektiver Lsungen fr die typischen politischen Probleme der Gegenwart zukommen (Ladeur 1997; Cohen/ Sabel 1997). berdies spricht vieles dafr, den emergenten Begriff der Politiknetzwerke nicht zur Bezeich- nung einer neuen Variante institutionalisierter Entscheidungsstrukturen, son- dern fr die Beschreibung informeller Interaktionsmuster zu verwenden, welche den frmlichen Entscheidungsprozessen etwa in parlamentarischen Abstimmungen oder in intergouvernementalen Verhandlungen voraus- gehen oder diese begleiten. 9 Wenn das akzeptiert wird, und wenn sich berdies die Einsicht durch- setzt, da die mageblichen Bewertungskriterien nicht input-, sondern out- put-orientiert sein sollen, so folgt daraus auch, da jede praktische Annhe- rung an das ideale Konstrukt von Politiknetzwerken, die pluralistisch offen sind, durch assoziative Demokratie abgesttzt werden und deliberative Inter- aktionen begnstigen, die sachliche Qualitt politischer Entscheidungen ver- bessern mte. Zum mindesten wird dadurch das Repertoire der Themen erweitert, aus denen die Politik ihre Tagesordnung zusammenstellt; zugleich mte sich auch der Kreis der Interessen und der Folgewirkungen erweitern, die bei der Auswahl von Politikoptionen mit bedacht werden mssen; und schlielich sollte man erwarten, da dabei auch neue Optionen entdeckt werden, die einer greren Vielfalt von Interessen in Win-win-Lsungen Rechnung tragen knnten. Auch wenn dann die endgltige Auswahl unter den entscheidungsreifen Optionen weiterhin durch strategische oder sogar taktische Manver der formal zustndigen korporativen Akteure bestimmt wird, sollte die sachliche Qualitt der Politik doch durch die in den infor- mellen Politiknetzwerken geleistete Vorarbeit verbessert werden. 9 Die These, da die Funktion von Politiknetzwerken in erster Linie in der informellen Vor- bereitung frmlicher Entscheidungen liege, wurde in einem unverffentlichten Beitrag von Arthur Benz und Gerhard Lehmbruch (1996) entwickelt. Demokratie in einer kapitalistischen Wirtschaft 29 1.2 Die Grenzen europischer Legitimitt Es gibt also wenigstens vier verschiedene institutionelle Mechanismen, die in Kombination miteinander zur Begrndung output-orientierter Legitimitt herangezogen werden knnen. Auf nationaler Ebene interagieren diese mit- einander auf komplexe Weise. Insgesamt kann man dazu sagen, da die Le- gitimitt aller effektiven Entscheidungsstrukturen gesteigert wird durch die Koexistenz mit offenen Politiknetzwerken, in denen Probleme und mgliche politische Lsungen in weit gefcherten oder eng fokussierten Deliberationen geklrt werden knnen. Andererseits wird die Legitimationskraft allgemeiner Wahlen und der politischen Verantwortlichkeit von Regierungen durch die Existenz von Verfassungsgerichten, unabhngigen Zentralbanken und inter- gouvernementaler oder korporatistischer Verhandlungssysteme gemindert. Umgekehrt wird die Legitimitt der Entscheidungen unabhngiger Instanzen durch die Mglichkeit gestrkt, da sie im Extremfall durch die politisch ver- antwortlichen Regierungen und Parlamente korrigiert werden knnten. Nur dann nmlich kann die ausbleibende Intervention als stillschweigende Best- tigung interpretiert werden. Noch strker wirkt der Legitimationseffekt offe- ner Konflikte, wenn der ernsthafte Versuch einer politischen Intervention an der ffentlichen Untersttzung der unabhngigen Institution scheitert. 10 Auf der nationalen Ebene reicht die Kombination majoritrer und nicht- majoritrer Mechanismen durchaus hin, um output-orientierte Legitimations- argumente so weit zu plausibilisieren, da die Akzeptanz sogar sehr unpopu- lrer Entscheidungen gewhrleistet bleibt. Auf europischer Ebene freilich dominieren die Mechanismen der Expertokratie und der intergouverne- mentalen Verhandlungen, und es fehlt die subsidire Interventionskompe- tenz einer vom Whler majoritr legitimierten Legislative. 11 Entscheidungen 10 So jedenfalls hat man 1937/ 38 das Scheitern von Franklin D. Roosevelts Court Packing Plan (der den Widerstand des konservativen Gerichtshofs gegen die New-Deal-Gesetze durch Zuwahl weiterer Richter brechen sollte) interpretiert, und Theo Waigels Kapitula- tion im Konflikt um die Neubewertung der Goldreserven der Bundesbank hatte 1997 den gleichen Effekt. 11 Das Mandat und die Verfahrensregeln der deutschen Bundesbank oder der U.S. Federal Reserve knnten mittels einfachen Gesetzes gendert werden; und das gleiche gilt fr die gesetzliche Korrektur von Entscheidungen des deutschen Bundeskartellamts oder der Fed- eral Trade Commission und anderer unabhngiger Regulierungskommissionen in den Ver- einigten Staaten. Nicht anders steht es bei der gewhnlichen richterlichen Rechtsfortbil- dung; und sogar die richterliche Verfassungsauslegung kann zumeist durch qualifizierte legislative Mehrheiten korrigiert werden. Auf europischer Ebene dagegen wrden alle 30 Kapitel 1 der Kommission, des Gerichtshofs oder der knftigen Europischen Zentral- bank, die auf die Vertrge gesttzt werden, knnten allenfalls durch nde- rungen der Vertrge selbst korrigiert werden, die jedoch der einstimmigen Entscheidung und der Ratifikation durch alle Mitgliedstaaten bedrfen und deshalb kaum praktikabel wren. Weil das majoritre Korrektiv fehlt, ist die formale Unabhngigkeit der supranationalen europischen Instanzen also weit strker gesichert, als dies in irgendeiner nationalen Verfassung mglich wre. Paradoxerweise wird jedoch eben durch diese gesteigerte Unabhn- gigkeit die Legitimationskraft der Entscheidungen nicht-majoritrer Instan- zen auf der europischen Ebene erheblich geschwcht. Dies hat wichtige Folgen fr die mglichen Inhalte der europischen Politik. Mangels politischer Verantwortlichkeit hngt die Legitimitt poli- tisch bedeutsamer europischer Entscheidungen vllig von der Effektivitt ab, mit der sie konsensuelle Ziele erreichen was auch bedeutet, da sie ihre Legitimation aufs Spiel setzen, wenn sie sehr kontroverse Fragen oder Pro- bleme, die eine Umverteilung erforderlich machen (Majone 1996b), regeln wollten. 12 Das soll nicht heien, da die tatschlich getroffenen europi- schen Entscheidungen nicht als legitim akzeptiert werden aber es besagt, da sie nur deswegen akzeptiert werden, weil sie die Grenzen ihrer Legiti- mittsgrundlage tatschlich respektieren. Im Ergebnis bedeutet das, da die europische Politik im Prinzip nur eine geringere Bandbreite von Problemen bearbeiten und nur eine engere Auswahl von Politik-Optionen zu ihrer L- sung einsetzen kann, als dies generell fr die nationale Politik gilt. Genauer gesagt: Die Effektivitt der europischen Politik hngt von ihrer Fhigkeit ab, politische Opposition zu vermeiden, indem sie entweder unterhalb der Schwelle politischer Wahrnehmbarkeit bleibt, oder indem sie sich auf kon- fliktminimierende Lsungen beschrnkt. Wo dies nicht mglich ist, da ver- sagt auch die supranationale Legitimation, und die europische Politik bleibt abhngig von der Bereitschaft und Fhigkeit nationaler Regierungen, ihre diese Interventionen einstimmige und von allen Parlamenten der Mitgliedstaaten zu ratifi- zierende Modifikationen der Vertrge erfordern. 12 Autoren, die (aus unterschiedlichen Grnden) die Legitimitt europischer Entscheidun- gen ausschlielich aus der Autoritt unabhngigen Sachverstandes oder eines selbst- referentiellen Prozesses der autonomen Rechtsbildung ableiten, sind deshalb auch bereit, die nicht auf solche Weise zu legitimierenden politischen Entscheidungen der nationa- len Ebene zu berlassen, wo sie auf eine majoritre Legitimation gesttzt werden knnen (Majone 1996a; Mestmcker 1987, 1994). Dabei werden jedoch die aus der wirtschaftli- chen Integration erwachsenden Beschrnkungen der nationalen Handlungsfhigkeit igno- riert. Diese Fragen werden unten in Kapitel 3 errtert. Demokratie in einer kapitalistischen Wirtschaft 31 eigenen Legitimittsressourcen fr die Durchsetzung kontroverser europi- scher Entscheidungen einzusetzen. 1.2.1 Politik unterhalb der Wahrnehmungsschwelle Wenn politische Opposition vermieden werden mu, sind richterliche ge- genber politischen Entscheidungen im Vorteil. Urteile im Einzelfall wirken zunchst nur fr und gegen die beteiligten Prozeparteien. Ihre politische Wahrnehmbarkeit ist also gering, und Widerstand gegen sie ist schwer zu mobilisieren. Dennoch sichert die Prjudizwirkung ihre allgemeine Anwen- dung, da sich nicht nur die nationalen Gerichte, sondern auch die Regierun- gen den vom Europischen Gerichtshof aufgestellten Regeln unterworfen haben (Burley/ Mattli 1993; Alter 1996). 13 Das erklrt vielleicht auch, wes- halb die europische Politik viel mehr als die nationale das Ergebnis richter- licher Rechtsfortbildung ist (Weiler 1982). Aber wie ich im nchsten Kapitel zeigen will, wird diese fast unsichtbare Macht der Justiz bisher in erster Li- nie zur Ausweitung der Verbote der negativen Integration gegenber Manahmen nationaler Politik, die den Freihandel behindern knnten, ein- gesetzt. Sie ist also gewi nicht imstande, effektive Lsungen fr die ganze Breite der Probleme zu liefern, die tatschlich auf der europischen Tages- ordnung stehen. 1.2.2 Konfliktminimierende Politiken Dagegen mu die positive Integration also europische Manahmen, welche die durch die Marktintegration geschaffenen Probleme bearbeiten generell durch politisch wahrnehmbarere Entscheidungen erreicht werden, die vom Ministerrat und dem Europischen Parlament frmlich beschlossen werden. Da solche Entscheidungen leicht blockiert werden knnen, hngt der Erfolg der positiven Integration hauptschlich von der Fhigkeit euro- pischer Politiker ab, Lsungen zu entwerfen, die keinen massiven Wider- stand hervorrufen. Es ist eben diese Notwendigkeit, Konflikte zu vermeiden oder wenigstens auf ein Minimum zu reduzieren, welche die Ausbreitung 13 In den Kernbereichen des Privatrechts scheint die Folgebereitschaft der nationalen Ge- richte allerdings begrenzter zu sein (Caruso 1997). 32 Kapitel 1 der Komitologie in der europischen Politik erklrt (Pedler/ Schaefer 1996). Zugleich liegt hier wohl auch die Erklrung dafr, da auf der Ebene der politischen Theorie die Netzwerk-Metapher trotz ungelster konzep- tueller Probleme (Kassim 1994) nicht nur zur Beschreibung von Prozessen der Formulierung und Implementation europischer Politik verwendet wird (Hritier 1993; Pappi / Schnorpfeil 1996), sondern da sie auch im normati- ven Kontext der Diskussion ber das europische Demokratiedefizit zu einem wichtigen Legitimationsargument avancierte (Pitschas 1994; Peterson 1995; Jachtenfuchs/ Kohler-Koch 1996; Benz/ Lehmbruch 1996; Ladeur 1997). Wenn europische Politiknetzwerke in der Tat Lsungen erreichen knnten, die allen betroffenen Interessen Rechnung tragen, dann wre die output-orientierte Legitimitt gewhrleistet und das demokratische Defizit nicht mehr von Bedeutung. Wie ich jedoch weiter unten zeigen werde, sind die Politikfelder, fr die dies erwartet werden kann, eher eng begrenzt. 1.2.3 Entliehene nationale Legitimitt Wenn aber ffentliche Kontroversen doch nicht vermieden werden knnen, dann hngt die Effektivitt europischer Politik ganz von der Bereitschaft und Fhigkeit nationaler Regierungen ab, politischer Opposition mit dem Einsatz ihrer eigenen majoritren Legitimittsreserven zu begegnen. Es ist also nicht nur das auf Machterhalt gerichtete institutionelle Eigeninteresse, das die nationalen Regierungen veranlat, an der zentralen Stellung des Mi- nisterrats und an hohen Mehrheitserfordernissen fr Ratsentscheidungen festzuhalten (Scharpf 1985). Denn wenn die nationale Politik weiterhin die politische Verantwortung tragen soll, dann mssen die Regierungen auch die politische Kontrolle ber europische Entscheidungen behalten. 14 Soweit zwischen ihnen Konsens besteht, gibt ihnen das in der Tat auch die Chance, sich durch gemeinsames Handeln auf der europischen Ebene ber inner- staatliche Widerstnde hinwegzusetzen. 15 Wenn jedoch die Regierungen 14 Da die Whler ihrem rger nicht gegenber Brssel Luft machen knnen (und auch nicht dazu verpflichtet sind, fair zu sein), halte ich wenig von der intergouvernementali- stischen Annahme, da nationale Regierungen die Verantwortung fr unpopulre Ma- nahmen ohne weiteres auf Brssel schieben knnten (Moravcsik 1994). Jedenfalls haben die franzsischen Wahlen im Herbst 1997 diese Annahme nicht besttigt. 15 So etwa Garrett 1992 und Moravcsik 1994. Demokratie in einer kapitalistischen Wirtschaft 33 selbst konfligierende Interessen verfolgen, knnen Entscheidungen von er- heblicher politischer Bedeutung im Ministerrat blockiert werden. 16 1.2.4 Legitimitt und politische Handlungsfhigkeit Die Handlungsfhigkeit der europischen Politik findet also berall dort ihre Grenze, wo Konflikte zwischen den nationalen Regierungen und den von diesen vertretenen Interessen nicht ausgerumt werden knnen. Was aber bedeutet es fr die output-orientierte Legitimation, wenn die europische Politik nicht imstande sein sollte, bestimmte Probleme von erheblicher poli- tischer Bedeutung zu bewltigen? Diese Frage erfordert einen Rekurs auf die ursprngliche Unterscheidung der Input- und Output-Dimension demokrati- scher Selbstbestimmung. In beiden Dimensionen, das sollte klar geworden sein, darf Legitimitt nicht als Alles oder nichts-Kriterium behandelt werden. Weder kann in- put-orientierte Authentizitt als spontane und einhellige Zustimmung ver- standen werden, noch kann output-orientierte Effektivitt mit politischer Omnipotenz gleichgesetzt werden. Dennoch mte man unabhngig von allen etwaigen Vorzgen in der Output-Dimension Entscheidungen die In- put-Legitimitt absprechen, die von Akteuren (etwa von einer Militrregie- rung) oktroyiert wurden, die in keiner Weise von der betroffenen Bevlke- rung ermchtigt oder ihr gegenber verantwortlich sind. Wenn andererseits die externen Sachzwnge so eng sein sollten, da politisches Handeln keine nennenswerte Wirkung mehr erzielen knnte, dann knnte auch die formale Ratifikation des Unvermeidlichen durch demokratisch verantwortliche Ver- treter die mangelnde Output-Legitimation nicht ersetzen. Daraus folgt auch, da es einen Gewinn an Legitimitt bedeutet, wenn Entscheidungen, die frher durch uere Zwnge veranlat waren oder durch politisch nicht verantwortliche Instanzen getroffen wurden, nun zum Gegenstand authentischer und effektiver kollektiver Entscheidung werden. Umgekehrt geht es auf Kosten der politischen Legitimitt, wenn Bereiche, die frher durch authentische und effektive Kollektiventscheidung in demo- kratisch konstituierten Gemeinwesen geregelt wurden, entweder durch neu entstandene externe Zwnge determiniert werden oder unter die Kontrolle politisch nicht verantwortlicher Stellen geraten. Genau das geschieht aber 16 Die Politikbereiche, in denen dies wahrscheinlich ist, werden in Kapitel 3 errtert. 34 Kapitel 1 derzeit weltweit im Verhltnis der politischen Demokratie zur kapitalisti- schen konomie, und es geschieht mit besonderer Wucht in den demokrati- schen Sozialstaaten Westeuropas. Von dieser Entwicklung auf das Ende der Demokratie (Guhenno 1994) zu schlieen, mag in der Tat zu weit gehen; dennoch erscheint der Verlust an authentischer und effektiver Selbstbestimmung bedeutsam und sichtbar genug, um die gegenwrtige Malaise in den westlichen Demokra- tien zu erklren. Ihre Brger sehen sich mit Verhltnissen konfrontiert, in denen die Institutionen der sozialen Sicherung, die erst vor wenigen Jahr- zehnten mit breiter demokratischer Zustimmung aufgebaut wurden, nun unter dem angeblichen Zwang einer Wirtschaft demontiert werden, die sich offenbar der zuvor mglichen Steuerung durch demokratisch verantwort- liche Regierungen entzogen hat. Gleichzeitig sagt man ihnen, da immer mehr wichtige Entscheidungen, die frher von demokratisch gewhlten par- lamentarischen Mehrheiten getroffen und gegebenfalls revidiert wurden, jetzt von Brsseler Behrden stammen, derer man sich nicht bei der nch- sten Wahl entledigen kann. Schlimmer noch: All dies wird nicht durch den objektiven Zwang uerer Gewalten bewirkt, sondern es geschieht mit der Komplizenschaft demokratisch gewhlter Regierungen, die konomische Notwendigkeit in Politik umsetzen mssen, und die an der Formulierung eu- ropischer Politik mitwirken und die Verantwortung fr deren Durchsetzung tragen mssen. Die Mechanismen demokratischer Selbstbestimmung werden also nicht nur verdrngt oder in ihrem Wirkungsbereich eingeschrnkt, son- dern sie werden von exogenen Einflssen korrumpiert und dadurch delegi- timiert. So jedenfalls scheint es. Das vorliegende Buch kann nicht auf alle damit aufgeworfenen Fragen eingehen. Es wird jedoch untersuchen, inwieweit der Wandel in der politi- schen konomie kapitalistischer Demokratien die Effektivitt demokrati- scher Selbstbestimmung auf nationaler Ebene vermindert und inwieweit die- ser Verlust durch einen Gewinn an politischer Kontrolle auf europischer Ebene kompensiert werden kann. Im einzelnen mchte ich darlegen, da die von der Globalisierung ausgehenden konomischen Beschrnkungen der nationalen Politik durch die rechtliche Wirkung der negativen Integration in der Europischen Gemeinschaft erheblich verschrft werden. Gewi er- ffnet die Europische Gemeinschaft auch Chancen der positiven Integra- tion, wie sie auf globaler Ebene nicht bestehen, aber ich werde zeigen, da diese Chancen gerade in jenen Politikbereichen besonders gering sind, von denen die berlebensfhigkeit sozialstaatlicher Sicherungssysteme abhngt die ihrerseits zur Grundlage output-orientierter Legitimitt auf nationaler Demokratie in einer kapitalistischen Wirtschaft 35 Ebene geworden sind. In den beiden letzten Kapiteln des Buches werde ich dann nationale und europische politische Optionen diskutieren, welche die Effektivitt politischer Problemlsungen auf beiden Ebenen erhhen knn- ten. Zuchst aber soll das immer prekre Verhltnis zwischen der auf die Grenzen des Territorialstaats beschrnkten nationalen Demokratie und der grundstzlich zur internationalen Verflechtung tendierenden kapitalistischen konomie errtert werden. 1.3 Nationale Demokratie im internationalen Kapitalismus Das output-orientierte Kriterium der Effektivitt von Problemlsungen kann gewi nicht mit dem Anspruch politischer Omnipotenz gleichgesetzt wer- den. Sogar whrend der frhen Nachkriegsjahrzehnte, als die nationale Pro- blemlsungsfhigkeit ihren Hhepunkt erreicht hatte, waren politische Ent- scheidungen immer auch von internen und externen Faktoren abhngig, die nicht der Kontrolle demokratisch verantwortlicher Amtsinhaber unterlagen. Intern stt die demokratische Politik auf die rechtlichen Schranken von Verfassungen mit Grundrechtskatalog und institutionellen checks and bal- ances, die durch eine unabhngige Justiz gesichert werden; faktisch wird der interne Handlungsspielraum immer durch knappe Ressourcen beschrnkt, und berdies respektieren demokratische Staaten aus gutem Grund die inter- nen Strukturen und professionellen Handlungsorientierungen funktionaler Teilsysteme der Wirtschaft, der Wissenschaft, des Erziehungswesens, des Gesundheitswesens oder der Knste (Willke 1983). Extern ist die Souver- nitt der Nationalstaaten territorial begrenzt, und doch werden viele Pro- bleme ihrer Brger durch grenzberschreitende Faktoren bestimmt. Fr die militrische Sicherheit war das immer offensichtlich, aber das gleiche gilt nun fr den internationalen Terrorismus und das organisierte Verbrechen, fr die transnationale und globale Umweltverschmutzung, fr die transnationale Migration und fr die globale Kommunikation. Diese grenzberschreitenden Effekte haben im Vergleich zu den frhen Nachkriegsjahrzehnten erheblich zugenommen, und alle schrnken die Fhigkeit demokratischer National- staaten ein, autonom das kollektive Schicksal ihrer Brger zu gestalten. Die grte Beschrnkung demokratischer Selbstbestimmung in nationalen Gren- zen geht jedoch von der Reintegration globaler Kapitalmrkte und der inter- nationalen Mrkte fr Gter und Dienstleistungen aus. 36 Kapitel 1 1.3.1 Kapitalistische Demokratie: Eine prekre Symbiose Der demokratische Staat und die kapitalistische Wirtschaft koexistieren in symbiotischer Interdependenz. Einerseits hngen Produktivitt und Rentabi- litt der fortgeschrittenen kapitalistischen Volkswirtschaften nicht nur von der Begrndung und dem Schutz von Eigentumsrechten und vertraglichen Verpflichtungen durch das staatliche Rechtssystem ab, sondern auch von der Qualitt der ffentlichen Infrastruktur, des Bildungswesens, der Grundlagen- forschung und einer Vielfalt anderer ffentlicher Leistungen. Umgekehrt ist der demokratische Staat auf die Leistungsfhigkeit seiner Volkswirtschaft angewiesen, welche unmittelbar die Einkommens- und Beschftigungschan- cen seiner Brger und Whler bestimmt und von der das Steueraufkommen abhngt, aus dem die ffentlichen Leistungen und Sozialausgaben finanziert werden. Gleichzeitig ist dieses symbiotische Verhltnis jedoch von grund- legenden Spannungen geprgt: Die staatliche Souvernitt ist territorial beschrnkt, whrend die kapitalistische Wirtschaft zu globaler Interaktion tendiert. Die Logik der kapitalistischen Akkumulation und des Marktwett- bewerbs zwingt die Unternehmen dazu, alle Produktionsfaktoren, natrliche ebenso wie menschliche, auszubeuten und die sozialen und umweltbezoge- nen Kosten dieser Ausbeutung zu externalisieren. berdies produziert die kapitalistische Wirtschaft nicht nur materiellen Wohlstand fr Konsumenten, Arbeitspltze fr Arbeitnehmer und Steuereinnahmen fr den Staat, sondern auch eine stark ungleichmige Einkommensverteilung, regionale und sek- torale Gewinner und Verlierer sowie zyklische und strukturelle Krisen, die Massenarbeitslosigkeit und Massenarmut zur Folge haben. Der demokrati- sche Staat dagegen verdankt seine Legitimation der Verpflichtung auf Ge- meinwohl und Verteilungsgerechtigkeit, und der Wahlmechanismus zwingt die Regierungen, ihre Politik an den Interessen der breiten Mehrheit auszu- richten. Sie stehen deshalb unter politischem Druck, ihre Whler vor den negativen Folgen des Strukturwandels zu schtzen, Massenarbeitslosigkeit zu verhindern, Arbeitsmrkte und Produktionsprozesse im Interesse der be- troffenen Arbeitnehmer zu regulieren und eine normativ vertretbare Ein- kommensverteilung herzustellen. Wenn sie ihrer politischen Logik folgen, werden demokratische Regie- rungen also die dem dynamischen Kapitalismus inhrente kreative Zerst- rung verhindern und das Einkommensgeflle zwischen Gewinnern und Verlierern auf dem Markt verringern wollen. Dabei treffen sie jedoch auf zwei grundlegende Schwierigkeiten, eine informationelle und eine struktu- relle. Was die erste angeht, so wird der Zusammenbruch des Kommunismus Demokratie in einer kapitalistischen Wirtschaft 37 auch als Besttigung der These Hayeks gewertet, da Regierungen niemals in der Lage wren, die Nachfrage von mehreren oder sogar mehreren Hun- dert Millionen von Konsumenten nach Millionen von Produkten, die von Hunderttausenden von Firmen erzeugt werden, die Tausende Arten von Res- sourcen verwenden, effektiv zu koordinieren. Die Effizienz der kapitalisti- schen Wirtschaft beruht dagegen gerade auf der Fhigkeit profitorientierter Investoren und konkurrierender Unternehmen, lokale Informationen ber Verbrauchernachfrage und Produktionsmglichkeiten zu nutzen, die nicht zentralisiert werden knnen oder die, falls die Zentralisierung doch gelnge, jede denkbare Informationsverarbeitungskapazitt des Zentrums berfordern mten. Wann immer der Staat in die Wirtschaft eingreift, werden demnach die immanenten Vorteile dezentraler Informationsverarbeitung vermindert oder ganz auer Kraft gesetzt. Letztlich wrde dadurch also die Dynamik der kapitalistischen konomie gelhmt (Hayek 1944, 1945; Streit 1993). berdies kann die staatliche Intervention, wenn sie berhaupt als politische Option zugelassen wird, auch von gut organisierten und informierten Inter- essengruppen in der Wirtschaft selbst instrumentalisiert werden. Im Ergeb- nis dient die marktkorrigierende Intervention fr die es unter Bedingungen des Marktversagens vielleicht gute wohlfahrtstheoretische Grnde gbe dann nicht dem ffentlichen Interesse, sondern nur den Renteninteressen von Verteilungskoalitionen (Olson 1982). Die zweite Schwierigkeit politischer Intervention erklrt sich aus einer strukturellen Asymmetrie: Das Interesse der Politik richtet sich auf die Out- put-Seite des wirtschaftlichen Prozesses, auf Produkte, die den Wohlstand mehren, auf Beschftigungsmglichkeiten und auf die mit Produktionspro- zessen verbundenen Externalitten. Dagegen wird die kapitalistische Wirt- schaft von der Seite der Kapital-Inputs her kontrolliert: Kapitaleigner mssen motiviert werden, in Produktionskapazitten zu investieren, die zusammen mit den ntigen Inputs an Arbeitsleistungen schlielich zur Herstellung marktfhiger Produkte fhren. Whrend aber die Investitionsentscheidun- gen, welche die konomische Entwicklung bestimmen, durch die Erwartung knftiger Gewinne motiviert werden, wird die Rendite dieser Kapitalinvesti- tionen im allgemeinen durch staatliche Interventionen (und durch die Ver- handlungserfolge starker Gewerkschaften) vermindert. Auf den ersten Blick mag dies als symmetrische Konstellation wechsel- seitiger Abhngigkeit erscheinen: Kapitaleigner mssen investieren und Arbeitspltze schaffen, wenn sie Gewinne erzielen wollen, whrend Ge- werkschaften und Regierungen den Kapitaleignern die Erwirtschaftung von Gewinnen erlauben mssen, wenn sie von der Beschftigung, von Arbeits- 38 Kapitel 1 lhnen und von Steuereinnahmen profitieren wollen. Aber diese Symmetrie trgt: Whrend Regierungen und Arbeitnehmer in der Tat ohne Alternative dastehen, haben die Kapitaleigner reale Wahlmglichkeiten. Finden sie es unattraktiv, in arbeitsplatzschaffende Produktionsanlagen zu investieren, knnen sie sich alternativ fr spekulative oder zinsbringende Geldanlagen entscheiden; sie knnen Gold und andere wertsichere Vermgensgegen- stnde kaufen, oder sie knnen schlielich ihre Ersparnisse einfach verbrau- chen, anstatt sie zu investieren. Mit anderen Worten: In einer kapitalisti- schen Wirtschaft haben Staat und Gewerkschaften zusammen nicht die Macht, die erwartbare Rendite von Investitionen in Produktionsvermgen unter das Niveau der aus der Sicht der Kapitalbesitzer nchstbesten Anla- gemglichkeit zu drcken; 17 und sie haben niemals die Macht, die Rendite auf einen Wert unter Null zu senken, wenn Produktion und Beschftigung erhalten bleiben sollen. Da berdies aus der Sicht des Investors der kumula- tive Effekt aus Steuern, gesetzlichen Vorschriften und Kollektivverhandlun- gen die Gewinne beeinflut, mssen alle beteiligten politischen Akteure lokale, regionale und nationale Regierungen mit ihren funktionalen Unter- gliederungen ebenso wie Gewerkschaften gegenber der Wirtschaft sehr vorsichtig vorgehen, um die Investitionen nicht zu gefhrden, von denen sie alle abhngen. In der politik-konomischen Literatur der siebziger Jahre wurden diese Spannungen in den Status selbstzerstrerischer Widersprche der kapitali- stischen Demokratie erhoben. Auf der Linken prophezeiten die Theoretiker des Sptkapitalismus eine unvermeidliche Legitimittskrise, weil die demokratisch begrndete Staatsgewalt fr die Erfllung immer anspruchs- vollerer Funktionsbedingungen der kapitalistischen Wirtschaft instrumenta- lisiert werde und dabei Interessen der Kapitaleigner respektieren msse, die unter dem Kriterium der Verallgemeinerungsfhigkeit nicht normativ zu begrnden wren (Offe 1972, 1984; Habermas 1973, 1976). Demgegenber sagten auf der konservativen Seite die Theoretiker der Unregierbarkeit eine Eskalation politischer Ansprche in wettbewerbsorientierten Massen- 17 Aus einer linken Perspektive mte also der starke Anstieg der Staatsverschuldung seit den siebziger Jahren als ein verteilungspolitisches Desaster erscheinen: Den Kapitaleig- nern sind damit vllig sichere und rentable Alternativen zu arbeitsplatzschaffenden Real- investitionen erffnet worden, und immer grere Anteile des allgemeinen Steuerauf- kommens (das ja zunehmend von den Arbeitnehmern aufgebracht wird) mssen nun fr den Schuldendienst zugunsten der Kapitalbesitzer verwendet werden. Unter dem Einflu der keynesianischen konomie haben linke Parteien und Gewerkschaften diese Vertei- lungsfolgen des deficit spending offenbar vergessen. Demokratie in einer kapitalistischen Wirtschaft 39 demokratien voraus, welche die Regierungen zwngen, die Steuern und gesetzlichen Auflagen in einem Mae zu erhhen, das schlielich die Funk- tionsfhigkeit kapitalistischer Wirtschaften zerstren mute (Crozier et al. 1975; Hennis 1977, 1979). Von beiden Standpunkten aus konnte deshalb die prekre Symbiose des demokratischen Staates mit der kapitalistischen ko- nomie nicht dauerhaft bestehen. Angesichts dieser Prophezeiungen des unvermeidlichen Zusammen- bruchs sollte man sich wohl daran erinnern, da die kapitalistischen Demo- kratien whrend der trente glorieuses nach dem Zweiten Weltkrieg tat- schlich sehr gut funktioniert haben. Ihnen gelang es im groen und ganzen, das kapitalistische Potential fr technischen Fortschritt und dynamisches Wachstum zu nutzen; sie lernten, die Zyklen von Hochkonjunktur und Re- zession zu dmpfen und Massenarbeitslosigkeit zu vermeiden; sie waren in der Lage, der kapitalistischen Ausbeutung menschlicher und natrlicher Ressourcen regulative Beschrnkungen aufzuerlegen; sie entwickelten sozi- alstaatliche Korrektive fr die ungleichen Verteilungsfolgen des Marktes und sie erreichten all dies, ohne sich auf den Hayekschen Weg in die Knechtschaft zu begeben. Noch wichtiger ist jedoch die Erkenntnis, da diese demokratische Zivilisierung des dynamischen Kapitalismus unter auergewhnlichen und vielleicht sogar historisch einzigartigen Bedingun- gen im Verhltnis zwischen Staat und Wirtschaft erreicht wurde. 1.3.2 Die groe Transformation Ein kurzes Intermezzo? Nach ihrer eigenen Logik ignorieren gewinnorientierte konomische Inter- aktionen die Existenz nationaler Grenzen und tendieren zur globalen Inte- gration; politische Interventionen dagegen sind auf die Grenzen des Staats- gebiets beschrnkt. Wenn also ein Nationalstaat nicht fhig und willens ist, grenzberschreitende Transaktionen zu kontrollieren, dann kann der Ver- such, Wirtschaftsablufe innerhalb der eigenen Grenzen zu beeinflussen, immer durch externe Einflsse konterkariert werden durch Kapitalzuflsse und Kapitalflucht, Importwettbewerb und Unternehmensbernahmen, Mas- senzuwanderung oder Steuerflucht oder durch die Abwanderung von knap- pem Humankapital. Die Epoche zwischen 1870 und dem Ersten Weltkrieg war in der Tat durch offene Kapitalmrkte, Freihandel und freie Aus- und Einwanderung geprgt. Unter dem Goldstandard waren alle Whrungen zu festgelegten Wechselkursen konvertibel, und mangels Kapitalverkehrskontrollen konnten 40 Kapitel 1 Geldstrme zu den profitabelsten Investitionsprojekten in der ganzen kapi- talistischen Welt frei flieen. So hatten die auslndischen Direktinvestitio- nen vor 1914 einen Stand erreicht, der erst in den achtziger Jahren dieses Jahrhunderts wieder berschritten wurde (Hirst / Thompson 1995). In hnli- cher Weise wurde der Freihandel unter britischer Fhrung zur allgemeinen Regel auf den Mrkten fr industrielle Gter; Protektionismus war, wo er berhaupt noch praktiziert wurde, zumeist auf Agrarerzeugnisse beschrnkt. Kurz: Die kapitalistische Welt jener Zeit (die natrlich viel kleiner war als die heutige) konnte in der Tat als integrierter Markt fr Kapital und Indu- strieprodukte und in geringerem Mae auch fr Dienstleistungen und Ar- beitskrfte beschrieben werden. Sie stand weder unter der Kontrolle natio- naler Regierungen noch einer internationalen regulativen Ordnung und es war im groen und ganzen genau die Welt, die Marx und Engels beschrieben hatten: gekennzeichnet durch rapiden technischen Fortschritt und einen steilen Ansteig des materiellen Wohlstands, aber auch durch extreme Un- gleichheit, Ausbeutung, tiefe Wirtschaftskrisen und Zusammenbrche der Finanzmrkte (Kindleberger 1978) und das Elend der Massen. Aber da die meisten Regierungen noch nicht gegenber der Masse des Volkes demokra- tisch verantwortlich waren, war es auch eine Welt ohne grere Legitimi- ttskrisen. Nach dem Ersten Weltkrieg wurden zwar der Goldstandard und der Freihandel wieder eingefhrt. Jedoch war die Mobilisierung der Massen fr den Krieg nicht nur vom Siegeszug der Demokratie und des allgemeinen Wahlrechts begleitet worden, sondern auch von der Beseitigung rechtlicher Hindernisse fr die Ttigkeit der Gewerkschaften und der Einfhrung oder Fortentwicklung wenigstens minimaler Formen sozialer Absicherung gegen Arbeitslosigkeit, Berufsunfhigkeit, Krankheit und Altersarmut. Als sich also am Ende der zwanziger Jahre die Krisenanflligkeit des internationalen Kapitalismus erneut und dramatisch besttigte, war nun auch der minimale Sozialstaat direkt betroffen: Massenarbeitslosigkeit zerstrte die finanzielle Grundlage der neuen Sozialversicherungssysteme, und der politische Protest der verarmten Massen stellte nicht nur das berleben der gerade an der Macht befindlichen Regierungen in Frage, sondern bedrohte und zerstrte im Fall der Weimarer Republik die Legitimitt der demokratischen Regie- rungsform als solcher. Deshalb waren die Regierungen nun berall gezwun- gen, auf die eine oder die andere Art auf die Weltwirtschaftskrise zu reagie- ren. Sie taten dies, indem sie die Kontrolle ber ihre wirtschaftlichen Gren- zen wiederherstellten womit sie zugleich die integrierte Weltwirtschaft zerstrten. Demokratie in einer kapitalistischen Wirtschaft 41 In den frhen dreiiger Jahren antworteten alle greren Industrienatio- nen auf die Weltwirtschaftskrise mit protektionistischen oder sogar autarki- stischen Strategien mit kompetitiver Abwertung der eigenen Whrung, Kapitalverkehrskontrollen, Schutzzllen, Importverboten und Exportsubven- tionen (Kindleberger 1973; Rothermund 1993). Die Folge war zunchst ein Zusammenbruch der Weltwirtschaft mit katastrophalen Folgen fr die indu- strielle Produktion und die Beschftigung in fast allen Industrielndern (Kindleberger 1995). Zugleich aber kam es als Folge dieser Groen Trans- formation (Polanyi 1957) fr eine gewisse Zeit zur Kongruenz der Staats- grenzen mit den territorialen Grenzen der Mrkte fr Kapital, Gter, Dienst- leistungen und Arbeitskrfte (Winkel 1985). Hinter protektionistischen Bar- rieren lernten die Wirtschaftspolitiker berdies, keynesianische Techniken der Globalsteuerung zur Verstetigung von Konjunkturzyklen einzusetzen, ohne dabei die mikrokonomische Entscheidungsfreiheit von Produzenten und Konsumenten zu beseitigen. Selbstverstndlich waren die Grenzen der Nationalwirtschaften in den Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg nicht undurchlssig. Worauf es aber ankam war, da grenzberschreitende Transaktionen der potentiellen Kontrolle nationaler Regierungen unterlagen und da sie weiterhin durch sprbare tarifre und nicht-tarifre Handelshindernisse und andere Transak- tionskosten verteuert wurden. Deshalb standen den Kapitaleignern im we- sentlichen nur Investitionsmglichkeiten innerhalb der nationalen Wirtschaft offen, und Unternehmen muten sich zumeist nur mit heimischen Konkur- renten auseinandersetzen. Die relative Bedeutung des internationalen Han- dels nahm nur langsam zu; und da die Regierungen Importe und Wechsel- kurse kontrollieren konnten, war die internationale Wettbewerbsfhigkeit nationaler Produzenten kein greres Problem. Solange diese Bedingungen andauerten, war die staatliche Zinspolitik in der Lage, die Mindestrendite von Finanzanlagen und damit auch die relative Attraktivitt von Finanz- und Realinvestitionen zu bestimmen. Wenn die Zinsstze herabgesetzt wurden, wurden arbeitsplatzschaffende Realinvesti- tionen im Vergleich zu Geldanlagen attraktiver und umgekehrt. Gleichzeitig beeinfluten die Steuerpolitik und das Haushaltsdefizit des Staates die na- tionale Gesamtnachfrage unmittelbar und ungeschwcht. Auf diese Weise war die keynesianische Nachfragesteuerung 18 generell in der Lage, Kon- 18 Die Stagflations-Krise der siebziger Jahre zeigte freilich, da eine keynesianische Nach- fragesteuerung nach anglo-amerikanischem Vorbild nicht in der Lage war, Inflationsdruck und steigende Arbeitslosigkeit zugleich zu bekmpfen. Wo die Stagflation tatschlich 42 Kapitel 1 junkturzyklen zu dmpfen und Vollbeschftigung und ein stetiges Wirt- schaftswachstum zu sichern, das dann Anhebung der Masseneinkommen und die Verbesserung staatlicher Einrichtungen und sozialstaatlicher Trans- ferleistungen ermglichte. Ebenso wichtig war, da staatliche Regulierung und Tarifverhandlungen imstande waren, die Produktionsbedingungen in- nerhalb nationaler Grenzen zu beeinflussen, ohne die Voraussetzungen der kapitalistischen Akkumulation zu untergraben. Da die ueren Grenzen kontrolliert werden konnten, produzierten alle wichtigen Wettbewerber unter den gleichen Rahmenbedingungen mit der Folge, da Regulierungskosten auf die Verbraucher berwlzt werden konnten. Deshalb muten ein hoher Regulierungsstandard und starke Gewerkschaften nicht notwendigerweise die Investitionsrendite beeintrchtigen. 19 In derselben Zeit wurden die Weltmrkte fr Waren, Dienstleistungen und Kapital allmhlich liberalisiert und unter amerikanischer Fhrung im Rahmen internationaler Wirtschafts-Regimes integriert (Keohane 1984). Aber diese Regimes sollten eine Art von sozial eingebettetem Liberalis- mus schaffen, der es nationalen Regierungen weiterhin erlaubte, ihre Br- ger vor auenwirtschaftlichen Strungen zu schtzen (Ruggie 1982). Unter diesen Rahmenbedingungen entwickelten die westeuropischen Industrie- staaten jeweils national- spezifische Versionen des kapitalistischen Sozial- staats. Trotz der erheblichen Unterschiede zwischen den sozialdemokra- tischen, korporatistischen oder liberalen Varianten (Esping-Andersen 1990) waren alle bemerkenswert erfolgreich in der Sicherung und Frderung einer krftigen kapitalistischen Wirtschaft, whrend sie gleichzeitig auf un- terschiedliche Weise und in unterschiedlichem Mae die destruktiven Ten- denzen eines entfesselten Kapitalismus im Interesse bestimmter sozialer, kultureller und/ oder kologischer Werte beschrnken konnten (Scharpf 1987; Merkel 1993b). berwunden wurde, hing der Erfolg von neo-korporatistischen institutionellen Bedingun- gen ab, die es den Gewerkschaften ermglichten, Verantwortung fr die Eindmmung der Lohnkosten-Inflation zu bernehmen, whrend die staatliche Fiskal- und Geldpolitik wei- terhin die Vollbeschftigung sicherstellte (Scharpf 1987). 19 In der neomarxistischen politischen konomie wurden fallende Gewinnmargen in den Nachkriegsjahrzehnten als aussagekrftiger Indikator fr den unlsbaren Widerspruch zwischen demokratischem Staat und kapitalistischer Wirtschaft interpretiert (Wallerstein 1990). Aber da die Investitionen versiegen wrden, wenn die Kapitalrendite negativ wird, mten Regierungen und Gewerkschaften in sinkenden Gewinnen eine Gefahr fr Be- schftigung und Wachstum sehen. In der Theorie und wie sich gezeigt hat, auch in der Praxis sind jedenfalls korporatistische Lnder durchaus in der Lage, derartige strategi- sche Fehler entweder zu vermeiden oder rasch zu korrigieren. Demokratie in einer kapitalistischen Wirtschaft 43 1.3.3 Erneuter Verlust der Kontrolle ber die nationalen Grenzen Dieser Stand der Dinge nderte sich jedoch radikal, als der Zusammenbruch des Bretton-Woods-Regimes fester, aber anpabarer Wechselkurse und die lpreiskrisen der siebziger Jahre ein explosionsartiges Wachstum neuer Fi- nanzmrkte an Orten auslste, die nicht der Kontrolle einer der greren Zentralbanken unterlagen (Kapstein 1994). Zur gleichen Zeit untergruben technische Innovationen und die steigende Bedeutung multinationaler Un- ternehmen die Wirksamkeit nationaler Kapitalverkehrskontrollen (Cerny 1994). Im Ergebnis ist deshalb das Finanzkapital nun weltweit mobil, und die Mindestrendite, mit der Investoren rechnen knnen, wird wieder von globalen Finanzmrkten 20 und nicht von der nationalen Geldpolitik be- stimmt. berdies waren die Realzinsstze im allgemeinen nach Anfang der achtziger Jahre zweimal so hoch wie in den sechziger Jahren. 21 Wenn nun eine Regierung die nationalen Realzinsen unter das internationale Niveau 22 senken wollte, dann wrde dies nicht mehr arbeitsplatzschaffende Realinve- stitionen frdern, sondern das Kapital ins Ausland treiben, 23 was eine Ab- wertung der Whrung und hhere Inflationsraten zur Folge htte. 24 Darber hinaus wrde nunmehr jede staatliche Politik, die einseitig die Steuern auf Kapitaleinkommen erhhen oder die erwartbare Investitionsrendite schm- lern wrde, durch Kapitalflucht bestraft (S. Sinn 1993). 20 Die empirische Beobachtung, da Kapital tatschlich immer noch nicht vollstndig mobil ist und da Unterschiede in den Realzinsraten fortbestehen, lt sich eher durch Informa- tionsasymmetrien als durch staatliche Beschrnkungen der Kapitalmobilitt erklren (Gordon/ Bovenberg 1996). 21 Die Grnde fr diesen ungewhnlichen Anstieg der Realzinsen sind nicht vllig klar. In jeder Erklrung wird jedoch der dramatische Anstieg der Staatsverschuldung nach der l- krise in den siebziger Jahren und die monetaristische Wende in den Prioritten der Zen- tralbanken eine wesentliche Rolle spielen. 22 Die Nominalzinsen unterscheiden sich weiterhin wegen der Unterschiede in den Inflations- raten und wegen der Risikozuschlge auf die Zinsen abwertungsverdchtiger Lnder. 23 Dagegen hat die nationale Geldpolitik weiterhin die Mglichkeit, Zinsen ber dem inter- nationalen Niveau anzubieten. Die zu erwartenden Kapitalzuflsse fhren dann zu einem Anstieg der Wechselkurse, der sich negativ auf die internationale Wettbewerbsfhigkeit der heimischen Wirtschaft auswirkt. 24 Deswegen konnte bei flexiblen Wechselkursen eine keynesianische Vollbeschftigungs- politik nicht mehr auf die nationale Geldpolitik gesttzt werden. Wenn sie berhaupt noch praktiziert wurde, mute ihre gesamte Last von der Fiskalpolitik getragen werden was nicht nur konomisch weniger effektiv war, sondern bei hohen Realzinsen auch uner- schwinglich teuer wurde. 44 Kapitel 1 Gleichzeitig wurde die Liberalisierung der Mrkte fr Gter und Dienst- leistungen durch Fortschritte der GATT- und WTO-Verhandlungen bei der weltweiten Senkung von Zllen und Mengenbeschrnkungen vorangetrieben (Hoekmann/ Kostecki 1995) aber auch durch die Diffusion der Deregulie- rungs- und Privatisierungspolitik von den USA ber Grobritannien auf die gesamte OECD-Welt. 25 Die europische Gemeinschaft schlielich beseitigte selbst die verbleibenden rechtlichen Instrumente zum Schutz nationaler Wirt- schaften im Zuge der erfolgreichen Kampagne zur Vollendung des Binnen- markts bis Ende 1992. Kurz: Der Territorialstaat verlor erneut die Kontrolle ber seine wirtschaftlichen Grenzen. Nachdem die transnationale Reinte- gration der Mrkte fr Kapital, Waren und Dienstleistungen eine bestimmte Schwelle berschritten hatte, folgerten einige Beobachter mit Bedauern, da nun Polanyis Groe Transformation ihr Ende gefunden habe, whrend an- dere den Beginn des Jahrhunderts der Globalisierung begrten, in dem die Politik nicht lnger die Marktkrfte blockieren knne (Giersch 1997). Fest steht jedenfalls, da interventionistische Politik auf nationaler Ebene schwieriger und kostspieliger geworden ist was jedoch nicht bedeutet, da sie nunmehr unmglich wre. Die Machtressourcen der Arbeiterbewe- gung (Korpi 1993) und allgemeiner die politischen Krfte, die den Klas- senkompromi der Nachkriegszeit gesttzt hatten, waren und sind oft noch stark genug, um die erworbenen Rechte zu verteidigen und Widerstand ge- gen eine Demontage des Sozialstaats zu mobilisieren (Pierson 1994; Garrett 1995a, 1997). Aber selbst unter den gnstigsten Umstnden mu fr den er- folgreichen politischen Widerstand ein hoher wirtschaftlicher Preis bezahlt werden. Sobald der Territorialstaat den Kapitalverkehr nicht mehr kontrol- lieren kann, fhren hhere Steuern auf Kapitaleinknfte und Unternehmens- gewinne zur Erosion der Besteuerungsgrundlagen; und sobald der Staat die Kontrolle ber die Grenzen der Waren- und Dienstleistungsmrkte aufgege- ben hat, kann er nicht lnger sicherstellen, da alle konkurrierenden Anbie- ter denselben rechtlichen Rahmenbedingungen unterworfen bleiben. Wenn dann die Kosten von Regulierungsmanahmen oder von Kollektivvereinba- rungen einseitig erhht werden, knnen sie nicht lnger auf Verbraucher berwlzt werden, die ohne weiteres auf auslndische Angebote ausweichen knnen. 26 Statt dessen und ceteris paribus steigen die Importe, die Exporte 25 Zu den Abkrzungen: GATT (General Agreement on Tariffs and Trade); WTO (World Trade Organization); OECD (Organization for Economic Cooperation and Development). 26 Theoretisch knnte die berwlzung auch durch eine Abwertung der nationalen Whrung erreicht werden. Jedoch wirken Regulierungsmanahmen und Lohnabschlsse tendenziell Demokratie in einer kapitalistischen Wirtschaft 45 nehmen ab, die Gewinne fallen, die Investitionen gehen zurck und die Un- ternehmen gehen in Konkurs oder verlagern die Produktion an gnstigere Standorte. Da berdies die Exit-Optionen nationaler Firmen und die Wettbewerbs- fhigkeit auslndischer Anbieter ebenso von den regulativen und fiskalpoli- tischen Manahmen anderer Regierungen und von den Strategien von Ge- werkschaften in anderen Staaten abhngen, mssen nationale Regierungen und Gewerkschaften nunmehr mit anderen Staaten um mobile Produktions- faktoren in Wettbewerb treten. Dieser Wettbewerb der Regulierungssyste- me scheint die Wesensmerkmale eines Gefangenendilemmas aufzuweisen, in dem alle konkurrierenden Staaten versucht sind, grere Konzessionen gegenber Kapital- und Unternehmensinteressen zu machen, als es ihren eigenen Prferenzen entspricht. Wenn der erreichte soziale Schutzstandard trotzdem erhalten werden soll, mu ein grerer Anteil der Kosten von Ar- beitnehmern und Verbrauchern getragen werden. Die Notwendigkeit, mobi- les Kapital und Unternehmen anzuziehen oder im Land zu halten und die internationale Wettbewerbsfhigkeit der eigenen Wirtschaft zu sichern hat also offensichtliche und wichtige Verteilungsfolgen: Die Einnahmen aus Kapitalvermgen steigen, die Arbeitseinkommen bleiben demgegenber zu- rck, whrend die Regierungen berall die Steuerlast von mobilen auf ver- hltnismig immobile Faktoren verlagern mssen in erster Linie also auf Lohneinkommen und Konsumausgaben (S. Sinn 1993; Steinmo 1994). Kurz: Die politisch-konomischen Ordnungen und die Sozialstaaten der Nachkriegszeit befinden sich auch dort im Belagerungszustand, wo sie noch immer verteidigt werden (Canova 1994; Freeman 1995b; Pierson 1996). Im Prinzip handelt es sich dabei um allgemeine Probleme, die nicht nur in Westeuropa, sondern in allen Industriestaaten sprbar sind in den Verei- nigten Staaten ebenso wie in Japan oder Sdkorea und die blicherweise als Folgen der Globalisierung der Wirtschaft diskutiert werden. Besonders akut sind diese Probleme jedoch in der Mitgliedstaaten der Europischen Union, in der die wirtschaftliche Integration viel weiter fortgeschritten ist nicht auf die ganze Wirtschaft, sondern auf einzelne Industriezweige. Sektoral begrenzte Einbuen an Wettbewerbsfhigkeit wrden also durch die automatische Anpassung des Wechselkurses nicht voll kompensiert. berdies ist unter den Bedingungen einer globalen Whrungsspekulation die Wettbewerbsfhigkeit des Exportsektors nicht mehr der wichtig- ste Faktor fr die Festlegung des Wechselkurses. Zudem ist eine unabhngige Zentral- bank, die vorrangig dem Ziel der Preisstabilitt verpflichtet ist, immer in der Lage, den Wechselkurs auf einem Niveau zu fixieren, das durch die internationale Wettbewerbsf- higkeit der betreffenden Volkswirtschaft nicht gerechtfertigt wird. 46 Kapitel 1 und wo es den Unternehmen nunmehr rechtlich und tatschlich mglich ist, den attraktivsten Produktionsstandort unter fnfzehn Lndern auszuwhlen, ohne da dadurch der Zugang zum heimischen Markt in irgendeiner Weise beschrnkt wrde und ohne das Risiko, da irgendwann in der Zukunft ihre Kalkulationen durchkreuzt werden knnten durch Anti-Dumping-Abgaben oder andere nicht-tarifre Handelshindernisse, die im Freihandelssystem der Welthandelsorganisation (WTO) durchaus noch erlaubt sind. Da die Mit- gliedstaaten der EU also vollstndig darauf verzichtet haben, fremde Pro- duzenten zugunsten eigener zu diskriminieren (Kapteyn 1996), wird ihre Fhigkeit, die bisherige nationale Politik zu verteidigen, also viel strker beschrnkt, als dies die Anpassungszwnge des globalen Wettbewerbs er- fordern wrden. Diese strkeren Beschrnkungen haben ihren Grund in der rechtlichen Wirkung der negativen Integration in der Europischen Ge- meinschaft, die im folgenden Kapitel errtert wird. Kapitel 2 Negative und positive Integration Nach dem Zweiten Weltkrieg vollzog sich die Reintegration der europi- schen Volkswirtschaften in einen greren, transnationalen Kontext auf zwei Ebenen, global und regional. Auf beiden lief dieser Proze nicht automatisch ab, sondern er wurde von expliziten und bisweilen hchst kontroversen poli- tischen Entscheidungen der beteiligten Regierungen vorangetrieben. Einige davon wurden einseitig getroffen, wie etwa die frhen Entscheidungen eini- ger Lnder, ihre Whrungen konvertibel zu machen und Kapitalverkehrs- kontrollen abzuschaffen. Andere faten die Staaten gemeinsam, aber unter dem Druck unkontrollierbarer uerer Zwnge so die Aufhebung des Bret- ton-Woods-Regimes fester Wechselkurse in den frhen siebziger Jahren. Im wesentlichen wurde die wirtschaftliche Fragmentation der frhen Nach- kriegsjahre jedoch in zwei parallelen Prozessen kollektiver Entscheidung berwunden. Der erste vollzog sich unter amerikanischer Fhrung in immer neuen Runden von GATT-Verhandlungen zur Errichtung eines weltweiten Freihandelsregimes; das konomische Ziel des anderen war die wirtschaftli- che Integration (West-)Europas. Obwohl dieses Buch sich in erster Linie mit den politischen Implikationen der europischen Wirtschaftsintegration be- fat, bildet die aus dem erstgenannten Proze folgende Globalisierung der Wirtschaft beraus wichtige und sich dynamisch wandelnde Rahmenbedin- gungen, die in allen Analysen der politischen konomie der europischen Integration zu bercksichtigen sind. 48 Kapitel 2 2.1 Ziele der regionalen Integration Die europische Integration wurde weniger aus wirtschaftlichen denn aus politischen Motiven begonnen von Frankreich, um eine dauerhaftere Kon- trolle ber das Machtpotential Deutschlands zu erlangen, als dies nach dem Ersten Weltkrieg der Fall war, und von Deutschland, um dem Schicksal ei- ner ausgestoenen Nation zu entrinnen (Urwin 1991). Als man jedoch, nach dem Scheitern der Europischen Verteidigungsgemeinschaft, akzeptie- ren mute, da Integrationsfortschritte vorerst nur im konomischen Bereich zu erreichen waren, da begannen auch die Ziele der regionalen Wirtschafts- integration die politische Tagesordnung zu dominieren und die weitere in- stitutionelle Entwicklung zu bestimmen. Wenn man allein die wirtschaftliche Dimension bercksichtigt, fhrt die Integration zur Vergrerung der Mrkte fr Produkte und ermglicht so den Herstellern die Nutzung von Grenkostenvorteilen. Zugleich erleiden weniger effiziente Hersteller Verluste, wenn die heimischen Mrkte fr auslndische Wettbewerber geffnet werden. Dagegen profitieren Verbrau- cher regelmig von der effizienteren Produktion, dem intensiveren Wett- bewerb und von den Wohlfahrtsgewinnen, welche die konomische Theorie der komparativen Vorteile dem Freihandel zuschreibt (Norrie et al. 1986: Kap. 16; Emerson et al. 1988; Smith/ Venables 1988; Bakhoven 1990). Aus der Sicht der Wirtschaftstheorie ist Integration somit stets durch die Vorteile fr Verbraucher gerechtfertigt. 1 Aus politischer Sicht knnte dagegen die Bewertung weniger eindeutig ausfallen. Denn Einzelpersonen und Haushalte sind vom wirtschaftlichen Wandel nicht nur als Verbraucher, sondern auch als Produzenten betroffen. Wenn also die Konsumvorteile auf Kosten der Produzenten erreicht werden sollten, 2 knnten diese durch sektorale und re- gionale Strukturkrisen und verschrften Wettbewerb mehr verlieren, als sie in ihrer Rolle als Verbraucher gewinnen. 3 Die staatliche Politik jedenfalls mu auf beide Arten von Interessen reagieren, und berdies noch auf eine Vielzahl nicht-konomischer Interessen. 1 Aus konomischer Sicht ist die regionale Integration natrlich nur eine zweitbeste Lsung. Das Ideal ist weltweiter Freihandel. 2 Analytisch umfat die Kategorie der Produzenten sowohl Kapitaleigner als auch Arbeit- nehmer. Da aber die Mindestrendite von Kapitalinvestitionen durch die Exit-Optionen des Kapitalmarktes sichergestellt wird, wirkt sich der Druck auf die Produzenten hauptsch- lich zu Lasten der Arbeitnehmer aus. 3 Dieses Verhltnis ist nicht zwingend negativ, da Effizienzgewinne in der Produktion auch die Qualitt des Arbeitslebens verbessern knnen. Negative und positive Integration 49 2.1.1 Stadien der konomischen Integration Die Theorie der Wirtschaftspolitik unterscheidet zwischen negativer und positiver Integration (Tinbergen 1965). Beide Begriffe beziehen sich nicht auf wirtschaftliche Prozesse als solche, sondern bezeichnen unterschiedliche Dimensionen einer auf Erweiterung des Wirtschaftsraums ber national- staatliche Grenzen hinaus gerichteten staatlichen Politik. Bei der negativen Integration geht es um die Beseitigung von Zllen, von quantitativen und qualitativen Beschrnkungen des freien Handels und von Behinderungen des freien Wettbewerbs. Bei der positiven Integration geht es dagegen um die Ausbung wirtschaftspolitischer und regulativer Kompetenzen auf der Ebene der greren wirtschaftlichen Einheit. Diese Begriffe stimmen nicht vollstn- dig mit einer zweiten Unterscheidung zwischen marktschaffenden und marktkorrigierenden politischen Interventionen berein. Whrend alle Manahmen der negativen Integration wohl als marktschaffend zu klassifi- zieren sind, knnen Manahmen der positiven Integration entweder markt- schaffend (z.B. wenn verschiedene nationale Produktstandards harmoni- siert werden, um bestehende nicht-tarifre Handelshindernisse zu besei- tigen) oder marktkorrigierend sein (z.B. produktions- und standortbezogene Vorschriften ber Arbeitsbedingungen oder den Umweltschutz). Diese zwei- te Unterscheidung markiert die ideologische Trennungslinie zwischen neo- liberalen und interventionistischen (z.B. sozialdemokratischen oder keynes- ianischen) Wissenschaftlern, politischen Parteien und Interessengruppen. Aus neoliberaler Sicht ist die negative Integration wichtig, wohingegen die positive Integration nur insofern akzeptabel ist, als sie marktschaffenden Zwecken dient (z.B. durch die Annahme und Umsetzung von Regeln zum unverflschten Wettbewerb). Dagegen ist die negative Integration aus inter- ventionistischer Sicht als problematisch anzusehen, falls sie nicht durch marktkorrigierende Manahmen der positiven Integration flankiert wird. Im Hinblick auf die Intensitt der Integration unterscheiden konomen zwischen der Freihandelszone, der Zollunion, dem Gemeinsamen Markt und der Wirtschaftsunion (Couchene 1983; Norrie et al. 1986: Kap. 16; El-Agraa 1990). Bei einer Freihandelszone vereinbaren die beteiligten Regierungen lediglich die Abschaffung von Zllen und mengenmigen Beschrnkungen fr die Ein- und Ausfuhr zwischen ihren Staatsgebieten, wobei es jedem Staat jedoch freigestellt bleibt, Handelsschranken gegenber Nichtmitglie- dern aufrechtzuerhalten oder neu einzufhren. Falls wie im Fall des GATT ein universelles Regime angestrebt wird, knnten Freihandelsregeln mglicherweise einen stabilen Endzustand dar- 50 Kapitel 2 stellen. 4 Im Falle der regional begrenzten Integration drfte es dagegen schwierig sein, den Weiterverkauf von Gtern, die in einen Staat importiert wurden, in das Gebiet anderer Mitgliedstaaten zu verhindern. Deshalb stehen regionale Freihandelsregime unter einem gewissen Druck, sich zu einer Zollunion weiterzuentwickeln, in der Zlle und quantitative Handelsbe- schrnkungen gegenber Drittlndern unter den Mitgliedstaaten harmoni- siert sind. In der Europischen Gemeinschaft wurde dieses Stadium im Jahre 1968 erreicht (Moussis 1994: Kap. 1). Die Zollunion lt die meisten nicht-tarifren Handelshindernisse zwi- schen den Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten noch unangetastet. Dagegen gewhrleistet ein Gemeinsamer Markt den grenzberschreitenden Freiver- kehr von Waren, Dienstleistungen, Kapital und Arbeitskrften entweder durch die Aufhebung nationaler Vorschriften und Praktiken mit diskriminie- render Wirkung gegenber fremden Anbietern oder durch die Harmonisie- rung nationaler Bestimmungen, die sich anderenfalls wettbewerbsverzerrend auswirken wrden. In der Europischen Gemeinschaft wurde dieses Stadium mit der Vollendung des Binnenmarktes Ende 1992 erreicht (Moussis 1994: Kap. 2). Schlielich vereinbaren in einer Wirtschafts- und Whrungsunion die Mitgliedstaaten auch die Einfhrung einer gemeinsamen Whrung und gemeinsamer wirtschaftspolitischer Manahmen zur Vermeidung von Frik- tionen und Strungen infolge unterschiedlicher nationaler Interventionen in den Gemeinsamen Markt. Offensichtlich ist die Erreichung dieses letzten Stadiums wichtiger fr politische Akteure, die von der Notwendigkeit staat- licher Eingriffe in die kapitalistische Wirtschaft berzeugt sind, whrend neoliberale konomen und politische Parteien sich mit der Vollendung des Gemeinsamen Marktes zufrieden geben knnten. 2.1.2 Die politische Dynamik der wirtschaftlichen Integration Wenn die in einer regionalen Integrationsgemeinschaft verbundenen Lnder sich in ihren politischen Prferenzen fr konomische Interventionen unter- scheiden, so kann dieser Unterschied selbst zu einer treibenden Kraft fr weitere Integrationsschritte werden. Nehmen wir beispielsweise an, eine 4 Trotzdem wurden in neueren GATT-Runden auch Fortschritte bei der Abschaffung von nicht-tarifren Handelshindernissen vor allem im Dienstleistungsbereich erzielt. So wurde in das neue Welthandelsabkommen von 1995 als zweiter Pfeiler auch ein Allgemeines Dienstleistungsbereinkommen (GATS) aufgenommen. Negative und positive Integration 51 Freihandelszone habe einerseits interventionistische Mitgliedstaaten mit hohen Zollschranken, einflureichen Gewerkschaften und hohen Regulie- rungsstandards in bezug auf Produktqualitt, Arbeitssicherheit, Umweltkon- trolle und soziale Absicherung, und sie habe andererseits neoliberale Mit- gliedstaaten mit niedrigen oder nicht existenten externen Handelsschranken, schwachen Gewerkschaften und niedrigen produkt- und produktionsbezoge- nen Regulierungsstandards. Unter der weiteren Annahme, da alle sonstigen Bedingungen annhernd gleich sind, wird sich diese Freihandelszone mit drei Problemen auseinandersetzen mssen. Das erste wurde schon angedeutet. Wenn sich die Auenzlle erheblich unterscheiden, fhren Drittlnder ihre Importe in die Niedrigzollnder ein, von wo aus sie in alle anderen Mitgliedstaaten gelangen knnen. Dies wrde Hochzollnder vor die unattraktive Wahl stellen, entweder in Reaktion auf die Verlagerung der Handelsstrme auch ihre eigenen Protektionsmanah- men aufzugeben oder interne Zollschranken gegen Drittstaatenprodukte ein- zufhren was natrlich die Zwecke einer Freihandelszone teilweise verei- teln wrde. Deswegen tendieren regionale Freihandelszonen zwischen Ln- dern mit unterschiedlichem Protektionsniveau zur Harmonisierung ihrer Poli- tik gegenber Drittstaaten das heit zumindest zur Bildung einer Zollunion. Dies aber setzt die Regelung des Interessenkonflikts zwischen Hoch- und Niedrigzollndern voraus; und selbst im Erfolgsfalle knnten die Hochzoll- lnder ihr Schutzniveau nicht mehr so leicht an vernderte Bedingungen an- passen. Das zweite Problem tritt auf, wenn die Mitglieder einer Zollunion sich im Niveau oder der Art ihrer Regulierung von Produkt-Qualitten erheblich voneinander unterscheiden. Wenn es jedem Land freigestellt bleibt, seine ei- genen Regeln auf heimische wie auf importierte Erzeugnisse anzuwenden, so mten die Produzenten weiterhin verschiedene Produkte fr national fragmentierte Mrkte entwickeln und herstellen. Um die potentiellen Effi- zienzvorteile der Integration zu realisieren, mten die Mitgliedstaaten ber die Zollunion hinausgehen und einen Gemeinsamen Markt schaffen, der nicht lnger durch nicht-tarifre Handelshindernisse fragmentiert wird. Das knnte auf zwei unterschiedliche Arten geschehen: Aus neoliberaler Sicht wre die geeignete Methode die gegenseitige Anerkennung, wonach Pro- dukte, die im Herstellerstaat rechtlich zulssig sind, in allen Mitgliedstaaten frei gehandelt werden drften. Der daraus entstehende regulative Wettbe- werb wrde und sollte dann durch die Verbraucher entschieden werden, die zwischen Produkten, die nach unterschiedlichen Standards hergestellt wur- den, zu whlen htten. Aus interventionistischer Sicht dagegen wre die ge- 52 Kapitel 2 eignete Methode die Harmonisierung der unterschiedlichen Standards, wobei jedes Land seine eigenen Regeln bis zur Einigung ber gemeinsame Standards weiter anwenden knnte. Aus neoliberaler Sicht sind die meisten legitimen Zielsetzungen der ko- nomischen Integration mit der Vollendung des Gemeinsamen Marktes ver- wirklicht, unabhngig davon, wie er erreicht wird; 5 weitere Schritte in Rich- tung positive Integration werden im allgemeinen als unntig und gefhrlich eingeschtzt (Mestmcker 1992; Basedow 1992). Im Unterschied dazu er- scheint der Gemeinsame Markt aus interventionistischer Sicht als eine Be- schrnkung, welche die Fhigkeit der nationalen Politik vermindert, demo- kratisch legitimierte Ziele zu erreichen. Geltende Produktnormen knnen durch die Regel der gegenseitigen Anerkennung ausgehebelt werden, und selbst wenn die Produktvorschriften harmonisiert werden, bedroht der regu- lative Wettbewerb die Chancen einer nationalen Regelung der Produktions- bedingungen und der sozialstaatlichen Umverteilung. Je weiter die negative Integration fortschreitet, desto mehr scheinen deswegen politische Prferen- zen fr marktkorrigierende Interventionen auf die positive Integration ange- wiesen zu sein das heit auf die Durchsetzung marktkorrigierender Regeln auf der Ebene der greren Region. Da jedoch, wie ich sogleich zeigen wer- de, die institutionelle Kapazitt zur Realisierung der negativen Integration grer ist als die Fhigkeit zur positiven Integration, werden interventioni- stische Politiken und die Interessen, denen sie dienen knnten, im Proze der europischen Integration systematisch benachteiligt. 2.2 Die supranationale Effektivitt der negativen Integration Der Proze der europischen Integration ist durch eine grundlegende Asym- metrie geprgt, auf die zuerst Joseph Weiler (1982) hingewiesen hat; er be- schrieb sie als Dualismus zwischen dem supranationalen europischen Recht und der intergouvernementalen europischen Politik. Zu Recht kritisierte Weiler auch die Politikwissenschaftler dafr, sich zu lange nur fr die inter- gouvernementalen Aspekte interessiert und dabei die durch Richterrecht ge- schaffene europische Rechtsordnung, der Vorrang gegenber dem nationa- 5 Der weitere Schritt zur Whrungsunion soll die Transaktionskosten senken aber bei frei konvertiblen Whrungen und gut funktionierenden Finanzmrkten stellten diese aus neoli- beraler Sicht ohnehin kein greres Problem dar. Negative und positive Integration 53 len Recht zukommt, ignoriert (oder zumindest nicht ernst genug genommen) zu haben. Diese Unterlassung ist um so kritischer zu bewerten, als sie den Politikwissenschaftlern auch die Erkenntnis der politisch wichtigen Parallele zwischen Weilers Dualismus und der bekannteren Unterscheidung zwischen negativer und positiver Integration vorenthielt. Hauptschlicher Nutznieer des supranationalen europischen Rechts ist bisher die negative Integration. Ihre grundlegenden Regeln waren bereits im Primrrecht der Rmischen Vertrge enthalten, die explizite Verpflichtun- gen zur Senkung und schlielichen Abschaffung von Binnenzllen und men- genmigen Beschrnkungen sowie die rudimentren Elemente eines euro- pischen Wettbewerbsrechts enthielten. Von dieser Grundlage aus konnte die Liberalisierung ohne groes politisches Aufhebens durch Interventionen der Europischen Kommission gegen Vertragsverste sowie durch Urteile und Vorabentscheidungen des Europischen Gerichtshofs ausgedehnt wer- den. Demgegenber hngt die positive Integration vom Einvernehmen der nationalen Regierungen im Ministerrat und in immer grerem Mae auch von der Billigung durch das Europische Parlament ab (in dem insbesondere die diffusen Interessen des Verbraucher- und Umweltschutzes starke Un- tersttzung finden: Pollack 1997b); sie ist also einer Kombination der Ent- scheidungshindernisse unterworfen, denen konsensuelle, intergouverne- mentale und pluralistische Politik ausgesetzt sind. Dieser grundlegende in- stitutionelle Unterschied erklrt zureichend die hufig beklagte Asymmetrie zwischen den Durchsetzungschancen negativer und positiver Integration in der europischen Politik (Kapteyn 1991; Merkel 1993a). Aber wie wurde dieser institutionelle Vorteil erreicht? Abstrakt betrachtet trifft es sicher zu, da die Wnschbarkeit der wirtschaftlichen Integration nicht umstritten war. Die grundlegende Verpflichtung zur Schaffung eines Gemeinsamen Marktes wurde von den Regierungen, welche die Vertrge ausgehandelt hatten ebenso akzeptiert wie von den nationalen Parlamenten, die sie ratifizierten. Sie fand ihren rechtlichen Ausdruck in den Vertragsbe- stimmungen, die eindeutige Pflichten zur (allmhlichen) Aufhebung von Zllen und mengenmigen Importbeschrnkungen statuierten (Art. 1217; 3035 EGV, Europischer Gemeinschaftsvertrag). Im Gegensatz dazu war das Verbot nationaler Regeln, die als nicht-tarifre Handelshindernisse die gleiche Wirkung wie mengenmige Beschrnkungen haben konnten, nicht nur weniger przis formuliert, sondern auch durch die zahlreichen und teil- weise recht vagen Ordre-public-Ausnahmen des Artikels 36 EGV einge- schrnkt, die nur mittels positiver Harmonisierung durch den Ministerrat berwunden werden konnten. hnlich waren die wettbewerbsrechtlichen 54 Kapitel 2 Bestimmungen zwar im Hinblick auf das Verhalten privater Unternehmen relativ przise gefat (Art. 8587 EGV), aber weniger klar und durch wich- tige Ausnahmen eingeschrnkt im Hinblick auf wettbewerbsverzerrende staatliche Subventionen (Art. 9294 EGV). Noch ambivalenter ist der Wortlaut von Artikel 90 EGV, der zwar in seinem ersten Absatz die Mit- gliedstaaten zur Beachtung der wettbewerbsrechtlichen Bestimmungen bei ffentlichen Unternehmen und solchen Unternehmen, denen die Mitglied- staaten besondere oder ausschlieliche Rechte gewhren, verpflichtet, in seinem zweiten Absatz jedoch Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter ei- nes Finanzmonopols haben von diesen Anforderungen zu befreien scheint. Wenn diese berhaupt angetastet werden sollten, so durfte man annehmen, da jede Liberalisierung ein politisches Handeln der nationalen Regierun- gen erfordern werde ebenso wie nach den Vertrgen politisches Handeln ntig war, um den in Artikel 3847 EGV vorgesehenen Gemeinsamen Agrarmarkt, die Gemeinsame Verkehrspolitik (Art. 7584 EGV) oder die Liberalisierung der Mrke fr Dienstleistungen (Art. 63 EGV) und Kapital (Art. 69 EGV) ins Werk zu setzten. Jedoch verlangsamte sich nach der Aufhebung der Zlle und mengenm- igen Beschrnkungen und nach dem Kampf um die Agrarpolitik, der fast die Europische Gemeinschaft zerstrt htte (Webber 1997), der Fortschritt des politischen Handelns. Als Folge des Luxemburger Kompromisses von 1966 waren sogar marktschaffende Ratsentscheidungen weiterhin dem Ein- stimmigkeitserfordernis unterworfen, 6 und sie wurden oft durch Interessen- konflikte zwischen den mehr oder weniger interventionistischen Mitglied- staaten blockiert. So schien die Europische Integration mit Ausnahme der Gemeinsamen Agrarpolitik auf dem Niveau einer Zollunion zu stagnieren, und die Vertragsbestimmungen ber nicht-tarifre Beschrnkungen und wettbewerbsverflschende staatliche Wirtschaftsaktivitten lagen bis Mitte der achtziger Jahre in einem Dornrschenschlaf. 6 Eigentlich hatte der genaue und auch so beabsichtigte Wortlaut der Vereinbarung vom 29. Januar 1966 keine Einstimmigkeitsregel festgelegt, sondern nur eine Verpflichtung aller Mitgliedstaaten, vor dem Rckgriff auf Mehrheitsentscheidungen einvernehmliche Lsun- gen zu suchen. Die nachfolgende Praxis und die Ankndigung der franzsischen Regie- rung, sie werde jede Regierung untersttzen, die geltend mache, in ihren sehr wichtigen nationalen Interessen betroffen zu sein, liefen jedoch auf ein Einstimmigkeitserfordernis hinaus das erst in der Einheitlichen Europischen Akte von 1986 in einigen, mit der Vollendung des Binnenmarktes verbundenen Bereichen frmlich zurckgenommen wurde (Teasdale 1993). Negative und positive Integration 55 2.2.1 Direktwirkung und Vorrang In der Entwicklung des Rechtssystems der Gemeinschaft kam es jedoch zu keiner Stagnation. Im Unterschied zum GATT, wo die Durchsetzung der Vertragsbestimmungen in letzter Instanz von Retorsionsmanahmen der verletzten Staaten abhngt (Hoekman/ Kostecki 1995), verfgte der EG- Vertrag von Anfang an ber ein eigenes Rechtsdurchsetzungssystem. Die Kommission hat ein allgemeines Mandat, Vertragsverletzungen festzustellen und zu verfolgen, und dem Europischen Gerichtshof ist die Befugnis ber- tragen, rechtsverbindliche Urteile gegen die Mitgliedstaaten zu erlassen; nunmehr ist er sogar ermchtigt, Strafsanktionen gegen vertragsbrchige Mitgliedstaaten zu verhngen (Art. 171 EGV). Darber hinaus und noch wichtiger ist der Gerichtshof dazu berechtigt, Vorabentscheidungen ber die autoritative Auslegung von Gemeinschaftsrecht auf Ersuchen von In- stanzgerichten der Mitgliedstaaten zu erlassen (Art. 177 EGV). Von dieser verfahrensrechtlichen Befugnis aus war es nur ein kleiner Schritt den der Gerichtshof auch schnell vollzog 7 zur Anerkennung der unmittelbaren in- nerstaatlichen Anwendbarkeit zumindest einiger Vertragsbestimmungen. Wie auch sonst htte das Gemeinschaftsrecht in gewhnlichen Verfahren vor na- tionalen Gerichten angewandt werden sollen? Jedoch hatte dieser scheinbar logische Schritt weitreichende Folgen, denn er befreite das europische Recht von der Kontrolle, die nationale Regierungen normalerweise ber die inner- staatliche Umsetzung vlkerrechtlicher Vertrge ausben. Wenn der Europische Gerichtshof mit der Rechtsprechung zur Direkt- wirkung gleichsam schon einen Fu in die Tr der nationalen Rechtsord- nungen gesetzt hatte, so wurden deren Tore mit der Vorrangsdoktrin, welche die Kontrolle nationaler Parlamente und Verfassungsgerichte ebenfalls auf- hob, weit aufgestoen. Hier allerdings war der logische Schritt, den der Ge- richtshof vollziehen mute, erheblich grer. Wenn (bestimmte) europische Vorschriften direkt wirken sollten, mute in der Tat ihr Verhltnis zum na- tionalen Recht geklrt werden. Da der Vertrag von der Legislative in allen Mitgliedstaaten ratifiziert worden war, konnte daraus auch gefolgert werden, da seine Bestimmungen ihre Direktwirkung unterstellt den frheren nationalen Gesetzgebungsakten vorgehen sollten. Nach der selben Logik htte aber europisches Recht gegenber allen nach der Ratifizierungsent- 7 Rs. (Rechtssache) 26/ 62, Van Gend und Loos v. Nederlands Administratie der Belastin- gen (1962). 56 Kapitel 2 scheidung ergangenen Gesetzgebungsakten zurckstehen mssen. Im Er- gebnis wre dadurch die Anwendung des Europarechts der Kontrolle des nationalen Gesetzgebers unterworfen und damit die europische Rechtsord- nung zu einem Flickenteppich geworden, in dem einige Bestimmungen in einigen Mitgliedstaaten und andere anderswo anwendbar gewesen wren. Der Gerichtshof vermied diese praktischen Schwierigkeiten, indem er den Vorrang direkt anwendbarer Vertragsbestimmungen gegenber jeglichem nationalen Recht postulierte, 8 gleichviel ob es sich um frheres oder spteres Recht, um Verwaltungsrecht, um einfaches Recht oder um Verfassungsrecht handelte. In der Folgezeit wurde die Doktrin vom Primrrecht der Vertrge auf alle Arten von Gemeinschaftsrecht ausgedehnt einschlielich von Richtlinien des Rates, die von der nationalen Legislative nicht innerhalb der vorgesehenen Frist in innerstaatliches Recht umgesetzt worden waren und aus denen Private Rechte gegenber dem Staat oder staatlichen Einrichtun- gen ableiten konnten. 9 In Weiterfhrung dieser Rechtsprechung wurde Pri- vaten spter auch ein Schadensersatzanspruch gegen Mitgliedstaaten fr den Fall der nicht rechtzeitigen Umsetzung von nicht unmittelbar anwendbaren Richtlinienbestimmungen zuerkannt, der zuletzt auf den Versto gegen jeg- liches Gemeinschaftsrecht ausgeweitet wurde. 10 Aus politischer Sicht lag die wichtigste Errungenschaft der eng verbun- denen Doktrinen der Direktwirkung und des Vorrangs in der Konstitutiona- lisierung des Wettbewerbsrechts. Die Direktwirkungsdoktrin bereitete den Weg fr die Entwicklung eines starken europischen Wettbewerbsrechts, das wegen des geringen Stellenwerts kartellrechtlicher Regelungen in den mei- sten Mitgliedstaaten hauptschlich von deutschen Beitrgen und den wirt- schaftstheoretischen Konzepten des Neoliberalismus geformt wurde. Die Vorrangsdoktrin bewirkte in der Folge, da diese Grundstze sogar der Kontrolle qualifizierter parlamentarischer Mehrheiten auf nationaler Ebene entzogen wurden. 8 Rs. 6/ 64 Costa/ Enel (1964); fr einen Vorrang gegenber nationalem Verfassungsrecht ausdrcklich Rs. 106/ 77 Amministrazione delle Finanze/ Simmenthal (1978). 9 Rs. 9/ 70 Grad/ Finanzamt Traunstein (1970). 10 Verb. Rs. 6/ 90 und 9/ 90 Francovich u.a. / Italien (1992) sowie verb. Rs. C-46/ 93 und C- 48/ 93 Brasserie du Pcheur und Factortame III (1996). Negative und positive Integration 57 2.2.2 Die Konstitutionalisierung des Wettbewerbsrechts Mit der Entwicklung der Vorrangdoktrin erzeugte das Gericht jedoch logi- sche Schwierigkeiten im nationalen Verfassungsrecht. Wie war es mglich, da Vertrge, die von nationalen Parlamenten ratifiziert worden waren, (oder Rechtsetzungsakte aufgrund solcher Vertrge) Vorrang beanspruchen sollten gegenber nationalen Verfassungen, die von den Parlamenten nicht im gleichen Verfahren htten gendert werden knnen? Selbst das Bonner Grundgesetz, das europafreundlicher als andere Verfassungen die Mit- wirkung der Bundesrepublik an der europischen Integration als Verfas- sungsziel statuiert (Art. 24 Grundgesetz alte Fassung; 23 I und II Grundge- setz neue Fassung) hat hier Schwierigkeiten, weil seine Ewigkeitsklausel (Art. 79 III Grundgesetz) bestimmte Verfassungsprinzipien jeder nderung entzieht. Da das Europarecht jedoch keinen Vorbehalt zugunsten nationaler Verfassungen kennt, mten auch noch die berflssigste EG-Richtlinie und die gewagteste Rechtskonstruktion des Europischen Gerichtshofs Verfas- sungsprinzipien aushebeln, die selbst der nationale Verfassungsgesetzgeber nicht ndern knnte. Dieser Konflikt beschftigt nationale Verfassungsgerichte, allen voran das deutsche Bundesverfassungsgericht, seit langem, 11 und er ist von einer zu- friedenstellenden Lsung immer noch weit entfernt. Aus praktischer Sicht kommt es jedoch hauptschlich darauf an, da nationale Gerichte und andere Beteiligte die Doktrinen der Direktwirkung und des gemeinschaftsrechtlichen Vorrangs ber nationales Recht grundstzlich akzeptiert haben (Weiler 1992; Burley/ Mattli 1993; vgl. aber Golub 1996c; Caruso 1997). Die politische Bedeutung dieser Anerkennung wird klar, wenn man erkennt, da damit de facto auch ein effektives Monopol des Europischen Gerichtshofs fr die in- haltliche Auslegung von Gemeinschaftsrecht und eine Verwerfungskompe- tenz fr gemeinschaftsrechtswidriges nationales Recht geschaffen wurde. 11 Das Bundesverfassungsgericht akzeptierte zwar grundstzlich die Doktrinen der Direkt- wirkung und des Vorrangs sowie auch die Verbindlichkeit der Vorabentscheidungen des Europischen Gerichtshofs in bezug auf noch nicht umgesetzte Richtlinien des Rates (BVerfGE 75, 223, 1987). In seinen berhmten Solange-Entscheidungen nahm das Ge- richt jedoch zuerst eine Letztentscheidungsbefugnis im Hinblick auf die Vereinbarkeit von Gemeinschaftsrecht mit den Grundrechten des Grundgesetzes an, um sie spter zu suspen- dieren (BVerfGE 37, 271, 1974, und BVerfGE 73, 339, 1986). An dieser Linie hat auch das Maastrichturteil (BVerfGE 89, 300) grundstzlich festgehalten. Im Streit um die EG- Bananenmarktordnung knnte die Prfkompetenz des deutschen Verfassungsgericht erst- mals praktische Bedeutung gewinnen. 58 Kapitel 2 Die politische Bedeutung der Auslegungsbefugnis wurde besonders deut- lich bei Artikel 36 EGV, der Einfuhrbeschrnkungen aus Grnden der ffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit oder zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren und Pflanzen vom Ver- bot nicht-tarifrer Handelsschranken (Art. 30 EGV) ausnimmt. In Anbe- tracht des breiten Spielraums, den diese Formulierungen belassen, stellte sich die Frage, wer bei der Anerkennung einer bestimmten Vorschrift als Ordre-public-Ausnahme das letzte Wort haben sollte. Im nationalen Kontext hat es beispielsweise der Supreme Court der Vereinigten Staaten in stndiger Rechtsprechung abgelehnt, die Plausibilitt der Mittel-Zweck-Annahmen des Gesetzgebers bei ansonsten zulssigen Manahmen zu berprfen (Scharpf 1966). Aber da die Ausnahmen des Artikels 36 EGV unter dem weiteren Vorbehalt stehen, da nationale Vorschriften weder ein Mittel zur willkrlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschrnkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen drfen, htte die richterli- che Respektierung der Kausalhypothesen des nationalen Gesetzgebers wie- derum das Schreckgespenst fragmentierter Mrkte heraufbeschworen. Angesichts dieser Sachlage hatte der Europische Gerichtshof keine Skrupel, in dem berhmten Fall Cassis de Dijon (120/ 78, 1979) von seiner eigenen Einschtzung der tatschlichen Mittel-Zweck-Beziehungen auszu- gehen, um so eine besonders abwegige nationale Rechtfertigung fr europa- rechtswidrig zu erklren. 12 Mit diesem Urteil bekrftigte das Gericht jedoch nicht nur seinen Anspruch, die Vernnftigkeit nationaler Produktvor- schriften, die dem Schutz von Gesundheit, Sicherheit und Umwelt dienen sollten, aufgrund eigener Erhebungen oder Vermutungen zu beurteilen, 13 sondern es verkndete auch die neue Regel der gegenseitigen Anerkennung: Waren bestimmte nationale Vorschriften (nach Meinung des Gerichts) unter den in Artikel 36 EGV genannten Schutzzwecken nicht zu rechtfertigen, so war auch eine Harmonisierung nicht erforderlich, denn dann durften alle Produkte, die in einem der Mitgliedstaaten rechtlich zugelassen waren, frei eingefhrt werden. Kraft richterlicher Anordnung hatte also die Freiheit zu 12 Die deutsche Regierung hatte das Einfuhrverbot fr franzsischen Likr als Manahme zum Schutz der Gesundheit verteidigt und dabei argumentiert, da das franzsische Pro- dukt wegen seines im Verhltnis zur deutschen Norm zu niedrigen Alkoholgehalts zur Einstiegsdroge fr unvorsichtige Verbraucher werden knnte. 13 Zu jngeren Entscheidungen, die nahelegen, da der EuGH die funktionalen Begren- zungen seiner Tatsachenfindungs- und Rechtsetzungskompetenzen nunmehr ernster nimmt, vgl. Maduro (1997). Negative und positive Integration 59 kaufen und zu verkaufen verfassungsmigen Vorrang vor dem politischen Ermessen der demokratisch legitimierten Legislative erhalten. Dies ist gewi eine bemerkenswerte Errungenschaft, deren Legitimitt in der Rechtstheorie noch immer diskutiert wird (Friedbacher 1996; Maduro 1997). Sogar in der Bundesrepublik Deutschland, wo das Konzept einer Wirtschaftsverfassung den grten akademischen und politischen Einflu gewonnen hatte, haben die damit gemeinten Prinzipien der sozialen Markt- wirtschaft 14 nie Verfassungsrang gewonnen (Basedow 1992). Statt dessen betonte das Bundesverfassungsgericht stets die wirtschaftspolitische Neutra- litt des Grundgesetzes. 15 In Deutschland ist deswegen wirtschaftliche Frei- heit gegen staatliche Eingriffe nur im Rahmen der allgemeinen Menschen- und Brgerrechte geschtzt, und die Ziele der Wettbewerbspolitik haben kei- nen hheren verfassungsmigen Rang als alle anderen legitimen politischen Ziele. Marktschaffende ebenso wie marktkorrigierende politische Vorhaben konkurrieren dementsprechend auf demselben verfassungsmigen Niveau; und wie die schwankende Entwicklung von Gesetzgebung und Rechtspraxis im Kartellrecht zeigt, haben sie auch mit denselben Schwierigkeiten zu kmp- fen, angesichts allgegenwrtiger Widerstnde politische Untersttzung zu finden. So verhlt es sich erst recht in den anderen Mitgliedstaaten der Euro- pischen Gemeinschaft, deren politische Grundordnung noch weniger durch Bedenken wirtschaftsverfassungsrechtlicher Art eingeschrnkt wird. 16 Im Text der Rmischen Vertrge finden sich auch keine Anhaltspunkte dafr, da die Europische Gemeinschaft die konstitutionelle Gleichrangigkeit zwi- schen dem Schutz wirtschaftlicher Freiheit und marktkorrigierender Inter- ventionen beseitigen sollte (VerLoren van Themaat 1987; Joerges 1991; 1994b; von der Groeben 1992; Ehlermann 1995). Trotzdem haben als Folge der Vorrangdoktrin die vier Grundfreiheiten und die wettbewerbsrechtlichen Instrumente verfassungsrechtlichen Vorrang gegenber den Mitgliedstaaten erlangt (Gerber 1988; Behrens 1994; Mestmcker 1994: 270). 14 Selbst dieses Konzept wurde jedenfalls von seinem Begrnder als Kombination der Prin- zipien der Marktfreiheit und des sozialen Ausgleichs definiert (Mller-Arnack 1956: 243), und nicht etwa als Maximierung des freien Wettbewerbs. 15 Vgl. etwa BVerfGE 4, 7, 1954; BVerfGE 25, 1, 1968; BVerfGE 30, 292, 1971; BVerfGE 50, 290, 1978. 16 Eine Ausnahme gab es in den Vereinigten Staaten, wo der Supreme Court in den Jahrzehn- ten vor der New Deal Revolution von 1937 die Doktrin des economic due process (zusammen mit der negative commerce clause) dazu benutzte, das freie Unternehmertum vor Versuchen des Bundes wie der Einzelstaaten zu schtzen, die Arbeitszeit von Kindern und Frauen oder andere Aspekte des Arbeitsschutzes zu regulieren (Schubert 1960: Kap. 8; Ehmke 1961). 60 Kapitel 2 2.2.3 Kampfansage an die gemischte Wirtschaftsordnung Die politischen Auswirkungen waren nicht besonders akut, solange Kom- mission und Gerichtshof hauptschlich gegen nicht-tarifre Handelsbe- schrnkungen fr Gter, gegen Verletzungen der Wettbewerbsregeln in den marktwirtschaftlich verfaten Sektoren und gegen die Diskriminierung aus- lndischer Wettbewerber vorgingen. Jedoch gab und gibt es in allen europi- schen Lndern immer noch Gter und Dienstleistungen sowie Infrastruktur- funktionen, die allgemein (das heit ohne eine besondere Diskriminierung auslndischer Anbieter) mehr oder weniger vom Wettbewerb ausgenommen sind. In der polit-konomischen Literatur der sechziger und siebziger Jahre wurden diese Bereiche als typisch fr gemischte Wirtschaftsordnungen be- zeichnet, die Elemente des freien Marktes und intensive staatliche Interven- tion in sich vereinigen. In der lteren Terminologie des Common Law wer- den sie als Leistungen qualifiziert, an denen ein ffentliches Interesse be- steht; in Frankreich werden sie zum service public gerechnet; das deut- sche Verwaltungsrecht spricht von Aufgaben der Daseinsvorsorge, das Kartellrecht erkennt sie als Ausnahmebereiche an. In unseren eigenen Untersuchungen haben wir sie als staatsnahe Sektoren bezeichnet, in de- nen staatliche Eingriffe weiter reichen und intensiver wirken als in der bri- gen Wirtschaft (Mayntz/ Scharpf 1995b). In gemischten Wirtschaftsordnungen unterschied und unterscheiden sich die Formen der staatlichen Einwirkung erheblich von Land zu Land, und in- nerhalb der Lnder zwischen einzelnen Wirtschaftssektoren sie reichen von der direkten Leistungserbringung durch die staatliche Verwaltung bis hin zur bloen Subventionierung der Produktion oder des Verbrauchs be- stimmter privater Leistungen. Zwischen diesen Extremen liegen die Varian- ten der ffentlichen Unternehmen, lizensierten privaten Monopole, staatlich gebilligten Anbieter- oder Nachfragerkartellen oder der detaillierten Regu- lierung des Berufszugangs und der Berufsausbung von Anwlten, rzten und anderen Dienstleistungsberufen. Inhaltlich unterscheiden sich einzelne Lnder auch hinsichtlich der in das gemischte System einbezogenen Berei- che, aber fast berall gehren dazu das Erziehungswesen, die Grundlagen- forschung, Rundfunk und Fernsehen, das Gesundheitswesen, die Altersvor- sorge, die Telekommunikation, der Luftverkehr, die Eisenbahnen, der Stra- engterverkehr, die Energieversorgung, das Bank- und Brsenwesen sowie die Landwirtschaft. Die neoliberale Theorie betrachtete diese Ausnahmen von der Norm wett- bewerbsorientierter Mrkte von jeher mit Argwohn. Auf nationaler Ebene Negative und positive Integration 61 war ihr rechtlicher Status trotzdem gesichert, da hier ja selbst in Deutschland das Kartellrecht nie einen hheren Rang beanspruchte als die Gesetzgebung zum Telefonmonopol, zum Gterkraftverkehr oder zur Subventionierung des Kohlebergbaus. Auch wenn diese Gesetze den freien Wettbewerb auf dem Markt verzerrten, beschrnkten oder sogar ganz ausschlossen, leiteten sie ihre Legitimation von den gleichen politischen Entscheidungen parlamenta- rischer Mehrheiten ab, von denen auch das Kartellrecht abhing. Wenn das in Deutschland galt, so erst recht in anderen Mitgliedstaaten der Europischen Gemeinschaft, die im allgemeinen auf den rechtlichen Schutz des freien Wettbewerbs weit weniger Wert gelegt hatten. Kurz: Nirgendwo in den Mit- gliedstaaten der Europischen Gemeinschaft wre es mglich gewesen, einen erfolgreichen rechtlichen Angriff gegen den privilegierten Status des service public oder der staatsnahen Sektoren unter Berufung auf wettbe- werbsrechtliche Verste ihrer Rechtsgrundlagen zu lancieren. Jedoch wur- de dieser Sieg, den Kartellrechtler auf nationaler Ebene nie fr sich verbu- chen konnten, schlielich durch die Konstitutionalisierung des europischen Wettbewerbsrechts erreicht (Cox 1996). Der Sieg hatte aber lange gebraucht, und er ist immer noch nicht vollstn- dig. Erst Mitte der achtziger Jahre, als die politische Initiative zur Vollen- dung des Binnenmarktes schon auf den Weg gebracht war und der technische Wandel und Vernderungen des internationalen Wettbewerbs bereits die wirtschaftliche berlebensfhigkeit der nationalen Telekommunikations- monopole bedrohten (Schneider 1995), leitete die Kommission Verfahren gegen Staaten ein, die es ihren Post- und Telefongesellschaften erlaubten, Drittanbieter vom Markt fr Endgerte und fr Mehrwert-Dienste auszu- schlieen. Ermutigt von der Zustimmung des Gerichtshofs in Einzelfllen, beschlo sie daraufhin, ihre strkste Waffe einzusetzen Kommissionsricht- linien nach Artikel 90 III EGV, die ohne Zustimmung des Rates erlassen werden knnen , um alle noch bestehenden Postmonopole auf den Mrkten fr Endgerte und Mehrwert-Dienste zu beseitigen. Entgegen den Erwartun- gen vieler 17 stimmte der Gerichtshof erneut zu. 18 Trotzdem bleiben aber, wie Susanne Schmidt (1998b) gezeigt hat, Kommissionsrichtlinien ein besonde- res Instrument, von dem die Kommission nur unter gnstigen politischen Umstnden Gebrauch machen kann. 17 Der Juristische Dienst der Kommission hatte ernste Bedenken gegen diese Form der Rechtsetzung, und der Generalanwalt hatte vor dem Gerichtshof sogar dagegen votiert. 18 Rs. 202/ 88, Frankreich/ Kommission (1991) und Rs. 271/ 90, 281/ 90 sowie 289/ 90 (1992). 62 Kapitel 2 Keine solche Zurckhaltung bt die Kommission jedoch bei der Verfol- gung von Wettbewerbsversten in Einzelfllen gem Artikel 89 II und 90 III EGV oder beim Vorgehen gegen mitgliedstaatliche Vertragsverste im gerichtlichen Verfahren nach Artikel 169 EGV. Bei allen diesen Ttigkeiten bedarf es keines Votums des Ministerrats, und nationale Regierungen sind nur als unmittelbar Verfahrensbeteiligte involviert. Auf diese Art erzielte die Kommission Fortschritte bei der Liberalisierung immer weiterer bisher ge- schtzter Sektoren: der Telekommunikation, dem Luftverkehr und dem Flug- hafenbetrieb, dem Gterkraftverkehr, den Postdienstleistungen, dem Ener- giemarkt und weiteren Dienstleistungen (S. Schmidt 1998a). Nach der Logik dieser Entscheidungen gibt es nun keinen Bereich des service public und der Daseinsvorsorge, die noch dem Einflu des euro- pischen Wettbewerbsrechts entzogen sind. Angesichts der institutionellen Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten lt sich immer argumentieren, da bestehende nationale Lsungen potentielle private Konkurrenten aus an- deren Mitgliedstaaten diskriminieren. Ebenso wie das Arbeitsvermittlungs- monopol der deutschen Verwaltung durch die Zulassung konkurrierender privater Arbeitsvermittler eingeschrnkt werden mute, 19 werden auch die privilegierte Stellung des ffentlich-rechtlichen Rundfunks und Fernsehens 20 (Kleinsteuber/ Rossman 1994) sowie die Gewhrleistungshaftung der Kom- munen und Lnder fr ihre Sparkassen und Landesbanken 21 von privaten Konkurrenten als Verste gegen europisches Wettbewerbsrecht ange- griffen. Mit derselben Begrndung knnten nunmehr private Schulen und Universitten Wettbewerbsgleichheit mit ffentlichen Bildungsanstalten ver- langen; private Anbieter im Gesundheitswesen knnten die ffentlichen Ge- sundheitssysteme in Skandinavien und Grobritannien ebenso wie die konti- nentalen Systeme der gesetzlichen Krankenversicherung in Frage stellen; und dieselbe Forderung knnten auch private Pensionsfonds gegenber Ren- tensystemen, die aus Steuereinnahmen oder Pflichtbeitrgen finanziert wer- den, erheben. Damit soll kein Schreckensszenario entworfen werden; einige dieser Ver- nderungen knnten durchaus vorteilhaft oder sogar unvermeidlich sein. Ebensowenig werden alle diese mglichen Folgen schon bald eintreten. Ar- 19 Rs. 41/ 90, Hoefner / Macroton GmbH (1991). 20 Rs. 260/ 89, ERT/ Dimotiki Etairia u.a. (1991). 21 Auf dem Amsterdamer Gipfel konnte die Bundesregierung auf Druck der Lnder jedoch eine gewisse Untersttzung fr die deutschen ffentlichen Banken erreichen. Mehr dazu in Kapitel 5. Negative und positive Integration 63 tikel 90 EGV war schon dreiig Jahre in Kraft, bevor Kommission und Ge- richtshof sich ernsthaft mit dem Service-public-Bereich auseinanderzusetzen begannen; auerdem ist offensichtlich, da beide sehr vorsichtig vorgehen, wenn sie auf starken politischen Widerstand treffen (S. Schmidt 1998a, 1998b). 22 Trotzdem hat sich das europische Wettbewerbsrecht zu einem mchtigen Potential entwickelt, das nationale Entscheidungen auch dann be- einflut, wenn es zu direkten Eingriffen noch gar nicht gekommen ist sei es durch die Antizipation solcher Interventionen, sei es durch seinen indi- rekten Einflu auf das Gleichgewicht der politischen Krfte auf nationaler Ebene. 2.2.4 Die politischen Kosten der negativen Integration Der Radikalismus der Markt-Liberalisierung ignoriert jene Probleme, zu de- ren Lsung die Institutionen einer gemischten Wirtschaftsordnung geschaf- fen wurden, und die jedenfalls bis vor kurzem die Abweichungen von der reinen Marktwirtschaft rechtfertigten. In manchen Bereichen lieen sich diese Abweichungen als Korrektur spezifischer Arten von Marktversagen rechtfertigen dem einzigen Argument, das in wohlfahrtskonomischen Analysen anerkannt wird, nach deren Logik der freie Markt immer dann den Vorrang haben mu, wenn eine Marktlsung berhaupt mglich ist. In der demokratischen Praxis war politische Intervention jedoch nie auf die Korrek- tur von Marktversagen beschrnkt, wie sie von der Wohlfahrtskonomie oder der konstitutionellen politischen konomie (Brennan/ Buchanan 1985) de- finiert werden. Als politisch legitim galten beispielsweise auch Eingriffe aus militrischen oder fiskalischen Interessen oder zur Vorratssicherung im Kriegs- oder Krisenfall. Besondere Bedeutung hatten marktkorrigierende Interventionen zum Zwecke der solidarischen Umverteilung zwischen Gene- rationen und sozialen Klassen sowie zur interregionalen Angleichung der Lebensverhltnisse im Hinblick auf grundlegende Dienstleistungen, Infra- struktur-Einrichtungen und wirtschaftliche Chancen. Wiederum andere Grnde die Sorge um die Integritt der Massenkommunikation und ihr Schutz vor politischen und kommerziellen Manipulationen wurden zur Rechtfertigung des ffentlich-rechtlichen Status und der Gebhrenfinanzie- rung unabhngiger Rundfunk- und Fernsehanstalten angefhrt. 22 Vgl. auch unten Kapitel 5. 64 Kapitel 2 Wer soll entscheiden? Oft und vielfach zu Recht wird behauptet, da einige dieser Rechtferti- gungsgrnde angesichts des technischen Fortschritts oder infolge von Ver- nderungen im internationalen Wirtschaftssystem ihre theoretische ber- zeugungskraft und politische Bedeutung verloren htten. 23 Trotzdem ist zu fragen, wer ber die Wnschbarkeit, den Zeitpunkt und die Richtung von Reformen der bisherigen gemischten Wirtschaftsordnung entscheiden sollte nationale Parlamente, der Ministerrat oder die Kommission und der Euro- pische Gerichtshof? Bei historischer Betrachtung steht auer Frage, da weder die Regierungen der Grnderstaaten bei den Verhandlungen ber die Rmischen Vertrge noch die Parlamente bei deren Ratifikation auch nur die geringste Absicht hatten, europisches Wettbewerbsrecht zur Beschrnkung der Service-public-Funktionen in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft ein- zusetzen. Vielmehr legt der Wortlaut des Artikels 90 II EGV genau das Gegenteil nahe. Im brigen macht der Vertrag dort, wo in bisher stark regu- lierten Bereiche ein gemeinsamer Markt als wnschenswert angesehen wur- de so etwa in der Landwirtschaft (Art. 3847 EGV), den Kapitalmrkten (Art. 6773h EGV) und im Verkehr (Art. 7584 EGV) den weiteren Fort- schritt der Integration ausdrcklich von politischen Entscheidungen des Mi- nisterrats abhngig. Als aber auch nach fast drei Jahrzehnten Einigkeit ber eine gemeinsame Verkehrspolitik nicht erreicht werden konnte, wurde die Liberalisierung des Sektors (nach einer Unttigkeitsklage des Europischen Parlaments) schlielich doch von der Kommission und vom Gerichtshof durchgesetzt (Hritier 1997). Aus demokratietheoretischer Sicht mu die Inanspruchnahme von Recht- setzungskompetenzen durch Kommission und Gerichtshof problematisch er- scheinen. Freilich hat in der kontinentalen und gewi in der deutschen Rechtstradition die demokratisch legitimierte Gesetzgebung gegenber richterlicher Rechtsfortbildung und gegenber der Rechtswissenschaft nie den gleichen selbstverstndlichen Vorrang genossen, wie dies in der ameri- kanischen Verfassungstheorie und -praxis der Fall ist (Hand 1960; Bickel 1962; Scharpf 1966, 1970a; Ackerman 1992; Komesar 1994). Auf jeden Fall dauerte es lange, bis sich ffentliche Besorgnis ber die Legitimitt europi- 23 Das trifft bei der Telekommunikation wohl zu (Schneider 1995; Schmidt 1997b). Ebenso wurde im Fall von Rundfunk und Fernsehen die Knappheit terrestrischer Frequenzen, die einen der Grnde fr die ffentliche Regulierung darstellte, durch den Einsatz von Satel- liten und digitalen bertragungstechniken beseitigt. Negative und positive Integration 65 scher demokratischer Politik regte, und als sie schlielich einsetzte, betraf sie ironischerweise eher die Rechtsetzungsbefugnisse des Ministerrats (wo qualifizierte Mehrheitsentscheidungen durch die Einheitliche Europische Akte wieder eingefhrt wurden) als die Entscheidungen von Kommission und Gerichtshof. Warum fgten sich die Regierungen? Die Motivation nationaler Regierungen, diese Ausdehnung europischen Richterrechts hinzunehmen, ist zum interessanten Testfall fr konkurrie- rende integrationstheoretische Anstze geworden. Manche Anhnger des liberal-intergouvernementalistischen Ansatzes, der ausschlielich die Na- tionalstaaten und ihre Regierungen als bedeutsame Akteure im europischen Integrationsproze anerkennt, interpretieren das Fallrecht des Europischen Gerichtshofs als Ausdruck eines latenten Konsenses der fhrenden Staaten, also insbesondere Frankreichs und Deutschlands (Garett 1992, 1995). Moravcsik (1993, 1994) betont dagegen die Vorteile, die nationale Regie- rungen aus der Tatsache ziehen knnen, da die Verantwortung fr einige Kategorien gemeinsam gewollter, aber unpopulrer Entscheidungen auf Kommission und Gerichtshof delegiert werden kann. Dabei wird offenbar unterstellt, da die Regierungen andernfalls in der Lage wren, aus ihrer Sicht unerwnschte Ergebnisse zu verhindern. 24 Diese Interpretation wird von Autoren, die den neo-funktionalistischen oder supranationalistischen Ansatz vertreten, in Frage gestellt. So gehen Burley und Mattli (1993) von der Beobachtung aus, da die Regierungen in vielen Fllen hart gegen vom Gerichtshof oktroyierte Entscheidungen ge- kmpft hatten. 25 Sie betonen die aktive Rolle von Kommission und Gerichts- 24 Moravcsiks Version des liberalen Intergouvernementalismus bezieht sich freilich in er- ster Linie auf die groen konstitutionellen Verhandlungslsungen in der Geschichte der europischen Integration. Ihre bertragung auf alltgliche Entscheidungen setzt also ein Delegationsmodell voraus, das nicht ausschliet, da nationale Regierungen (als multiple principals) das Handeln von Kommission und Gerichtshof (ihren agents, vgl. auch Pollack 1997) nicht vollstndig kontrollieren knnen. 25 Indem sie den Cassis-Fall als Hauptbeispiel heranziehen, haben Burley und Mattli freilich das eigene Argument geschwcht. Jede vernnftige Lesart der intergouvernementalen Po- sition mte ja eine Unterscheidung zwischen verschiedenen Ebenen von Regeln oder zwischen einer Regel und ihrer Anwendung zulassen (Kiser / Ostrom 1982): Die Tatsache, da die eines Verstoes berfhrte Regierung der Anwendung einer Regel widerspricht, beweist also nicht, da sie auch gegen die Regel selbst Einwnde hatte. Demgegenber vertrete ich die Auffassung, da die gerichtliche Ausdehnung der negativen Integration 66 Kapitel 2 hof, deren Interpretation von Vertragsbestimmungen ber die Vorlageverfah- ren nach Artikel 177 EGV die Rechtsprechung der nationalen Gerichte be- stimme. Sobald aber diese Interpretation zum Bestandteil innerstaatlichen Rechts geworden sei, werde sie durch die relative Autonomie des Rechtssy- stems und seine Wirkung als Maske und Schild gegen Korrekturen durch die nationalen Regierungen und Parlamente geschtzt. 26 Das wrde bedeu- ten, da Ergebnisse der europischen Politik eher durch die kognitive Orien- tierung und die politischen Prferenzen der supranationalen Akteure als durch die der nationalen Regierungen bestimmt werden. Jedoch scheint es, da keine dieser pauschalen Hypothesen fr die empi- rische Forschung in unterschiedlichen Politikfeldern besonders ntzlich ist (S. Schmidt 1996). In unseren eigenen Arbeiten bevorzugen wir den Ansatz des akteurzentrierten Institutionalismus als Anleitung zur Rekonstruktion politischer Interaktionen unter je spezifischen institutionellen Rahmenbedin- gungen (Mayntz/ Scharpf 1995a; Scharpf 1997a). Dieser Ansatz vermeidet A-priori-Annahmen ber die relative Wichtigkeit bestimmter Klassen von Akteuren und er lt die Mglichkeit zu, da neben den nationalen Regie- rungen auch andere korporative Akteure eine wichtige Rolle in europischen Entscheidungsprozessen spielen. Unter diesen kommt nun in der Tat der Kommission und dem Gerichtshof eine privilegierte institutionelle Stellung zu, von der aus sie betrchtliche Mittel fr Ziele einsetzen knnen, die nicht nur von ihrem institutionellen Eigeninteresse und ihrem normativen Mandat, sondern auch von den Ideen einer bestimmten epistemic community (Haas 1992) geprgt sein knnen etwa von der deutschen neoliberalen Wettbewerbsdoktrin, die offenbar in der Geschichte der europischen Inte- gration eine wichtige Rolle gespielt hat (Gerber 1988; Behrens 1994). Bei der Erklrung europischer Entscheidungen wird man also nicht nur die nationalen Regierungen (die ihrerseits oft nicht als einheitliche Akteure behandelt werden knnen), sondern auch die Kommission, den Gerichtshof und zunehmend auch das Europische Parlament als strategische Akteure bercksichtigen mssen. Deren jeweilige Bedeutung hngt jedoch von den spezifischen institutionellen Regeln ab, unter denen eine Interaktion stattfin- det, und sie verndert sich mit diesen. Bei der Suche nach empirischen Re- gelmigkeiten sollte man deshalb unterscheiden zwischen Bereichen, in denen europische Verordnungen und Richtlinien der Zustimmung des Mi- unter institutionellen Bedingungen stattfand, die bereits die Aufstellung der Regel selbst der Kontrolle nationaler Regierungen entzog. 26 Vgl. auch Weiler (1992, 1994) und Mattli / Slaughter (1995). Negative und positive Integration 67 nisterrats bedrfen, und anderen, in denen die Kommission formell ohne den Rat handeln kann, so da ihr Einflu auf die Inhalte der europischen Politik in letzter Instanz nur vom Segen des Europischen Gerichtshofs abhngt. Im zweiten Fall erscheint die intergouvernementale Theorie weniger berzeugend als im ersten. Das bedeutet aber nicht, da die Rolle der natio- nalen Regierungen hier vernachlssigt werden drfte. Man betrachte bei- spielsweise die oben erwhnte Kompetenz der Kommission, ohne frmliche Beteiligung des Rates allgemeine Richtlinien nach Artikel 90 III EGV zu erlassen. Solche Kommissionsrichtlinien haben bei der vergleichsweise ra- schen Liberalisierung der europischen Telekommunikationsmrkte eine groe Rolle gespielt. Wie Susanne Schmidt (1998a) gezeigt hat, ist es der Kommission dagegen nicht gelungen, von dieser Befugnis in scheinbar hn- lichen Fllen Gebrauch zu machen, und die tatschliche Ausbung dieser Kompetenz scheint die stillschweigende Zustimmung der meisten Regierun- gen vorauszusetzen. Eine befriedigende Erklrung hierfr bedarf eines Blicks in die black box des korporativen Akteurs Kommission (Ross 1995). Whrend Entscheidungen aus der Perspektive einer der spezialisier- ten Generaldirektionen vorbereitet werden, mssen sie von einer Mehrheit aller Kommissare verabschiedet werden. Diese aber verdanken ihre Stellung ihren jeweiligen nationalen Regierungen, was die Annahme nahelegt, da sie und die Mitglieder ihrer Kabinette (zumeist Beamte am Anfang ihrer Lauf- bahn) gegenber berzeugungsversuchen ihrer Regierung in Fragen auer- halb der eigenen Zustndigkeit nicht vllig immun sind. Wenn also eine hin- reichend groe Zahl von Regierungen einen Entscheidungsvorschlag fr inakzeptabel hlt, ist die Annahme nicht unrealistisch, da dieser dann nicht die Mehrheit der gesamten Kommission finden knnte. Paradoxerweise kann jedoch die Generaldirektion, die eine Kommis- sionsrichtlinie nicht durchsetzen konnte, mit einer Richtlinie des Rates ihre ursprnglichen Ziele oft besser erreichen. Das Paradox lt sich durch die Beobachtung auflsen, da die verantwortliche Generaldirektion ebenso die Chance hat (supranationalen) Einflu auf die Mitglieder des Ministerrats auszuben, wie die Regierungen der Mitgliedstaaten in der Lage sind, (intergouvernementalen) Einflu auf die Mitglieder der Kommission aus- zuben. Die dem zugrundeliegenden Mechanismen sind komplex und theo- retisch interessant: Innerhalb der Kommission ist der Widerstand anderer Kommissare weniger wahrscheinlich, wenn die verantwortliche Generaldi- rektion nicht allgemein anwendbare Richtlinien erlassen, sondern eine Ver- tragsverletzung im Einzelfall verfolgen will. Die nicht unmittelbar betroffe- nen Regierungen werden sich dafr kaum interessieren, oder sie werden 68 Kapitel 2 sogar das Einschreiten der Kommission gegen protektionistische Praktiken eines anderen Staats begren. Vorausgesetzt, da sie geeignete Flle 27 fin- det, kann die betreffende Generaldirektion also gegen einzelne Lnder vor- gehen. Wenn sie aber vor Gericht Erfolg hat, dann kommt der Entscheidung eine Przedenzwirkung zu, welche die Erwartungen weit ber den betreffen- den Fall hinaus beeinflussen kann. Darber hinaus und hier noch wichtiger verndert sich fr die Regierung, der bestimmte restriktive Praktiken un- tersagt wurden, das Kriterium, nach dem Vorschlge fr eine Richtlinie des Rates beurteilt werden (S. Schmidt 1997). Das Land, das zur einseitigen ffnung seiner Mrkte verurteilt wurde, kann kein Interesse mehr daran ha- ben, anderen Staaten die Fortfhrung ihrer protektionistischen Praktiken zu erlauben. Deswegen werden Regierungen, die einmal vor Gericht unterlegen sind, hufig zu politischen Verbndeten der Kommission, wenn diese dem Rat spter eine allgemeine Richtlinie vorlegt, die alle Mitgliedstaaten der gleichen Regel unterwirft. Das war jedenfalls die Strategie, mittels derer die Liberalisierung in Bereichen der Telekommunikation, im Luftverkehr, im Gterkraftverkehr und in der Energieversorgung schlielich durch Richt- linien des Rates erreicht wurde, obwohl die der Liberalisierung abgeneigten Regierungen anfnglich in der Mehrheit waren (Hritier 1997; S. Schmidt 1998b, 1998a). Die Strke der negativen Integration Daraus lassen sich zwei Folgerungen ableiten. Auch wenn die negative Inte- gration durch Richtlinien des Rates und nicht durch rechtliche Schritte im Einzelfall verfolgt werden mu, bleibt die Kommission ein einflureicher Akteur mit betrchtlichen strategischen Vorteilen in einem komplexen Mehr- ebenenspiel; an diesem sind neben den Regierungen der Mitgliedstaaten nicht nur das Europische Parlament mit seiner generell integrationsfreund- lichen Tendenz, sondern auch der Gerichtshof und jene Privatparteien betei- ligt, die Einzelflle, die den Zielen der Kommission ntzen, vor Gericht brin- gen knnen. Weil dies so ist, knnen sachgerechte Erklrungsanstze weder generell intergouvernementaler noch supranationaler Natur sein, son- 27 In der Praxis ist das ein wichtiges Erfordernis. So war die Kommission nicht in der Lage, regionale Elektrizittsmonopole in Deutschland direkt anzugreifen, da auslndische An- bieter nicht gegen ihre deutschen Partner vorgehen wollten, und da Unternehmen, die bil- ligeren Auslands-Strom kaufen wollten, von ihren deutschen Anbietern durch Vorzugs- konditionen befriedigt wurden (Schmidt 1997b: Kap. 4.3.4). Negative und positive Integration 69 dern sie mssen sich zur Rekonstruktion der strategischen Konstellationen eignen, die nicht nur von den Interessen der Beteiligten, sondern auch von den institutionellen Rahmenbedingungen der zu untersuchenden Interaktio- nen bestimmt werden. ber diese methodologische These hinaus ist aber auch eine zweite, in- haltliche Schlufolgerung von groer Bedeutung: Die starke strategische Stellung der Kommission, die ihr erlaubt, die Verhandlungspositionen der nationalen Regierungen zu schwchen und zu ndern, sttzt sich auf die Be- fugnis, ohne vorherige Ermchtigung durch den Rat gegen Vertragsverste der Mitgliedstaaten rechtlich vorzugehen. Mit wenigen Ausnahmen 28 ist die- se Befugnis begrenzt auf rechtliche Schritte gegen nationale Handels- und Mobilittsbeschrnkungen sowie nationale Manahmen, die den freien Wett- bewerb auf dem Markt beeintrchtigen. Deshalb ist der gerade beschriebene Mechanismus keineswegs geeignet, alle Arten von Ratsentscheidungen vor- anzutreiben; er ist praktisch auf marktschaffende Richtlinien des Rates be- schrnkt, die bisher geschtzte, von Kartellen oder Monopolen beherrschte nationale Mrkte liberalisieren und die Mitgliedstaaten dazu zwingen, den freien Wettbewerb fr Dienstleistungen zuzulassen, die bisher von staatli- chen Einrichtungen erbracht wurden. Mit anderen Worten, die institutionelle Strke der Kommission ist nur geeignet, den Wirkungsbereich der negativen Integration auszudehnen. Es gibt also institutionelle Mechanismen, die es der Kommission und dem Gerichtshof erlaubten, die rechtliche Reichweite der negativen Integra- tion erheblich und kontinuierlich auszudehnen, ohne auf Formen der politi- schen Legitimation angewiesen zu sein, die ber die historische Zustimmung der Parlamente zum Text der ursprnglichen Vertrge hinausgehen. Aus in- terventionistischer Sicht mte deswegen auch der Spielraum fr die markt- korrigierenden Manahmen der positiven Integration auf europischer Ebene wenigstens in dem Mae vergrert werden, wie die rechtlichen Zwnge der negativen Integration und die wirtschaftlichen Zwnge des Wettbewerbs im Binnenmarkt die Spielrume der nationalen Politik verringern. Anderenfalls wre mit einem erheblichen Verlust politischer Einflumglichkeiten auf die kapitalistische Wirtschaft zu rechnen. 29 28 Eine wichtigere Ausnahme ist die Durchsetzung der Gleichheit von Mann und Frau nach Art. 119 EGV (Ostner / Lewis 1995). 29 Aus neoliberaler Sicht liegt natrlich genau darin der Sinn des ganzen Unterfangens. Da- nach soll die Gemeinschaft nur die Grundstze der Wirtschaftsfreiheit und des unver- flschten Wettbewerbs auf dem europischen Markt einfhren und gewhrleisten. Deshalb 70 Kapitel 2 2.3 Die Schwche der positiven Integration Whrend die negative Integration durch die Kommission und den Gerichts- hof hinter dem Rcken der politisch legitimierten Akteure vorangetrieben werden konnte, bedrfen Manahmen der positiven Integration im allgemei- nen der ausdrcklichen Zustimmung des Ministerrats und in zunehmendem Mae auch des Europischen Parlaments. Infolgedessen wird die Probleml- sungskapazitt der positiven Integration durch die Notwendigkeit eines brei- ten Konsenses bei potentiell divergierenden nationalen und Gruppeninteres- sen begrenzt. 2.3.1 Die notwendige Zustimmung Solange der Luxemburger Kompromi von 1966 auf alle Ratsentscheidungen angewandt wurde, fhrte das Erfordernis der Einstimmigkeit im Rat zu ex- trem mhsamen Entscheidungsprozessen, die leicht durch das Veto auch nur einer Regierung blockiert werden konnten (Sloot / Verschuren 1990). Die Einheitliche Europische Akte von 1986 sollte durch die Rckkehr zu Ab- stimmungen mit qualifizierter Mehrheit zumindest bei Entscheidungen, wel- che die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegen- stand haben, Abhilfe schaffen (Art. 100 a I EGV). In der Folge wurde der Entscheidungsproze tatschlich beschleunigt, da nunmehr nicht mehr um jede letzte Stimme gefeilscht werden mu (Dehousse/ Weiler 1990; Engel / Borrmann 1991; Hayes-Renshaw/ Wallace 1997; skeptischer: Golub 1997b). Jedoch sind Krfteverhltnisse und Abstimmungsmodalitten im Rat immer noch so austariert, da einzelne Lndergruppen mit gemeinsamen Interessen kaum berstimmt werden knnen (Hosli 1996). 30 Trotzdem wird auch einem wird die Erweiterung des europischen Mandats auf Umweltschutz und Industriepolitik durch den Vertrag von Maastricht von den Vertretern dieser Schule sehr kritisch betrachtet (Mestmcker 1992; Behrens 1994). Um mgliche Gefahren zu verringern, wird jetzt auch gefordert, da in die durch den EG-Vertrag begrndeten individuellen Rechte, am wirt- schaftlichen Verkehr ber nationale Grenzen hinweg teilzunehmen, nicht durch Manah- men im Dienste der neu zugewiesenen Kompetenzen eingegriffen werden drfe (Mestmcker 1994: 286). Wollte man dem folgen, wrde das europische Wettbewerbs- recht nicht nur die nationale Gesetzgebung, sondern auch die positive Integration auf europischer Ebene beschrnken. 30 Trotzdem gibt es auch in wichtigen Fllen durchaus Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit (Engel / Borrmann 1991). Zumindest werden Lnder, die nicht an schwachen, sondern an starken Regelungen interessiert sind (wie es etwa fr Dnemark, Deutschland Negative und positive Integration 71 einzelnen Land noch ein informelles Veto als ultima ratio zugestanden, wenn seine vitalen Interessen auf dem Spiel stehen. Auerdem gilt in weiten Bereichen auch weiterhin die Einstimmigkeitsregel. Der Konsensbe- darf von Manahmen der positiven Integration bleibt also sehr hoch. Dennoch hat die Gemeinschaft aktiv und erfolgreich die Harmonisierung nationaler Vorschriften etwa in den Bereichen des Gesundheitsschutzes und der Arbeitssicherheit, des Umweltschutzes und des Verbraucherschutzes vorangetrieben (Joerges 1994a; Joerges/ Neyer 1997; Majone 1993), und zwar nicht erst seit der Einfhrung der qualifizierten Mehrheitsregel durch die Einheitliche Europische Akte (Rehbinder/ Stewart 1984; Golub 1997b). berdies entsprechen diese Vorschriften auch keineswegs immer dem kleinsten gemeinsamen Nenner unter den Mitgliedstaaten, sondern errei- chen in vielen Bereichen tatschlich ein hohes Schutzniveau (Eichener 1992, 1993, 1997; Hritier et al. 1996; Pollack 1997b; vgl. aber Golub 1996a, 1996c). Wie also lassen sich diese Befunde mit meiner These vereinbaren, da die positive Integration durch hohe Konsenserfordernisse im Ministerrat behindert wird? 2.3.2 Eine intergouvernementale Erklrung Bei der Suche nach einer Erklrung gehe ich von der Annahme aus, da das Europische Parlament der positiven Integration durch marktkorrigierende europische Vorschriften mit hohem Schutzniveau generell positiv gegen- bersteht und seine beschrnkten, aber keineswegs geringen Machtressour- cen (Tsebelis 1994) dafr einsetzen wird. Des weiteren setze ich voraus, da dasselbe der Tendenz nach auch fr die Prsidentschaft der Kommission und die im betreffenden Politikbereich federfhrende Generaldirektion (auer im Bereich der Wettbewerbspolitik, das heit der Generaldirektion IV) gilt. Das sind natrlich vereinfachende Annahmen, die nicht bercksichtigen, da auch die Schaffung eines Gemeinsamen Marktes zu den politischen Zielen des Parlaments und der Gesamt-Kommission gehren. Sobald aber die Marktintegration in einem bestimmten Bereich gesichert ist, werden die ge- nannten Akteure anders als die Generaldirektion IV kaum dazu neigen, Vorschlge zu einer europischen Re-Regulierung mit dem wirtschaftsver- und die Niederlande bei der Verpackungsrichtlinie zutraf: Golub 1996d), nicht selten berstimmt. 72 Kapitel 2 fassungsrechtlichen Argument abzulehnen, da die Marktfreiheit gegen jegliche politische Intervention geschtzt werden msse (so etwa Mest- mcker 1994). Ich unterstelle deshalb, da die Initiativen der Kommission generell eine pro-interventionistische Tendenz haben, und da diese im all- gemeinen auch vom Europischen Parlament untersttzt wird (Pollack 1997b). Zur weiteren Vereinfachung setze ich auch voraus, da die Kom- mission, das Parlament, der Ausschu der stndigen Vertreter und die mit der Vorbereitung von Ratsentscheidungen betrauten sonstigen Ausschsse ihren Einflu auf die Entscheidungsprozesse ebenfalls dafr verwenden, die Annahme von Kommissionsvorschlgen im Rat zu erleichtern (Lewis 1997). Aus diesen insgesamt plausiblen Annahmen folgt dann, da das systemati- sche also nicht zufllige Scheitern von Vorhaben der positiven Integra- tion seinen Grund in der Interessenkonstellation zwischen den Regierungen im Ministerrat haben mu. 31 Im Ministerrat institutionalisieren Einstimmigkeits- oder Mehrheitsregeln Vetopositionen, wobei ceteris paribus die Wahrscheinlichkeit einer Blockade politischer Initiativen mit der Zahl der Vetopositionen exponentiell ansteigt (Tsebelis 1995). Richtig ist jedoch auch, da Blockaden durch Verhandlun- gen berwunden werden knnen; und das Coase-Theorem zeigt sogar, da alle realisierbaren Wohlfahrtsgewinne im Prinzip auch durch freiwillige Vereinbarungen erreicht werden knnen (Coase 1960). Mit anderen Worten: Europa ist dann und nur dann zu positivem Handeln fhig, wenn dadurch gemeinsame Vorteile erreicht werden knnen. Damit soll nicht gesagt sein, da europische Vorhaben die vollstndige Konvergenz der beteiligten In- teressen erfordern (das heit Konstellationen, die sich als reine Koordinati- onsspiele darstellen lassen). Der Professionalismus und das Engagement der Verhandelnden im Ausschu der stndigen Vertreter und in den unzhli- gen anderen Komitees, in denen europische Lsungen erarbeitet werden (Hayes-Renshaw/ Wallace 1997; Pedler/ Schaefer 1996; Joerges/ Neyer 31 Ich beschrnke mich hier also auf die einfachste intergouvernementale Erklrung. Selbstverstndlich trifft es zu wie von mehreren Kritikern angefhrt wurde , da die tatschlichen Interaktionsmuster weitaus komplexer sind. Neben der Kommission, dem Parlament und den europafreundlichen Mitgliedern des Ausschusses der stndigen Ver- treter (Hayes-Renshaw 1997: Kap. 3) umfassen diese europische und nationale Interes- sengruppen (Mazey/ Richardson 1993) und auf europischer Ebene ttige Einzelunter- nehmen (Coen 1997) ebenso wie regionale Regierungen (Marks 1993; Marks et al. 1996). Fr die vorliegenden Zwecke gehe ich jedoch davon aus, da keiner dieser Akteure marktkorrigierende Manahmen der positiven Integration blockieren wollte, wenn die Re- gierungen der Mitgliedstaaten im Rat zu ihrer Verabschiedung bereit wren. Negative und positive Integration 73 1997), sowie der Einsatz von Ausgleichszahlungen und Koppelgeschften ermglichen im allgemeinen produktive Kompromisse auch dann, wenn die Interessen nur partiell bereinstimmen (das heit in Konstellationen, die als mixed-motive games beschrieben werden knnen: Scharpf 1997a). Die Einigung wird erheblich erleichtert durch das Initiativ-Monopol der Kommission. In theoretischen Analysen wird die Bedeutung dieser Befugnis blicherweise auf Mehrheitsabstimmungen beschrnkt, bei denen der Inha- ber des Initiativrechts in der Tat unter mehreren Optionen, welche die Unter- sttzung jeweils unterschiedlich zusammengesetzter Mehrheiten finden knnten, die von ihm bevorzugte Lsung auswhlen kann (Shepsle/ Weingast 1987; Pollack 1997b). Das heit jedoch nicht, da das Vorschlags- recht der Kommission bei Entscheidungen, die dem Einstimmigkeitserfor- dernis unterliegen, seine Bedeutung verlre. Angesichts der heterogenen Verhltnisse in den Mitgliedstaaten ist es fr deren Regierungen aueror- dentlich schwierig, die wechselseitigen wahren Interessen zutreffend einzu- schtzen und so in multilateralen Verhandlungen das optimale Ergebnis zu erreichen. Verhandlungen knnen deshalb scheitern, auch wenn allgemein akzeptable Lsungen existieren. Im Unterschied dazu sind die Transaktions- kosten viel niedriger, wenn die Suche nach akzeptablen Optionen von einem Vermittler in bilateralen Gesprchen betrieben wird. Wird dann die so ge- fundene Lsung vom Inhaber des Initiativmonopols vorgeschlagen, so wer- den rationale Akteure immer dann fr sie votieren, wenn das Ergebnis aus ihrer Sicht einem Scheitern der Verhandlung vorzuziehen ist (Scharpf 1997a). Deswegen erscheint es mir plausibel, da europische Entschei- dungsprozesse in der Regel immer zu einvernehmlichen Ergebnissen gelan- gen knnen, wenn Lsungen, die alle Regierungen dem Status quo vorzie- hen, tatschlich vorhanden sind. Und selbst wenn das nicht der Fall ist, kn- nen Lnder, denen eine bestimmte Lsung groe Gewinne bringt, andere Lnder durch Ausgleichszahlungen und Koppelgeschfte dazu veranlassen, ihre schwachen Prferenzen fr den Status quo aufzugeben, wenn nur der Preis stimmt. Selbst aus intergouvernementaler Sicht gibt es deshalb keinen Grund, empirisch nachgewiesene Beispiele fr erfolgreiche europische po- litische Projekte der positiven Integration als theoretische Anomalien zu dis- qualifizieren (Eichener 1992, 1997; Hritier et al. 1996; Pollack 1997a). 32 32 In der hier zitierten Literatur wird meiner Analyse der Politikverflechtungsfalle (Scharpf 1985, 1988) zum Teil widersprochen. Dort habe ich in der Tat die Bedeutung der Transaktionskosten als Hindernis fr einvernehmliche Entscheidungen stark betont, und ich habe die Bedeutung des Initiativrechts der Kommission und der Komitologie fr die 74 Kapitel 2 Aber selbst unter der Annahme, da unabhngig von hohen Transak- tionskosten alle Chancen fr wechselseitige Gewinne tatschlich genutzt und alle Lsungen zum allgemeinen Nutzen realisiert werden, treffen europi- sche Politikprozesse oft auf Konstellationen, in denen keine Lsung zur Ver- fgung steht, die alle oder die meisten Regierungen dem Status quo vorzie- hen. In solchen Konstellationen widerstreitender Interessen, in denen es nur Lsungen mit Gewinnern und Verlierern gibt, sind hierarchische oder majo- ritre Entscheidungssysteme immer noch zu effektiver politischer Gestaltung fhig, whrend Verhandlungssysteme oder Systeme, die von qualifizierten Mehrheiten mit hohen Konsenserfordernissen abhngen, blockiert werden (Scharpf 1988, 1997a). 33 2.3.3 Nicht verhandelbare Konflikte Die Problemlsungsfhigkeit der Europischen Gemeinschaft hngt deshalb von der empirischen Bedeutung derjenigen Fragen ab, bei denen die Kon- flikte zwischen den Regierungen keiner Verhandlungslsung zugnglich sind. Wir mssen also klren, in welchen Politikbereichen solche Konflikte Senkung der Transaktionskosten nicht gengend bercksichtigt. Insoweit wre meine Schlufolgerung heute optimistischer im Hinblick auf die Mglichkeiten einer konsensu- ellen europischen Politik. In bezug auf nderungen der Verfassung (was schlielich der Schwerpunkt meines Artikels aus dem Jahre 1988 war), sehe ich jedoch keinen Grund, meine theoretische Analyse zu modifizieren, und ich sehe auch kaum Hinweise, die deren empirische Gltigkeit widerlegen knnten. 33 In generellen Darstellungen europischer Entscheidungsstrukturen und Verfahrensweisen, die nicht zwischen einzelnen Politikfeldern differenzieren (so etwa die meisterhafte Unter- suchung von Fiona Hayes-Renshaw und Helen Wallace, 1997), wird die Bedeutung sol- cher Konstellationen unterschtzt. Sie betonen und erklren zutreffend die Tatsache, da sich einvernehmliche Lsungen in einer Vielzahl von Fllen erreichen lassen. Dagegen haben Studien, die sich auf engere Politikbereiche beschrnken, eher die Chance, den Un- terschied zwischen ursprnglichen Vorhaben und tatschlichen Ergebnissen herauszufin- den der in einigen Bereichen sehr gro sein kann (Golub 1996d; Streeck 1997b). Aber auch dann stoen empirische Falluntersuchungen auf Schwierigkeiten bei der Erfassung von Nicht-Entscheidungen (Bachrach/ Baratz 1970) von Themen also, die nie auf die politische Tagesordnung kommen, weil allgemein bekannt ist, da sie einer effektiven L- sung nicht zugnglich sind. Diese methodologische Schwierigkeit kann durch die syste- matische Kombination inhaltlicher Problem- und Politikanalysen (um herauszufinden, was getan werden sollte) und einer Analyse der Interaktions-Konstellationen (um herauszufin- den, was von den jeweiligen Akteuren getan werden knnte) berwunden werden (Scharpf 1997a). Negative und positive Integration 75 wahrscheinlich sind und wie wichtig diese fr die Legitimitt der demokrati- schen Herrschaft in Europa sind. In erster Annherung lassen sich drei Arten von politischen Konflikten unterscheiden, die eine Blockade von Verhandlungslsungen wahrscheinlich machen. Sie betreffen Flle, in denen die eine oder andere Seite gegen starke ideologische berzeugungen verstoen, ein fundamentales wirtschaftliches Eigeninteresse aufgeben, oder untragbare Kosten fr institutionelle Vernde- rungen auf sich nehmen mte. Ideologische Konflikte Nicht verhandelbare Konflikte knnen aus grundlegend unterschiedlichen normativen oder ideologischen Positionen der Regierungen entstehen. Damit meine ich nicht die Sachkonflikte, die aus dem parteipolitischen Wettbewerb auf der nationalen Ebene entstehen. In dieser Hinsicht unterscheiden sich Verhandlungen auf europischer Ebene von strukturell hnlichen Verhand- lungen im deutschen Fderalismus (Dehousse 1995; Scharpf 1988, 1995): Da Europa keine gemeinsame politische Arena ist, konkurrieren die auf na- tionaler Ebene regierenden Parteien nicht gegeneinander, und sie haben deswegen durch einen Erfolg der anderen auch nichts zu verlieren. So war die Zusammenarbeit zwischen dem Sozialdemokraten Helmut Schmidt und dem Konservativen Giscard dEstaing ebenso fruchtbar fr Europa wie die zwischen dem Sozialisten Franois Mitterand und dem Christdemokraten Helmut Kohl. Dagegen knnen grundlegend unterschiedliche Positionen zum Verhltnis von Staat und Markt oder zum Verhltnis zwischen europischer Integration und nationaler Souvernitt im europischen Entscheidungsproze sehr gro- e Bedeutung gewinnen. Bei Konflikten der ersten Art haben neoliberale Re- gierungen in Grobritannien, den Niederlanden und Deutschland interventio- nistische Vorhaben Frankreichs und der Kommission auf den Gebieten der Industriepolitik oder der Beschftigungspolitik blockiert. Andererseits hat De Gaulles Position eines Europas der Vaterlnder die politische Stagnation in den sechziger und siebziger Jahren verursacht, und hnliche Konflikte mit Grobritannien und Dnemark haben die Reichweite institutioneller Refor- men in den Vertrgen von Maastricht und Amsterdam geschmlert. Da hier fundamentale normative berzeugungen auf dem Spiel stehen, knnen all- fllige Konflikte allenfalls durch Opting-out-Arrangements, aber kaum durch befriedigende Kompromilsungen berwunden werden. 76 Kapitel 2 Grundlegende konomische Interessenkonflikte Eine zweite Art von Konflikten, die nicht auf dem Verhandlungsweg gelst werden knnen, resultiert aus Unterschieden im wirtschaftlichen Entwick- lungsniveau der Mitgliedstaaten. Seit ihrer Sderweiterung umfat die Eu- ropische Gemeinschaft nicht nur einige der leistungsfhigsten Volkswirt- schaften der Welt, sondern auch Mitglieder, deren Wirtschaft das Niveaus von Schwellenlndern noch kaum berschritten hat. So reichte das in der Gemeinschaft 1994 pro Kopf erwirtschaftete Bruttosozialprodukt von 8.792 US-Dollar in Portugal bis zu 28.043 US-Dollar in Dnemark (OECD 1996d) und etwa dasselbe Verhltnis kann auch fr die (durchschnittliche) 34 Ar- beitsproduktivitt angenommen werden. Wenn also portugiesische Unter- nehmen auf dem europischen Binnenmarkt wettbewerbsfhig bleiben sol- len, so mssen sie nicht nur niedrigere Lhne zahlen drfen als ihre Konkur- renten an Standorten mit hherer Produktivitt, sondern es mssen auch die Kostenlasten des Umweltschutzes, des Sozialstaats und anderer staatlicher Auflagen niedriger gehalten werden. 35 Tatschlich beliefen sich auch die ge- samten Sozialausgaben in Portugal 1993 auf nur 16 Prozent des Bruttoin- landsprodukts, whrend Dnemark 31 Prozent seines dreimal so hohen Bruttoinlandsprodukts fr die soziale Sicherung aufwandte (OECD 1996b). Im Effekt gab Portugal pro Kopf also nur ein Sechstel des dnischen Betra- ges fr soziale Manahmen aus; ein hnliches Verhltnis ergibt sich auch bei den Umweltschutzausgaben. Wrden nun aber die nationalen Standards der Sozial- und Umweltpolitik etwa auf dnischem Niveau harmonisiert, so wrde die internationale Wett- bewerbsfhigkeit von Volkswirtschaften mit geringerer Produktivitt zer- strt. Wrde eine entsprechende Absenkung der Wechselkurse zugelassen, so mte das ber hhere Preise zu einer Verarmung der Verbraucher fh- ren. Wre aber die Abwertung der Whrung ausgeschlossen, so mte die hhere Kostenbelastung durch Lohnverzichte kompensiert werden, wenn ein massiver Abbau von Arbeitspltzen vermieden werden soll wie er ja in Ostdeutschland eintrat, nachdem die relativ rckstndige DDR-Wirtschaft unter einer einheitlichen Whrung den westdeutschen gesetzlichen Normen 34 Selbstverstndlich gibt es in Portugal und hnlichen Lndern (ebenso wie in Ostdeutsch- land) auch Inseln berdurchschnittlicher Produktivitt, insbesondere in den Zweigwerken multinationaler Unternehmen. 35 Nach Untersuchungen der Schwedischen Arbeitgebervereinigung (SAF) betrugen die Ge- samtkosten einer Arbeitsstunde in der Industrie 1993 33 Schwedische Kronen in Portugal, 56 Kronen in Griechenland und 204 Kronen in Deutschland (Kosonen 1994). Negative und positive Integration 77 und Abgabenlasten und der westdeutschen Lohnpolitik ausgesetzt wurde. Einvernehmliche Lsungen wren auch dann nicht zu erreichen, wenn die Kosten der Sozial- und Umweltpolitik nicht den Unternehmen auferlegt, sondern durch hhere Einkommen- oder Verbrauchssteuern finanziert wr- den. Da die Durchschnittseinkommen viel niedriger sind, knnten sich die Brger weniger entwickelter Staaten Vorschriften auf einem Schutzniveau, das den politischen Vorstellungen und der Zahlungsbereitschaft der reichen Mitgliedstaaten entspricht, nicht leisten. Wenn sie vollstndig informiert sind, knnten ihre Regierungen deswegen nicht in ernster Absicht 36 gemein- samen europischen Vorschriften zustimmen, die derartige Folgen nach sich zgen. Institutionelle Konflikte Die dritte Hrde fr einheitliche europische Lsungen sind gravierende Unterschiede der Verwaltungspraxis, der Politikmuster, und der zur Imple- mentation nationaler Politik aufgebauten institutionellen Strukturen. Wie Adrienne Hritier und ihre Mitarbeiter fr die europische Umweltpolitik gezeigt haben, sind Unterschiede zwischen nationalen Politikstilen und ein- gespielten Verwaltungsverfahren schwer zu berwinden, obwohl die ntigen Vernderungen primr Verwaltungseinrichtungen betrfen, die der direkten staatlicher Kontrolle unterstehen (Hritier et al. 1996). Die Schwierigkeiten einer Harmonisierung werden noch viel grer, wenn die Regelungs- und Leistungsstrukturen der nationalen Politik differieren, und wenn die mg- lichen Vernderungen eine groe Zahl von Brgern und Whlern in erheb- lichem Mae betreffen wrden. So gibt es auch zwischen Lndern auf an- nhernd gleichem Entwicklungsstand und mit einem hohen Anteil der Sozial- ausgaben am Bruttosozialprodukt erhebliche Unterschiede in der Art, wie diese Mittel tatschlich eingesetzt werden. Von grundlegender Bedeutung ist hier zunchst der Unterschied zwi- schen dem Skandinavischen Modell dienstleistungsintensiver und dem kon- tinentalen Modell transferintensiver Wohlfahrtsstaaten (Esping-Andersen 1990). So investierten 1992 Schweden und Dnemark insgesamt 6,4 respek- tive 4,4 Prozent ihres Bruttoinlandsprodukts in Dienstleistungen fr ltere 36 Auch ohne Ausgleichszahlungen besteht selbstverstndlich immer die Mglichkeit, da manche Regierungen mangels ausreichender Information (Joerges / Neyer 1997) oder vielleicht auch in der Erwartung von Implementationsdefiziten (Mendrinou 1996) keine Einwendungen erheben. 78 Kapitel 2 und behinderte Menschen und fr Familien. Dagegen betrugen in den Nie- derlanden und in Frankreich die Ausgaben fr dieselben Zwecke weniger als 1,2 Prozent, in Westdeutschland 0,8 Prozent und in Italien und Belgien we- niger als 0,3 Prozent des BIP (OECD 1996b). Diese Unterschiede finden ihre Erklrung darin, da die lteren kontinentalen Wohlfahrtsstaaten nach wie vor von der Philosophie des Bismarck-Modells geprgt sind. Hier ging es am Ende des 19. Jahrhunderts darum, die Einkommensrisiken des alleinigen (mnnlichen) Ernhrers der Familie bei Berufsunfhigkeit, Krank- heit, Arbeitslosigkeit und Altersarmut abzudecken, whrend unterstellt wur- de, da die sozial unverzichtbaren Dienstleistungen in erster Linie von den Mttern, Ehefrauen und Tchtern in der Familie erbracht wrden. Aber auch wenn man nur die Transferleistungen betrachtet, sind die Un- terschiede erheblich. So gab 1993 Italien 52 Prozent seines gesamten Sozial- budgets fr Altersrenten aus, whrend in Irland die Pensionen nur 22 Pro- zent der Sozialausgaben ausmachten. Andererseits verbrauchte das Gesund- heitswesen 28 Prozent des Sozialbudgets in Irland, dagegen nur 18,5 Prozent in Dnemark. Dafr erreicht die Familienfrderung in Irland und Dnemark hnlich hohe Werte von mehr als 10 Prozent der gesamten Sozialausgaben, whrend in den Niederlanden nur 4,9 Prozent, in Italien 3,3 Prozent und in Spanien nur 1,0 Prozent der Ausgaben fr Familien aufgewandt werden (BMA 1996: 14). hnliche Unterschiede bestehen in bezug auf die Finanzierung des So- zialstaats. So wurden 1993 81 Prozent der Sozialausgaben in Dnemark aus dem allgemeinen Steueraufkommen bestritten, gegenber 44 Prozent im Vereinigten Knigreich und nur 19,6 Prozent in Frankreich. Statt dessen fi- nanzieren sich die von der Tradition des Bismarck-Modells geprgten kontinentalen Sozialsysteme hauptschlich aus lohnbezogenen Beitrgen der Arbeitgeber und Arbeitnehmer. Diese beliefen sich auf mehr als 72 Prozent des Sozialbudgets in Frankreich, auf mehr als 65 Prozent in Belgien, auf un- gefhr 60 Prozent in Deutschland und Italien, auf ungefhr 55 Prozent im Vereinigten Knigreich und in den Niederlanden, auf 37 Prozent in Irland und auf weniger als 12 Prozent in Dnemark (BMA 1996: 13). Schlielich und vor allem gibt es sehr groe Unterschiede in den institu- tionellen Strukturen des Sozialstaats und den Systemen kollektiver Arbeits- beziehungen. So wird die rztliche Versorgung in Grobritannien und den skandinavischen Lndern durch nationale Gesundheitssysteme gewhrleistet und durch staatliche Budgets finanziert. Dagegen werden Gesundheitsdien- ste auf dem Kontinent typischerweise von Krankenhusern (die zumeist von gemeinntzigen Trgern betrieben werden) und von niedergelassenen rzten Negative und positive Integration 79 in Privatpraxen erbracht, deren Finanzierung durch die Abgeltung von Ein- zelleistungen von gesetzlichen Krankenkassen bernommen wird. Auch bei den Altersrenten gibt es in einigen Staaten eine steuerfinanzierte und ein- heitliche Grundsicherung, die durch einkommensbezogene Zusatzversiche- rungen ergnzt werden, whrend andere Lnder nur eine allgemeine, ein- kommensbezogene Rentenpflichtversicherung kennen. Darber hinaus wer- den einige dieser Systeme nach dem Kapitaldeckungs-Prinzip finanziert, whrend bei anderen die laufenden Renten aus den laufenden Beitrgen fi- nanziert werden. Auch bei den kollektiven Arbeitsbeziehungen stiee der Versuch einer Harmonisierung auf erhebliche institutionelle Schwierigkeiten. Einige Ln- der haben starke, andere haben schwache Gewerkschaften. In einigen Ln- dern folgt deren Organisation parteipolitischen oder ideologischen Kriterien, in anderen gibt es politisch neutrale Einheitsgewerkschaften, die in manchen Lndern nach dem Industrieprinzip, in anderen nach dem Berufsprinzip or- ganisiert sind. Lohnverhandlungen werden in einigen Lndern branchen- bergreifend und zentral gefhrt, in anderen finden sie auf der sektoralen und regionalen Ebene statt, in noch anderen sind sie stark dezentralisiert. Schlielich ist das System der industriellen Beziehungen in einigen Lndern stark verrechtlicht, whrend in anderen die Prinzipien des free collective bargaining auch von den Gewerkschaften verteidigt werden (Crouch 1993). Die Existenz gravierender ideologischer, konomischer und institutio- neller Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten wird die Einigung auf gemeinsame europische Regelungen in vielen Fllen extrem schwierig und in manchen Fllen ganz unmglich machen. Da aber positive Integration, anders als die negative Integration, von einem hohen Grad an Konsens zwi- schen den Regierungen abhngt, kann man fr bestimmte Arten politischer Probleme auf der europischen Ebene kaum wirkungsvolle Lsungen er- warten. Wenn dann zugleich die Mglichkeit nationaler Lsungen durch die negative Integration und die Zwnge des wirtschaftlichen Wettbewerbs ein- geschrnkt wird, mte dies die Problemlsungsfhigkeit der europischen Mehrebenenpolitik und damit deren output-orientierte demokratische Legi- timation reduzieren. Freilich kann diese vorlufige, auf Plausibilitt ge- grndete Schlufolgerung noch nicht verallgemeinert werden. Gerade hier ist ja mit erheblichen Unterschieden zwischen den einzelnen Politikfeldern zu rechnen. Sie werden von den Beschrnkungen der negativen Integration und des konomischen Systemwettbewerbs in unterschiedlichem Mae be- troffen, und sie sind auch in unterschiedlichem Mae anfllig fr intergou- vernementale Konflikte auf der europischen Ebene. Deswegen mssen die 80 Kapitel 2 Bedingungen der nationalen und der europische Problemlsungsfhigkeit in unterschiedlichen Politikfeldern detaillierter untersucht werden, ehe man zu tragfhigen Schlufolgerungen kommen kann. Im folgenden Kapitel sollen die dafr mageblichen Kriterien fr eine Reihe von Politikfeldern demon- striert werden. Kapitel 3 Die Problemlsungsfhigkeit der Mehrebenenpolitik 3.1 Einleitung In den Diskussionen ber die Folgen der Globalisierung der Wirtschaft und der Vollendung des Binnenmarktes wird hufig als selbstverstndlich vorausgesetzt, da die Fhigkeit der nationalen Politik zur Regulierung und Besteuerung von Kapital, Unternehmen und Produktionsprozessen wesent- lich eingeschrnkt wird. Whrend liberale konomen die Befreiung der Mrkte von ineffizienter politischer Kontrolle begren (Mestmcker 1987, 1994; Streit / Mussler 1995), beklagen Autoren mit interventionistischer Grundhaltung den Verlust jener demokratischen Zivilisierung des Kapitalis- mus, die sich als Folge der Groen Transformation (Polanyi) nach der Weltwirtschaftskrise und dem Zweiten Weltkrieg herausgebildet hatte (Cerny 1994; Streeck 1995a, 1995b). Aber ungeachtet des Dissenses ber die Wnschbarkeit der Effekte besteht offenbar Einigkeit ber das zugrundelie- gende Kausalmodell: In der Europischen Gemeinschaft knnen die rechtlichen Normen der negativen Integration von der Kommission und vom Europischen Ge- richtshof im Prinzip ohne die politische Mitwirkung des Ministerrats und des Europischen Parlaments definiert und durchgesetzt werden. Sie beschnei- den die Gestaltungsspielrume der nationalen Politik durch das Verbot aller Regelungen, welche den Schutz der einheimischen Wirtschaft vor auslndi- Dieser Beitrag enthlt eine berarbeitete Version der fr eine Sondernummer des Journal of European Public Policy verfaten Einfhrung (Scharpf 1997b). 82 Kapitel 3 schen Konkurrenten oder eine Einschrnkung des grenzberschreitenden Freiverkehrs von Waren, Dienstleistungen und Kapital zur Folge htten. Produzenten im Inland sehen sich also der Konkurrenz von Anbietern ausge- setzt, die unter anderen steuerlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen und in anderen Systemen kollektiver Arbeitsbeziehungen produzieren. Weil das so ist, knnen die Unternehmen im internationalen Vergleich berdurch- schnittlich hohe Abgaben, Lohnkosten und Regulierungskosten nicht mehr auf die Preise und damit auf die Verbraucher berwlzen. Gleichzeitig haben Kapitalanleger und Unternehmen jede Mglichkeit, an Standorte mit gnsti- geren steuerlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen abzuwandern, ohne dadurch ihren Zugang zum heimischen Markt in irgendeiner Weise zu ge- fhrden. Das theoretisch zu erwartende Ergebnis ist dann ein konomisch moti- vierter Systemwettbewerb 1 unter Nationalstaaten und Gewerkschaften, der deren Fhigkeit, mobile Produktionsfaktoren zu regulieren und zu be- steuern und die Verteilungsposition des Faktors Arbeit durch Tarifverhand- lungen zu erhhen herabsetzt (S. Sinn 1993; H.-W. Sinn 1996). Die im Prin- zip mgliche Re-Regulierung auf der europischen Ebene kann jedoch nur mit der Zustimmung der nationalen Regierungen im Ministerrat und unter Mitwirkung des Europischen Parlaments erfolgen, und sie ist von einem so hohen Ma an Konsens abhngig, da sie von allflligen Interessenkonflik- ten zwischen nationalen Regierungen leicht blockiert oder auf Lsungen des kleinsten gemeinsamen Nenners beschrnkt wird. Darber hinaus fehlen ge- genwrtig alle institutionellen Voraussetzungen fr redistributive Tarifver- handlungen auf europischer Ebene, und es ist auch mehr als unwahrschein- lich, da sie in nchster Zukunft geschaffen werden (Streeck/ Schmitter 1991; Visser/ Ebbinghaus 1992; Streeck 1996). Daraus wird gefolgert, da insgesamt der Spielraum fr eine wirksame politische Einflunahme auf wirtschaftliche Prozesse im Vergleich zu dem bislang in den Nationalstaaten erreichten Niveau erheblich geschrumpft ist. Jedoch scheinen die empirischen Befunde weitaus uneinheitlicher zu sein, als es dieses einfache Kausalmodell nahelegt. Auf nationaler Ebene ist ein 1 In der Literatur wird der Ausdruck regulativer Wettbewerb in zwei verschiedenen Be- deutungen verwendet. Auf der einen Seite beschreibt er die Antwort nationaler Normgeber auf den internationalen Wettbewerb um mobile Produktionsfaktoren und mobile Steuer- quellen. Das ist die hier zugrunde gelegte Bedeutung. Auf der anderen Seite beschreiben Adrienne Hritier und ihre Forschungsgruppe (1996) mit diesem Begriff die Bemhungen der Mitgliedstaaten der Europischen Union, Einflu auf Inhalt und Form europischer Regelungen zu gewinnen, um so ihre eigenen Anpassungskosten zu minimieren. Die Problemlsungsfhigkeit der Mehrebenenpolitik 83 regulativer Wettbewerb nicht immer festzustellen; und wo er stattfindet, da kann er offenbar auch zu einer Anhebung des Regulierungsniveaus, anstatt wie vorhergesagt zur wechselseitigen Unterbietung fhren. berdies kommt es in den Bereichen, in denen nationale Regelungen durch negative Integra- tion tatschlich ausgeschlossen oder durch regulativen Wettbewerb ver- drngt werden, keineswegs immer zur Blockade europischer Regelungen oder zu ihrer Beschrnkung auf den kleinsten gemeinsamen Nenner; viel- mehr knnen europische Normen durchaus auch ein hohes Schutzniveau er- reichen. Diese Unterschiede werden in den Beitrgen zu einem Sonderheft des Journal of European Public Policy dargestellt (Scharpf 1997b). In den folgenden Abschnitten will ich zeigen, da das heterogene Gesamtbild durch charakteristische Konstellationen nationaler Interessen geprgt wird, mit de- nen die europische Politik in den einzelnen Politikfeldern konfrontiert ist. Zuvor sind jedoch die Bedingungen zu klren, unter denen damit zu rechnen ist, da regulativer Wettbewerb die Handlungsfhigkeit nationaler Politik einengen knnte. 3.2 Beschrnkungen der nationalen Problemlsungsfhigkeit Die wirtschaftliche Integration konfrontiert die nationale Politik mit der steigenden Mobilitt von Kapital, Waren, Dienstleistungen, Unternehmen und hochqualifizierten Arbeitnehmern. Deshalb verlieren die in der Vergan- genheit bewhrten Steuerungsinstrumente, sofern sie unter den rechtlichen Bedingungen der negativen Integration berhaupt noch zur Verfgung ste- hen, in dem Mae an Wirkung, wie die jeweiligen Zielgruppen von Exit- Optionen Gebrauch machen knnen. Dies gilt fr die makrokonomische Steuerung ebenso wie fr die Regulierung konomischer Prozesse und Pro- dukte. 3.2.1 Keynesianische Vollbeschftigungspolitik Fast alle Mitgliedstaaten der Europischen Union haben derzeit mit extrem hoher Arbeitslosigkeit zu kmpfen, die auch die Finanzierbarkeit der sozialen Sicherungssysteme bedroht. Bis zu den frhen siebziger Jahren konnten diese Probleme durch eine keynesianische Wirtschaftspolitik unter Kontrolle ge- 84 Kapitel 3 halten werden, die unter dem Bretton-Woods-Regime fester Wechselkurse geld- und fiskalpolitische Instrumente zur Stabilisierung der Gesamtnachfra- ge und zur Steuerung realer und finanzieller Investitionen einsetzen konnte. In der Stagflation nach der ersten lkrise in den siebziger Jahren aller- dings konnte die doppelte Herausforderung der Nachfragemangel-Arbeits- losigkeit und der Kostendruck-Inflation allein mit den Mitteln der staatlichen Fiskal- und Geldpolitik nicht mehr bewltigt werden. Trotzdem gelang es da- mals einigen Staaten mit korporatistischen Institutionen, denen auch die Lohnpolitik als Instrument makrokonomischer Steuerung zur Verfgung stand, Vollbeschftigung und Preisstabilitt gleichzeitig aufrechtzuerhalten (Scharpf 1987). Zur selben Zeit war jedoch das Bretton-Woods-Regime der festen Wech- selkurse zusammengebrochen, und die internationale Kapitalmobilitt hatte nach einem dramatischen Anstieg ein Stadium erreicht, in dem die nationale Geldpolitik nicht mehr in der Lage war, die Realzinsstze unter der von den internationalen Kapitalmrkten vorgegebenen Hhe zu halten. Jeder Versuch, das internationale (um erwartete Wechselkursnderungen korrigierte) Real- zinsniveau zu unterschreiten, hatte nun nicht mehr hhere Realinvestitionen in der heimischen Wirtschaft zur Folge, sondern Kapitalflucht, Abwertung, hhere Inflation und im Ergebnis sogar hhere Effektivzinsstze (Sdersten/ Reed 1994). Diese Lehre haben jedenfalls die europischen Politiker aus dem Debakel der keynesianischen Expansionspolitik gezogen, welche die erste Mitterrand-Regierung in den frhen achtziger Jahren in Frankreich betrieben hatte. In der Folge haben sich deshalb die Zentralbanken berall von einer Vollbeschftigungspolitik nach keynesianischem Muster verabschiedet und verfolgen jetzt in erster Linie das Ziel der Preisstabilitt. Da die Geldpolitik nun nicht mehr als Instrument zur Schaffung von Ar- beitspltzen zur Verfgung steht, knnen Regierungen, die trotzdem eine Steigerung der Beschftigung durch eine Erhhung der Gesamtnachfrage 2 anstreben, nur noch auf deficit spending zurckgreifen. Wenn jedoch eine fiskalische Reflation nicht mehr durch niedrige Zinsen untersttzt wird, wird sie nicht nur in konomischer Hinsicht weniger effizient, sondern auch teu- 2 Innerhalb der makrokonomischen Lehre verneinten der Monetarismus und, auf noch ra- dikalere Weise, die Anfang der siebziger Jahre an Einflu gewinnende Rational-Expec- tations-Schule jede Wirksamkeit der Nachfragesteuerung. Inzwischen ist die herrschende Auffassung in der konomie aber offenbar wieder zu der Meinung zurckgekehrt, da nderungen in der Gesamtnachfrage zumindest kurzfristig reale Auswirkungen auf Wirt- schaftswachstum und Beschftigung haben (Blanchard 1997; Solow 1997; Taylor 1997). Die Problemlsungsfhigkeit der Mehrebenenpolitik 85 rer (Garrett 1996). Wird sie mittelfristig fortgefhrt, mu sie zu einer starken Zunahme der Staatsverschuldung fhren, die frher oder spter durch mas- sive Einschnitte im Haushalt korrigiert werden mu, denen mehr Arbeits- pltze zum Opfer fallen knnten als vorher geschaffen wurden. Das war jedenfalls die Erfahrung mehrerer europischer Lnder, die in den achtziger Jahren ihre Kapitalmrkte geffnet hatten. Im Vergleich zur Zeit vor der Liberalisierung 3 hat der Verlust der Kontrolle ber den Kapitalverkehr den Nationalstaaten also im Ergebnis die Mglichkeit genommen, Vollbeschf- tigung durch makrokonomische Steuerung der Gesamtnachfrage zu sichern oder wiederherzustellen. 3.2.2 Regulativer Wettbewerb Neben ihrer Wirkung auf die makrokonomische Steuerung hat die wirt- schaftliche Integration auch wichtige Folgen fr die nationale Regulierung und Besteuerung der Wirtschaft. Der Verlust der Kontrolle ber die Staats- grenzen und niedrigere Transport- und Kommunikationskosten erleichtern es Investoren und Produzenten, belastende nationale Rechtsvorschriften und Steuern zu umgehen, und sie erlauben es den Verbrauchern, Produkte zu whlen, die unter weniger belastenden Regulierungs- und Steuersystemen produziert wurden. Weil aber Regierungen darauf angewiesen sind, Kapital, Unternehmen und Produktion im Land zu halten, um Arbeitspltze, Lhne und Staatseinnahmen zu sichern, werden sie durch die hhere internationale Mobilitt zu einem regulativen Wettbewerb um mobile Produktionsfaktoren gezwungen. Ceteris paribus sollte dies zur Reduzierung von Regulierungs- und Steuerlasten und zu einem Wettlauf nach unten (Vogel 1955) oder ei- nem Delaware-Effekt fhren benannt nach dem amerikanischen Staat, der mit den niedrigsten krperschaftsrechtlichen Anforderungen besonders viele Firmensitze ins Land zog (Cary 1974). In seiner vergleichenden Studie zur Umweltpolitik wollte David Vogel jedoch auch zeigen, da regulativer Wettbewerb ebensogut zu einem Kali- fornien-Effekt fhren kann benannt nach der raschen Verbreitung der strengen kalifornischen Auto-Abgasregeln in den amerikanischen Einzel- 3 Damit soll nicht behauptet werden, da dieser Proze reversibel wre. Da sich so viele an- dere Faktoren ebenfalls verndert haben, kann man nicht unterstellen, da die Staaten durch die Wiederherstellung von Kapitalverkehrskontrollen (falls dies technisch mglich wre) auch zur Vollbeschftigung der sechziger Jahre zurckfinden knnten. 86 Kapitel 3 staaten. Deshalb lohnt es sich, die theoretischen Annahmen zu untersuchen, welche der Kontroverse ber diese beiden Modellen zugrunde liegen. Politische Nachahmung Zunchst ist festzustellen, da einige nationale Politikfelder weder von den rechtlichen Vorgaben der negativen Integration noch von den wirtschaft- lichen Zwngen des regulativen Wettbewerbs erfat werden. Trotzdem kn- nen politische Zwnge, die weniger durch Exit- als durch Voice- Mechanismen entstehen, Lnder zur Nachahmung fremder Regulierungs- oder Deregulierungsmodelle veranlassen, wenn sich Informationen ber die Leistungsfhigkeit nationaler Systeme durch transnationale Kommunikation verbreiten. Idealerweise knnte man sogar eine Art politischen Wettbe- werb erwarten, in dem sich die besten Lsungen durchsetzen sollten das Schwedische Modell in den sechziger Jahren, das Modell Deutschland in den Siebzigern und das japanische Modell in den Achtzigern. In der Mitte der neunziger Jahre hat freilich das Angebot solcher Modelle derart zugenommen, da nun fr jeden politischen Geschmack etwas dabei ist: Die Vereinigten Staaten, Neuseeland und das Vereinigte Knigreich fr einen neoliberalen Radikalismus, Dnemark fr ein rot-grnes Modell links der Mitte und die Niederlande und sterreich fr konsensorientierte groe Ko- alitionen. Trotzdem bleibt politische Nachahmung ein schwieriges und unsi- cheres Unterfangen, dessen Erfolg weniger von der Attraktivitt der fremden Modelle als vielmehr von den heimischen Verhltnissen abhngt, die deren bernahme beeinflussen dies belegt etwa die peinlich langsame Deregulie- rung der Ladenschluzeiten in Deutschland. Solche Flle politischer und nicht konomischer Einflsse auf nationale regulative Systeme sollen hier auer Betracht bleiben. Qualitts- oder Preiswettbewerb? Auch wenn starke wirtschaftliche Zwnge und damit regulativer Wettbe- werb wirksam sind, mu sich nicht immer der niedrigste Standard durchset- zen. Ebenso wie Firmen auf dem Markt nicht nur hinsichtlich des Preises, sondern auch hinsichtlich der Qualitt ihrer Produkte und Dienstleistungen miteinander konkurrieren, so kann es auch beim Wettbewerb zwischen na- tionalen regulativen Systemen sowohl um Kostenwettbewerb als auch um Qualittswettbewerb gehen. Aber wann ist das eine oder das andere zu er- warten? Eine theoretisch fundierte Antwort mu sich auf die Interessenkon- Die Problemlsungsfhigkeit der Mehrebenenpolitik 87 stellationen zwischen den nationalen Regulierungsinstanzen beziehen, die durch den Wettbewerb zwischen einheimischen und auslndischen Produ- zenten und die Mobilitt der Produktionsfaktoren bestimmt werden. Diese unterscheiden sich erheblich, je nachdem ob die Regelungen sich auf die Qualitt von Produkten oder auf deren Produktionsbedingungen und Pro- duktionskosten auswirken (Stewart 1993). 3.2.3 Produktbezogene Regelungen Aus der Sicht der Verbraucher knnen sich produktbezogene Regelungen sowohl auf den Preis eines Produkts als auch auf seine Verwendungsmg- lichkeiten, seine Sicherheit oder seine Attraktivitt auswirken. Deshalb be- streiten liberale konomen die Notwendigkeit einer europischen Harmoni- sierung regulativer Normen 4 und befrworten statt dessen die wechselseitige Anerkennung der geltenden nationalen Regeln. Sie erwarten, da der regu- lative Wettbewerb dann automatisch zur Durchsetzung des im Hinblick auf Preis wie Produktqualitt optimalen Systems nationaler Vorschriften fhren msse (Streit 1996a, 1996b). Wenn dies freilich in dieser Allgemein- heit richtig wre, dann wre von vornherein unklar, wie nationale Regulie- rungsmanahmen berhaupt gerechtfertigt werden knnten: Denn wenn die Wahlentscheidung des Verbrauchers gengt, um die optimale Regulierung durchzusetzen, dann mte sich das optimale Produkt auch ohne jegliche Regulierung durchsetzen knnen. In einer neoliberalen Welt lassen sich staatliche Regulierungen ja schlielich nur als Korrektiv fr behauptetes Marktversagen rechtfertigen. 5 4 In der Literatur zur Standardisierung hat Raymund Werle (1993, 1997) die Unterschei- dung zwischen koordinativen Standards (die technische Kompatibilitt zwischen ver- schiedenen Produkten herstellen sollen) und regulativen Standards (die negative Exter- nalitten vermeiden sollen) eingefhrt. Jene knnen auch durch den Markt oder durch Vereinbarungen zwischen Produzenten definiert werden, und sie werden nach ihrer Ein- fhrung von den Betroffenen aus eigenem Antrieb respektiert; bei diesen kann die Rolle des Staates unerllich sein, und ihr Erfolg steht und fllt mit der Effektivitt von Kon- trollen und Sanktionen im Stadium der Implementation. Die vorliegenden Ausfhrungen beschrnken sich auf regulative Standards. 5 Nach der selben Logik lt sich auch die Re-Regulierung auf europischer Ebene begrn- den: Wenn die nationale Regulierung tatschlich durch Marktversagen gerechtfertigt ist, wrden die wechselseitige Anerkennung nationaler Normen und der regulative Wettbe- werb zwischen den Staaten genau dasselbe Marktversagen wieder herstellen. 88 Kapitel 3 Eine solche Konstellation wre etwa dann gegeben, wenn bei bestimmten Arten von Produkten zutreffende Informationen ber Qualittsunterschiede schwer verfgbar sind und die Kufer Grund dazu haben, den Informationen des besser unterrichteten, aber eigenntzig handelnden Verkufers zu mi- trauen. In einem solchen Fall knnten sich berlegene Produkte auf dem Markt nicht durchsetzen, auch wenn ihre bessere Qualitt fr Verbraucher sehr attraktiv wre. Diese Art des Marktversagens wurde in einem zu Recht berhmten Artikel von George Akerlof (1970) als market for lemons theo- retisch analysiert. Das Problem knnte jedoch durch die Qualittskontrolle und Zertifikation einer vertrauenswrdigen Instanz korrigiert werden eine Funktion, die ebenso von privaten Verbnden 6 (vorausgesetzt, da die- sen eine solche Ttigkeit unter neoliberalen Wettbewerbsregeln erlaubt wird) wie durch eine staatliche Regulierung der Produktqualitt wahrge- nommen werden knnte. Unter besonderen Bedingungen kann dieser Zertifikationseffekt natio- naler Regelungen auch im regulativen Wettbewerb auf internationaler Ebene eine Rolle spielen. Das setzt jedoch erstens voraus, da die Verbraucher ber Unterschiede nationaler Rechtsordnungen informiert sind, und zweitens, da diese Unterschiede den Nutzen des Produkts fr (eigenntzig handelnde) Verbraucher beeinflussen knnten was bei anspruchsvollen Regelungen in puncto Gesundheitsschutz, Produktsicherheit oder finanzieller Risiken zu- treffen knnte. Wenn beide Voraussetzungen erfllt sind, knnen strenge nationale Normen zu einem Wettbewerbsvorteil fr einheimische Unterneh- men werden, die auf Mrkten fr qualitativ hochwertige Produkte konkurrie- ren. In diesem Fall gibt es also in der Tat keinen Grund fr die Annahme, da der regulative Wettbewerb in einen Wettlauf nach unten ausarten knn- te. Vielmehr kann der Zertifikationseffekt andere Regierungen unter Druck setzen, ihre regulativen Standards zum Schutz der heimischen Industrie vor auslndischen Konkurrenten, deren Produkte gerade wegen ihrer weiterge- henden Regulierung attraktiver sind, zu verschrfen. 7 Dieser Mechanismus 6 Beispielsweise waren zu Beginn dieses Jahrhunderts in den Vereinigten Staaten viele pri- vate Colleges und Universitten bereit, sich von privaten Zertifizierungsvereinen kontrol- lieren zu lassen, um so gegenber Studenten und Eltern die berlegene Qualitt ihres (teureren) Bildungsangebots unter Beweis zu stellen (Wiley/ Zald 1968). 7 Produzenten knnten den attraktiveren fremden Standard auch freiwillig akzeptieren, aber sie wrden dann nicht vom Zertifikationseffekt nationaler Vorschriften und Kontrollen profitieren. Die Problemlsungsfhigkeit der Mehrebenenpolitik 89 erklrt beispielsweise die freiwillige 8 Anhebung der Mindestreserve-Vor- schriften im Bankensektor (Kapstein 1994; Genschel / Plmper 1997) 9 oder die Verschrfung der Insidertrading-Vorschriften an europischen Brsen (Ltz 1996). In beiden Fllen ist es in der Tat plausibel, da institutionelle Investoren und im Interbank-Kreditgeschft ttige Banken gut informiert sind und auf Unterschiede zwischen nationalen Regelungen auch sehr sensi- bel reagieren. Aber sicherlich knnen diese Bedingungen nicht berall vor- ausgesetzt werden. Auf keinen Fall aber kann der Zertifikationsmechanismus die Verschr- fung der amerikanischen Vorschriften fr Schadstoffemissionen bei Auto- mobilen erklren also gerade jenes Beispiel, fr das der Begriff Kalifor- nien-Effekt geprgt wurde (Vogel 1995). Als Kalifornien seine strengeren Emissionsvorschriften Anfang der siebziger Jahre einfhrte, gab es in die- sem Staat keine Automobilindustrie, die daraus einen Wettbewerbsvorteil gegenber Produzenten in anderen Staaten htte ziehen knnen. Darber hinaus, und wichtiger noch, fhrte der kalifornische Standard zu Preiserh- hungen bei Automobilen, ohne da dabei gleichzeitig auch ihr Nutzen aus der Sicht eigenntziger Verbraucher erhht wurde. Deswegen konnten Au- tomobilhersteller durch die Einfhrung des kalifornischen Standards, soweit er nicht gesetzlich vorgeschrieben war, keine Wettbewerbsvorteile erzielen, und die Ausbreitung dieses Standards ber die Vereinigten Staaten kann nicht als ein durch regulativen Wettbewerb verursachter Wettlauf nach oben erklrt werden. Die von David Vogel (1995) gelieferte Erklrung ist denn auch eher in- stitutionalistisch begrndet: In den siebziger Jahren erlie der US-Kongre ein Gesetz, das den Staat Kalifornien zur Einfhrung von Schadstoff- Normen ermchtigte, die strenger als der national einheitliche Standard wa- ren. Hierdurch wurde das zwischenstaatliche Freihandelsregime suspendiert, und Kalifornien konnte nun Automobile, welche die eigenen Standards nicht 8 Ein anderer wichtiger Faktor fr die Verschrfung der aktienrechtlichen Vorschriften war die Tatsache, da die Security and Exchange Commission glaubhaft drohen konnte, aus- lndische Firmen andernfalls vom groen und attraktiven amerikanischen Kapitalmarkt auszuschlieen. Analytisch darf man dies nicht mit dem Zertifikationseffekt verwechseln. 9 Wie Genschel und Plmper gezeigt haben, lt sich das Zustandekommen des Basler bereinkommens von 1988 das die Mindestreserve-Regeln fr Banken in den 13 Mit- gliedstaaten der Bank of International Settlements vereinheitlichte besser durch Proble- me im amerikanischen Bankensystem und durch den politischen Druck der Federal Re- serve erklren. Sobald jedoch das Basler Abkommen in Kraft war, veranlate die Existenz des Standards auch Nichtmitgliedstaaten zur Reform ihres eigenen Bankenrechts, um Wettbewerbsnachteile ihrer Banken im Interbank-Kreditverkehr zu vermeiden. 90 Kapitel 3 erfllten, vom innerstaatlichen Markt ausschlieen. Aufgrund dieser Rechts- lage und in Anbetracht der Gre und Attraktivitt des kalifornischen Auto- mobilmarktes wren, so Vogel, in anderen Staaten ansssige Unternehmen nun gezwungen gewesen, kalifornische Standards fr nur einen Teil ihrer Produktion anzuwenden. Angesichts der damit verbunden Kosten htten sie dann die allgemeine bernahme dieser Standards untersttzt. 10 Ferner scheint nach Vogels Erklrung auch politischer Wettbewerb eine Rolle ge- spielt zu haben: Das kalifornische Beispiel habe die Umweltschutzlobby in anderen Staaten gestrkt, und es knnte auch deren Gesetzgeber davon ber- zeugt haben, da wegen der Anhebung der Emissionsstandards negative Whlerreaktionen nicht zu befrchten seien. Am Ende jedenfalls wurden die Standards erneut durch Bundesrecht harmonisiert diesmal allerdings auf kalifornischem Niveau. Die institutionellen Bedingungen, die das kalifornische Beispiel erklren, sind auch auf internationaler Ebene gegeben, wenn Freihandelsregime die Weitergeltung bestimmter nationaler Vorschriften erlauben, obwohl diese als nicht-tarifre Handelsbeschrnkungen wirken. So erlaubt Artikel XX des All- gemeinen Zoll- und Handelsabkommens nationale Manahmen zum Schutz der ffentlichen Sittlichkeit, der Gesundheit und der Sicherheit des Lebens von Menschen, Tieren und Pflanzen sowie hnlicher im ffentlichen Interes- se stehender Werte, obwohl diese anderenfalls unter das Verbot quantitativer Beschrnkungen fallen wrden. Dasselbe gilt fr Artikel 36 und 100 a IV EGV, die, soweit sie nach der Cassis-Doktrin noch anwendbar sind, Mit- gliedstaaten den Ausschlu fremder Produkte erlauben, die nicht den eige- nen Regulierungsstandard erfllen. Wenn andere Lnder nun jedoch genauso verfahren wrden, blieben die europischen Mrkte weiterhin getrennt, und die Produzenten knnten die Grenkostenvorteile des Gemeinsamen Marktes nicht nutzen. Eben deshalb aber knnte ein Land, das einen groen und attraktiven Markt kontrolliert, seine nationalen Standards verschrfen. Zur Vermeidung von Wettbewerbsnachteilen mten dann andere Lnder, oder jedenfalls deren Unternehmen, diesen Standard schlielich auch ber- nehmen. So bewirkt etwa die Tatsache, da die Vereinigten Staaten der wichtigste Markt fr pharmazeutische Produkte sind, da viele fremde Her- steller lieber freiwillig die amerikanischen Kriterien und Prfmethoden anwenden, als hohe Forschungs- und Entwicklungskosten fr Produkte auf- 10 Wenn die Nachfrage relativ preisunelastisch ist, oder wenn hhere Preise durch Steueran- reize kompensiert werden, wird die Autoindustrie sich gerne dazu zwingen lassen, teurere Autos zu verkaufen. Die Problemlsungsfhigkeit der Mehrebenenpolitik 91 zuwenden, die sie dann zwar auf ihren Heimatmrkten, nicht aber in den Vereinigten Staaten absetzen knnten. Als Schlufolgerung lt sich damit festhalten: Auf dem Gebiet der Pro- duktvorschriften gibt es zwei Situationen, unter denen ein Wettlauf nach unten nicht zu erwarten ist: Einerseits kann fremden Produkten, die nicht dem nationalen Niveau in puncto Gesundheitsschutz, Sicherheit oder Um- weltschutz entsprechen, nach wie vor der Marktzugang vorenthalten werden. Unter dieser Voraussetzung entsteht kein regulativer Wettbewerb, der einen Abwrtsdruck auf Lnder mit hohem Regulierungsstandard ausben knnte. Andererseits knnen nationale Regelungen als Zertifikat einer hheren Pro- duktqualitt dienen, die vom Markt belohnt wird. Dann knnen hohe Regu- lierungsstandards sogar zum Wettbewerbsvorteil fr die Unternehmen wer- den, die sich ihnen unterwerfen; auf diese Weise knnen sie auf andere Staaten einen Wettbewerbsdruck ausben, ihre eigenen Regulierungsstan- dards ebenfalls anzuheben. 3.2.4 Produktions- und standortbezogene Regelungen Keiner der vorgenannten Faktoren knnte freilich nationale Manahmen vor dem internationalen Wettbewerb schtzen, welche die Produktionskosten er- hhen, ohne sich auch auf die Qualitt des Produkts positiv auszuwirken. Prinzipiell gilt das fr alle produktionsbezogenen Umweltschutzregelungen, fr Sozialvorschriften ber Arbeitsbedingungen, Kndigungsschutz und kol- lektive Arbeitsbeziehungen sowie fr Steuern und Abgaben auf Kapital, Ar- beit und andere Produktionsfaktoren. GATT- und WTO-Vorschriften erlau- ben den Staaten zwar, sich gegen gewisse Formen kologischen und sozialen Dumpings zu schtzen und unter Umstnden auch Schutzinstrumente zur Erhaltung bedrohter Industriezweige anzuwenden (Hoekman/ Kostecki 1995: Kap. 7 und 8). Im europischen Binnenmarkt aber sind solche Ausnahmen vom Prinzip des freien Warenverkehrs nicht zulssig, und kein Mitgliedstaat knnte den Import von Produkten verbieten oder besteuern, die unter Bedin- gungen hergestellt wurden, die nicht den eigenen Vorschriften ber Luftrein- haltung, Arbeitssicherheit, Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall oder Arbeit- nehmermitbestimmung entsprechen. Da derartige Regeln nicht die Qualitt der Produkte selbst beeinflussen, kann man fr ihre Durchsetzung auch nicht 92 Kapitel 3 auf egoistisch-rationale Verbraucher 11 rechnen, die Gter und Dienstleistun- gen, die unter strengeren Bedingungen hergestellt wurden, bevorzugen knnten. Wenn produktionsbezogene Vorschriften also die Produktkosten erhhen, wird der regulative Wettbewerb im allgemeinen einen Druck zur Senkung, und nicht zur Erhhung nationaler Standards bewirken. Aber der Druck kann auf Widerstand treffen. Dann wird das Ergebnis von der relativen Strke der auf Absenkung des Regulierungsniveaus drngenden wirtschaftlichen und der das bisherige Anspruchsniveau verteidigenden poli- tischen Krfte abhngen. Dieses Krftegleichgewicht drfte von Fall zu Fall unterschiedlich sein, und es hngt auch in hohem Mae von der Verteilung institutioneller Vetopositionen ab. Trotzdem lassen sich charakteristische hnlichkeiten innerhalb bestimmter Politikbereiche feststellen, die begrenzte Verallgemeinerungen erlauben. Beginnen wir mit dem empirisch ambiva- lenten Politikfeld des produktions- und standortbezogenen Umweltschutzes. Standortbezogener Umweltschutz Wie Vogel (1995, 1997) gezeigt hat, scheinen die geltenden produktions-, proze- und standortbezogenen Regeln des Umweltschutzes gegenber dem Abwrtsdruck des regulativen Wettbewerbs relativ immun zu sein, ob- wohl sie weder die Nichtzulassung fremder Produkte rechtfertigen knnen noch merkliche Vorteile fr eigenntzig handelnde Verbraucher mit sich bringen. Als Erklrung hebt Vogel den Umstand hervor, da viele dieser Vorschriften die Produktionskosten nur marginal erhhen, so da der von wirtschaftlichen Interessen ausgebte Abwrtsdruck relativ gering sein drf- te. Dasselbe mag auf die geltenden Vorschriften zum Gesundheitsschutz und zur Arbeitssicherheit zutreffen (Eichener 1992, 1997). berdies gibt es von Branche zu Branche auch groe Unterschiede in der Hhe der Regulie- rungskosten und der Intensitt des Wettbewerbsdrucks. Der wirtschaftliche Druck zur Absenkung geltender Schutzstandards ist also am strksten in In- dustriezweigen, die einem heftigen internationalen Wettbewerb und hohen 11 Wenn allerdings Verbraucher nicht eigenntzig handeln, knnen Informationen ber Pro- duktionsablufe auch die Verkaufszahlen beeinflussen. Einschlgige Beispiele sind die union labels fr Bekleidung in den Vereinigten Staaten, der blaue Engel fr kolo- gisch hherwertige Produkte in Deutschland, ethische Kriterien fr Wertpapierinvestitionen und der Brent Spar-Boykott fr Benzin der Marke Shell. So ist es in der Tat mglich, da einige Aspekte produktions- und standortbezogener Regelungen hnlich wie produktbezo- gene Regeln wirken. Die Problemlsungsfhigkeit der Mehrebenenpolitik 93 Umweltkosten ausgesetzt sind. In anderen Industriezweigen knnen diese Zwnge dagegen viel geringer sein. Jedoch knnen die wirtschaftlichen Faktoren das politische Ergebnis nicht vollstndig erklren. Ebenso wichtig, oder sogar noch wichtiger, ist der politische Stellenwert der Ziele, denen die jeweiligen Vorschriften dienen, und der politische Widerstand gegen ihre mgliche Vereitelung. Deswegen wird der internationale Wirtschaftswettbewerb jene Vorschriften am wenig- sten tangieren, die per se als schdlich angesehene Bedingungen oder Ak- tivitten verhindern oder beseitigen sollen. In diesem Fall werden wirt- schaftliche Verluste als notwendige und einkalkulierte Folge bewertet, und nicht als zu vermeidendes Unglck. Dies gilt nicht nur fr Drogenhandel, Pornographie oder Kinderarbeit, sondern auch fr einige Umweltschutzbe- stimmungen, die auf nationaler Ebene aufrechterhalten werden, obwohl sie unzweifelhaft mit bestimmten konomischen Interessen kollidieren und zur Verlagerung einzelner Produktionszweige ins Ausland fhren. Betrachtet man beide Faktoren zusammen, erscheint es nicht mehr berraschend, da empirische Untersuchungen bei den produktions- und standortbezogenen Umweltschutzregelungen keinen allgemeinen Wettlauf nach unten fest- stellen knnen. Besteuerung von mobilen Steuerquellen Anders verhlt es sich im Fall der Besteuerung. Zunchst ist zu bedenken, da Steuern auf Kapiteleinknfte, Gewinne, Eigentum und Produktionsfak- toren im allgemeinen der Einnahmenerzielung und vielleicht noch der Umverteilung dienen, nicht aber die Einschrnkung bestimmter Ttigkeiten bezwecken. Deshalb wre eine Steuerpolitik, welche die Steuerquellen ver- nichten oder auer Landes treiben wrde, im Sinne der eigenen Ziele kon- traproduktiv. Dies ist die Logik der berhmten Laffer-Kurve, und aus ihr folgt auch, da der das Steueraufkommen maximierende Steuersatz berall sinken mu, wenn die Steuerquellen international mobil werden und in Ln- der mit niedrigeren Stzen abwandern knnen. Wenn also der Zweck der Besteuerung in der Maximierung von Einnahmen liegt und die erzielten Einnahmen von der Bemessungsgrundlage und dem Steuersatz abhngen, schafft internationaler Wettbewerb somit eine Versuchung fr Staaten (und vor allem fr relativ kleine Staaten), die Steuerstze herabzusetzen, um auf diese Weise eine Vergrerung der Bemessungsgrundlage zu erreichen. Wenn andere Staaten darauf in derselben Weise reagieren, um den Abflu besteuerbarer Ressourcen zu verhindern, werden im Ergebnis alle Staaten die 94 Kapitel 3 mobilen Faktoren weniger besteuern, als dies andernfalls (das heit ohne transnationale Mobilitt und internationalen Steuerwettbewerb) ihren Prfe- renzen und faktischen Mglichkeiten entsprochen htte (Steinmo 1994; Gen- schel / Plmper 1997). Wenn freilich die Maximierung des Steueraufkommens das einzige Ziel wre, mte der Wettlauf nach unten die Talsohle erreichen, noch bevor das Steuerniveau bei Null angelangt wre. Aber die Staaten sind ja nicht nur an Einnahmen interessiert, sondern auch an der Schaffung und Erhaltung von Arbeitspltzen. Deshalb knnen sie unter dem Druck des internationalen Wettbewerbs der Versuchung erliegen, nicht nur auf die Besteuerung von Realinvestitionen vllig zu verzichten, sondern sogar investitionswillige Unternehmen und Kapitalanleger zu subventionieren (Gordon/ Bovenberg 1996). Hier beschneidet der regulative Wettbewerb also die nationale Ge- staltungsfreiheit bei der Besteuerung mobiler Faktoren am strksten. Wh- rend aber die Europische Kommission die Vereinbarkeit staatlicher Beihil- fen mit den Grundstzen unverflschten Wettbewerbs streng berwacht, wird der Steuerwettbewerb durch die generelle Ermigung der Steuern auf Kapitaleinknfte und Unternehmensgewinne bisher solchen Beschrnkungen nicht unterworfen. Sozialpolitische Vorschriften Fr die Sozialpolitik gelten in mancher Hinsicht die soeben errterten Bedin- gungen der Steuerpolitik, in anderer Hinsicht aber auch die der Umweltpoli- tik. Einige soziale Vorschriften haben den klaren Zweck, bestimmte Arten von besonders gefhrlicher oder moralisch nicht akzeptabler Beschftigung zu unterbinden. So sollte es aus der Sicht der nationalen Politik bestimmte schlechte Berufe einfach nicht geben, und ihre Abschaffung knnte deswe- gen als sozialpolitischer Erfolg gewertet werden, auch wenn das seinen wirt- schaftlichen Preis hat. Am anderen Ende des Spektrums hat die Finanzierung sozialstaatlicher Leistungen durch Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeitrge alle eben errterten Merkmale einer Steuer. Obwohl sie die Arbeitskosten er- hhen, ist ihr Zweck gewi nicht die Vernichtung von Arbeitspltzen. Wenn sie aber diese Wirkung haben, so sind sie unter den Bedingungen des interna- tionalen Wettbewerbs einem besonders hohen Anpassungsdruck ausgesetzt. 12 12 In Wahrheit liegen die Dinge noch komplizierter. Hohe Lohnnebenkosten belasten die in- ternationale Wettbewerbsfhigkeit der einheimischen Produktion; zugleich ist aber der Die Problemlsungsfhigkeit der Mehrebenenpolitik 95 Die meisten Arten sozialer Vorschriften sind jedoch zwischen diesen Ex- tremen anzusiedeln. Die Regelung von Arbeits- und Urlaubszeiten und Ar- beitsbedingungen, der Kndigungsschutz, der Krankheits- und Mutterschutz, das Tarifrecht und die gesetzliche Mitbestimmung der Arbeitnehmer sollen das Arbeitsverhltnis in seinem Wesen verndern, und nicht nur den Arbeit- geber besteuern. Ihr Ziel lt sich im neomarxistischen Jargon als Dekom- modifizierung der Arbeit beschreiben. Trotzdem wrde ihr Zweck vereitelt, wenn die kommodifizierten Arbeitspltze nicht verndert wrden, sondern einfach verschwnden. Aus diesem Grund fallen sozialpolitische Vorschrif- ten, die auf eine Verringerung der Gewinne hinauszulaufen scheinen, einer vergrerten Kapitalmobilitt ebenfalls leicht zum Opfer. Dasselbe gilt fr Mitbestimmungsrechte, die weithin als Belastung angesehen werden, weil sie die Gestaltungsspielrume der Unternehmensleitung bei der Organisation der Arbeit verringern (Streeck 1997a). Anders als bei den Steuern wird hier der Wettlauf nach unten aber durch das sozialpolitische Engagement na- tionaler Regierungen und den politischen Widerstand der von Deregulierung und Sozialabbau betroffenen Gruppen gebremst (Pierson 1994, 1996). 3.2.5 Verengung nationaler Problemlsungsspielrume Insgesamt kann man also erwarten, da die Wirkungen der wirtschaftlichen Integration und des regulativen Wettbewerbs auf den Handlungsspielraum der nationalen Politik je nach Politikbereich unterschiedlich sein werden. Die Realisierbarkeit keynesianischer Beschftigungsstrategien wird generell ein- geschrnkt, whrend die Spielrume bei der Regulierung und Besteuerung wirtschaftlicher Faktoren und Ttigkeiten in hohem Mae durch je spezifi- sche wirtschaftliche, institutionelle und politische Bedingungen bestimmt werden. Fr Produktstandards kann der regulative Wettbewerb unter be- stimmten Bedingungen sogar Anreize zur Anhebung anstatt zur Absenkung des nationalen Schutzniveaus bieten. Darber hinaus erlauben internationale und europische Freihandelsregime die Beibehaltung produktbezogener nationaler Vorschriften zu Gesundheitsschutz, Sicherheitsstandards und Umweltvertrglichkeit, obwohl diese als nicht-tarifre Handelshemmnisse wirken knnen. In der Steuerpolitik dagegen vermindert die hhere transna- Produktionsfaktor Arbeit international wenig mobil, so da seine Besteuerung an sich dem Steuerwettbewerb relativ wenig ausgesetzt ist. 96 Kapitel 3 tionale Mobilitt der Steuerquellen ceteris paribus den Handlungsspiel- raum der nationalen Politik. Ebenso sind produktions- und standortbezogene Regelungen in der Sozialpolitik und in der Umweltpolitik bei zunehmender transnationaler Mobilitt der Unternehmen einem Abwrtsdruck aus- gesetzt. Aber hier ist der politische Widerstand gegen die Deregulierung strker, so da die Ergebnisse in hherem Mae von den Bedingungen im Einzelfall abhngen als in der Steuerpolitik. Trotzdem beschrnkt der zunehmende internationale Wettbewerb die na- tionalen Gestaltungsspielrume auch bei produktions- und standortbezoge- nen Sozial- und Umweltschutzregelungen. Wenn die Ziele der Sozial- und Umweltpolitik, die in den vergangenen Jahrzehnten politische Untersttzung gefunden haben, weiterhin aufrechterhalten werden sollen, wre es deshalb vorteilhaft, wenn sie durch regulative Manahmen auf europischer oder internationaler Ebene verfolgt werden knnten. 13 Dort verfgt die Politik allerdings nicht ber hierarchische oder majoritre Konfliktlsungspoten- tiale, sondern sie ist auf das Einvernehmen der beteiligten nationalen Regie- rungen und supranationalen Akteure angewiesen (und oft zustzlich noch auf einen Konsens zwischen diesen und nichtstaatlichen Akteuren). 3.3 Re-Regulierung auf europischer oder internationaler Ebene? Da Minderheiten in internationalen Verhandlungen nicht einfach berstimmt werden knnen und auch bei qualifizierten Mehrheitsentscheidungen inner- halb der Europischen Union weithin respektiert werden mssen, stt die Re-Regulierung auf der internationalen Ebene generell auf zwei Probleme sie mu einerseits die Zustimmung der nationalen Regierungen und anderer Veto-Akteure zu gemeinsamen Regelungen erreichen, und sie mu anderer- seits die zuverlssige Implementation solcher Vereinbarungen sicherstellen. Offensichtlich kommt es bei beiden Problemen auf die zugrundeliegende Interessenkonstellation und die ideologischen Prferenzen der Verhand- 13 Hier mchte ich nicht auf die Frage eingehen, wie weit europische Regelungen unter den Bedingungen weltweiter Kapitalmobilitt und wirtschaftlicher Globalisierung berhaupt effektiv sein knnten. Die Antwort variiert je nach Politikbereich, und sie hngt auch sehr stark von der Wahrscheinlichkeit protektionistischer Politiken der Europischen Union (oder der Whrungsunion) ab. Die Problemlsungsfhigkeit der Mehrebenenpolitik 97 lungspartner an; und jede Prognose des Erfolgs oder Mierfolgs europi- scher Lsungen hngt deshalb vom richtigen Verstndnis eben dieser Kon- stellationen ab. Wenn die Konstellation eines reinen (Nullsummen-)Interessenkonflikts gegeben ist, kann eine Einigung kaum erwartet werden; 14 wenn demgegen- ber ein reines Koordinationsspiel vorliegt, wren sowohl das Zustande- kommen einer Vereinbarung als auch deren Implementation unproblema- tisch. 15 ber diese analytisch einfachen Flle hinaus trifft man jedoch zumeist auf gemischte Interessenkonstellationen, in denen scheinbar kleine Unterschiede in den Annahmen ber die Prferenzen der Akteure zu sehr unterschiedlichen Hypothesen oder Prognosen fhren knnen. Insbesondere sei vor der Tendenz gewarnt unter Sozialwissenschaftlern, die sich erst- mals auf das Terrain der Spieltheorie begeben, ist sie recht verbreitet alle Interaktionen als ein symmetrisches Gefangenendilemma zu interpretieren (Scharpf 1997a). Solche Konstellationen kommen zwar tatschlich vor, und sie sind oft sehr wichtig, aber sie treffen keineswegs immer zu. Deswegen ist es auch hier sinnvoll, verschiedene Politikbereiche separat zu betrachten. 3.3.1 Marktschaffende Vorschriften Eine Konstellation, die in der Tat dem klassischen Gefangenendilemma h- nelt, sind Verhandlungen ber Handelsliberalisierung und Marktffnung zwischen Staaten in einer hnlichen Ausgangslage mit anderen Worten Verhandlungen ber negative Integration und marktschaffende Manah- men der positiven Integration. Hier kann man annehmen, da jedes Land vom Zugang zu einem greren internationalen Markt profitieren wrde, aber trotzdem der Versuchung ausgesetzt wre, seine eigenen protektionisti- schen Praktiken fortzusetzen. In einer solchen Situation kann eine einver- nehmliche Lsung zustande kommen; aber auch wenn dies der Fall ist, be- 14 Genauer: Jede Vereinbarung wrde die Akzeptanz gemeinsamer Normen der Verteilungs- gerechtigkeit voraussetzen. 15 Bei der Ermittlung dieser Merkmale ist zu beachten, da es auf die Konstellationen zwi- schen den an der jeweiligen Interaktion beteiligten Parteien ankommt, und nicht auf Kon- stellationen zwischen den zugrundeliegenden sozialen und wirtschaftlichen Interessen. Eine Materie, deren Regelung zwischen den Sozialpartnern einen Nullsummenkonflikt darstellt, kann zwischen den europischen Regierungen als Koordinationsspiel behandelt werden und umgekehrt. 98 Kapitel 3 steht im Implementationsstadium die Versuchung, sich als Trittbrettfahrer zu verhalten. Bekanntlich hat die Europische Gemeinschaft dieses Problem dadurch gelst, da sie die negative Integration in den Grndungsvertrgen verankert hat, und da sie die Anerkennung ihrer expansiven richterlichen Auslegung als Teil des acquis communautaire auch von allen neuen Mitgliedstaaten verlangt. berdies werden die Verpflichtungen zur Beseitigung von Han- delshindernissen auch keineswegs nur freiwillig erfllt: Ihre Durchsetzung ist eine Aufgabe der Kommission, die Entscheidungen erlassen und Auf- sichtsverfahren gegen nationale Regierungen einleiten kann; jedoch knnen auch private Parteien die Erfllung gemeinschaftsrechtlicher Pflichten in normalen Verfahren vor innerstaatlichen Gerichten verlangen. Der Streit um die Intervention der Kommission gegen die Volkswagen-Subventionen in Sachsen hat zudem gezeigt, da die protektionistische Versuchung auch in wirtschaftsliberalen Regierungen nach wie vor wirksam bleibt. 16 Dasselbe gilt in noch hherem Mae fr die Liberalisierung des Handels durch GATT- und WTO-Recht. Vor allem aber ist die Annahme, da marktschaffende Politiken ein sym- metrisches Gefangenendilemma darstellen, nicht immer begrndet. Lnder und einzelne Industriezweige befinden sich hufig in verschiedenen Aus- gangspositionen gegenber dem Markt. Kleine, offene Volkswirtschaften knnen aus einer Liberalisierung greren Nutzen ziehen als Lnder mit gr- eren internen Mrkten; sehr effiziente Industrien knnen auf Kosten ihrer bisher geschtzten Mitbewerber Gewinne erzielen. In einer solchen Situation kann die Liberalisierung des Marktes selbst zu einer hchst umstrittenen Fra- ge werden. Diese Schwierigkeiten werden von Adrienne Hritiers Studie (1997) zu den Konflikten zwischen den Niederlanden und Grobritannien auf der einen und Deutschland, Frankreich und Italien auf der anderen Seite ber die Liberalisierung des europischen Gterkraftverkehrs hervorragend illu- striert. hnliche Konflikte gab es bei der ffnung der europischen Energie- mrkte (S. Schmidt 1998a). Hier kann man nicht ohne weiteres ein gemein- 16 Das ist jedenfalls die Auffassung der Kommission (und vermutlich auch die der anderen Mitgliedstaaten der EU). Aus deutscher Sicht geht es jedoch nicht (nur) um den Konflikt zwischen Freihandel und Protektionismus, sondern (auch) um die Erfllung einer politi- schen (und in der Verfassung verankerten) Pflicht zur Herstellung einheitlicher Lebens- verhltnisse angesichts der durch die deutsche Vereinigung viel grer gewordenen inter- regionalen Ungleichheiten. Deshalb konnte der schsische Ministerprsident die demokra- tische Legitimitt der Intervention in Frage stellen eine Reaktion, die unverstndlich w- re, wenn nur die Zulssigkeit wettbewerbsverzerrender Beihilfen im Streit gestanden htte. Die Problemlsungsfhigkeit der Mehrebenenpolitik 99 sames Interesse an der Schaffung grerer Mrkte voraussetzen; statt dessen hneln die Konstellationen oft einem asymmetrischen Konfliktspiel, in dem Vereinbarungen allenfalls durch Koppelgeschfte oder unter dem dro- henden Oktroi des Europischen Gerichtshofs erreicht werden knnen. 3.3.2 Produktstandards Die Vereinbarung von Produktstandards profitiert oft von hnlichen Bedin- gungen wie die marktschaffenden Vorschriften. Wie gezeigt, erlauben die Regeln der negativen Integration im allgemeinen den Fortbestand produkt- bezogener nationaler Regeln, sofern diese anerkannten Zwecken des Ge- sundheitsschutzes, der Sicherheit oder des Umweltschutzes dienen. Wenn also groes Interesse an der ffnung der europischen Mrkte besteht, dann mu den Staaten auch an der Harmonisierung der Produktstandards gelegen sein. Da berdies Artikel 100 a EGV die Einfhrung strengerer nationaler Standards sogar noch nach einer Harmonisierung erlaubt, befinden sich Lnder mit hohem Regulierungsstandard bei Verhandlungen ber das Schutzniveau gemeinsamer Produktregelungen in einer starken Position (Stewart 1993). Andererseits wird das Zustandekommen einer Vereinbarung aber wesentlich erschwert, wenn die geltenden Vorschriften von Land zu Land unterschiedlich sind und wenn die Umstellung auf einen anderen Stan- dard sehr hohe Investitionen und teure nderungen eingespielter Verfahren erfordern wrde. 17 In spieltheoretischer Terminologie besitzen solche Kon- stellationen die Merkmale eines Battle of the Sexes, in dem zwar die Eini- gung schwierig ist, die Implementation einer einmal zustande gekommenen Vereinbarung aber unproblematisch sein sollte, da alle Parteien ein Interesse an der bernahme eines gemeinsamen Standards haben, sobald er von ande- ren befolgt wird. Eben in dieser Situation haben die konsensfrdernden Funktionen des Initiativmonopols der Kommission sowie der Komitologie ihre grte praktische Bedeutung. Entsprechend existiert nunmehr eine reichhaltige Li- teratur, die sich auf eine groe Zahl empirischer Studien sttzt, die belegen, da in einer Reihe von Gebieten einschlielich des Lebensmittelrechts 17 Wenn Prferenzen sehr stark divergieren, oder wenn die nderungskosten sehr hoch w- ren, kann die Harmonisierung berhaupt scheitern wie beispielsweise bei dem ber viele Jahre verfolgten Versuch, gemeinsame europische Normen fr Elektrostecker und Steck- dosen festzulegen. 100 Kapitel 3 (Joerges/ Neyer 1997), des Verbraucherschutzes und der Arbeitssicherheit sowie bei Umweltregelungen, die sich auf marktfhige Produkte auswirken, eine Einigung ber gemeinsame europische Produktstandards mit hohem Schutzniveau tatschlich erreicht werden konnte (Eichener 1997; Pollack 1997a). Dasselbe drfte im Dienstleistungsbereich fr die bank- und brsen- rechtlichen Schutzvorschriften zutreffen (Ltz 1996; Genschel / Plmper 1997). Es gibt mit anderen Worten wichtige Politikbereiche, in denen euro- pische Problemlsungen ebenso effektiv wie politische Lsungen in inter- ventionistischen Mitgliedstaaten sind. 3.3.3 Produktions- und standortbezogene Regelungen im Umweltschutz und in der Arbeitssicherheit Bei der Errterung produktions- und standortbezogener Regelungen sollte man vorab unterscheiden zwischen Problemen, die aus technischen oder rechtlichen Grnden nur durch internationale Kooperation oder supranationa- le Regulierung gelst werden knnen, und Problemen lokaler Natur, fr die lokale Lsungen rechtlich und technisch mglich wren, aber von den wirt- schaftlichen Zwngen des regulativen Wettbewerbs beeintrchtigt werden. Grenzberschreitende und globale Umweltverschmutzung Probleme der grenzberschreitenden und globalen Umweltverschmutzung oder der Erschpfung globaler Ressourcen lassen sich nur durch Koopera- tion oder Regulierung auf einer berstaatlichen Ebene lsen. Die zugrunde- liegende zwischenstaatliche Konstellation wird oft als Tragedy of the Commons (Hardin 1968), das heit als Gefangenendilemma beschrieben. Dieses Modell eignet sich in der Tat fr die Analyse von Problemen wie der globalen Erwrmung, des Ozonlochs, des Schutzes der Artenvielfalt oder des Schutzes der Antarktis. Auch hier wird die Einigung jedoch oft durch Asymmetrien in bezug auf die von Regulierungsmanahmen erwarteten Vor- und Nachteile erschwert; in noch grerem Mae gilt das fr die Ver- teilung der Kosten von Schutz- und Sanierungsmanahmen sowie fr die Fhigkeit einzelner Staaten, diese Kosten zu tragen (Mitchell 1994; Oye/ Maxwell 1994). Trotz solcher Asymmetrien finden sich hier insofern noch wesentliche Merkmale eines Gefangenendilemmas, als alle Parteien ein In- teresse daran haben, die Zerstrung gemeinsamer Ressourcen zu vermeiden Die Problemlsungsfhigkeit der Mehrebenenpolitik 101 (Keohane/ Ostrom 1994). In einer solchen Situation ist eine Verhandlungsl- sung nicht unmglich, aber sie kann entscheidend von Ausgleichszahlungen abhngen, mit denen die Kooperation von Staaten erkauft wird, die anderen- falls hhere Kosten zu tragen htten oder geringeren Nutzen aus der Koope- ration zgen. Das scheint fr die neuesten globalen Konventionen zum Schutz der Biosphre charakteristisch zu sein (Ward 1993; Zrn 1995). Aber selbst dann ziehen Vereinbarungen oft Trittbrettfahrer-Probleme im Im- plementationsstadium nach sich. Noch schwerer sind Verhandlungslsungen bei grenzberschreitender Wasser- oder Luftverschmutzung zu erreichen, also wenn zum Beispiel Emissionen aus England als saurer Regen ber Schweden niedergehen oder chemischer Abfall aus der Schweiz im Rhein nach Deutschland und die Nie- derlande gelangt. Solche Problemkonstellationen sollten nicht als Gefange- nendilemma, sondern als asymmetrische Konfliktspiele analysiert werden. Bei isolierter Betrachtung htte hier ein eigenntzig handelndes Emissions- land kein Interesse an Schutzmanahmen, und seine Kooperation knnte deswegen nur durch Ausgleichszahlungen und Koppelgeschfte oder durch Drohungen mit Vergeltungsmanahmen in anderen Politikbereichen er- reicht werden. Selbst wenn schlielich eine Vereinbarung zustande kommt, bleibt deren Implementation und berwachung problematisch. Lokale Probleme bei regulativem Wettbewerb Der zweite Konstellationstyp betrifft Probleme des Umweltschutzes und der Arbeitssicherheit von lediglich lokaler oder regionaler Bedeutung, deren Re- gelung also unter rein technischen Gesichtspunkten auf internationale Zu- sammenarbeit nicht angewiesen wre. Eichener (1992, 1997), Hritier und Mitarbeiter (1996) oder Pollack (1997a) haben jedoch gezeigt, da es eine betrchtliche Zahl europischer Vorschriften zur Arbeitssicherheit oder zum Umweltschutz gibt, die nicht Qualittsstandards, sondern Produktionsablu- fe regeln, und die auch nicht als Manahmen gegen grenzberschreitende Umweltverschmutzung zu rechtfertigen sind. Erklren lassen sich solche Regelungen als Reaktion auf die oben errterten Konsequenzen der wirt- schaftlichen Integration: Regierungen, Gewerkschaften und Umweltverbn- de, die sich auf nationaler Ebene dem wirtschaftlichen Abwrtsdruck regu- lativen Wettbewerbs ausgesetzt sehen, suchen die Regulierung auf einer bergeordneten Ebene, von der aus der grere europische Markt einheit- lichen Vorschriften unterworfen werden kann. Zugleich mu die Aussicht 102 Kapitel 3 auf Angleichung der Wettbewerbsbedingungen auch fr die Unternehmer in Lndern mit hohem Regulierungsniveau verlockend erscheinen. 18 berdies gelten fr manche prozebezogene Regelungen hnliche Bedin- gungen, wie sie fr produktbezogene Vorschriften unterstellt wurden. So sind Arbeitssicherheit und Emissionskontrolle am Arbeitsplatz oft in die Produktionsanlagen selbst integriert, so da ein grerer europischer Markt fr moderne Werkzeugmaschinen tatschlich von der Schaffung gemein- samer europischer Standards abhngen kann. Darber hinaus macht die elektronische Revolution in der Produktionstechnik existierende nationale Standards schnell obsolet; und die mobilsten Unternehmen, die wohl auch mit den modernsten Produktionsmitteln arbeiten, wrden interne Gren- kostenvorteile verlieren, wenn sie an Standorten mit niedrigem Regulie- rungsniveau veraltete Produktionstechniken verwenden wrden. Deswegen ist es gut denkbar, da einflureiche Industrieverbnde und multinationale Unternehmen europaweite Gesundheits-, Sicherheits- und Umweltschutz- standards fr Maschinen und Broeinrichtung nicht bekmpfen, sondern untersttzen, auch wenn diese strenger als die bisher geltenden nationalen Vorschriften sind. Jedoch trifft dies fr den Bereich produktions- und standortbezogener Umweltschutzregelungen nicht generell zu. Unter der Annahme, da strenge Vorschriften den Firmen in der Tat Kostenlasten auferlegen, die diese lieber vermeiden wrden, schafft regulativer Wettbewerb fr nationale Regierun- gen die Situation eines Gefangenendilemmas. Dies allein wrde natrlich europische Lsungen nicht ausschlieen, da ein symmetrisches Gefange- nendilemma leicht aufzulsen sein sollte, sofern durchsetzbare Vereinbarun- gen mglich sind. Deswegen sollte die Tatsache, da sich auf europischer Ebene Beispiele fr effektive produktions- und standortbezogene Umwelt- schutzregelungen finden, in theoretischer Hinsicht keine berraschung dar- stellen. Leider jedoch lassen sich diese Beispiele nicht verallgemeinern 18 Zweifelhafter erscheint dagegen die rechtliche Kompetenz der Union, prozebezogene Umweltschutzvorschriften zu erlassen. Nach der Subsidiarittsklausel, die durch den Ver- trag von Maastricht in Artikel 3 b EGV eingefhrt wurde, mte dargetan werden, da die Ziele prozebezogener Vorschriften durch die Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden knnen was jedoch nur fr Vorschriften ber grenzberschreitende Verschmut- zung leicht zu begrnden wre, nicht aber fr Vorschriften, die Wettbewerbsverzerrungen verhindern sollen, die aus der nationalen Regelung lokaler Umweltprobleme resultieren. Mit anderen Worten: Der Wunsch nach einem level playing field kann europische Initiativen nicht mehr ohne weiteres rechtfertigen, und die Kommission scheint insofern bereits auf erwartete Einwnde Grobritanniens und anderer Mitgliedstaaten reagiert zu haben (Golub 1996a). Die Problemlsungsfhigkeit der Mehrebenenpolitik 103 (Golub 1996c) und auch das sollte keine theoretische berraschung sein. Die gnstigen Implikationen sind von der Annahme eines symmetrischen Gefangenendilemmas abgeleitet, das im Umweltbereich voraussetzen wrde, da alle Regierungen Problemen der Umweltverschmutzung eine hnlich hohe Prioritt einrumen, und da alle von den Zwngen wirtschaftlichen Wettbewerbs und den wirtschaftlichen Folgen einer vorgeschlagenen Rege- lung in hnlicher Weise tangiert wrden. Unter den Mitgliedstaaten der Ge- meinschaft werden diese Bedingungen oft nicht erfllt sein. Sogar Lnder, in denen die Umweltverschmutzung ein vergleichbares Ausma erreicht hat und in denen hnliche wirtschaftliche Verhltnisse herr- schen, knnen sich im Hinblick auf das Umweltbewutsein der ffent- lichen Meinung oder den politischen Einflu grner Parteien und Interes- senverbnde signifikant unterscheiden. Noch wichtiger sind objektive Unter- schiede zwischen Mitgliedstaaten, was die Intensitt von Umweltproblemen, das Niveau wirtschaftlicher Entwicklung und schlielich die industrielle Produktivitt angeht. So knnen Umweltschutzmanahmen, die den Anspr- chen und der Zahlungsfhigkeit von Brgern und Unternehmen in hochent- wickelten Lndern entsprechen, in weniger produktiven Volkswirtschaften als unerschwinglich eingeschtzt werden. Unter dieser Voraussetzung weist die Konstellation wiederum die Merkmale eines asymmetrischen Konflikt- spiels auf (Scharpf 1996). Aus theoretischer Sicht wre dann zu erwarten, da einheitliche europische Vorschriften auf dem etwa von Dnemark, den Niederlanden und Deutschland geforderten Schutzniveau leicht scheitern knnen (Golub 1996b). Wenn sie trotzdem akzeptiert werden, knnen Aus- gleichszahlungen aus den europischen Kohsionsfonds eine groe Rolle spielen; und schlielich gewhrleistet auch die Einigung ber gemeinsame Regeln wiederum nicht zwingend auch eine einheitliche Implementation. Die relative Bedeutung dieser Faktoren drfte jedoch von Fall zu Fall er- heblich variieren. Deswegen ist auch zu erwarten, da sich die empirischen Befunde stark voneinander unterscheiden. Oft drfte auch damit zu rechnen sein, da die gegenstzlichen Interessen fast im Gleichgewicht sind, und da deswegen bestimmte institutionelle Bedingungen und kontingente Strategien der Kommission oder der Regierung eines Mitgliedstaats das Blatt zum Er- folg oder Mierfolg hin wenden knnen. 104 Kapitel 3 3.3.4 Sozialstaatliche Regelungen Die vorstehenden Ausfhrungen gelten prinzipiell auch fr die internationale Harmonisierung von Sozialstandards. Wiederum kme eine Einigung relativ einfach zustande, wenn allen Lndern daran gelegen wre, den Abwrts- druck zu vermeiden, und wenn die Interessenkonstellationen keine groen Asymmetrien enthielten. Aber wiederum differieren die ideologischen Prfe- renzen zwischen Regierungen, die an einem hohen sozialstaatlichen Schutz- niveau festhalten wollen, und anderen, welche die Selbstverantwortung von Individuen und Familien steigern wollen. Darber hinaus bestimmen Unter- schiede im wirtschaftlichen Entwicklungsstand auch die Finanzierbarkeit staatlicher Sozialleistungen und die Belastbarkeit der Unternehmen. Aber das ist nicht alles. Auch Lnder auf dem gleichen wirtschaftlichen Entwick- lungsstand haben hchst unterschiedliche Strukturen in ihren Sozialausgaben bei den einen liegt der Schwerpunkt bei den Renten, bei den anderen im Gesundheitswesen, bei den Leistungen fr kinderreiche Familien oder bei den sozialen Dienstleistungen. Noch wichtiger sind die institutionellen Un- terschiede in der Art der Finanzierung der europischen Sozialstaaten, und in der Organisation der Leistungssysteme unter ffentlicher, gemeinntziger und privater Trgerschaft (Esping-Andersen 1990). Der bergang zu einem einheitlichen europischen Sozialsystem wrde also revolutionre Vern- derungen in jenen Lndern ntig machen, die sich auf ein anderes institutio- nelles Regime umstellen mten etwa von einem aus Steuermitteln finan- zierten staatlichen Gesundheitsdienst zu einem Versicherungssystem, in dem privatrztliche Leistungen erstattet werden, oder von einer steuerfinanzierten Grundrente zu einer einkommensabhngigen Rentenversicherung. Dasselbe gilt auch fr den Bereich der kollektiven Arbeitsbeziehungen (Visser/ Eb- binghaus 1992; Crouch 1993). In allen diesen Fllen wrden institutionelle und strukturelle Unterschiede auch zwischen Lndern mit hohem Sozial- standard die europische Harmonisierung der Sozialpolitik und der kollekti- ven Arbeitsbeziehungen enorm behindern (Streeck 1995a, 1997b). 3.3.5 Besteuerung Einige dieser Schwierigkeiten behindern auch die Harmonisierung von Ka- pital- und Unternehmenssteuern. Zustzlich steht die Steuerharmonisierung jedoch vor spezifischen Schwierigkeiten, die sich aus der Bedeutung von Die Problemlsungsfhigkeit der Mehrebenenpolitik 105 Grenunterschieden zwischen den Lndern ergeben. Wenn Steuerwettbe- werb von der Hoffnung angespornt wird, da niedrigere Steuerstze durch eine Erweiterung der Steuerbasis berkompensiert werden, so mu diese Hoffnung fr kleine Staaten, deren Steuereinnahmen durch einen Kapitalzu- flu aus greren Lndern berproportional ansteigen, besonders gro sein. Deswegen stand die Harmonisierung von Unternehmenssteuern lange Zeit nicht einmal auf der Tagesordnung der Europischen Gemeinschaft. Mehrere Versuche zur Harmonisierung der Zinssteuern sind aus demselben Grund am Widerstand von Luxemburg und des Vereinigten Knigreichs gescheitert wobei das Groherzogtum seine Vorteile als Steueroase fr deutsches Kapi- tal verteidigen wollte und London um die Stellung der City im Wettbewerb mit New York und Tokio besorgt war (Genschel / Plmper 1997). Analytisch scheint die Schlufolgerung klar: Auf dem Gebiet europischer Steuerhar- monisierung dominieren die fiskalischen und wirtschaftlichen Eigeninteres- sen der Mitgliedstaaten. Aber auch wenn alle Regierungen nur hhere Steu- ereinnahmen anstreben, bleibt die Einigung schwierig, weil der Steuerwett- bewerb nicht fr alle Lnder gleich schdlich beziehungsweise eine Steuer- harmonisierung nicht fr alle gleich ntzlich wre. Dieser Interessengegen- satz hat bisher die Versuche zur Harmonisierung der Steuern auf Unterneh- mensgewinne und Kapitaleinknfte scheitern lassen, und wegen der Geltung der Einstimmigkeitsregel kann diese Blockade auch fortgesetzt werden. Im Ergebnis vermindert der Steuerwettbewerb den Anteil der Staatseinnahmen, die aus Steuern auf Unternehmensgewinne und Kapitaleinknfte erzielt wer- den (OECD 1996a), und er hat die Staaten dazu gezwungen, immer grere Anteile der gesamten Staatseinnahmen aus Steuern auf immobile Faktoren, insbesondere der Lohnsteuer und den Verbrauchssteuern, zu beziehen (Economist 1997). 3.3.6 Makrokonomische Steuerung Unter Politikern mit keynesianischen berzeugungen ist immer noch die Hoffnung verbreitet, da die auf der nationalen Ebene verlorenen Spiel- rume einer makrokonomischen Vollbeschftigungspolitik auf der europi- schen Ebene zurckgewonnen werden knnten. Das ist sicherlich auch die Hoffnung, die hinter den in Amsterdam auf Betreiben Frankreichs verab- schiedeten Artikeln zur Beschftigungspolitik steht. Die bisherigen Ergeb- nisse sind allerdings wenig ermutigend. 106 Kapitel 3 Die Koordination der Geldpolitik wurde in Europa bisher durch die Ver- pflichtung zur Stabilisierung der Wechselkurse nationaler Whrungen er- reicht. Dies hat den Einflu der ausschlielich an der Geldwertstabilitt orientierten Politik der deutschen Bundesbank auf ganz Europa erstreckt, was vielleicht nicht den Anstieg der Arbeitslosigkeit erklrt, aber sicherlich auch keine zustzlichen Arbeitspltze geschaffen hat. Jedenfalls lief in den neunziger Jahren die Konjunktur in jenen europischen Lndern am besten, deren Whrungen von der Spekulation aus dem Europischen Whrungssy- stem katapultiert worden waren. Da die zuknftige Europische Zentralbank nach den Vorgaben des Vertrags von Maastricht noch unabhngiger als die Bundesbank und ebenso der Preisstabilitt verpflichtet sein soll wie diese, lt sich kaum erkennen, wie eine europische Geldpolitik zuknftig fr mehr Beschftigung sorgen knnte. 19 Wenn aber die Geldpolitik restriktiv gehandhabt wird, dann lieen sich positive Beschftigungseffekte allenfalls durch massive fiskalische Impulse erreichen viel grere jedenfalls, als sie das schmale Budget der Europi- schen Union erlauben wrde. Eine koordinierte Expansion der nationalen Haushalte wre eine andere Frage; aber hier hat die Koordination, die durch das Defizitkriterium des Maastrichter Vertrages tatschlich erreicht wurde, alle Lnder, die eine Mitgliedschaft in der Europischen Whrungsunion anstreben, zu deflationren anstatt zu expansiven fiskalischen Strategien ge- zwungen. Darber hinaus fixiert der in Amsterdam unterzeichnete Stabili- ttspakt die Verpflichtung, auf unbegrenzte Zeit weiterhin Haushaltsdiszi- plin zu ben. Insgesamt hat also die europische Integration die Zwnge nicht gelockert, die eine keynesianische Vollbeschftigungspolitik auf natio- naler Ebene verhindern. Die fr die Europische Whrungsunion verabschie- deten Regelungen haben offenbar nicht den Zweck, daran etwas zu ndern. 19 Es soll hier nicht behauptet werden, da sich heute in Europa durch makrokonomische Konzertierung nach keynesianischem Muster Vollbeschftigung erreichen liee. Wichtig ist, da die institutionellen Strukturen, die in Maastricht und Amsterdam beschlossen wur- den, schon jeden Versuch eines solchen Vorgehens ausschlieen. Die Problemlsungsfhigkeit der Mehrebenenpolitik 107 3.4 Schlufolgerung Theoretisch, so kann man am Ende dieses Durchgangs durch die Politikfel- der resmieren, gibt es keinen Grund fr die Erwartung, da sich entweder der Einflu der wirtschaftlichen Integration auf die Problemlsungsfhigkeit der nationalen Politik oder der Einflu politischer Faktoren auf die Hand- lungsfhigkeit der europischen Politik in universellen empirischen Regel- migkeiten niederschlagen sollte. Die hier diskutierten Zusammenhnge sind komplex und knnten durch simple Generalisierung weder erklrt noch prognostiziert werden. Deswegen bedeutet der Umstand, da die vorliegen- den empirischen Studien zu hchst unterschiedlichen Einschtzungen der Problemlsungsfhigkeit der europischen Mehrebenenpolitik gelangen einige davon sehr optimistisch, andere sehr pessimistisch keineswegs, da sich zumindest ein Teil dieser Autoren irren mte. Vielmehr ist wahr- scheinlich, da die untersuchten Flle unterschiedliche Konstellationen be- treffen, in denen unterschiedliche Ergebnisse zu erwarten waren. Sofern die Forschung nicht nur empirische Unterschiede beschreiben, sondern theore- tisch fundierte Erklrungen und Prognosen anstreben soll, wird es folglich ntig sein, die verschiedenen Faktoren und Kausalmechanismen, die das Er- gebnis in der einen oder anderen Art beeinflussen, genauer zu spezifizieren. Die hier vorgetragene Analyse war zweidimensional angelegt und wird in Abbildung 3-1 zusammengefat. Sie unterscheidet zwischen Faktoren, die nationale Gestaltungsspielrume erffnen oder einengen, sowie zwischen Faktoren, die regulative Politik auf europischer Ebene erleichtern oder be- schrnken. Auf nationaler Ebene wird die politische Handlungsfhigkeit durch die rechtlichen Regeln der negativen Integration eingeschrnkt, die handelsbeschrnkende oder wettbewerbsverflschende Manahmen untersa- gen. Aber auch wo nationale Regelungen rechtlich zulssig wren, erzeugt der konomische Wettbewerb im vollendeten Binnenmarkt einen Abwrts- druck auf die nationalen Regulierungssysteme. Seine Intensitt variiert jedoch von Bereich zu Bereich; dasselbe gilt fr die Verwundbarkeit beste- hender nationaler Regelungen. In Abbildung 3-1 wird der vermutete Gesamt- effekt dieser rechtlichen und wirtschaftlichen Beschrnkungen des nationalen Handlungsspielraums auf der horizontalen Achse abgetragen. Die vertikale Achse beschreibt die europische Handlungsfhigkeit, die wiederum durch das Zusammenwirken zweier Arten von Faktoren nher festgelegt wird. In rechtlicher Hinsicht ist die Union in der Lage, bestimmte ausschlieliche Kompetenzen auszuben, whrend ihre Zustndigkeit in an- 108 Kapitel 3 deren Bereichen eng begrenzt oder nicht existent ist. In politischer Hinsicht wird die europische Handlungsfhigkeit durch das Erfordernis einstimmi- ger oder nahezu einstimmiger Vereinbarungen zwischen den mitgliedstaat- lichen Regierungen im Ministerrat begrenzt. Dieses Erfordernis ist in den Bereichen abgeschwcht, in denen die Durchsetzung der negativen Integra- tion (und die Festlegung ihrer Reichweite) der Kommission und dem Euro- pischen Gerichtshof berantwortet ist. Aber in den Fllen, in denen es eines Ratsbeschlusses bedarf, bildet die Intensitt bereichsspezifischer Interessen- konflikte die wichtigste Beschrnkung des Handlungsspielraums europi- scher Politik. 20 Abbildung 3-1 gibt die Lage einiger Politikbereiche in diesem zweidi- mensionalen Modell nationaler und europischer Problemlsungskapazitten nach meinem gegenwrtigen Verstndnis wieder. Die eher optimistischen Fallstudien 21 beziehen sich auf die im nordstlichen Quadranten gelegenen Politikbereiche, in denen nationale Gestaltungsspielrume rechtlich ge- schtzt sind und eine Einigung ber europische (oder internationale) Stan- dards nicht durch massive Interessenkonflikte ausgeschlossen wird. Der sdwestliche Quadrant ist der Schwerpunkt der eher pessimistischen Stu- dien. 22 Dort wird die Handlungsfhigkeit nationaler Politik durch starken Abwrtsdruck des regulativen Wettbewerbs beschrnkt, whrend europi- sche Initiativen entweder durch starke Interessenkonflikte zwischen natio- nalen Regierungen blockiert werden oder so im Fall der makrokonomi- schen Beschftigungspolitik von institutionellen Arrangements, welche die nationalen wie die europischen politischer Optionen beschrnken. Die brigen beiden Quadranten geben die Situation von Politikbereichen wieder, die entweder mit Erfolg europisiert wurden oder unter nationaler Kontrolle verblieben sind. Letztere Kategorie umfat allerdings auch Poli- tikbereiche, in denen die nationale Kontrolle gegenwrtig im Schwinden be- griffen ist. Die Pfeile im Diagramm kennzeichnen die Mglichkeit, da die Kontrolle entweder auf die europische Ebene bertragen wird wie im Fall der Telekommunikation, in dem wirtschaftlicher Wettbewerb die Effektivitt 20 In diesem Modell fgt die verstrkte Einbeziehung des Europischen Parlaments nur einen weiteren Veto-Akteur hinzu, dessen Zustimmung fr Manahmen der Union notwendig ist. Ihm fehlt dagegen die majoritre Konfliktregelungskapazitt, die nationale Parlamente im allgemeinen besitzen. 21 Zum Beispiel Eichener (1997), Genschel / Plmper (1997) zur Bankenregulierung, Joerges/ Neyer (1997), Ltz (1997), Pollack (1997a). 22 Zum Beispiel Genschel / Plmper (1997) zum Steuersystem, Streeck (1997b). Die Problemlsungsfhigkeit der Mehrebenenpolitik 109 der nationalen Regulierung so geschwcht hatte, da die Kommission in der Folge die Liberalisierung des Sektors durchsetzen konnte. Die Mitgliedstaa- ten haben auch den Groteil ihrer Fhigkeit zur Regelung des Gterkraft- verkehrs eingebt (Hritier 1997) und dieselbe Entwicklung zeichnet sich derzeit auch im Bereich des Elektrizittsmarktes ab (S. Schmidt 1998a). Aber whrend die Kommission im Bereich der Telekommunikation auch zur Re-Regulierung imstande war, ist gegenwrtig noch unklar, ob das auch im Transport- und Energiesektor der Fall sein wird. Es kann sich dort immer noch herausstellen, da Kommission und Gerichtshof zwar zur Einschrn- kung nationaler Gestaltungsspielrume in der Lage waren, da jedoch starke Abbildung 3-1 Nationale und europische Problemlsungsfhigkeit Europische Problemlsungsfhigkeit Nationale Problemlsungsfhigkeit hoch niedrig niedrig Produktregulierungen im Arbeits- und Umweltschutz Prozeregulierungen im Umweltschutz Banken, Versicherungen Agrarpolitik Telekommunikation Wettbewerbspolitik Internationale Handelsvereinbarungen Bildung Transport, Energiepolitik Innere Sicherheit Steuern auf mobiles Kapital Industrielle Beziehungen Makrokonomische Beschftigungspolitik Sozialpolitik hoch 110 Kapitel 3 Interessenkonflikte die Entwicklung adquater europischer Regelungskapa- zitten verhindern. Das Gesamtbild ist deswegen komplex und rechtfertigt keine allgemeinen Schlufolgerungen ber Gewinne und Verluste an politischer Handlungs- freiheit infolge der (weltweiten und europischen) Integration konomischer Interaktionen und der institutionellen Integration in Europa. Aber es gibt in der Tat Politikfelder, in denen ein solcher Verlust der Problemlsungsfhig- keit aus theoretischen Grnden erwartet werden kann. In Abbildung 3-1 lie- gen diese Politikfelder im sdwestlichen Quadranten des Diagramms. Kapitel 4 Nationale Lsungen bei offenen Grenzen Es gibt also Politikbereiche, in denen die rechtlichen Vorgaben der negati- ven Integration und die wirtschaftlichen Zwnge der transnationalen Faktor- Mobilitt sowie der regulative Wettbewerb die Problemlsungsfhigkeit der nationalen politischen Systeme erheblich reduziert haben, und in denen die- ser Verlust nicht durch eine entsprechende Ausweitung europischer Kapa- zitten kompensiert wird. Leider sind davon auch solche Bereiche betroffen, die in enger Verbindung zum Kernbestand output-orientierter demokrati- scher Legitimitt stehen, wie er sich in den europischen Sozialstaaten in den Nachkriegsjahrzehnten entwickelt hat (Marshall 1975). Ihre Brger er- warten danach vom demokratischen Staat wenigstens, da er imstande ist Massenarbeitslosigkeit, die groe Teile der Bevlkerung im arbeitsfhigen Alter von der aktiven Teilnahme an der gesellschaftlichen Wertschpfung ausschliet, zu verhindern; extreme Armut, die Menschen zu einem Leben unterhalb eines sozial ak- zeptablen Einkommensniveaus und ohne Entfaltungsmglichkeiten ver- urteilt, zu beseitigen; und eine gerechte Aufteilung von staatlichen Leistungen und Steuerlasten zu gewhrleisten. Das eklatante Versagen des Staates, auch nur diese minimalen Sicherheiten aufrechtzuerhalten, fhrte in der Weltwirtschaftskrise zum Zusammenbruch der Demokratie in der Weimarer Republik und zu ihrer Gefhrdung in ande- ren Lndern. Jedenfalls sahen sich damals auch die meisten demokratischen Regierungen gezwungen, zur Abwendung der drohenden Legitimittskrise auf protektionistische Politiken zurckzugreifen, welche die integrierte Weltwirtschaft jener Zeit zerstrten (Rpke 1942). Nach dem Zweiten Welt- krieg wurde deshalb unter amerikanischer Fhrung die Reintegration der 112 Kapitel 4 Weltmrkte nur schrittweise und unter dem Schutz internationaler Regime Bretton Woods, Whrungsfonds, GATT etc. vollzogen, die treffend als so- zialpolitisch eingebetteter Liberalismus (Ruggie 1982) beschrieben wur- den. In der Tat strkten diese Regime die demokratische Legitimitt der na- tionalen Sozialstaaten, weil sie es diesen erlaubten, die Vorteile der interna- tionalen Arbeitsteilung zu nutzen und zugleich ihre Brger vor der Folgen der kreativen Zerstrung eines entfesselten Kapitalismus zu schtzen (Gil- pin 1987; Eichengreen 1996). In den meisten Mitgliedstaaten der Europi- schen Union sehen die Brger diese Errungenschaften des Sozialstaats der Nachkriegszeit nunmehr als konstitutive Elemente eines legitimierenden Ge- sellschaftsvertrags (Jacquemin/ Wright 1993). Wenn sie jetzt unter den Zwngen der Globalisierung der Wirtschaft oder der Asymmetrie negativer und positiver Integration in der Europischen Gemeinschaft geopfert wr- den, besteht erneut Gefahr, da wachsende Unzufriedenheit entweder die Legitimitt der demokratischen Politik oder die wirtschaftliche Integration in Frage stellen knnte (Ruggie 1994; Leibfried/ Rieger 1997). Es ist kein Zu- fall, da die rechtsradikale Opposition in mehreren europischen Lndern auch radikal antieuropisch eingestellt ist. Es kommt also darauf an, die Fhigkeit der europischen Mehrebenen- politik zur Bewltigung der Massenarbeitslosigkeit, der Krise des Sozial- staats und der wachsenden Ungleichheiten auf allen Ebenen zu strken. In diesem Kapitel werde ich die Optionen analysieren, die auch in einer inter- nationalisierten Wirtschaft noch auf nationaler Ebene realisiert werden knnten. Zunchst werde ich auf die Lage auf dem Arbeitsmarkt eingehen und zeigen, auf welche Weise die anhaltende Beschftigungskrise in Europa mit den besonderen Strukturen der kontinentaleuropischen Sozialstaaten verbunden ist, insbesondere mit dem vorherrschenden Finanzierungssystem. Geeignete strukturelle Vernderungen knnten also sowohl die Probleme der Unterbeschftigung als auch die Finanzkrise des Sozialstaates positiv beein- flussen. Am Ende dieses Kapitels werde ich dann auf einige Optionen ein- gehen, die nationalen Regierungen ein wirksames Vorgehen gegen die Ero- sion der Steuergrundlagen ermglichen knnten. 4.1 Die europische Beschftigungskrise In der aktuellen politischen Debatte wird das amerikanische Modell bewun- dert, wo die Arbeitslosenquote niedriger und der Zuwachs an Arbeitspltzen Nationale Lsungen bei offenen Grenzen 113 seit mehr als zwei Jahrzehnten viel grer ist als in Europa. Tatschlich nahm die Zahl der Arbeitspltze zwischen 1971 und 1994 in den Vereinigten Staaten um 55 Prozent zu, in den derzeitigen Mitgliedstaaten der Europi- schen Union aber nur um 11 Prozent (OECD 1996a). Ehe daraus aber Re- zepte gegen die europische Beschftigungskrise abgeleitet werden, sollten zunchst die Ursachen dieses Unterschieds aufgeklrt werden. Bei der Suche nach einer Erklrung betonen keynesianisch orientierte konomen und Politiker die Bedeutung kontingenter Faktoren. Was das lau- fende Jahrzehnt angeht, lt sich in der Tat mit guten Grnden behaupten, da die makrokonomische Politik bei der Verursachung der sehr hohen Ar- beitslosigkeit eine Rolle gespielt hat. Selbst wenn man die monetaristische These akzeptiert, da eine expansive Fiskal- und Geldpolitik, wenn sie anti- zipiert wird, nicht zu mehr Beschftigung, sondern nur zu hherer Inflation fhrt, lt sich dieser Satz nicht umkehren. Da die Lhne und deswegen auch die Preise nicht abwrts-flexibel sind, bewirkt eine restriktive Fiskal- und Geldpolitik sicherlich eine Verringerung der effektiven Nachfrage und eine Vernichtung von Arbeitspltzen. Deswegen hat die geldpolitisch re- striktive Reaktion der Bundesbank auf die deutsche Wiedervereinigung am Anfang der neunziger Jahre ebenso zur desolaten Beschftigungssituation in Europa beigetragen wie danach die verzweifelten Bemhungen praktisch aller europischen Regierungen um eine Verringerung der Haushaltsdefizite, um die Konvergenzkriterien der Europischen Whrungsunion zu erfllen. All dies ist bekannt und braucht hier nicht weiter errtert zu werden. Beunruhigender ist die strukturelle Komponente der europischen Be- schftigungskrise, die sich in dem hohen Anteil der Langzeitarbeitslosen widerspiegelt. Im Jahre 1995 waren beispielsweise nur 9,7 Prozent der Ar- beitslosen in den Vereinigten Staaten seit 12 Monaten oder lnger ohne Be- schftigung. In den Mitgliedstaaten der Europischen Union betrug dieser Anteil zwischen 17 Prozent in sterreich und 60 Prozent in Belgien und Ita- lien; in den meisten Lndern lag er zwischen 30 und 50 Prozent (OECD 1996e, Tabelle Q). Wie berall sind von der Langzeitarbeitslosigkeit vor al- lem Arbeitskrfte ohne berufliche Qualifikation und Jugendliche ohne Schulabschlu betroffen. In der ffentlichen Diskussion beschrnkt man sich bei der Suche nach Erklrungen fr die strukturelle Komponente der europischen Beschfti- gungskrise zumeist auf die in den bekannten Beschftigungsanalysen der OECD (1994) genannten Faktoren institutionelle Rigiditten, die Macht der Gewerkschaften und die Lasten des Sozialstaats. Unter den Bedingungen des verschrften globalen Wettbewerbs, so wird argumentiert, knnten staat- 114 Kapitel 4 liche Vorschriften und Tarifvertrge nicht mehr als segensreicher Zwang angesehen werden. Vielmehr seien sie zu Fesseln geworden, die europische Unternehmen daran hinderten, die Flexibilitt und Innovationsfhigkeit zu erreichen, die amerikanischen Firmen eine erfolgreiche Teilnahme am Wett- bewerb erlaubten. Darber hinaus htten die europischen Volkswirtschaften an der Last aufgeblhter ffentlicher Sektoren schwer zu tragen, in die in Schweden und Dnemark mehr als 50 Prozent des Bruttosozialprodukts fls- se, in Frankreich, Deutschland und anderen Lndern auf dem Kontinent ber 40 Prozent, whrend dieser Anteil in den Vereinigten Staaten und in Japan nur um die 30 Prozent betrage. Auerdem litten sie an berdimensionierten sozialstaatlichen Systemen mit zu hohen Einkommensersatzleistungen, die zur Erhhung der Mindestlhne und zur Verminderung der Arbeitsanreize gefhrt htten. 4.1.1 Der Erfolgsmastab: Beschftigungsquoten Nach meiner berzeugung bercksichtigen diese konventionellen Erkl- rungsanstze nicht die kritischen strukturellen Faktoren. Fr eine verglei- chende Bewertung und Erklrung der Erfolge und Mierfolge der Beschf- tigungspolitik verschiedener Lnder bedarf es zunchst aussagekrftiger Indikatoren. Die bliche Bezugnahme auf Arbeitslosenzahlen reicht dafr nicht aus, weil sie beispielsweise Berufsunfhigkeitsrenten, Vorruhestands- bezge und andere Formen bezahlter Nichtarbeit nicht umfat; 1 berdies knnen diese Zahlen leicht politisch manipuliert werden so wird etwa den britischen Konservativen nachgesagt, sie htten die Definitionen der Ar- beitslosigkeit im Lauf ihrer Amtszeit mehr als dreiigmal verndert, wobei jedes Mal die Zahl der registrierten Arbeitslosen herabgesetzt worden sei. Vor allem aber wird die Arbeitslosenquote unter Bezugnahme auf die Gre der aktiven Bevlkerung definiert, die in erheblichem Mae von Faktoren auf der Angebotsseite des Arbeitsmarktes beeinflut wird. So kann die Er- werbsbeteiligung verheirateter Frauen ebenso von der getrennten oder ge- meinsamen Veranlagung der Ehegatten bei der Einkommensteuer oder der Verfgbarkeit von Kindertagessttten und Ganztagsschulen abhngen wie vom Angebot an Arbeitspltzen. 1 Fr einen sorgfltigen Vergleich der niederlndischen und deutschen Systeme bezahlter Nichtarbeit, von denen nur einige Formen zur Arbeitslosigkeit gerechnet werden, vgl. G. Schmid (1996). Nationale Lsungen bei offenen Grenzen 115 Im Vergleich zur Arbeitslosenquote erscheint die Vernderung der Beschftigtenzahlen als ein viel besserer Indikator aber auch er wird von Vernderungen auf der Angebotsseite beeinflut: Eine grere Bevlke- rungszahl impliziert eine grere Zahl von Arbeitspltzen. Die Beschftig- tenzahlen mssen also unter Bezugnahme auf die Zahl der Bevlkerung im erwerbsfhigen Alter (von 15 bis 64 Jahren) normalisiert werden. Aber auch diese Beschftigtenquoten werden in ihrer Aussagekraft fr den interna- tionalen Vergleich beeintrchtigt, wenn die durchschnittlichen Arbeitszeiten oder der Anteil von Teilzeitarbeit sich stark unterscheiden. Dem knnte man durch einen (normalisierten) Vergleich der insgesamt geleisteten Arbeits- stunden abhelfen. Aus pragmatischen Grnden werde ich hier jedoch durch- gehend Beschftigungsquoten verwenden, fr die international vergleichbare Daten in den Verffentlichungen der OECD (1996e, 1996a) zur Verfgung stehen. 2 hnlich steht es um die bliche Bezugnahme auf die Staatsausgaben oder auf die Abgabenquote, wenn es um die Erklrung des europischen Beschf- tigungsdefizits im Vergleich zu den Vereinigten Staaten geht. In allen Ln- dern wird ja ein groer (aber variabler) Teil ffentlicher Mittel fr Subven- tionen, ffentliche Infrastruktur und andere Leistungen aufgewandt, welche die Produktivitt und damit die internationale Wettbewerbsfhigkeit natio- naler Volkswirtschaften verbessern sollen. Statt dessen werde ich die OECD- Daten zum Anteil der gesamten Sozialausgaben am Bruttosozialprodukt ver- wenden (OECD 1996b), die besser als andere international vergleichbare Indikatoren die Belastungen wiedergeben, die der Sozialstaat angeblich der Wirtschaft auferlegt 3 und die als Erklrung fr die niedrige Beschftigung in Europa angefhrt werden. Gesttzt auf die neuesten verfgbaren OECD-Daten (1997) zeigt Abbil- dung 4-1, da im internationalen Vergleich die Unterschiede in den Be- schftigungsquoten nicht durch Unterschiede im Anteil der Sozialausgaben erklrt werden knnen. Zwar hatten die Vereinigten Staaten und andere Staaten mit sehr geringen Sozialausgaben einen sehr hohen Beschftigungs- 2 Fr diese Entscheidung sprechen auch normative berlegungen: Wenn der unfreiwillige Ausschlu groer Teile der Bevlkerung von der Teilnahme am Proze der gesellschaft- lichen Produktion als Problem betrachtet wird, dann gibt es kaum einen Grund, Arbeits- zeitverkrzung und (freiwillige) Teilzeitarbeit als minderwertiger zu betrachten. 3 Ich gehe hier nicht auf die These ein, da der Sozialstaat selbst als produktivittserhhen- der Faktor angesehen werden sollte entweder weil er es den Unternehmen ermglicht, die sozialen Kosten effizienzerhhender Entscheidungen zu externalisieren oder weil er die Freihandelspolitik politisch legitimiert (Leibfried/ Rieger 1997). 116 Kapitel 4 anteil; zutreffend ist auch, da die Beschftigungsquoten in den kontinental- europischen Sozialstaaten deutlich niedriger lagen. Gleichzeitig waren je- doch die skandinavischen Sozialstaaten mit extrem hohen Sozialausgaben auch auf dem Gebiet der Beschftigung sehr erfolgreich; in einigen Fllen erreichten sie Ergebnisse, die gleichauf mit oder sogar noch ber den ameri- kanischen Zahlen lagen. Insgesamt jedenfalls gibt es keinen statistischen Zu- sammenhang zwischen Beschftigung und Sozialausgaben. 4.1.2 International exponierte und geschtzte Sektoren Aber wie lt es sich erklren, da die aufwendigsten Sozialstaaten mit der hchsten Steuerbelastung unter den OECD-Mitgliedern und mit einflurei- chen Gewerkschaften ebenso gute Beschftigungsergebnisse erzielen wie die Vereinigten Staaten ein Land mit besonders kargen Sozialleistungen, mit Abbildung 4-1 Gesamtbeschftigung und Sozialausgaben 45 50 55 60 65 70 75 80 85 10 15 20 25 30 35 40 CAN USA JAP AUS A B DK FL F D I NL N P ES S UK NZ GR IRL CH Anteil der Gesamtbeschftigten an der Bevlkerung im Alter von 1564 Jahren (1996, in Prozent) Anteil der Sozialausgaben am BIP (1993, in Prozent) Quelle: OECD Nationale Lsungen bei offenen Grenzen 117 einer der niedrigsten Abgabenquoten unter den OECD-Mitgliedern und mit schwachen Gewerkschaften, die fast jede Kontrolle ber Lhne und Ar- beitsstrukturen verloren haben? Und woran liegt es, da die wirtschaftlich ebenso leistungsfhigen kontinentaleuropischen Sozialstaaten bei der Be- schftigung soviel schlechter abschneiden? Die Erklrung knnte in sektoralen Unterschieden liegen. Da sich die aktuelle Debatte auf die internationale Wettbewerbsfhigkeit konzentriert, sollte man erwarten, da die Beschftigungslage in den europischen Sozial- staaten im Vergleich zur deregulierten US-Wirtschaft mit geringen Steuer- belastungen und schwachen Gewerkschaften in den Bereichen besonders schlecht sein sollte, die dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt sind. Zu diesen gehren heute nicht mehr nur die Arbeitspltze in der Industrie und in der Landwirtschaft. Leider lassen sich aber die international vergleichbaren OECD-Daten nicht unmittelbar nach der theoretisch relevanten Unterschei- Abbildung 4-2 Beschftigung in international exponierten Sektoren und Sozialausgaben 10 15 20 25 30 35 40 25 30 35 40 45 CAN USA JAP AUS A B DK FL F D I NL N P ES S UK Anteil der Beschftigten in den international exponierten Sektoren an der Bevlkerung im Alter von 1564 Jahren (1996, in Prozent) Anteil der Sozialausgaben am BIP (1993, in Prozent) Quelle: OECD 118 Kapitel 4 dung zwischen den international exponierten 4 und den vor internationalem Wettbewerb geschtzten Wirtschaftszweigen aufgliedern. berdies vern- dert sich die Abgrenzung zwischen beiden Sektoren auch im Zeitverlauf, da Arbeitspltze in bisher geschtzten Bereichen zum Beispiel in der Tele- kommunikation, auf dem Gebiet der Finanzdienstleistungen oder in der Bau- wirtschaft nun mit der Vollendung des europischen Binnenmarktes und unter den neuen WTO-Regeln ebenfalls dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt sind. Ich habe mich deshalb fr die umfassendste Definition ent- schieden und die Beschftigung in allen Abteilungen der internationalen Branchenklassifikation (ISIC) einbezogen, deren Produkte tatschlich oder potentiell importiert oder exportiert werden. Dazu gehren dann nicht nur die Landwirtschaft (ISIC 1) und alle Zweigen der Industrie (ISIC 25), son- dern auch Transport und Kommunikation (ISIC 7) sowie Finanzdienst- leistungen, Versicherungswesen, Immobiliengeschfte und Unternehmens- dienstleistungen (ISIC 8). Fat man alle diese Bereiche zusammen, so scheint der internationale Vergleich wiederum herkmmlichen Erwartungen zu widersprechen (Abbil- dung 4-2). Der statistisch nachweisbare Zusammenhang zwischen der Hhe der Sozialausgaben und der Beschftigung in den international exponierten Sektoren ist sehr schwach (und tatschlich leicht positiv). Noch bemerkens- werter ist, da die Vereinigten Staaten hier mit einer Beschftigungsquote von 30 Prozent nicht sehr gut abschneiden auf demselben Niveau mit Frankreich, und nicht viel besser als Irland, die Niederlande und Italien. Demgegenber erreichen die skandinavischen Lnder mit ihren grozgigen Sozialstaaten hier zum Teil deutlich hhere Beschftigungsquoten als die Vereinigten Staaten, whrend sterreich und Deutschland, die bei den Sozialausgaben einen Mittelplatz einnehmen, in den international exponier- ten Sektoren sogar noch bessere Beschftigungsergebnisse erzielen. 5 Abgesehen von der Folgerung, da die Gre des Sozialstaats die inter- nationale Wettbewerbsfhigkeit offenbar weder in der einen noch in der an- deren Richtung beeinflut, sind die politischen Implikationen dieser Daten durchaus ambivalent: In Lndern mit hohen Beschftigungsanteilen in den 4 An dieser Stelle ist vielleicht der Hinweis ntig, da die Definition von exponierten Sektoren, wie sie hier verwendet wird, nicht von einem hheren oder geringeren Ma an Offenheit (d.h. dem Anteil von Exporten und Importen an der Wertschpfung) abhngt. Wenn auslndische Konkurrenz in einer Branche berhaupt eine Rolle spielt, beeinflut sie den Wettbewerb in der gesamten Branche. 5 Die Daten fr Griechenland, Irland, Spanien und Portugal werden durch den immer noch berdurchschnittlichen Anteil der Beschftigung in der Landwirtschaft beeinflut. Nationale Lsungen bei offenen Grenzen 119 exponierten Sektoren wird selbstverstndlich auch ein hherer Anteil der be- stehenden Arbeitspltze durch steigenden Wettbewerbsdruck oder auch durch Nachfrageschwankungen auf den internationalen Mrkten gefhrdet. Das erklrt die gegenwrtige Aufgeregtheit gerade in den Lndern, die bis- her vergleichsweise gut abgeschnitten haben. Aber darber sollte man die wichtigere zweite Einsicht nicht vergessen: Die Lnder mit den hchsten Beschftigungsquoten in den international exponierten Wirtschaftssektoren haben Strukturen der Unternehmensfinanzierung, Unternehmensverfassun- gen und Arbeitsbeziehungen, die auf langfristige Kooperation zwischen Ka- pitalgebern, Unternehmensleitung und Arbeitnehmern angelegt sind, und die sich deutlich von den auf kurzfristige Renditemaximierung angelegten Fi- nanzierungsstrukturen, den hierarchischen Prrogativen der Unternehmens- leitungen und den deregulierten Arbeitsmrkten in den Vereinigten Staa- ten(und in Grobritannien) unterscheiden (Streeck 1992; Berger/ Dore 1996; Crouch/ Streeck 1997; De Jong 1997). Auf jeden Fall belegen die Daten, da die generell schwache Beschfti- gungsentwicklung in den kontinentaleuropischen Sozialstaaten whrend des letzten Jahrzehnts nicht einem allgemeinen Verlust internationaler Wettbe- werbsfhigkeit zugeschrieben werden kann. Sie mu ihre Erklrung vielmehr in den geschtzten Bereichen der Wirtschaft finden. Im Sinne der hier ver- wendeten Definition umfassen diese die Dienstleistungsbereiche in ISIC 6 (Gro- und Einzelhandel, Restaurant- und Hotelbetrieb) und ISIC 9 (f- fentliche, soziale und persnliche Dienstleistungen) eine heterogene Gruppierung, deren Gemeinsamkeit darin besteht, da hier lokale Nachfrage durch lokal erbrachte Leistungen befriedigt wird und da der internationale Wettbewerb dabei praktisch keine Rolle spielt. 6 Abbildung 4-3 zeigt, da bei diesen binnenabsatz-orientierten Dienstleistungen kontinentaleuropische Lnder in der Tat gegenber den Vereinigten Staaten wie gegenber den skandinavischen Sozialstaaten sehr viel schlechter abschneiden. Angesichts dieses Rckstandes erscheint es ntig, die fr den Zusammen- hang zwischen der Beschftigung in den binnenabsatz-orientierten Dienst- leistungen und den Sozialausgaben verantwortlichen Faktoren nher zu be- 6 Bei Hotels und Restaurants im Tourismusgeschft kann man diese Zuordnung bezweifeln. Auch wenn dort die Dienstleistungen lokal erbracht werden, knnten sich deren Kunden auch fr Orte im Ausland entscheiden. Jedoch ist der Tourismus in den OECD-Beschfti- gungsstatistiken nicht als separate Kategorie ausgewiesen; zudem ist der quantitative Ein- flu dieser Zuordnung wohl begrenzt. Lnder mit starkem Tourismussektor haben nmlich soweit ersichtlich keine auergewhnlich hohen Beschftigungsquoten in den lokalen Dienstleistungen. 120 Kapitel 4 trachten. Da viele dieser Dienste ebenso aus ffentlichen wie aus privaten Quellen finanziert und von ffentlichen Einrichtungen ebenso wie von ge- meinntzigen Organisationen oder Wirtschaftsunternehmen erbracht werden knnen, knnte eine weitere Unterteilung nach diesen Kriterien die Erklrung fr die unterschiedlichen Beschftigungsquoten liefern. 4.1.3 ffentliche und private Dienstleistungen Auch hier jedoch geben die international vergleichbaren OECD-Daten nicht alle theoretisch interessanten Dimensionen wieder. Insbesondere unterschei- den sie nicht zwischen ffentlich oder privat finanzierten lokalen Dienst- leistungen (was unmittelbar mit dem Anteil der Sozialausgaben korrespon- dieren wrde). Statt dessen benutze ich die nach der Datenlage immerhin Abbildung 4-3 Beschftigung in geschtzten Sektoren und Sozial- ausgaben 10 15 20 25 30 35 40 20 25 30 35 40 45 CAN USA JAP AUS A B DK FL F D I NL N P ES S UK Anteil der Beschftigten in den geschtzten Sektoren an der Bevlkerung im Alter von 1564 Jahren (1996, in Prozent) Anteil der Sozialausgaben am BIP (1993, in Prozent) Quelle: OECD Nationale Lsungen bei offenen Grenzen 121 mgliche 7 Unterscheidung zwischen der Dienstleistungs-Beschftigung bei ffentlichen und bei nicht-ffentlichen Arbeitgebern. In den Abbildungen 4-4 und 4-5 werden beide wiederum auf den Anteil der Sozialausgaben am Bruttoinlandsprodukt bezogen. Dabei zeigt sich, da diese Unterscheidung nun in der Tat auf eine Erkl- rung hinweist. Es besteht ein stark negativ-lineares Verhltnis (r 2 = 0,46) zwischen sozialstaatlichen Ausgaben und lokalen Dienstleistungen im pri- vaten Sektor (Abbildung 4-4). Da dieser Zusammenhang nicht noch strker 7 Auch hier stehen die theoretisch relevanten Daten nicht unmittelbar zur Verfgung. Die eigentlich gemeinte Beschftigung im privaten Sektor wird nur nherungsweise bestimmt durch die Differenz zwischen den OECD-Beschftigungszahlen fr government services und der Gesamtzahl der Arbeitspltze in den Bereichen ISIC 6 und ISIC 9. Beschfti- gung im privaten Sektor umfat somit auch Dienstleistungen von Privatrzten und kari- tativen Organisationen, auch wenn diese aus ffentlichen Mitteln oder durch Sozialversi- cherungsleistungen finanziert werden. Abbildung 4-4 Beschftigung im privaten Sektor und Sozialausgaben 10 15 20 25 30 35 40 10 15 20 25 30 35 40 CAN USA JAP AUS A B DK FL F D I NL N P ES S UK Anteil der Beschftigten im privaten Sektor an der Bevlkerung im Alter von 1564 Jahren (1996, in Prozent) Anteil der Sozialausgaben am BIP (1993, in Prozent) r 2 = 0,46 Quelle: OECD 122 Kapitel 4 ist, knnte an dem hohen Anteil ffentlich finanzierter (oder zumindest f- fentlich subventionierter), aber formell nichtstaatlicher Leistungsanbieter im Erziehungswesen, in der Gesundheitsversorgung und in den sozialen Dien- sten in einigen, aber nicht allen Lndern liegen. So erklrt sich wohl das hollndische Ergebnis weit ber und das franzsische weit unter der Regres- sionslinie. Die Beschftigung im ffentlichen Sektor ist dagegen positiv und eben- falls recht stark (r 2 = 0,36) mit der Hhe der sozialstaatlichen Ausgaben ver- bunden (Abbildung 4-5). Hier sind die Beschftigungsquoten in Schweden und Dnemark bei weitem die hchsten, whrend sie in den Vereinigten Staaten erwartungsgem niedrig sind. Noch geringer ist die ffentliche Be- schftigung in den Niederlanden wo (ffentlich subventionierte) karitative Organisationen nicht nur in den sozialen Diensten, sondern auch im Erzie- hungswesen eine wichtige Rolle spielen. Dagegen sind in Frankreich Dienst- leistungen im ffentlichen Sektor strker als erwartet vertreten, im privaten Abbildung 4-5 Beschftigung im ffentlichen Sektor und Sozialausgaben 10 15 20 25 30 35 40 0 5 10 15 20 25 30 B CAN USA JAP AUS A DK FL F D I NL N P ES S UK Anteil der Beschftigten im ffentlichen Sektor an der Bevlkerung im Alter von 1564 Jahren (1995, in Prozent) Anteil der Sozialausgaben am BIP (1993, in Prozent) r 2 = 0,52 Quelle: OECD Nationale Lsungen bei offenen Grenzen 123 Bereich jedoch schwcher. Belgien und Spanien weisen in beiden Bereichen niedrige Beschftigungsquoten auf. Deutschland schlielich hat im privaten Bereich fast so niedrige Zahlen wie Schweden, whrend sein ffentlicher Sektor exakt ebenso schlank ist wie der der Vereinigten Staaten. Die ambivalente Beschftigungsstruktur im geschtzten Sektor ist damit das Gesamtresultat zweier getrennter linearer Effekte: In den Vereinigten Staaten und anderen Lndern mit einem schwach ausgeprgten Sozialstaat werden Arbeitspltze im Bereich lokaler Dienstleistungen im privaten Sek- tor der Wirtschaft geschaffen. Dagegen stellt in Dnemark und Schweden, zwei Lndern mit hochentwickelten Sozialleistungen, der ffentliche Sektor viele Arbeitspltze im Bereich lokaler Dienstleistungen zur Verfgung. Aber warum sollten dann die kontinentalen Sozialstaaten mit Sozialausgaben von mittlerer Hhe die Nachteile der beiden anderen Modell miteinander verbin- den und nicht mittlere Beschftigungszahlen im ffentlichen und im pri- vaten Sektor und damit in der Summe ein ebenso gutes Gesamtergebnis im Dienstleistungsbereich aufweisen? 4.2 Der Sozialstaat und die Dienstleistungen Mageblich fr die Erklrung der unterschiedlichen Beschftigungsquoten in den binnenabsatz-orientierten Dienstleistungen sind nach meiner Meinung Unterschiede im Niveau und in der Struktur der nationalen Sozialstaaten und der kollektiven Arbeitsbeziehungen. Zur Vereinfachung werde ich mich hier auf nur drei Modelle beschrnken, das amerikanische, das skandinavische (am Beispiel Schwedens) und das kontinentaleuropische (am Beispiel Deutschlands). Dabei verkenne ich nicht, da unter den skandinavischen und sogar noch mehr unter den kontinentalen Sozialstaaten erhebliche Unter- schiede bestehen, die in detaillierteren Analysen, als sie der vorliegende Rahmen erlaubt, untersucht werden mten. Jedoch erscheinen zumindest im amerikanischen und schwedischen Fall die Erklrungen fr die ber- durchschnittlich hohe Beschftigung in den geschtzten Sektoren so klar, da es nicht auf Details ankommt, um die Unterschiede zum deutschen Mo- dell deutlich zu machen. 124 Kapitel 4 Das amerikanische Modell In den Vereinigten Staaten haben ein allgemein niedriges Steuerniveau und die zustzlichen Steuersenkungen in den achtziger Jahren zu einer sehr un- gleichen Einkommensverteilung beigetragen (OECD 1995), welche die Ex- pansion der Beschftigung im Dienstleistungsbereich am oberen und unteren Ende der Qualifikationsskala begnstigte. Da Bildung und Gesundheitsver- sorgung in einem hheren Mae als andernorts privat finanziert werden, hat die steigende Nachfrage wohlhabender Verbraucher nach qualitativ hoch- wertigen Dienstleistungen zu einer Zunahme gutbezahlter Arbeitspltze in den Bildungs- und Gesundheitsberufen gefhrt. Auf der anderen Seite hat der Kongre in den achtziger Jahren den gesetzlichen Mindestlohn nicht mehr erhht; die Gewerkschaften sind schwach und in vielen Bereichen gar nicht mehr vorhanden; die Arbeitslosenuntersttzung ist niedrig und wird nur fr kurze Zeit gewhrt; und Sozialhilfeleistungen fr Langzeitarbeitslose stehen kaum zur Verfgung. Zusammengenommen hat dies die Entwicklung eines groen Niedriglohn-Arbeitsmarktes begnstigt, der wiederum die Schaffung oder Erhaltung von Arbeitspltzen im Hotel- und Gastronomiebereich, im Einzelhandel sowie einer groen Zahl anderer Dienstleistungen im husli- chen und persnlichen Bereich ermglicht hat. Diese Arbeitspltze sind ge- nerell durch eine geringe Arbeitsproduktivitt gekennzeichnet. Aber da Lh- ne und Steuern ebenfalls sehr niedrig sind, erlaubt es das amerikanische Mo- dell einer groen Zahl gering qualifizierter Arbeitnehmer, eine Beschftigung im privaten Sektor zu finden. Tatschlich belief sich der Anteil von Niedrig- lohn-Arbeitspltzen 8 zwischen 1993 und 1995 in den Vereinigten Staaten auf 25 Prozent im Vergleich zu nur 5,2 Prozent in Schweden, 7,2 Prozent in Bel- gien und zwischen 12 und 13 Prozent in den meisten anderen Lndern Kon- tinentaleuropas (OECD 1996e: Abbildung 3.2). Die positive Seite des ameri- kanischen Modells ist also die dynamische Expansion der Beschftigung im Dienstleistungsbereich auf allen Qualifikationsebenen. Seine negative Seite ist die Armut der working poor am unteren Ende des Arbeitsmarktes, wo die Arbeitnehmer auch bei Vollzeit-Beschftigung nur ein Einkommen unter dem Existenzminimum erzielen knnen (Freeman 1995b; Weir 1995). 9 8 In der OECD-Studie werden niedrigbezahlte Arbeitnehmer als Vollzeitbeschftigte defi- niert, die weniger als zwei Drittel des Durchschnittseinkommens aller vollzeitbeschftig- ten Arbeitnehmer erzielen (OECD 1996e: 69). 9 Es sollte jedoch darauf hingewiesen werden, da in den Vereinigten Staaten bereits ein Bundesprogramm, der sogenannte Earned Income Tax Credit, existiert, das bei ausrei- Nationale Lsungen bei offenen Grenzen 125 Das skandinavische Modell In Schweden und Dnemark dagegen haben sehr hohe Steuern, starke Ge- werkschaften und grozgige Einkommensersatzleistungen fr den Fall der Arbeitslosigkeit die Ungleichheit der Einkommensverteilung verringert und die Lohndifferentiale auf den niedrigsten Wert aller OECD-Mitgliedstaaten reduziert. Gleichzeitig werden Bildung und Gesundheitsversorgung aus f- fentlichen Mitteln finanziert und von ffentlichen Trgern erbracht. Deshalb gibt es hier weder einen Niedriglohn-Arbeitsmarkt noch einen groen Markt fr hochqualifizierte private Dienstleistungen. Statt dessen wird ein groer Teil des hohen Steueraufkommens zur Finanzierung universeller Gesund- heits- und Bildungsleistungen, aber auch einer Vielfalt von Sozialdiensten fr Familien mit kleinen Kindern, Senioren, Behinderte, Kranke, Drogenab- hngige und Einwanderer aufgewendet. 10 Dieser Bereich stellt nicht nur Ar- beitspltze fr Hochqualifizierte zur Verfgung, sondern bietet auch vielen Personen mit einem niedrigen Ausbildungsniveau eine groe Zahl angemes- sen vergteter Arbeitspltze. Der offensichtliche Schwachpunkt des schwedischen Modells ist seine Abhngigkeit von hohen Steuereinnahmen, die infolge des zunehmenden internationalen Steuerwettbewerbs um mobiles Kapital und angesichts des wachsenden politischen Widerstands der Besserverdienenden gegen hohe Steuerstze nicht mehr sichergestellt sind (Freeman 1995a). 11 So veranlaten in den neunziger Jahren Haushaltszwnge die Regierungen dazu, nicht nur die grozgigen Sozialleistungen, sondern auch die Beschftigung im f- fentlichen Sektor zu reduzieren mit der Folge, da die Arbeitslosenzahlen auf normale europische Werte angestiegen sind, wenngleich die Beschfti- gungsquote immer noch ber dem internationalen Durchschnitt lag. Dagegen chender finanzieller Dotierung gut geeignet wre, die niedrigen Einkommen der armen Arbeitnehmerschicht aufzustocken (Havemann 1996). 10 Im Jahre 1993 gab Schweden 6,39 % des Bruttosozialprodukts fr Leistungen fr Senioren und Behinderte und Familien aus. In Dnemark lag der entsprechende Anteil bei 4,36 %, und in Finnland bei 3,01 Prozent. Viel niedriger war er in Luxemburg (1,23%), in den Niederlanden (1,16%), in Frankreich (1,11%) und im Vereinigten Knigreich (1,05%); noch niedriger in Westdeutschland (0,74%) und Irland (0,53%). Dagegen waren die Aus- gaben fr solche Leistungen in Belgien (0,36%), Italien (0,30%), Spanien (0,20%) und Portugal (0,13%) minimal und in Griechenland praktisch nicht existent (OECD 1996a). 11 Schweden hatte immer eine vergleichsweise niedrige Krperschaftssteuer. In den achtzi- ger Jahren wurden auch die Steuern auf die Gewinne der Personengesellschaften gesenkt, so da nur noch der rechnerische Unternehmerlohn der hohen Einkommensteuer unter- worfen wird. 126 Kapitel 4 erzielte Dnemark selbst in den neunziger Jahren noch ein hervorragendes Beschftigungsergebnis. Die kontinentaleuropische Arbeitslosigkeitsfalle Mit der bemerkenswerten Ausnahme der Niederlande haben die hherent- wickelten Sozialstaaten Kontinentaleuropas weder im ffentlichen noch im privaten Sektor hohe Beschftigungsquoten in den binnenabsatz-orientierten Dienstleistungen erreicht. Anders als in den Vereinigten Staaten knnen die geringen Beschftigungszahlen im ffentlichen Sektor jedoch nicht einfach durch den geringeren Entwicklungsstand des Sozialstaats erklrt werden: Wenn die Sozialausgaben in den kontinentaleuropischen Sozialstaaten auch nur 25 bis 30 Prozent des Bruttosozialprodukts erreichen (whrend sie in Schweden bei 37 Prozent liegen), so ist das immer noch viel mehr als die entsprechende Quote der Vereinigten Staaten von nur 15 Prozent (OECD 1996b). Wenn dennoch in Deutschland die Beschftigung im ffentlichen Sektor ebenso niedrig ist wie in den Vereinigten Staaten, so lt sich dies als pfadabhngige Folgeerscheinung des Bismarckschen Sozialmodells deu- ten: Dieses sollte ja ursprnglich nur fr den Fall vorsorgen, da der (mnnliche) Alleinverdiener nicht mehr imstande war, die Ernhrung seiner Familie durch eine Vollzeit-Beschftigung sicherzustellen (Esping-Andersen 1990). Dementsprechend gewhren die kontinentalen Sozialstaaten zwar recht grozgige Transferzahlungen bei Berufsunfhigkeit, Arbeitslosigkeit sowie als Altersrenten aber anders als die skandinavischen Wohlfahrts- staaten entwickelten sie nie soziale Dienste, welche die Funktionen von Mttern, Ehefrauen und Tchtern in der Familie ergnzen oder gar mit ihnen htten konkurrieren knnen (vgl. oben Funote 10). Als Folge hat der Sozial- staat kontinentaler Prgung im Bereich ffentlich finanzierter sozialer Dien- ste nicht viel Beschftigung zu schaffen vermocht. Selbstverstndlich existieren hochbezahlte Berufe im staatlichen Bil- dungswesen und in der ffentlich finanzierten Gesundheitsversorgung, die von ffentlichen oder gemeinntzigen Krankenhusern und niedergelasse- nen Privatrzten sichergestellt wird. Jedoch bewirkt der Umstand, da diese Leistungen aus ffentlichen Mitteln Steuereinnahmen oder Sozialversiche- rungsfonds finanziert werden, da die mgliche Expansion der Beschfti- gung durch Anstrengungen zur Senkung der Abgabenbelastung und zur Verminderung von Haushaltsdefiziten verhindert oder gar ins Gegenteil ver- kehrt wird. In den Vereinigten Staaten dagegen steigt die Beschftigung par- Nationale Lsungen bei offenen Grenzen 127 allel mit der wachsenden Nachfrage wohlhabender Verbraucher nach quali- tativ hochwertigen Leistungen im Bildungs- und Gesundheitswesen. 12 Eine solche Entwicklung wird in den kontinentaleuropischen Sozial- staaten durch den Umstand gehemmt, da Bildung und Gesundheitsversor- gung im wesentlichen gebhrenfrei sind. So zgern die Verbraucher selbst dann, wenn Qualitt und Quantitt der ffentlich finanzierten Leistungen schlecht sind, private Leistungsangebote nachzufragen, fr die sie neben ihrer Steuerbelastung hohe, die vollen Produktionskosten deckende Preise bezahlen mten. Deswegen sind bei uns private Dienstleistungen von hoher Qualitt mehr oder weniger auf die Nischen von Luxusmrkten beschrnkt. Am unteren Ende des Arbeitsmarktes verhindert der kontinentaleuro- pische Sozialstaat ebenso wirksam wie sein skandinavisches Pendant die Entstehung von Niedriglohn-Arbeitspltzen im privaten Sektor. Denn im Vergleich zu den Vereinigten Staaten sind hier die Steuern hoch, die Ge- werkschaften stark, die Ungleichheit in der Einkommensverteilung und bei den Lhnen gering, 13 und die Untergrenze der Lohnskala wird durch relativ grozgige Lohnersatzleistungen bei Arbeitslosigkeit und zeitlich unbefristet verfgbaren Sozialhilfeleistungen bestimmt. Deshalb konnte das amerikani- sche Problem der working poor mit unter dem Existenzminimum liegenden Lhnen fr Vollzeit-Arbeit weder im skandinavischen noch im kontinenta- leuropischen Sozialstaat auftreten. Aber indem es das Armutsproblem ver- meidet, beeintrchtigt das kontinentaleuropische Modell die Beschf- tigungschancen gering qualifizierter Arbeitnehmer im privaten Sektor noch grndlicher, als dies selbst in den skandinavischen Wohlfahrtsstaaten der Fall ist. Der Grund liegt darin, da die kontinentalen Sozialstaaten hauptschlich durch lohngebundene Sozialversicherungsbeitrge finanziert werden. In Deutschland wurden 1991 beispielsweise 74 Prozent der gesamten Sozial- ausgaben durch Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeitrge finanziert, in Frank- reich sogar 82 Prozent. In Deutschland belaufen sich diese dem Sozialstaat 12 Da auch staatliche amerikanische Universitten hohe Studiengebhren erheben, kann auch im ffentlichen Sektor die Beschftigung als Folge der steigenden privaten Nachfrage ex- pandieren. 13 Im Jahre 1993 war das Verhltnis des Durchschnittslohns (fr Frauen und Mnner) zu den Lhnen im niedrigsten Zehntel (D5/ D1) der Lohnverteilung 2,05 in den Vereinigten Staa- ten, 1,79 im Vereinigten Knigreich, 1,75 in Italien, 1,65 in Japan, 1,64 in Frankreich, 1,54 in den Niederlanden, 1,44 in Deutschland, 1,43 in Belgien und 1,34 in Schweden. Deutschland ist brigens das einzige OECD-Land, in dem die Lohndifferentiale zwischen 1983 und 1993 kontinuierlich gefallen sind (OECD 1996e: Abbildung 3). 128 Kapitel 4 zurechenbaren Nebenkosten 14 gegenwrtig auf 42 Prozent des vom Arbeit- geber bezahlten Nominallohns. Demgegenber werden die skandinavischen Wohlfahrtsstaaten in hherem Mae durch Einnahmen aus allgemeinen Steuern finanziert, die beispielsweise in Dnemark 83 Prozent der gesamten Sozialausgaben abdeckten, so da nur ein sehr kleiner Anteil durch lohnge- bundene Beitrge finanziert werden mute (BMA 1995). Die Abhngigkeit von lohngebundenen Sozialversicherungsbeitrgen er- hht die Verwundbarkeit der kontinentaleuropischen Sozialstaaten, da jeder Anstieg der Arbeitslosigkeit zugleich die Ausgaben erhht und die Einnah- men vermindert. In Reaktion darauf mssen dann entweder die Leistungen gerade dann eingeschrnkt werden, wenn die Zahl der auf diese Leistungen Angewiesenen zunimmt, oder es mssen die Beitrge gerade dann heraufge- setzt werden, wenn die Unternehmen auf jegliche Erhhungen der Arbeits- kosten besonders empfindlich reagieren. Keine dieser Optionen ist politisch leicht umzusetzen. Darber hinaus sollen nach einer heute weit verbreiteten Auffassung lohn- gebundene Sozialversicherungsbeitrge generell eine der wichtigsten Ursa- chen fr hohe Arbeitslosigkeit darstellen. Da sie die Arbeitskosten erhhen, so wird argumentiert, vermindern sie die internationale Wettbewerbsfhig- keit der inlndischen Unternehmen und zugleich beschleunigen sie die Er- setzung von Arbeit durch Kapital. Aus konomischer Sicht sind jedoch nicht alle diese Argumente begrndet. Wenn die Arbeitskosten generell durch So- zialversicherungsbeitrge erhht wrden, wrde die Wirkung auf die inter- nationale Wettbewerbsfhigkeit durch sinkende Wechselkurse aufgehoben werden und wenn eine solche Abwertung durch geldpolitische Mittel ver- hindert werden sollte, mte der Verlust an Wettbewerbsfhigkeit zu einem andauernden Auenhandelsdefizit fhren. Da aber keine dieser Wirkungen im vergangenen Jahrzehnt fr die kontinentaleuropischen Sozialstaaten all- gemein zutraf (OECD 1996c), ist die Folgerung berechtigt, da die Auswir- kung der Sozialversicherungsbeitrge auf die Arbeitskosten im normalen Proze der Lohnfestsetzung ebenso internalisiert wurde, wie alle anderen Faktoren, welche die Produktionskosten beeinflussen (Hrtel 1997). 15 Infol- 14 Bei Aufstellungen von Arbeitgeberseite werden blicherweise viel hhere Zahlen genannt. Diese schlieen aber die Kosten fr Urlaub, bezahlte Feiertage, Weihnachtsgeld etc. mit ein, die man eher den Lohnkosten zurechnen sollte. 15 Damit soll nicht bestritten werden, da eine Erhhung der Sozialversicherungsbeitrge kurz- fristig negative Auswirkungen auf die Beschftigung htte, da die Anpassung der Lhne nach unten eine gewisse Zeit braucht, insbesondere wenn die Inflationsrate sehr niedrig ist. Nationale Lsungen bei offenen Grenzen 129 gedessen ist der nach Abzug der Nebenkosten und Steuern verbleibende Nettolohn in Lndern, in denen lohngebundene Sozialversicherungsbeitrge eine groe Rolle spielen, niedriger als dies ansonsten der Fall wre. All dies gilt jedoch nur im mittleren und oberen Bereich der Lohnskala, whrend an deren unterem Ende ganz andere Bedingungen herrschen. Hier definiert die Verfgbarkeit von Sozialleistungen eine untere Grenze, unter die der Nettolohn nicht sinken kann. So knnen gewisse Arten schlechter Jobs, die in den Vereinigten Staaten konomisch berlebensfhig sind, in Europa einfach nicht existieren was selbstverstndlich einen erwnschten Effekt des europischen Sozialstaats darstellt. Was wahrscheinlich jedoch nicht beabsichtigt sein drfte, sind die Auswirkungen des Modells lohnge- bundener Sozialversicherungsbeitrge auch auf Beschftigungsmglichkei- ten, deren Vergtung deutlich ber dem Existenzminimum liegt. Wenn nmlich der Nettolohn eines Arbeiters nicht unter ein garantiertes Minimum fallen kann, bedeutet das, da alle Sozialversicherungsbeitrge und Steuern, die auf Ttigkeiten am unteren Ende der Lohnskala erhoben werden, nicht vom Arbeitnehmer getragen werden, sondern zu den Arbeits- kosten des Arbeitgebers addiert werden mssen. In Deutschland drfte das bei Lhnen in der Nhe des Sozialhilfesatzes zu einer Mehrbelastung (So- zialversicherungsbeitrge und Lohnsteuer) von mindestens 50 Prozent fh- ren. Unterstellt man, da die anderen Zusatzkosten sich proportional zu den Arbeitskosten verhalten, bedeutet dies, da die Mindest-Produktivitt, die ein Arbeitsplatz erreichen mu, um auf dem Markt berlebensfhig zu sein, um mehr als 50 Prozent ber dem Betrag liegen mu, der dem Netto- Mindestlohn des betreffenden Arbeitnehmers entspricht. Im Ergebnis wird deshalb ein weiter Bereich von durchaus akzeptablen Arbeitspltzen, die oh- ne lohngebundene Sozialversicherungsbeitrge wirtschaftlich rentabel w- ren, vom privaten Arbeitsmarkt der kontinentaleuropischen Sozialstaaten eliminiert. In diesem Sinne kann man also in der Tat sagen, da die konti- nentaleuropischen Sozialstaaten zu der hohen Langzeitarbeitslosigkeit von Arbeitnehmern mit geringer beruflicher Qualifikation beitragen. 16 16 In der deutschen Diskussion spielt derzeit die Frage der Arbeitsanreize fr die Empfnger von Sozialhilfe und Arbeitslosenhilfe eine groe Rolle. Daran ist richtig, da die fast voll- stndige Anrechnung eigener Einkommen die Arbeitsaufnahme zu Lhnen unterhalb des Sozialhilfesatzes konomisch irrational erscheinen lt. Aber solange derartige Arbeits- pltze wegen der vom Arbeitgeber zu tragenden Zusatz-Arbeitskosten gar nicht existieren, kann man die mangelnde Arbeitsmotivation der Sozialhilfeempfnger nicht als den kriti- schen Engpa behandeln, der vordringlich durch eine Vernderung der Anrechnungsregeln nach dem Modell des Kombilohns beseitigt werden mte. 130 Kapitel 4 4.3 Optionen der kontinentaleuropischen Sozialstaaten Whrend der Nachteil des amerikanischen Modells in der Verarmung der working poor liegt und das skandinavische Modell gegenber der Erosion seiner Steuergrundlagen sehr anfllig geworden ist, leiden die kontinental- europischen Sozialstaaten an ihrer Unfhigkeit, die Beschftigung im ge- schtzten Sektor zu erhhen, weil institutionelle Barrieren der Ausweitung sowohl ffentlicher als auch privater Dienstleistungen entgegen stehen. Bei abstrakter Betrachtung knnte man nun denken, da die kontinental- europische Beschftigungskrise durch eine Annherung entweder an das amerikanische oder das skandinavische Modell berwunden werden knnte. Wren beide Optionen gleichermaen realisierbar, so wrden die politischen Prferenzen gewi weit auseinander gehen. Aus praktischer Sicht scheint je- doch die skandinavische Option aus finanziellen und politischen Grnden ausgeschlossen. Obwohl sie billiger sind als ihre skandinavischen Pen- dants, stehen die kontinentaleuropischen Sozialstaaten ja heute schon unter erheblichem finanziellen Druck. Eine Ausdehnung des Dienstleistungsbe- reichs nach skandinavischem Muster wrde aber entweder betrchtliche Steuererhhungen oder weitere Einschnitte ins soziale Netz erforderlich ma- chen. berdies gibt es keine verbreiteten und gut organisierten politischen Forderungen nach zustzlichen ffentlichen Dienstleistungen, whrend die politische Opposition sowohl gegenber Steuererhhungen als auch gegen- ber weiteren Einschnitten ins soziale Netz auch heute schon mobilisiert ist. Tatschlich wird ja eine skandinavische Lsung noch nicht einmal von der politischen Linken diskutiert, whrend der amerikanische Weg von Wirt- schaftsverbnden und neoliberalen Parteien propagiert wird, die radikale Einschnitte in den Sozialstaat fordern. Jedoch sind in den meisten kontinen- taleuropischen Staaten Gewerkschaften und politische Parteien, die dem rheinischen Modell verpflichtet sind, imstande und willens, eine radikale Demontage des Sozialstaats zu verhindern. Dennoch knnen wenigstens in abstrakter Form die Strategien angegeben werden, mittels derer die kontinentaleuropischen Sozialstaaten eine Aus- weitung der Beschftigung in den binnenabsatz-orientierten Dienstleistun- gen im privaten Sektor untersttzen knnten. Solche Strategien sind nur wirksam, wenn sie auf die spezifischen Probleme von Bevlkerungsgruppen mit geringem Ausbildungsstand eingehen und wenn die Lsung im priva- ten Sektor gefunden werden soll, bedeutet das, da sich die europischen Lnder aktiv um die Schaffung eines bisher nicht existierenden Niedriglohn- Nationale Lsungen bei offenen Grenzen 131 Arbeitsmarktes bemhen mssen, in dem die Gesamt-Arbeitskosten fr den Arbeitnehmer deutlich unter der heutigen Untergrenze liegen. Normativ akzeptabel und politisch durchsetzbar sind derartige Lsungen in Europa je- doch nur dann, wenn dabei nicht eine breite Unterschicht von Arbeitneh- mern unterhalb der Armutsgrenze entsteht. Deswegen mte auch auf Nie- driglohn-Arbeitspltzen fr die Arbeitnehmer ein Einkommen deutlich ber dem durch die Sozialhilfe definierten Existenzminimum gewhrleistet sein. Wenn das Problem in dieser Weise definiert wird, erfordert seine Lsung eine neue Orientierung des Sozialstaats weg vom Einkommensersatz fr Vollzeit-Arbeitslose und hin zu einer Aufstockung der Einkommen von Ar- beitnehmern, die zu niedrigen Lhnen beschftigt werden. Die umfassendste Lsung liee sich durch eine grundlegende Reorganisation der Soziallei- stungen nach dem Prinzip der negativen Einkommensteuer erreichen, wie sie gegenwrtig in Deutschland unter dem Stichwort des Brgergeldes (Mitschke 1985, 1995) diskutiert wird. Dieses wrde alle gegenwrtigen Formen bedrfnisbezogener sozialer Transferleistungen durch eine einzige Zahlung ersetzen, deren Hhe bei Personen ohne eigenes Einkommen etwa der jetzigen Sozialhilfe entsprche, und die parallel zum Anstieg des Ar- beitseinkommens (oder anderer Einknfte) um etwa 50 Prozent verringert wrde. 17 Im Ergebnis wrden dadurch Teilzeit- oder Niedriglohn-Arbeit auch fr Sozialhilfeempfnger wirtschaftlich attraktiv, und die Arbeitgeber htten dann einen Anreiz, eine Vielfalt wirtschaftlich rentabler Beschfti- gungsmglichkeiten am unteren Ende des Arbeitsmarktes zu schaffen. Nach ihrer eigenen Logik wrde die negative Einkommensteuer jedoch eine weitreichende Umstrukturierung der bestehenden Steuer-, Sozialversi- cherungs-, Renten- und Tarifsysteme erforderlich machen. Darber hinaus weichen die vorliegenden Schtzungen der finanziellen Gesamtkosten im- mer noch erheblich voneinander ab. 18 Deswegen sind die Aussichten gering, 17 Wie der Earned Income Tax Credit in den Vereinigten Staaten und hnliche Modelle im Vereinigten Knigreich und in Irland wrde auch das Brgergeld auf das Familien- oder Haushaltseinkommen abstellen was aus rein beschftigungsorientierter Sicht nicht das optimale Kriterium wre. 18 Eine erhebliche Belastung der ffentlichen Haushalte folgt aus der Tatsache, da der Frei- betrag bei der Einkommensteuer vom gegenwrtigen Existenzminimum auf einen doppelt so hohen Betrag angehoben werden mte. Darber hinaus werden die Schtzungen stark von Annahmen darber beeinflut, wie der hhere Freibetrag bei mittleren und hheren Einkommen behandelt werden soll und welche der gegenwrtigen Transferleistungen durch die negative Einkommensteuer ersetzt werden sollen. Wegen dieser unterschiedli- chen Annahmen liegen die Schtzungen der Nettokosten eines solchen Vorhabens (ohne 132 Kapitel 4 da die kontinentaleuropischen Sozialstaaten schon bald nach dem Muster der negativen Einkommensteuer umorganisiert werden knnten. Viele dieser Schwierigkeiten lieen sich jedoch mit bescheideneren, weniger aufwendi- gen und einfacheren Vorschlgen berwinden, die ausschlielich auf die Schaffung von Arbeitspltzen abzielen und nicht den Versuch einer grundle- genden Reorganisation des Sozialstaats unternehmen. Nach einem solchen Vorschlag sollten Arbeitnehmer auf Niedriglohn-Arbeitspltzen (degressive) Beihilfen zur Aufstockung ihrer Einkommen erhalten; alle anderen Rege- lungen knnten dann unverndert fortbestehen (Scharpf 1993). In beiden Versionen hinge jedoch die Beschftigungswirkung von Ein- kommensbeihilfen von der Kooperation der Gewerkschaften ab, die der Schaffung neuer Lohntarife unterhalb der gegenwrtigen Untergrenze der Nominallhne zustimmen mten. Fr Gewerkschaften, die ihre Rolle in der Anhebung und nicht der Absenkung von Lohntarifen sehen, wre dies gewi keine attraktive Aufgabe. Darber hinaus befrchten die Gewerkschaften, da die Absenkung der Nominallhne am unteren Ende zu einer generellen Erosion der gegenwrtigen Lohnstrukturen fhren knnte (Hanesch 1995). Auch wenn dieser Einwand aus der Sicht der Wirtschaftstheorie nicht be- grndet sein mag, hat der erwartete Widerstand der Gewerkschaften bisher die politischen Parteien in Deutschland davon abgehalten, Vorschlge dieser Art auf die politische Tagesordnung zu setzen. In Anbetracht dieser Schwierigkeiten knnte eine funktional quivalente Lsung, die nicht auf die aktive Kooperation der Gewerkschaften angewie- sen wre, aussichtsreicher sein. Ihre Chancen beruhen gerade auf jenen Merkmalen der kontinentalen Sozialstaaten, die sich so schdlich auf die Be- schftigung im Dienstleistungsbereich auswirken nmlich ihrer Abhngig- keit von Sozialversicherungsbeitrgen der Arbeitnehmer und Arbeitgeber. In Deutschland belaufen sie sich derzeit auf mehr als 42 Prozent des Nominal- lohns. Wenn also diese Beitrge beim gegenwrtigen Mindesteinkommen von etwa 10 DM pro Stunde und darunter (fast) vollstndig erlassen wrden, verringerten sich die Arbeitskosten des Arbeitgebers um 22 Prozent und dementsprechend stiege die Rentabilitt von wenig produktiven Arbeitsplt- zen im Dienstleistungsbereich. 19 Gleichzeitig wrde sich auch der effektive Bercksichtigung seiner Beschftigungswirkungen) zwischen nahezu null und fast zwei- hundert Milliarden DM (Hther 1990; DIW 1996; Hther 1997). 19 Ein weitergehender Vorschlag, der auf derselben Logik beruht, wurde von Jean-Paul Fitoussi (1994) zur Diskussion gestellt: Danach sollten den Arbeitgebern der auf den Min- Nationale Lsungen bei offenen Grenzen 133 Nettolohn des Arbeitnehmers um denselben Anteil erhhen was die At- traktivitt von einfachen Arbeitspltzen erhhen und vielleicht sogar T- tigkeiten, die unter dem gegenwrtigen Mindestlohnniveau vergtet werden, anziehender machen knnte. Selbstverstndlich mten auch diese Ttigkeiten im vollen Umfang vom Sozialversicherungssystem abgedeckt sein. Deswegen mte der Verzicht auf Beitrge durch Zahlungen aus allgemeinen Steuereinnahmen kompen- siert werden. Ebenso wie die negative Einkommensteuer mten diese Zu- zahlungen mit steigendem eigenen Einkommen abnehmen. So knnten, wenn bei Einkommen bis zum gegenwrtigen Mindestlohn vollstndig auf Beitrge verzichtet wrde, die Zuschsse beim Doppelten dieses Betrags wieder auf Null reduziert werden. Aber dies sind Fragen, die politisch ent- schieden werden mssen. Prinzipiell drfte diese Lsung jedenfalls fr alle Lnder geeignet sein, die einen groen Teil ihrer Sozialleistungen durch lohngebundene Sozialbeitrge finanzieren. Zusammenfassend kann man also feststellen, da die kontinentale Be- schftigungskrise nicht aus einem generellen Verlust an internationaler Wettbewerbsfhigkeit erklrt werden kann. Die Defizite liegen in den vor internationaler Konkurrenz geschtzten Bereichen; und sie werden auch dort nicht durch die Gre des Sozialstaats an sich verursacht, sondern durch die besonderen Strukturen und Finanzierungsweisen gerade der kontinentalen Sozialstaaten. Diese Ursachen lieen sich durch institutionelle Reformen berwinden, welche die soziale Absicherung benachteiligter Bevlkerungs- gruppen nicht beseitigen, sondern im Ergebnis verbessern knnten. Im dem Mae, wie Arbeitslosigkeit in subventionierte Beschftigung im privaten Sektor umgewandelt wird, wrde sich auch der auf dem Sozialstaat lastende finanzielle Druck vermindern. 20 destlohn bezogene Sozialversicherungsbeitrag fr alle gegenwrtig beschftigten Arbeit- nehmer erlassen werden. 20 Quantitative Schtzungen ber die Beschftigungswirkungen der negativen Einkommen- steuer oder hnlicher Modelle sind nicht verfgbar, und dies aus gutem Grund: Solche Modelle knnen nmlich nur wirksam sein, wenn sie die gegenwrtigen Strukturen der Arbeitsmrkte ndern knnten deswegen lassen sich Simulationsmodelle, deren Daten- basis notwendigerweise die bisherigen Strukturen abbildet, nicht zur Vorhersage der Be- schftigungseffekte strukturverndernder Programme verwenden. Bestenfalls knnte sich feststellen lassen, wieviele und welche bestehenden Arbeitspltze in den Vereinigten Staaten verlorengingen, falls der amerikanische Arbeitsmarkt bei einem De-facto-Mini- mumlohn, wie er gegenwrtig in Deutschland gilt, gekappt wrde. 134 Kapitel 4 4.4 Manahmen gegen die Erosion der Steuergrundlagen Selbst wenn die Gre des Sozialstaats an sich nicht die internationale Wett- bewerbsfhigkeit nationaler Produzenten beeintrchtigt, stellt der regulative Wettbewerb die berlebensfhigkeit fortgeschrittener Sozialstaaten insoweit in Frage, wie er ihnen die Mglichkeit nimmt, Einnahmen aus mobilen Steu- ergrundlagen zu erzielen. Gefragt sind deswegen Finanzierungssysteme, die gegenber der zunehmenden internationalen Mobilitt weniger anfllig sind. Allein unter den Gesichtspunkten des Steuerwettbewerbs betrachtet, schneiden kontinentale Systeme, die auf lohngebundenen Beitrgen beruhen, sogar recht gut ab, 21 weil die internationale Mobilitt des Faktors Arbeit wenn man von Spitzensportlern, Fernsehstars und Investmentbankern einmal absieht ja nach wie vor recht gering ist. Wegen ihres Versicherungscha- rakters drften Sozialbeitrge auch auf weniger politischen Widerstand sto- en als etwa eine Einkommensteuer. Da sich konomisch gesehen auch hohe Arbeitgeberbeitrge (im mittleren und oberen Bereich der Lohnskala) letzt- lich in niedrigeren Nettolhnen niederschlagen, sollten sie auch gegenber den Zwngen des regulativen und steuerlichen Wettbewerbs um mobile Pro- duktionsfaktoren vergleichsweise wenig anfllig sein. 22 Wenn man also Vernderungen berhaupt fr notwendig hlt, dann knnte der Versiche- rungscharakter sogar noch mehr herausgestellt werden, indem man den Ar- beitgeberanteil gnzlich streicht und dann die Arbeitnehmerversicherung durch eine universelle und obligatorische Individualversicherung nach schweizerischem Vorbild ersetzt was auch die Arbeitnehmer, die gegen- wrtig fr die Versicherung der nichtarbeitenden Bevlkerung mit bezahlen 21 Das schliet nicht aus, da unter Gesichtspunkten des internationalen Wettbewerbs auf Produktmrkten Sozialstaaten, die in erster Linie durch Lohnnebenkosten finanziert wer- den, komparative Nachteile haben knnen (Scharpf 1997a: 31). Im Ergebnis schafft die wirtschaftliche Integration verschiedene Arten regulativen Wettbewerbs (in bezug auf Produktmrkte, Investitionsmrkte und Steuereinnahmen) zwischen den Nationalstaaten, die zu widersprchlichen Schlufolgerungen im Hinblick auf die Robustheit bestimmter Politik-Instrumente fhren knnen. 22 Angesichts der fortdauernden Kampagne von Arbeitgebern und Unternehmensverbnden gegen die hohen Lohnnebenkosten in Deutschland mag diese Schlufolgerung zu optimi- stisch erscheinen. Es ist jedoch denkbar, da die Sicht der Arbeitgeber von einer Steuer- illusion verzerrt wird, die etwa der von Keynes diagnostizierten Geldillusion der Ar- beitnehmer entsprche. Bei rein konomischer Betrachtungsweise wrde jedenfalls eine Senkung der Lohnnebenkosten die Lohnerhhungsspielrume erweitern, und es bruchte starke Gewerkschaften und ein Bndnis fr Arbeit, wenn diese Spielrume nicht genutzt werden sollen. Nationale Lsungen bei offenen Grenzen 135 mssen, entlasten wrde. 23 Vernderungen in diese Richtung wrden jene Funktionen des Sozialstaats, welche Sicherheit gegen die Risiken von Ar- beitslosigkeit, Arbeitsunfhigkeit, Krankheit und Alter bieten, gegenber den Wettbewerbszwngen einer internationalisierten Wirtschaft immunisie- ren. Selbst gesetzlich vorgeschriebene Pflichtversicherungsbeitrge htten dann eher den Charakter von privaten Investitionen oder Verbrauchsausga- ben, und nicht von ffentlichen Belastungen der Wirtschaft. 24 Wenn jedoch die Versicherungselemente des sozialen Systems ein gre- res Gewicht bekmen, mten die redistributiven Transferleistungen aus dem allgemeinen Steueraufkommen finanziert werden. Wie oben errtert, ist die Anflligkeit gegenber den Zwngen des internationalen Wettbewerbs bei Steuern auf Kapitaleinknfte, Unternehmenssteuern und Einkommen- steuern bei international mobilen Arbeitskrften am grten. Viele Lnder reagieren auf diese Zwnge mit einer Herabsetzung der Nominalstze bei Einkommen- und Krperschaftssteuer. Aber selbst wenn Einnahmeverluste durch die gleichzeitige Beseitigung von Steuerbefreiungen vermindert wer- den knnen, leiden dabei die Steuerungswirkung und die Verteilungsgerech- tigkeit des Steuersystems. Im Prinzip stehen deshalb die europischen Sozi- alstaaten doch vor der Wahl zwischen einer Verminderung der Sozialausga- ben und einer Verlagerung der Steuerlast von Unternehmensgewinnen und Kapitaleinknften auf weniger mobile Steuergrundlagen. Im Durchschnitt sind die effektiven Steuerstze auf Arbeit und Verbrauch seit Anfang der siebziger Jahre in der gesamten OECD erheblich angestie- gen (Garrett 1998). 25 Auch gegenwrtig scheinen Verbrauchssteuern ein- 23 Wie dies auch bei der Krankenversicherung in der Schweiz geschieht, knnten dann Bei- trge von Personen mit niedrigem Einkommen aus allgemeinen Steuereinnahmen subven- tioniert werden (Alber / Bernardi-Schenkluhn 1991). 24 Nur am Rande sei darauf hingewiesen, da die noch strkere Betonung des Versicherungs- prinzips auch die Folgeprobleme der internationalen Migration entschrft. Versichert sind alle, die Beitrge geleistet haben, ohne da es auf Nationalitt und Abstammung ankme. Auch die Frage der wechselseitigen Anerkennung von erworbenen Anrechten und des Ausgleichs von Leistungen sollte zwischen Versicherungen im Prinzip leichter zu regeln sein als zwischen steuerfinanzierten Systemen. Im Extremfall knnten die Mobilittshin- dernisse durch europaweit operierende Versicherungssysteme (mit national differierenden Beitrags- und Leistungsregeln) sogar noch weiter abgebaut werden. 25 Geoffrey Garrett (1998) behauptet, da auch der effektive Satz der Besteuerung von Ka- pitaleinnahmen gestiegen sei, woraus er folgert, da Globalisierung und internationale Mobilitt den Handlungsspielraum der nationalen Steuerpolitik nicht beschrnkt haben. Soweit sich eine solche Wirkung tatschlich feststellen lt, knnte sie durch den Umstand erklrt werden, da Lnder, welche die Spitzensteuerstze gesenkt haben, auch ihre Steu- erbasis ausgeweitet haben. Aber da Garretts Definition von Kapitalsteuern auch Steuern 136 Kapitel 4 schlielich der Steuern auf Energieverbrauch, Umweltverschmutzung und andere grne Steuern die bevorzugte Lsung fr Regierungen und poli- tische Parteien zu sein, die sich der Verteidigung des Sozialstaats verschrie- ben haben. 26 Diese Steuern haben den doppelten Vorteil, da sie auch fr Eigentmer mobiler Vermgenswerte schwer zu vermeiden sind und da sie wenn sie in der Form einer Mehrwertsteuer erhoben werden Importe ebenso wie heimische Erzeugnisse erfassen, Exporte jedoch nicht belasten. 27 Aber Verbrauchssteuern haben auch zwei wichtige Nachteile: Zunchst ist ihr Verteilungseffekt bei gleichen Stzen tendenziell regressiv, da Arme fr den Konsum grere Einkommensanteile als Reiche aufwenden mssen. Deswegen haben Lnder, in denen Verbrauchssteuern bereits eine groe Rolle spielen, meistens gespaltene Steuerstze hohe fr Luxusgter und niedrige fr Gegenstnde des tglichen Bedarfs. 28 Zweitens und im ge- genwrtigen Zusammenhang noch wichtiger vertreiben hohe Mehrwert- steuern die wenig produktive Beschftigung im Dienstleistungsbereich fast ebenso effektiv vom offiziellen Arbeitsmarkt wie hohe Lohnnebenkosten. Deswegen wre es erforderlich, auch die Mehrwertsteuer auf die einfachen Dienstleistungen zu senken oder abzuschaffen. Freilich wre bei dieser Form einer positiven Diskriminierung mit schwierigen Abgrenzungs- und Kon- trollproblemen zu rechnen. Die zweite Option, die bisher in Europa kaum praktisch erprobt wurde, bezieht sich auf die Finanzierung von Leistungen, die gegenwrtig vom f- fentlichen Sektor kostenlos erbracht werden. 29 Viele von ihnen zum Bei- spiel hhere Schulen und Universitten werden mehrheitlich von mittleren und hheren Einkommensgruppen genutzt, deren Steuerbelastung infolge auf Immobiliarvermgen erfat (und da die Grundsteuer in anglo-amerikanischen Steuer- systemen eine sehr groe Rolle spielt), lt sich die Wirkung vergrerter internationaler Mobilitt mit Garretts Daten nicht feststellen. 26 In Anbetracht der groen Bedeutung von Grundsteuern in den Vereinigten Staaten, Gro- britannien und anderen anglo-amerikanischen Lndern ist es bemerkenswert, da diese immobile Steuergrundlage in den kontinental-europischen Lndern bisher nicht mehr poli- tische Aufmerksamkeit gefunden hat. 27 Innerhalb der Europischen Gemeinschaft gilt dies natrlich nur solange, wie das Bestim- mungsland-Prinzip noch in Kraft ist. 28 Die Diskussion ber die radikalere Option, die progressive Einkommensteuer durch eine progressive Cash-flow-Steuer auf alle Ausgaben zu ersetzen, ist in Europa noch nicht so weit fortgeschritten, da eine Einschtzung ihrer Wnschbarkeit und politischen Realisie- rungschancen mglich wre. 29 Vielleicht fhrt die Einfhrung betrchtlicher Studiengebhren durch die britische Labour- Regierung dazu, da man auch in anderen Dienstleistungsbereichen nach solchen Lsun- gen suchen wird. Nationale Lsungen bei offenen Grenzen 137 des internationalen Steuerwettbewerbs und politischen Widerstands verrin- gert wird. Gleichzeitig haben jedoch gute Universitten, kulturelle Einrich- tungen und medizinische Versorgung fr die wirtschaftliche Attraktivitt von Regionen, die internationalem Wettbewerb ausgesetzt sind, an Bedeu- tung gewonnen. Deswegen knnten sich die gravierenden Einschnitte in die- sen Bereichen, wie sie gegenwrtig in den europischen Sozialstaaten prak- tiziert werden, in wirtschaftlicher Hinsicht leicht als Selbstschdigung er- weisen. Dasselbe gilt fr den Groteil der ffentlichen Infrastruktur und der ffentlichen Daseinsvorsorge. In einigen dieser Bereiche, wie zum Beispiel bei der Telekommunikation, dem Luftverkehr und den Autobahnen, kann Privatisierung die optimale Antwort darstellen; in anderen Bereichen wie der Wasserversorgung und der Abfallbeseitigung oder dem Bau und Unterhalt von Straen in Wohngebie- ten werden kostendeckende Nutzungsgebhren seit langem erhoben und auch als unproblematisch angesehen. Wieder andere Leistungen, wie zum Beispiel die ffentliche Sicherheit und Verbrechensvorbeugung, knnten auf rtlicher Ebene den Charakter von Clubgtern erhalten, die, wenn sie auf transparente Weise durch Steuern finanziert werden, auf wenig Widerstand stoen drften. Andere Leistungen wie die nationale Verteidigung haben den Charakter eines ffentlichen Gutes, das aus dem allgemeinen Steuerauf- kommen finanziert werden mu, wenn es berhaupt produziert werden soll. Aber auch dann bleiben noch viele Einrichtungen und Leistungen, die fr ihre Nutzer private Gter mit hohem Wert darstellen, die aber auch fr die soziale, kulturelle und wirtschaftliche Existenzfhigkeit fortgeschrittener In- dustriegesellschaften wichtig sind (das heit, die positive Externalitten ha- ben), und die deshalb nicht einfach privatisiert werden knnten. Trotzdem werden sie nicht von jedermann stndig benutzt, und sie werden meistens von Gruppen mit hherem Einkommen hufiger und intensiver in Anspruch genommen. Gleichzeitig sind ihre Gesamtkosten so hoch, da Gruppen mit niedrigerem Einkommen sie sich selbst dann nicht leisten knnten, wenn eine negative Einkommensteuer oder hnliche Umverteilungsprogramme einge- fhrt wrden. In den europischen Sozialstaaten lag die traditionelle Antwort auf diese Verteilungskonstellation darin, da hochwertige Leistungen jeder- mann kostenlos oder zu stark subventionierten Nutzungsgebhren angeboten wurden, und da durch progressive Einkommensteuern Gruppen mit hohem Einkommen ein berproportional hoher Anteil der Kosten auferlegt wurde. Da diese Finanzierungsform von den Zwngen des internationalen Steu- erwettbewerbs unterminiert wird und ihre normative berzeugungskraft in dem Mae abnimmt, wie die nationalen Steuersysteme regressiver werden, 138 Kapitel 4 scheinen nur noch zwei Optionen mglich. Nach der einen werden Quantitt und Qualitt ffentlicher Leistungen unter den Sparzwngen der ffentlichen Haushalte weiter vermindert. Dies knnte dazu fhren, da das Ideal der universellen Verfgbarkeit von guten Bibliotheken, Museen, Theatern, Opern- und Konzertauffhrungen, Schwimmbdern und Sporteinrichtungen oder Verkehrsbetrieben ganz aufgegeben werden mu. An ihre Stelle wer- den kommerzielle Einrichtungen treten, die entweder Luxusmrkte oder die konzentrierte Nachfrage in einigen Grostdten befriedigen (wie es fr die Theater am Broadway zutrifft), oder die andernfalls den allgemeinen Ge- schmack der breiten Masse von Zuhrern und Zuschauern treffen mssen. 30 Zugleich knnte die Qualitt der verbleibenden ffentlichen Leistungen so- weit abnehmen, da sie zur Option des armen Mannes werden, whrend die Reichen auf teure Privatschulen, private Universitten und eine private medizinische Versorgung ausweichen. Viele dieser Entwicklungen sind gegenwrtig schon im vollen Gange, und nicht alle von ihnen sind indiskutabel. Soweit sie jedoch normativ und poli- tisch unertrglich erscheinen, mu eine zweite Option genauer untersucht werden, die am Ideal universell verfgbarer und qualitativ hochwertiger Lei- stungen festzuhalten versucht, aber ihre Finanzierung zu einem hheren Anteil nicht aus dem allgemeinen Steueraufkommen, sondern aus Benutzer- gebhren und Selbstbeteiligungs-Beitrgen bestreiten wrde. Die dahinter- stehende Logik ist einfach: Wenn Besserverdienende nicht mehr lnger bereit sind, die zur Finanzierung kostenloser staatlicher Leistungen ntigen hohen Steuern zu bezahlen, dann sollten sie zumindest die vollen Kosten der von ihnen tatschlich in Anspruch genommenen Leistungen tragen mssen. Die soziale Gerechtigkeit knnte dann durch die Einfhrung von einkommensab- hngig gestaffelten Selbstbeteiligungsquoten und von Gutscheinen fr Fami- lien mit geringen oder mittleren Einknften gewahrt werden. 31 Ein er- 30 Zwar sind elektronische Medien jetzt in der Lage, spezialisierte Informationsdienste und Unterhaltungsprogramme auch einem weitverstreuten Publikum anzubieten, das sich fr- her kommerzielle Programme, die dem eigenen Geschmack und den eigenen Bedrfnissen entsprechen, nicht htte leisten knnen. Aber davon wird nur ein relativ kleiner Bereich der klassischen Funktionen ffentlicher Dienstleistungen und Infrastruktur-Einrichtungen abgedeckt. 31 Sollte man es als problematisch empfinden, da Studenten von ihren Familien abhngig bleiben, knnten kostendeckende Stipendien fr die Dauer der Regelstudienzeit allen (qualifizierten) Studenten zur Verfgung gestellt werden. Die Empfnger wren dann ver- pflichtet, lebenslang einen Aufschlag auf die Einkommensteuer zu entrichten, der im Durchschnitt den Kosten ihres Studiums entsprche. Gutverdienende wrden auf diese Weise mehr, andere weniger als die Kosten eines Gutscheins zurckzahlen. Nationale Lsungen bei offenen Grenzen 139 wnschter Nebeneffekt eines solchen Gutscheinsystems wre die Auf- wertung von Verbraucherentscheidungen und die Begnstigung eines Quali- ttswettbewerbs im Bildungswesen und in anderen ffentlichen Bereichen, wenn den Benutzern die Wahl zwischen ffentlichen und privaten Leistungs- anbietern freisteht (wie es gegenwrtig fr ffentliche und private Schulen in der Schweiz der Fall ist). Insgesamt besteht also Grund zu der Annahme, da die auf nationaler Ebene zunehmende Beschrnkung des steuerlichen Gestaltungsspielraums die bisherige Struktur und Funktionsweise der kontinentaleuropischen So- zialstaaten beeintrchtigt. Trotzdem knnen aber die Ziele und Werte, denen diese Sozialstaaten gedient haben, auch unter den Bedingungen der interna- tionalen Regulierungs- und Steuerkonkurrenz verteidigt werden. Ntig ist dafr freilich eine Umstellung von sehr verwundbaren Einnahmequellen zu Finanzierungsmodellen, die den Zwngen des wirtschaftlichen Wettbewerbs besser standhalten knnen. Wegen der gegenwrtig sehr unterschiedlichen Leistungsstrukturen, Organisationsformen und Finanzierungsweisen der eu- ropischen Sozialstaaten drften die Lsungen sicherlich von Land zu Land unterschiedlich ausfallen. Dennoch kann man erwarten, da in den meisten Lndern das allgemeine Steueraufkommen in noch strkerem Mae durch differenzierte Verbrauchssteuern gewonnen werden wird; da fr die Finan- zierung einkommenserhaltender Transferleistungen Sozialversicherungsmo- delle gegenber steuerfinanzierten Modellen an Bedeutung gewinnen wer- den; und da sich fr die ffentlichen Dienstleistungen unterschiedliche Kombinationen von ffentlichen und privaten Finanzierungsquellen, etwa in der Form von Benutzergebhren und Selbstbeteiligungsquoten, ausbreiten werden. Diese berlegungen werden hier nicht als Patentrezepte angeboten, und sie sind sicherlich auch nicht leicht zu verwirklichen; aber sie knnen immerhin zeigen, da der demokratische Sozialstaat europischer Prgung nicht dazu verdammt ist, abzudanken oder seine eigene Demontage zu orga- nisieren, auch wenn sich die Hoffnung zu seiner Wiederherstellung auf euro- pischer Ebene auf dem Wege der positiven Integration nicht erfllen sollte. Kapitel 5 Der mgliche europische Beitrag Im letzten Kapitel habe ich zu zeigen versucht, da die nationale Politik auch in jenen wichtigen Politikbereichen, in denen bisherige Lsungen rechtlich oder konomisch unter Druck geraten, keineswegs kapitulieren mu. Allerdings wrde ein bergang zu neuen und gegenber dem Stand- ortwettbewerb robusteren Strukturen des Sozialstaats weitreichende und tief einschneidende institutionelle Reformen von einer Grenordnung erfordern, die nur mit den radikalen Vernderungen, welche die konservative Regierung in Grobritannien durchgesetzt hat, vergleichbar wre. Aber eine 18 Jahre dauernde Regierungszeit wre in den meisten europischen Lndern kaum vorstellbar in denen berdies die Existenz von Mehrparteienkoalitionen, Fderalismus, Korporatismus und unabhngigen Verfassungsgerichten und Zentralbanken die Bercksichtigung von weitaus mehr Vetopositionen im politischen Proze erfordert, als dies in Grobritannien der Fall war (Tsebelis 1995). Deswegen wre selbst dann, wenn bessere und im Prinzip auch reali- sierbare Lsungen vorgeschlagen wrden, kaum damit zu rechnen, da diese rasch beschlossen und implementiert werden knnten. Dafr wren auch die politischen Bedingungen nicht gnstig. Massenar- beitslosigkeit, enger werdende fiskalische Zwnge, der politische Druck zunehmender Unzufriedenheit und Radikalisierung bieten schlechte Voraus- setzungen fr langfristig angelegte (und kurzfristig unpopulre) institutio- nelle Reformen des Sozialstaats. Und selbst wenn die nationale Politik nicht durch interne Konflikte und kurzfristiges Krisenmanagement in ihrer Hand- lungsfhigkeit eingeschrnkt wre, mte sie sozusagen mit einem Klotz am Bein in den Kampf gehen: Sowohl das auf Liberalisierung, Deregulierung und Privatisierung drngende europische Wettbewerbsrecht als auch die konomischen Zwnge des regulativen Wettbewerbs mit anderen Mitglied- staaten erzeugen in der nationalen politischen Auseinandersetzung erheb- Der mgliche europische Beitrag 141 liche Wettbewerbsvorteile fr politische Parteien und Interessengruppen, die nicht den Umbau, sondern den Abbau sozialstaatlicher Institutionen durch- setzen wollen. Wer deshalb die sozialen Errungenschaften der Nachkriegs- jahrzehnte auch unter den Bedingungen globalisierter Mrkte und der euro- pischen Wirtschaftsintegration verteidigen will, der kann den mglichen Beitrag der europischen Politik zu wirksameren Problemlsungen nicht aus der Betrachtung ausschlieen. Wie jedoch nach der Analyse im zweiten Kapitel zu erwarten war, hat der Vertrag von Amsterdam wenig dazu beigetragen, die institutionellen Vor- aussetzungen der positiven Integration und effektiver Problemlsungen bei ungelsten Interessengegenstzen und ideologischen Konflikten zwi- schen den Mitgliedstaaten zu verbessern. Zwar wird die Stellung des Kom- missionsprsidenten durch ein Mitspracherecht bei der Ernennung der Kommissare gestrkt; ebenso wird der Status des Europischen Parlaments durch die betrchtliche Erweiterung der Bereiche, in denen ihm ein effekti- ves Vetorecht zusteht, aufgewertet. Kein Einvernehmen gab es jedoch ber die Abstimmungsregeln im Ministerrat im Gegenteil scheinen nunmehr selbst Lnder wie Deutschland und Frankreich, die sich in der Vergangen- heit fr Mehrheitsentscheidungen eingesetzt haben, eher ber das Risiko von Abstimmungsniederlagen in einer erweiterten Gemeinschaft besorgt zu sein. Trotzdem sind auf dem Amsterdamer Gipfel im Hinblick auf die in die- sem Buch errterten Probleme einige Kompromisse gefunden worden, die Schritte in die richtige Richtung darstellen. Sie betreffen Fortschritte bei der Beschftigungspolitik und eine Eindmmung (oder zumindest eine behutsa- mere Ausdehnung) der negativen Integration. Nach einer Diskussion der mglichen Implikationen dieser Vereinbarungen werden im Anschlu eine Reihe von europischen Optionen erlutert, die in Amsterdam nicht disku- tiert oder nicht angenommen wurden die jedoch mit den Interessen der na- tionalen Regierungen soweit vereinbar scheinen, da ihre weitere Analyse lohnt. 5.1 Koordinierte nationale Beschftigungspolitik? Die Amsterdamer Vereinbarungen zur Beschftigungspolitik sind zumeist als Kompromisse auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner oder als Beispiele einer rein symbolischen Politik kritisiert worden (Wolter/ Hasse 1997). Si- cherlich haben sie diejenigen ihrer Befrworter enttuscht, die auf eine 142 Kapitel 5 Vollbeschftigungspolitik keynesianischen Musters und auf Gemeinschafts- programme zur Frderung umfangreicher Infrastrukturinvestitionen gehofft hatten. Aber die erreichten Ergebnisse knnten tatschlich positivere Aus- wirkungen zeitigen, als von einer Rckkehr zur Deficit-spending-Philo- sophie der siebziger Jahre zu erwarten wre. In den EG-Vertrag wird ein neuer Titel zur Beschftigungspolitik einge- fgt. Sein erster Artikel (Art. 125) verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Ent- wicklung einer koordinierten Beschftigungsstrategie; der zweite Artikel (Art. 126) definiert die Frderung der Beschftigung als Angelegenheit von gemeinsamem Interesse; und der vierte Artikel (Art. 128) verpflichtet die Mitgliedstaaten, dem Rat und der Kommission jhrlich einen Bericht ber die wichtigsten Manahmen zur Durchfhrung (ihrer) Beschftigungspo- litik vorzulegen. Auf dieser Grundlage kann der Rat Empfehlungen an die Mitgliedstaaten richten. Darber hinaus richtet der Rat einen Beschf- tigungsausschu ein, der die Beschftigungslage und die Beschftigungs- politik in den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft verfolgt und Stellung- nahmen zur Vorbereitung von Beratungen des Rates abgibt (Art. 130). Ins- gesamt enthalten diese Bestimmungen drei wichtige Chancen. Zunchst bietet der Amsterdamer Vertrag, indem er die Beschftigungs- politik zur gemeinsamen Angelegenheit erklrt und die organisatorischen und prozeduralen Voraussetzungen fr eine gemeinsame Evaluierung schafft, zum ersten Mal eine gewisse Sicherung gegen die Versuchung aller Lnder, heimische Arbeitspltze auf Kosten der Nachbarn durch kompetitive Deregulierung und Steuersenkung zu schtzen. Zwar haben die europischen Regierungen natrlich auch in der Vergangenheit die gegenseitigen Ma- nahmen beobachtet und auf sie reagiert: Wenn Grobritannien den Arbeits- markt deregulierte, erweiterten die Niederlande den Spielraum fr Leiharbeit und befristete Beschftigung, und Deutschland beseitigte den Kndigungs- schutz in Unternehmen mit zehn oder weniger Beschftigten; wenn Frank- reich die Arbeitgeberbeitrge zur Sozialversicherung senkte, schrnkten Deutschland und Schweden die Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall ein; und wenn dann Deutschland die Renten herabsetzt und sie Selbstbeteiligung der Patienten an den Leistungen der Krankenversicherung erhht, um die Lohnnebenkosten zu senken, werden die anderen Lnder darauf wieder rea- gieren. Kurz: In dem Bemhen, nationale Arbeitspltze durch Manahmen zur Senkung der Arbeitskosten zu verteidigen, knnten sich am Ende alle Beteiligten am europischen Spiel um die Wettbewerbsfhigkeit auf einem niedrigen sozialen Schutzniveau wiederfinden, ohne da sie ihre relative Po- sition verbessert htten. Ich will zwar keineswegs behaupten, da man alle Der mgliche europische Beitrag 143 genannten Manahmen htte verhindern sollen, aber es wre doch sehr ntzlich gewesen, wenn sie in der internationalen Arena htten diskutiert und geprft werden mssen. Zweitens schafft die Verpflichtung, nationale Politiken zu vergleichen und zu evaluieren, um Informationen ber die best practice auszutauschen und innovative Anstze zu frdern (Art. 129), gnstige Voraussetzungen fr eine gemeinsame Diskussion der Strukturen und Ursachen von Beschfti- gungsproblemen und fr die gemeinsame Analyse beschftigungspolitischer Optionen. Da diese Diskussionen im neugeschaffenen Beschftigungsaus- schu weniger von politischen Rcksichten und akuten Krisen beeinflut werden drften, als dies im Bereich der nationalen Politik der Fall ist, besteht die Hoffnung, da auch innovative Lsungen fr gemeinsame Probleme entwickelt werden, die in den Auseinandersetzungen zwischen konkurrie- renden parteipolitischen Konzepten auf nationaler Ebene nicht gefunden wrden. Angesichts der aktiven Rolle der Kommission und der Mglichkeit deliberativer Beratungen in einem Ausschu von erfahrenen Beamten gibt es zumindest eine Chance, da ein Verstndnis der Ursachen der europi- schen Beschftigungskrise und der mglicherweise erfolgreichen Beschfti- gungsstrategien erreicht werden knnte, das ber die Standard-Rezepte der OECD-Beschftigungsstudie (1994) zur Deregulierung des Arbeitsmarktes, zur Einschrnkung des ffentlichen Sektors und zum Abbau von Soziallei- stungen hinausgeht. Schlielich kann die explizite Verankerung eines Beschftigungsziels, das denselben Rang wie die Verpflichtung der Gemeinschaft auf Verwirk- lichung der vier Grundfreiheiten des Binnenmarktes einnimmt, eine heilsa- me Wirkung gegen die Dominanz neoliberaler Interpretationen der Rolle der europischen Integration haben, wie sie sich in der Praxis der Kommission und in den Entscheidungen des Europischen Gerichtshofs wiederfinden. Je- denfalls wird man knftig nicht mehr so leicht behaupten knnen, da sich die Gemeinschaft nach positivem Recht auf die Verwirklichung der vier Grundfreiheiten und des unverflschten Wettbewerbs beschrnken msse (Mestmcker 1987, 1994). In dieser Hinsicht knnte es sich auch als hilf- reich erweisen, da nunmehr ein Verweis auf die Bestimmungen der Euro- pischen Menschenrechtskonvention von 1950 und eine explizite Ver- pflichtung auf ein hohes Schutzniveau und Verbesserungen der Umwelt- qualitt in den Vertrag aufgenommen wurden. Man kann also nun auf eine Neubewertung des rechtlichen Spielraums der negativen Integration im Lichte sozialer und politischer Ziele hoffen, die ber die Maximierung des Marktwettbewerbs hinausgehen. 144 Kapitel 5 5.2 Schranken der negativen Integration Tatschlich hat der Amsterdamer Vertrag einige Schritte in diese Richtung unternommen. berdies gab es auch Richtlinien des Rates und Entscheidun- gen des Europischen Gerichtshofs, welche die Reichweite der negativen In- tegration beschrnken, um nationale Lsungen zu schtzen, die anderenfalls als nicht-tarifre Handelshindernisse, Behinderungen der Dienstleistungs- freiheit oder wettbewerbsverflschende staatliche Beihilfen htten angegrif- fen werden knnen. 5.2.1 Amsterdamer Vereinbarungen Auf dem Amsterdamer Gipfel selbst kamen Vereinbarungen zu drei der im zweiten Kapitel errterten Probleme zustande, die sich aus der Ausdehnung des europischen Wettbewerbsrechts in den Bereich der staatsnahen Dienstleistungen ergeben. Die erste und potentiell weitestgehende dieser Vereinbarungen fgt einen neuen Artikel 16 in den Vertrag ein, dessen diplo- matisch ausgewogene Formulierung es wert ist, wrtlich zitiert zu werden: Unbeschadet der Artikel 73, 86 und 87 und in Anbetracht des Stellenwerts, den Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse innerhalb der gemeinsamen Werte der Union einnehmen, sowie ihrer Bedeutung bei der Frderung des sozia- len und territorialen Zusammenhalts tragen die Gemeinschaft und die Mitglied- staaten im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse im Anwendungsbereich dieses Vertrags dafr Sorge, da die Grundstze und Bedingungen fr das Funktionieren dieser Dienste so gestaltet sind, da sie ihren Aufgaben nachkommen knnen. Fr Varianten dieser Klausel war seit lngerem von Verbnden des service public (Villeneuve 1997) sowie der franzsischen Regierung geworben wor- den. Auf den ersten Blick scheint sie ohne praktischen Regelungsgehalt was an politischen Divergenzen zwischen den Mitgliedstaaten ber den an- gemessenen Umfang einer Service-public-Ausnahme vom europischen Wettbewerbsrecht liegen knnte. Aber selbst wenn man sich im Europi- schen Rat einig gewesen wre, htte man kaum generelle und zugleich pr- zise Einschrnkungen des Wirkungsbereichs der negativen Integration for- mulieren knnen. Denn Kommission und Gerichtshof hatten diesen Wir- kungsbereich in einem Proze von Einzelentscheidungen ausgeweitet, die alle als innerstaatlich geltendes Recht von den unmittelbar betroffenen Mit- gliedstaaten anerkannt und umgesetzt wurden. Deswegen konnte der Rat Der mgliche europische Beitrag 145 weder frhere Entscheidungen pauschal widerrufen, noch klare Regeln defi- nieren, die fr eine unbekannte Vielzahl zuknftiger Flle zwei gleicherma- en legitimen Interessen gerecht wurden dem Interesse an der Beschrn- kung protektionistischer Neigungen der Mitgliedstaaten und dem Interesse, den sachlichen Auftrag der unterschiedlichen Service-public-Institutionen zu schtzen. Da das relative Gewicht dieser potentiell gegenstzlichen Be- lange nur im Lichte der besonderen Umstnde des Einzelfalls ermittelt wer- den kann, konnte der Rat der Kommission, dem Gerichtshof 1 und der juristi- schen Profession nur signalisieren, da im Lichte der gemeinsamen Werte der Union dem Auftrag der Service-public-Institutionen der Mit- gliedstaaten ein greres Gewicht als bisher beigemessen werden sollte. Ob dieses Signal beachtet oder ignoriert werden wird, entzieht sich jedoch im wesentlichen der Kontrolle des Rates. 2 Ein hnliches Signal enthlt das Amsterdamer Protokoll ber den dem f- fentlichen Interesse dienenden Rundfunk in den Mitgliedstaaten. Es vern- dert nicht den Vertragstext, aber es erinnert Kommission und Gerichtshof daran, da der Public-service-Rundfunk in den Mitgliedstaaten in unmit- telbarer Beziehung zu den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedrf- nissen jeder Gesellschaft stehe, und formuliert dann Auslegungsregeln, denen zufolge der Vertrag die ffentliche Finanzierung solcher Institutionen nicht untersage. Aber auch diese Aussage wird wieder durch den Vorbehalt relativiert, da die ffentliche Finanzierung die Handels- und Wettbe- werbsbedingungen in der Gemeinschaft nicht in einem Ausma beeintrch- tigen drfe, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderluft Dasselbe trifft drittens fr die von der Regierungskonferenz angenomme- nen Erklrungen zu, wonach die bestehenden Wettbewerbsregeln der Ge- meinschaft die Existenz ffentlich-rechtlicher Kreditinstitute in Deutschland 1 Da diese Botschaft in der Tat an den Gerichtshof adressiert ist, wird auch durch die der Schluakte beigefgte Erklrung Nr. 13 deutlich. Diese lautet: Der die ffentlichen Dien- ste betreffende Artikel 16 des Vertrags zur Grndung der Europischen Gemeinschaft wird unter uneingeschrnkter Beachtung der Rechtsprechung des Gerichtshofs, u.a. in be- zug auf die Grundstze der Gleichbehandlung, der Qualitt und der Dauerhaftigkeit sol- cher Dienste, umgesetzt. Diese Prinzipien hatte der Gerichtshof selbst bei Gelegenheit formuliert, um gewisse Beschrnkungen der Reichweite des europischen Wettbewerbs- rechts zu rechtfertigen. 2 Selbstverstndlich besteht die Mglichkeit, da nationale Regierungen auf ihre Kom- missare und Kabinettsmitglieder Druck ausben knnten (S. Schmidt 1997). Aber diese Option wurde immer als illegitim angesehen (Ross 1995), und ihre Wirkung wird knftig auch dadurch beschrnkt, da der Prsident der Kommission der Berufung (und Wiederbe- rufung!) der Kommissare zustimmen mu. 146 Kapitel 5 sowie die ihnen gewhrten Fazilitten zulassen eine Aussage, die ihrerseits wieder durch den Vorbehalt eingeschrnkt wird, da diese Fazilitten die Wettbewerbsbedingungen nicht in einem Ausma beeintrchtigen drfen, das ber das zur Erfllung der besonderen Aufgaben erforderliche Ma hin- ausgeht. Mit anderen Worten behalten die Kommission und der Gerichts- hof ihre Aufgabe, widerstreitende Prinzipien im Einzelfall in Ausgleich zu bringen, aber sie wurden nunmehr auf die Wichtigkeit einiger der Werte, die ebenfalls bercksichtigt werden mssen, hingewiesen. Diese Wirkung sollte nicht unterschtzt werden, wenngleich sie weit von einer direkten intergou- vernementalen Kontrolle des Rates ber die der Kommission und dem Ge- richtshof zugewiesenen Aufgaben entfernt ist. Im Bereich der negativen In- tegration werden diese Agenten weiterhin ihre supranationale Rolle spielen (Garett 1995; Mattli / Slaughter 1995), wobei sie jedoch in einen stndigen politischen Diskurs mit den nationalen Regierungen und mit dem Rat ber die sachgerechte Ausbung dieser Rolle eingebunden sind. 5.2.2 Richtlinien des Rates In Bereichen, in denen klare Regeln formuliert werden knnen, ist es selbst- verstndlich auch mglich, die Reichweite der negativen Integration auf di- rekterem Wege durch Richtlinien des Rates zu begrenzen vorausgesetzt, da die Kommission bereit ist, von ihrem Initiativrecht Gebrauch zu machen und da die jeweilige Richtlinie nicht durch Interessengegenstze im Rat selbst blockiert wird. Ein Beispiel ist die Arbeitnehmer-Entsenderichtlinie (96/ 71/ EC), die nach jahrelangen Verhandlungen im Dezember 1996 erlas- sen wurde. Sie behandelt ein paradoxes Problem der Arbeitsmobilitt, das nur auftreten konnte, nachdem das Binnenmarktprogramm auch die Dienst- leistungsfreiheit durchgesetzt hatte. Zuvor hatte die Durchsetzung der Ar- beitnehmer-Mobilitt Anla zu zahlreichen Richtlinien und Gerichtsent- scheidungen gegeben, die fremden Arbeitnehmern den gleichen Lohn und gleiche soziale Rechte wie nationalen Arbeitnehmern am selben Arbeitsplatz zusprachen (Ireland 1995; Tsoukalis 1997: Kap. 6). Die Dienstleistungsfrei- heit dagegen sollte nun nach den neuen Regeln der wechselseitigen Aner- kennung gewhrleistet werden was bedeutete, da Dienstleistungsunter- nehmen berall in Europa nach den Rechtsvorschriften ihres Herkunftslan- des ttig werden konnten. Die logische Folge daraus war, da Unternehmen (und sogar einzelne Arbeitnehmer, die als selbstndige Auftragnehmer ttig wurden) im Ausland Dienstleistungen zu Lhnen und unter Anwendung der Der mgliche europische Beitrag 147 Sozialversicherungsvorschriften ihres Ursprungslandes anbieten konnten Bedingungen, die fr Unternehmen aus Portugal, Grobritannien und Irland besonders attraktiv waren und die besonders schdliche Auswirkungen auf die Bauwirtschaft in Hochlohnlndern wie Deutschland, Frankreich oder sterreich zeitigten. Die schlielich erzielte Lsung war eine Rats-Richtlinie, wonach es den Bestimmungslndern erlaubt ist, von allen Unternehmen, die auf ihrem Ge- biet ttig sind, die Zahlung des ortsblichen Mindestlohns zu verlangen. Die Richtlinie suspendiert im Effekt also einige der rechtlichen Auswirkungen der Liberalisierung des Dienstleistungsbereichs sofern das betroffene Land daran interessiert und selbst in der Lage ist, 3 diese Option zu nutzen. Inso- weit entspricht die Entsenderichtlinie der Schutzbestimmung des Artikels XIX GATT, wonach Lnder sich gegen sektorale Krisen, die durch den Freihandel verursacht werden, verteidigen drfen eine Option, die den Mitgliedstaaten der Europischen Gemeinschaft ansonsten nicht zur Verf- gung steht. 5.2.3 Kommission und Gerichtshof Schlielich gibt es nunmehr auch eine Reihe von Entscheidungen, die bele- gen, da auch der Gerichtshof und die Kommission anfangen, die Reich- weite der negativen Integration und des europischen Wettbewerbs insbe- sondere im Service-public-Bereich einzuschrnken. Tatschlich nimmt ja die Amsterdamer Erklrung zu ffentlich-rechtlichen Kreditinstituten in Deutschland lediglich die Auffassung der Kommission zur Kenntnis, da die bestehenden Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft es zulassen, Dienst- leistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse, welche die in Deutschland bestehenden ffentlich-rechtlichen Kreditinstitute erfllen , zu bercksichtigen. Offenbar hatte also die Kommission selbst sich bisher geweigert, gegen die von den Privatbanken als Wettbewerbsverflschung angegriffene Gewhrtrgerhaftung vorzugehen, durch welche die deut- schen Kommunen und Lnder ihre Sparkassen und Landesbanken absichern. hnlich wurde auch das Amsterdamer Protokoll zum Public-interest- 3 Diese Lsung ist in Mitgliedstaaten mit gesetzlichen Mindestlhnen unproblematisch. Neue Probleme schafft sie aber in Staaten wie Deutschland, in denen Tarifvertrge bli- cherweise, aber ohne rechtliche Verpflichtung auch von Unternehmen angewandt werden, die keinem Arbeitgeberverband angehren. 148 Kapitel 5 Rundfunk in einer Situation verabschiedet, in der die Kommission noch nicht gegen ffentlich finanzierte Sender eingeschritten war, obwohl diese mit ihren privaten Mitbewerbern auch um Werbeeinnahmen konkurrieren durften. In beiden Fllen war deshalb die Kommission selbst vorsichtig vor- gegangen, statt das europische Wettbewerbsrecht bis zur letzten logischen Konsequenz auszudehnen. In diesem Sinne haben die Amsterdamer Erkl- rungen und Protokolle nicht viel mehr getan, als die Zustimmung und politi- sche Untersttzung der Regierungen fr die gegenwrtige Tendenz zur Selbstbeschrnkung in der Praxis der Kommission auszudrcken. Da die Kommission ein politischer Akteur bleibt, auch wenn ihre politi- sche Verantwortlichkeit institutionell schwach ausgeprgt ist, war zu erwar- ten, da sie bei der Anwendung des Wettbewerbsrechts auf entgegenstehen- de politische Belange Rcksicht nehmen wrde. Aber zur groen berra- schung der Juristen (Reich 1994) ist der Gerichtshof in der berhmten Keck- Entscheidung ebenso verfahren. 4 Darin schlo er die berprfung nationaler Regelungen unter der Cassis-Doktrin dann aus, wenn diese Regelungen die Modalitten des Verkaufs und nicht die Beschaffenheit des Produkts selbst betreffen. hnlich unerwartet war eine Entscheidung, die nachdem die Li- beralisierung des Gterkraftverkehrs auslndischen Transportunternehmern das Recht der freien Cabotage gesichert hatte die weitere Zulssigkeit na- tionaler Zwangstarife besttigte, sofern diese nur in gleicher Weise fr ein- heimische und auslndische Unternehmen gelten sollten. 5 Besonders wichtig in diesem Zusammenhang sind schlielich Entscheidungen, in denen das Gericht Monopolrechte von Postunternehmen und regionalen Energiever- sorgern zulie (mit der Folge, da Mitbewerber von wirtschaftlich profita- blen Teilmrkten ausgeschlossen wurden), sofern diese zur Quersubvention unrentabler Dienste in wirtschaftsschwachen Regionen notwendig erschie- nen. 6 Mit anderen Worten: Der Europische Gerichtshof hat selbst mit der 4 Verb. Rs. C-267/ 91 und C-268/ 91, Keck und Mithouard (1993). 5 Rs. 185/ 91, Bundesanstalt fr den Gterverkehr and Reiff (1993). Ironischerweise hatte der Deutsche Bundestag in Erwartung eines entgegengesetzten Urteils des EuGH noch vor der Entscheidung des Falles die Gebhrengesetzgebung aufgehoben (Hritier 1997). 6 Vgl. Rs. 320/ 91, Procureur du Roi and Paul Corbeau (1993) hinsichtlich des belgischen Postmonopols, und Rs. 393/ 92, Gemeente Almelo v. Energiebedijf NV (1994) hinsichtlich der Alleinvertriebsrechte eines hollndischen Elektrizittsunternehmens. Beide Flle wa- ren im Vorlageverfahren zum Gerichtshof gelangt, und beide wurden zur weiteren Sach- verhaltsaufklrung zurckverwiesen. Vgl. auch Rs. 159/ 94, Kommission gegen Frank- reich, wo der Gerichtshof eine auf Artikel 169 EGV gesttzte Klage abwies, da die Kom- mission die politisch gesetzten Zwecke, denen die franzsischen Monopole fr den Import Der mgliche europische Beitrag 149 Abwgung zwischen den Zielen des Wettbewerbsrechts und der nationalen Service-public-Arrangements begonnen (Gerber 1994), und zwar schon ehe der Amsterdamer Gipfel genau dies von ihm ausdrcklich verlangt hat. Es gibt deshalb Grund zu der Hoffnung, da mit der Vollendung des Bin- nenmarktprogramms und seiner Ausdehnung in Kernbereiche bestehender (und stark unterschiedlicher) Service-public-Lsungen der Nationalstaaten die politische Sensibilitt gegenber den Risiken, die mit der monomanen Maximierung des freien Marktwettbewerbs verbunden sind, nicht nur bei den mitgliedstaatlichen Regierungen, sondern auch bei der Kommission ge- wachsen ist. Gleichzeitig beginnt der Europische Gerichtshof auch kon- zeptuelle Instrumente zu entwickeln, mit deren Hilfe die konkurrierenden Belange des unverflschten Wettbewerbs einerseits und der auf dem Spiel stehenden verteilungsbezogenen, kulturellen und politischen Zielsetzungen etwa von Postmonopolen, subventionierten Theatern oder ffentlich-rechtli- chem Fernsehen andererseits jeweils im Lichte der besonderen Umstnde des Einzelfalls gegeneinander abgewogen werden knnen. Zwar hat die Abwgung des Gerichtshofs bisher noch keine expliziten Kriterien hervorgebracht, die den Instanzgerichten (Hancher 1995), der na- tionalen Politik oder auch der Kommission klare Leitlinien vorgeben knn- ten (Maduro 1997). Aber vorerst ist das vielleicht gar nicht so schlecht. Die kreative Mehrdeutigkeit der Entscheidungsformeln des Gerichtshofs und der Amsterdamer Resolutionen knnte die Verfechter unverflschten Wett- bewerbs in der Generaldirektion IV und anderswo fr die Opportunittsko- sten ihrer begriffsjuristischen Ableitungen sensibilisieren; gleichzeitig sind die neuen Regeln aber unklar genug, um die protektionistischen Neigungen nationaler Politiker zu dmpfen und die Suche nach nationalen Lsungen, die nicht auf Kosten der Nachbarn gehen, zu verstrken. Man knnte also, mit anderen Worten, auf eine Annherung an jene bipolaren Kriterien hof- fen, die ich in einem frheren Artikel als autonomieschonend und gemein- schaftsvertrglich beschrieben habe (Scharpf 1994; vgl. auch Joerges 1996; Joerges/ Neyer 1997). Unter den gegenwrtigen Bedingungen, so denke ich, kann die europische Integration nur weiterkommen, wenn beide Ebenen die fr den deutschen Fderalismus vom Bundesverfassungsgericht postulierten Maximen des bundesfreundlichen Verhaltens beachten. Das bedeutet, da die europische Politik der negativen wie der positiven Integration die Not- und Export von Strom und Gas dienen sollten, nicht voll bercksichtigt und nicht darge- legt hatte, wie diese Zwecke ohne Handelsbeschrnkung htten erreicht werden knnen. 150 Kapitel 5 wendigkeit autonomer Lsungen auf nationaler Ebene respektieren mu, die den idiosynkratischen Prferenzen, Anschauungen, politischen Traditionen und institutionellen Strukturen der Staaten entsprechen. Gleichzeitig mssen nationale Akteure jedoch darauf Rcksicht nehmen, da sie Mitglieder einer Staatengemeinschaft sind, die bei der Realisierung ihrer autonomen Lsun- gen den Interessen der anderen Mitglieder und der Verpflichtung auf ein gemeinsames Vorhaben Rechnung tragen mssen. Das Instrument zur ber- setzung dieser komplementren Verpflichtungen in Rechtsstze kann nur eine Gterabwgung sein, deren spezifische Implikationen sich in der fr das Fallrecht charakteristischen Logik der kontrollierten induktiven Genera- lisierung von einem wohlbegrndeten Przedenzfall zum anderen entfalten mssen (Holmes 1881). Ich komme deshalb zu dem Schlu, da die Gefahren der direkten (recht- lichen) Auswirkungen der negativen Integration auf die nationale Problem- lsungskapazitt jetzt besser verstanden werden und sich deswegen besser kontrollieren lassen, als dies noch vor einigen Jahren erwartet werden konn- te. Dies vermindert jedoch nicht die indirekten (konomischen) Wirkungen der transnationalen Mobilitt und der Regulierungs- und Steuerkonkurrenz auf die Problemlsungsfhigkeit des Nationalstaats. Im vorhergehenden Ka- pitel habe ich nationale politische Optionen diskutiert, die sich im Vergleich zu den gegenwrtigen Lsungen gegenber den wirtschaftlichen Zwngen des regulativen Wettbewerbs als widerstandsfhiger erweisen knnten. Aber deren Reichweite ist begrenzt, so da das Interesse an der positiven europi- schen Integration bei den Bevlkerungsgruppen und politischen Parteien le- bendig bleibt, die in der Vergangenheit von staatlichen Eingriffen in die ka- pitalistische Wirtschaft profitiert haben. In den verbleibenden Abschnitten werde ich deswegen Strategien disku- tieren, die den europischen Beitrag zur Problemlsung erhhen knnten, ohne zugleich Interessenkonflikte zwischen den nationalen Regierungen im Rat zu provozieren. Zu diesen gehren auch Koppelgeschfte und die Ausgleichszahlungen der europischen Struktur- und Kohsionsfonds, die in der Vergangenheit wichtig waren, um die Untersttzung widerstrebender Regierungen fr die Weiterentwicklung des Binnenmarktes zu gewinnen (Haas 1980; Kapteyn 1991). Ihre Bedeutung ist allerdings unter den gegen- wrtigen Haushaltszwngen der Europischen Union und ihrer Mitglied- staaten sehr zurckgegangen, und unter den wahrscheinlichen Bedingungen nach einer Osterweiterung der Union wird der Spielraum fr sie noch gerin- ger. Auf sie soll hier nicht weiter eingegangen werden. Statt dessen untersu- che ich nun die Eignung von Modellen der abgestuften Integration zur Der mgliche europische Beitrag 151 Ermglichung europischer Politik in Problemfeldern, in denen die Diver- genz nationaler Interessen einheitliche Lsungen nicht zult. 5.3 Abgestufte Integration Sptestens seit Willy Brandts berlegungen zu einer Gemeinschaft mit zwei Geschwindigkeiten im Tindemans-Bericht (1975) bernommen wurden, stand die Idee, da die positive Integration durch die eine oder andere Form der Differenzierung zwischen den Mitgliedstaaten vorangebracht werden knnte, auf der Tagesordnung der Gemeinschaft. Aber die Kriterien der Zu- ordnung eines Landes zu den oberen oder niedrigeren Rngen, zur Vor- oder Nachhut, zum Kern oder zur Peripherie der europischen Integration blieben unklar. Einerseits ging es um politische Voraussetzungen und die Bereit- schaft, auf nationale Souvernitt zu verzichten und sich zu einer engeren Zusammenarbeit zu verpflichten, anderseits um wirtschaftliche Vorausset- zungen und die Fhigkeit, im hrteren Wettbewerb zu bestehen und hhere Leistungsstandards zu erfllen (Grabitz 1984; Giering 1997). Diese gegenstzlichen Perspektiven wurden nie zugunsten des einen oder anderen Kriteriums entschieden, und zugleich hat das Konzept der abge- stuften Integration den Beigeschmack einer Mitgliedschaft zweiter Klasse behalten auch nachdem das opting out aus gemeinsamen europischen Verpflichtungen durch die britischen und dnischen Przedenzfllen in ge- wissem Grade aufgewertet worden war. Jedenfalls erwiesen sich die Ergeb- nisse der Regierungskonferenz und des Amsterdamer Gipfels, die engere Zusammenarbeit und Flexibilitt als einen der wichtigeren Punkte auf der Agenda stehen hatten, als enttuschend. Im Bereich der Europischen Gemeinschaft (im Unterschied zum zweiten und dritten Pfeiler der Union) ist jetzt zwar eine verstrkte Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten unter Inanspruchnahme der Organe, Verfahren und Mechanismen des Ver- trags mglich, jedoch wird ihr mglicher Umfang durch die folgenden we- sentlichen Voraussetzungen eng gefat. Die beabsichtigte Zusammenarbeit mu mindestens die Mehrheit der Mitgliedstaaten betreffen und mu al- len Mitgliedstaaten offenstehen und es ihnen gestatten, sich der Zusam- menarbeit jederzeit anzuschlieen; sie mu durch qualifizierte Mehrheitsentscheidungen im Rat beschlossen werden; selbst dann hat jedoch ein einzelner Mitgliedstaat ein Vetorecht; 152 Kapitel 5 sie darf Politiken, Aktionen und Programme der Gemeinschaft nicht be- eintrchtigen; und sie darf keine Diskriminierung oder Beschrnkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen und die Wettbewerbsbedingungen zwi- schen diesen nicht verzerren (Art. K 15, 16 EUV; Art. 5 a EGV). Wenn diese Bedingungen eingehalten werden mssen, wird die verstrkte Zusammenarbeit keine neuen Chancen der positiven Integration in Politikbe- reichen bieten, in denen gegenwrtig europische Lsungen durch grundle- gende Konflikte zwischen den mitgliedstaatlichen Regierungen blockiert werden. Wie am Ende des zweiten Kapitels ausgefhrt, entstehen derartige Konflikte entweder aus ideologischen Meinungsverschiedenheiten ber die angemessene Rolle des Staates gegenber der Wirtschaft und die angemessene Rolle der Eu- ropischen Union gegenber den Nationalstaaten; aus fundamentalen konomischen Interessenkonflikten, die auf sehr groe Unterschiede in der wirtschaftlichen Entwicklung oder auf strukturell un- terschiedliche Fhigkeiten zur Nutzung des unbeschrnkten Wettbewerbs zurckgehen; oder aus unterschiedlichen Prferenzen hinsichtlich des Inhalts gemeinsamer eu- ropischer Politik, die aus grundlegenden Unterschieden der vorhandenen institutionellen Strukturen und Politikmuster auf nationaler Ebene resul- tieren. Am Ende des dritten Kapitels habe ich gezeigt, da diese Konflikte in der Vergangenheit europische Lsungen in einer Reihe kritischer Politikberei- che blockiert haben, in denen nationale Lsungen durch die negative Inte- gration und die wirtschaftlichen Zwnge des regulativen Wettbewerbs be- hindert werden. Zu diesen Politikbereichen gehren produktions- und standortbezogene Regelungen im Umweltbereich, die die Kosten fr Produkte, die dem internationalem Wettbewerb ausgesetzt sind, stark ansteigen lassen; Regelungen im Bereich der kollektiven Arbeitsbeziehungen, von denen man glaubt, da sie die Dispositionsfreiheit der Geschftsfhrung oder die Flexibilitt der Arbeitsmrkte einschrnken; sozialpolitische Regelungen, von denen man glaubt, da sie zu einer Er- hhung der Produktionskosten oder der Mindestlhne fhren; und die Besteuerung von mobilen Produktionsfaktoren, von Kapitaleinkom- men und von Einkommen der international mobilen Erwerbsttigen. Der mgliche europische Beitrag 153 Nichts spricht dafr, da Konflikte dieser Art durch die in Amsterdam verab- schiedeten Regeln und Verfahren der verstrkten Zusammenarbeit vermieden oder leichter berwunden werden knnten. In den folgenden Abschnitten werde ich deswegen zunchst strategische Anstze errtern, mit deren Hilfe Fortschritte in diesen konflikttrchtigen Bereichen auch im Rahmen der ge- genwrtigen institutionellen Strukturen und Verfahren der Gemeinschaft er- zielt werden knnten. Als erstes behandle ich die Mglichkeit, uneinheitliche Standards fr produktions- und standortbezogene Regelungen im Umweltbe- reich einzufhren. 5.3.1 Regelungen auf unterschiedlichem Niveau? Im allgemeinen sind wirtschaftlich hher entwickelte Lnder einer strkeren Umweltbelastung ausgesetzt (und tragen mehr zur globalen Umweltver- schmutzung bei) als weniger entwickelte. Gleichzeitig erlauben ihnen die hhere Produktivitt ihrer Unternehmen und die grere finanzielle Lei- stungsfhigkeit ihrer Verbraucher und Steuerzahler, strengere Emissions- werte festzusetzen. Wenn man jedoch diese Standards auch in weniger ent- wickelten Lndern einfhrte, wrden sie entweder die Wettbewerbsfhigkeit ihrer Unternehmen zerstren oder die finanzielle Leistungsfhigkeit von Verbrauchern und Steuerzahlern berfordern. Aus diesem Grund ist auf der europischen Ebene ein Einvernehmen ber Regelungen, die zu einem star- ken Anstieg der Produktionskosten fhren wrden, nur schwer oder gar nicht zu erreichen, und die Bilanz des europischen Umweltschutzes ist des- halb bei den produktions- und standortbezogenen Regelungen 7 bestenfalls hchst uneinheitlich (Golub 1996a, 1996c, 1997a). Aber warum sollte das von Bedeutung sein, wenn es Lndern mit hherer Umweltbelastung und einer Prferenz fr strengere Vorschriften freigestellt bleibt, die ihrer Situation entsprechenden anspruchsvollen Standards einzu- fhren? Da ihre hheren Kosten durch eine hhere Produktivitt kompen- siert werden, sollte die Drohung des Wettbewerbs von weniger hoch entwik- kelten Volkswirtschaften mit einem niedrigeren Umweltschutzniveau sie ja nicht von nationalen Alleingngen abhalten knnen. Was dagegen ins 7 Auch wenn anspruchsvolle Richtlinien doch beschlossen werden, wie dies etwa im Ge- wsserschutz und in der Luftreinhaltung der Fall ist, ist noch keineswegs gesichert, da dann auch in allen Lndern die fr eine effektive Implementation notwendigen Kontrollen und technisch aufwendigen Mestationen eingerichtet werden. 154 Kapitel 5 Gewicht fllt, ist der regulative Wettbewerb zwischen Lndern mit gleicher durchschnittlicher Produktivitt. Auch wenn es im Ergebnis aus Grnden, die im dritten Kapitel errtert wurden, nicht zu einem Wettlauf nach unten kommen sollte, ist der drohende Verlust an internationaler Wettbewerbs- fhigkeit zum praktisch unschlagbaren Killerargument gegen alle Vor- schlge zur einseitigen Anhebung des Niveaus produktions- und standort- bezogener Umweltschutzregelungen oder zur Einfhrung grner Steuern auf nationaler Ebene avanciert. Die Blockade knnte jedoch durch eine besondere Variante des zwei- stufigen Europa gelst werden, das die Einfhrung von europischen Re- gelungen mit unterschiedlichem Schutzniveau anstelle eines einzigen ein- heitlichen Emissionsstandards fr alle Mitgliedstaaten erlauben wrde. So- weit bekannt, wurde diese Mglichkeit auf der Regierungskonferenz nicht gesondert errtert. Trotzdem ist die ihr zugrundeliegende Logik keineswegs ein Fremdkrper unter den Optionen der europischen Politik. Diese umfas- sen vor allem bei Verhandlungen ber die Aufnahme neuer Mitglieder zahl- reiche Mglichkeiten, die volle Wirkung des acquis communautaire abzu- schwchen oder zeitlich zu verschieben, wenn die betroffenen Lnder an- dernfalls zu groe Anpassungsschwierigkeiten htten. 8 Darber hinaus kn- nen auch einzelne Kompetenznormen der Gemeinschaft Schutzklauseln enthalten, die vorbergehende Ausnahmen fr Staaten erlauben, die noch nicht in der Lage sind, die volle Last einer einheitlichen Regelung zu tragen. Ein Beispiel dafr ist Artikel 130 s V EGV, der vorbergehende Derogatio- nen und/ oder finanzielle Untersttzung aus den Kohsionsfonds erlaubt, wenn umweltpolitische Manahmen fr die Behrden eines Mitgliedstaats mit unverhltnismig hohen Kosten verbunden wren. Freilich halten alle diese Methoden den Anspruch auf Universalitt auf- recht, und ihre Anwendung wird begrenzt durch die Bedingung, da die er- laubten Ausnahmen befristet sein mssen. Deshalb mssen Lnder, die sich auf absehbare Zeit ein hohes Schutzniveau konomisch nicht leisten knn- ten, auch weiterhin versuchen, europische Regeln entweder ganz zu blok- kieren, ihr Schutzniveau zu reduzieren oder deren Wirkung im Implementa- tionsproze abzuschwchen. Der Preis fr den Oktroi einheitlicher Regeln unter stark unterschiedlichen konomischen Bedingungen sind dann Unter- schiede in der Implementation, die schwer zu kontrollieren sind und die 8 Einen berblick ber solche Lsungen bieten Nicoll (1984), Langeheine/ Weinstock (1984) und am umfassendsten Ehlermann (1984). Der mgliche europische Beitrag 155 ohne Kontrolle leicht die Bereitschaft anderer Lnder zum strikten Vollzug europischer Regeln untergraben knnten. All dies liee sich ndern, wenn ausdrcklich und generell anerkannt wrde, da die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft sich im wirtschaftlichen Entwicklungsstand und in der durch- schnittlichen Produktivitt erheblich unterscheiden und deshalb auch in ihrer Fhigkeit, europische Regeln anzuwenden, welche die Produktions- kosten wesentlich erhhen. Sobald diese Prmisse akzeptiert wird, erscheint die Lsung offensicht- lich: Um die Anhebung des Schutzniveaus zu erleichtern und die Versu- chungen eines Deregulierungswettbewerbs zu beseitigen, 9 bedarf es der Harmonisierung produktions- und standortbezogener Regelungen auf euro- pischer Ebene aber es bedarf nicht notwendigerweise eines einzigen, ein- heitlichen Standards. Statt dessen knnte es zwei Standards geben, mit je- weils unterschiedlichem Schutzniveau und unterschiedlichen Kosten. 10 Fr Lnder ber einem bestimmten wirtschaftlichen Entwicklungsstand glte dann der anspruchsvollere Standard, der ihren eigenen Bedrfnissen und Prferenzen entspricht. Gleichzeitig knnten die weniger entwickelten Ln- der ebenfalls gemeinsame Standards mit niedrigerem Schutzniveau und ge- ringerer Kostenbelastung festlegen, 11 die sie jedoch immer noch vor der Ge- fahr eines ruinsen Wettbewerbs untereinander bewahren wrden. Wenn diese Mglichkeit existierte, knnte man erwarten, da eine Ver- einbarung ber zweistufige Standards leichter zu erzielen wre als ein Ein- vernehmen ber einheitliche europische Regelungen, die von allen Mit- 9 Bemerkenswerterweise umfat die negative Integration in der Europischen Gemeinschaft zwar strikte Regeln zur Verhinderung von Wettbewerbsverflschungen durch staatliche Beihilfen, durch bevorzugte Behandlung bei ffentlichen Ausschreibungen und durch an- dere Formen einer positiven Diskriminierung zugunsten nationaler Produzenten aber keine Regeln, die den Deregulierungs- und Steuerwettbewerb begrenzen wrden. 10 Wenn die Umweltpolitik anstelle der Festlegung von technischen Emissionsstandards in strkerem Mae grne Steuern auf Energieverbrauch und Emissionen einsetzen wrde, wre die Verwendung einer gleitenden Skala statt zweier diskreter Regulierungsstandards vorzuziehen. Dem entsprche der Vorschlag, das Aufkommen von kosteuern als (pro- gressiv steigenden) Anteil am Bruttoinlandsprodukt der einzelnen Staaten zu definieren, um so eine zu starke Belastung der konomisch schwcheren Mitgliedstaaten zu vermei- den (von Weizscker 1989). 11 Zwar reduziert die von der Kommission (auf britische Initiative hin) vollzogene Wende von Emissionsstandards zu immissionsorientierten Luftqualittsstandards (Hritier et al. 1996) auch die regulativen Kosten weniger verschmutzter (das heit weniger industriali- sierter oder von den vorherrschenden Winden begnstigter) Lnder. Jedoch lassen sich die Probleme grenzberschreitender oder globaler Umweltverschmutzung nicht durch Ma- nahmen bewltigen, die auf lokale Immissionswerte abstellen. 156 Kapitel 5 gliedstaaten in gleicher Weise angewandt werden mten. Unter solchen Be- dingungen knnte also die europische Umweltpolitik eine viel aktivere Rolle spielen, als das gegenwrtig mglich erscheint. Bezieht man die Ost- erweiterung in die Betrachtung ein, kme darber hinaus der Fortschritt bei den produktions- und standortbezogenen europischen Regelungen vllig zum Erliegen, sofern nicht abgestufte Standards den weniger entwickelten Lndern das wirtschaftliche berleben sichern. 5.3.2 Ein Mindestniveau fr Sozialausgaben? Mglicherweise knnte die Differenzierungslogik auch manche Schwierig- keiten berwinden, die der regulative Wettbewerb in der Sozialpolitik erzeugt hat. Wie ich oben im zweiten und dritten Kapitel gezeigt habe, wre die Harmonisierung der europischen Sozialsysteme extrem schwierig. An- gesichts der strukturellen und institutionellen Heterogenitt der nationalen Lsungen wrde jeder Versuch einer Vereinheitlichung tiefgreifende struk- turelle und institutionelle Vernderungen in den meisten der existierenden nationalen Systeme erforderlich machen. Deshalb kme es zu harten Ausein- andersetzungen ber die Wahl des europischen Modells; und in den Ln- dern, die in dieser Schlacht den krzeren ziehen, mten groe und einflu- reiche Organisationen zerstrt werden, in denen Hunderttausende von Ar- beitnehmern ihren Lebensunterhalt verdienen und von deren Leistungen und Transferzahlungen groe Teile der Whlerschaft abhngen. Kurz: Die politi- schen Schwierigkeiten einer institutionellen und strukturellen Angleichung voll entwickelter Sozialstaaten wren so berwltigend, da vllig klar ist, warum niemand weder die Regierungen noch die Oppositionsparteien, die Arbeitgeber oder die Gewerkschaften gegenwrtig die Forderung erhebt, die Harmonisierung der Sozialpolitik oben auf die europische Tagesord- nung zu setzen. Aber mu das eine positive europische Rolle bei der Re- organisation bestehender sozialstaatlicher Systeme, wie sie gegenwrtig auf allen nationalen Tagesordnungen steht, ausschlieen? Wie ich im vierten Kapitel zu zeigen versucht habe, gibt es in der Tat Optionen fr eine Reorganisation der europischen Sozialstaaten, die Mas- senarbeitslosigkeit und die zunehmende Ungleichheit auch unter den Bedin- gungen einer internationalisierten Wirtschaft bekmpfen knnten. Aber wie ich ebenfalls gezeigt habe, sind die Entwicklung und Durchsetzung solcher Lsungen schwierig. Unter den Zwngen des regulativen Wettbewerbs und akuter Finanzkrisen knnten sich die tatschlich beschlossenen Vernderun- Der mgliche europische Beitrag 157 gen leicht auf eine stckweise Demontage des Sozialstaats beschrnken. Da alle Lnder nun untereinander im Wettbewerb um Kapitalinvestitionen und Firmenstandorte stehen, versuchen alle, die Regulierungs- und Steuerlasten auf Kapital und Unternehmen zu reduzieren (S. Sinn 1993; H.-W. Sinn 1994). Alle unterliegen dann auch der Versuchung, die Ansprche jener Gruppen der Jungen, der Kranken, der Arbeitslosen und der Alten zu- rckzuschrauben, die am meisten von ffentlichen Dienstleistungen und so- zialstaatlichen Transferzahlungen abhngen. Aber wie knnten Entscheidungen auf der europischen Ebene hier einen Unterschied bewirken? Wenn es berhaupt Grund zum Optimismus gibt, folgt er aus der Beobachtung, da trotz aller strukturellen und institutionel- len Unterschiede der tatschliche Sozialaufwand der Mitgliedstaaten der eu- ropischen Union erstaunliche bereinstimmungen aufweist. Nimmt man den Anteil aller Sozialausgaben am Bruttoinlandsprodukt als Indikator, so wenden die reicheren Mitgliedstaaten (gemessen am Bruttoinlandsprodukt Abbildung 5-1 Wohlstand und Sozialausgaben in 22 OECD-Lndern 10 15 20 25 30 35 40 LUX B DK UK F D GR IRL I NL P ES A FL S N CH CAN USA JAP AUS NZ Anteil der Sozial- ausgaben am BIP (1993, in Prozent) BIP pro Kopf (1995, in US-Dollar) 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 45.000 Quelle: OECD 158 Kapitel 5 pro Kopf) mehr fr den Sozialstaat auf als die weniger reichen Lnder. Das ist eine keineswegs triviale Beobachtung, weil fr die Gesamtheit der indu- strialisierten OECD-Staaten zwischen Wohlstand und Sozialausgaben prak- tisch kein Zusammenhang besteht (Abbildung 5-1). Der statistische Zusammenhang ist jedoch deutlich, wenn die Untersu- chung auf die 15 Mitglieder der Europischen Union beschrnkt wird (Abbildung 5-2), 12 und er wird noch erheblich strker, wenn die Untersu- chung (auf der Grundlage der neuesten verfgbaren Daten aus den Jahren 1993 und 1995) nur auf die Mitgliedstaaten der Zwlfergemeinschaft er- streckt wird (wobei die Extremflle Schweden und Finnland, die zu dieser 12 Wenn das Bruttosozialprodukt pro Kopf in Kaufkraftparitten und nicht in US-Dollar zu jeweiligen Umrechnungskursen angegeben wird, ist der Zusammenhang etwas schwcher, und der Rang einiger Lnder verndert sich; an der Schlufolgerung ndert dies jedoch nichts. Abbildung 5-2 Wohlstand und Sozialausgaben in 15 EU-Mitgliedstaaten 10 15 20 25 30 35 40 LUX B DK UK F D GR IRL I NL P ES A FL S BIP pro Kopf (1995, in US-Dollar) Anteil der Sozial- ausgaben am BIP (1993, in Prozent) 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 45.000 r 2 = 0,52 Quelle: OECD Der mgliche europische Beitrag 159 Zeit ganz besondere Probleme zu bewltigen hatten, unbercksichtigt blei- ben; Abbildung 5-3). Im wesentlichen wenden die reicheren europischen Lnder proportional grere Anteile ihres Bruttoinlandsprodukts fr Sozial- ausgaben auf als rmere Lnder. Lt man Schweden und Finnland auer Betracht, dann lassen sich die Unterschiede in der Sozialausgaben-Quote whrend der letzten Jahren fast vollstndig durch Unterschiede in der finan- ziellen Leistungsfhigkeit erklren. Man kann diese hohe Korrelation als Ausdruck eines latenten Konsenses unter den Mitgliedstaaten der Union interpretieren, demzufolge die relative Bedeutung des Sozialstaats ungeachtet struktureller und institutioneller Un- terschiede in dem Mae zunehmen soll, wie der Wohlstand eines Landes steigt. Darber hinaus sprechen die Daten auch fr die Mglichkeit, da der latente Konsens in eine explizite Vereinbarung zwischen den europischen Regierungen umgewandelt werden knnte, nach der Einschnitte in den So- Abbildung 5-3 Wohlstand und Sozialausgaben in 12 EU-Mitgliedstaaten 10 15 20 25 30 35 40 LUX B DK UK F D GR IRL I NL P ES BIP pro Kopf (1995, in US-Dollar) Anteil der Sozial- ausgaben am BIP (1993, in Prozent) 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 45.000 r 2 = 0,82 Quelle: OECD 160 Kapitel 5 zialstaat zu vermeiden wren, welche die Gesamt-Sozialausgaben eines Landes unter einen unteren Schwellenwert absinken lieen, der seiner relati- ven Wohlstandsposition entspricht. Im Diagramm knnte diese untere Schwelle etwa durch die Verbindungslinie zwischen den Positionen von Portugal und Luxemburg das heit den Staaten mit den relativ niedrigsten Werten markiert werden. Wenn eine solche Regelung gelten wrde, wrde sie die Grenordnung zulssiger Einsparungen bei Sozialleistungen und So- zialeinrichtungen insgesamt beschrnken; den Lndern blieben jedoch ober- halb dieses rein quantitativ definierten Grenzwerts weiterhin alle strukturel- len oder institutionellen Reformen, die sie fr ntig oder politisch opportun halten, freigestellt. 13 Eine solche Vereinbarung wrde die Gefahr (oder die Versprechung) eines kompetitiven Sozialabbaus aus der wechselseitigen Einschtzung der Lnder Europas ausblenden, und sie wrde derartige Optionen auch in nationalen Diskussionen zur Reform des Sozialstaats aus- schlieen. Auf diese Weise knnte eine im Prinzip konsensfhige Vereinba- rung auf der europischen Ebene in der Tat die nationalen politischen Ent- scheidungen von der Tyrannei des regulativen Wettbewerbs befreien. 14 13 Dabei wren jedoch zwei technische Probleme zu beachten: Da die Sozialausgaben stark von der Arbeitslosenquote abhngen, sollte eine Verringerung der Ausgaben, die durch ei- nen Anstieg der Beschftigung bewirkt wurde, bei der Definition der Abweichungen vom Schwellenwert nicht bercksichtigt werden. Zum zweiten mte die Art der Posten, die in die Definition der gesamten Sozialausgaben einzubeziehen sind, viel genauer geprft werden, als dies fr die Zwecke der OECD-Studie (OECD 1996b), die den obigen Dia- grammen zugrunde liegt, erforderlich war. Dies erscheint besonders wichtig im Hinblick auf die Abgrenzung zwischen ffentlichen oder durch Gesetz oder Tarifvertrag vorge- schriebenen privaten Pflicht-Ausgaben einerseits und den freiwilligen privaten Ausga- ben andererseits. Jedoch wren sowohl die Vereinbarung selbst als auch die Daten, auf die sie sich bezie- hen wrde, das Ergebnis von zwischenstaatlichen Verhandlungen, die nicht erfolgreich sein knnten, wenn den Regierungen nicht an der Festlegung wirksamer Beschrnkungen gelegen wre. Deswegen knnen die Regierungen in den Verhandlungen auch sicherstel- len, da die Kriterien, nach denen sie beurteilt werden wollen, auf die spezifischen Bedin- gungen der betroffenen Lnder abgestimmt werden. 14 Mglicherweise knnte ein hnliche Bezugnahme auf den Anteil des Bruttoinlandspro- dukts, der den ffentlichen Kassen aus Steuern auf Kapitaleinknfte zufliet, auch zur berwindung der schon lange whrenden Blockade der europischen Steuerharmonisie- rung beitragen (Rasch 1996). Der mgliche europische Beitrag 161 5.3.3 Koordinierte institutionelle Reformen? Fr sich allein wre freilich die Vereinbarung eines Mindestniveaus an So- zialausgaben nur eine Zwischenlsung, mit der Zeit fr die unvermeidliche strukturelle Transformation der europischen Sozialstaaten gewonnen wer- den knnte. Diese Reformen mssen zwar auf nationaler Ebene stattfinden, sie knnten jedoch von einer Koordination auf europischer Ebene profitie- ren. Diese Vorzge sind vielleicht fr die Transferzahlungen und Dienstlei- stungen der staatlichen Sozialpolitik offensichtlicher als fr kollektive Ar- beitsbeziehungen auf Unternehmens- oder Branchenebene. Tatschlich sind sie jedoch in beiden Bereichen wichtig. Sozialpolitik Auch wenn Reformen des Sozialstaats auf nationaler Ebene beschlossen werden mssen, ist es fr die Zukunft der Sozialpolitik in Europa wichtig, da die gegenwrtige institutionelle Heterogenitt zwischen den nationalen Sozialsystemen verringert wird. Wenn diese aber derzeit eine sozialpoliti- sche Koordination unmglich macht, mte sie dann nicht auch konver- genzorientierte institutionelle Reformen ausschlieen? Das wre in der Tat wahrscheinlich, wenn die Konvergenz in einem einzigen Schritt erreicht werden mte. Die Positionen im institutionellen Status quo sind zu weit voneinander entfernt, als da Verhandlungen ber einheitliche Lsungen aussichtsreich wren. Aber ein zweistufiges Verfahren knnte eher Erfolg haben. In einem ersten Schritt knnte man versuchen, eine Einigung im Prinzip ber die zuknftigen Konturen europischer Sozialsysteme zu er- reichen, die in der Lage sein mten, ein hohes Beschftigungsniveau und eine ausreichende soziale Absicherung gegen die Risiken von Arbeitslosig- keit, Krankheit und Armut auch unter den Bedingungen der absehbaren de- mographischen Vernderungen, der sich wandelnden Familienstrukturen, der Strukturnderungen auf dem Arbeitsmarkt und des verschrften interna- tionalen Wettbewerbs zu erreichen. Wie die Beitrge zur OECD-Konferenz ber Die sozialpolitische Agenda nach dem Jahr 2000 gezeigt haben, sind diese Konturen bereits sichtbar. Offenbar konvergieren Vorschlge ganz verschiedener Herkunft auf eine Kombination von Modellen, die einerseits die Lohnersatzleistungen bei Arbeitslosigkeit wenigstens teilweise durch be- schftigungsfrdernden Einkommensbeihilfen fr Geringverdienende erset- zen, und die andererseits die Altersvorsorge in eine stark redistributive und umlagefinanzierte Grundversorgung und eine beitragsbezogene und kapital- 162 Kapitel 5 basierte Zusatzversorgung aufteilen wrden (Bovenberg/ van der Linden 1997; Esping-Andersen 1997; Havemann 1997). Auch wenn sie radikale Abweichungen vom Status quo beinhalten, scheinen Vorschlge dieser Art erstaunlich unkontrovers zu sein vorausgesetzt, die Diskussion dreht sich um die abstrakte Opportunitt und Effektivitt von langfristigen Lsungen (OECD 1997b). 15 Die Schwierigkeiten auf dem Weg zu einem Konsens wren natrlich viel grer, wenn es zum zweiten Schritt kommen sollte dem bergang von den heterogenen Status-quo-Institutionen und den politischen Zwngen der einzelnen Lnder zu einem funktional berlegenen und konvergenten Mo- dell des zuknftigen europischen Sozialstaats (Esping-Andersen 1996). Aber hier knnte die Gemeinschaft den Umstand nutzen, da die strukturelle und institutionelle Heterogenitt zwar insgesamt sehr gro, aber eben nicht universell ist. Wie Wilensky, Flora, Esping-Andersen und andere gezeigt haben, lassen sich die europischen Sozialstaaten in institutionelle Fami- lien einteilen, die bestimmte historische Wurzeln, grundlegende Wert- orientierungen, Lsungskonzepte und Verwaltungspraktiken gemeinsam haben und deren pfadabhngige Entwicklung sie gezwungen hat, hnliche Schwierigkeiten auf hnliche Art zu bewltigen. 16 Ohne ins Detail zu gehen, lassen sich innerhalb der Europischen Union wenigstens vier solcher Fa- milien identifizieren: skandinavische Sozialstaaten, die berwiegend aus dem allgemeinen Steu- eraufkommen finanziert werden und die grozgige Einkommensersatz- leistungen mit universell verfgbaren und qualitativ hochstehenden staat- lichen Dienstleistungen, einschlielich eines staatlichen Gesundheitsdien- stes, verbinden; kontinentale Systeme mit relativ grozgigen sozialen Transferleistungen und Gesundheitssystemen, die hauptschlich aus lohnbezogenen Sozial- versicherungsbeitrgen finanziert werden und bei denen soziale Dienste eine relativ geringe Bedeutung haben; 15 Insgesamt wre wohl bei den bisher steuerfinanzierten Systemen mit einer strkeren Beto- nung des Versicherungsprinzips zu rechnen schon weil nur dieses bei zunehmender inter- nationaler Mobilitt eine relativ eindeutige Zuordnung von Anspruchsberechtigten und Lei- stungsverpflichteten ermglicht und die Anreize fr Armuts- oder Wohlfahrtswanderungen begrenzt. Dies mu, wie das Beispiel der schweizerischen Alters- und Hinterbliebenenver- sorgung (AHV) zeigt, nicht unvereinbar mit einer stark umverteilenden Grundsicherung sein. 16 Vgl. zum Beispiel Wilensky (1975), Alber (1982), Flora (1986), Esping-Andersen (1990), Alber / Bernardi-Schenkluhn (1991), Castles / Mitchel (1993), J. Schmid (1996). Der mgliche europische Beitrag 163 sdliche Systeme, die weniger umfassende und grozgige Versionen des kontinentalen Modells darstellen; und das britisch-irische System, das durch steuerfinanzierte und egalitre Grundrenten, Gesundheitsversorgung und Arbeitslosenuntersttzung cha- rakterisiert ist, whrend es andere Formen von Einkommenssicherung und Dienstleistungen der Privatinitiative und der Familie berlt. Diese Gruppierungen lassen sich nicht exakt voneinander abgrenzen. So kombinieren etwa die Niederlande Elemente der kontinentalen und der skandinavischen Modelle; und Italien entspricht zwar in vieler Hinsicht dem kontinentalen Modell, jedoch wurde sein Gesundheitssystem in den siebzi- ger Jahren nach britischem Vorbild reformiert, und es weist daneben auch noch einige der Charakteristika des sdlichen Modells auf (Alber/ Bernardi- Schenkluhn 1991). Trotzdem kann man sagen, da sich unter den gegen- wrtigen Mitgliedern der Union unterschiedliche Gruppen von Lndern be- finden, die bedeutsame Aspekte ihrer sozialstaatlichen Strukturen und Insti- tutionen gemeinsam haben, die also wohl hnliche Probleme zu bewltigen haben, und die deswegen nicht nur von der Analyse ihrer Erfahrungen wech- selseitig profitieren drften, sondern auch von der Koordination ihrer Re- formstrategien. Wenn diese Diskussionen von der Kommission organisiert und begleitet werden, dann sollte es auch mglich sein, Initiativen auf den Weg zu bringen, die auf lange Sicht zu einer greren institutionellen Kon- vergenz fhren. Kollektive Arbeitsbeziehungen Ebenso wichtig wren koordinierte Vorgehensweisen fr die Reform der nationalen Systeme kollektiver Arbeitsbeziehungen, in denen die institutio- nellen Unterschiede sogar noch grer erscheinen als in den Bereichen der staatlichen Sozialpolitik. Hier kann man etwa unterscheiden zwischen Ln- dern mit starken und zentralisierten Industriegewerkschaften und einer Tradi- tion des sektoralen Korporatismus (Skandinavien, sterreich, Deutschland, die Niederlande), Lndern mit zentralisierten aber gegeneinander konkurrie- renden Richtungsgewerkschaften und einer starken Rolle des Staates (Frank- reich, Italien) und schlielich Grobritannien mit seinen organisatorisch fragmentierten Gewerkschaften und stark dezentralisierten, marktnahen Kollektivverhandlungen (Crouch 1993). Sie alle sind durch die Vollendung des Binnenmarktes unter Druck geraten, der mit dem bergang zur Euro- pischen Whrungsunion noch erheblich zunehmen wird. 164 Kapitel 5 Am strksten sprbar sind die Reformzwnge gegenwrtig in den skandi- navischen und kontinentalen Systemen mit korporatistischen Arrangements auf sektoraler und nationaler Ebene und unterschiedlichen Mitbestimmungs- strukturen auf Unternehmensebene. Da sie den hchsten Institutionalisie- rungsgrad aufweisen, werden ihnen Wettbewerbsnachteile im Vergleich zur Flexibilitt rein marktgesteuerter anglo-amerikanischer Systeme nachgesagt. Trotzdem haben Lnder mit korporatistischen Strukturen und kooperativen Arbeitsbeziehungen in der Vergangenheit betrchtlich von ihrer Fhigkeit profitiert, den Lohnkostendruck unter Kontrolle zu halten und die industrielle Produktivitt zu steigern (Scharpf 1987; Streeck 1992; Garett 1998). Diese Vorteile knnten leicht verloren gehen, wenn jedes Land fr sich auf die For- derungen nach mehr Marktflexibilitt und unbeschrnkten Prrogativen der Unternehmensleitung reagieren und dabei die institutionellen Voraussetzun- gen der Kooperation zerstren wrde (Streeck 1995b, 1997a). In Anbetracht der institutionellen Heterogenitt der nationalen Systeme besteht sicherlich keine Chance fr die Schaffung eines universellen europischen Regimes kollektiver Arbeitsbeziehungen, das den sektoralen Korporatismus in allen Mitgliedstaaten oder die deutsche Mitbestimmung in den europischen Un- ternehmensverfassungen institutionalisieren wrde (Streeck 1997b). Wenn aber wenigstens die Reformen in der Gruppe der korporatistischen Lnder koordiniert werden knnten, so stiegen die Chancen fr Lsungen, welche zwar die Flexibilitt erhhen, gleichzeitig aber die Vorteile sichern wrden, die der kooperative Korporatismus in der Vergangenheit ermglicht hat. 17 Die grere Anpassungslast freilich wird wohl in den europischen Ln- dern zu bewltigen sein, deren kollektive Arbeitsbeziehungen weder korpo- ratistisch noch berwiegend marktgesteuert sind, und in denen der Staat offenbar seine bisher dominierende Rolle in der Lohnbildung nicht mehr ausben kann. Sie scheinen sowohl gegenber Lndern mit flexibleren Arbeitsmrkten als auch gegenber Lndern mit disziplinierteren und koope- rativeren Gewerkschaften Wettbewerbsnachteile in Kauf nehmen zu mssen. Um ihre Wettbewerbsfhigkeit und ihre Attraktivitt fr international mobile Kapitalinvestoren zu erhhen, werden sie sich wohl in die eine oder die an- 17 Ein charakteristischer Nachteil korporatistischer Systeme liegt in ihrer Komplexitt und fehlenden Transparenz fr fremde Investoren, die durch die Vielfalt nationaler Gesell- schaftsformen noch erheblich vergrert wird. In einer Zeit, in der die Bedeutung ausln- discher Direktinvestitionen steigt, knnte also die bloe Koordination an sich schon die Attraktivitt aller korporatistischen Systeme verbessern. Der mgliche europische Beitrag 165 dere Richtung auf das korporatistische 18 oder das britische Modell 19 hin bewegen mssen. Aber auch hier wren die verfgbaren Optionen leichter zu klren, wenn die Staaten, die vor denselben Problemen stehen, sich auf ein koordiniertes Vorgehen einigen knnten. Gesucht: Mglichkeiten der sub-europischen Koordination Wenn die Amsterdamer Entscheidungen zur verstrkten Zusammenarbeit und Flexibilitt die Bildung von Gruppierungen erlaubt htten, die weniger als die Hlfte aller Mitgliedstaaten erfassen, htte man die institutionelle In- frastruktur der Gemeinschaft und die analytischen und koordinativen Dien- ste der Kommission fr Reformen nutzen knnen, die den gemeinsamen in- stitutionellen Bedingungen der unterschiedlichen Lndergruppen gerecht wrden und zugleich die langfristig wnschenswerte Konvergenz der euro- pischen Sozialstaaten begnstigt htten. Ein solches Arrangement htte al- len Tendenzen zur kompetitiven Demontage des Sozialstaats einen Riegel vorgeschoben. Wichtiger noch: Auch die innerstaatlichen Auseinanderset- zungen ber die Reform des Sozialstaats htten gegenber allflligen Wider- stnden vom Legitimittsbonus international koordinierter Lsungen und vielleicht sogar von der rechtlichen Wirkung von EG-Richtlinien profitieren knnen. Unter den gegebenen Umstnden fehlt jedoch die institutionelle Infra- struktur, die der Koordination am dienlichsten wre. Die Heterogenitt vorhandener nationaler Strukturen und Institutionen und der spezifischen Probleme, mit denen sie es zu tun haben, sind viel zu gro, als da die Ent- wicklung einheitlicher Reformstrategien mglich wre; gleichzeitig jedoch haben rein nationale Reformbemhungen mit den Zwngen des internatio- nalen regulativen Wettbewerbs zu kmpfen, die eine Entscheidung fr sub- optimale Reformlsungen begnstigen. Selbst unter diesen Bedingungen ist es aber ntig, deutlich zu machen, da koordinierte Reformstrategien zwi- 18 In diese Richtung hat sich Italien jedenfalls whrend der letzten Jahre bewegt. Anders htten dort die Maastricht-Kriterien der Whrungsunion nicht erfllt werden knnen. 19 Auch das britische Modell hat freilich seine Schwierigkeiten. Zwar sind die Gewerk- schaften unter der Thatcher-Regierung organisatorisch geschwcht worden, aber die de- zentralisierten Verhandlungen ermglichen nach wie vor die volle Ausschpfung lokaler Lohnerhhungsspielrume und die Konkurrenz zwischen den Einzelgewerkschaften zwingt diese, solche Spielrume auch zu nutzen (Scharpf 1987). Deshalb kommt es in der Phase eines Wirtschaftsaufschwungs in Grobritannien zu frheren und strkeren Lohn- und Preissteigerungen als etwa in Deutschland (Economist, 25.7.1998: 3738). 166 Kapitel 5 schen Lndern, die kritische institutionelle Vorbedingungen gemeinsam haben, grundstzlich erfolgversprechender sind als einseitige Strategien auf nationaler Ebene. Gesucht werden deshalb institutionelle Arrangements, die es Lndern mit hnlichen Problemen erlauben, ihre Reformstrategien zu koordinieren. Viel- leicht lieen sich einige dieser Bedingungen auch durch Arrangements nach dem Vorbild des Schengen-Vertrags auerhalb des institutionellen Rahmens der Gemeinschaft erfllen aber dabei ginge nicht nur die organisatorische Untersttzung durch die Kommission verloren, sondern ein solches Vorge- hen wrde auch ein hheres Konsensniveau zwischen den beteiligten Regie- rungen voraussetzen, als es vor Beginn der analytischen und konzeptuellen Arbeiten, die zur Identifizierung gemeinsamer Lsungen ntig sind, zu er- warten wre. Aber auch wenn es zunchst nur zur Zusammenarbeit einiger Lnder auerhalb des gemeinschaftlichen Rahmens kme, so knnte doch eine sptere Regierungskonferenz so wie es jetzt beim Schengen-Abkom- men geschah, einen Weg finden, um solche Arrangements in die Verfassung der Europischen Union zu integrieren. Zusammenfassung Die Legitimitt der europischen Mehrebenenpolitik Wenn wir nun zu den im Anfangskapitel gestellten Fragen zurckkehren, welche Folgerungen lassen sich dann fr die demokratische Legitimitt der europischen Mehrebenenpolitik ziehen? Zunchst gibt es keinen Grund, das skeptische Urteil zur input-orien- tierten Legitimitt der europischen Politik zu revidieren. Keines der Argu- mente, die dafr angefhrt werden knnen (z.B. Habermas 1996; Weiler 1995, 1997a, 1997b), kann das dreifache Defizit berwinden den Mangel einer prexistierenden kollektiven Identitt, das Fehlen europaweiter politi- scher Diskurse und die Abwesenheit einer europaweiten institutionellen Infrastruktur politischer Parteien und gemeinsamer Medien, welche die poli- ische Verantwortlichkeit von Amtsinhabern gegenber einer europischen Whlerschaft sicherstellen knnte. Gewi knnten einige dieser Defizite durch realisierbare, oder zumindest nicht von vornherein unmgliche, insti- tutionelle Reformen verringert werden so zum Beispiel durch die direkte Wahl des Prsidenten der Kommission durch das Europische Parlament und seine volle politische Verantwortlichkeit diesem gegenber. 1 Aber die Gesamtperspektive hat sich eher verschlechtert, nachdem auf dem Amsterdamer Gipfel beschlossen wurde, da mit den Verhandlungen ber die Osterweiterung auch ohne eine vorherige Einigung ber die mini- 1 Ntzlich und sogar ohne Vertragsnderung realisierbar wre der von Tommaso Padoa Schioppa stammende und von Jacques Delors aufgegriffene Vorschlag an die europi- schen Parteigruppen, sich jeweils auf ihren Kandidaten fr das Amt des Prsidenten der Kommission zu verstndigen und diesen im Europa-Wahlkampf zu prsentieren. Dies wrde die ffentliche Aufmerksamkeit in allen Lndern auf ein europapolitisches Thema lenken, die Regierungen knnten den so legitimierten Kandidaten bei ihrem Vorschlag nicht bergehen, und die Kommission wre gezwungen, ihre Prrogativen politisch sensi- bler auszuben. 168 Zusammenfassung mal ntigen Verfassungsreformen zu beginnen sei (Griller et al. 1997). Mit dem Beitritt der mittel- und osteuropischen Staaten wird sich die wirt- schaftliche, institutionelle, kulturelle und sprachliche Heterogenitt der Union nochmals vergrern, und damit werden die Aussichten auf die Aus- bildung einer kollektiven europischen Identitt und auf europaweite politi- sche Diskurse, welche Mehrheitsentscheidungen in politischen Kernfragen legitimieren knnten, auf eine noch fernere Zukunft vertagt. Daraus folgt, da die europische Politik fr die absehbare Zeit nicht als Herrschaft durch das Volk legitimiert werden kann, und da alle Versuche, input-orientierte Legitimationsargumente in Anspruch zu nehmen, nur den Eindruck eines nicht behebbaren europischen Demokratiedefizits verschlimmern wrden. Aus diesem Grund werden nun auch Initiativen zur Einfhrung von Mehr- heitsentscheidungen im Rat und zur Verringerung der Gre der Kommis- sion in dem Mae schwieriger, wie die Angst vor Abstimmungsniederlagen auch bei denjenigen Staaten wchst, die sich in der Vergangenheit fr Ab- stimmungsregeln nach mehrheitsdemokratischem Muster einsetzten. Jedoch hatten, wie ich im ersten Kapitel zu zeigen versuchte, input- orientierte Konzepte auch in demokratischen Verfassungsstaaten niemals die volle Legitimationslast fr die Ausbung staatlicher Gewalt zu tragen. ber- all werden sie ergnzt, und in vielen Politikbereichen (z.B. in der Geldpolitik und in der Vielzahl von Fragen, deren Lsung der Rechtsprechung berlas- sen wird) werden sie sogar ganz verdrngt von output-orientierten Konzep- ten. Diese schaffen Legitimation, indem sie deutlich machen, auf welche Weise bestimmte institutionelle Arrangements der Herrschaft fr das Volk frderlich sind was besagen soll, da sie Entscheidungen begnstigen, die sich als Verwirklichung konsensualer Gemeinwohlvorstellungen rechtferti- gen lassen. Nach der klassischen (oder Kantschen) Terminologie stehen die- se Konzepte nicht im Kontext demokratischer, sondern republikanischer Legitimittsvorstellungen; im Zusammenhang eines die input- und output- orientierten Dimensionen integrierenden Verstndnisses effektiver demo- kratischer Selbstbestimmung kommt es hier auf die institutionelle Fhigkeit zu wirksamen Problemlsungen und auf das Vorhandensein institutioneller Schutzmechanismen gegen den Mibrauch staatlicher Macht an. Im Prinzip gibt es jedenfalls keinen Grund, warum sich die Ausbung ffentlicher Ge- walt auf europischer Ebene nicht ebenfalls auf output-orientierte Legitimi- ttskonzepte sttzen knnte. Wenn es darber Zweifel gibt, so steht dahinter kaum die ernsthafte Sor- ge, da die europischen Kompetenzen zum Vorteil der Regierenden mi- braucht werden knnten. Obwohl die politische Verantwortlichkeit der Die Legitimitt der europischen Mehrebenenpolitik 169 Kommission und ihres Prsidenten im Vergleich zu einer parlamentarischen Demokratie recht schwach wirkt, erscheint die Abhngigkeit positiver Ak- tionen der Kommission von der Untersttzung durch die Regierungsvertreter im Rat beziehungsweise von einer Billigung durch den Europischen Ge- richtshof stark genug, um die Gefahr absichtlicher Manipulationen weitge- hend auszurumen. Zweifelhafter ist dagegen die europische Fhigkeit zur effektiven Problemlsung. In dieser Hinsicht gibt es jedoch signifikante Unterschiede zwischen den verschiedenen Bereichen europischer Politik. Ausgehend von der Unterscheidung zwischen negativer und positiver In- tegration (die mit der Unterscheidung zwischen marktschaffenden und marktkorrigierenden Politiken verwandt, aber nicht identisch ist) habe ich im zweiten Kapitel gezeigt, da Kommission und Gerichtshof den erstgenann- ten Integrationstyp zu einem beraus wirksamen Instrument entwickelt ha- ben, mit dem nationale Behinderungen des freien Verkehrs von Gtern, Dienstleistungen, Kapital und Arbeit unterbunden und Wettbewerbsverfl- schungen korrigiert werden knnen. Die Legitimation dieser Politik der Marktintegration basiert formell auf dem Primrrecht der Vertrge, die von den Regierungen aller Mitgliedstaaten abgeschlossen und von ihren Parla- menten ratifiziert wurden. Aber die Instrumente der negativen Integration werden nun auch zur Liberalisierung und zur Privatisierung einer groen Zahl von Dienstleistungs- und Infrastrukturaufgaben eingesetzt, die in allen Mitgliedstaaten zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses und noch fr Jahr- zehnte danach vom Marktwettbewerb ausgenommen waren. Die materielle Legitimation dieser europischen Liberalisierung des service public und der Daseinsvorsorge beruht also letztlich nur auf der Autoritt der europi- schen und nationalen Rechtsordnungen und auf dem Freiraum, den diese einer nicht von demokratisch verantwortlichen Regierungen und Parlamen- ten kontrollierten richterlichen Rechtsschpfung erffnen. Mit anderen Worten: Ihre Akzeptanz basiert auf einem Legitimittsglauben, der den in- ternen Kontrollmechanismen des Rechtssystems und der Legitimation rich- terlicher Rechtsschpfung durch Diskurse innerhalb der juristischen Profes- sion vertraut, die so jedenfalls die Hoffnung in allgemein geteilten Vor- stellungen von Gemeinwohl und Gerechtigkeit verwurzelt sind. Demgegenber knnen positive Integration und marktkorrigierende In- terventionen auf europischer Ebene nur in einem sehr beschrnkten Mae von den eigenstndigen Rechtsetzungskompetenzen der Kommission und den Rechtsschpfungsmglichkeiten des Gerichtshofs profitieren. Sie hn- gen vielmehr von der politischen Zustimmung der nationalen Regierungen im Ministerrat und zunehmend auch des Europischen Parlaments ab. Unter 170 Zusammenfassung diesen Bedingungen, so habe ich gefolgert, steht die output-orientierte Legi- timitt europischer politischer Entscheidungen, die diese sehr hohen Hr- den tatschlich berwinden, kaum im Zweifel. Im Vergleich zu politischen Prozessen im Nationalstaat ist der Kreis der Interessen, die auf europische Prozesse einwirken knnen und in ihnen bercksichtigt werden, weiter ge- zogen; und die Tatsache, da Interessenkonflikte nicht durch knappe Mehr- heitsentscheidungen geregelt werden knnen, macht es wahrscheinlich, da die tatschlich beschlossenen Lsungen das Ergebnis ernsthafter Bemhun- gen um allseits akzeptable Lsungen sein werden. berdies wird die Wahr- scheinlichkeit, da potentiell konsensfhige Lsungen tatschlich gefunden und schlielich angenommen werden, auch durch die aktive Rolle der supra- nationalen Kommission, die guten Dienste der europisierten Beamten im Rat der stndigen Vertreter und durch die Einbindung nationaler Vertreter in die deliberativen Diskussionen der Brsseler Komitologie (Joerges/ Neyer 1997) gesteigert. Aber selbst wenn alle optimistischen Behauptungen ber die supranatio- nale Effektivitt der europischen Institutionen (die ich hier gewi etwas berzeichnet habe) voll zutrfen, nderte dies nichts an dem harten inter- gouvernementalen Erfordernis, da auch die Zustimmung der nationalen Regierungen fr alle wichtigen Entscheidungen der positiven Integration ntig ist. Diese haben aber nicht nur starke Anreize, in europischen Ver- handlungen die nationalen Interessen zu vertreten, die sie selbst und ihre Whler fr wichtig halten sondern genau das ist auch ihre Amtspflicht, de- ren Verletzung die Opposition anprangern mte. Deswegen gibt es deutli- che Grenzen fr die deliberative Neudefinition der nationalen Interessen in europischen Verhandlungen. Das bedeutet auch, da es weite Bereiche der europischen Politik gibt, in denen Entscheidungen nicht zustande kom- men knnen, weil die effektiven Problemlsungen auerhalb des Verhand- lungsraums liegen, der fr jede Regierung durch ihre beste Alternative zu einer Vereinbarung begrenzt wird (Scharpf 1997a: Kap. 6). Deshalb sollte es nicht berraschen, da Wissenschaftler, die unter- schiedliche Politikfelder im Bereich der positiven Integration untersucht ha- ben, zu hchst unterschiedlichen Einschtzungen der Problemlsungsfhig- keit europischer Entscheidungsprozesse gelangt sind. Wie ich im dritten Kapitel gezeigt habe, lassen sich diese Unterschiede im allgemeinen recht gut durch die zugrundeliegenden Interessenkonstellationen in den Sitzungen der Fachminister erklren. Wo diese Interessen bereinstimmen oder sich ergnzen, knnen europische Politikprozesse (wegen ihrer strkeren Spe- zialisierung und wegen der Festlegung der Tagesordnung durch die Kom- Die Legitimitt der europischen Mehrebenenpolitik 171 mission) sogar ehrgeizigere Ziele durchsetzen, als dies in den fortschrittlich- sten Mitgliedstaaten mglich wre. Am wahrscheinlichsten ist das fr pro- duktbezogene Sicherheits- und Umweltnormen, weil hier gemeinsame euro- pische Standards notwendig sind, um die wirtschaftlichen Vorteile des gr- eren europischen Marktes zu realisieren. hnliche Bedingungen herrschen aber auch in einigen anderen Politikbereichen (Eichener 1997; Joerges/ Neyer 1997; Pollack 1997b; Scharpf 1997a; Vogel 1997). Hingegen ist die europische Handlungsfhigkeit bei Manahmen der positiven Integration in jenen Bereichen systematisch beschrnkt, in denen nationale Interessen divergieren und in denen da legitimierende Mehr- heitsentscheidungen nicht mglich sind opponierende Lnder nicht einfach berstimmt werden knnen. Wie im zweiten und dritten Kapitel gezeigt wurde, ist dieses Ergebnis besonders wahrscheinlich bei marktkorrigieren- den Regelungen, welche die Produktionskosten ohne einen direkten Nutzen fr einzelne Verbraucher heraufsetzen oder die Rendite nach Steuern fr Ka- pitalinvestitionen verringern wrden so etwa bei produktions- und stand- ortbezogenen Regelungen im Umweltschutz, bei Regelungen im Bereich der Sozialpolitik und der kollektiven Arbeitsbeziehungen sowie bei steuerrecht- lichen Vorschriften mit redistributiver Zielsetzung. In diesen Feldern knnen Interessenkonflikte zwischen reichen und rmeren Lndern oder zwischen Lndern mit stark unterschiedlichen Strukturen den Konsens ber gemein- same europische Regelungen erschweren oder vereiteln. Dies ist auch nicht nur eine Frage der Abstimmungsregeln. Marktkorri- gierende Normen knnen ihre Wirkung nur im Zusammenhang einer kom- plexen Konfiguration von Regeln und tatschlicher Praxis erreichen, die zu- gleich allokative Effizienz und Wettbewerbsfhigkeit sichern und die nicht- konomischen Werte einer Gesellschaft schtzen mssen. Wie die anwach- sende Literatur zu den Varianten des Kapitalismus zeigt (Albert 1993; Berger/ Dore 1996; Crouch/ Streeck 1997; Hollingsworth/ Boyer 1997), un- terscheiden sich die hochentwickelten westlichen konomien deshalb auch nicht nur in der geringeren oder greren Intensitt, mit der die kapitalisti- sche Wirtschaft in gesellschaftliche Institutionen eingebunden (d.h. durch sie beschrnkt und untersttzt) wird, sondern auch in den charakteristischen Modalitten dieser institutionellen Einbindung (Streeck 1998). Mit anderen Worten: Es existiert weder ein einheitlicher Typ eines nicht-anglo-ame- rikanischen Kapitalismus noch ein einheitliches europischen Sozialmo- dell, das fr die Europischen Gemeinschaft vorgeschrieben werden knn- te, wenn nur im Ministerrat die ntigen Mehrheiten zustande kmen. Statt dessen gibt es unterschiedliche, historisch bedingte und komplexe nationale 172 Zusammenfassung Lsungen, die tief in den Institutionen, Werten und etablierten Verfahrens- weisen bestimmter Gesellschaften verwurzelt sind. Gewi entwickeln und wandeln sie sich stndig, aber wenn die Weiterentwicklung von der bloen Demontage unterschieden werden soll, dann mssen sich die Ergebnisse die- ser pfadabhngigen Vernderungen voneinander unterscheiden. Die einzige Lsung, die einheitlich durchgesetzt werden knnte, wre deshalb in der Tat die anglo-amerikanische Form des deregulierten und von sozialen Ver- pflichtungen befreiten Kapitalismus, aber nicht ein gemeinsames Modell der (neudefinierten) institutionellen Einbettung. Kurz: Die europische Politik ist am wirksamsten auf dem Gebiet der ne- gativen Integration, auf dem Kommission und Gerichtshof politisch unge- hindert Umfang und Intensitt des Marktwettbewerbs ausdehnen konnten. Am schwchsten ist sie gerade in jenen Bereichen, in denen bestehende marktkorrigierende Regelungen auf nationaler Ebene durch einen verstrk- ten Wettbewerb unter Druck geraten sind. Die europische Integration hat also in der Tat die Optionen der nationalen Politik stark eingeschrnkt, ohne da die Politik auf der europischen Ebene gleichwertige Gestaltungsmg- lichkeiten wiedergewinnen knnte (Streeck 1995a). Im vierten Kapitel habe ich jedoch auch zu zeigen versucht, da die Be- schrnkung der politischen Handlungsspielrume effektive Problemlsungen auf nationaler Ebene keineswegs ausschliet. Zwar knnen die europischen Nationalstaaten dem Wettbewerb der Regulierungssysteme nicht mehr aus dem Weg gehen, da die negative Integration sie daran hindert, einheimische Produzenten vor auslndischer Konkurrenz zu schtzen oder die Abwande- rung von Firmen und Kapital zu unterbinden. Daraus folgt aber nicht not- wendigerweise, da dieser Wettbewerb zu einer Konvergenz auf dem klein- sten gemeinsamen Nenner des anglo-amerikanischen deregulierten Kapita- lismus fhren mte. Allerdings mssen, wo sie das nicht schon getan haben, die europischen Sozialstaaten lernen, ihre internationale Wettbewerbsfhigkeit auch ohne Kontrolle ber die eigenen Auengrenzen sichern. Aber Wettbewerbsfhig- keit kann auf unterschiedliche Art und Weise erreicht werden. Direkter Preiswettbewerb auf den Mrkten fr massenproduzierte Verbrauchsgter ist nur eine davon und angesichts der erheblichen Kostenvorteile der sdost- asiatischen und osteuropischen Konkurrenz gewi nicht die aussichtsreich- ste. Aber selbst auf Mrkten mit hartem Preiswettbewerb gibt es im Prinzip die Wahl zwischen einer Kostensenkungs-Strategie, welche allein auf die Verminderung der Arbeitskosten, Regulierungskosten und Steuern setzt, und einer auf Produktivittssteigerung und Innovation gerichteten Strategie, wel- Die Legitimitt der europischen Mehrebenenpolitik 173 che in erster Linie auf die bessere Ausbildung der Arbeitskrfte, kooperative kollektive Arbeitsbeziehungen und die effektive Nutzung von fortgeschritte- nen Produktionsmethoden setzt. Noch aussichtsreicher erscheinen jedoch Spezialisierungsstrategien. Die ffnung der europischen und weltweiten Mrkte hat ja nicht nur die Zahl mglicher Konkurrenten, sondern auch die Zahl der potentiell erreich- baren Verbraucher erhht. Damit knnen nun auch Angebote fr Verbrau- cher mit spezialisierten Interessen auf Absatzzahlen kommen, die eine effi- ziente Produktion mglich machen. Soweit es den Unternehmen gelingt, sich auf die besonderen Bedrfnisse von Kufern in Nischenmrkten zu konzen- trieren, knnen sie hier leichter stabile Wettbewerbsvorteile erlangen, als dies unter den Zwngen der Preiskonkurrenz auf den Massenmrkten mglich wre (Soskice 1990). Das Ergebnis wre ein neues kologisches Gleich- gewicht, bei dem intensiver Wettbewerb nicht zu einem Abwrts-Wettlauf fhren mu, sondern auch relativ stabile Muster einer neuen internationalen Arbeitsteilung schaffen kann, in denen Volkswirtschaften mit verschiedenen Produktionsprofilen und Kostenstrukturen in einer komplexen Interdepen- denz koexistieren knnen (Hall 1997). Einem Land, das Produktion und Be- schftigung innerhalb seiner eigenen Grenzen sichern will, stehen deshalb immer noch erhebliche Wahlmglichkeiten zwischen alternativen industri- ellen Strategien offen. Kostensenkung und Deregulierung gehren dazu, aber sie drften fr Hochkostenlnder kaum ausreichen. Wenn der Staat aber durch sein Infrastruktur-Angebot den Unternehmen hilft, ihre Produktions- profile zu optimieren und so die potentiellen Spezialisierungsvorteile zu nut- zen, so wre dies konomisch effizient und zugleich weniger destruktiv fr die nicht-konomischen Werte, welche bisher in den europischen Varianten des institutionell eingebundenen Kapitalismus realisiert wurden. Auf jeden Fall aber wird der verschrfte Wettbewerb in den international exponierten Sektoren der Hochkostenlnder den arbeitssparenden techni- schen Fortschritt beschleunigen und zugleich die Anforderungen an die be- rufliche Qualifikation und die Flexibilitt der Arbeitnehmer steigern. Hier kann also die Vollbeschftigung nicht zurckgewonnen werden. Deswegen mssen Bemhungen um eine Verbesserung der Beschftigungsmglich- keiten sich auch auf die vor internationaler Konkurrenz geschtzten Sekto- ren richten, in denen Gter und Dienstleistungen fr den lokalen Bedarf lokal produziert werden. Wie im vierten Kapitel gezeigt wurde, unterschei- den sich moderne Volkswirtschaften erheblich in bezug auf das Beschf- tigungsvolumen des geschtzten Sektors, wobei die kontinentaleuropischen Lnder hier besonders schlecht abschneiden. Die Erklrung liegt in der be- 174 Zusammenfassung sonderen Struktur dieser Sozialstaaten, die durch relativ grozgige soziale Transfers die Mindestlhne angehoben haben, whrend ihre Finanzierung hauptschlich durch lohngebundene Sozialversicherungsbeitrge bestritten wird. Daraus folgt auch, da eine Steigerung der Beschftigung in den bin- nenabsatz-orientierten Dienstleistungen Reformen dieser Sozialsysteme vor- aussetzt. Diese Lsung deutet auf eine allgemeinere Maxime hin, an der sich die Anpassungsstrategien hochentwickelter Sozialstaaten unter Bedingungen des regulativen Wettbewerbs ausrichten sollten: Wie die im vierten Kapitel vor- gestellten Daten zeigen, wirkt sich die Gre des Sozialstaats als solche nicht negativ auf eine hohe Beschftigung aus, weder insgesamt noch in den Bereichen, die internationalem Wettbewerb ausgesetzt sind. Dagegen kommt es stark auf bestimmte Strukturmerkmale der nationalen Sozialstaaten an, die eine unterschiedlich gute Anpassung an den internationalen regulativen Wettbewerb erlauben. Darin liegt eine besondere Herausforderung fr die Staaten in der Europischen Union, die politisch auf ein hheres Ma sozia- ler Absicherung und Gleichheit verpflichtet sind, als dies in den anglo- amerikanischen Modellen angestrebt wird. Gerade sie mssen systematisch nach robusteren Lsungen suchen, die sich auch unter den Bedingungen h- herer Mobilitt und verschrften internationalen Wettbewerbs behaupten knnen. Abstrakt kann man sagen, da dies Lsungen sein mssen, welche die Beschftigung im privaten Sektor nicht verringern, sondern erhhen; da sie die Produktionskosten nicht weiter anheben und da sie nicht in erster Linie auf Einnahmen aus mobilen Steuergrundlagen angewiesen sein drfen. Welche einzelnen Lsungen nun diese abstrakten Kriterien erfllen knnten und zugleich unter den Bedingungen eines bestimmten Landes zu einer be- stimmten Zeit institutionell und politisch durchsetzbar wren, lt sich na- turgem nicht ebenso abstrakt spezifizieren. Hier kommt es nur auf die Richtung an, in der nach robusteren Lsungen gesucht werden sollte und auf die Tatsache, da einige Lnder bei dieser Suche offenbar schon erfolg- reich gewesen sind (Visser/ Hemerijck 1997). Um wirtschafts- und beschftigungspolitisch erfolgreich zu sein, mssen diese Lnder jedoch einen Weg zur Bewahrung demokratischer Legitimitt finden, obwohl die neuen Lsungen in bestehende Besitzstnde eingreifen und selbstverstndlich gewordene Erwartungen enttuschen mssen. In Ln- dern mit fragmentierten politischen Institutionen und einer Vielzahl von Vetopositionen sind erfolgreiche Strategienderungen berdies angewiesen auf eine Konvergenz kognitiver und normativer Einstellungen bei einer gr- eren Zahl selbstndiger politischer Akteure eine bereinstimmung, die Die Legitimitt der europischen Mehrebenenpolitik 175 sich selbst unter idealen Umstnden nur schwer erzielen lt. Erforderlich wre ja nicht weniger als ein Konsens ber den zuknftigen Platz des Lan- des in einer wettbewerbsorientierten Weltwirtschaft, ber die funktionalen Anforderungen und politischen Reformen, mit denen dieser Platz erreicht und gesichert werden kann, und ber eine neue Architektur legitimer Un- gleichheiten (Streeck 1998), die mit der gewhlten Wettbewerbsstrategie vereinbar ist. Auch wenn sich das Ausma der erforderlichen Vernderun- gen von Land zu Land unterscheidet (V. Schmidt 1997), mssen sich die eu- ropischen Sozialstaaten, die sich in den frhen Nachkriegsjahrzehnten hin- ter geschtzten Grenzen entwickelt haben, nun zu wettbewerbsfhigen So- zialstaaten wandeln, wenn sie ber die Jahrhundertwende hinaus berleben wollen. Dafr bedarf es ffentlicher Diskurse darber, wie die Finanzierung des Sozialstaats auf eine gegenber dem Standortwettbewerb robustere Grund- lage umgestellt werden knnte, und wie die Struktur der Sozialleistungen so verndert werden knnte, da Arbeitschancen und Arbeitsanreize und nicht die Attraktivitt bezahlter Nicht-Arbeit erhht werden (Phelps 1997). Aber das ist nicht genug. In dem Mae, wie die europischen Sozial- staaten lernen, sich um des eigenen berlebens willen an die Anforderungen des Wettbewerbs anzupassen, mssen sie auch lernen, diesen Wettbewerb auf eine Weise auszutragen, die ihrer wechselseitigen Abhngigkeit, ihrer gemeinsamen Verwundbarkeit und ihrer gemeinsamen Verpflichtung auf die Werte der sozialen Integration und Solidaritt Rechnung trgt. Auch wenn diese gemeinsamen Werte nicht durch einheitliche europische Politiken realisiert werden knnen, knnen sie nicht mit beliebigen Mitteln erreicht werden. Auch die robusteren nationalen Lsungen mssen mit den europi- schen Verpflichtungen vereinbar sein; sie mssen der Mitgliedschaft in einer Gemeinschaft gerecht werden, deren Mitglieder darauf verzichtet haben, ihre Ziele mit Strategien zu verfolgen, deren allgemeine Anwendung allen ge- meinsam schaden wrde. Anders formuliert: Auch eine europische Kon- stellation wettbewerbsfhiger Sozialstaaten wrde sich wechselseitig in den ruinsen Wettbewerb treiben, wenn nicht alle Mitglieder darauf ver- zichten, die eigenen Probleme auf Kosten der Nachbarn lsen zu wollen. Das mag als double bind, als ein in sich widerspruchsvoller moralischer Imperativ erscheinen als Aufforderung zu konkurrieren und zugleich die effektiven Wettbewerbsstrategien zu meiden. Aber dieser Einwand wre hier ebensowenig berechtigt wie bei Doping-Verboten im Sport. Die Schwierig- keit erwchst vielmehr aus den Implementationsproblemen moralischer An- forderungen von der Art des Kantschen kategorischen Imperativs in Kon- 176 Zusammenfassung stellationen, die dem Gefangenendilemma entsprechen. Auch wenn niemand die Zulassung des Doping als allgemeine Regel wollen knnte, wrde ein entsprechendes Verbot sich nicht von selbst durchsetzen insbesondere dann, wenn die Verlockungen des Sieges sehr gro und die unerlaubten Praktiken selbst nicht przise definiert sind. Wenn aber bei erfolgreichen Teilnehmern der Verdacht von Manipulationen aufkommt, wrden andere sich zur Nachahmung gezwungen sehen, um berhaupt im Spiel zu bleiben. Ebensowenig zutrglich wre freilich eine Konstellation, in der jeder Konkurrent auf eigene Faust gegen angeblich unzulssige Wettbewerbs- praktiken beispielsweise mit Einfuhrverboten gegen soziales Dumping vorgehen knnte. Statt dessen bedarf es unter solchen Bedingungen einer unabhngigen und sanktionsmchtigen Instanz zur autoritativen Definition, berwachung und Durchsetzung der allseits erwnschten Regeln. Glckli- cherweise stehen in Europa die Kommission und der Europische Gerichts- hof genau fr solche Aufgaben zur Verfgung. Freilich knnte die Unterscheidung zwischen dem legitimen Wettbe- werb der Regulierungssysteme und dem ruinsen Wettbewerb auf Ko- sten der Nachbarn noch schwieriger sein als die Abgrenzung von erlaubten Nahrungsmittelzustzen und Dopingmitteln in der Sportwelt. In der Tat gibt es hier keine klaren und einfachen Kriterien. Ohne die in Kapitel 5 vorge- schlagene Vereinbarung ber die Untergrenzen nationaler Sozialausgaben knnten Kommission und Gerichtshof gewi nicht gegen Lnder vorgehen, die sich entschlossen haben, ihren Sozialstaat zu verkleinern und erst recht nicht gegen Lnder, welche die Finanzierungslasten von den Sozialabgaben auf die Mehrwertsteuer verlagern oder die Sozialleistungen von der Ar- beitswilligkeit der Empfnger abhngig machen. Aber es wre trotzdem mglich, gegen kompetitive Steuervergnstigungen, kompetitive Deregulie- rung und andere Praktiken vorzugehen, die in erster Linie den Zweck haben, Unternehmen und Kapital aus den Nachbarlndern abzuwerben. Das abstrak- te Kriterium in allen diesen Fllen bleibt immer der kategorische Imperativ: Knnten wenn man die Wertungen der handelnden Regierung unterstellt Manahmen der in Frage stehenden Art generalisiert werden, oder wrden sie sich (und zwar auch aus der Sicht ihrer Befrworter) als kollektive Selbstschdigung erweisen, wenn alle Lnder sich ebenso verhalten wrden? Dies mag als eine fr praktische Zwecke zu abstrakte Formel erscheinen. Aber im Prinzip sind die hier ntigen Unterscheidungen nicht schwieriger als die jetzt schon von Kommission und Gerichtshof geforderte und ohne Protest produzierte Unterscheidung zwischen erlaubten und verbotenen staatlichen Beihilfen (Art. 9294 EGV) oder zwischen zulssigen oder un- Die Legitimitt der europischen Mehrebenenpolitik 177 zulssigen Produktnormen, welche objektiv die Wirkung nicht-tarifrer Handelshindernisse haben, aber mit Rcksicht auf die Belange der Volksge- sundheit oder der Produktsicherheit als gerechtfertigt anerkannt oder nicht anerkannt werden (Art. 30 und 36 EGV). Rechtstechnisch entsprechen die hier zu entwickelnden Kriterien berdies weitestgehend den Aufgaben, die auch bei der Regulierung des Wettbewerbs zwischen privaten Wirtschafts- teilnehmern bewltigt werden mssen wo ja ebenfalls Regeln sowohl ge- gen die Behinderung des freien Wettbewerbs als auch gegen bermigen oder unlauteren Wettbewerb formuliert werden mssen. Da es auch hier nicht mglich war, von Anfang an klare und eindeutige Regeln zur Abw- gung der gleichberechtigten Belange des freien und des fairen Wettbewerbs zu formulieren, entwickelten sich die anwendbaren Rechtsnormen mehr durch richterliches Fallrecht als durch Gesetzgebung. Ebenso schwierig wre es, ex ante genaue und allgemein anwendbare Regeln zur Abgrenzung von zulssigen und unlauteren Formen des Wettbewerbs zwischen unter- schiedlichen nationalen Regulierungs- und Steuersystemen festzulegen. Auch hier spricht deshalb vieles dafr, solche Regeln im Lichte der konkre- ten Umstnde des jeweiligen Einzelfalls aber diszipliniert durch den kate- gorischen Imperativ und die antizipierte Prjudizwirkung der einzelnen Ent- scheidung sich entwickeln zu lassen. Damit freilich stellt sich auch die Frage, wer zur Entscheidung dieser konkreten Flle besser geeignet sei: die Vertreter der nationalen Regierun- gen im Ministerrat oder die Kommission und der Gerichtshof? Als die Frage eines Verhaltenskodex fr den Steuerwettbewerb bei Unternehmenssteu- ern im Dezember 1997 vom Rat der Wirtschafts- und Finanzminister aufge- griffen wurde, war der dort vorherrschende Standpunkt, da die Formulie- rung und Anwendung solcher Regeln ausschlielich als politische Ver- pflichtung anzusehen seien, welche die vertraglichen Rechte und Pflichten der Mitgliedstaaten nicht beeintrchtigen drften (ECOFIN 1997). Mit anderen Worten: Eine Zustndigkeit des Gerichtshofs fr die Sanktionierung der Verletzung solcher politischen Verpflichtungen sollte auf jeden Fall ausgeschlossen werden. Aber ist dies auch die beste Lsung? Gewi wren der Zwang zur Offenlegung und die Mglichkeit der Diskussion und Kritik nationaler Steuerpolitiken im Rat ein Fortschritt gegenber dem bisherigen Zustand; zudem wrde es einigen Ministern wohl in der Tat schwerfallen, vor ihren Kollegen markante Abweichungen von den allgemein akzeptierten Standards zu rechtfertigen. Trotzdem entsprechen Beratungen im Rat der Wirtschafts- und Finanzminister nicht dem Ideal deliberativer Entschei- dungsfindung. Dem Finanzminister eines Landes, der in Brssel an den 178 Zusammenfassung Pranger gestellt wird, drfte es auch kaum mglich sein, steuerrechtliche Regelungen, die zu Hause von komplexen politischen Koalitionen ausge- handelt wurden, zu ndern. Da seine Kollegen hnliche Schwierigkeiten fr sich selbst erwarten knnten, wird sich ein Einvernehmen ber politische Sanktionen schwer erzielen lassen. In Anbetracht dieser Schwierigkeiten mu man fragen, ob die bei der ne- gativen Integration so erfolgreiche Vorgehensweise nicht auch hier zugleich wirkungsvoller und angemessener wre. Dort waren sich die Mitgliedstaaten ber das wnschenswerte Ziel der Marktintegration einig, entschlossen sich aber angesichts ihrer eigenen protektionistischen Neigungen und der Kom- plexitt der betroffenen Fragen dazu, seine Durchsetzung an die supranatio- nale Kommission zu delegieren und die Ausarbeitung von Regeln dem Fall- recht des Gerichtshofs zu berlassen. Dessen Orientierung wurde dann durch die parallele Entwicklung eines europischen Wettbewerbsrecht im transna- tionalen Diskurs der Juristen aller Mitgliedstaaten bestimmt. In hnlicher Weise kann man jetzt von einem sich entwickelnden Kon- sens ber wnschenswerte Beschrnkungen des innereuropischen Regulie- rungs- und Steuerwettbewerbs ausgehen und vielleicht auch von der Ein- sicht, da die praktische Umsetzung dieses Konsenses durch die beteiligten Regierungen selbst an vielfltigen Versuchungen scheitern knnte. Darber hinaus werden jetzt auch die vorderhand unberwindbaren Schranken einer europischen politischen Integration strker wahrgenommen. Die ffent- lichkeit hat bemerkt, da sich die Europische Union in absehbarer Zukunft nicht zu einem demokratischen Staat entwickeln wird und da auch wenn das Europische Parlament noch weiter gestrkt werden sollte es nicht le- gitim wre, sich per Mehrheitsvotum ber den starken Widerstand betroffe- ner Lnder hinwegzusetzen. Zugleich drfte es auch klar geworden sein, da die Heterogenitt nationaler wirtschaftlicher Interessen und institutionsbezo- gener Prferenzen einvernehmliche Lsungen im Ministerrat gerade in jenen Politikbereichen erschwert oder vereitelt, in denen der Sozialstaat durch den konomischen Standortwettbewerb unter starken Druck geraten ist. Unter diesen Umstnden sollte man prfen, wie politische Anstrengungen zur Fortentwicklung der positiven Integration durch parallele Bemhungen zur Erweiterung des Problemlsungspotentials der rechtlichen Integration ergnzt werden knnten. Schlielich hat Europa ja als Rechtsordnung viel grere Fortschritte gemacht denn als politische Handlungseinheit (Weiler 1982; Burley/ Mattli 1993; Mestmcker 1994; Joerges 1994b, 1996). Im zweiten Kapitel wurde zwar gezeigt, da das legislative Potential der euro- pischen Justiz bisher in erster Linie der negativen Integration zugute kam. Die Legitimitt der europischen Mehrebenenpolitik 179 Aber es ist weder logisch noch verfassungstheoretisch notwendig, da die praktische Storichtung des Gemeinschaftsrechts auf die marktschaffenden Imperative von Liberalisierung und Deregulierung beschrnkt bleiben sollte. In den Nationalstaaten hat richterlicher Aktivismus jedenfalls ebensoviel zur Ausweitung sozialer Rechte beigetragen wie zum Schutz wirtschaftlicher Freiheiten, und auf der europischen Ebene gilt das gleiche wenigstens auf dem beschrnkten Gebiet der Gleichberechtigung von Mann und Frau. Wenn die Mitgliedstaaten in der Tat daran interessiert wren, sich gegen die Verlockungen des unlauteren Wettbewerbs zu schtzen, wrde die Ent- wicklung eines europischen Fallrechts zur Regelung des Wettbewerbs der Regulierungssysteme vermutlich eine ausdrckliche Legitimation im Primr- recht der Vertrge erfordern. Aber dieses Mandat brauchte nicht konkreter zu sein als die Vorschriften, welche die Kommission zur Kontrolle staatlicher Beihilfen ermchtigen (Art. 9294 EGV). Wenn der Rechtsschutz ferner auf jene Individualrechte ausgedehnt werden knnte, die in der Soft-law-Form einer Erklrung der Staats- und Regierungschefs bereits in der Sozial- charta von 1989 postuliert wurden (Kommission 1990), knnten europi- sche und nationale Gerichte auch starke Instrumente zur Bekmpfung aller Verlockungen des sozialen Dumpings entwickeln. Im brigen wre es die Aufgabe von Rechtswissenschaft und Rechtspraxis, justiziable Kriterien zu diskutieren und zu definieren, um die prozeduralen Bedingungen zu klren, unter denen bestimmte Parteien die Verste gegen die Regeln des regula- tiven Wettbewerbs vor nationalen Gerichten und vor dem Europischen Gerichtshof rgen knnen. Darber hinaus wre es Sache der Kommission, geeignete Flle zu finden, in denen sie die Reichweite ihrer eigenen Befug- nisse testen knnte. Kurz: Was man erwarten knnte, ist die Prospektierung und Landnahme neuer Rechtsgebiete in den gleichen Prozessen, in denen die Grenzen des Europarechts seit den Grundlagenentscheidungen der frhen sechziger Jahre stndig erweitert wurden. Selbst wenn dem Standortwettbewerb zwischen den Mitgliedern der Eu- ropischen Union rechtliche Zgel angelegt werden knnten, wrde dies jedoch noch keinen Schutz vor Wettbewerbern aus Drittstaaten bieten. Da aber die Union als ganze viel weniger vom Auenhandel abhngt als ihre Mitgliedstaaten je fr sich, drfte sich das Problem zumindest erheblich abschwchen. Darber hinaus hat die Europische Kommission im Auen- handelsbereich schon in der Vergangenheit ohne grere Skrupel Vereinba- rungen ber freiwillige Exportbeschrnkung abgeschlossen und die Anti- Dumping-Optionen der GATT und WTO-Vertrge in einer Art und Weise eingesetzt, die sie gemeinschaftsintern niemals zugelassen htte. Es gibt so- 180 Zusammenfassung mit keinen Grund fr die Annahme, da diese Instrumente nicht auch zum Schutz des Europischen Sozialmodells gegen bestimmte Risiken des globalen Wettbewerbs eingesetzt werden knnten. Mit anderen Worten: Das System eines embedded liberalism (Ruggie 1982) man knnte auch sagen, einer sozialen Marktwirtschaft , das in den Nationalstaaten nicht mehr berleben kann, steht auf der europischen Ebene durchaus noch als realisierbare Option zur Verfgung. So weit, so gut. Aber was folgt aus alledem fr die demokratische Legi- timitt des Regierens unter den Bedingungen der europischen Mehrebenen- politik? Die schwierigsten Herausforderungen, das sollte klar geworden sein, mssen auf der nationalen Ebene bewltigt werden. Dort mssen die euro- pischen Sozialstaaten Lsungen finden, die mit einem weitaus intensiveren internationalen Wettbewerb vereinbar sind und ihm standzuhalten verm- gen. Die Transformation von ehemals geschtzten zu wettbewerbsorientier- ten Sozialstaaten ist in jedem Fall auerordentlich schwierig und sie aktiv zu betreiben, ohne da Enttuschung, Protest und Frustration die Legitimitt der demokratischen Politik gefhrden, ist eine Aufgabe, welche die integra- tiven Fhigkeiten der politischen Eliten in allen Lndern auf eine schwere Probe stellen wird. Demgegenber steht die europische Politik weitaus weniger unter Druck. Bisher ist ihre Wirksamkeit auf bestimmte und im Prinzip konsen- suale Politikfelder insbesondere die Herstellung der konomischen Inte- gration beschrnkt. Deren praktische Bedeutung ist zwar, wie gezeigt, durchaus erheblich, aber ihre Wirkung wird von den Brgern eher indirekt erfahren als Vernderung der konomischen Rahmenbedingungen oder als im Hintergrund bleibende Ursache fr nderungen des nationalen Rechts. Soweit daraus politische Unzufriedenheit erwchst (man denke etwa an die Proteste der franzsischen Eisenbahner und Lastwagenfahrer gegen die Fol- gen der Liberalisierung des Verkehrswesens), mssen die Legitimationspro- bleme von der nationalen Politik bewltigt werden. Aus der Sicht der Brger jedenfalls haben Entscheidungen auf der europischen Ebene immer noch einen relativ niedrigen politischen Stellenwert, der die Frage ihrer Legitimi- tt eher als ein akademisches (und im Prinzip durch angemessene Reflexion und Rekonstruktion der normativen Kriterien lsbares) Problem erscheinen lt. Wrden jedoch die europischen Kompetenzen ber den bisherigen Be- stand konsentierter Aufgaben hinaus in die Bereiche der kontroversen Poli- tik erweitert, und knnten dann durch den Abbau von Vetopositionen auch tatschlich kontroverse Fragen mit Mehrheit entschieden werden, so wrde die schwache Legitimationsbasis der europischen Politik berlastet. Bedin- Die Legitimitt der europischen Mehrebenenpolitik 181 gung dafr wre die grundlegende Transformation der intergouvernementa- len Union in einen gemeinsamen politischen Raum, fr den vorerst noch alle wichtigen Voraussetzungen fehlen. Europa hat sich zu einem gemeinsamen Wirtschaftsraum entwickelt, in dessen Rahmen Investoren, Produzenten und Verbraucher ihre Optionen kal- kulieren und ihre Entscheidungen treffen. Zugleich ist es im Begriff, (wie- der, wenn man an die Zeit vor dem Ersten Weltkrieg denkt) zu einem ge- meinsamen soziokulturellen Raum zu werden, in dessen Horizont Studenten und Lehrer, Wissenschaftler, Knstler und deren Publikum und natrlich Millionen von Touristen mit wachsender Selbstverstndlichkeit ihre Chan- cen suchen und realisieren. Und whrend all dies geschieht, ist Europa auch dabei, sich zu einem gemeinsamen rechtlichen Raum zu entwickeln, in dem sich die Wirtschaftssubjekte wie die Brger frei bewegen und im Vertrauen auf gesichertes und zunehmend kompatibles Recht miteinander interagieren knnen. Um all dies mglich zu machen, muten die Mitgliedstaaten der Union bestimmte Kompetenzen auf die supranationale Ebene bertragen, und sie mssen in anderen Politikfeldern ihre Souvernitt gemeinsam ausben. Noch wichtiger aber ist ein Drittes: Auch in jenen politisch wichtigen Fel- dern, in denen die politische Verantwortung fr die absehbare Zukunft in nationalen Hnden bleiben mu, verndern sich die traditionellen Muster internationaler Beziehungen zwischen souvernen Staaten zu reflexiven In- teraktionen zwischen den Mitgliedern einer Gemeinschaft von Staaten, die sich ihrer gegenseitigen Abhngigkeit, ihrer gemeinsamen Verwundbarkeit und ihrer Verpflichtung, bei der Lsung der eigenen Probleme die Auswir- kungen auf die Nachbarn zu bercksichtigen, bewut sind (Joerges 1997). Wenn sich diese Einsicht auch in den nationalen politischen Diskursen voll- ends durchsetzt, dann kann der Wettbewerb der Regulierungssysteme die demokratische Legitimitt nationaler Politik nicht mehr bedrohen (Scharpf 1998). Indem das Recht der Europischen Union diese Reflexivitt der na- tionalen Politik absichert, trgt es seinen Teil zur demokratischen Legitimi- tt der europischen Mehrebenenpolitik bei. 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