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Autonoma de la

Banca Central
en Mxico
Eduardo Turrent
Agustn Carstens
presentacin
Miguel Mancera Aguayo
prlogo
Visin histrica
Agustn Carstens
gobernador
Roberto del Cueto Legaspi
Manuel Ramos Francia
Manuel Snchez Gonzlez
Jos Julin Sidaoui Dib
subgobernadores
Autonoma de la
Banca Central
en Mxico
Visin histrica
banco de mxico
eduardo turrent
Supervisin del proyecto
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Investigacin histrica
y direccin del proyecto
antonieta cruz
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antonieta cruz
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Investigacin iconogrca
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Traduccin
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Supervisin de la traduccin y edicin
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Transcripcin de textos
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Imgenes Banco de Mxico 2012
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Latinoamericanos, cemla
Banco de Mxico:
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Subgerencia de Coordinacin de Archivos
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Las reproducciones de las imgenes de billetes empleadas para ilustrar
la presente obra cuentan con autorizacin de la shcp mediante ocio
UBA/DGABM/1339/2005 de fecha de noviembre de 2005.
Primera edicin, 2012
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ISBN: 978-607-95296-9-7
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del Banco de Mxico.
presentacin
Agustn Carstens
prlogo
Miguel Mancera Aguayo
La Banca Central del Mundo
El Constituyente y los bancos de emisin El Sistema
de la Reserva Federal Nuevos bancos centrales
Mxico: antecedentes de la autonoma
Antecedentes y Ley Constitutiva del Banco de Mxico
Precursores de la autonoma de la banca central La Ley
Orgnica de 1941
Visiones concurrentes
La decisin de no devaluar La estrategia y el banco
central Los crticos y el cambio de modelo
Ecos del exterior
Corriente liberalizadora Autonomas restauradas
y nuevas El Banco Central de Chile
La autonoma institucional
Reformas hacia el mercado El proyecto para el Banco
de Mxico Fundamentos de la autonoma
Despegue difcil
Atraccin fatal Desplome cambiario Restauracin
Estabilizacin sin precedentes
Transicin El esquema objetivos de inacin
Hacia un futuro de estabilidad
fuentes consultadas
7
13
21
59
97
133
167
207
245
284
ndice
99
L
a autonoma que se otorg al Banco de Mxico hace casi 20 aos le ha dado al pas
incontables benefcios. En Mxico hoy vivimos mejor gracias, entre otras cosas, a
que el banco central es autnomo y dispone a plenitud de las herramientas monetarias
idneas para procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda que emite.
Por qu los bancos centrales deben ser autnomos? Qu signifca la autono-
ma? Nos ha dado benefcios a los mexicanos el hecho de que el Banco de Mxico
sea una institucin del Estado pero que es independiente en el ejercicio de la poltica
monetaria? Cmo se relaciona la autonoma del banco central con el cumplimiento
de su objetivo prioritario de procurar la estabilidad de precios, como lo manda nuestra
Constitucin?
Tratar en esta presentacin de responder a esas y a otras preguntas que se plan-
tean, con toda razn, muchos mexicanos que no necesariamente son especialistas en
economa o en poltica monetaria. Al hacerlo le estar dando, a los ojos de los lectores,
la mejor bienvenida posible a este libro Autonoma de la Banca Central en Mxico.
Visin histrica de Eduardo Turrent, as como al esplndido prlogo con el que don
Miguel Mancera Aguayo, primer gobernador del nuevo Banco de Mxico autnomo en
1994, tuvo la generosidad de enmarcar esta obra.
La experiencia histrica nos ha enseado que los bancos emisores de una moneda
nica de curso legal son un invento casi tan til e ingenioso como el mismo dinero. Pero
tambin la experiencia nos advierte que los bancos centrales pueden ser una herra-
mienta sumamente perjudicial para la economa de un pas, si no tienen un diseo ins-
titucional esto es, un marco jurdico adecuado que impida que los Estados abusen
de la facultad de crear dinero a travs de ellos.
Presentacin
Agustn Carstens
gobernador
banco de mxico
autonoma de la banca central en mxico
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Como se seal en 1993 en la Exposicin de Motivos de la Iniciativa de Reforma
Constitucional para Dotar de Autonoma al Banco de Mxico, a lo largo de la historia de
nuestro instituto central existi la constante preocupacin de moderar de alguna manera
el fujo de crdito del banco central. Ello, seguramente por dos razones. Una, que por
largo tiempo se ha percibido la existencia de un vnculo entre dicho fujo y la evolu-
cin de los precios. Otra, que la laxitud en el control del crdito del instituto central ha
resultado en innumerables males que la infacin ha trado consigo, todava muy vivos
en nuestra memoria.*
Por lo general el gran receptor de los fujos de crdito del banco central, cuando
este no es autnomo, es el gobierno que, mediante tal expediente, puede incurrir en
elevados dfcits fscales. La exposicin de motivos ya citada describa esta enfermedad y
sus temibles sntomas: grandes dfcits fscales asociados con elevadas infaciones; la cau-
sa ms frecuente de los mismos: el fnanciamiento que prcticamente sin restricciones
el banco central le poda otorgar al gobierno y que ste exiga con gran frecuencia, y, al
fnal, el remedio: dotar de autonoma al banco emisor del dinero: Por ello, si se ha de
tener una poltica permanente de lucha contra las fuerzas infacionarias, resulta clara la
conveniencia de separar la funcin de crear dinero, de otras tareas del Estado, en las
que continuamente se enfrentan reiteradas demandas para aumentar el gasto.**
Y as ha sucedido en estos 20 aos de autonoma del Banco de Mxico: el pas y
los mexicanos hemos contado por primera vez en la historia con una poltica permanen-
te de lucha contra la infacin. Y nos hemos benefciado ampliamente de ella.
Gracias a que el Banco de Mxico es autnomo su Junta de Gobierno analiza,
discute y decide sin cortapisas cul debe ser la postura monetaria idnea en cada mo-
mento y dispone de los instrumentos para instrumentarla, sin interferencias.
As, la autonoma no es un privilegio que benefcie a los funcionarios del Banco
de Mxico distinguindolos de otros servidores pblicos. La autonoma es una garanta
para todos los usuarios de la moneda nacional de que el Banco de Mxico no le extender
crdito al gobierno para fnanciar su gasto y, por tanto, es garanta de que el mandato
prioritario del banco central ser procurar, por todos los medios a su alcance, que la
moneda conserve su poder adquisitivo.
La autonoma del Banco de Mxico ha sido uno de los ingredientes clave para
que hoy gocemos de bajas tasas de inters, para que haya fnanciamiento en pesos a tasas
fjas y a plazos tan largos como 30 aos, para que el sistema bancario permanezca slido
y fuerte.
En estos 20 aos la autonoma tambin ha superado con gran xito el embate
de dos grandes crisis fnancieras. Una, en 1994-1995 originada por un desequilibrio en
la balanza de pagos. De aquella crisis Mxico supo hacer de la necesidad virtud y acab
por optar por un sistema de libre fotacin cambiaria, lo cual, por cierto, contribuye a
que la poltica monetaria goce de ms amplios grados de libertad de accin. As, la libre
fotacin del tipo de cambio, que tan buenos resultados le ha dado a Mxico, puede
entenderse como un refuerzo a la propia autonoma del banco central.
La otra crisis ha sido la gran crisis global que estall en la segunda mitad de 2008
y cuyas secuelas an mantienen a varias economas avanzadas con elevados dfcits fsca-
les y enfrentando un entorno recesivo. La autonoma del Banco de Mxico tambin ha
funcionado con singular efciencia y efcacia en este contexto.
Hay quien equivocadamente interpreta la autonoma del banco central como
marginacin respecto del gobierno y de su poltica econmica o, incluso, como la obli-
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presentacin
gacin de estar por programa enfrentado a tal poltica, como si tal actitud hiciese del
Banco de Mxico un permanente contrapeso. No es as.
De hecho, la propia Ley del Banco de Mxico prev que ste sea asesor del go-
bierno federal en materia fnanciera. Y a lo largo de estos primeros 20 aos de autonoma
el banco central ha actuado de forma coordinada y armnica con las autoridades fscales
y fnancieras del gobierno en todo lo relativo a la poltica macroeconmica.
Cierto, en ocasiones la autonoma ha supuesto episodios de desencuentro entre
el gobierno federal y el Banco de Mxico, pero tales diferencias, que sin duda tambin se
presentarn en el futuro, se han circunscrito a situaciones muy particulares y puntuales
y se han resuelto siempre por la va institucional.
Mxico ha ganado mucho con la autonoma del Banco de Mxico. Vale la pena
apreciarla, entenderla cada vez mejor y defenderla. Es una garanta para todos: propicia
que los ingresos fjos del asalariado o del pensionado conserven su valor a lo largo del
tiempo, favorece la formacin de patrimonios, benefcia el otorgamiento de crditos, y
nos brinda un horizonte ms estable y de mayor duracin para disear nuestro futuro.
El Banco de Mxico autnomo es de todos los mexicanos. Por eso nuestros
anuncios suelen decir: Fjate bien. Es tu dinero.
*
Citada en el Informe Anual 1993 Banco de Mxico, p. 232.
**
Op. cit., p. 235.
15
H
oy en da estamos tan acostumbrados a la existencia de un banco central en cada
pas, o por lo menos en un grupo de pases, como sucede en Europa, que damos
por supuesta la necesidad de esas instituciones. Sin embargo, cabe preguntarse: son o
han sido siempre indispensables?
Los bancos centrales no han estado presentes en todos los tiempos. En la actua-
lidad su razn de ser principal es que a su cargo est la emisin de la moneda nacional.
Huelga decir que la moneda alguna moneda desde tiempos muy remotos se ha
tornado imprescindible para realizar con fuidez las transacciones econmicas; pero esto
no signifca que la moneda a utilizar en un pas slo pueda ser emitida por un banco
central. Ni siquiera por otra entidad del propio pas, toda vez que es factible utilizar ex-
clusiva o casi exclusivamente moneda extranjera, como de hecho sucede, por ejemplo,
en algunas naciones latinoamericanas (Panam, El Salvador y Ecuador). Lo que resulta
claro es que si un pas no tiene moneda nacional, tampoco necesita de un banco central
propiamente dicho.
Si bien la utilizacin de alguna moneda extranjera como moneda de curso
legal ahorra ciertos trabajos y complicaciones, tambin puede causar severos proble-
mas macroeconmicos, adems de privar de algunos benefcios signifcativos al pas de
que se trate. En consecuencia, la mayora de las naciones optan por tener sus propias
monedas. No entrar en la discusin de los mritos y demritos de utilizar una moneda
extranjera, al considerar que abordar ese tema llevara a desbordar el espacio prudente
para este prlogo.
Quiz resulte interesante repasar quin emita la moneda cuando no existan
los bancos centrales, los ms de los cuales, por cierto, no fueron fundados sino hasta los
15 Prlogo
Miguel Mancera Aguayo
autonoma de la banca central en mxico
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siglos xix y xx. Por lo menos hasta el siglo xviii y en algunos pases tambin en el siglo
xix, la mayor parte de la moneda era emitida por los gobiernos mediante la acuacin de
metales. Las emisiones de ms valor correspondan a las piezas de oro y de plata. Duran-
te largos periodos y en muy variadas demarcaciones, incluso en las de mayor prosperidad
econmica, los gobiernos determinaban las caractersticas de las monedas en cuanto a
su ley, cuos, peso y dimensiones. Sin embargo, en ese rgimen de patrn metlico
las autoridades no decidan sobre los montos de la acuacin, ya que stos resultaban
determinados en su mayor parte por el volumen de produccin de las minas. Recurdese
al respecto que, conforme al rgimen de patrn metlico, el gobierno o algn conce-
sionario de ste, contra el pago de los derechos correspondientes, quedaba obligado a
transformar en moneda el metal precioso que los particulares le presentaran en lingotes
o en otras formas susceptibles de ser aquilatadas con facilidad. Consecuencia natural de
este arreglo era que los excesos o los defectos en la circulacin monetaria dependieran
de la mucha o poca fortuna que se encontrara en la explotacin de las minas. No es de
extraar, as, que en el siglo xvi, al extraerse gran cantidad de oro y plata de los territorios
de la Nueva Espaa y del Per, se hubiese gestado en la metrpoli una de las grandes
infaciones registradas en la historia econmica.
En el siglo xix, aunque tambin con anterioridad si bien de manera menos fre-
cuente, se desarrollaron en no pocos pases ciertas empresas comerciales dedicadas, en-
tre otras actividades, a la guarda de moneda metlica o de lingotes de metales preciosos,
que les confaba su clientela para mejor resguardo. Al recibir estos valores expedan do-
cumentos en los que se haca constar el monto de lo depositado y la promesa de devolver
cantidad igual a la vista y al portador. A esos documentos con el tiempo se les denomin
billetes, y bancos a las empresas que los expedan. Muy tiles resultaron los billetes por
ser fciles de guardar y por resultar prcticos para pagar las transacciones econmicas;
todo ello, claro est, si haba la confanza de que los bancos emisores devolveran el me-
tlico correspondiente, de pedirlo as el portador del billete. Estos documentos dieron a
los bancos una ventaja singular: la de poder otorgar crditos no slo prestando el metli-
co de que disponan en sus bvedas, sino, tambin, por cantidades adicionales mediante
la entrega de billetes al acreditado. Al otorgar crdito de esta manera el importe total de
los billetes emitidos por cada banco resultaba, como es lgico, superior al valor de sus
tenencias de metlico. Que funcionara bien este arreglo dependa de que los tenedores
de los billetes no acudieran al banco emisor a pedir el canje del papel por moneda met-
lica hasta agotar las existencias. Si esto suceda, el banco poda verse forzado a suspender
pagos y, eventualmente, quebrar.
Dado el distinto grado de confanza que los bancos de emisin inspiraban al
pblico, as como por la diferente extensin geogrfca de sus operaciones, resultaba co-
mn que no todos los billetes se tomaran a valor par en el mercado. Que se tomaran con
o sin descuento, as como el porcentaje de ste, dependa de cul fuera el banco emisor.
Esta situacin, claro est, no facilitaba el desarrollo de la actividad comercial.
En estos problemas se encuentra el origen de las propuestas para conferir a un
solo banco la facultad de emitir billetes. En Mxico comenzaron a considerarse ideas al
efecto por lo menos desde principios del siglo xx. Sin embargo, no fue sino cuando se dis-
cuti el proyecto de nuestra actual Carta Magna que se propuso y acept la creacin de un
banco nico de emisin, la cual se hizo realidad al fundarse el Banco de Mxico en 1925.
Es importante advertir que si bien a partir de entonces tuvimos un banco nico
de emisin de billetes, no contbamos todava con una institucin que monopolizara la
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prlogo
emisin de todo gnero de moneda de curso legal. Rega en aquel tiempo en Mxico
el patrn oro. En consecuencia, la Casa de Moneda, dependencia del gobierno federal,
acuaba, contra el pago de los derechos correspondientes, el metal precioso que le lleva-
ran los particulares. Con el abandono del patrn oro en 1931 y mediante otras medidas
que se fueron tomando en aos subsecuentes, el control de las emisiones de moneda
metlica pas a nuestro banco central. Hoy en da, las monedas son como billetes: no
diferen de ellos sino por el material de que estn hechas.
En las leyes que a travs de los aos y de los pases han regido a los bancos cen-
trales, siempre ha estado presente la preocupacin por tener una moneda estable en
trminos de su poder adquisitivo. As, en la poca del patrn oro, se dispona que la uni-
dad monetaria equivaliera a una cierta cantidad de ese metal precioso. En Mxico, en la
ltima poca en que rigi tal patrn, un peso equivala a 745 miligramos de oro puro. Se
estableca, adems, que el banco central deba intercambiar sus billetes por monedas
de oro mexicanas a la par y sin limitaciones. Al considerarse la supuesta cualidad del
oro, de conservar su valor en trminos de poder adquisitivo mejor que otros activos, se
conclua que el billete resultara una moneda estable.
Tiempo despus del abandono del patrn oro, se implant en el pas lo que
podramos llamar el patrn dlar. Segn este arreglo, el Banco de Mxico deba in-
tercambiar pesos por dlares de los Estados Unidos, de manera ilimitada, a un tipo de
cambio que el gobierno federal prometa sostener. Toda vez que se atribua al dlar
un poder adquisitivo razonablemente estable, el peso, por consecuencia, tendra esa
misma cualidad.
La preocupacin permanente por la estabilidad del poder adquisitivo de la mo-
neda, incorporada en la legislacin de los ms diversos pases y a lo largo de todas las
pocas, demuestra un reconocimiento, aunque no siempre explcito, de la relacin exis-
tente entre dicha estabilidad y la buena marcha de la economa. Buenas razones hay
para creer en esa relacin, toda vez que, sin disponer de una moneda estable, se torna
virtualmente imposible pronosticar cul ser el verdadero resultado de los contratos que
estipulan el pago de obligaciones pecuniarias. En efecto, al vencimiento del plazo para
el pago, el valor de la moneda, en trminos de poder adquisitivo, puede haber cambiado.
O sea que, en trminos reales, se acabar pagando ms o menos de lo que se intentaba
erogar o recibir. Para una economa de mercado, resulta obvia la difcultad para funcionar
de manera efciente en esas condiciones. Las decisiones de ahorro e inversin se tornan
ms difciles y riesgosas, al igual que gran variedad de operaciones cuyo pago es necesario
convenir a plazo. En algunos tiempos y latitudes se ha pensado que, mediante la indiza-
cin del importe de ciertas obligaciones, como las derivadas de los contratos de trabajo o
los de crdito, es factible superar los problemas creados por una moneda inestable. Sin
embargo, ese recurso, til en algunas coyunturas y para ciertos propsitos, difcilmente
puede ser de aplicacin general adems de que su uso indiscriminado puede crear incon-
venientes de naturaleza distinta, pero tan grandes como los causados por la inestabilidad
de los ndices de precios.
Si bien las leyes reguladoras de la banca central han reconocido explcita o im-
plcitamente la conexin entre la estabilidad de la moneda y la buena marcha de la
economa, no todas han logrado proveer disposiciones efectivas para la consecucin de
una moneda slida. Se ha reconocido desde tiempo inmemorial la existencia de cierta
correlacin inversa aunque en la actualidad se le considera lejos de ser absoluta
entre la cantidad de moneda y el poder adquisitivo de sta. Por ello, por largo tiempo
autonoma de la banca central en mxico
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la legislacin incorpor reglas tendentes a limitar la expansin monetaria. En Mxico,
por ejemplo, las leyes del banco central anteriores a la vigente, establecan ciertos topes
a dicha expansin. Sin embargo, como podr advertir el lector en interesantes pasajes
del presente libro, esos topes resultaron eventualmente inobservados o modifcados, o
bien, convertidos en inefcaces por medio de la devaluacin de la moneda en trminos
de moneda extranjera o mediante la redefnicin de ciertos pasivos del banco central.
Se recordar al respecto que durante largos aos estuvo vigente la regla relativa a que el
monto de los billetes en circulacin, ms los depsitos a la vista en el instituto central
no deberan exceder del cudruplo de valor de la reserva de oro, plata y divisas. En la
prctica, esta disposicin se converta en nugatoria por medio del sencillo expediente de
la devaluacin, puesto que mediante esta medida se poda aumentar el valor de la reserva
expresado en pesos.
Para lograr la procuracin permanente de la estabilidad monetaria, en no pocos
pases se ha reconocido la conveniencia de conferir autonoma al banco central en lo
tocante a la realizacin de las operaciones conducentes al suministro de moneda nacio-
nal. En ausencia de esa autonoma es posible que en algunas pocas, pero no de manera
permanente, se logre tal estabilidad. Esto sucede cuando no slo el banco central, sino
tambin el gobierno en turno, creen en las bondades de la moneda sana y obran en con-
secuencia. Tal fue el caso de Mxico durante el largo periodo de prosperidad econmica
comprendido desde la mitad de la dcada de los cincuenta hasta fnales de la dcada de
los sesenta del siglo xx. Sin embargo, estas situaciones no suelen ser perdurables. Los
gobiernos son presa de muchas tentaciones para gastar ms de lo que pueden fnanciar
sanamente y recurren entonces al crdito excesivo del banco central si la legislacin, o
el mero abuso del poder, lo hacen factible.
La autonoma del banco central consiste, esencialmente, en la facultad exclusi-
va que se otorga a la institucin para determinar el monto de su propio crdito. A veces se
habla de la independencia de los bancos centrales, mas no debe entenderse por ella que
se trata de entidades soberanas. No es as. El banco central, aunque sea autnomo en el
ejercicio de sus funciones, es un rgano del Estado sujeto a leyes que no son expedidas por
la propia institucin y cuyo desempeo es examinado de jure por distintas instancias
del gobierno, as como tambin, aunque por otros motivos, por instituciones internacio-
nales, analistas nacionales y extranjeros y, cada vez ms, por el pblico en general.
En Mxico, la esencia de la autonoma del banco central ha quedado plasmada
en la Constitucin cuyo artculo 28, en la parte concerniente establece de manera con-
tundente: Ninguna autoridad podr ordenar al banco conceder fnanciamiento. Es
afortunado que esta norma haya quedado escrita en la Carta Magna misma, en vista de
la enorme conveniencia de conferirle la mxima solidez y estabilidad.
Por medio del crdito del instituto central se crean los depsitos de los bancos
comerciales en el propio instituto, los cuales son susceptibles de convertirse en moneda
de curso legal en cualquier tiempo si son a la vista o, bien, a su vencimiento, si se trata de
operaciones a plazo. Por ello a esos depsitos, cuando son a la vista, se les considera des-
de un punto de vista econmico iguales a los billetes e integrantes, junto con stos, de la
llamada base monetaria. El crdito del banco central reviste varias modalidades principa-
les: por una parte se encuentran los prstamos a los bancos comerciales y la adquisicin
de valores del gobierno federal en el mercado; por la otra est el llamado crdito externo,
o sea, la adquisicin de divisas constituidas en su mayor parte por depsitos o valores a
cargo de bancos o gobiernos del extranjero. La ley autoriza al Banco de Mxico pero
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prlogo
no lo obliga a otorgar crdito directo al gobierno federal, pero slo en muy particulares
circunstancias, por montos muy modestos y a cortsimo plazo.
Es por medio del monto, las tasas de inters y plazos de las operaciones de cr-
dito del Banco de Mxico, como la institucin puede infuir en la intensidad de la de-
manda por bienes y servicios, la llamada demanda agregada, y de esa manera atender el
principal mandato que la ley le da consignado en el artculo 28 constitucional de
procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional.
Para lograr la consecucin exitosa de los objetivos del banco central, no basta
que tenga la facultad exclusiva de determinar su propio crdito y el mandato de procurar
la estabilidad de la moneda. Es necesario que desempee sus funciones con acierto.
Por esto, las disposiciones que rigen el gobierno de la institucin estn diseadas para
asegurar, hasta donde humanamente es posible, su buena gestin. La normativa corres-
pondiente que parte del citado artculo 28 constitucional y se complementa en la ley
orgnica del instituto emisor dispone que el banco central sea manejado por una jun-
ta de gobierno compuesta por un gobernador y cuatro subgobernadores con igual poder
de voto con la excepcin del voto de calidad del gobernador, previsto para el eventual y
poco probable caso de empate. Para ser miembro de la junta se requiere satisfacer una
serie de califcaciones sealadas en la ley: ser designado por el presidente de la Rep-
blica y aprobado por el Senado Federal. Los miembros de la junta sirven por periodos
escalonados. Esto con dos propsitos: por una parte, que la experiencia de los que ya
tienen tiempo en el cargo se transmita a los de ms reciente ingreso y, por la otra, con
el fn de evitar variaciones indeseables en las polticas de la institucin, sin perjuicio de
que stas puedan evolucionar en forma gradual en virtud del reemplazo paulatino de los
integrantes de la junta.
Como se puede apreciar, el banco cuenta con un autntico gobierno colegiado,
indispensable en una institucin autnoma. Su conduccin no se puede ni se le debe
confar a una sola persona, por capaz que sta sea, pues se encuentra ms expuesta a errar
que todo un cuerpo de funcionarios altamente califcados. Conviene observar que, a ve-
ces, por ser el gobernador el vocero de la institucin, puede tenerse la equivocada impre-
sin de que es l quien de manera unipersonal toma las decisiones de poltica monetaria.
Como se seal antes, el rgimen de la junta de gobierno est diseado para ase-
gurar, hasta donde es humanamente posible, la buena gestin del Banco de Mxico. Sin
embargo, hay riesgos, siendo el ms visible que las personas que se escojan para integrarla
no sean las idneas. Por esta razn, el titular del Ejecutivo Federal y el Senado de la Re-
pblica deben cumplir con mximo cuidado y sentido de responsabilidad su deber de de-
signar y aprobar al gobernador y a los subgobernadores. Hasta ahora as lo han hecho, sin
que en el cumplimiento de este deber hayan prevalecido intereses partidistas o personales.
La solidez de los preceptos en los que se sustenta la autonoma del Banco de
Mxico, as como la claridad de su mandato para la conduccin de la poltica monetaria,
dan base para confar en que los esfuerzos realizados para disminuir la infacin van a ser
continuados fortaleciendo, cada vez ms, esa base indispensable del crecimiento econ-
mico, consistente en la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda.
En este libro escrito por Eduardo Turrent, prestigiado autor de varios ttulos de
historia fnanciera de nuestro pas, el lector encontrar interesantes narraciones de episo-
dios de particular importancia para la historia monetaria de Mxico, as como aspectos
fascinantes del largo camino que fue necesario recorrer para que la autonoma del Banco
de Mxico al fn se hubiese convertido en realidad.
La Banca Central
del Mundo
25
El Constituyente
y los bancos de emisin
E
n septiembre de 1913 el llamado primer jefe del Ejrcito Constitucionalista,
Venustiano Carranza, pronunci en el Saln de Cabildos de Hermosillo, So-
nora, un muy importante discurso. En esa pieza oratoria hizo un esbozo del nuevo
rgimen llamado a reemplazar al que se haba consolidado durante el Porfriato. En
particular cabe recordar las ideas expresadas por el lder coahuilense en lo relativo
a la banca y la moneda:
Cambiaremos todo el actual sistema bancario [] y aboliremos el
derecho de emisin de billetes o papel moneda por bancos particu-
lares. La emisin de billetes debe ser privilegio exclusivo de la nacin.
Al triunfo de la Revolucin, sta establecer el Banco nico de Emi-
sin, el Banco del Estado []
1
Carranza se expresaba con una intencin poltica en contra del rgimen porfrista,
pero no hablaba a espaldas de la tcnica bancaria ni de las tendencias a largo plazo
de la banca central. Desde antes de su importante alocucin en Hermosillo, en los
Estados Unidos se haban iniciado los trabajos que culminaran con el estableci-
miento del sistema de banca central de ese pas. Asimismo, tampoco debe ser causa
de sorpresa que el primer proyecto tentativo para establecer en Mxico un banco
nico de emisin se haya propuesto en 1916, antes de la promulgacin de la Cons-
titucin. Segn ese proyecto, la creacin del banco nico debera venir precedida
de la unifcacin de la circulacin fduciaria, que en ese momento estaba integrada
por los billetes de banco en manos del pblico y el papel moneda constitucionalista.
26
Venustiano Carranza,
ya en calidad de
Presidente de Mxico,
convoc al Congreso
Constituyente que
promulg en 1917
la Carta Magna.
En el artculo 28
constitucional qued
garantizada la emisin de
billetes como una funcin
exclusiva del Estado.
De la inspiracin
del constituyente Rafael
Nieto provino la idea de
incluir entre las funciones
reservadas en exclusiva
al Estado, la emisin
de billetes, la cual debera
ejercerse a travs de
un Banco nico
de Emisin (sic).
Acto seguido, el banco nico de emisin que se estableciera tendra que concretar-
se a las operaciones que estn permitidas, de acuerdo con la experiencia de los ban-
cos europeos y con los principios ms modernos de la economa bancaria, a los
bancos de emisin y descuento.
2
Inexorablemente, el tema del ansiado banco nico de emisin se volvi ma-
teria de debate en el Congreso Constituyente que se reuni en Quertaro a fnales
de 1916. En la iniciativa que present el gobierno carrancista respecto al artculo
28, la emisin de billetes no se inclua entre las actividades que habran de quedar
reservadas para el Estado. En su versin original, tan importante disposicin apun-
taba que en Mxico no habra monopolios ni estancos como tampoco exencin de
impuestos ni prohibiciones a ttulo de proteccin a la industria y sealaba a con-
tinuacin los casos de excepcin conformados por la acuacin de moneda, los
correos, los telgrafos y la radiotelegrafa, cuya provisin debera corresponder en
exclusiva al gobierno federal. Al entrar la iniciativa a dictamen el destacado consti-
tuyente Rafael Nieto present una importante adicin a la iniciativa original. Segn
la propuesta de Nieto, a las actividades reservadas en exclusiva al Estado deba agre-
garse la emisin de billetes la cual se ejercera mediante el banco nico de emisin,
institucin que debera estar controlada por el gobierno. Quiz sin proponrselo, con
esa intervencin Nieto haca justicia a la famosa promesa que haba formulado el
primer jefe Carranza en 1913.
Nadie en el Congreso Constituyente os pronunciarse en favor de la plurali-
dad de emisores debido a la identifcacin que tena ese sistema con el rgimen por-
frista. As, la idea de que el ejercicio de la funcin emisora se entregara a un banco
nico de emisin se impuso de manera tcita y gradual. En contraste el grado de
injerencia que debera tener el gobierno en esa institucin s dio lugar a un torrente
retrico de dimes y diretes, pros y contras, e invocaciones imprecisas respecto de la
experiencia internacional en materia de bancos de emisin. Previsor, el subsecretario
Nieto haba advertido que de momento nicamente se requera aprobacin para el
principio de un banco nico de emisin controlado por el gobierno. Quedara en-
tonces para despus, es decir, para otra legislatura decidir la forma especfca en que
27
la banca central del mundo
debera organizarse dicha institucin y que el modelo elegido quedara plasmado
en una ley reglamentaria. El llamado de Nieto no fue atendido, y el debate sobre la
participacin que el gobierno debera tener en esa entidad tom mucho vuelo. El
punto de partida de la discusin fue marcado por el diputado Espinosa al referirse
a la etimologa y a la semntica de la palabra controlar, un galicismo cuyo signif-
cado ofcial en la lengua castellana era inspeccionar, examinar, vigilar; es decir, el
trmino tena un sentido diferente de la intencin de que el banco nico de emisin
quedara bajo la direccin del Estado.
La tesis que fnalmente se impuso en el Constituyente fue que el banco nico
de emisin sera una institucin de Estado, en el sentido preciso de que el gobierno
tendra en su poder la mayora de las acciones y que, por tanto, podra nombrar a la
mayor parte de los integrantes del Consejo de Administracin. El terreno qued
as preparado para pasar al delicado tema de si el Estado podra o no hacer una uti-
lizacin abusiva del banco nico de emisin. Ningn constituyente lleg a hablar
de la independencia o, en su defecto, de la subordinacin frente al inters poltico de
la institucin que estaba por crearse, pero la idea de tal peligro qued claramente
plasmada en las intervenciones de al menos cuatro oradores.
Con intuicin, el constituyente Gonzlez apunt que en caso de que la pa-
labra controlar signifcara el dominio del banco nico de emisin, ya fuese por
tener el Gobierno la mayora de las acciones, por tener a los empleados o por cual-
quier otro motivo, el peligro de contaminacin sera elevado. Ello si las ligas que
resulten entre el poder ofcial y la institucin llegan a ser de tal naturaleza fuertes y
positivas que forzosamente impliquen un conficto tanto a uno como a otro en un
momento dado. Al contrario y con menor clarividencia al diputado Zavala no le pa-
reci grave que, en caso de establecerse el banco nico de emisin, en contrapartida
por el monopolio y en compensacin de las ventajas que implicaba, la institucin
le concediera al Gobierno prstamos sin inters o con un inters irrisorio y algunas
veces tambin participacin en los benefcios. La cita se refere con toda precisin
al tipo de funcionamiento que podra desembocar en un deterioro grave del banco
nico de emisin. En oposicin y con el mejor juicio imaginable otro constituyente,
el diputado Espinosa, puso el dedo en el corazn del asunto:
El Banco nico de Emisin de Estado, dicen algunos tratadistas, trae
el peligro de ser ms bien poltico que fnanciero; que estos bancos
constituidos en tal forma, daran siempre predileccin a tomar en
cambio letras de los adictos al Gobierno y rechazaran siempre las
letras de los enemigos del Gobierno.
3
El nico antdoto conocido entonces y posteriormente para evitar que
el banco nico de emisin quedase doblegado frente el poder poltico o
frente a intereses creados de la sociedad, cualesquiera que fuesen stos,
qued as enunciado con claridad en el Constituyente. Sin embargo,
en ese foro no se materializ ningn acuerdo sobre este tema funda-
mental ni se plante que debera quedar abierto para discusin futura.
Con todo el asunto habra de aforar reiteradamente, ya fuese en forma
tcita o explcita, en ocasin de los numerosos proyectos que se prepararon y
discutieron durante los ocho aos siguientes. La idea de que el banco nico de
El Congreso
Constituyente que
sesion en el Teatro
Iturbide de la ciudad
de Quertaro a fnales de
1916 y principios
de 1917. En ese foro
se impuso la tesis relativa
a la unicidad en la
emisin de billetes y
tambin se discuti con
respecto a las ventajas que
ofreca que la institucin
que se encargase de
la emisin gozara
de autonoma.
emisin debera quedar bajo el control del orden pblico se prestara, como ya haba
ocurrido en el Constituyente, a interpretaciones distintas. En Quertaro el propio
subsecretario Nieto seal que, habindose aceptado el principio de la unicidad en
la emisin, quedaba abierto a debate para el futuro si tendra que establecerse un
Banco privado, un Banco exclusivo de Estado o un Banco pblico controlado por
el Gobierno.
4
En el intenso y tambin pintoresco debate que se suscit en el Congre-
so Constituyente, en Quertaro, alrededor de la emisin de billetes y su entrega en
exclusiva a manos de un banco nico de emisin, hubo varias referencias al caso de
los bancos centrales que ya existan en el mundo. Con muy buen tino, el constitu-
yente Nieto impuls la propuesta en favor del monopolio de la emisin citando el
ejemplo de algunos pases en los que ya se haba adoptado dicha frmula con xito.
Previamente, el diputado Heriberto Jara haba abierto esa lnea de argumentacin
apuntando que acaso en su totalidad, las naciones europeas haban aceptado ese
sistema o sea el del banco nico, el del banco de Estado por ser el que ha dado
mejor resultado. En las discusiones que siguieron en el Constituyente el caso del
Banco de Inglaterra fue citado al menos tres veces.
5
No es de extraar que el ejemplo ingls haya sido invocado en aquellos de-
bates: el banco central era pionero en la historia mundial (aunque no el primero en
fundarse) y posiblemente el que convocaba mayor prestigio entre las instituciones
de su especialidad. El Banco de Inglaterra, establecido originalmente en 1694, ha-
ba llegado a adquirir su carcter defnitivo de instituto central en un largo proceso
evolutivo de ms de tres siglos. Ese proceso de avances sucesivos se verifc al menos
29
la banca central del mundo
en cuanto a cuatro actividades. Sobresalan en ese recuento las relaciones del banco
con el gobierno britnico, a lo cual caba agregar la funcin de centralizacin de
reservas y banco de bancos, el prstamo de ltima instancia y los muy importantes
temas del monopolio de la emisin y la autonoma del Banco de Inglaterra. Una
cuestin tambin relevante era respecto al curso legal de los billetes emitidos por la
institucin britnica durante las distintas etapas de su existencia.
Asunto fundamental en el caso del Banco de Inglaterra era el de su relacin
con el gobierno; toda vez que la institucin haba sido establecida para concederle
crdito, tan delicada funcin marc desde el principio su desarrollo. Esta facultad le
fue ampliada a lo largo de los siglos xviii y xix cada vez que se increment el capital
del banco. A casi un siglo de su fundacin, se suscit un escndalo en torno a si el
banco central ingls tena autorizacin para concederle crdito al gobierno median-
te la adquisicin de ttulos gubernamentales. La controversia se zanj al obtener la
autorizacin del primer ministro, William Pitt, pero se le fj un lmite legal a esa
forma de fnanciamiento. El papel de la institucin como banquero del gobierno
se consolid cuando en 1715 se acord que las suscripciones para las colocaciones
de deuda gubernamental fueran liquidadas por el Banco de Inglaterra y ms adelan-
te se le concedi a la institucin la administracin de la deuda del gobierno.
6
Razonablemente informado sobre la mayora de los bancos centrales del
mundo, el constituyente Nieto cit varios casos, que al parecer conoca bien, para
respaldar su tesis en contra de la pluralidad de emisores. Lo hizo en la segunda de
sus intervenciones, presumiblemente por las dudas que subsistan en relacin con la
superioridad del monopolio de emisin sobre la pluralidad de emisores. Al parecer
El Banco de Inglaterra
no fue el primer
banco de emisin que
se cre en Europa le
precedi el Riksbank
de Suecia, establecido
en 1668 aunque s
fue el precursor en esa
especialidad al convertirse
en banco central durante
la segunda mitad
del siglo xix.
30
autonoma de la banca central en mxico
Entre los bancos
centrales de Europa, el
Reichsbank de Alemania
fue uno de los casos
que se evocaron en el
Congreso Constituyente
como ejemplo de
independencia.
algunos constituyentes se mostraron dubitativos debido a la repulsin que les des-
pertaba el vocablo monopolio, aunque se refriera a una funcin la emisin de
billetes en la cual deba intervenir la autoridad pblica. Para fortalecer su argu-
mento Nieto se refri, al parecer con todo conocimiento de causa, a la experien-
cia de Japn, donde el gobierno haba intervenido para que el pas pasara de un
sistema de pluralidad de emisores a la unicidad.
En paralelo con el caso del Banco de Inglaterra, durante los debates que se
desarrollaron en el Constituyente alrededor del banco nico, tambin fue mencio-
nado el ejemplo del Banco de Francia. La evocacin se hizo teniendo como referen-
cia dos temas: la conveniencia de entregar la facultad de emisin a un solo emisor
y la disyuntiva entre una institucin de iniciativa privada o un banco de Estado. El
constituyente y diputado Espinosa dej establecido que, en materia de organizacin
de la banca central, el mundo no se haba pronunciado en favor de ninguna de
esas dos opciones y que, por tanto, para Mxico la materia estaba abierta:
[] hay bancos nicos de emisin del Estado o bancos de ndole
privada. Los primeros son aquellos cuyo capital en su totalidad o en
parte corresponde al Estado. Tal sucede en Rusia, Suiza y Suecia.
Al contrario, los bancos de iniciativa privada, aunque de emisin
nica, como los de Francia, Inglaterra y Alemania, son de capital
privado, es decir, de particulares.
7
Tena sentido referirse al caso del Banco de Francia si de lo que se trataba era de im-
pulsar la tesis en favor del monopolio en la emisin. En el pas galo dicha institucin
haba adquirido el monopolio en un muy interesante proceso de aproximaciones su-
cesivas. A tan slo tres aos de su creacin, por el gobierno de Napolen Bonaparte,
en 1803 se le concedi a la institucin el monopolio de emisin, aunque nicamen-
te para la zona de Pars. Sin embargo, entre 1817 y 1838 se haban establecido nueve
bancos de emisin regionales hasta que el Banco de Francia empez a competir con
ellos mediante el establecimiento de sucursales provinciales. El marco normativo
del Banco de Francia sealaba que, al abrir una ofcina en alguna ciudad en la que
no hubiera banco de emisin local, automticamente adquira la exclusividad en la
emisin. Un gran paso se dio a raz de las reformas bancarias de 1848, cuando el go-
bierno otorg curso forzoso a los billetes del Banco de Francia y ese mismo ao todos
los bancos regionales aceptaron fusionarse con la gran institucin y se convirtieron
en sucursales de su red.
8
La posicin del Banco de Francia respecto a su independencia del gobierno
central haba sido, desde mediados del siglo xix, algo menos claro o, si se quiere,
ms controvertido. Desde la crisis bancaria de 1848 se haba adoptado en Francia
el importante compromiso de fjarle un lmite mximo a la emisin. Este lmite se
estableci por primera vez en 1848, se ampli en 1870 y a partir de 1878 prevale-
ci un rgimen en el que operaban tres tipos de control: el primero mediante la
prohibicin de emitir billetes de baja denominacin, el segundo estaba implcito
en el sistema de convertibilidad por moneda metlica y el tercero fjaba un lmite
cuantitativo nacional.
9
De los bancos centrales en la zona continental de Europa, adems de aludir
al Banco de Francia, en el Congreso Constituyente se mencionaron el Banco de
31
la banca central del mundo
Alemania (Reichsbank), al Banco de Suecia (Riksbank) y los bancos de emisin de
Rusia, Austria-Hungra y Suiza. El banco de la Rusia zarista habra de desaparecer
al poco tiempo a raz de la toma del poder por los bolcheviques y la creacin de la
Unin Sovitica. Por su parte, como consecuencia de la primera Guerra Mundial,
qued desmembrado el imperio de Austria-Hungra y, por tanto, su banco central
dejara de ser referencia en la carrera para establecer en Mxico el banco nico de
emisin. Este ltimo no fue el caso para los bancos centrales de Alemania y Suecia,
ejemplos paradigmticos en la materia. El Banco de Suecia era en particular una
referencia singular debido a que se haba creado con anterioridad al Banco de In-
glaterra, aunque tambin cabe mencionar que adquiri el perfl de banco central
posteriormente a la entidad britnica.
El tema de la independencia del Riksbank de Suecia es tambin bastan-
te interesante. Aunque la institucin siempre conserv gran autonoma frente a la
Corona, desde su primera reorganizacin en 1668 el Riksbank fue puesto bajo
la autoridad y supervisin del parlamento. A raz de dicha medida el capital para la
institucin fue aportado por el Estado y la administracin qued a cargo de un rga-
no colegiado, cuyos integrantes eran designados por el parlamento del cual eman
tambin la ley para establecer en Suecia el patrn oro y otorgar el monopolio de la
emisin al Riksbank. Con todo, como lo seala Michiel de Kock en su importante
libro sobre la banca central, el Riksbank logr adquirir bastante independencia en
asuntos de administracin y polticas bancarias y obtener una direccin incuestiona-
ble en el sistema fnanciero sueco.
10
Charles A. Conant, reconocido experto en materia de bancos de emisin,
escribi en 1910 un voluminoso tratado sobre el Banco Nacional de Blgica para la
Comisin Nacional Monetaria, que se estableci con miras a crear un sistema de
banca central en Estados Unidos. Tal vez la obra cay en manos del subsecretario
Nieto y por esa razn ste se permiti citar con tanta seguridad en el Constituyente
el caso belga. Lo que cabe destacar aqu de ese importante ejemplo es el respaldo
metlico para los billetes que emita el Banco de Blgica y el cual se fj en 33.3,
32
autonoma de la banca central en mxico
lmite que poda quedar suspendido por el ministro de Finanzas en caso de emer-
gencia. En cuanto a su rgano directivo, el gobernador del banco era nombrado por
la Corona pero los consejeros restantes eran designados por los accionistas y el total
del capital estaba en manos privadas. El Banco de Blgica le ofreca al gobierno
los servicios usuales de un instituto central, en su calidad de banco nacional, pero
hasta el momento de la redaccin del tratado de Conant el Estado haba conser-
vado las manos limpias en cuanto a meterlas en los recursos del Banco mediante la
solicitud de prstamos.
11
Asimismo, a partir de 1873 se haba acordado aplicar un
impuesto de 0.5 por ciento sobre los billetes en circulacin cuando el saldo rebasara
un techo preestablecido.
12
Mucho ms clebre y conocido que el Banco Nacional de Blgica era hacia
la segunda dcada del siglo xx el Reichsbank, o Banco Central de Alemania. El
Reichsbank se cre en 1875 teniendo como base el Banco de Prusia. Con inspira-
cin en la experiencia britnica se conform una institucin de capital privado. La
referencia francesa qued marcada en cuanto a la administracin del banco, cuyo
presidente era nombrado en forma vitalicia por el emperador, a propuesta del canci-
ller. Los accionistas particulares elegan a los integrantes del Comit Central.
Un importante tratadista, Karl Erich Born, seal en su momento que la
infuencia de los representantes del sector privado en el Reichsbank fue siempre
amplia y, en el pas alemn, era muy extendida la opinin de que tena muchas ven-
tajas mantener un banco central mixto en lugar de una entidad puramente estatal.
13
Exactamente a 10 bancos de emisin extranjeros hicieron referencia los
participantes en el Congreso Constituyente y no es de extraar que as ocurriese.
El tema de los bancos de emisin nacionales o centrales ya haba dado lugar,
hacia las primeras dcadas del siglo xx, a la edicin de algunos tratados especializa-
dos sobre la materia. Una de las principales fuentes era el libro del experto Charles
A. Conant, A History of Modern Banks of Issue, que ya se ha mencionado en estas
pginas y que vio la luz pblica en varias ediciones.
14
De sa y otras fuentes fue po-
sible recopilar una muestra de 22 bancos nacionales de emisin, entre los cuales se
encontraban los casos ms sobresalientes de Inglaterra, Francia, Alemania, Japn y
los Estados Unidos.
Hacia la segunda mitad del siglo xix la civilizacin se encontraba ya avisada
sobre los estragos econmicos que derivan de una emisin descontrolada de mone-
da. La infacin, con todas sus secuelas dainas, era conocida desde la poca del
imperio romano. Por tanto, no es de sorprender que en la totalidad de los bancos
centrales de la muestra analizada, la facultad de emisin estuviera sometida a reglas
ms o menos estrictas. stas se expresaban en tres mecanismos bsicos: el estableci-
miento de uno o varios lmites al saldo de los billetes en circulacin, la imposicin
de requisitos de garanta o respaldo en metlico y otros activos para los billetes emiti-
dos, y la exigencia u obligacin a la convertibilidad. En pocas posteriores cobraron
gran importancia, en el marco operativo de los bancos centrales, los lmites al crdi-
to que pudieran otorgarles a su gobierno. De hecho las disposiciones a este respecto,
al igual que las relativas al respaldo y a los lmites para la emisin, pasaron a formar
expresin y parte de la independencia o autonoma que se conceda a los bancos
centrales. ste fue el caso en el periodo inmediato posterior a la primera Guerra
Mundial, en particular para el Banco de Espaa y para el Banco de Inglaterra en el
cual el lmite correspondiente se fjaba con base en el capital exhibido.
33
la banca central del mundo
Como ya se ha comentado, en todos los bancos centrales de la muestra se ha-
ba fjado un lmite a la emisin, modifcable en algunos casos como es el del Banco
Nacional de Blgica. La otra hoja de la pinza se conformaba con las garantas que
deban respaldar la emisin. En muchos pases por ejemplo, Blgica, Holanda,
Espaa, Bulgaria y Portugal, dicha garanta requera una relacin de 3 a 1 en me-
tlico respecto al total de los billetes en circulacin. En otros casos se exiga una
segunda garanta para la emisin, que no estuviera respaldada por metlico.
Verbi gracia, al Banco de Portugal se le exiga que la emisin no cubierta por
metlico tuviera como respaldo una cartera lquida de primer orden. En
el caso del Banco de Japn hasta su lmite ofcial, la emisin deba estar
respaldada por una cartera de primera calidad, pero por encima de sta la
garanta deba ser en metlico.
La garanta de convertibilidad del billete fue siempre un incenti-
vo poderoso para que los bancos emisores se comprometieran a adminis-
trar con prudencia la emisin. Tarde o temprano una emisin exuberante
conduca a que se debilitara la confanza en el billete. De esta situacin a
que se produjera una corrida de tenedores en solicitud de canje por metlico,
mediaba tan slo un paso. Como referencia ilustrativa estaba la experiencia
del Banco de Inglaterra, el cual se haba visto obligado a suspender la convertibi-
lidad de sus billetes hasta en dos ocasiones, en 1697 y en 1797. Lo mismo le haba
sucedido en mayor nmero de ocasiones al Riksbank de Suecia y en todos los casos
el motivo de los problemas haba sido siempre el crdito otorgado al gobierno. En
suma: una normativa estricta para la emisin, garantas de respaldo para los billetes,
primarias y secundarias; compromiso de convertibilidad y lmites al crdito que pu-
dieran ofrecerle al gobierno, quedaron todos como pilares para esa fgura jurdica en
esa poca sui gneris que es la autonoma de los bancos centrales.
Charles A. Conant,
connotado erudito en
materia de bancos de
emisin y cuyos escritos
muy posiblemente
fueron consultados en
Mxico por algunos
constituyentes, entre
ellos el destacado
intelectual potosino
Rafael Nieto.
35
El Sistema
de la Reserva Federal
E
s extrao que en la fase lgida del debate constitucional, el ms clarividente de
los constituyentes, en lo relativo a emisin de billetes y al banco nico de emi-
sin, no haya invocado el caso del sistema de banca central que se haba instaurado
en los Estados Unidos para apoyar la tesis que deseaba impulsar. Tal vez Nieto no
ech mano de ese argumento debido a que sus conocimientos sobre el caso de los
Estados Unidos eran obsoletos. Hacia fnales de 1916 evidentemente el subsecre-
tario de Hacienda de Carranza no estaba al tanto de que a raz de la creacin del
Sistema de Reserva Federal, en 1913, en los Estados Unidos se haba implantado
en defnitiva el principio de un banco central. Se equivocaba fagrantemente al afr-
mar, como lo hizo en el Congreso Constituyente, que de los pases adelantados
nicamente los Estados Unidos conservan el principio de la pluralidad de bancos de
emisin (sic). De no haber sido vctima de esa desinformacin, Nieto habra podido
esgrimir con ms fuerza su tesis, indudablemente correcta, de que: En todos los
pases ms avanzados ha venido ganando cada da ms terreno el principio de que
sea un solo Banco el que emita billetes.
15
En la experiencia histrica de los Estados Unidos hubo al menos dos proyec-
tos fallidos que habran permitido avanzar en la direccin de un esquema de mono-
polio en la emisin para ese pas. Correspondi al secretario del Tesoro, Alexander
Hamilton, plantear el proyecto del cual eman el primer banco de los Estados Uni-
dos. Hamilton so con que esa institucin llegara a tener igual capacidad para in-
fuir sobre el desarrollo del sistema bancario en su pas que el Banco de Inglaterra.
16

A pesar del antagonismo que despert la propuesta, Hamilton logr convencer al
presidente Washington de las bondades del proyecto y ste present la iniciativa en
36
autonoma de la banca central en mxico
De la inspiracin
del secretario del Tesoro
Alexander Hamilton
eman el proyecto para
la creacin del Primer
Banco de los Estados
Unidos, que no logr
subsistir.
1791. Del capital de la institucin 20 por ciento debera ser aportado por el gobier-
no, por lo que en el Consejo Directivo el voto mayoritario lo tendran los accionistas
privados. Asimismo, mientras estuviera en vigor su concesin quedara prohibido
que se extendiera permiso para establecer otra institucin semejante. La capacidad
de emitir billetes tendra como lmite el capital exhibido. En cuanto al crdito al
gobierno, ste tendra por tope el monto de la aportacin gubernamental al capital,
o sea 20 por ciento.
El primer banco de los Estados Unidos no logr subsistir. Las fuerzas polticas
que lo impediran se manifestaron con fuerza desde las pocas de su establecimiento,
cuando se argument que el gobierno careca de facultades legales para crear una
corporacin bancaria. La otra fuerza que se opona a que se renovara la concesin
provino de los llamados bancos estatales que vean en el banco de los Estados Uni-
dos un peligro para sus intereses. Clarividente, al igual que su predecesor Hamilton, el
37
la banca central del mundo
Hasta antes
del establecimiento del
Sistema de la Reserva
Federal en 1913, el
Departamento del Tesoro
tuvo una injerencia clave
en la defnicin de
las piezas circulatorias
que se emitieron en
los Estados Unidos.
secretario del Tesoro, Albert Gallatin, apoy infructuosamente una renovacin de la
concesin con aumento del capital social y de la proporcin que pudiera concederse
en la forma de crdito al gobierno. Gallatin argument en vano respecto a las venta-
jas que el gobierno obtena de esa institucin: era guarda y almacn para los fondos
pblicos; otorgaba facilidad para la transferencia de dichos fondos, apoyos operativos
para la recaudacin de impuestos y la posibilidad de contratar crditos.
17
En 1812 estall una guerra entre los Estados Unidos e Inglaterra y dos aos
despus el ministro del Tesoro, James Dallas, afrm que la nica manera de res-
taurar el crdito pblico sera mediante el establecimiento de un banco nacional
con capital sufciente y tambin con amplia capacidad de crdito. Al principio el
presidente Madison se resisti a apoyar la iniciativa, pero fnalmente sta result
aprobada por el Congreso en 1816. Con inspiracin en la institucin antecesora se
dispuso que 20 por ciento del capital fuera aportado por el gobierno. Ese anteceden-
te tambin se mostr en cuanto a la capacidad para emitir billetes a la cual se le fj
un techo similar al capital exhibido. No existe mencin en las fuentes consultadas
a un lmite explcito para el fnanciamiento que pudiera ofrecerse al gobierno, pero
era claro el mandato para que la institucin se encargara del manejo de los fondos
de la Tesorera.
Poco tuvieron que ver en la desaparicin del segundo banco de los Estados
Unidos los detalles de su operacin, independientemente de lo acertada o fallida
que sta pudiera haber sido. El problema fue legal, si se quiere legalista, y detrs
38
autonoma de la banca central en mxico
Despus de la clausura
del segundo banco de los
Estados Unidos en 1816
y hasta la Guerra Civil,
la emisin de billetes
en ese pas fue realizada
por un conjunto muy
numeroso y creciente
de bancos locales. El
gobierno modifc ese
esquema pasando al
sistema de emisin basado
en los bancos federales,
los cuales, siendo
comerciales, emitan
billetes del gobierno.
de los embates polticos y parlamentarios que sufri asomaron siempre los intereses
creados. Relatan las crnicas que a pesar del cabildeo que despleg en favor de la
institucin el muy prestigiado presidente del banco, Nicholas Biddle, no fue posible
lograr la supervivencia. Aunque la iniciativa de extender la concesin fue aprobada
en las dos cmaras, el presidente Jackson le aplic su veto.
18
Tanto los gobiernos del sur secesionista como del norte unionista tuvieron a
su disposicin tres mtodos para fnanciar su esfuerzo blico: ms impuestos, colo-
cacin de deuda gubernamental o emisin de papel moneda sin respaldo metlico.
Desde principios del conficto, en 1861, la administracin Lincoln opt por este
tercer mtodo y los efectos infacionarios no se hicieron esperar. As, los billetes lla-
mados greenbacks y las notas de curso legal se multiplicaron en la circulacin; as,
de 1860 a 1864 su saldo pas de 21 a 612 millones de dlares. Los efectos alcistas de
estas emisiones fueron importantes. Todos los precios, incluyendo por supuesto el
del oro en pasta, se elevaban continuamente en la medida en que la poblacin inten-
taba desprenderse de sus tenencias monetarias excedentes mediante la adquisicin
de bienes y servicios. Cuando el conficto concluy, en 1865, el nivel de los precios
se duplicaba sobre el que prevaleca en 1860.
La creacin del sistema de los bancos nacionales fue en alguna medida una
consecuencia de los efectos nocivos de esa infacin. En primer lugar, el nuevo
sistema permitira la uniformidad al dar lugar a que todas las concesiones bancarias
fueran expedidas por el gobierno federal en lugar de por autoridades locales, como
haba sido el caso con los bancos estatales que haban proliferado durante los aos
anteriores a la Guerra Civil. En cuanto a la emisin de billetes ese nuevo sistema
ofreca dos ventajas. En primer lugar permitira el surgimiento de un tipo nico de
billete creado por la misma autoridad: la Contralora de la Circulacin (encargada
de la supervisin bancaria). La segunda ventaja es que, estableciendo como garanta
obligatoria para esas emisiones ttulos de deuda del gobierno de Estados Unidos, se
ofreca una oportunidad importante para captar fnanciamiento.
19
Del periodo posterior a la Guerra Civil hasta el establecimiento de la Re-
serva Federal el rgimen de moneda que existi en los Estados Unidos dist de ser
idneo. El desorden estuvo principalmente marcado por la existencia de una variedad
amplia de instrumentos circulatorios que respondan a motivos diferentes, y su emisin
39
la banca central del mundo
Los certifcados-plata
se emitan con respaldo
de existencias de metal
blanco. En muy buena
medida, el Tesoro
adquira ese metal para
apoyar a las zonas mineras
en que se produca.
careca de un propsito nico. Si el esquema monetario del pas era ya sufciente-
mente defectuoso, el sistema bancario lo fue mucho ms. Frente a intereses creados y
otras rigideces estructurales que se oponan a su reforma, fnalmente la crisis bancaria
golpe en 1907.
El panorama de ese sistema monetario empieza por los llamados billetes
de los Estados Unidos, conocidos popularmente como greenbacks (debido al color
verde en el que estaban impresos), que fueron hijos directos de la Guerra Civil. Esas
piezas fueron creadas para fnanciar parcialmente el esfuerzo blico de los estados
unionistas. Ello explica el crecimiento tan acelerado que tuvo su saldo de prctica-
mente cero a 449 millones de dlares en enero de 1864. Lo interesante para fnes
histricos es que subsistieron legalmente y prestaron un servicio circulatorio hasta
bien entrado el siglo xx. En 1875 iniciaron las negociaciones para una reforma cuya
fnalidad sera restablecer la convertibilidad de dichas piezas. Parte de esa reforma
fue un plan para el retiro gradual de los greenbacks, el cual fnalmente no se llev
a cabo. As, en 1878 se tom la decisin de fjar permanentemente el total de esas
piezas en 347 millones de dlares, saldo que se mantuvo sin modifcacin hasta
mediados del siglo xx.
20
En la historia de la moneda en los Estados Unidos se reporta que durante el
medio siglo anterior a la creacin del Fed existieron tres tipos de certifcados circula-
torios: los certifcados-oro, los certifcados-plata y los llamados certifcados de 1890.
En 1863 el Congreso otorg autorizacin para que el Departamento del Tesoro ex-
pidiera certifcados-oro, a manera de contrarrecibos, para las barras de ese metal que
se depositaban con la autoridad. Estos ttulos se siguieron emitiendo aun despus
del restablecimiento de la convertibilidad y su circulacin siempre cont con una
cobertura en metlico completa. Por otra parte, en 1886 el Congreso otorg autori-
zacin para la emisin de certifcados-plata en las denominaciones de uno, dos y
cinco dlares con la fnalidad de que en adelante ya no se emitieran greenbacks con
valor facial de cinco dlares. Se trat, entonces, de una decisin prctica de adminis-
tracin monetaria. Estos instrumentos debieron satisfacer una necesidad monetaria
de cierta importancia en la medida en que su saldo en circulacin se increment de
6 a 316 millones de dlares en tan slo una dcada, a partir de 1880. La creacin
de los certifcados de Tesorera 1890 tambin tuvo que ver con el movimiento en
40
autonoma de la banca central en mxico
La crisis bancaria de
1907 puso al borde de la
quiebra a muchos bancos
en los Estados Unidos.
De hecho, algunos
tuvieron que cerrar
causando gran dao.
Se hizo entonces evidente
que el pas requera
de un banco central
con las facultades que
posean en Europa
el Banco de Inglaterra
o el Reichsbank alemn.
favor de los usos monetarios de la plata. As, mediante la Ley Sherman de 1890 se
autoriz que el Departamento del Tesoro adquiriera el metal blanco y en contrapar-
tida emitiera los ttulos mencionados. Las estadsticas revelan que el saldo de estos
instrumentos creci de 1891 a 1897 de 50 a 115 millones de dlares.
21
En el lapso entre el fn de la Guerra Civil y la fundacin de la Reserva Fe-
deral los billetes de los bancos nacionales cumplieron una funcin circulatoria de
mxima importancia. Se trat de un curioso sistema de emisin, a cuyo amparo gran
pluralidad de emisores emita una especie nica. A las emisiones de dichos billetes
se les denominaba nacionales ya que la licencia operativa de los emisores haba
sido otorgada por el gobierno federal, pero formaban parte de un sistema bancario
pulverizado con una presencia tan slo local de las instituciones. Este ltimo hecho
se refeja en el nmero de esos bancos, que en 1900 ascenda a 3 935 y en 1913 se
ubicaba ya en 7 514. Como lo sealan Friedman y Schwartz, en su esencia las emi-
siones de los bancos nacionales no eran bancarias sino gubernamentales en la me-
dida en que el respaldo del lado del activo de las instituciones emisoras se integraba
con ttulos de la deuda pblica. Por tanto, el respaldo a dichas emisiones nada tena
que ver con la solvencia de los intermediarios, y el saldo de los billetes dependa en
lo fundamental de la disponibilidad de ttulos de la deuda pblica.
En el cuadro 1 se presenta un panorama de la evolucin de las especies
circulantes que existieron en los Estados Unidos durante las dcadas precedentes al
establecimiento del Sistema de Reserva Federal. En trminos generales durante ese
periodo histrico el sistema circulatorio del pas se integraba por tres grupos de es-
pecies: moneda metlica, papel moneda gubernamental y emisiones bancarias. Los
medios circulantes metlicos eran las monedas de oro y plata. Por su parte, dentro
de la familia del papel moneda gubernamental convivan cuatro especies circulan-
tes: los billetes de los Estados Unidos (greenbacks), adems de los certifcados-oro,
certifcados-plata y los certifcados de la Tesorera 1890. Los billetes bancarios eran
los que emitan los bancos nacionales.
Cuadro 1
Estados Unidos
Especies Monetarias en Circulacin
(Millones de dlares)
Aos Oro Plata
Billetes EU
Greenbacks
Billetes
Bancos
Nacionales
Certicados
de Tesorera
1890
Otros
1867 284 16 744 584 248
1880 316 64 320 339 426
1890 640 369 347 182 421
1900 916 76 347 301
1913 1 871 175 347 745 569
Fuente: Milton Friedman & Anna J. Schwartz, A Monetary History of the United States, 1867-1960,
Princeton, Princeton University Press, pp. 17, 131 y 180.
42
autonoma de la banca central en mxico
El Sistema de la
Reserva Federal es una
organizacin de banca
central descentralizada
que cuenta con 12
bancos regionales,
entre los cuales ocupa
un lugar importante la
Fed de Nueva York.
La matriz, sede del
Consejo Directivo, se
encuentra obviamente en
la ciudad de Washington.
Aunque el inters en esta obra se centra de preferencia en los medios de pago no
metlicos, de cualquier manera el tema de las monedas de oro y plata merece un
comentario. Segn Friedman y Schwartz hacia 1867 la moneda de oro equivala al
14.5 por ciento de la oferta monetaria interna. Ese importante elemento monetario
variaba de cotizacin, en la medida en que ese pas se mantuvo en un rgimen de
libre fotacin cambiaria, hasta que en 1879 se tom la muy importante decisin
de adoptar el patrn oro a la paridad ofcial de 23.22 gramos de metal puro por
dlar. As, al amparo del rgimen de libre acuacin entonces vigente, cualquier
ciudadano poda presentar a la Casa de Moneda lingotes de ese metal en la relacin
de una onza por 20.67 dlares.
22
Por su parte la era de la moneda de plata semifduciaria se inici en los Es-
tados Unidos, cuando en 1878 se promulg la Ley Bland-Allison en la cual se esta-
bleci que todos los meses el Departamento del Tesoro adquirira entre dos y cuatro
millones de plata a los precios de mercado. Acto seguido, dicho metal sera acuado
en unas monedas a las que se llamaba dlares de plata, con peso unitario de 412.5
gramos. Esa moneda fue semifduciaria en funcin de que el valor en pasta de las
piezas siempre fue menor a su valor facial. El Departamento del Tesoro no estaba
obligado a poner en circulacin estas piezas mientras el presupuesto fscal arrojara
supervit. Sin embargo, la prctica a la cual esta dependencia recurri ampliamente
durante los aos siguientes fue la compra de ttulos de la deuda gubernamental me-
diante el pago con esa especie.
Los defectos del sistema bancario y monetario de los Estados Unidos esta-
ban ah, bien explcitos, para que todos los vieran. Sin embargo, las complacencias
43
la banca central del mundo
con el statu quo, la fuerza de los intereses creados, la insufciente clarividencia y el
arrastre de las inercias impidieron una correccin preventiva de las estructuras mal-
formadas. Tuvo que advenir la daina crisis bancaria de 1907, con sus secuelas de
desplome de la actividad econmica y restriccin de pagos, quiebras bancarias
y destruccin de ahorros, para que las autoridades reaccionaran y se establecieran
los cimientos para un sistema de banca central en ese pas. En el libro El ABC del
Sistema de Reserva Federal, el profesor Edwin W. Kemmerer (Dr. Dinero) explic
cules eran las defciencias que haba padecido el sistema bancario de los Estados
Unidos que tenan que ver fundamentalmente con la incapacidad para poder aplicar
una regulacin monetaria efcaz, adems de que el pas careca de un prestamista
de ltima instancia para el caso eventual de que se produjera una crisis bancaria.
23
En cuanto a los obstculos para aplicar una regulacin monetaria efcaz,
Kemmerer destac cinco problemas: la dispersin y la inmovilidad de las reservas
bancarias; el carcter rgido y pro cclico del mecanismo para emitir y retirar de circu-
lacin billetes de los bancos; la inelasticidad de ese mecanismo frente a situaciones
de crisis y suspensin de pagos; la imperfeccin del sistema de pagos cuando se
trataba de cheques forneos y otras liquidaciones semejantes; y la descentralizacin
inefcaz y costosa del mecanismo para administrar los recursos corrientes del gobier-
no federal. En forma complementaria, todos esos defectos impedan que pudiera
aplicarse un mecanismo funcional para el prstamo de ltima instancia.
Para solucionar esas defciencias, explic Kemmerer, haba que dar varios
pasos: crear un sistema que permitiera centralizar las reservas bancarias y darles agi-
lidad para que estuvieran disponibles con el fn de utilizarlas donde se necesitaran,
desarrollar un mecanismo de emisin de billetes con la fexibilidad sufciente para
acomodarse a las fuctuaciones cclicas de la demanda de medios de pago, ofrecer
un sistema tambin funcional y efciente de pagos y liquidaciones, adems de esta-
blecer un procedimiento moderno, centralizado y fexible para administrar la Teso-
rera del gobierno federal.
La necesidad de resolver de un solo plumazo todos esos problemas llev al
establecimiento del Sistema de Reserva Federal. Dadas la importancia de la econo-
ma de los Estados Unidos en el orbe mundial, la cercana geogrfca de ese pas con
Mxico y que ste lo precediera en cuanto al establecimiento de su banco central,
se converta en referencia indispensable en el camino hacia el cumplimiento de lo
establecido en el artculo 28 constitucional. Como se aprecia, las problemticas ha-
ban sido muy diferentes. En Mxico haba que reconciliar al pblico con el papel
moneda y crear un sistema de emisin que remplazara al anterior, propio de la etapa
previa a la Revolucin, del cual nada poda rescatarse. En los Estados Unidos tena
que remplazarse el sistema de emisin con el que contaba el pas por otro que ofre-
ciera solucin a los defectos del anterior. Aunque Kemmerer no lo articulara desde
ese ngulo, al ofrecerse un mecanismo de emisin elstico y gil se resolvera casi
por necesidad el resto de las defciencias que la crisis bancaria de 1907 haba puesto
al desnudo. Ello en la medida en que deba entregarse necesariamente al nuevo or-
ganismo la centralizacin de las reservas bancarias, el entramado institucional para
un mecanismo de compensacin de pagos efcaz y la administracin de los fondos
de la Tesorera Federal.
Una consecuencia del establecimiento del Sistema de Reserva Federal fue
la aceptacin en ese pas de una fgura jurdica que por muchas dcadas haba sido
44
autonoma de la banca central en mxico
Un ejemplar muy
gastado de los famosos
greenbacks (llamados as
por estar impresos con
tinta verde) los cuales
circularon ampliamente
de 1864 a 1914 e incluso
posteriormente.
El sello del Sistema
de la Reserva Federal
que se pone sobre los
billetes estadounidenses
y que ha llegado a ser
un smbolo de gran
reconocimiento.
aborrecible para segmentos amplios de la poblacin y que, por tanto, haba tenido
expresin y defensa en el Poder Legislativo: el monopolio en la emisin de billetes.
Con el nuevo organismo naci el billete de la Reserva Federal que en un proceso
gradual y prolongado habra de reemplazar, en defnitiva, los certifcados-oro en
circulacin y el resto de los medios circulantes que existan en ese pas. Desde el
punto de vista monetario o, si se quiere, circulatorio estaba implcita la aparicin
de un nuevo medio de pago en cuya emisin no participara el sector pblico. Este
nuevo medio reemplazara a otros cuya expedicin dependa de la Tesorera y en
cuya naturaleza haba muchas reminiscencias de la poca de la moneda-mercanca.
Hubo otra faceta del Sistema de Reserva Federal, que a la postre signifcara
una referencia fundamental para la banca central en Mxico en cuanto a los tra-
bajos relativos a su fundacin y sigui siendo trascendental a todo lo largo de su evo-
lucin. Dicha faceta tena que ver con la independencia o autonoma de la Reserva
Federal. Desde que, de acuerdo con la Ley Aldrich-Vreeland, se integr la Comisin
Nacional Monetaria de la cual emanaran las reformas que requera el sistema mo-
netario y bancario de los Estados Unidos, fue clara la intencin de crear una ins-
titucin con independencia. El primer aspecto en que se mostr esa intencin fue
en torno a la integracin y las funciones del rgano colegiado de mxima autoridad
dentro del Sistema de Reserva Federal; es decir, la Junta de Gobierno, que tendra
su sede en la capital del pas. Aunque en un principio y hasta 1935 dos integrantes
de ese rgano fueron miembros exoffcio el secretario del Tesoro y el contralor de
la Moneda, los restantes eran designados por el presidente de la Repblica con la
aprobacin del Senado. Los miembros de ese rgano deberan representar los dis-
tintos sectores de la economa del pas y zonas geogrfcas, y al menos dos de ellos
deberan ser personas ampliamente respetadas por sus conocimientos y experiencia
en las materias de banca, fnanzas y moneda.
En un libro de 1965 que lleva por ttulo precisamente La independencia del
Sistema de Reserva Federal, su autor, Jerome Clifford, argument que en los Estados
Unidos, por razones estructurales e histricas, la autonoma de ese organismo no
slo debi plantearse frente al gobierno en cuanto a los poderes Ejecutivo y Legis-
lativo, sino frente al sector de los bancos.
24
Acertadamente, Clifford subraya la inde-
seabilidad de que la Reserva Federal quedara subordinada a los bancos comerciales.
45
la banca central del mundo
stos deberan tener infuencia y participacin en el banco central, pero obviamente
no en su control.
La Reserva Federal deba quedar organizada de manera que se garantizara
su independencia frente al gobierno y el sector bancario, a la vez que permitiera una
colaboracin funcional con ambas instancias. Para lograr esos fnes se acordaron
tres fundamentos. El primero relativo al establecimiento de 12 bancos de reserva
regionales independientes entre s y frente al Estado y con formas de organizacin
idnticas. Asimismo, se tomaron providencias para que en el control de esos bancos
regionales existiera balance y stos no quedaran subordinados a ningn sector en
particular. El segundo elemento se defni respecto al rgano colegiado de mayor
jerarqua en el sistema, sus reglas de integracin y facultades operativas. La referen-
cia es obviamente a la Junta de Reserva Federal de la cual ya se ha hablado. El tercer
fundamento se refri a los principios que deberan orientar las operaciones que
daran lugar a la emisin de billetes.
Otro captulo importante en la creacin del Sistema de Reserva Federal fue
el de su relacin con el Poder Legislativo. De esa relacin dependa que la autono-
ma del organismo no se convirtiera eventualmente en aislamiento. La otra cuestin
era respecto a la rendicin de cuentas. Si el Sistema de Reserva Federal deba gozar
de independencia entonces tambin deba responder por su desempeo ante la so-
ciedad y el canal obvio para esa funcin deba ser el Congreso. Resulta notable que
aun con el paso de los aos estos temas se mantengan tan vigentes como cuando se
cre el mecanismo durante los aos 1913 y 1914.
47
Nuevos
bancos centrales
A
partir de 1920 se establecieron las bases doctrinales, institucionales y polticas
para que se crearan en el mundo muchos bancos centrales de nuevo cuo. En
un importante tratado sobre la materia de la banca central, Michiel H. de Kock
escribi que en esa dcada se establecieron varios institutos centrales.
Bancos centrales en la dcada de 1920
25
1921 Banco de la Reserva de Sudfrica
Banco de Letonia
Banco de Lituania
1923 Banco de la Repblica de Colombia
1924 Banco Nacional de Hungra
Banco de Polonia
Banco de Dantzig
Los bancos de Australia y de Uruguay se convierten en bancos centrales
1925 Banco Nacional de Checoslovaquia
Banco Central de Chile
Banco Central de Guatemala
Banco de Mxico
1927 Banco Central del Ecuador
El Banco de Estonia se convierte en banco central
1928 Banco Central de China
1929 Banco Central de Bolivia
48
El muy conocido y en su
momento exitoso doctor
Dinero, Edwin Walter
Kemmerer, acadmico
estadounidense y asesor
internacional que
particip activamente
en el establecimiento
de los bancos centrales de
Colombia (1923), Chile
(1925), Ecuador (1927),
Bolivia (1929) y Per
(1931).
En el establecimiento de muchos de los bancos centrales que abrieron sus puertas
durante la tercera dcada del siglo xx tuvo una importante participacin el infuyen-
te economista y profesor estadounidense Edwin Walter Kemmerer. Las aventuras
del profesor Kemmerer por todo el mundo, en su calidad de asesor profesional, se
inscribieron en un amplio proceso intelectual y diplomtico que incluy a otros
muchos consultores originarios de los Estados Unidos. Se gener toda una corriente
de reformadores monetarios, econmicos y fnancieros que visitaron muchos pases
en todos los continentes. Contratados en muchos de los casos por los gobiernos,
intentaron contribuir con distintas fortunas a la reforma de los sistemas econmicos
de las naciones que requirieron de sus servicios de asesora. Con todo, ninguno de
esos consultores lleg a la celebridad que alcanz Kemmerer y que le vali el elo-
gioso sobrenombre de doctor Dinero Mundial, debido a que colabor en la reforma
del sistema monetario de al menos cinco pases. Las asesoras de Kemmerer no slo
se enfocaron en ayudar en la implantacin o restauracin del patrn oro, sino que
cubrieron en realidad varias materias: renegociacin de la deuda externa, reformas
monetarias y bancarias, reorganizacin fscal y aduanera y el tema de inters para la
presente obra: el establecimiento de bancos centrales.
26
En Amrica Latina requirieron de la asesora directa del profesor Kemme-
rer para la creacin de su banco central los gobiernos de cinco pases. Como ya se
ha visto estos bancos fueron, por orden cronolgico, el Banco de la Repblica de
49
la banca central del mundo
Colombia (1923), el Banco Central de Chile (1925), el Banco Central del Ecuador
(1927), el Banco Central de Bolivia (1929) y el Banco Central de Reserva del Per
(1931). Con excepcin de los casos de Bolivia y Per, todas eran instituciones de
nueva creacin. En Bolivia, el banco central surgi de la reorganizacin del antiguo
Banco de la Nacin Boliviana, y en Per provino del Banco de Reserva que se haba
fundado en 1922.
27
En Mxico Kemmerer fue llamado por el gobierno de Venustiano
Carranza para que en 1917 visitara el pas a fn de brindar su asesora con vistas a la
reimplantacin del patrn oro. Es posible aventurar varias razones por las cuales el
afamado economista de la Universidad de Princeton no fue convocado aos despus
a participar en el establecimiento del banco central de Mxico.
El Banco de Chile y el Banco de Mxico se crearon en procesos casi
paralelos. Por qu fue en el pas andino y no en Mxico en donde
Kemmerer aport su colaboracin a ese fn fundacional? Por un lado,
pudieron pesar mucho los antecedentes. [...] En Mxico la misin
Kemmerer de 1917 haba despertado una repulsa nacionalista en
cier tos crculos y un debate muy confuso en el cual el doctor Dinero
haba declinado participar el que calla otorga. Adems, el misio-
nero monetario haba mostrado poca sensibilidad en una situacin
social y poltica muy difcil y sus propuestas no se vieron coronadas
precisa mente con un gran xito. Para cerrar el crculo, casi ocho aos
despus gobernaba en Mxico otro rgimen distinto al que lo haba
con tratado en 1917: no por casualidad, aquel rgimen que le haba arre-
batado el poder al carrancismo por la fuerza de las armas.
28
Pero previamente a Chile y Mxico, Colombia haba logrado establecer su banco cen-
tral. En tiempos recientes, entre los expertos colombianos en moneda y banca central
se ha suscitado una polmica sobre el grado de infuencia que tuvieron Kemmerer y
la misin de expertos que encabez en el establecimiento del Banco de la Repblica
en 1923. Cabe aceptar que en ese pas hubo antecedentes y documentos en los que
se incorporaran varios elementos esenciales del marco organizativo y operativo,
que despus quedaron incorporados en La Ley Orgnica del Banco de la Repblica.
El argumento toma fuerza porque esos principios no slo se incorporaron en docu-
mentos sino en iniciativas de ley y en leyes ya promulgadas. Adems, cabe destacar
el hecho no tan casual de que algunos individuos infuyentes en Colombia hayan
coincidido con Kemmerer en su propuesta en favor del patrn oro y de un banco
central funcional con ese modelo.
29
Sin embargo, esos antecedentes pioneros no
pueden eliminar la infuencia factual debida a la misin Kemmerer y al lder que
la encabezaba. Esa misin fue muy importante para hacer viable poltica y legisla-
tivamente un proyecto cuya necesidad ya exista en Colombia respecto a establecer
en ese pas un banco central. La intervencin de Kemmerer no slo fue propicia
para que se materializara esa fundacin sino tambin en relacin con el momento
histrico en que se llev a cabo.
Coincidiendo, como ya se ha mencionado, con propuestas y leyes anteriores
redactadas internamente, Kemmerer proyect para el Banco de la Repblica un mo-
delo bastante semejante o inspirado en el Sistema de la Reserva Federal.
30
La Ley
Orgnica del Banco de la Repblica plante una institucin en la cual 50 por ciento
50
autonoma de la banca central en mxico
Fachada del edifcio
del Banco Central de
Chile.
del capital fuese aportado por el gobierno y el resto correspondiera a la banca privada
local o extranjera, o a particulares. El rgano de gobierno tendra 10 directores de los
cuales cuatro representaran a la banca local, dos a la banca extranjera, tres a los sec-
tores productivos y el resto a los accionistas individuales. El ordenamiento permita,
con la autorizacin del Congreso, la posibilidad de que las acciones del gobierno se
transformaran en ttulos de las series alternativas (bancarias o privadas), o la posibili-
dad de aumentar el capital sin incluir un incremento de las acciones del gobierno.
En su momento, un tratadista haca ver claramente la intencin del legislador de
crear una institucin mixta con niveles importantes de autonoma frente a la in-
fuencia del gobierno.
31
El principio se confrmaba con el techo que se impuso
al crdito del banco al gobierno, el cual no poda ser superior a 30 por ciento del
capital ms reservas requirindose, adems, una mayora califcada en el rgano
directivo para la aprobacin de las operaciones de esa naturaleza.
Su Ley Orgnica le conceda al Banco de la Repblica prcticamente la
exclusividad en la emisin, pero adems se le fj al total de billetes en circulacin
el mayor respaldo en metlico concedido a un banco central del mundo: 60 por
ciento de la emisin ms los depsitos en bancos de Londres o Nueva York. Pero lo
que resulta an ms sorprendente es que durante los primeros siete aos de vida de
la institucin la proporcin de reservas metlicas contra el saldo de los billetes en
circulacin se ubic en promedio en poco ms de 127 por ciento, confrmndose
que los primeros administradores fueron unos defensores del patrn oro an ms es-
crupulosos que el propio Kemmerer. Asimismo, durante todo ese periodo la cartera
a cargo del gobierno se mantuvo bien por debajo del lmite legal de 30 por ciento
sobre el capital ms las reservas. As, el mayor estudioso de la trayectoria profesional
del clebre profesor de Princeton escribi:
[] las numerosas entrevistas sostenidas por Kemmerer con ciudada-
nos colombianos sobresalientes reforzaron su conviccin de que
la intervencin del gobierno en el Banco Central debera reducirse al
mnimo. Los ciudadanos dieron el blindaje de la institucin frente a
la interferencia gubernamental, consideracin fundamental en razn
de los abusos infacionarios del pasado y dada la ortodoxia prevale-
ciente en el periodo []
32
La participacin de Kemmerer en la fundacin del Banco Central de Chile ofrece
tambin una historia fascinante. Se seala en la semblanza institucional del Banco
Central de ese pas andino que hacia los inicios del decenio de los aos veinte:
Kemmerer era ya un experto, reconocido internacionalmente, que participaba acti-
vamente en los debates sobre los sistemas monetarios y al que se identifcaba como
un frme partidario del restablecimiento del padrn oro (sic) y de la creacin de
bancos centrales independientes. As, un antecedente fundamental fue la entrevista
que el economista sostuvo en 1922 con el presidente Arturo Alessandri en la cual ste
le manifest su inters en contratar a una misin de expertos para que brindaran su
asesora con miras a la fundacin del Banco Central de Chile. Poco tiempo despus,
en febrero de 1925, con la intervencin del embajador de Chile ante los Estados
Unidos, Mathew, se concret el acuerdo por la contratacin de la misin de asesores,
que necesariamente quedara encabezada por Edwin Kemmerer.
33
52
autonoma de la banca central en mxico
De Arturo Alessandri
provino la idea de
contratar al profesor
Kemmerer para
que ayudase al
establecimiento del
Banco Central de Chile.
El proyecto se pudo
concretar fnalmente
en 1925 a raz de que
Alessandri se convirtiera
en Presidente de ese pas
sudamericano.
Segn referencias, el entorno poltico y econmico fue muy favorable en
Chile para el trabajo de aquella misin de asesores, y despus de algunas semanas
quedaron concluidos los anteproyectos que pronto fueron aprobados por el Congre-
so tanto para implantar el patrn oro en Chile como para fundar el Banco Central.
Lo que propusieron el experto y el resto de los asesores en cuanto al banco central
no incluy casi ninguna novedad tcnica, pero el valor de la misin Kemmerer
fue la validacin poltica externa aportada por un destacado economista.
34

La Ley del Banco Central de Chile seal como fnes de la institucin la
estabilizacin de la moneda y la regulacin de las tasas de inters y de los
descuentos para evitar perturbaciones en el desenvolvimiento industrial
y fnanciero de la Nacin y fomentar su progreso econmico.
35
Paralelo
a esos fnes se le concedi el monopolio de la emisin de billetes, aunque
con el compromiso de sostener el rgimen de patrn oro con paridad
fja inalterable para la moneda chilena. Para tal fn se determin que
la re serva en oro como garanta de la emisin no fuera inferior a 50
por ciento de los billetes en circulacin y de los depsitos de los bancos
accionistas y del pblico. Segn Kemmerer, esa garanta responda a la
fnalidad de infundir confanza, especialmente al comienzo de las opera-
ciones del Banco.
36
El punto clave es el relativo a la autonoma legal que la ley confri al Banco
Central de Chile. En la exposicin de motivos Kemmerer le concedi gran im-
portancia al tema de la autonoma, o independencia, pues la consideraba requisito
fundamental para esa institucin, toda vez que haba constatado un temor muy
extendido y arraigado en el pblico [] de que el Banco quede sometido a las
infuencias ilegtimas por parte del gobierno. As la autonoma del Banco Central
de Chile qued fncada en cuatro pilares: la composicin del capital, la integracin
del rgano de gobierno, las normas para la distribucin de las utilidades y el lmite
al crdito que pudiera concederse al gobierno. El capital social se integr con las
acciones A exclusivas para el gobierno y que no podran sumar ms de 13.3 por
ciento del capital exhibido y las series B, C y D reservadas, respectivamente, para
bancos nacionales y extranjeros y pblico en general. Respecto a las utilidades, des-
pus de la separacin de una proporcin fja para fondos de reserva y otros fnes,
los dividendos se repartiran equitativamente entre todos los accionistas. El rgano
directivo, integrado por 10 consejeros, tendra una composicin mixta. Siete seran
designados por las acciones C y D, y los tres restantes representaran a los sectores
productivos incluyendo un representante del sector obrero. Por ltimo, la ley esta-
bleci en Chile un tope para el crdito al gobierno todava ms riguroso que en
el caso del Banco de la Repblica en Colombia: un saldo no mayor a 20 por ciento
del capital exhibido y reservas.
El resto de los bancos centrales que se establecieron en Amrica Latina
seran posteriores al Banco de Mxico el cual, como ya se ha comentado, abri sus
puertas casi simultneamente con su similar de Chile. Con todo, Kemmerer y sus mi-
siones haban dejado su impronta y un legado en el pensamiento econmico de los
pases de la zona respecto a la banca central.
El proyecto de creacin del banco central kemmeriano contena
clausulas estndares en cuanto a objetivos, capital, directorio, inde-
53
la banca central del mundo
El profesor Kemmerer
fue factor determinante
en la fundacin del
Banco Central de
Chile. A su arribo a
ese pas, se tom esta
fotografa en la que
aparece el economista
estadounidense
acompaado del ministro
de Hacienda chileno,
Valentn Magallanes.
Un dato de importancia
es que en todos esos
proyectos el doctor Dinero
sugiri el establecimiento
de un banco central con
autonoma.
pendencia del gobierno, exclusividad de emisin, operaciones fnan-
cieras y otros. Kemmerer propona un banco central cuyo objetivo
primordial era la estabilizacin de la moneda, lo que supona adoptar
y seguir las reglas de un patrn de cambio oro califcado. El banco
deba ser el dueo y administrador de las reservas internacionales y
tener el monopolio de la emisin de papel moneda. Su capital de-
ba ser suscrito y pagado tanto por el gobierno como por el sector
privado, representado por los bancos y el pblico general. La com-
posicin del directorio debera garantizar una amplia representacin
de los diversos sectores de la comunidad y simultneamente asegurar
que ninguno de ellos tuviera infuencia determinante en sus deci-
siones. La emisin, en su mayor proporcin, deba tener el respaldo
de las reservas de oro y/o divisas convertibles, mientras que una parte
54
autonoma de la banca central en mxico
Tambin para la creacin
del Banco Central de
Bolivia fue contratado el
doctor Dinero.
menor podra ser de carcter fduciario, pues el banco central estara
facultado para hacer operaciones de redescuento de corto plazo y por
cantidades acotadas. El banco operara con los bancos accionistas y
tambin con el fsco.
37
Un antecedente muy importante en el caso de la creacin del Banco Central en el
Ecuador fueron los aos de intensa infacin que se padecieron en ese pas durante las
primeras dcadas del siglo xx. El ndice de los precios internos se elev de 130
en 1915 a 194 en 1921, y de ah tuvo un gran salto a 245 en 1926 precisa-
mente cuando la misin Kemmerer arrib a esa nacin de volcanes.
Toda vez que en el Ecuador ya exista un sistema de emisin basado
en la pluralidad, los bancos con sede principalmente en el puerto
de Guayaquil se convirtieron en blanco para las protestas alcistas
y de hecho, no les faltaba razn a los quejosos. La situacin que
implcitamente se requera era el establecimiento de un banco
central que ofreciera en ese pas un manejo responsable de la
moneda. Otro antecedente fue que en el Ecuador se haba logra-
do establecer una suerte de banco central primitivo mediante la
creacin de la Caja Central de Emisin y Amortizacin. Esa institu-
cin tena facultades restringidas para poner billetes en circulacin.
38
La creciente infacin fue una de las causas del malestar poltico que se
senta en el Ecuador y fue una de las razones que se esgrimieron para justifcar
el golpe de Estado que un grupo de jvenes ofciales del ejrcito le aplicaron al
gobierno del presidente Gonzalo Crdova Legua en julio de 1925. Los golpistas
instauraron un gobierno autoritario y reformista que pretenda la modernizacin del
Estado y en particular de la moneda y del sector bancario. De esa aspiracin provi-
no en lo concreto la decisin para contratar a la misin Kemmerer. La aceptacin
del llamado se interpret como un apoyo implcito, por parte del economista, al
gobierno golpista y ello dio lugar a que aun sin quererlo Kemmerer se involucrara
en la poltica local, incluso se mostr partidario de que se pospusiera el retorno a la
democracia hasta despus de la implantacin de sus reformas monetarias, bancarias
y fscales. Toda vez que la junta golpista dist de contar con el apoyo de todos los
ecuatorianos, el apoyo tcito que le otorg el jefe de la misin despert crticas na-
cionalistas muy severas. Entre ellas que la contratacin del grupo de asesores y sus
actividades no eran otra cosa que una fagrante intromisin extranjera en los asuntos
internos de esa nacin.
39
Quiz por el amplio apoyo gubernamental que recibi, Kemmerer le hizo
propuestas al Ecuador mucho ms ambiciosas que en las otras aventuras que vivi
como asesor en la Amrica del Sur. En el Ecuador el equipo encabezado por el
profesor de Princeton hizo propuestas de reforma en las materias de moneda, ban-
ca, crdito hipotecario y crdito agrcola e instrumentos de crdito en general. En
cuestin de moneda fueron dos los proyectos que se impulsaron: la implantacin del
patrn oro y el establecimiento del Banco Central. Se seala en la historia del Banco
Central de Chile que el modelo de instituto central que Kemmerer recomend para
el Ecuador fue exactamente el mismo que se haba planteado para el primero.
40

Obviamente una de las tareas del nuevo instituto emisor sera la de coadyuvar al
mantenimiento del mencionado taln monetario.
55
la banca central del mundo
Edifcio del Banco
Central del Ecuador
en cuya fundacin
tambin intervino de
manera defnitiva Edwin
Kemmerer, doctor Dinero.
Las reformas que apadrin Kemmerer en Chile llamaron en particular la
atencin de las altas autoridades de Bolivia. El presidente de ese pas, Hernando
Siles, envi emisarios a Santiago para que le dieran cuenta de lo que haba conse-
guido ah el doctor Dinero y a partir de una recomendacin favorable el gobierno
boliviano contact y contrat a Kemmerer a travs de su cnsul en Nueva York.
Al igual que en misiones anteriores, la idea fue que el profesor estadounidense or-
ganizara un equipo de asesores para que hicieran propuestas de reforma en un
rango amplio de materias: moneda y banca, impuestos y problemas presupuestales,
aduanas, ferrocarriles, crdito pblico y sistemas de fnanciamiento. Kemmerer y su
grupo trabajaran bajo la supervisin directa del presidente Siles y, segn su opinin,
las reformas que propusiera le ofreceran prestigio tcnico a Bolivia. A diferencia
del caso ecuatoriano, y en alguna medida del chileno, en ese momento Bolivia no
sufra problemas alcistas ni de depreciacin externa de su moneda. Tambin el pas
ya posea un banco central con facultades de emisin y otras funciones semejantes.
41
56
autonoma de la banca central en mxico
El profesor Edwin
Kemmerer actu
como asesor en el Per
en abril de 1931. De esa
intervencin derivaron
reformas clave para el
Banco de Reserva
del Per. En la imagen,
la fachada del edifco
principal de
esa institucin.
El gobierno boliviano organiz tres comisiones para que, trabajando man-
comunadamente con la misin Kemmerer, redactaran los proyectos de ley requeri-
dos. De la comisin para moneda y banca eman la iniciativa de ley para el Banco
Central. Puesto que en el pas ya exista una institucin de ese corte, el trabajo de
la misin y el comit local consisti en introducir los ajustes necesarios para llegar
al modelo Kemmerer que se deseaba. Aunque algunas voces locales elevaron cr-
ticas ante la perspectiva de que el Banco de la Nacin Boliviana fuese privado de
sus operaciones desarrollistas de crdito, debido a la debilidad del sistema bancario
local, de todas maneras fue casi unnime el apoyo que recibi la modernizacin
cientfca que la misin deseaba proponer mediante la reforma del Banco Central.
La institucin existente haba sido muy criticada por su incapacidad para implantar
en el pas el patrn oro y tambin por la reduccin que haban sufrido las reservas
metlicas que respaldaban la emisin, las cuales haban sido de 42 por ciento en
1923 y de 33 por ciento en 1925. Otras crticas se elevaron por la competencia que
representaba el Banco de la Nacin Boliviana frente a los bancos comerciales, y por
haber sucumbido ante los requerimientos crediticos de parte del gobierno.
Como haba sido habitual en todas las misiones Kemmerer previas, la que
asisti a Bolivia implant el patrn oro y le fj una paridad ofcial a la moneda lo-
cal.
42
Los elementos ms sobresalientes de la nueva ley del banco central tuvieron
que ver con la integracin de su rgano de gobierno, el respaldo metlico que debe-
ra tener la emisin y los lmites que se establecieron para el crdito que pudiera ofre-
cerse al gobierno. Respecto a la integracin del rgano de gobierno, claramente se
aprecia la intencin kemmereriana de que en ese rgano tuvieran menor nmero los
representantes del gobierno que los de los sectores econmicos del pas. As, aparte
de los dos directores nombrados por el gobierno, de los ocho directores restantes, los
bancos comerciales asociados designaran dos, al igual que los accionistas privados,
mientras que las asociaciones de mineros y de comerciantes tendran cada una un
representante. En adicin, se estableci que la suma de billetes en circulacin ms
los depsitos en el banco central contaran con un exigente encaje en metlico de
por lo menos 50 por ciento. Por ltimo, respecto al crdito que la institucin pudiera
suministrar al gobierno, el acadmico Paul Drake escribi:
El mayor temor que abrigaban los bolivianos es que la morosidad
de la clase poltica terminara por desangrar el recin creado banco
central. Para evitar esa posibilidad, Kemmerer estableci la regla de
que el saldo del crdito no pudiese ser mayor a 25 por ciento del ca-
pital exhibido ms las reservas y slo en casos de emergencia ese
lmite podra elevarse a 35 por ciento. Aunque el Banco de la Nacin
Boliviana haba tenido un techo legal de 20 por ciento, sus apoyos
al gobierno haban excedido con mucho ese lmite.
43
El omnipresente doctor Dinero, Edwin Walter Kemmerer, tambin tuvo una parti-
cipacin crucial en las reformas econmicas que se llevaron a cabo en Guatemala
una de las cuales consisti en el establecimiento del Banco Central. El contacto de
Kemmerer con Guatemala fue incluso anterior a los que sostuvo en Amrica del
Sur el famoso acadmico estadounidense con Colombia, Chile, Bolivia, Ecuador
y Per. El pequeo pas de Centroamrica contaba con un sistema de emisin oli-
57
la banca central del mundo
goplico, con unos cuantos bancos privados expidiendo billetes y concedindole
crditos al gobierno, los cuales se convirtieron en una gran deuda. El gobierno del
presidente Manuel Estrada Cabrera invit en 1919 al profesor Kemmerer para que
aportara un diagnstico y propusiera las reformas que se necesitaran. Entre sus pro-
puestas Kemmerer recomend la fundacin de un banco central con el derecho
exclusivo de emisin y con las funciones propias de una institucin de ese gnero.
El programa de reformas del cual form parte ese proyecto se frustr porque fueron
derrocados en cadena el presidente Estrada y su sucesor Manuel Herrera.
El programa de reformas fnalmente fue puesto en ejecucin por el presi-
dente Jos Mara Orellana. Previamente, en 1923, ese rgimen haba creado una
caja reguladora con la misin de estabilizar el tipo de cambio, la cual se convirti
en el embrin institucional del futuro Banco Central. Al ao siguiente el gobierno
guatemalteco volvi a invitar a Kemmerer y ste hizo las propuestas que en esen-
cia se reiteraran apenas con algunas modifcaciones de forma, en los casos de Co-
lombia, Chile, Bolivia, Ecuador y Per. Primeramente, en noviembre de 1924 se
promulg la ley por la cual naci el quetzal como moneda nacional y se adoptaron
tambin todas las formalidades para la implantacin del patrn oro. Durante 1925
empezaron los trabajos legislativos para la creacin del Banco Central, el cual abri
sus puertas en junio de 1926. Kemmerer siempre insisti en que la institucin fuese
dotada de la autonoma indispensable para llevar a cabo su cometido de conservar
el taln oro.
44
la banca central del mundo
Notas
1
Venustiano Carranza, discurso pronunciado en el Saln
de Cabildos, 24 de septiembre de 1913.
2
Antonio Manero, El Banco de Mxico. Sus orgenes y
fundacin, Nueva York, F. Mayans, 1926, pp. 143-154.
3
Cit. en Francisco Trejo (comp.), El banco nico de
emisin y las dems instituciones de crdito en Mxico,
tomo I, Mxico, s.e., 1992, pp. 10, 13-14 y 17.
4
Ibid., p. 8.
5
Francisco Trejo, op. cit., p. 6.
6
Charles Goodhart, The Bank of England, The New
Palgrave Dictionary of Economics, 2a. ed., 2008.
7
Trejo, op. cit., p. 15.
8
Vera C. Smith, The Rationale of Central Banking,
Indianpolis, Liberty Fund, 1990, pp. 30-34.
9
Ernesto Aguirre Carrillo, La gnesis de la banca
central: antecedentes, creacin y evolucin de bancos
centrales en el mundo occidental, Bogot, Banco
de la Repblica, 1991.
10
M. H. de Kock, Banca central, Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, 2a. ed., 1941, p. 16.
11
Charles A. Conant, The National Bank of Belgium,
Washington, National Monetary Commission, 1910.
12
Ibid., pp. 5-10.
13
Cit. en Charles Goodhart, The Evolution of Central Banks,
Londres, London School of Economics, 1985, p. 93.
14
Nueva York y Londres, G.P. Putnams Sons, 1927.
15
Trejo, op. cit., p. 8.
16
Charles A. Conant, A History of Modern Banks of Issue,
Nueva York, Putnams Sons, 1927, p. 337.
59
17
Ibid., pp. 340-342.
18
Ibid., p. 352.
19
Richard H. Timberlake Jr., The Origins of Central
Banking in the United States, Cambridge, Harvard
University Press, 1978.
20
Milton Friedman y Anna Schwartz, A Monetary History
of the United States, 1867-1960, Princeton, Princeton
University Press, 1963, pp. 17, 24, 130 y 179.
21
Timberlake Jr., op. cit., pp. 141 y 157.
22
Milton Friedman y Anna Schwartz, A Monetary History
of the United States, Princeton University Press, 1963,
pp. 17, 25-29, 130 y 179.
23
Edwin W. Kemmerer, The ABC of the Federal Reserve
System, Princeton, Princeton University Press, 1920,
pp. 3-27.
24
A. Jerome Clifford, The Independence of the Federal
Reserve System, Filadelfa, University of Pennsylvania
Press, 1965, pp. 41-48.
25
Michiel H. de Kock, Banca Central, Mxico,
Fondo de Cultura Econmica, 1941, pp. 23-24.
26
Robert N. Seidel, American Reformers Abroad: The
Kemmerer Missions in South America, 1923-1931,
en Paul W. Drake (ed.), Money Doctors, Foreign Debts
and Economic Reforms in Latin America, from the 1890s
to the Present, Wilmington, Delaware, Jaguar Books and
Latin America, nm. 3, 1994, pp. 86-110.
27
Frank Tamagna, La Banca Central en Amrica
Latina, Mxico, Centro de Estudios Monetarios
Latinoamericanos, 1963, pp. 67-68.
28
Eduardo Turrent, Kemmerer, Mxico, Amrica
Latina y la Banca Central, en Edwin W. Kemmerer,
Infacin y revolucin, Mxico, edicin facsmil
del Banco de Mxico, 2010, p. 82.
29
Aguirre Carrillo, op. cit., pp. 172-179.
30
Paul W. Drake, The Money Doctor in the Andes. The
Kemmerer Missions, 1923-1933, Durham-Londres and
London, Duke University Press, 1989.
31
Aguirre Carrillo, op. cit., p. 180.
32
Drake, The Money Doctors in, op. cit., pp. 44-45.
33
Cit. en Robert N. Seidel, American Reformers
Abroad, op. cit., p. 95.
34
Camilo Carrasco, Banco Central de Chile, 1925-1964.
Una historia institucional, Santiago de Chile, Banco
Central de Chile, 2009, pp. 16-77.
35
Ibid., p. 77.
36
Cit. en Robert N. Seidel, American Reformers
Abroad, op. cit., p. 95.
37
Carrasco, op. cit., p. 107.
38
Ibid., p. 111.
39
Draker, The Money Doctor in the Andes, op. cit., p. 133.
40
Carrasco, op. cit., pp. 110-111.
41
Drake, The Money Doctor in the Andes, op. cit., p. 188.
42
Carrasco, op. cit., p. 13.
43
Drake, The Money Doctor in the Andes, op. cit.,
pp. 193-194.
44
Ibid., p. 225.
Mxico: antecedentes
de la autonoma
61
Antecedentes
y Ley Constitutiva
del Banco de Mxico
E
n Mxico, despus de la promulgacin de la Constitucin y su artculo 28, el
establecimiento del banco nico de emisin se volvi un objetivo muy deseado
para el gobierno de Venustiano Carranza. En el primer proyecto que ste present
se propuso un banco netamente ofcial, manejado exclusivamente por el Estado.
La propuesta fue rechazada por las comisiones dictaminadoras del Congreso a las que
fue turnada. Segn el dictamen la iniciativa violaba el espritu de las discusiones
que se haban dado en el Constituyente, ya que al prescindirse del capital privado
en la organizacin del banco y de la presencia de los accionistas en el cuerpo di-
rectivo de la institucin se renunciaba a una garanta moral de gran importancia
[] puesto que por medio de tales accionistas pueden hacerse sentir efcazmente
la opinin y las necesidades de las colectividades. Segn las comisiones dictamina-
doras la participacin del sector privado era la forma de organizacin que mejor se
ajustaba al espritu democrtico con la orientacin que la Revolucin ha querido
dar a nuestras instituciones.
1
En septiembre de 1920, a slo cinco meses de tomar posesin Adolfo de la
Huerta como presidente interino, el diputado Antonio Manero someti a la con-
sideracin del Congreso otro proyecto para la constitucin del banco nico de
emisin.
2
La exposicin de motivos confrmaba el consenso doctrinal que se ha-
ba estado gestando alrededor de la materia. Gran parte de la argumentacin se apo-
yaba en la experiencia de los bancos centrales que haban surgido en Europa y los
Estados Unidos y tambin a consideraciones de legislacin comparada.
3
Asimismo,
ese legislador debi estar atento al dictamen legislativo para la iniciativa carrancista.
Quiz para evitar un desenlace parecido adopt en su propuesta la modalidad de
62
autonoma de la banca central en mxico
El presidente Venustiano
Carranza, promotor de
las primeras iniciativas
que se redactaron para
el establecimiento del
Banco nico de Emisin,
segn haba quedado
establecido en el artculo
28 constitucional.
una institucin mixta. Los principales bancos centrales de Europa y los Estados
Unidos se haban organizado con participacin privada en la integracin del capital
y en su direccin.
La contrapropuesta a la iniciativa de Manero no tard en surgir de las pro-
pias flas de colaboradores del presidente De la Huerta. El secretario de Hacienda,
Salvador Alvarado, y el subsecretario Manuel Padrs sometieron al Congreso una
propuesta en la que la Ley de Instituciones de Crdito y la Ley del Banco nico se
presentaban integradas en un solo ordenamiento.
4
En rigor no exista gran diferen-
cia entre el proyecto de Alvarado et al. y el presentado por Manero tres meses atrs.
Con todo, el proyecto de Manero al igual que el de Alvarado et al. resultaron
archivados en las cmaras, sin que en el transcurso se volvieran a reactivar los trmi-
tes para hacerlos realidad.
5
As, para mediados de 1921 eran ya varios los proyectos
que haba conocido el Congreso a pesar de lo cual difcilmente se haba avanzado
en la defnicin del asunto del banco nico. Buscando desatorar el tema, el diputa-
do Antonio Manero sugiri en el seno del legislativo que se engloben en un solo
dictamen todas las iniciativas surgidas hasta ese momento, con el fn de conseguir
algn consenso en los renglones fundamentales de tan delicada cuestin. La mo-
cin fue votada favorablemente en la sesin del 14 de marzo y el dictamen general
fue sometido a la sesin del 7 de julio de ese mismo ao.
6
En cuanto a los aspectos
fundamentales de la institucin el dictamen propona:
63
mxico: antecedentes de la autonoma
Antonio Manero fue
fgura de relevancia en
los trabajos previos a la
fundacin del Banco
de Mxico. Siendo
integrante del Congreso,
de su pluma emanaron
proyectos para el
establecimiento de esa
institucin y tambin
se convirti en una
de las referencias ms
autorizadas y reconocidas
del pas en esa materia.
Autonoma del banco; control efcaz del gobierno; administracin
directamente emanada de los accionistas; garantas positivas de la
emisin; circulacin voluntaria de los billetes; concentracin en el
banco de todos los asuntos hacendarios relacionados con los servicios
pblicos; reciprocidad de servicios entre el gobierno y el banco; eli-
minacin de funciones propias de los bancos de otra ndole; equidad
en la distribucin de utilidades entre el Estado y los accionistas; limi-
tacin rigurosa de la accin poltica y administrativa del Ejecutivo de
la Nacin sobre el banco, y libertad completa de accin a los ele-
mentos econmicos que deben concurrir para el establecimiento
y desarrollo de la institucin.
7

La fundacin del banco nico trascendi el mbito interno de la vida
nacional y se enred con las accidentadas relaciones externas del pas
durante ese crtico arranque del periodo de reconstruccin. Al terminar
la Revolucin, en 1921, los acreedores internacionales de Mxico se ha-
ban asociado en el llamado Comit Internacional de Banqueros. Su f-
nalidad era la de negociar con el gobierno mexicano la reanudacin de los
pagos sobre el adeudo exterior. Aunque en general los miembros de ese comit
compartan un inters comn, que era el reinicio de los pagos, existan entre sus
miembros diferencias de enfoque y ambicin. Uno de los integrantes, Sir William
Wiseman, por ejemplo, estaba interesado en la fundacin del banco nico de emi-
sin de Mxico, tal y como estaba previsto en el artculo 28 de la Constitucin de
1917, pero aprovechando para ello la estructura ya existente de un banco privado en
donde tena fuertes intereses: el Banco Nacional de Mxico.
8
Segn los banqueros del comit, y quiz tambin para los sonorenses en el
poder, la reanudacin del servicio de la deuda sera el paso clave para el reconoci-
miento ofcial del gobierno obregonista en Washington. Por su parte De la Huerta
lleg a considerar el convenio de la deuda externa suscrito en 1922 como un gran
triunfo diplomtico del cual necesariamente tambin habra de provenir la funda-
cin del banco nico.
Despus de la frma del acuerdo, De la Huerta entr en accin legislativa y
consigui del Congreso la autorizacin que facultaba al Ejecutivo para establecer
el banco nico. Esta mocin, que propici el surgimiento de otra iniciativa que
planteaba al banco como una empresa mixta, tuvo al menos la consecuencia de
eliminar la injerencia del Legislativo en el asunto que tantos problemas haba ocasio-
nado.
9
En ese proyecto se plante que el gobierno federal aportara por lo menos 51
por ciento del capital, pero el rgano directivo sera elegido en su integridad por los
accionistas privados necesariamente minoritarios.
10
Asimismo, el gobierno federal
designara a los comisarios de la sociedad y en ningn caso los crditos a su cargo
excederan de 20 por ciento sobre el capital exhibido.
Se cuenta que durante los ltimos meses, poco antes de renunciar a la car-
tera de Hacienda, don Adolfo realiz sus esfuerzos postreros para obtener el citado
emprstito pero que aquello, en resumen, desemboc en frustraciones. Este fracaso
agudiz la pugna y el distanciamiento que exista desde algn tiempo atrs entre
Obregn y De la Huerta y cristaliz en la renuncia de este ltimo y en su eventual
levantamiento armado.
11

64
autonoma de la banca central en mxico
Desde la poca del Congreso Constituyente el dilema para el estableci-
miento del Banco Central se haba manifestado en dos retos: la integracin de su
capital y la defnicin doctrinaria y legal de las caractersticas de la institucin. Sin
menosprecio del reto doctrinal, la obtencin de los fondos para el banco se haba
constituido en la piece de resistance de la reforma bancaria en Mxico. El punto de
infexin, con todo, se localiza en los aos de 1924 y 1925, cuando el ministro Pani,
al invertir los dos trminos de la tradicional ecuacin hacendaria mexicana trans-
forma los dfcit en supervit y consigue acumular los excedentes requeridos para la
consumacin de la tan deseada institucin central.
Acto seguido, a fnales de 1924, el ministro Pani design una comisin para
que se abocara defnitivamente a la elaboracin de la ley, los estatutos y la escritura
constitutiva del futuro banco nico:
Las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso al ejecuti-
vo en el ramo de Hacienda, permitieron que los trabajos para la crea-
cin del Banco nico de Emisin no se entorpecieran con debates
legislativos estriles como los que haban impedido la realizacin del
proyecto por ocho aos. La comisin presidida por Pani se integr
con tres miembros: Manuel Gmez Morn, Fernando de la Fuente y
Elas S. A. de Lima.
12

De Lima era un experimentado banquero que haba llegado a Mxico proveniente
de Nueva York desde 1911. lvaro Obregn lo haba llegado a considerar el fnancie-
ro ms competente en el pas. Por su parte la formacin de Manuel Gmez Morin
como tcnico en banca central arranc quiz en 1921. Durante su estancia en Nue-
va York, a la cabeza de la Agencia Financiera de Mxico, Gmez Morin aprovech
su residencia en Manhattan para matricularse en la Universidad de Columbia con
el objeto de estudiar dicha materia y en particular el funcionamiento del Sistema de
Reserva Federal. Desde su exilio neoyorquino, Gmez Morin haba enviado varias
excitativas a De la Huerta para que se fundara el banco nico de emisin, como
una demostracin de fuerza fnanciera y de capacidad organizativa de nuestro pas
ante los banqueros y los petroleros de los Estados Unidos.
13
El tercer y ltimo miembro de la comisin fue el sonorense Fernando de la
Fuente, persona muy cercana a Calles y a Obregn desde la poca de la Revolucin.
De la Fuente era abogado, gran conocedor de tcnica jurdica y de la legislacin
mexicana y durante los trabajos de esa comisin redactora fungi como jefe del De-
partamento de Crdito de la Secretara de Hacienda. La nueva batalla econmica
que intentaban hizo que, curiosamente, De la Fuente y Gmez Morin llamaran mi
general a Elas de Lima.
14
Las actividades de la Comisin Redactora avanzaron en forma ininterrum-
pida, de manera que para el mes de julio de 1925 los documentos estaban casi con-
cluidos. La Ley Constitutiva del Banco de Mxico fue promulgada el 15 de agosto
de 1925.
15
En general, la Ley Orgnica del Banco de Mxico fue redactada a partir de
cuatro elementos: la teora y la doctrina de banca central; los proyectos antecedentes
de esa misma ley; las motivaciones circunstanciales emanadas de la propia coyuntura
econmica, bancaria e histrica que experimentaba en esa poca el pas; y los ante-
cedentes estructurales e institucionales incorporados en la herencia de la Comisin
65
Flanqueando a su
derecha e izquierda
al presidente lvaro
Obregn, aparecen dos
funcionarios principales
de su administracin:
el secretario de
Gobernacin, Plutarco
Elias Calles, y su segundo
secretario de Hacienda,
Alberto J. Pani. Al poco
tiempo, Calles y tambin
Pani se convertiran
en actores clave de la
fundacin del Banco
de Mxico.
Monetaria, S. A. Dos casos ilustran con claridad ese proceso: las normas regulatorias
de la emisin y la funcin de banco de bancos. El captulo sobre emisin fue re-
sultado de una combinacin equilibrada de los principios de la doctrina con una
cuidadosa consideracin de la experiencia emisora experimentada por el pas en el
pasado reciente. Teniendo en mente los antecedentes del caso, la ley integr en su
texto unos requisitos para la emisin muy precavidos. La salida de billete slo sera
posible en funcin de tres operaciones: a cambio de oro amonedado o en barras, en
contrapartida de giros sobre el exterior convertibles a la vista en oro, o a travs del
redescuento efectuado por el banco con sus instituciones asociadas.
Las reglas relativas a la funcin de banco de bancos fueron una prueba del
pragmatismo mostrado por los ponentes en el diseo de la ley.
Las condiciones que entonces prevalecan estaban lejos de favorecer
la implantacin y el desarrollo de un banco destinado a servir de eje y
ncleo de enlace a un sistema bancario realmente nacional. En rigor,
el pas careca de bancos, pues de los establecimientos que ostenta-
ban ese nombre, apenas si lo merecan por la importancia de sus ope-
raciones, y las sucursales de bancos extranjeros abiertas pocos aos
antes que no por manejar buena parte de los capitales libres mexica-
nos tenan el tiempo habra de demostrarlo verdadero arraigo.
16

La prudencia descart que los bancos comerciales fueran forzados a asociarse al
Banco de Mxico. Adems, las operaciones que el banco pudiera efectuar con sus
asociados se plantearon tambin con cierta sobriedad. La principal de ellas era que
el redescuento slo pudiera realizarse con efectos comerciales de la mayor liquidez
a 90 das de plazo. Sin embargo, a la institucin le quedara permitido efectuar con
sus asociados otras operaciones, como la apertura de crditos en cuenta corriente o
el descuento de bonos de caja y de aceptaciones con requerimientos especiales.
Por fn, a fnales de agosto de 1925, fue posible informar que se encontraba
todo dispuesto para la inauguracin del Banco de Mxico. La ceremonia dio princi-
pio a las 10 de la maana cuando el presidente Plutarco Elas Calles, acompaado
de su gabinete, arrib a las ofcinas del Banco de Mxico situadas en el edifcio del
66
El ministro Alberto J. Pani
integr un comit, que
lleg a conocerse como
los tres mosqueteros,
para que redactara la ley
orgnica, los estatutos y
el acta constitutiva del
Banco de Mxico. Esos
mosqueteros fueron el
fnanciero Elias S.A.
de Lima, residente en
Mxico desde 1911, y los
abogados Manuel Gmez
Morin y Fernando de
la Fuente.
Banco de Londres, en las calles de 16 de Septiembre y Bolvar. Tambin estuvieron
presentes los altos representantes de la banca, la industria, el comercio y las orga-
nizaciones obreras, as como los miembros del cuerpo diplomtico acreditado en
nuestro pas. Pocas horas despus de la inauguracin Calles pronunciaba su primer
Informe de Gobierno como presidente de Mxico. En la exposicin de los logros
obtenidos en el ramo de Hacienda, el discurso sealaba que la realizacin del pro-
yectado Banco de Emisin, a ltimas fechas, se ha convertido en necesidad nacional
inaplazable y en imperiosa demanda popular... y conclua:
[...] cierro esta parte de mi mensaje dndome la satisfaccin de co-
municaros y, por vuestro muy respetable conducto, a la nacin
entera que hoy, da primero de septiembre de mil novecientos vein-
ticinco, a las diez horas de la maana, fue inaugurado el Banco de
Mxico, S. A., con cuyo acto queda satisfecha otra de las condiciones
de seguridad para la reanudacin del servicio de la Deuda Exterior
y, por tanto, del restablecimiento del crdito de Mxico en el extran-
jero, cumplido uno de los nmeros ms salientes del programa revo-
lucionario que nuestro pueblo escribi, con su sangre generosa, en
la Constitucin de 1917, y recorrido un largo tramo del sendero que
conduce a la autonoma econmica nacional.
17

Respecto al marco normativo de la institucin cabe destacar un hecho histrico
de importancia: la Ley Constitutiva del Banco de Mxico se promulg mediante
la rbrica respectiva del presidente de la Repblica, Plutarco Elas Calles, y del
secretario de Estado y del Despacho de Hacienda y Crdito Pblico, Alberto J.
Pani. A mayor abundamiento, el texto ofcial iniciaba con la siguiente leyenda:
Plutarco Elas Calles, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos,
a sus habitantes, sabed. A continuacin se explicaba que en uso de las facultades
extraordinarias de que se encontraba investido en el ramo de Hacienda por el H.
Congreso de la Unin, el mandatario haba tenido a bien expedir la mencionada
ley. Mero formalismo legislativo? No exclusivamente. En poltica, como en temas
67
mxico: antecedentes de la autonoma
El joven abogado
Manuel Gmez Morin
se convirti en el asesor
ms apreciado de los
presidentes Obregn
y Calles. Morincito,
como le llamaban los
sonorenses, tuvo una
participacin destacada
en la fundacin del
Banco de Mxico y fue
designado presidente
del Consejo de
Administracin, cargo
que ocup hasta 1929.
de administracin, la autoridad se delega y la responsabilidad se comparte. El presi-
dente Calles comparta la responsabilidad sobre las disposiciones que conformaban
ese ordenamiento no slo por el hecho de que haba suscrito la promulgacin, sino
por otra razn de importancia: porque la iniciativa correspondiente haba sido tur-
nada al Congreso por el Ejecutivo a su cargo. Y entre las disposiciones contenidas
en esa ley fguraba de manera sobresaliente la intencin de crear una institucin
dotada con la necesaria individualidad e independencia.
18

Tambin el secretario de Gobernacin, el ingeniero Adalberto Tejada, res-
pald con su rbrica la promulgacin de la primera Ley Orgnica que rigi en su
historia al Banco de Mxico. Asimismo, aunque en la publicacin de ese ordena-
miento que se realiz en el Diario Ofcial del 25 de agosto de 1925 no se mencion
a los ponentes del proyecto, no hay duda de que esas personas, junto con Calles y
Pani, comparten la paternidad de dicha ley. sta fue la situacin, en lo especfco,
del abogado Manuel Gmez Morin, del banquero inmigrante Elas de Lima y del
abogado sonorense Fernando de la Fuente. Por derecho propio estos ltimos tam-
bin pueden ser considerados precursores de la autonoma de la banca central.
68
El secretario de Hacienda
Alberto J. Pani (centro)
aparece acompaado de
otras personas, entre ellas
el destacado fnanciero
Rafael Nieto (a la
izquierda de Pani).
Dos menciones explcitas pueden leerse en la Exposicin de motivos de la
Ley Constitutiva del Banco de Mxico respecto al tema de la autonoma. La primera
sealaba que cualquiera que fuese la importancia del capital aportado por la Na-
cin a la constitucin del patrimonio del banco, era fundamental que la institucin
se organizara con la necesaria individualidad e independencia. A continuacin se
explicaba que el control del Estado sobre el banco nico de emisin que exiga la
Constitucin se compadeca perfectamente con la idea de la independencia. La
segunda alusin se refera a la integracin y al funcionamiento del Consejo de Admi-
nistracin. Dada la organizacin que se haba acordado para ese rgano, en cuanto
a la eleccin de sus integrantes y a su funcionamiento, no poda estar supeditado a
las rdenes, ni aun a las instrucciones, del accionista Gobierno el cual nicamente
podra hacer sentir su accin por medios indirectos, uno de los cuales era su voto,
como el de cualquier otro accionista, en las asambleas generales. Se adivinaba
claramente en esas disposiciones la intencin de evitar en un banco controlado
por el Gobierno, el gravsimo peligro de que el inters poltico pueda predominar
en un momento dado sobre el inters pblico; es decir, que el Gobierno represente
el inters de los hombres pertenecientes al partido que lo constituye y prescinda del
inters nacional.
19
El articulado de la Ley Constitutiva revela la intencin del legislador de
llegar a un conjunto de equilibrios institucionales con base en la idea de los pesos
y contrapesos. A esta intencin respondi la medida de crear una serie minoritaria
de accionistas. Adems de contribuir al capital, esa serie podra ayudar a vigilar a
69
mxico: antecedentes de la autonoma
En ocasin de la
inauguracin del edifcio
del Banco de Mxico
en octubre de 1927,
se realiz una pelcula
conmemorativa. En las
siguientes pginas algunas
imgenes de esa cinta
histrica.
la mayora, le sirva de freno, sepa lo que est haciendo, desempee frente a ella la
funcin de la opinin pblica y le sirva de prudente correctivo. Otra palanca que
se visualiz en la bsqueda de equilibrios fue el derecho de recusacin. La serie B
tendra el derecho de recusar la designacin de hasta cuatro de los cinco conse-
jeros que designase la serie A mayoritaria, y esta ltima hasta tres del total de cuatro
que tenan derecho a elegir los accionistas B. A ello se agregaron los requisitos que
se incorporaron en la ley para los consejeros en general. Los designados tendran
que ser personas con notorios conocimientos y experiencia en asuntos bancarios y
comerciales. Asimismo, no podran ser consejeros quienes hubieran obtenido un
cargo mediante eleccin popular como tampoco funcionarios pblicos o quienes
estuvieran expuestos a algn conficto de inters con el Banco de Mxico.
20
Para fnes de la autonoma del recin creado instituto emisor mucho ms
importante fue el lineamiento relativo a los techos o lmites al crecimiento de las
variables clave. Este principio inspir varias disposiciones fundamentales de la Ley
Constitutiva, pero cabe destacar en particular el techo que se acord para el crdito
que se concediera al gobierno federal y cuyo saldo no podra ser superior a 10 por
ciento del capital exhibido (artculo 22, fraccin I). La ley tambin prohibi que el
Banco de Mxico pudiera conceder prstamos a los gobiernos de los estados y de los
ayuntamientos. En cuanto a otros lmites cabe destacar los que se establecieron para
la emisin de billetes, para las operaciones con personas relacionadas que constitu-
yeran un riesgo comn, o en casos de que hubiera confictos de inters. En cuanto
al primero de esos topes la institucin no podra emitir billetes por una suma que
excediera del duplo de sus tenencias de oro.
21
73
Precursores
de la autonoma de la
banca central
M
anuel Gmez Morin, actor fundamental en la creacin del Banco de M-
xico, ya no lleg a participar en la redaccin de la Ley Orgnica de 1936,
ordenamiento mediante el cual se pensaba fortalecer la autonoma del instituto
central. Apenas designado como secretario de Hacienda, en diciembre de 1935,
don Eduardo Surez se acerc al abogado y economista monetario Miguel Palacios
Macedo para que redactara una nueva ley para el Banco de Mxico. La fnalidad era
consolidar su especializacin como instituto emisor y darle un carcter plenamente
moderno. El ministro Surez conoca muy bien a Palacios Macedo y saba de sus
convicciones en materia de banca central y moneda. Estaba avisado sin ninguna
duda de que ese ponente redactara una ley para que el funcionamiento del Banco
de Mxico estuviera libre de toda nota infacionista (sic).
22
Al menos cinco referencias explcitas a la autonoma del Banco de Mxico
pueden leerse en la Exposicin de motivos de la Ley de 1936. Segn el ponente la
autonoma del instituto central requera consolidacin y fortalecimiento con un ca-
rcter orgnico. Vista desde esa perspectiva la autonoma, ms que un instrumento,
era una salvaguarda o una proteccin. Pero mecanismo de proteccin para qu? La
Ley de 1936 y su Exposicin de motivos no dejan lugar a dudas: para evitar que se
pusiera en ejecucin una poltica infacionista. As, mediante dicho ordenamiento
se busc suprimir la posibilidad de que se hicieran emisiones en cantidades ilimi-
tadas, pues ello equivaldra a la autorizacin implcita de una poltica infacionista,
que es precisamente lo que se pretende atajar [].
23
El ponente estuvo asimismo
alerta sobre el conficto que suele aforar cuando un banco central acta en calidad
de regulador monetario y como banco de bancos. De ah que la funcin de sostn
74
autonoma de la banca central en mxico
Don Eduardo Surez
(segundo de izquierda a
derecha), secretario de
Hacienda de 1935 a 1946
y bajo cuya iniciativa
se promulg la Ley
Orgnica del Banco de
Mxico de 1941, que
derog a su ordenamiento
antecesor de 1936.
se ejerciera slo por excepcin, a menos que se identifque por completo con la
funcin regulatoria.
24
Para evitar la posibilidad de una poltica infacionista se incorporaron en la
Ley de 1936 dos protecciones: un cuidadoso armazn para regular sus operaciones
y el establecimiento de lmites o candados a la expansin de los agregados mone-
tarios fundamentales. En ese sentido cabe primeramente destacar los topes que se
pusieron a la emisin de billetes, uno expreso y otro implcito. Segn el primero
la suma del saldo de billetes ms las obligaciones a la vista del Banco de Mxico
no podra ser mayor a la cifra de 50 pesos por habitante de la Repblica. El lmite
implcito deriv de las operaciones que podan dar lugar a emisin y que slo caban
en tres categoras: los pagos que hiciera el banco por sus pasivos, el canje por otras
especies circulantes y las inversiones que la propia ley le autorizaba al instituto cen-
tral. En cuanto a la reserva internacional su saldo nunca podra ser menor que 100
millones de pesos ni menor a 25 por ciento de la suma de los billetes en circulacin
ms las obligaciones a la vista en moneda nacional a cargo del Banco de Mxico.
25
Tena razn el ponente Palacios Macedo: en lo concerniente a la autonoma
el tema que revesta mayor delicadeza y signifcacin era el relativo a los asuntos en
[los] que tiene un inters directo el Estado. El vnculo verdaderamente controverti-
do en esa relacin eran, y lo siguen siendo, los crditos que un banco central puede
conceder a su gobierno. La Exposicin de motivos de la Ley de 1936 especifc
que se requera hacer ms clara y amplia la autonoma del Banco, y esta propuesta
un tanto crptica se refera con toda seguridad a las modalidades y lmites con los que
el instituto central pudiera conceder crdito al gobierno.
Cmo podra entonces el Banco de Mxico concederle fnanciamiento al
gobierno federal? Haba, respecto a esta materia, dos consideraciones. Primero, en
cuanto a los procedimientos aceptados para otorgar ese fnanciamiento. Segundo,
75
mxico: antecedentes de la autonoma
El abogado y economista
monetario Miguel
Palacios Macedo, a cuyo
cargo estuvo la redaccin
de la Ley Orgnica del
Banco de Mxico de
1936. Mediante dicho
ordenamiento se intent
fortalecer la autonoma
del instituto emisor a fn
de que su funcionamiento
quedara libre de toda
nota infacionista.
en lo relativo al lmite o a los lmites a que debera estar sujeto. En cuanto a los
procedimientos la ley contempl dos. En primer lugar, mediante la adquisicin de
algunos bonos que emitiera el gobierno con unas especifcaciones muy estrictas en
cuanto a plazo y garantas. La segunda opcin era la posibilidad de generar sobregiro
en la cuenta corriente que el banco le llevara al gobierno federal, es decir, la llama-
da cuenta de la Tesorera. En cuanto al lmite, la suma del saldo por esos conceptos
nunca debera exceder de diez por ciento del promedio de los ingresos anuales que
la Tesorera de la Federacin hubiera percibido en efectivo durante los tres aos
precedentes.
26
De muy corta vida result la autonoma con la que se intent dotar al Banco
de Mxico mediante la Ley Orgnica de 1936. La incompatibilidad se materializ
cuando se hicieron evidentes los procedimientos crediticios a los que deseaba re-
currir la administracin cardenista para fnanciar sus programas de reforma. Casi en
paralelo, en el otoo de 1937, mientras Palacios Macedo intentaba desde el Consejo
de Administracin del Banco de Mxico que el gobierno dejara de aplicar una pol-
tica infacionista y se respetaran los principios que haban inspirado la Ley Orgnica
de 1936, el abogado Gmez Morin era invitado por el gobierno del Ecuador. Entre
otras razones se le convocaba para que el experto mexicano preparara una propuesta
de reorganizacin para el Banco Central de ese pas que le otorgara la especializa-
cin que siempre es indispensable para ese tipo de institucin.
27
El tema contaba con antecedentes. Uno de ellos, muy importante,
tuvo que ver con la actuacin que ya antes haba tenido Gmez Morin como
asesor del gobierno del Ecuador. En 1933 las autoridades de ese pas lo ha-
ban invitado para que actuara como su representante en la Conferencia
Econmica Mundial que se celebrara en Londres. Aos ms tarde se
levant en ese pas un gran clamor pblico por la intensa infacin que
se haba desatado. As, a principios de 1937, el presidente Federico Pez
solicit orientacin a fn de conseguir a un experto en moneda, banca y
crdito que gozara de amplio reconocimiento para que les preparara una
propuesta de reorganizacin en dichas materias. La fama del jurista mexi-
cano haba trascendido fronteras y la recomendacin recay en su persona.
28

En unos cuantos meses de actividad, que debi ser muy intensa, el
asesor present a la consideracin del gobierno que lo haba contratado un
paquete al que se le denomin legislacin Gmez Morin. En su parte medular
dicho paquete incluy la Ley orgnica del banco central, la Ley de la moneda y
reformas de fondo a la Ley general de bancos. En la Ley del banco central que pre-
par Gmez Morin para el gobierno del Ecuador se contempl la conformacin de
una institucin autnoma con lmites a la emisin monetaria y en la cual quedaran
defnidas con precisin las relaciones con el Estado.
De una manera lgica o quiz inexorable las causas de la estabilidad mone-
taria y de la autonoma de la banca central encontraron cabida en la ideologa y en
los programas del Partido Accin Nacional (partido poltico mexicano). Resultaba
casi natural que as ocurriera dado el papel clave que haba jugado en esa tarea fun-
dacional el jurista Manuel Gmez Morin.
29
As, en abril de 1939 el partido hizo
pblico su Programa Mnimo de Accin Poltica y lo consider un acto esencial.
Entre los asuntos que cabe destacar del captulo Organizacin econmica general,
estn los relativos a la moneda y el crdito:
76
autonoma de la banca central en mxico
La creacin de dinero fcticio, como la inversin inconsulta y des-
proporcionada de fondos pblicos, son actos criminales contra la
economa de la Nacin y es irresponsable, por tanto, toda creacin
innecesaria de nuevas deudas pblicas, el derroche de los fondos de
la Nacin en empresas inmediatas o francamente intiles y todo in-
tento de acrecentar directa o subrepticiamente los recursos fscales,
con incrementos indebidos de la circulacin o merma o despropor-
cin de las reservas monetarias y desvalorizacin o inestabilidad de
la moneda.
30
Aos despus la situacin crtica que haba surgido a raz de la devaluacin de 1948
y la posibilidad de contar por vez primera con representacin en el Congreso
abrieron una oportunidad que se apreci como nica. As en la iniciativa mltiple
que present el Partido Accin Nacional el 27 de octubre de 1948 se incluy una
propuesta para reformar la Ley Orgnica del Banco de Mxico. Vinculada en forma
directa con la propuesta para reformar la ley del banco haba en el paquete al menos
otra propuesta. La relativa a la reforma del mercado de valores cuya motivacin
era poner un impedimento legal a la prctica de que el Banco de Mxico ofreciera
recompra a la par a ciertos valores gubernamentales, la cual era una de las causas de
la expansin monetaria que haba desembocado en infacin.
De la pluma de Gmez Morin provinieron claramente tanto la Exposicin
de motivos como la iniciativa de reforma que requera la Ley Orgnica del Banco de
Mxico del 26 de abril de 1941. La causa del proceso infacionista que desemboc
en la crisis cambiaria de 1948 tuvo su origen en la forma en que se haba maneja-
do el Banco de Mxico, dando cabida a operaciones expansionistas contrarias a la
especializacin a que deba apegarse todo banco central digno de ese nombre.
En lo especfco la Exposicin de motivos abra con un recuento histrico para
explicar cmo se haba llegado al deterioro de ese instrumento econmico debido
a las reformas ineptas y deliberadamente desquiciantes (sic) que se han hecho en la
Ley Orgnica del Banco de Mxico y en la legislacin de Instituciones de Crdito.
31

La Ley Orgnica del Banco de Mxico, por motivos de diverso orden
entre los que ciertamente no se encuentra una consideracin de bue-
na tcnica ni fgur la preocupacin responsable por el bien de M-
xico y su futuro, ha sido cambiada desviando al Banco de su misin
principal como regulador de la moneda y subordinndolo en este y
en otros captulos de su funcionamiento, a razones oportunistas, a
programas caprichosos y circunstanciales o a intereses que distan mu-
cho del inters colectivo verdadero de Mxico [] El caudal mone-
tario de Mxico ha crecido as sin correspondencia alguna con el in-
cremento de la produccin, operando desde luego la desvalorizacin
bsica de la moneda y abriendo la puerta, con el ms funesto de los
precedentes, a un mal que gangrena y destruye toda la economa.
32
Preparada esa reforma mediante la tradicional tcnica jurdica que suelen utilizar
los abogados para redactar leyes, la restauracin de la autonoma del Banco de M-
xico se conseguira mediante una red ms o menos complicada de disposiciones con
77
mxico: antecedentes de la autonoma
Manuel Gmez Morin
con militantes del Partido
Accin Nacional, en
cuya fundacin fue factor
fundamental. En 1948
los primeros legisladores
de esa organizacin
poltica presentaron una
iniciativa, que fnalmente
no prosper, para
otorgarle autonoma al
Banco de Mxico.
referencias recprocas. Lo primero, lo fundamental, consisti en establecer un techo
o un tope al crdito que el Banco de Mxico pudiese ofrecer al gobierno federal.
Las disposiciones complementarias daran cumplimiento a la importante misin de
cerrar todas las rendijas posibles para que el fnanciamiento a travs del crdito pri-
mario llegase a manos del erario. El enfoque no era nuevo. Se haba utilizado ya en
la Ley Constitutiva del Banco de Mxico promulgada en 1925 y con mayor nfasis
en el ordenamiento orgnico de 1936.
No pas inadvertido a los ojos de esos reformadores que la Ley Orgnica del
Banco de Mxico de 1941 ya contena un tope o techo importante para la expansin
monetaria. ste consista en que el saldo de la reserva internacional no pudiera ser
nunca menor a la cuarta parte (25 por ciento) del total de los billetes puestos en
circulacin y las obligaciones a la vista en moneda nacional, a cargo del Banco,
excepto la cuenta en moneda nacional del Fondo Monetario Internacional.
33
Lo
que se agreg en la iniciativa fue fortalecer esa disposicin al sealar que las divisas
o cambio extranjero que en adicin al oro y a la plata formaran parte de la reserva
internacional no pudieron rebasar la quinta parte del saldo de ese acervo.
34
Con
todo, lo que si pas inadvertido a la atencin del reformador es que este tope o techo
podra evadirse o eludirse mediante el expediente de la devaluacin, toda vez que un
mismo saldo de reservas medido a un tipo de cambio depreciado se incrementara
en moneda nacional exactamente en el monto de la depreciacin cambiaria.
Asimismo, dada la intencin de cerrar todos los canales imaginables para
que pudiera tener lugar una expansin monetaria sin control por parte del Banco de
Mxico, la iniciativa nmero 3 resultaba complementaria a la que ya se explic; es
decir, la relativa al Proyecto de ley para prohibir actividades indebidas en el mer-
cado de valores. La fnalidad de ese ordenamiento sera, como ya se ha enunciado,
prohibir que el Banco de Mxico ofreciera pacto de recompra a la par a los tenedores
de ttulos de la deuda pblica o de emisiones realizadas por algunas entidades gu-
bernamentales, como haba sido el caso desde 1940 de Nacional Financiera con sus
conocidos certifcados de participacin.
78
Fue en este recinto
legislativo donde,
en forma sucesiva,
se aprob la Ley
Orgnica del Banco
de Mxico de 1936 que
fortaleci la autonoma
de la institucin; el
ordenamiento que
la derog de 1941 y el
rechazo a la iniciativa
de 1948 presentada por el
Partido Accin Nacional
mediante la cual se
buscaba la restauracin
de esa autonoma.
Seguramente no por casualidad este enfoque de fjar topes o lmites a ciertos
agregados clave en el balance del banco tambin fue contemplado por Gmez Mo-
rin en el proyecto de ley que prepar en 1937 para el Banco Central del Ecuador.
Un primer techo, pensado claramente con una intencin preventiva, se recomend
para la circulacin de billetes en relacin con la necesidad que de ellos tienen los
habitantes del pas. Asimismo, toda vez que los pasivos a la vista del rgano cen-
tral constituyen prcticamente billetes en potencia, en el techo correspondiente se
incluy tambin para la suma de este agregado (artculo 38 del proyecto). El meca-
nismo se complet sealando un candado a las monedas de plata a fn de evitar
la prctica que haba sido comn en ese pas de Amrica del Sur cuando la facultad
de acuacin estaba en manos del Ministerio de Finanzas, respecto a expandir ex-
cesivamente la produccin de dicha moneda a fn de que el fsco se apropiara del
seoreaje que permita esa amonedacin. El lmite para los billetes y obligaciones
a la vista contra la moneda metlica se estableci en una relacin de 2 a 1. Dicho
lo anterior cabe citar la motivacin general que se adujo para adoptar tal enfoque:
ste es un lmite que normalmente puede califcarse de terico, pero que entrara
en accin como elemento morigerante y preventivo de ampliaciones indebidas de
los medios de pago.
35
79
mxico: antecedentes de la autonoma
Sin embargo, el verdadero elemento de disciplina, no terico sino factual,
que se estableci para la expansin monetaria se incorpor en el artculo 39 del pro-
yecto de ley. Procede sealar de antemano que ste resultaba an ms estricto que
el que se plante ms de una dcada despus para la Ley del Banco de Mxico, toda
vez que evocaba con mucha exactitud el principio de funcionamiento del patrn oro
clsico o puro:
[] en la estructuracin propuesta en el Art. 39 se ha admitido la
poltica tradicional inglesa [] de asignar a un departamento aut-
nomo del Banco Central la funcin elemental de entregar billetes
solamente contra recibo de la reserva legal correspondiente que de-
ber hacer precisa e indispensable el otro departamento del Banco, o
sea el de operaciones [] As, el Departamento de Reserva no tendr
capacidad legal alguna para hacer prstamos: ser un simple depsito
o de oro o de billetes al cual slo podr acercarse un funcionario del
Departamento de Operaciones en pos de billetes contra oro o, vice-
versa, de oro contra billetes.
36
En el Diario de Debates de la Cmara de Diputados qued consignado textualmen-
te que tanto la iniciativa para reformar la Ley Orgnica del Banco de Mxico como
su complementaria para prohibir actividades indebidas en el mercado de valores se
turnaron a comisin (sic) el 22 de octubre de 1948. La idea de sus promotores era
que esas iniciativas fueran dictaminadas durante el periodo ordinario de sesiones
de aquel ao. Lo que sucedi en la realidad es que las iniciativas nunca fueron re-
visadas. La tctica de la mayora en la Cmara de Diputados fue ir dando largas a
esos asuntos con la fnalidad de cansar a los legisladores que las haban presentado y
derrotar por hasto al partido que representaban.
Por ello, en la lista de asuntos que habrn de tratarse durante el pe-
riodo extraordinario de sesiones [] no fue incluida la discusin del
proyecto de Reformas a la Ley Orgnica del Banco de Mxico [] Y
ya en ese camino, mucho menos poda interesar [la consideracin] de
los perjuicios que al pueblo de Mxico acarrea la indebida interven-
cin de instituciones ofciales en el mercado de valores [] Por eso,
no haba que votar, ni siquiera discutir, el proyecto de ley que prohbe
Actividades Indebidas en el Mercado de Valores.
37
Con tono de orgullo en la cartula se mostraba el perfl de aquellos congresistas que
haban dado una batalla legislativa denodada. En la imagen se realzaban los rostros
dibujados a tinta de los principales protagonistas del episodio legislativo que se rela-
ta en estas pginas con una leyenda a un lado: tres diputados independientes han
mostrado lo que puede ser un Congreso autntico. Ya en interiores se reproduca,
quiz textualmente, el informe que haba rendido el jefe de esa organizacin poltica
ante la Asamblea Nacional Ordinaria en su sptima edicin. Sorprendentemente las
primeras secciones de ese documento no se referan a la materia de la poltica o a
la muy importante cuestin electoral, sino al tema de La Economa de Mxico.
Segn el ponente la crisis cambiaria con sus secuelas, el ambiente de especulacin
80
autonoma de la banca central en mxico
El Primer Ministro de
Gran Bretaa Clement
Attlee promovi
la reforma de 1948
por la cual se priv
de autonoma al
Banco de Inglaterra.
Sera una paradoja que
aproximadamente medio
siglo despus un gobierno
laborista promoviera
tambin la reforma para
restaurar la autonoma
de ese instituto central.
Cono monetario
en 1935.
prevaleciente, la mitologa del agrarismo, y los problemas graves en los mbitos
de caminos, transportes, trabajo y seguridad social slo haban logrado hacer ms
apremiante la necesidad de un verdadero programa nacional de Gobierno. En ese
programa se inclua:
La reforma del Banco de Mxico para restaurar esa institucin cen-
tral de nuestra economa a su misin propia [] la prohibicin
de las maniobras peores que en nuestro mercado se han ve-
nido haciendo para destruirlo, promover el estatismo y ex-
tremar la trascendencia de la infacin [] El Banco de
Mxico sigue inerme para hacer frente a las responsabi-
lidades que tiene para la Nacin. El mercado contina
asfxiado no slo por la incertidumbre monetaria sino
por el peso de esa simulacin que son los pactos de
recompra o de esa prctica incalifcable que es la emi-
sin de valores directamente destinados a producir la
creacin de dinero nuevo.
38
Pero los tiempos polticos y los tiempos doctrinales eran des-
favorables para aquellos reformadores impregnados de ilusin.
Sobre lo primero abrigaban plena conciencia aunque no hay
evidencias de que la tuvieran sobre lo segundo. El tema de los
vientos doctrinales, por tanto, requiere de una precisin explcita.
Hacia la terminacin de la segunda Guerra Mundial el keynesianismo
adquiri gran infuencia dentro de las ideas econmicas y en medio de esa
avalancha se debilit el paradigma sobre la autonoma de la banca central. En la
Gran Bretaa el Partido Laborista, encabezado por Clement Attlee, gan las elec-
ciones y sac de Downing Street a Winston Churchill.
Como expresin de una nueva era en cuanto a polticas econmicas el go-
bierno de Attlee se apresur a reformar el estatus legal del Banco de Inglaterra.
La nacionalizacin de esa institucin se apoy en lo fundamental en dos medidas.
Primero, en la decisin de que la totalidad de las acciones del Banco pasaran a ma-
nos del gobierno britnico. Segundo, en la incorporacin de un artculo en su Ley
Orgnica con base en el cual la Tesorera adquira facultades para darle al Banco de
Inglaterra las instrucciones que considerara pertinentes en lo relativo a su funciona-
miento. El nico atenuante fue que esas instrucciones se emitiran previa consulta
con el gobernador de la entidad.
39
83
La Ley Orgnica
de 1941
D
urante el sexenio del presidente Lzaro Crdenas en Mxico se afanz la es-
trategia de recurrir al fnanciamiento defcitario. La fnalidad fue sufragar el
programa social y econmico que haba discurrido ese gobierno. La infuencia inte-
lectual del secretario de Hacienda, Eduardo Surez, fue determinante en la adop-
cin de ese enfoque y tambin posteriormente en su defensa en el debate pblico.
La principal infuencia doctrinal fue el libro del economista ingls John Maynard
Keynes, Teora general de la ocupacin, el inters y el dinero (en adelante "La teora
general"), aunque Surez tambin invoc con frecuencia las ideas de John Law en
el sentido de utilizar la expansin monetaria para fnanciar la inversin.
40
Esa con-
solidacin doctrinaria en materia de poltica econmica que se fragu a fnales del
cardenismo desemboc, poco tiempo despus, en la decisin de redactar un nuevo
marco legal para los rubros bancario y monetario.
Segn Ral Martnez Ostos la idea de redactar una nueva Ley Orgnica del
Banco de Mxico surgi en forma paralela al impulso de modifcar la ley bancaria.
Ello resulta comprensible si se considera que ambas leyes, al ser complementarias,
constituyen el encuadre jurdico de la materia del crdito en Mxico. Esto signifca-
ba, por tanto, que la revisin del estatuto legal del Banco de Mxico deba preceder
a una revisin complementaria del rgimen conforme al cual operaban las dems
instituciones de crdito.
41
La motivacin principal para redactar una nueva Ley Orgnica del banco
central result de la conveniencia de verter en un ordenamiento nico e integra-
do las modifcaciones y reformas que haba venido sufriendo desde 1937 la Ley Or-
gnica de 1936, y que haban quedado dispersas en una serie de reformas aisladas
84
autonoma de la banca central en mxico
e inconexas. En trminos generales las disposiciones que se incorporaron en la Ley
Orgnica de 1941 ya haban sido postuladas por una ley reformatoria del 28 de di-
ciembre de 1938. Pero en ocasiones, en el replanteamiento de una materia normati-
va, no basta un estatuto reformado y se requiere de un nuevo conjunto de reglas.
Ningn lmite se estableci en la Ley Orgnica de 1941 al fnanciamiento
a cargo del gobierno. Con todo, en la Ley de 1941 s qued establecido que en
ningn caso el saldo de la reserva internacional debera ser inferior a 25 por ciento
de la cantidad a que asciendan los billetes emitidos y las obligaciones a la vista,
en moneda nacional, a cargo del Banco.
42
A priori esta restriccin podra parecer
sufciente para impedir la aplicacin por parte del Banco Central de una poltica
expansionista. No era as en rigor. El candado que ofreca el coefciente de al menos
25 por ciento de la reserva internacional sobre la emisin y las obligaciones a la vista
del Banco de Mxico poda ser eludido o esquivado mediante la opcin de la deva-
luacin cambiaria. La razn tcnica de ello era que, al depreciarse la paridad, ese
hecho daba lugar a que se incrementara medido en moneda nacional el saldo
de la reserva internacional mientras quedaba constante el de la suma de billetes y
monedas ms obligaciones a la vista.
Una segunda motivacin provino de la necesidad de adaptar la nueva Ley
Orgnica a la concepcin doctrinal que haba resultado victoriosa en las polmicas
de 1937. El corolario de dichas polmicas haba sido muy claro: el Banco de Mxico
deba tener la capacidad, cuando as lo requiriese, de procurar una expansin en
el volumen general de los medios de pago a travs de sus operaciones con sus ins-
tituciones asociadas. Este planteamiento, que ya se haba incorporado en la reforma
de 1938, comprenda adems otro canal operativo: el de las relaciones crediticias
del banco con el gobierno federal. Este punto qued dilucidado, al menos transi-
toriamente, en una afrmacin de Antonio Carrillo Flores de 1975: El Banco de
Mxico es, se dijo ya, un banco central en cuanto que su preocupacin fundamental
es cuidar, dentro de sus posibilidades, el funcionamiento regular del sistema mone-
tario mexicano. A l no le toca, sin embargo, y esto se defni para siempre en las
controversias de 1938, ser el que seala la alta estrategia del desarrollo, que ha sido y
es responsabilidad indeclinable de los rganos superiores del Gobierno.
43
La Ley Orgnica de 1941 introdujo tambin lo que podra denominarse una
nueva flosofa gerencial en el manejo y la administracin del Banco de Mxico.
Esta concepcin, que tambin inspir a la ley bancaria de ese ao, debera incorpo-
rarse en su ordenamiento complementario que era la ya mencionada Ley del Banco
Central. Por ello, en la Exposicin de motivos de esta ltima qued asentado: Se
ha prescindido de la regulacin excesiva sobre los diferentes modos en que el Banco
de Mxico puede operar en el terreno propio de su competencia que era la caracte-
rstica de la ley que se reforma.
44
Las normas relativas a tres aspectos pertinentes de las operaciones de redes-
cuento ilustran el argumento anterior: las tasas aplicables a los efectos redescontables,
las reglas sobre el orden en que podan realizarse esas operaciones y sus plazos mxi-
mos. La Ley de 1936 contena una preceptiva muy rigurosa respecto a las tasas que el
banco poda aplicar en las operaciones de redescuento con sus instituciones asociadas.
Los tipos de inters estaban vinculados a la clase de operacin, a su plazo y a la garan-
ta o aval que tuvieran los documentos descontables. As, por ejemplo, la tasa debera
disminuir dependiendo de que un papel quirografario tuviera ms frmas o de que el
85
Eduardo Surez, jefe de
las fnanzas nacionales
durante las presidencias
de Lzaro Crdenas
(1934-1940) y Manuel
vila Camacho (1940-
1946), proclam ser
discpulo intelectual del
economista ingls Keynes
y compartir su idea de
estimular el crecimiento
mediante la expansin
fscal y monetaria.
crdito llevara garanta prendaria. Estas normas fueron refnadas an ms en 1937, en
ocasin de la expedicin de las reglas de operacin complementarias a la menciona-
da Ley Orgnica. No fue sino hasta diciembre de 1938, con motivo de las reformas
jurdicas expedidas ese ao, que la tendencia anterior se revirti. Sin embargo, los
tipos de inters que fueron aprobados en 1937 permanecieron vigentes hasta 1940.
No fue sino hasta la Ley Orgnica de 1941 que la referida reglamentacin sobre
tasas y plazos para el redescuento fue removida, dejando las decisiones sobre esa
materia a criterio exclusivo de la direccin del banco (artculo. 26).
45
La crtica a la legislacin de 1941 no tard en surgir cuando se conoci el
pormenor de su articulado. La oposicin ms combativa provino de los principa-
les ponentes de aquellas leyes que los nuevos ordenamientos derogaran, Manuel
Gmez Morin y Miguel Palacios Macedo. La Ley Orgnica del Banco de Mxico
de 1941, como ya se ha mencionado, derogara su estatuto precedente de 1936 y
la ley bancaria a su similar de 1932. Las impugnaciones de Gmez Morin fueron
dirigidas exclusivamente en contra de este ltimo ordenamiento, mientras que las
crticas de Palacios Macedo se orientaron en oposicin al paquete legislativo com-
pleto, que comprenda las dos leyes citadas. La ocasin para presentar dichas crti-
cas provena de que el poder pblico le haba brindado a la Asociacin de Ban-
queros la oportunidad de intervenir en el asunto, a travs de las juntas celebradas
en el Banco de Mxico en las que el proyecto de ley bancaria haba sido sometido
a la consideracin de los banqueros.
El texto de Palacios Macedo es, hasta cierto punto, evocador de las polmi-
cas de 1937-1938 en las que se enfrentaron dos posiciones doctrinales antagnicas.
Por un lado la concepcin ortodoxa de la poltica econmica que haca hincapi en
la validez inmutable de los postulados de la ciencia econmica: no son los princi-
pios los que deben adaptarse a las realidades concretas sino las realidades concretas a
los principios.
46
Por lo contrario, en la nueva legislacin que estaba por expedirse
se manifestaba el espritu emprico y fexible que haba tipifcado a la posicin
doctrinal triunfante; el sano pragmatismo que ha guiado a la poltica mexicana de
los ltimos aos, segn lo expresara Carrillo Flores en 1974.
47
86
Durante la presidencia de
Manuel vila Camacho,
la expansin monetaria
tuvo dos fuentes: la
acumulacin de reservas
internacionales causada
por la avalancha de
capitales golondrinos que
trajo a Mxico la Segunda
Guerra Mundial y el
crdito del banco central
para fnanciar el gasto
pblico.
No es ste el lugar para reproducir en su totalidad la argumentacin de Pa-
lacios Macedo que se incluye en un largo ensayo de 71 pginas y en el que se
manifesta no slo un polemista brillante y un gran conocedor de los economistas
que pudiramos llamar prekeynesianos Cassel, Wicksell, Bendixen, Hawtrey, Von
Mises, Sayers, etctera, sino sobre todo del Keynes del Treatise on Money, libro del
cual eman, en una evolucin, La teora general del ao de 1936.
48
El texto a con-
tinuacin es un esfuerzo de sntesis sobre los alegatos de Palacios Macedo en contra
de la legislacin bancaria de 1941. El punto medular de la disertacin descansaba en
el carcter supuestamente infacionario que las iniciativas, en especial la referida al
estatuto del Banco de Mxico, parecan contener.
Contra lo que se asegura en su Exposicin de Motivos, el Ordena-
miento propuesto deja de contener aquellas precauciones que son
fundamentales al sistema de un banco central, y de acotar con cla-
ridad de trminos el campo del mercado de dinero. La verdadera
fnalidad de la reforma es sa y slo sa: destruir la armazn de pre-
cauciones establecida en la ley actual, a manera de dique puesto para
impedir que la actividad concreta del Banco se desve de su objeto
principal, que es hacer que el pas tenga una moneda sana y un slido
sistema bancario. No es otra la signifcacin real del anuncio que se
hace en la Exposicin de Motivos de que en la nueva Ley Orgnica
se ha prescindido de la regulacin excesiva sobre los diferentes mo-
dos en que el Banco de Mxico puede operar en el terreno propio de
su competencia, que eran las caractersticas de la ley que se reforma.
Por ello, conclua Palacios Macedo, el camino as trazado a la actividad del Banco
de Mxico slo podr conducir a un desastre nacional, porque no es capaz de
engendrar sino la infacin ms desenfrenada.
49
En opinin del polemista una de las
motivaciones inconfesadas de los nuevos ordenamientos era legalizar las prcticas
viciosas, fuera de la ley, que tanto el Banco de Mxico como los banqueros priva-
87
mxico: antecedentes de la autonoma
Antonio Carrillo
Flores, discpulo
de Eduardo Surez
y de Ramn Beteta
su antecesor en la
Secretara de Hacienda
durante el sexenio
1946-1952, Siendo
secretario de Hacienda,
a Carrillo le toc
la responsabilidad de
negociar con el Fondo
Monetario Internacional
la devaluacin de 1954.
dos haban venido realizando desde tiempo atrs. Respecto a las razones invocadas
por los autores de los proyectos se apuntaba que stas eran del todo imaginarias por
no decir falsas y que la nica novedad digna de mencin que las iniciativas con-
tenan provena de que en ellas se eriga en norma y se presentaba como paradigma
de perfeccin tcnica lo que la legislacin de 1932 y 1936 tena por corruptela o
abuso inaceptables. El autor del memorndum dudaba de la efcacia potencial
atribuida a la Ley Orgnica en proyecto, ya que no era la primera vez que se
reformaba la ley vigente del banco con la mira de facilitar la obediencia
de sus disposiciones, [...] y el resultado de las reformas anteriores fue
nulo, al extremo de hacerse necesarias otras reformas para legalizar nue-
vas violaciones.
50
De acuerdo con este informe la consecuencia del carcter in-
facionario de la nueva legislacin sera la congelacin paulatina y con-
tinua de los activos bancarios y, por ende, la iliquidez defnitiva de las
instituciones de depsito. Se argumentaba para ello que los proyectos
extendan peligrosamente los plazos de los documentos y crditos con los
cuales podran operar tanto el banco central como los bancos comerciales.
El trmino mximo de vencimiento que las leyes de 1932 y 1936 marcaban
para los crditos concedidos y los documentos mercantiles descontados o ad-
quiridos por el Banco de Mxico y los Bancos Comerciales, en contrapartida de
los depsitos a la vista o de la emisin de billetes, era de 270 das, mientras que los
proyectos aludidos ampliaban hasta un ao dicho plazo mximo.
Mas an, las iniciativas relajaban las normas referentes a la renovacin de
crditos y documentos. La Ley Bancaria de 1932, atendiendo a la historia crediti-
cia de Mxico que subrayaba el hbito inveterado de los banqueros de conceder
cuanta renovacin o prrroga solicitara el cliente, prohiba terminantemente tales
procedimientos mientras que la iniciativa de ley discutida admita sin ambages la
renovacin por ms de una vez de las operaciones efectuadas por los Bancos de De-
psito y aun de aquellas que se celebraban a plazo de un ao. Criterio semejante
se incorporaba en el proyecto de ley para el Banco de Mxico. La Ley Orgnica de
1936 slo autorizaba la renovacin o prrroga de los crditos en casos excepcio-
nales, por una sola vez y con aprobacin del Consejo de Administracin, requi-
rindose el voto favorable de al menos siete de los consejeros.
51
Por todo lo anterior
Palacios Macedo se permita concluir:
Y si el objeto de los proyectos de ley que comentamos es, como se
asegura en sus Exposiciones de Motivos, hacer del Banco de Mxico
un regulador efcaz de las condiciones generales de la circulacin
y del crdito, o del volumen de la expansin crediticia, deben ser
modifcados de manera que slo quepan negocios lquidos y sanos en
las carteras bancarias, comenzando por la del Instituto Emisor, pues
slo as se encontrar ste capacitado para cumplir sus tareas esencia-
les, tomando en consideracin las circunstancias en que su actividad
se desarrolla. De no hacerse esto, habr que confesar que la reforma
legislativa en proyecto tiene otras fnalidades, y mayor trascendencia
de la que se seala en las Exposiciones de Motivos aludidas; que el Es-
tado abdica de la potestad que hasta ahora haba reclamado y ejercido
88
Muchos eventos de la
Secretara de Hacienda se
han celebrado en el
Saln de Embajadores
del Palacio Nacional.
constantemente en la materia, renunciando de hecho, en benefcio de
los administradores y accionistas de los Bancos de Depsito, a regular
y vigilar de manera efectiva las operaciones de stos, con mengua de
la autoridad del Banco Central, de la estabilidad del sistema bancario
y del valor de la moneda.
52
Las exposiciones de motivos de las nuevas leyes insistan en que uno de los objetivos
de esos ordenamientos era distinguir la banca propiamente dicha, o de depsito, de
las sociedades o instituciones de inversin y deslindar con toda claridad el campo
del mercado de dinero de aquel pertinente al mercado de capitales, aseveracin que
Palacios Macedo refutaba con energa. La nueva Ley Bancaria, en lugar de separar
el mbito del mercado de dinero de aquel del mercado de capitales, lo confunda al
permitir que las instituciones caractersticas de cada uno de esos campos realizaran
operaciones pertenecientes al opuesto. En ese orden de ideas los bancos comercia-
les podran recoger el dinero de ahorro mediante la emisin de Bonos de Caja y
conceder crdito de largo plazo, mientras que todas las instituciones de inversin
contempladas por la ley tendran la facultad para efectuar operaciones propias de los
bancos de depsito.
53
Despus de afrmar que las nuevas leyes no acotaban con precisin el terri-
torio del mercado dinerario el ensayo transitaba al anlisis del mercado de capitales.
Es en este aspecto en donde la disertacin de Palacios Macedo se vuelve ms crtica:
Tampoco han comprendido bien los autores de aquellos proyectos,
la posicin peculiarsima que el Banco Central ocupa con relacin
al mercado fnanciero o de capitales. Aplicando a contrapelo las teoras
de Keynes el escritor que con ms vctimas cuenta entre los eco-
nomistas afcionados tales personas pretenden atribuir al Banco de
Mxico el control del mercado de inversiones a largo plazo, a tra-
vs de las llamadas operaciones de compra y venta de valores en el
89
Puerta de la bveda en la
Sala Bancaria, edifcio del
Banco de Mxico.
mercado abierto. Las personas aludidas ignoran o han querido olvi-
dar muchas cosas acerca del objeto y la tcnica de estas operaciones.
Haciendo una caricatura de las ideas de Keynes, convierten dichos
negocios en instrumento independiente de una intervencin directa y
cotidiana del Banco de Mxico en la Bolsa de Valores, cuando confor-
me al pensamiento de ese autor, la accin normal del Banco Central
sobre el mercado fnanciero o de capitales ha de responder siempre
a un propsito preciso, y ejercerse slo en la medida en que lo requiera
el logro de ste. Tal propsito consiste en mantener la estabilidad del
nivel general de los precios, o sea el poder adquisitivo del dinero, me-
diante el equilibrio del ahorro y el valor de la capitalizacin.
54
De ah Palacios Macedo lleva su refexin a la antigua polmica sostenida en Ingla-
terra entre banqueros y herejes monetarios, y que Keynes inmortalizara en su
ya citado libro Treatise on Money. El objetivo: atraer a ambas facciones a la buena
causa de la estabilizacin de la moneda.
El ejrcito de herejes y maniticos, cuyos nmero y entusiasmo son extraor-
dinarios estaba formado por aquellos reformadores monetarios que suponen que
los bancos pueden suministrar sin lmite todo el crdito que necesite la industria y
el comercio sin costo real para ninguno. En el bando contrario los conservadores
banqueros argan que los coefcientes tradicionales entre el crdito y las reservas de
caja de los bancos deban ser respetados a toda costa y que slo era posible extender
los prstamos hasta alcanzar dichos lmites:
Y a modo de recapitulacin, Keynes resume como sigue los trminos de
su controversia con herejes y banqueros: Los Bancos fjan la can-
tidad que prestarn, segn lo que importen sus reservas (prctica que,
naturalmente hay que reconocerlo les es impuesta por los sistemas
monetarios en vigor). En cambio, los herejes querran que la fjaran
92
autonoma de la banca central en mxico
de acuerdo con la suma de los factores de la produccin disponibles
a los que puede darse empleo. Pero ni los unos ni los otros hablan de
fjarla con relacin al equilibrio de la capitalizacin y el ahorro, que sin
embargo es el nico medio de mantener la estabilidad de los precios.
55
Keynes era un convencido de que herejes y banqueros eran enemigos irreconcilia-
bles, pero haba llegado a la conclusin de que si se refutara a unos y a otros podra
buscarse una reconciliacin en un terreno de comn entendimiento. Esta mocin
seguramente se justifcaba en Inglaterra, donde los herejes y banqueros deben ser
autnticos; pero resulta por dems cmica en Mxico, ahora que estn por dictarse
medidas de reforma con las que comulgan por igual herejes y banqueros. Es el
nico camino de reconciliacin que Keynes no haba previsto: que los banqueros
se volvieran herejes, y los herejes se metieran a banqueros.
Y ms adelante se agregaba:
Si hemos de atenernos al parecer del citado autor insospechable y
decisivo, por las razones expuestas y nos servimos de su feliz termi-
nologa, debemos concluir que en los proyectos de ley a discusin se
trata de hermanar cosas que Keynes considera opuestas y difcilmente
compatibles, a saber: los desvaros infacionistas del hereje y la mio-
pa rutinaria del banquero; lo cual confrma nuestra aseveracin de
que tales proyectos son obra de herejes fantaseadores que quieren
pasar por banqueros, hecha con el concurso activo y el aplauso de
algunos banqueros herejes.
56
La razn invocada por Palacios Macedo para el anterior razonamiento parta de la
aparente falta de decisin en la elaboracin de las normas que incorporaban las
leyes que se criticaban. Segn la Exposicin de motivos de la nueva ley bancaria,
la reglamentacin del ordenamiento se haba construido siguiendo tres principios
que cualquier banquero intransigente (defnido en el sentido de Keynes) aproba-
ra sin discusin. El primero de ellos sealaba la voluntad de trazar el plan de las
instituciones de crdito sobre la base de distinguir la banca de depsito de la banca
de inversin. El segundo consista en la fjacin de un lmite mximo de dos por
ciento del pasivo exigible para las inversiones en ttulos y valores, debiendo tener
stos ciertas caractersticas de calidad y ser activos de fcil liquidacin. El tercero
consista en un porcentaje mnimo de 30 por ciento del total del balance como
reservas de caja, a integrarse por el crdito del banco central, esto es, monedas
circulantes y saldos a la vista en el propio Banco Central, y las inversiones que
provienen de compraventa de mercancas efectivamente realizadas y a plazo no
superior de noventa das.
Sin embargo, la ley no se decida a afrmar rotundamente ninguno de los
tres principios enunciados, sino que intentaba mitigarlos para hacer ms fexible
su cumplimiento. As, segn el memorialista, esa mitigacin constitua precisamen-
te la oportunidad de los legisladores para incorporar en la ley aludida todas las ope-
raciones infacionarias avaladas por los herejes.
93
John Maynard Keynes,
autor del famoso libro
La teora general, y quien
se convirtiera en una
referencia importante
para los economistas de
Mxico y de Amrica
Latina. Entre los
ministros de Hacienda
de Mxico, nadie hizo
mayor fe pblica de
identifcacin con el
pensamiento keynesiano
que Eduardo Surez.
Es obvio que tras de cada una de las reformas citadas est la idea
que Keynes seala como elemento comn y distintivo de todas las
herejas monetarias, a saber la suposicin de que los Bancos pue-
den de un modo u otro suministrar todos los recursos reales que ra-
zonablemente necesiten la industria y el comercio [...] Por esto y no
por el deseo de mitigarlos en cierto modo para hacer ms fexible
su aplicacin, es que los autores no se han decidido a afrmar rotun-
damente ninguno de los tres principios enunciados [...] Adems es
fcil ver que en el Proyecto de nueva Ley General de Instituciones
de Crdito no se ha procurado mitigarlos [...], sino torcerlos e infrin-
girlos posponindolos al propsito real de la reforma, que ya arriba
pusimos en claro [...]
57
Notas
1
Antonio Manero, La reforma bancaria en la revolucin
constitucionalista, Mxico, s.e., 1958, pp. 107-111.
2
Proyecto de Ley Orgnica del Banco nico de Emisin
presentado por el diputado Antonio Manero
(20 de septiembre de 1920), en Francisco Trejo,
op. cit, pp. 69-78.
3
Proyecto de Manero, en Trejo, op. cit., p. 76.
4
Salvador Alvarado et al., Proyecto sobre organizacin
bancaria, Mxico, Secretara de Gobernacin, Direccin
de Talleres Grfcos, 1920; tambin vase Trejo, op. cit.,
tomo I, libro primero, segunda parte,
pp. 86-107.
5
Manero, El Banco de Mxico sus orgenes y fundacin,
Nueva York, F. Mayans, impresor, 1926, p. 223.
6
Autorizacin para englobar el estudio de las diversas
iniciativas que sobre instituciones de crdito se han
presentado y para producir un solo dictamen (14 de
marzo de 1921), en Trejo, op. cit., tomo II, libro tercero,
primera parte, cap. III, p. 13.
7
Manero, La reforma bancaria, op. cit., pp. 121-122.
8
Enrique Krauze, Caudillos culturales en la Revolucin
mexicana, Mxico, Siglo xxi, 1976, p. 127.
9
Manero, La reforma bancaria..., op. cit., pp. 124-125.
10
Ibid., p. 124.
11
Jan Bazant, Historia de la deuda exterior de Mxico (1823-
1946), Mxico, El Colegio de Mxico, 1968, p. 193.
12
Enrique Krauze, Historia de la Revolucin mexicana,
1924-1928: La reconstruccin econmica, Mxico, El
Colegio de Mxico, 1977, pp. 37-38.
13
Enrique Krauze, Caudillos culturales..., op. cit., pp. 110,
112-113, 128 y 219-221.
14
Ibid., p. 221.
15
Ley que crea al Banco de Mxico (25 de agosto
de 1925), en Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
Legislacin sobre el Banco de Mxico, Mxico, 1958,
p. 85; y Virgil M. Bett, Central Banking in Mexico, Ann
Arbor, University of Michigan Press, 1957, p. 34.
16
Antonio Manero, El Banco de Mxico, op. cit., pp. 190 y
195-196.
17
Plutarco Elas Calles, Informe de Gobierno, Diario de
los Debates del Congreso de la Unin, 1 de septiembre de
1925, p. 17.
mxico: antecedentes de la autonoma
95
18
Ley que crea el Banco de Mxico y Exposicin
de motivos (25 de agosto de 1925), en Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, Legislacin sobre el Banco
de Mxico, s.e., 1958, pp. 59, 85 y 111.
19
Ibid., pp. 59 y 63.
20
Ibid., pp. 60-62.
21
Ibid., pp. 67, 74 y 75.
22
Ley Orgnica del Banco de Mxico y Exposicin de
motivos (28 de agosto de 1936), prrafo 50, en Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, op. cit., p. 234.
23
Ibid., prrafos 39, 44 y 60, pp. 229, 231 y 239.
24
Ibid., p. 239.
25
Ibid., prrafos 44, 45 y 75, pp. 231-232 y 245.
26
Ibid., Exposicin de motivos, prrafo 84, y art. 38,
faccin XVI y XII (h), pp. 272 y 273.
27
Manuel Gmez Morin al seor Jorge Vivas de
Guayaquil, Ecuador, 29-dic-1937, archivo de Manuel
Gmez Morin.
28
Mara Teresa Gmez Mont, Manuel Gmez Morin,
1915-1939, Mxico, Fondo de Cultura Econmica,
2008, p. 717.
29
Soledad Loaeza, El Partido Accin Nacional:
la larga marcha, 1939-1994, Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, 1999, pp. 198 y 202.
30
Partido Accin Nacional, Programa Mnimo de Accin
Poltica, folleto, 1949, p. 21.
31
Iniciativas de ley presentadas por el Partido Accin
Nacional, tomo I, recopilacin de Luis Caldern Vega,
Mxico, Editorial Jus, 1972, pp. 75-76.
32
Ibid., pp. 57-58.
33
Decreto que reforma la Ley Orgnica del Banco de
Mxico (30 de diciembre de 1947), en Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, op. cit., p. 395.
34
Iniciativas de ley..., op. cit., p. 78.
35
Anlisis de las prescripciones fundamentales del
anteproyecto de Ley del Banco Central, memorndum,
archivo de Manuel Gmez Morin, p. 27.
36
Ibid., pp. 29-30.
37
Los pri diputados se defenden contra las incmodas
iniciativas del pan, La Nacin, 17 de enero de 1949, p. 10.
38
Informe del jefe de AN a la VII Asamblea Nacional
Ordinaria, La Nacin, 28 de febrero de 1949, p. 11.
39
Guy M. Watson, El Banco de Inglaterra, Mxico,
Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos,
1960, pp. 31-33.
40
Francisco Surez Dvila, Dos visiones de la poltica
econmica de Mxico: un debate en la historia (1946
a 1970), en Mara Eugenia Romero Sotelo (coord.),
Historia del pensamiento econmico en Mxico.
Problemas y tendencias (1821-2000), Mxico, Trillas,
2005, p. 229.
41
Exposicin de motivos, Ley Orgnica del Banco
de Mxico (28 de agosto de 1936), prrafo 34, en
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, op. cit., p. 226.
42
Ley Orgnica del Banco de Mxico (25 de abril
de 1941), art. 18, en Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, op. cit., p. 342.
43
Antonio Carrillo Flores, Acontecimientos sobresalientes
en la gestacin y evolucin del Banco de Mxico, en
Ernesto Fernndez Hurtado (ed.), Cincuenta aos de
Banca Central, Mxico, Fondo de Cultura Econmica,
1976, p. 52.
44
Exposicin de motivos, Ley Orgnica de 1941, en
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, op. cit., p. 332.
45
Ley Orgnica del Banco de Mxico (28 de agosto de
1936), art. 38, fracc. VIII, IX y X, en Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, op. cit., pp. 268-270.
46
Ibid., prrafo 11, p. 238.
47
Carrillo Flores, op. cit., p. 40.
48
John M. Keynes, A Treatise on Money, Londres,
MacMillan, 1930.
49
Armendriz y Valds Villarreal, [Miguel Palacios
Macedo], Observaciones de la Barra Mexicana a la
reforma bancaria: Por qu es inconveniente y peligrosa
la nueva legislacin, Editorial Jus, Mxico, nm. 33-34,
prrafo 6, p. 227.
50
Ibid., prrafos 3 y 5, pp. 224 y 226-227.
51
Ibid., prrafos 13-15, pp. 239-243.
52
Ibid., prrafo 15, pp. 242-243.
53
Ibid., prrafos 35-39, pp. 428-441.
54
Ibid., prrafo 18, pp. 247-248.
55
Ibid., prrafo 31, p. 423.
56
Ibid., prrafos 29 y 32, pp. 416 y 423.
57
Ibid., prrafo 34, pp. 427 y 428.
Visiones
concurrentes
99
La decisin
de no devaluar
L
as devaluaciones en Mxico han sido siempre acontecimientos sumamente trau-
mticos. Ese tipo de suceso daino y depredador ocurri en 1938 a raz de la
expropiacin petrolera y en episodios devaluatorios sucesivos en 1947-1948 y en
1954. Mxico era el nico pas del tercer mundo que comparta frontera con la eco-
noma nacional ms rica del mundo: la de los Estados Unidos. Por tanto, el manteni-
miento del precio del dlar en pesos haba adquirido una connotacin simblica y de
orgullo nacional parecida a la que convocaban el himno, la bandera y el escudo con
la estampa del guila sobre un nopal devorando a la serpiente. Casi por asociacin
automtica cada vez que la paridad se desplomaba, a consecuencia de una crisis de
balanza de pagos, una suerte de estigma mancillaba el alma nacional. En la crisis con
devaluacin que deton en marzo de 1938 las autoridades tuvieron la sagacidad re-
trica de achacar el incidente cambiario a la accin perversa de las compaas petro-
leras que haban sido expropiadas. Pero un pretexto semejante o tan siquiera parecido
ya no estuvo a la mano a manera de as en la manga de los responsables de las fnanzas
del pas. El pblico aprendi rpidamente de las experiencias devaluatorias pasadas y
adems en el futuro habra nulas posibilidades de volver a nacionalizar los veneros
del petrleo que el diablo le haba escriturado a Mxico. Hay que advertir que, en
este contexto histrico y a diferencia de la poca actual, devaluar o no devaluar
poda ser, en principio, una decisin decretada por la autoridad y no necesariamente
el resultado inevitable de un desequilibrio patente en la balanza de pagos, dado que la
cuenta externa de capitales estaba prcticamente cerrada.
La impactante experiencia qued grabada en el subconsciente nacional.
Pero, adems del aprendizaje implcito, en los incidentes cambiarios de 1947-1948
100
autonoma de la banca central en mxico
El presidente Lzaro
Crdenas y su gabinete.
A su derecha, el brillante
y tambin polmico
secretario de Hacienda,
Eduardo Surez.
y de 1954 hubo otros agravantes. En cuanto al primero de estos sucesos, difcil-
mente poda haberse encontrado un agente causante o chivo expiatorio, al igual
que en la circunstancia singular de 1938. La reaccin fue de gran sorpresa y enojo
cuando a tan slo un ao y siete meses del inicio de ese sexenio marcado por el
optimismo desbordado, a contrapelo, el rgimen alemanista tuvo que abandonar
el tipo de cambio que haba ofrecido mantener. Segn las crnicas el desconcierto
y la incredulidad fueron todava ms intensos cuando el Sbado de Gloria de la
Semana Santa de 1954 la administracin del mandatario Adolfo Ruiz Cortines
anunciaba con eufemismo que el tipo de cambio del peso mexicano se haba
dejado a la determinacin libre de las fuerzas libres del mercado. Nadie incurri
en la inocentada de suponer que esa fotacin no llevara la paridad a un nivel
ms despreciado que el de 8.60 pesos por dlar que haba prevalecido desde mayo
de 1949.
A diferencia de lo ocurrido durante los trances devaluatorios de 1938 y
1947-1948, incluso de lo que sucedi durante el periodo cambiario previo a la fja-
cin en 1934, de la paridad en su nivel de 3.60 pesos por dlar en 1954 las autori-
dades no esperaron a que la reserva internacional del Banco de Mxico se agotara
para que como un desenlace inexorable se abandonara el tipo de cambio a fn de
ubicarlo en un nuevo nivel que resultara sostenible. La devaluacin de 1954 fue
de naturaleza preventiva y anticipatoria y por eso cuando se dio a conocer la reserva
internacional, si no intacta, al menos se conservaba con un saldo razonable. Esta
medida result muy til porque permiti pasar en forma inmediata a una nueva
paridad ofcial. Nadie prcticamente sospech que exista peligro de devaluacin y,
cuando la modifcacin cambiaria se dio a conocer, la actitud del pblico result
101
Pozo petrolero
en las zonas productoras
cercanas a la costa
del Golfo de Mxico.
visiones concurrentes
muy negativa. Incluso llegaron a circular rumores de que habra un golpe de Estado
o que por esa causa el presidente Ruiz Cortines tendra que dimitir.
Vivencias muy parecidas a las de 1948 y 1949 fueron las de abril de 1954,
cuando nuevamente el pas tuvo que abandonar su paridad ofcial obligado por
una crisis de balanza que agudiz la fuga de capitales. Acuciadas las autoridades
mexicanas por las salidas de capital que se estaban produciendo, la delegacin mexi-
cana que compareci ante el directorio ejecutivo tuvo que responder a los argumen-
tos de sus integrantes, insensibles ante las difcultades que enfrentaba el pas. Los
enviados de Mxico, Ral Martnez Ostos y Ernesto Fernndez Hurtado, saban de
antemano que no tendran un da de campo ante ese cnclave. As, la sesin clave
del directorio ejecutivo tuvo en realidad el formato de una confrontacin. Del lado
opositor a la solicitud mexicana, tres fueron los argumentos que se presentaron para
bloquear su aprobacin: los problemas de balanza de pagos que sufra Mxico eran
transitorios y no requeran de la modifcacin de la paridad, el ajuste cambiario que
se propona era demasiado grande y, en ltima instancia, el cambio de paridad no
requera un crdito contingente por parte del Fondo Monetario Internacional.
1
Un rasgo muy particular de la devaluacin de 1954 fue la intensa fuga de
capitales que se desat a raz del anuncio de la modifcacin de la paridad. Los fujos
egresivos no se detenan y ese factor llev a que las reservas internacionales llegaran
a niveles muy bajos. Nuevamente las recomendaciones de los economistas del Fon-
do Monetario Internacional, y probablemente tambin las convicciones de los altos
funcionarios mexicanos, fueron en el sentido de que se necesitaba intensifcar la disci-
plina fscal y tambin el control sobre los medios de pago y la expansin del crdito.
As, result gratifcante y tranquilizador un informe de los economistas del Fondo
102
autonoma de la banca central en mxico
El presidente Manuel
vila Camacho
fanqueado por dos
militares de alto rango.
en el cual se escribi que el gobierno haba mostrado mucha disciplina en sus pol-
ticas de gasto, a la vez que el Banco de Mxico estaba haciendo todos los esfuerzos
posibles para prevenir una expansin subsecuente del crdito bancario. Nuevamente
se planteaban las mismas exigencias que en 1948 y 1949 respecto al corte de las polti-
cas fscal, monetaria y crediticia que se requeran para contener las presiones infacio-
narias y mantener constante el tipo de cambio dentro del esquema de Bretton Woods.
2
El ao de 1958 fue de verdadero sobresalto para la estabilidad poltica y
social de Mxico. La agitacin creada por una serie de movimientos gremiales que
fueron tomando cuerpo impuso una dura prueba a la capacidad de negociacin y de
control tanto del gobierno saliente, encabezado por Adolfo Ruiz Cortines, como
de la administracin entrante, presidida por Adolfo Lpez Mateos. El detonante fue
el conficto creado por el sindicato ferrocarrilero, que empez a manifestarse desde
los primeros meses de ese ao.
En ese ambiente de agitacin, adems de ferrocarrileros y maestros de pri-
maria del Distrito Federal, iniciaron movimientos de protesta los telegrafstas, tran-
viarios, telefonistas, y un grupo poderoso dentro del sindicato de petrleos (llamado
de los chimales, en referencia a uno de sus lderes de apellido Chimal). A ello
habra que agregar las movilizaciones de estudiantes, que hicieron ruidosas protestas
por un aumento que se acord para las tarifas de los autobuses urbanos. Los meses
de mayor efervescencia fueron los de junio y julio de 1958, pero las acciones que
tom el gobierno y el transcurso del tiempo desgastaron a muchos de dichos movi-
mientos y terminaron por debilitarlos. Sin embargo, se no fue el caso de los ferro-
carrileros que siguieron en pie de lucha a lo largo de 1958 y principios de 1959,
hasta que Vallejo y sus allegados fueron puestos en la crcel.
Consideradas en retrospectiva aquellas circunstancias, sorprende la gran ha-
bilidad con la que actuaron algunos de los lderes de aquellos movimientos. Antes
103
La conmemoracin
de los 25 aos del
Banco de Mxico
fue encabezada por
el presidente Miguel
Alemn (1946-1952).
A su izquierda y derecha,
el secretario de Hacienda,
Ramn Beteta, y el
director del Banco de
Mxico, Carlos Novoa.
visiones concurrentes
que nada porque supieron movilizar sus bases tocando resortes fundamentales de su
voluntad e inters. Los grupos laborales siempre desean salarios ms elevados y pres-
taciones ms generosas. De ah que los movimientos supuestamente encaminados
a conseguir esos fnes sean capaces de despertar adhesiones muy numerosas. Pero el
caso de los lderes era un tanto diferente, en especial si pensamos en Demetrio Valle-
jo, Valentn Campa y Othn Salazar, hombres de gran pasin ideolgica, con cuyo
activismo seguramente perseguan otros fnes: desde crear agitacin hasta sentirse la
punta de lanza de un movimiento supuestamente llamado a provocar la transforma-
cin de la sociedad mexicana. Hoy en da nadie se atrevera a negar que entre Vallejo
y Othn Salazar existan lazos de amistad y que incluso actuaban de manera concer-
tada. Los libros sobre el tema hablan de que el movimiento ferrocarrilero se haba
vinculado con diversos partidos polticos que integraban una coalicin cuya funcin
principal era promover la solidaridad con los ferrocarrileros as como cooperar con
los dirigentes de los sindicatos afliados a esos partidos.
3
Valentn Campa, viejo lder
ferrocarrilero que tiempo atrs haba sido expulsado del sindicato de los trabajadores
del riel, se reincorpor al movimiento a travs de esta coalicin.
El gobierno hizo frente a estos movimientos con una estrategia mixta: ne-
gociacin, disuasin, fuerza y perspicacia poltica para ganar tiempo y darse mrge-
nes de accin. El presidente Ruiz Cortines, siempre tan cuidadoso de los detalles
en los asuntos polticos, solicit el apoyo del ejrcito pero con la idea de que ste
actuara ms por presencia que por intervencin. Es decir, se busc que el ejrcito
operara principalmente como fuerza disuasoria y bajo esa premisa estuvo presente
en muchos de los mtines que organizaron los grupos movilizados.
La aplicacin de ese enfoque no siempre fue fcil. Cuando lo que se intenta
no es llegar a un acuerdo, sino desestabilizar, los lderes siempre encuentran la ma-
nera de articular propuestas que resultan imposibles de satisfacer. Por desgracia este
ltimo fue el caso de no pocos de los activistas que se pusieron en accin en aquel
agitado ao de 1958. Sin embargo, prueba de que tanto el presidente Ruiz Cortines
como su sucesor estuvieron siempre animados por un espritu conciliador, al poco
104
autonoma de la banca central en mxico
tiempo de tomar posesin el licenciado Lpez Mateos, el 1 de diciembre de 1958,
se reuni personalmente con el comit ejecutivo del sindicato de ferrocarrileros
encabezado por Vallejo. Lo anterior, a fn de buscar acuerdos para que las relacio-
nes laborales dentro de la empresa ferrocarrilera encontrasen un nuevo equilibrio.
4
Los problemas polticos de 1958, como ya se ha visto, se iniciaron desde
los primeros meses de ese ao y subsistieron hasta despus de la toma de posesin
del presidente Lpez Mateos. La agitacin despert preocupacin entre el pblico
y uno de los factores que coadyuvaron a agudizarla fue la duracin de los confictos.
Entre las dudas y el desconcierto, como parte de un nerviosismo comprensible, len-
tamente surgi y se empez a difundir el rumor acerca de una posible devaluacin.
El rumor se fue haciendo cada vez ms persistente y para el mes de noviembre se
haba convertido en una verdadera catarata. Para ese momento ya no se hablaba de
una posibilidad y simplemente se deca en forma tajante: No hay remedio [...] el
peso se va a devaluar.
Los agitadores del movimiento ferrocarrilero y sus aliados fueron los ms
entusiastas difusores de ese rumor, algo para lo que se encontraban magnfcamente
preparados. Imprimieron miles de folletos y a travs de su organizacin, apoyada en
la conocida frmula de las clulas, los repartieron profusamente por toda la ciudad.
Que todo aquello desembocase en una devaluacin era el objetivo deliberado de su
estrategia. Es curioso que la prensa del momento no hablara del rumor devaluatorio
que se difunda como reguero de plvora. Pero, aparte de que la prensa de aquellos
tiempos era muy distinta de la actual, Mxico por desgracia no ha sido nunca un
pas de lecturas, sino de rumor. Para comprobarlo basta con observar la exigua cir-
culacin de los diarios. En cambio, el rumor se alimenta y avanza con fuerza avasa-
lladora. Esto lo vieron y lo explotaron con gran inteligencia en 1958 el movimiento
ferrocarrilero y sus aliados.
Provocar una devaluacin parecera ser un objetivo que siempre han busca-
do todos los movimientos polticos de oposicin. Una devaluacin es un desenlace
que, sobre todo en esa poca, cuando se daba un traspaso inmediato o casi inmediato
a la generalidad de los precios internos de la depreciacin de la moneda nacional
frente al dlar, afecta a toda la sociedad, en especial a los trabajadores y a los ciuda-
danos ms pobres. Cabe advertir que, como se ha comprobado economtricamente,
ese efecto de traspaso inmediato o casi inmediato de una devaluacin a la generali-
dad de los precios es cada vez menor, toda vez que un rgimen de tipo de cambio
fexible sujeto a oferta y demanda y un mercado cambiario mucho ms profun-
do le han quitado su carcter traumtico a las devaluaciones.
Lo cierto, empero, es que en esa poca un ajuste del tipo de cambio, que
adems sola ser irreversible, implicaba en la prctica un retroceso de los ingresos
fjos en relacin con los precios. Por ello no resulta raro que histricamente algu-
nos incidentes devaluatorios de esa naturaleza hayan sido aceleradores para que se
agudizaran los confictos sociales. As, una situacin en la que la gente se encuentra
inconforme y predispuesta es el mejor caldo de cultivo para un estallido del orden
poltico. En fn, una devaluacin poda utilizarse como instrumento de agitacin po-
ltica y como herramienta para desestabilizar.
Cuando los rumores devaluatorios se intensifcaron, la preocupacin empe-
z a crecer en el licenciado Lpez Mateos, ya para entonces presidente electo. Cabe
recordar aqu las repercusiones econmicas que trae consigo una modifcacin del
105
El presidente Adolfo
Lpez Mateos enfrent
durante su sexenio
fuertes movilizaciones
sociales llevadas a cabo,
principalmente, por
ferrocarrileros y maestros
normalistas. Ante los
embates de la agitacin,
la voluntad de ese
mandatario fue frme, y
as se lo hizo saber a su
secretario de Hacienda,
Antonio Ortiz Mena:
No a la posibilidad de
devaluacin.
visiones concurrentes
tipo de cambio en regmenes de tipo de cambio fjo. Esto ocurre no slo porque se
incrementan inmediatamente los precios de los bienes importados, sino porque el
arbitraje del comercio internacional tiende a emparejar en poco tiempo los precios
internos de los llamados bienes comerciables con los del exterior. Y de ah, las
presiones alcistas se transmiten por contagio al resto de los precios de la economa.
Entre los efectos perversos que la infacin suele causar destaca la infuencia
redistributiva que tiene lugar en perjuicio de los agentes econmicos que perciben
ingresos fjos, la mayora de los cuales son los asalariados. Por la imprevisibilidad con
la que se desenvuelve y la incertidumbre que causa, la infacin tiende a producir
tasas de inters nominales ms altas, lo cual inhibe la inversin y disminuye el cre-
cimiento. A mayor abundamiento, puesto que bajo la infacin el avance del ndice
de precios y de los precios relativos es catico y variable, el clculo econmico se
difculta y se propicia la especulacin y el acaparamiento en reemplazo de la inver-
sin productiva. Por ltimo existe el problema de las fugas de capital que surgen y se
aceleran cuando el pblico vislumbra en el horizonte presiones infacionarias y,
peor an, cuando stas se vuelven una realidad.
Para el presidente Lpez Mateos, que llevaba poco tiempo en el cargo, la
perspectiva de una devaluacin era un desenlace totalmente indeseable. El tipo
de cambio era mucho ms que el precio del dlar o, como dicen tcnicamente los
economistas, el enlace entre la comunidad de pagos interna con la del exterior.
El tipo de cambio era un smbolo de la fortaleza de un pas, un smbolo casi tan
importante como la bandera o los hroes patrios. El tipo de cambio era un factor
106
autonoma de la banca central en mxico
Al igual que a los lderes
ferrocarrileros, Demetrio
Vallejo y Valentn
Campa, tambin
al dirigente magisterial
Othn Salazar se
le aplic la ley y fue
a dar a la crcel.
crtico, pues su mantenimiento tena repercusiones polticas, econmicas, sociales,
fnancieras e internacionales. Por ello haba que hacer hasta lo imposible para que
no se saliera de control la materia cambiaria.
Uno de los argumentos que ms pes fue el de las repercusiones redistributi-
vas. Tocaba en la carne viva de la experiencia de aquel mandatario. Como secretario
del Trabajo, el licenciado Lpez Mateos haba aprendido lo difcil que resultaba
conseguir que los salarios aumentaran sin poner en entredicho la supervivencia de
las unidades productivas; y saba que ese esfuerzo se destruye cuando la infacin
empieza a elevarse. Por lo anterior, dos seran los objetivos econmicos prioritarios
de su gobierno: no a la devaluacin y s al crecimiento de los salarios reales.
En la economa de los Estados Unidos, 1958 fue de contraccin y la fase re-
cesiva del ciclo econmico impact sobre la economa de Mxico. La principal
repercusin, aunque ciertamente no la nica, fue un debilitamiento de las exporta-
ciones. A ese efecto cabe agregar la reduccin de los ingresos por turismo, inversin
extranjera directa y por remesas de los trabajadores que laboraban en el extranjero.
Con todo, la situacin de la balanza de pagos de Mxico era slida y no presentaba
rasgos visibles de vulnerabilidad. La amenaza que poda desestabilizar fatalmente a
la balanza de pagos eran las fugas de capital, precisamente el desenlace que inten-
taron provocar los lderes de los principales movimientos corporativistas que entraron
en accin desde el ao anterior. Haba que prevenir que se desatara una fuga masiva
de capitales y para ello la opinin pblica requera de acciones y hechos que contri-
buyeran a fortalecer la confanza en la moneda nacional.
La historia registra que la naciente administracin del presidente Lpez Ma-
teos tom decisiones en dos frentes. En el orden poltico decidi aplicar la ley a los
principales lderes de los movimientos ferrocarrilero y magisterial y ello explica que
Demetrio Vallejo, Valentn Campa y el profesor Othn Salazar hayan ido a dar a la
crcel. Se sabe que Lpez Mateos lleg a tener reuniones de conciliacin con aque-
llos lderes pero al caer en la cuenta de su intransigencia no le qued ms remedio
107
El principal lder del
movimiento ferrocarrilero
de 1958 fue el dirigente
sindical Demetrio Vallejo,
oriundo de Oaxaca.
visiones concurrentes
que recurrir a la opcin legal. Las medidas de naturaleza econmica estuvieron
orientadas a reforzar, como ya se ha dicho, la confanza de los agentes econmicos.
Para ese fn los principales funcionarios del ramo viajaron al extranjero y la prensa
anunci con bombo y platillo los apoyos que se fueron consiguiendo con organis-
mos fnancieros internacionales, la banca comercial y tambin el Departamento
del Tesoro de los Estados Unidos. En un lenguaje muy sobrio, pero tambin muy
claro, el Informe anual del Banco de Mxico para 1959 se refri a ese tema de tanta
relevancia coyuntural:
No obstante la oportunidad con que la nueva Administracin infor-
m a principios del ao, su programa en materia econmica y fnan-
ciera, prevaleci durante el primer trimestre de 1959 el clima de
incertidumbre del ao anterior. Empero, las medidas fnancieras y
crediticias anunciadas por las autoridades monetarias en marzo del
ao pasado, modifcaron la situacin al hacer patente su decisin de
mantener la poltica de estabilidad de la moneda y adems que se
tenan los recursos necesarios para ello. Se anunci que en adicin a
la amplia reserva de oro y divisas, se dispona para apoyo de la mone-
da, de un crdito de 100 millones de dlares del Export Import Bank
y de una lnea de crdito de 90 millones de dlares con el Fondo Mo-
netario Internacional. Este anuncio se complement con la adopcin
de medidas internas de regulacin monetaria que fortalecieron de
inmediato la confanza en la posicin de nuestra moneda y tendieron
108
autonoma de la banca central en mxico
a aumentar los recursos en pesos disponibles para prstamos por el
sistema bancario.
5
Como hemos comentado, una crisis de confanza bastante parecida se suscit a raz
de la Revolucin cubana y las manifestaciones de apoyo que aforaron en Mxico en
favor de ese movimiento. A principios de 1960 visit Mxico el presidente cubano
Osvaldo Dortics y hubo relaciones muy cordiales en todas las instancias en las que
fue recibido. Particularmente preocupantes para las cpulas empresariales fueron
algunas declaraciones de personajes de la poltica local que proclamaban a Mxico
como un pas de atinada izquierda. Las inquietudes de la iniciativa privada respec-
to a la poltica econmica fueron expresadas por distintos medios. Fue sobresaliente
un desplegado que se public en todos los diarios bajo el ttulo siguiente: Por cul
camino, seor presidente?. El desplegado fue frmado por la Confederacin de
Cmaras Nacionales de Comercio, la Confederacin de Cmaras Industriales y la
Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana.
6
Haba que evitar que la confanza sufriera un deterioro grave. Una de las
acciones del gobierno fue dar respuesta puntual a las principales reclamaciones
contenidas en el desplegado. Entre las respuestas aportadas la administracin de
Lpez Mateos seal: Con frecuencia la iniciativa privada ha solicitado la ayuda
del gobierno para el mejor desenvolvimiento de sus negocios y siempre ha encon-
trado una franca y amistosa acogida. El Estado apoya e impulsa a la iniciativa pri-
vada, pero est dispuesto a suplirla en sus ausencias y sustituirla en sus defciencias
[]. Asimismo, a lo largo de todo el episodio el presidente de la Repblica y algu-
nos funcionarios de su gabinete se reunieron peridicamente con los principales
grupos empresariales con la fnalidad de reiterarles las guas principales en que se
apoyaba la poltica econmica interna y, sobre todo, confrmar el papel que desem-
peaba en la estrategia la iniciativa privada. Hacia 1962 la visita que hizo a Mxico
el presidente John F. Kennedy le aplic un viraje a la situacin de incertidumbre
que prevaleca y haba causado fuga de capitales. El anuncio de las polticas que
se deseaban impulsar al amparo de la Alianza para el Progreso le permiti al p-
blico constatar que, en general, coincidan con las que se aplicaban en Mxico.
7

La crisis de confanza empezaba a superarse y 1963 fue ya un ao de resultados
econmicos excepcionales para Mxico con un crecimiento del producto interno
bruto de casi 8 por ciento.
111
La estrategia
y el banco central
N
o por casualidad, el plan de poltica econmica que el candidato Lpez
Mateos mand preparar para ponerlo en ejecucin durante su presidencia,
resultaba congruente con la decisin que haba tomado previamente de no de-
valuar. En la seccin de ese texto relativa a poltica cambiaria qued claramente
establecido: Acaso no existe en la actualidad una tarea tan importante como la
de evitar una nueva devaluacin a lo que el gobierno debe empearse con todos
sus recursos.
8
Lpez Mateos haba decidido contar con ese programa de poltica econ-
mica prcticamente desde que conoci su designacin como candidato del partido
ofcial para presidir el siguiente sexenio. Encarg la preparacin del documento al
funcionario que ocupaba la Direccin General del Seguro Social. Por qu encargar
su programa econmico a un abogado, como lo era el titular de esa dependencia,
sin experiencia previa en la Secretara de Hacienda? Lpez Mateos y Ortiz Mena
tuvieron el privilegio de ser convocados por el presidente Adolfo Ruiz Cortines para
ocupar altos cargos en su administracin; el primero fue designado para encabezar
la Secretara del Trabajo y el segundo para hacer lo propio en el Seguro Social. La
temtica cercana de estas dos entidades llev a que quienes las dirigan tuvieran
reuniones frecuentes. Ambos tenan como clientes a los empresarios y las organiza-
ciones gremiales, y su materia prima de trabajo eran los salarios. De aquellas reu-
niones surgi una confanza recproca y seguramente tambin una amistad. En el
transcurso de esos acercamientos el ministro del Trabajo debi haber apreciado en
su colega talentos excepcionales para entender los fenmenos econmicos y fnan-
cieros. Medi entonces poca distancia para que, ya siendo candidato, Lpez Mateos
112
autonoma de la banca central en mxico
le solicitara al jefe en el Seguro Social que elaborara el programa de poltica econ-
mica que pensaba aplicar durante su administracin.
Casual o sorprendentemente, debido a que el principal autor del documen-
to sera designado para actuar como secretario de Hacienda, el pormenor de las
polticas fscal, monetaria y de crdito qued incorporado casi hasta el fnal del do-
cumento. Obviamente la importancia que tenan esas polticas no estaba marcada
por su jerarqua en el ndice. Ya se ha visto que, en la estrategia econmica que se
tena en mente, el mantenimiento de la paridad cambiaria resultaba un elemento
fundamental. Lo mismo poda decirse de las polticas indispensables para alcanzar
ese fn, y que eran las ya mencionadas adems de la poltica salarial. Pero la es-
tructura del documento, cabe reiterarlo, responda a un criterio sectorial: poltica
pesquera, minera, sobre energa y combustibles, industrial, de comercio interior, de
comercio exterior, de turismo, de comunicaciones y transportes, de obras pblicas,
de habitacin popular, de bienestar social, de desarrollo regional, de fnanciamiento
y sobre capitales del exterior. Como es sabido, todo planteamiento de poltica econ-
mica debe apoyarse en un diagnstico. Cada uno de los captulos de la pen iniciaba
con el diagnstico correspondiente.
Todas las polticas mencionadas en el documento seran indispensables para
alcanzar los fnes de elevar el nivel general de vida de la poblacin, continuar
aumentando el ingreso nacional y mejorar la forma en que ste se reparte.
9
Sin
embargo las polticas fscal, monetaria y crediticia tendran el carcter de condicin
necesaria para el logro de los fnes de crecimiento sostenido con elevacin conti-
nua de los salarios reales. La movilizacin de los recursos fnancieros revesta una
importancia especial para Mxico y sin ella no se podran alcanzar las fnalidades
deseadas. En opinin del pen, la poltica fnanciera tendra que replantearse de raz
y deberan hacerse esfuerzos extraordinarios para conseguir una mejor coordina-
cin entre las polticas fscal, monetaria, de crdito y de inversiones pblicas. En
particular, se destac en el documento el rigor con el que deberan conducirse las
polticas fscal y monetaria.
Independientemente de la necesidad de coordinar la poltica mone-
taria con otras ramas de la poltica fnanciera nacional, es necesario
revisar las bases en que hasta ahora ha descansado aqulla, sus orien-
taciones y sus efectos. Mientras que hace algunos aos la expansin
monetaria se emple con demasiada liberalidad como instrumento
de fnanciamiento del desarrollo econmico, con posterioridad se ha
sostenido que la poltica monetaria debe fundamentalmente contri-
buir a mantener condiciones estables, dndose una marcada prefe-
rencia al empleo de medidas restrictivas del crdito y en general de
los medios de pago.
10
En el documento, ya se ha mencionado, se insisti en la necesidad de procurar la
mejor coordinacin posible entre la poltica monetaria y la poltica fscal, y que el
principio o la gua fundamental para la determinacin de aquella ltima deba ser
evitar el dfcit del presupuesto, cuidando que el equilibrio se logre no slo en las
cuentas del gobierno federal sino en el sector pblico como un todo. Respecto a
esto ltimo en el texto del programa se asent que:
113
Durante el mandato
del presidente Adolfo
Lpez Mateos ocurrieron
tres sucesos que
despertaron mucha
preocupacin entre los
grupos empresariales del
pas: los movimientos
sindicales de 1958-1959;
el triunfo de la revolucin
en Cuba y la reaccin
diplomtica de Mxico;
y la nacionalizacin de
la industria elctrica
en 1960.
visiones concurrentes
Al elaborarse anualmente el presupuesto anual de gastos de la Fe-
deracin debe considerarse previamente el efecto que pueda ejercer
ste en el nivel de precios, en el monto y distribucin del ingreso, en
la inversin nacional y en el volumen de la ocupacin. El control
presupuestal no debe limitarse en un sentido estricto a las cuentas
del gobierno federal, sino extenderse a todos los organismos descen-
tralizados y empresas de participacin estatal, para lo cual se requiere
consolidar anualmente el presupuesto de todas las dependencias y
agencias gubernamentales a travs de un presupuesto global del sec-
tor pblico.
11
El gobierno del presidente Lpez Mateos logr sortear la grave amenaza
de devaluacin que surgi durante los inicios de su sexenio. Una modi-
fcacin imprevista del tipo de cambio trastornara la actividad produc-
tiva, desatara presiones alcistas y despertara una actitud generalizada
de descontento en contra de las autoridades. La principal considera-
cin de largo plazo respecto a la estabilidad cambiaria era que sta resul-
taba indispensable para un crecimiento sostenido. Slo en un ambiente
de estabilidad permanente se podan ofrecer las condiciones para que las
inversiones consiguieran crditos de largo plazo a tasas previsibles. Slo en
un ambiente de estabilidad podan ofrecerse incentivos sufcientes para que
el ahorro se ampliara y permaneciera en el pas y para que los salarios reales
lograran elevarse de manera ininterrumpida.
12
El funcionamiento de una economa depende de manera crucial de las
conductas cotidianas de millones de consumidores y productores. La poltica eco-
nmica debe, por tanto, procurar que esas conductas resulten compatibles con los
fnes que se pretenden alcanzar. La estrategia econmica que se propuso mediante
el Programa Econmico Nacional, y que se aplic a lo largo del llamado desarrollo
estabilizador de 1958 a 1970, tom muy en cuenta el principio expuesto. De ah
los esfuerzos que se desplegaron para conservar la confanza de los agentes econ-
micos en el pas, en la marcha de su economa, en un futuro promisorio, en el valor
constante de la moneda y en la conservacin de su paridad. Relata Ortiz Mena en
sus memorias que con frecuencia organizaba reuniones con los principales grupos
empresariales a fn de explicarles las razones y los objetivos de la poltica econ-
mica. Rememoraba que esas reuniones resultaron tremendamente tiles porque
permitan que los empresarios pudieran conocer de primera mano el compromiso
del presidente de la Repblica con una poltica orientada a la estabilidad y al cre-
cimiento.
13
A pesar de que a todo lo largo del desarrollo estabilizador la economa de
Mxico se benefci de un entorno externo muy benigno con precios estables para
las exportaciones y el crecimiento continuo de las ventas al exterior, durante los
sexenios de los presidentes Lpez Mateos y Daz Ordaz no se tuvo asegurada en
el bolsillo la confanza del pblico. Al menos dos crisis muy severas tuvieron que
enfrentarse con riesgo de que se produjera una corrida masiva contra la moneda
nacional. El primero de esos episodios tuvo que ver con la negativa de Mxico a
romper relaciones diplomticas con Cuba, a raz de la declaracin del gobierno de
la isla en el sentido de que abrazaba la doctrina marxista-leninista, tal como lo haba
114
autonoma de la banca central en mxico
El presidente Adolfo
Ruiz Cortines (tercero
de izquierda a derecha)
con el muy conocido
intelectual de izquierda y
lder del Partido Popular
Socialista, Vicente
Lombardo Toledano
(derecha).
sugerido el gobierno de los Estados Unidos a travs de la oea. Aunque previamente
ya se haban suscitado otras crisis de confanza de menor intensidad, el otro episodio
de gran preocupacin se produjo a raz del inicio y desarrollo del movimiento estu-
diantil de 1968. De la misma forma en que se procedi en 1958, el ministro Ortiz
Mena viaj al exterior para mostrar pblicamente el apoyo de que gozaba Mxico
por parte de los organismos fnancieros internacionales y anunci crditos que se
haban conseguido con los principales bancos comerciales y con el gobierno de los
Estados Unidos.
El mantenimiento de la confanza fue un componente fundamental de la
estrategia del desarrollo estabilizador.
14
Implcitamente, Ortiz Mena ya haba aludi-
do al vnculo de ambas al explicar que una manera muy efcaz de fortalecer la con-
fanza interna era conseguir el apoyo del exterior para la estrategia econmica que
se vena aplicando. Explica Ortiz Mena que para conservar la confanza interna se
mantuvo un contacto permanente con empresarios, organizaciones gremiales, inte-
lectuales, comunicadores y periodistas. Ya se ha dicho que el secretario de Hacienda
se reuna con frecuencia con los principales empresarios. Parte importante de esa
tarea fue que con alguna frecuencia tambin acuda el presidente de la Repblica
a fn de que el jefe del Ejecutivo le confriera validacin a las explicaciones que
proporcionaba su ministro de fnanzas.
Una labor semejante se llev a cabo con los grupos obreros, con los cuales
Ortiz Mena haba desarrollado una relacin estrecha durante su paso por la direc-
cin del Seguro Social durante el gobierno del presidente Ruiz Cortines. Los princi-
pales interlocutores fueron la Confederacin de Trabajadores de Mxico (ctm), la
Confederacin Regional Obrera Mexicana (crom) y la Confederacin Revolu-
cionaria de Obreros y Campesinos (croc), adems de que se atendi a muchas
115
El abogado Antonio Ortiz
Mena (extrema derecha),
prestigiado secretario
de Hacienda durante
los sexenios de los
presidentes Adolfo Lpez
Mateos (1958-1964) y
Gustavo Daz Ordaz
(1964-1970).
visiones concurrentes
otras organizaciones. Aunque Ortiz Mena no lo explica en sus memorias es lgico
suponer cul era el argumento principal que se esgrima ante esos grupos y que,
adems, tena que ver con los prerrequisitos para el incremento de los salarios y su
vinculacin con la estrategia econmica que se segua. Para que los salarios puedan
elevarse de manera sostenible es necesario elevar continuamente la productividad
y debe haber estabilidad de precios para que la infacin no engulla esos aumentos.
Especialmente importante fue conseguir apoyos del exterior para la estrate-
gia econmica que se haba decidido implantar. Un contacto clave en este orden fue
el gobierno de los Estados Unidos y, en concreto, sus autoridades fscales y moneta-
rias: el Tesoro y la Reserva Federal. Igualmente fundamental fue la comunicacin
con la banca comercial del extranjero, principalmente de los Estados Unidos, Euro-
pa y Japn. A ese elenco cabra aadir el caso de los organismos fnancieros interna-
cionales entre los cuales sobresalan, desde luego, el Fondo Monetario Internacional
y el Banco Mundial. El dilogo con esos interlocutores fue fundamental para dos
propsitos: conseguir fnanciamientos para los proyectos de inversin que requera el
desarrollo del pas y tambin para estimular el ingreso de capitales y las inversiones
extranjeras directas. De manera correlativa, esos fujos ingresivos en la balanza de
pagos fortaleceran el abastecimiento de divisas y, por tanto, contribuiran a afanzar
la paridad y a alejar la posibilidad de una muy indeseable devaluacin.
Comenta Ortiz Mena en sus memorias que, siguiendo el ejemplo de Ingla-
terra, inmediatamente despus de concluida la segunda Guerra Mundial, en 1959,
Mxico decidi acudir ante el Fondo Monetario Internacional para negociar un
programa que permitiera conseguir apoyos a fn de contar con una segunda reserva
de divisas internacionales. Con un programa econmico creble, apoyado por el
Fondo Monetario Internacional, podran obtenerse recursos adicionales con otros
116
autonoma de la banca central en mxico
Don Rodrigo Gmez y
el connotado economista
de origen belga, Robert
Triffn.
organismos fnancieros internacionales y algunas dependencias fnancieras ofciales
de los Estados Unidos. Un programa con el fmi era una forma de aval para la poltica
econmica de un pas que difcilmente poda conseguir fnanciamiento con alguna
otra instancia. La propuesta fue presentada formalmente al organismo en febrero
de 1959 por el propio secretario de Hacienda, Ortiz Mena, y por Rodrigo Gmez,
director del Banco de Mxico. De manera signifcativa entre los objetivos del pro-
grama sobresalan los relativos a mantener la libre convertibilidad del peso, abatir
el dfcit fscal y llevar a cabo una poltica monetaria y de crdito compatible con
la estabilidad econmica interna y externa.
15
En la estrategia del desarrollo estabilizador el tipo de cambio cumpli las
funciones de ancla para que se lograra la conservacin indefnida de la estabili-
dad de los precios. En esa materia fue crucial la responsabilidad encomendada al
Banco de Mxico para que se conservara la estabilidad cambiaria y, por ese medio,
la de los precios. Desde luego, un funcionamiento congruente del Banco Central
tena que estar fncado en el prerrequisito de contar con fnanzas pblicas sanas
para evitar el riesgo de la predominancia fscal. Dada esa precondicin, la poltica
monetaria deba ser prudente y, por tanto, estar orientada a la fnalidad de combatir
en todo momento las fuerzas de la infacin que suelen ser poderosas, diversas y suti-
les. Se atribuye esta expresin a don Rodrigo Gmez quien fuera cabeza del Banco
de Mxico de 1952 hasta su muerte en 1970, ya en el parteaguas entre el sexenio del
presidente Daz Ordaz y el de su sucesor, Luis Echeverra.
117
visiones concurrentes
Las fuerzas de la infacin son poderosas, segn explic Rodrigo Gmez
en una conferencia que imparti en la prestigiada Fundacin Per Jacobsson, porque
provienen de los niveles de mayor jerarqua en la administracin pblica. Todos los
ministros que forman parte de un gabinete de gobierno quieren adelantar lo ms
posible el funcionamiento de las secretaras a su cargo. En ese afn, con frecuencia
no hay titubeos para solicitar que el fnanciamiento de los proyectos provenga del
Banco Central. Y el caso es tambin que esas presiones no nicamente pueden pro-
venir de un nico frente sino de varios, tantos como ministerios o entidades pblicas
encargadas de encomiendas importantes existan en la administracin pblica. A
manera de agravante o de peligro adicional, nunca faltan tcnicos o expertos supues-
tamente prestigiados dispuestos a respaldar con su pluma o discurso las propuestas
para que se apliquen polticas infacionarias.
16
As, a lo largo del desarrollo estabilizador se actu con la conviccin de que
la poltica monetaria debera estar orientada al logro de una estabilidad robusta con
un tipo de cambio constante y un nivel de infacin muy semejante al que prevaleca
en el pas que era el principal socio comercial de Mxico y, adems, su vecino en
la frontera norte: los Estados Unidos. Hacia fnales de 1958 y despus de aprobado
el Programa Econmico Nacional por parte del presidente electo, cuando se puso
sobre el tapete el caso de la persona idnea para encabezar al Banco de Mxico, las
referencias fueron unnimes. Ni el futuro ministro ni el presidente Lpez Mateos
abrigaron la menor duda. Rodrigo Gmez vena ocupando el cargo de mayor jerar-
qua en el Banco de Mxico desde 1952 y haba demostrado ampliamente sus capa-
cidades en una larga carrera dentro del Banco Central. Se trataba, por lo mismo, de
una fgura muy respetada dentro y fuera del pas.
Jovial, perspicaz, inteligente y con muchas otras virtudes personales, aquel
neoleons en su juventud hbil cambista crea frmemente en las bondades de
una poltica monetaria prudente. Por fortuna para Mxico comparta esas creen-
cias precisamente con quien haba recomendado su redesignacin: el secretario de
Hacienda, Antonio Ortiz Mena. Ambos funcionarios formaron una mancuerna for-
midable a lo largo de dos sexenios de trabajo mancomunado. Uno de sus mayores
logros fue convencer a los presidentes a quienes sirvieron respecto a la convenien-
cia de evitar polticas econmicas expansionistas y desestabilizadoras. Aun cuando
durante aquella poca el Banco de Mxico no gozara propiamente de autonoma,
en el sentido legal del trmino, su desempeo result congruente con el que se
habra obtenido de haber contado con independencia formal. La conservacin de
una paridad cambiaria fja requiere una poltica monetaria muy disciplinada. As,
la divisin del trabajo que se hizo operacional desde un principio fue que el Banco
de Mxico quedara a cargo del manejo monetario y la Secretara de Hacienda de la
poltica fscal.
No se sabe si el presidente Lpez Mateos le recomend a su sucesor que
conservara en sus respectivos cargos a Antonio Ortiz Mena, como secretario de Ha-
cienda, y a Rodrigo Gmez a la cabeza del Banco de Mxico. As ocurri y ese
hecho implic por parte del presidente Daz Ordaz la aceptacin tcita de la estra-
tegia econmica que se haba venido aplicando durante los seis aos anteriores. Esta
aceptacin qued formalizada en el Programa de Desarrollo Econmico y Social
1966-1970, avalado por el propio presidente de la Repblica. De los nueve objetivos
que se plantearon en ese ltimo programa, al menos tres tuvieron que ver en forma
118
autonoma de la banca central en mxico
directa con la actuacin del Banco de Mxico y el manejo de la poltica monetaria.
Los objetivos generales fueron lograr hasta 1970 un crecimiento anual de por lo me-
nos seis por ciento, dar prelacin a las actividades agropecuarias, impulsar an ms
la industrializacin, atenuar los desequilibrios que provoca el desarrollo y mejorar la
educacin, la salud, la vivienda y el bienestar social. Por su parte, el Banco Central
podra coadyuvar de manera crucial a una distribucin ms equitativa del ingreso,
a que se continuara fomentando el ahorro interno y, por supuesto, a mantener la
estabilidad del tipo de cambio y combatir las presiones infacionarias.
17
En lo especfco, durante los aos del desarrollo estabilizador, la poltica
monetaria estuvo orientada a contribuir al sostenimiento del tipo de cambio, al aba-
timiento de la infacin y a lograr una acumulacin moderada de reservas interna-
cionales. Todos esos objetivos se cumplieron satisfactoriamente mientras la estrategia
estuvo en vigor. Las autoridades siempre afrmaron que, a lo largo de ese periodo,
la oferta monetaria haba crecido en congruencia con la expansin de su demanda.
Debido al control sobre la infacin que se consigui en esos aos es de creerse que
el diferencial (de 4.1 puntos porcentuales) que se observ entre el crecimiento anual
real del producto (6.8 por ciento en promedio) y el de la oferta monetaria (10.9 por
ciento tambin en promedio) haya sido atribuible al proceso de remonetizacin que
indujo la estabilidad de precios. Echando mano de sus conocimientos y buen juicio,
cada vez que las autoridades del Banco de Mxico encabezadas por don Rodrigo
Gmez detectaban en el horizonte la aparicin de nubarrones alcistas, tomaban
cartas en el asunto elevando las tasas del encaje legal y dando lugar, por ese medio,
a una contraccin del crdito. Y el Banco de Mxico siempre se mantuvo en alerta
para reaccionar con la mxima oportunidad.
En la estrategia econmica del desarrollo estabilizador siempre se le con-
cedi un lugar prioritario al mantenimiento de la paridad cambiaria y al logro de
la estabilidad. Sin embargo, no fueron sos los fnes ulteriores del enfoque, como
tampoco lo fue la salud de las fnanzas pblicas. Las metas eran el crecimiento sos-
tenible del producto y del producto per cpita y tambin la elevacin de los salarios
reales. En retrospectiva puede afrmarse que result exitoso el enfoque de promover
un desarrollo econmico estabilizador, mediante el cual se consiguiera simult-
neamente elevar el ahorro interno voluntario e inducir una asignacin adecuada
de los recursos productivos con el fn de reforzar los efectos estabilizadores de la
expansin econmica.
18
As, al afanzarse mediante ese crculo virtuoso los funda-
mentos de la expansin y de la estabilidad, se desterraba la posibilidad de los ciclos
de infacin crisis de balanza de pagos con devaluacin que tanto dao haban
causado en Mxico en el pasado.
El favorable desempeo que mostr la economa mexicana en el periodo
1958-1970 empez a llamar la atencin en los crculos de expertos del extranjero y
entre jefes de Estado. Con un tono elogioso, claramente exagerado, se lleg incluso
a hablar del milagro mexicano. En esto ltimo hubo tal vez algo de exceso pero
no inexactitud. En una comparacin internacional en cuanto a resultados econmi-
cos, Mxico no queda mal parado aun en contraste con los ejemplos ms exitosos.
En una muestra de 17 pases que lograron una expansin sobresaliente entre 1959
y 1970, tan slo los casos estrella de Japn, Singapur y Corea, con tasas promedio
respectivas de crecimiento anual de 11.2, 9.6 y 8.2 por ciento, consiguieron un des-
envolvimiento ms rpido. Mxico, con una tasa real para esos aos de 6.8 anual,
El edifcio del Banco
de Mxico en la poca en
que don Rodrigo Gmez
y sus colaboradores
lucharon a capa y espada
contra las fuerzas de la
infacin que, en opinin
de ese banquero central
legendario, suelen ser
poderosas, vastas
y sutiles.
qued por arriba de Brasil, Espaa, Italia, Francia, Alemania, Australia y otros siete
pases. Mientras que en los pases europeos la infacin promedio en el periodo se
ubic en 3.8 por ciento anual, en Mxico la cifra fue de 2.5 y la relacin entre deuda
total y pib result, respectivamente, de 38.9 y de 14.4 por ciento.
19
Una meta importante del enfoque planteada en forma explcita por el
presidente Lpez Mateos fue conseguir un crecimiento sostenido de los salarios
y de las percepciones de los estratos mayoritarios de la poblacin. Un indicador muy
representativo, el salario manufacturero por hora trabajada en el Distrito Federal, se
elev de 3.27 pesos en 1958 a 7.45 en 1970. Ajustado ese incremento por la eleva-
cin de los precios al menudeo, se obtiene una elevacin real de dicho indicador de
66 por ciento. De 1959 a 1970 el salario mnimo nominal creci a una tasa media
anual de seis por ciento y, en el lapso 1959 a 1964, lo haba hecho a 9.2 por ciento.
Un estudio sobre el comportamiento de los salarios, realizado hacia fnales de ese pe-
riodo, arroj que el salario medio neto despus de deducciones de seguridad social
pero antes del pago de impuestos sobre el ingreso se haba elevado 31 por ciento tan
slo de 1965 a 1970. Por su parte, el salario ms representativo de la muestra tuvo
en el mismo lapso un aumento de 27 por ciento. Por ltimo la elevacin del salario
medio, incluyendo prestaciones, se increment en el periodo en trminos reales
poco menos de 25 por ciento.
20
121
Los crticos
y el cambio de modelo
H
acia 1967 Mxico gozaba de una situacin econmica realmente bonancible
caracterizada por crecimiento econmico rpido y estabilidad. Este crecimien-
to vino acompaado de una expansin, tambin muy rpida, del salario mnimo y del
salario real manufacturero en el Distrito Federal y con los mejores nmeros de todo
el periodo del desarrollo estabilizador en materia de inversin, ahorro interno y aho-
rro privado. Asimismo, en el lapso de tres aos, de 1964 a 1966, el ndice de pre cios
tuvo en promedio una variacin anual de 3.3 por ciento, congruente con el promedio
para el lapso de 1964 a 1970.
21
Corra el mes de abril de 1967 cuando en Mxico se recibi una noticia
que haca justicia a la situacin descrita. El Directorio Ejecutivo del Fondo Mone-
tario Internacional (fmi) decidi incorporar el peso mexicano entre sus monedas de
prstamo. Cabe recordar que por esa poca slo haba en el mundo 15 divisas que
gozaban de esa distincin, entre ellas el dlar australiano, el franco belga, el marco
alemn, la libra esterlina, la lira italiana, el yen japons y, por supuesto, el dlar de
los Estados Unidos. De modo que el peso mexicano pas a formar parte de ese grupo
selecto de divisas la crema y nata de las monedas del mundo de abril de 1967
a septiembre de 1971.
22
Muy signifcativamente la moneda mexicana perda esa
distincin a menos de un ao de haberse iniciado el sexenio 1970-1976.
Ya en las postrimeras del sexenio del presidente Gustavo Daz Ordaz se pro-
dujo otro acontecimiento propicio para la estrategia econmica que se haba venido
aplicando desde 1958. Fue sa la coyuntura en que se acu el trmino desarrollo
estabilizador el cual a la larga cobr gran simbolismo. Todo deriv de la decisin
de llevar a las reuniones del fmi y del Banco Mundial de septiembre de 1969 un
122
autonoma de la banca central en mxico
A fnales del sexenio
del presidente Gustavo
Daz Ordaz se inaugur
la fbrica de billetes
del Banco de Mxico.
Durante la develacin de
la placa conmemorativa,
acompaan a ese
mandatario Antonio Ortiz
Mena y Rodrigo Gmez.
documento en el que se presentara un perfl sinttico de la economa mexicana y
de la poltica econmica aplicada durante los dos sexenios que concluiran en 1970.
El folleto intitulado Desarrollo estabilizador: una dcada de estrategia eco-
nmica en Mxico tuvo una acogida en extremo favorable, tanto en el exterior como
en nuestro pas. Con el ttulo en ingls de Stabilizing Development: A Decade of
Economic Strategy in Mexico, el documento se puso primeramente en circulacin
en Washington en septiembre de 1969. Si internamente el texto tuvo excelente aco-
gida, la adhesin no fue menos unnime entre quienes formaban parte del gobierno.
Desde luego, se fue el caso de quien ocupaba la cartera de Gobernacin en aquel
sexenio, o sea, Luis Echeverra. Considerada en retrospectiva, esta ltima adhesin
resulta sorprendente ya que en el mencionado folleto se apoyan varias tesis que ms
tarde seran anatematizadas durante el sexenio 1970-1976 y hasta con posterioridad
en algunos crculos. El ejemplo ms relevante fue quiz el de la preocupacin, que
ya desde entonces haba aforado, por los problemas demogrfcos del pas.
En el folleto se incorporaron tambin otras tesis que claramente estuvieron
contrapuestas con lo que se proclam y se hizo posteriormente durante el llamado
desarrollo compartido, a partir de 1970. Una de ellas insista en la conveniencia
de hacer un manejo prudente del endeudamiento externo. Se consign en ese texto
que el crdito externo debera utilizarse para el fnanciamiento parcial de inver-
siones necesarias en riego, carreteras, energa, ferrocarriles, industrias, etctera.
Quedaba as claramente insinuado el carcter indeseable de la opcin de obtener
crditos del exterior para fnanciar el dfcit presupuestal.
23
El documento era con-
tundente en cuanto a la fnalidad de que el dfcit del sector pblico se mantuviese
en niveles razonables y se fnanciara de manera sana de suerte que, de existir, esos
dfcit nunca resultaran infacionarios.
El documento entraaba adems una advertencia acerca de los daos que
causa la infacin, entre otras razones porque produce el pernicioso fenmeno del
ahorro forzoso. Como consecuencia del proceso infacin-devaluacin que induce
cambios en los precios relativos de los bienes y servicios, se merma el consumo real
de los sectores populares y se transfere ese volumen no consumido a los propietarios
123
visiones concurrentes
Panormica de la
planta principal de
la fbrica de billetes
del Banco de Mxico.
de los bienes de produccin [] o al gobierno. En contraposicin a ello el ahorro
que debe propiciarse no es el forzoso sino el voluntario. Por esa razn en la
publicacin aludida se recalc que la poltica de desarrollo estabilizador descarta
a priori la generacin de ahorro infacionario forzoso; [y que] era necesario actuar
sobre los elementos determinantes del ahorro voluntario.
24
Un comentario pertinente, hecho con la ventaja de la distancia, es que no
resulta claro, pese al nfasis que el documento pone en tal punto, de qu forma
se da la transferencia del volumen no consumido (de los sectores populares) a los
propietarios de los bienes de produccin. Especfcamente, al existir infacin se da
una transferencia de los tenedores de billetes y monedas al emisor de las mismas,
habiendo en el proceso una prdida de efciencia. Considerando lo anterior: Cmo
es que los propietarios de los bienes de produccin reciben algn recurso deriva-
do de la infacin?
En el folleto tambin se insisti en la necesidad de no romper, durante el
transcurso del desarrollo, el equilibrio externo ni el equilibrio interno. Para tal fn era
indispensable evitar el recurso a la expansin primaria de dinero para fnanciar los
desequilibrios fscales y mantener un control estricto sobre las cuentas del gobierno.
El movimiento estudiantil de 1968 fue un parte aguas en el devenir del pas.
La aparicin de ese movimiento tuvo mucho que ver con un fenmeno generacio-
nal que se manifest en muchos pases. Durante la primavera de ese ao clave hubo
casos de dicho proceso en Alemania, Inglaterra, Italia, los Estados Unidos y, desde lue-
go, en Francia. Bien frescas e impresionantes llegaron las imgenes de las barricadas
en Pars y de esa nacin paralizada por la huelga convocada por los estudiantes y
que decidieron secundar los poderosos sindicatos franceses. En Mxico pocos ob-
servadores identifcaron ese suceso como un captulo local de un proceso de tipo
124
autonoma de la banca central en mxico
mundial. El movimiento estudiantil de 1968 fue un acontecimiento complejo con
una causalidad difusa. Entre sus resortes sobresali claramente el imperativo ideo-
lgico de la revolucin como medio para una redencin milagrosa de los pueblos
de Amrica Latina. Este enfoque galvaniz a muchos de los jvenes de la poca,
algunos de los cuales llegaron incluso a sumarse a la guerrilla. Tambin hubo detrs
del fenmeno una denuncia del autoritarismo y la falta de democracia en Mxico.
Asimismo, algunos interpretaron el surgimiento de ese acontecimiento como una
crtica a la estrategia econmica que se haba venido aplicando. En el orden intelec-
tual surgi durante ese periodo una moda acadmica. En ciertos crculos del gremio
de los economistas se puso en boga hacer una crtica del desarrollo estabilizador.
Dicha corriente fue relativamente importante, incluso aos despus se sum a la
cargada un catedrtico estadounidense de prestigio: Clark Reynolds. La nueva cr-
tica inspir tambin el ttulo de su artculo: Por qu el desarrollo estabilizador fue
en realidad desestabilizador?.
25
En el orden poltico el principal impugnador de la situacin que prevaleca
en el pas fue el socilogo Pablo Gonzlez Casanova con el libro publicado en 1965,
La democracia en Mxico.
26
Entre los economistas crticos destac particularmente
David Ibarra con el trabajo Mercados, desarrollo econmico y poltica econmi-
ca.
27
El argumento principal de este autor era que se avizoraba en el futuro un
agotamiento de los factores que haban sostenido hasta ese momento el crecimiento.
En su investigacin, el escritor encontr que el proceso de formacin de capital
enfrentaba obstculos dadas la elevada propensin al consumo de las clases altas,
la baja reaccin de la recaudacin tributaria a los incrementos del ingreso y las po-
sibles limitaciones en la disponibilidad de divisas. Los problemas que confrontaba
el desarrollo econmico en Mxico tenan que ver, en gran medida, con la muy
inequitativa distribucin del ingreso que exista en Mxico.
El trabajo pionero en este tema de la distribucin del ingreso correspondi a
la economista Ifgenia Martnez, y los resultados de sus investigaciones se volvieron
referencia para toda una corriente de economistas que sentan poca simpata por el
desarrollo estabilizador.
28
La simpata era tambin escasa para los actores polticos e
intelectuales que haban discurrido e impulsado esa estrategia. Haba incomodidad
El economista David
Ibarra fue uno de los
pensadores que hacia
fnales de la dcada de
los sesenta escribi textos
crticos en contra de las
polticas econmicas que
se aplicaron durante el
desarrollo estabilizador.
En el sexenio del
presidente Jos Lpez
Portillo, Ibarra fungi
como secretario de
Hacienda de 1977 hasta
la primavera de 1982
en que fue removido
de ese cargo.
125
visiones concurrentes
de parte de esas personas con las polticas econmicas que se haban venido aplicando,
en razn de que se les juzgaba demasiado conservadoras y tibias. Detrs de esas
crticas haba por supuesto una motivacin ideolgica pero tambin un elemento
generacional. Se trataba de los integrantes de otra hornada contestataria y combativa
que se permita cuestionar la obra econmica heredada de sus antecesores. Una vez
ms se produca el choque dialctico entre un grupo crtico y el siguiente, marcada
por los impulsos destructivos tal como lo diagnosticaba el enfoque generacional de-
sarrollado por el flsofo espaol Jos Ortega y Gasset.
29
A esa corriente crtica representada por David Ibarra e Ifgenia Martnez se
sumaron otros escritores impulsados por un bro impugnativo parecido. Incidental-
mente mova tambin a esos jvenes economistas la tentacin que siempre ofrecen
los crculos del poder. Uno de ellos fue el inmigrante oriundo de Polonia, Miguel
S. Wionczek. En su calidad de editor de dos vastos tomos de ensayos escribi un
artculo introductorio titulado Las condiciones bsicas del futuro desarrollo eco-
nmico-social. En ese texto el autor anunciaba la aparicin de un inmenso cuello
de botella: la capacidad de crecimiento econmico del pas. Ese cuello de botella
generara tenazas: el endeudamiento interno y externo y el estancamiento de los ingre-
sos fscales. El pronstico era que en el futuro el Estado tendra cada vez menos
recursos para invertir en obras pblicas y servicios sociales y ese hecho debilitara
los impulsos del desarrollo.
30
Un estudio ms especializado fue el producido por Francisco Javier Alejo
31
con la fnalidad de analizar la baja potencialidad de la tributacin en Mxico. El au-
tor encontr, coincidiendo con Ibarra y Wionczek, que la carga fscal en Mxico era
reducida pero, en particular, el hallazgo fue que haba una distribucin inequitativa
de dicha carga por sectores econmicos. Por un lado haba tres sectores (agricultura,
construccin y servicios) cuya recaudacin era inferior al promedio nacional y por
el otro el indicador correspondiente a manufactura, comercio, energa elctrica y
transportes se ubicaba por arriba de esa media. Despus de explicar las razones tcni-
cas por las cuales, a juicio del autor, la capacidad tributaria en varios de esos sectores
se encontraba insufcientemente explotada, vena el evidente llamado a realizar una
reforma fscal.
Esta generacin de economistas crticos, que parecan tener un proyecto
alternativo de poltica econmica, encontr la posibilidad de llegar a cargos pblicos
elevados en el gobierno del presidente Luis Echeverra. Actuando en el espacio de
un sistema poltico en el que exista un partido predominante, el presidente Daz
Ordaz lleg, en lo personal, muy desgastado al proceso sucesorio, aunque con bastante
margen de maniobra. Por qu opt por su secretario de Gobernacin para suceder-
lo en el cargo? Eso es algo que nunca explic. Probablemente en razn de los distur-
bios de 1968 y dado el buen avance de la la economa, pens que Mxico requera
preferentemente un presidente poltico ms que un presidente econmico. Lo
que s se sabe con certeza es la menuda sorpresa que se llev Daz Ordaz cuando el
sucesor mostr su rostro y su estilo verdaderos.
Slo como apunte al margen de estas crticas al modelo, no exentas de sesgo
ideolgico, debe apuntarse que en ese momento la idea de cerrar el pas al comercio
internacional obedeca a un intento de proteger a las nacientes industrias locales
(con la justifcacin de que estaban en su etapa infantil y requeran un ambiente
protegido para que su desenvolvimiento no abortase). Fuese correcta o no esta tesis,
lo cierto es que se abus de ella y que, una vez comprometidas las polticas pblicas
en este proteccionismo ya no haba incentivos para salir de l. Por otra parte, a largo
plazo los resultados macroeconmicos de estas polticas del modelo de desarrollo esta-
bilizador no fueron positivos: se generaron severas distorsiones, se premi la inefcien-
cia y en su conjunto el pas perdi oportunidades de mejorar su productividad en
benefcio del conjunto de la poblacin, por sustraer a su industria a un entorno de
efectiva competencia internacional. En descargo, tambin habr que reconocer
que el desarrollo estabilizador no abus del fnanciamiento monetario, con lo que
evit males mayores. Ese no sera el caso del nuevo modelo de desarrollo compar-
tido que se propuso como alternativa.
La reorientacin de la estrategia econmica que plante la nueva adminis-
tracin obedeca a otro tipo de diagnstico del que aqu se ha hecho y sigui otras
pautas, que se revelaron, en los resultados, desacertadas. Al principio todo pareca
bastante asptico: que la poltica econmica prestara tambin atencin al problema
de la distribucin del ingreso y al atraso en el campo junto a otros rezagos sociales.
Tcnicamente el nuevo modelo consista en agregar un nuevo objetivo mejorar
la distribucin del ingreso a las metas tradicionales del crecimiento econmico,
con elevacin de los salarios reales. En la retrica del nuevo enfoque claramente se
adivinaba una cierta arrogancia tecnocrtica y el repudio abierto al desarrollo estabi-
lizador. La propaganda dio pie para llamar a la nueva estrategia desarrollo compar-
tido. La nacin completa supo del cambio de estrategia desde el propio discurso de
toma de posesin del presidente Echeverra.
Los prrafos sobre economa incorporados en aquella alocucin inaugural
establecieron claramente que se haca necesario modifcar la estrategia de nuestro
desarrollo con la fnalidad de satisfacer los mandatos de la Constitucin La Re-
volucin acelerar su marcha.
32
Y para qu se deseaba modifcar la estrategia de
desarrollo y acelerar el avance de la Revolucin? El distanciamiento entre el nuevo
rgimen y sus precedentes se marc por la necesidad de atender en forma ms directa
los problemas de la redistribucin del ingreso.
33
En al menos seis prrafos de aquel
discurso de toma de posesin, el presidente Echeverra se refri al problema de las
desigualdades sociales y al imperativo de combatirlas mediante la poltica econmica.
El imperativo de un crecimiento ms rpido no implicaba descartar el equi-
librio institucional y la estabilidad. Las clases populares declar enftico el
nuevo mandatario resienten fuertemente el aumento en los costos de la vida. De
127
visiones concurrentes
ah que debiera preservarse la estabilidad monetaria y promover la capitalizacin
del pas, a fn de alcanzar rpidamente un progreso autosostenido. Sin embargo, la
gran brecha se marc respecto al lugar que debera corresponderle a la estabilidad
dentro de los objetivos de la estrategia: No es cierto que exista un dilema inevitable
entre expansin econmica y distribucin del ingreso. Aquellos que predican que
tenemos que crecer primero para distribuir despus estn equivocados o mienten
en funcin de sus propios intereses [] Por esa razn, es indispensable conciliar
ingreso con igualdad y ampliar el mercado interno de consumo.
34
Es extrao que, en su momento, las contraposiciones incorporadas en
aquel discurso no fuesen objeto de una crtica ms vigorosa. Quiz las infuyentes
corrientes que estaban de moda en el pensamiento econmico difcultaban ese
juicio crtico. Una investigacin digna de citarse hace ver que los enfoques estruc-
turalista (infuido por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe,
la cepal, y el Instituto Latinoamericano de Planifcacin Econmica y Social,
el ilpes) y neokeynesiano haban cobrado prestigio y, ms an, esas corrientes
haban infuido de manera importante en el diseo de la poltica econmica de
varios pases.
35
Quiz la contradiccin ms evidente en ese discurso inaugural haya sido
la que poda leerse entre la conviccin indeclinable de avanzar con mayor rapi-
dez y la promesa de conservar la fjeza del tipo de cambio. Formalmente el pre-
sidente Echeverra se comprometi a preservar la fortaleza de nuestra moneda y a
mantener la libre convertibilidad. Sin embargo, dudas legtimas podan plantearse
cuando se informaba sobre las causas que haban permitido la sustentabilidad de la
paridad: La estabilidad monetaria de que gozamos tiene su origen en la estabili-
dad poltica y en el trabajo intenso. Si bien lo anterior era cierto, no hubiese so-
brado que el presidente tambin enunciara cmo contribua a ese fn un manejo
monetario congruente por parte del Banco Central. Sin embargo, eran tiempos dema-
siado cepalinos y neokeynesianos para una declaracin de esa naturaleza.
Otra gran inconsistencia apareci en el frente de la estabilidad de precios. El
desarrollo estabilizador haba sido inmensamente exitoso en cuanto al control de la
infacin. Sin embargo, la obcecacin de cambiar las explicaciones tericas de los fe-
nmenos parece poco congruente desde un ngulo retrospectivo. Haba que actua-
lizarse en el aspecto doctrinal y, sobre todo, ponerse intelectualmente a la moda. La
infacin ya no tena como causa un exceso de demanda agregada estimulada por
la expansin monetaria a cargo del banco central. La causa real de este fenmeno
no proviene de los incrementos salariales que expanden la circulacin monetaria
pero tambin necesariamente estimulan el volumen de la produccin. Al contrario,
[el encarecimiento] es provocado por la escasez de bienes al igual que por me-
canismos especulativos que debern ser suprimidos en benefcio de los intereses
generales.
36
En su discurso de toma de posesin, el presidente Echeverra anunci sin
ambigedad la reforma fscal que tena en mente y que fnalmente se frustr. Se
explic, asimismo, que la inversin pblica debera ser sufcientemente poderosa
como para dirigir el crecimiento, y que los problemas de la explosin demogr-
fca y de la acumulacin requeriran de incrementos constantes del gasto pblico.
Esta consigna, no afectara la fnalidad declarada de que los prstamos internaciona-
les no excedieran la capacidad de pago anticipada del pas.
128
autonoma de la banca central en mxico
En 1971 Bancomext public un volumen en el que se recogieron las prin-
cipales tesis que guiaran la poltica econmica durante aquel sexenio. El texto
complementa lo planteado en el discurso inaugural del presidente. Mientras que el
discurso presenta muy claramente la voluntad de adoptar una nueva estrategia ge-
neral de desarrollo y los objetivos que se buscaba alcanzar, en la obra que patrocin
Bancomext se explican, tambin con precisin, las polticas que se discurrieron para
intentar llegar a las metas planteadas. Lo anterior se resume en el primer captulo,
Los lineamientos generales de la poltica econmica. Entre los puntales de esa
estrategia se incluyeron los correspondientes a Crecimiento econmico con redis-
tribucin del ingreso, Fortalecimiento de las fnanzas pblicas y Modernizacin
de la poltica agrcola.
As, la redistribucin del ingreso que debera acompaar al crecimiento se
alcanzara mediante una mayor participacin del trabajo en el producto nacional.
A ello habra que agregar las acciones para promover la descentralizacin industrial
y su trasplante a zonas econmicas deprimidas, el desarrollo agrcola, los programas
de apoyo en favor de grupos o reas marginadas, el creciente acceso a las oportu-
nidades en educacin, el adiestramiento para el trabajo y la extensin de los progra-
mas de salud pblica, desarrollo rural y vivienda popular. Como es obvio, todo lo
anterior implicara mayor gasto, pero el texto citado precisa que la administracin
canalizar mayores recursos y mejorar el funcionamiento de instituciones y enti-
dades cuya labor ejerce directa o indirectamente, efectos redistributivos.
37
En el apartado Fortalecimiento de las fnanzas pblicas se present el ger-
men de lo que sera la reforma fscal que se emprendera. Entre otras fnalidades esa
administracin deseaba captar recursos internos adicionales para que, mediante
la mayor participacin del gobierno en el producto nacional, el sector pblico pu-
diera ampliar su actividad de fomento econmico y benefcio social. Las medidas
orientadas a la modernizacin de la poltica agrcola residiran parcialmente en eso:
en una mayor cobertura de la accin estatal. Y en cuanto a inversin, la nueva
administracin mexicana ha asumido el compromiso de intensifcar las obras de irri-
gacin, transferir al campo un mayor volumen de recursos fnancieros e intensifcar
los trabajos de extensin agrcola.
A mediados del sexenio ya eran evidentes las tendencias desestabilizadoras
que se habran de agudizar hacia su conclusin para desembocar en una gran cri-
sis. Un signo ominoso de lo que vendra fue la destitucin del prudente secretario
de Hacienda, Hugo B. Margain, y la declaracin del presidente en el sentido de
que en adelante las fnanzas se manejaran desde Los Pinos. Con dfcit tanto
en las fnanzas pblicas como en la cuenta corriente, empez a crecer en forma
acelerada el endeudamiento con el exterior. Tambin empez a haber indicios
de falta de confanza en la solidez de la paridad. Un indicador en particular fue
el de los depsitos de la banca denominados en moneda extranjera, cuyo saldo
creci de manera rpida sobre todo durante la segunda mitad del sexenio. El
equilibrio de la balanza de pagos tambin se fue deteriorando. Las importaciones
de alimentos e hidrocarburos despertaron una preocupacin especial. Tampoco
pas desapercibido a los ojos de algunos observadores el hecho de que se haba
acelerado el ritmo de expansin de las importaciones y se haba vuelto ms lento
el de las exportaciones. La intensifcacin de la infacin se manifest ya con toda
claridad al menos desde el segundo ao del sexenio. Incluso un autor moderada-
129
En momentos en
que todava no se
deterioraba la armona
entre el presidente
saliente Gustavo Daz
Ordaz y el entrante
Luis Echeverra.
visiones concurrentes
mente favorable a ese movimiento poltico ideolgico y doctrinal de cambio lleg
a escribir con clarividencia:
Qued as planteado lo que poco despus fue conocido como de-
sarrollo compartido. El nuevo modelo, si de modelo se trataba, se
propuso desde el principio tareas que probaron ser contradictorias.
Se quisieron sostener altas tasas de crecimiento distribuyendo ingreso
pero, a la vez, se pretendi mantener la libre convertibilidad del peso y
el tipo de cambio. En la prosecucin de estos objetivos, Echeverra
se enred en una poltica econmica espasmdica, de contraccin y
aceleracin que lo nico que alent a la larga fue la desconfanza.
38
El intenso expansionismo fscal y monetario aplicado durante el sexenio 1970-1976
desemboc en dos consecuencias dainas; por un lado, en un crecimiento muy ace-
lerado del saldo de la deuda externa pblica; por otro, en una infacin cuya tasa fue
creciendo en la medida en que avanzaba ese periodo presidencial. Todo lo anterior
ocurra mientras se intentaba mantener constante la paridad ofcial de 12.50 pesos
por dlar. El tipo de cambio real se apreciaba continuamente llegando hacia fnales
del rgimen a niveles de clara sobrevaluacin. Se encontraba en gestacin una cri-
sis de balanza de pagos y cambiaria de grandes dimensiones. Se empez a contratar
emprstitos externos ya no para fnanciar proyectos de inversin y gasto pblico sino
para fnanciar las fugas de capital que alentaba un precio del dlar visiblemente
apreciado. La devaluacin, que se anunci el 1 de septiembre de 1976, fue como
una lpida sobre la posibilidad de reivindicacin histrica del presidente Echeverra.
En suma, la devaluacin fue el hachazo fnal que marc, como un epitafo, el des-
prestigio de aquella administracin.
Notas
1
IMF Archives, Emergency Executive Board Meeting,
16 de abril de 1954.
2
IMF Archives, Western Hemisphere, Trends in Mexicos
International Position, 20 de diciembre de 1954.
3
Valentn Campa, Sobre las huelgas ferrocarrileras de
1958, Solidaridad, 3a. poca, 31 de julio de 1970, p. 33.
4
Ibid., p. 198.
5
Informe anual del Banco de Mxico, 1959, p. 15.
6
Exclsior, 24 de noviembre de 1960, p. 23-A.
7
Antonio Ortiz Mena, El desarrollo estabilizador:
refexiones sobre una poca, Mxico, El Colegio de Mxico
y Fondo de Cultura Econmica, 1998, pp. 91-96.
8
Poltica Econmica Nacional (PEN), prrafo 208, mimeo,
s.f., p. 126.
9
Ibid., p. 4.
10
Ibid., p. 27.
11
Ibid., p. 123.
12
Ortiz Mena, op. cit., pp. 81-82.
13
Ibid., pp. 83-84.
14
Ibid., p. 83.
15
Ibid., pp. 83-86.
16
Rodrigo Gmez, Discurso pronunciado en la Fundacin
Per Jacobsson, nov. de 1964, en Textos de Rodrigo
Gmez, Mxico, s.e., 1967, pp. 151-154.
17
Ortiz Mena, op. cit., pp. 99-100.
18
Ibid., p. 49.
19
Ibid., pp. 52 y 289.
20
Rafael Izquierdo, Poltica hacendaria del desarrollo
estabilizador, 1958-1970, Mxico, Fondo de Cultura
Econmica-El Colegio de Mxico, 1995, pp. 129-130.
visiones concurrentes
131
21
Ibid., cuadros I.1, I.2, I.3 y I.4, pp. 159-162.
22
Margaret Garritsen de Vries, The International
Monetary Fund, 1966-1977, vol. I, Washington,
International Monetary Fund, 1976,
pp. 322-324.
23
Antonio Ortiz, Desarrollo estabilizador:
Una dcada de estrategia econmica en Mxico,
El Trimestre Econmico, Mxico, Fondo
de Cultura Econmica, 1970, p. 12.
24
Ibid., p. 10.
25
Clark Reynolds, Por qu el desarrollo estabilizador
de Mxico fue en realidad desestabilizador?
Algunas consecuencias para el futuro,
El Trimestre Econmico, nm. 250, abr. - jun.,
1996, pp. 653-680.
26
Pablo Gonzlez Casanova, La democracia
en Mxico, Mxico, Era, 1965.
27
David Ibarra, Mercados, desarrollo econmico
y poltica econmica: perspectivas de la economa
de Mxico, en El perfl de Mxico en 1980,
Mxico, Siglo xxi, 1970, pp. 89-199.
28
Ifgenia Navarrete, La distribucin del ingreso
en Mxico: tendencias y perspectivas, El perfl de Mxico
en 1970, Mxico, Siglo xxi, 1970, pp. 15-73.
29
Enrique Krauze, Cuatro estaciones de la cultura
mexicana, en Caras de la historia, Mxico, Cuadernos
de Joaqun Mortiz, 1983, p. 154.
30
Miguel S. Wionczek et al., La sociedad mexicana:
presente y futuro, nm. 8, Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, 1974.
31
Francisco Javier Alejo, La poltica fscal en el desarrollo
econmico de Mxico, en M.S. Wionczek et al.,
Crecimiento o desarrollo econmico, vol. I, Mxico,
Sepsetentas, 1971, pp. 83-94.
32
Las citas del discurso inaugural del presidente Echeverra
provienen del apndice B en Leopoldo Sols, Economic
Policy Reform in Mexico. A Case study for Developing
Countries, Nueva York, Pergamon Press, 1981, pp. 199-206.
33
Ibid., pp. 199-206.
34
Elsa Garrido Romo, La dcada de 1970 en Mxico:
etapa de la transicin del pensamiento econmico
en Ma. Eugenia Sotelo (coord.) Historia del pensamiento
econmico en Mxico. Problemas y tendencias
(1982-2000), Mxico, Trillas, 2005, p. 290.
35
Ibid., p. 291.
36
Sols, Economic Policy Reform, op. cit., pp. 199-206.
37
Banco Nacional de Comercio Exterior, Mxico la poltica
econmica del nuevo gobierno, Mxico, s.e., 1971.
38
Luis Medina Pea, Hacia el nuevo Estado. Mxico,
1920-1994, Mxico, Fondo de Cultura Econmica,
2 ed., 1995, p. 178.
Ecos del exterior
135 Corriente liberalizadora
L
a historia registra en los aos fnales del decenio de los setenta y en los primeros
de los ochenta un lapso de infexin revolucionaria en el devenir social y eco-
nmico del mundo. En 1978 Deng Xiaoping emprendi los primeros pasos para la
modernizacin de la economa comunista en un pas que alberga la quinta parte
de la poblacin mundial. La propuesta planteada por Deng habra de transformar a
China, en el transcurso de apenas dos dcadas; de ser un pas cerrado y atrasado pas
a convertirse en un polo de dinamismo con un ritmo de expansin sin precedente
en los anales de la civilizacin. Transformaciones radicales tambin se produjeron en
los Estados Unidos. Una fgura relativamente desconocida (Paul Volcker) llegaba
a la presidencia de la Reserva Federal con la consigna de implantar una nueva vi-
sin en la poltica monetaria. Al otro lado del Atlntico, Margaret Thatcher llegaba
a Downing Street en la Gran Bretaa con una encomienda indita: enfrentarse al
poder de los sindicatos y sacar a su pas del estancamiento infacionario en que haba
cado durante una larga dcada. En 1980 Ronald Reagan gan la presidencia de los
Estados Unidos y tambin anunci una estrategia econmica novedosa y singular.
Reagan simpatizaba, desde luego, con los esfuerzos estabilizadores de Volcker, pero
adems aadi su propia receta de polticas favorables a la iniciativa privada para rea-
nimar la aletargada economa estadounidense. Se trataba de un movimiento amplio
y de carcter internacional. Las transformaciones de tal alcance y profundidad no
se producen por azar. Qu hubo detrs de fguras como Deng Xiaoping, Volcker,
Thatcher y Reagan para que trajeran una nueva propuesta de estrategia econmica?
Un factor ya citado fue el desempeo insatisfactorio que haban tenido sus econo-
mas y la necesidad de hacer algo en el sentido de la renovacin. Otra infuencia
136
autonoma de la banca central en mxico
determinante fue la del efecto imitacin. Desde China, Deng haba podido atesti-
guar un aumento vertiginoso de la riqueza en Japn y en otros pases del este asi-
tico. Despus de la cada del Muro de Berln el modelo de economa estatizada
haba perdido prestigio. En cambio, Japn, Corea del Sur y otros haban logrado el
milagro de la transformacin con base en las frmulas de la economa de mercado.
Para reanimar las fuerzas productivas haba que reivindicar la libertad indi-
vidual. La mejor manera de promover el bienestar de la colectividad consista en no
restringir el desarrollo libre de las capacidades humanas y de las libertades empre-
sariales. Segn esta doctrina el marco institucional de la economa debe estar caracteri-
zado por derechos de propiedad bien defnidos y protegidos, mercados competitivos
y libertad de comercio e industria. Misin fundamental del Estado es proteger ese
marco institucional y trabajar para que se mantenga e incremente la competencia
en los mercados. En ese contexto el Estado debe tambin procurar que se respeten
las leyes y proveer los bienes pblicos como la seguridad interior y exterior que los
particulares no estn en posibilidad de suministrar.
Un caso muy ilustrativo de esa corriente renovadora ocurri en la Gran Bre-
taa a partir de 1979. La eleccin general que se celebr en mayo de ese ao llev
al poder una nueva propuesta reformadora encabezada por Margaret Thatcher. Esa
administracin propuso una estrategia de poltica econmica totalmente diferente de
las que haban seguido los gobiernos anteriores. Y el triunfo electoral de Thatcher no
haba provenido del azar. La sociedad britnica abrigaba una insatisfaccin grande
con el desempeo de su economa y exista en el pas una sensacin generalizada
de que las estrategias que se haban seguido no eran adecuadas. Ya en el poder, la
administracin Thatcher ofreci un men de polticas econmicas bastante novedo-
so para el electorado britnico. Tuvo prioridad la necesidad de erradicar la infacin
para ofrecer oportunidad de que el crecimiento resultara autosostenido. Asimismo,
mediante una poltica fscal con menores cargas impositivas y un gasto pblico ms
racional, se pensaba detonar el impulso empresarial del sector privado. El programa
de privatizaciones ofrecera estmulo en dos frentes: traspasara a manos privadas
empresas fuertemente estancadas y dara al ciudadano britnico la posibilidad de
convertirse en dueo de su vivienda o en socio de consorcios productivos.
Aunque los antagonistas de la era Thatcher han prodigado sus crticas en el
sentido de que las polticas aplicadas padecieron problemas de defnicin, imple-
mentacin y coherencia, en retrospectiva no puede haber duda de que la economa
britnica requera de un cambio de estrategia. Eran demasiado evidentes los proble-
mas de infacin crnica, estancamiento industrial, insufciente competitividad, baja
productividad y desencanto general. Adems, el advenimiento del gobierno de
Thatcher trajo al discurso y al ambiente poltico aires saludables de reforma y cam-
bio. Hicieron su aparicin en la nueva retrica elementos de optimismo y renova-
cin que haca muchas dcadas no se sentan en la Gran Bretaa.
En trminos tcnicos las diferencias entre la poltica econmica de la admi-
nistracin Thatcher y la de sus antecesoras fueron de tres tipos. Antes que nada cabe
destacar la prioridad de vencer a la infacin mediante instrumentos exclusivamente
monetarios. Esto signifc un distanciamiento muy grande con las concepciones
previamente en boga, que invitaban a recurrir a medidas regulatorias de precios y
control de ingresos. La segunda gran diferencia estuvo en el inters puesto en el
lado de la oferta en la economa. Los incentivos al trabajo, al ahorro y a la inversin
137
Una corriente empezaba
a recorrer el mundo
llevando ideas de
reivindicacin en favor
de la economa de
mercado. En China,
el principal impulsor
de ese enfoque fue el
visionario lder
Deng Xiaoping.
ecos del exterior
se fortaleceran si se reducan los impuestos a los ingresos los cuales, en todo caso,
podan compensarse con gravmenes al consumo. La otra diferencia fundamental
se marc respecto a la redefnicin del tamao y el alcance del sector pblico en
la economa britnica. La faceta que quiz se recuerda con mayor respeto tuvo que
ver con el programa de privatizaciones que llev a cabo la administracin Thatcher.
1
En su momento nadie imagin que esa administracin traera en cartera un
programa de transferencia de empresas de la magnitud y cobertura que al fnal llev
a cabo. As, todas las acciones realizadas en ese frente contribuyeron a generar asom-
bro e impacto en los medios de comunicacin. Adems, ese programa no slo fue
un asunto de frmeza ideolgica, de claridad en el diagnstico y de decisin poltica.
Tanta o mayor decisin poltica impulsaba al presidente Reagan cuando gan las
elecciones en los Estados Unidos, en 1980. Pero en la Gran Bretaa se haba dado el
importante antecedente de que durante dcadas de estrategias de fliacin estatista
los gobiernos laboristas haban conformado un inmenso sector de empresas guber-
namentales. El amplio programa de privatizaciones que se aplic fue posible porque
ese hipertrofado sector de empresas estatales estaba ah, como un gran pasivo onero-
so para el gobierno britnico. El otro aspecto fue el de la comunicacin. El vocablo
privatizacin acuado por la administracin Thatcher contena en s mismo un
fuerte signifcado semntico y hasta ofreca una fontica tan atractiva que el gobierno
de Thatcher obtuvo un gran triunfo poltico con la creacin del trmino.
2
El programa britnico de privatizaciones fue necesariamente gradual. La es-
trategia no se anunci abiertamente sino hasta el discurso presupuestal para el ao
de 1979 que pronunci el ministro del Tesoro Geoffrey Howe. Pero una vez anun-
ciado el programa la accin en este frente se inici con rapidez. En 1980 se vendi
la empresa British Petroleum y, en el bienio siguiente, los consorcios industriales B
Aerospace y Cable & Wireless. A continuacin, de 1981 a 1986, la administracin
138
autonoma de la banca central en mxico
El comprensivo y muy
efcaz programa de
privatizaciones que
emprendi en la Gran
Bretaa la administracin
Thatcher incluy a
la compaa Brithish
Petroleum, a la Rolls
Royce y a decenas de
empresas estatales que
haban hipertrofado
al sector gubernamental
en el Reino Unido.
Thatcher logr poner a la venta y concretar las transacciones de seis importantes
frmas del sector energtico. Las ventas de entidades del ramo industrial se llevaron
a cabo de preferencia a partir de 1984 y se trabaj en este frente hasta la termina-
cin de la dcada. En el paquete de venta correspondiente fguraron empresas tan
prestigiadas y conocidas como las automovilsticas Jaguar y Rolls Royce y la empresa
aeronutica British Airways, adems de la entidad que administraba los aeropuertos
en Gran Bretaa. Por ltimo, en el bienio 1989-1990, se vendi del sector energtico
British Gas y del industrial, British Steel, Water plcs y Rover.
3
Para sorpresa de muchos en los Estados Unidos el movimiento hacia la rei-
vindicacin de la economa de mercado se inici siendo todava presidente Jimmy
Carter. Fue Carter quien design a Paul Volcker para encabezar el Sistema de Re-
serva Federal. Asimismo, an durante la administracin de este presidente, Volcker
empez a aplicar una poltica monetaria estricta para extirpar los grmenes infacio-
narios de la economa estadounidense. Igualmente durante el gobierno de Carter
se iniciaron los programas de desregulacin en los sectores de las aerolneas y el
transporte de carga por carretera.
Con el arribo de Ronald Reagan a la Casa Blanca, con la representacin
del Partido Republicano, hubo una confrmacin y una profundizacin del enfo-
que pro-mercado. Desde su toma de posesin Reagan anunci las principales lneas
operativas que tendra la estrategia econmica que tena en mente: reduccin de
impuestos y racionalizacin del gasto pblico, desregulacin de los principales sec-
tores econmicos y promocin de los impulsos empresariales. La motivacin no era
cancelar al Estado, pero s racionalizarlo y depurarlo.
Despus de una larga dcada de estancamiento con infacin, la aspiracin
de la administracin Reagan fue recuperar la capacidad de crecimiento en la econo-
ma de los Estados Unidos. Con esa fnalidad la reagonoma (es decir, la economa
Reagan) se fnc en cuatro principios. El primero consisti en apoyar la actuacin
139
ecos del exterior
de los empresarios como fuerza motora fundamental de la economa de mercado.
Del esfuerzo econmico de los empresarios deriva no slo la expansin de la planta
productiva, sino tambin el cambio tecnolgico indispensable para la innovacin y
las mejoras en productividad. El segundo principio fue alinear la accin guberna-
mental en favor de la expansin. De ah la conveniencia de que los impuestos y la
regulacin de la actividad econmica no inhibieran las tareas creativas de los em-
presarios. El tercer pilar de la reagonoma fue el impulso a la competencia en los
mercados. El cuarto principio de la propuesta fue el impulso al dinamismo, que en
realidad deriva de la confuencia de todos los anteriores: accin empresarial, apoyo
gubernamental y competencia sana en los mercados.
4
La reagonoma coincidi con el thatcherismo en su conviccin de que la
nica salida viable para el desarrollo econmico era una vuelta a los valores de
Adam Smith. Tambin coincidieron estas administraciones en su poltica de racio-
nalizar la participacin del Estado en la economa y erradicar la infacin mediante
una estrategia enrgica. La diferencia en favor de la reagonoma se marc por el
cuerpo de pensamiento econmico que logr convocar. se fue el papel que jug
el llamado ofertismo (supply side economics), cuyos planteamientos asumi sin
titubeos la administracin Reagan. El ofertismo se plante como una alternativa
a las desprestigiadas polticas keynesianas identifcadas con el estancamiento de la
dcada anterior y que hacan hincapi en los estmulos por el lado de la demanda.
Un destacado pensador de dicha corriente, Arthur Laffer, populariz la tesis de que
era previsible que tasas impositivas excesivas condujeran a la reduccin de la recau-
dacin tributaria total.
5
En la Europa continental la restauracin de las polticas econmicas hacia
el mercado tuvo una asociacin cercana con la integracin econmica de los pases
de la zona. Como es ampliamente conocido el momento culminante de ese proceso
fue la suscripcin del Tratado de Maastricht, en febrero de 1992, pero los antece-
dentes de la Unin Econmica Europea se remontan hasta los aos posteriores a
la conclusin de la segunda Guerra Mundial. En el Tratado de Benelux de 1948,
que incluy solamente a Blgica, los Pases Bajos y Luxemburgo, se anticiparon
cuatro etapas para la integracin econmica de la zona: unin aduanera, supre-
sin de restricciones cuantitativas y de control de cambios, libertad de movimiento
para los factores de la produccin y unin econmica. Abandonada la idea de la
integracin multisectorial, la propuesta que prosper a continuacin fue un tratado
para el sector siderrgico del continente. Este importante acuerdo se concret en
1951 mediante el establecimiento de la Comunidad Econmica del Carbn y del
Acero. Previamente los pases disidentes de los esfuerzos de integracin continental,
encabezados por el Reino Unido, suscribieron en 1959 el acuerdo constitutivo de la
Asociacin Europea de Libre Comercio, al cual se adhirieron originalmente, ade-
ms de ese pas, Dinamarca, Portugal, Austria, Suecia y Noruega.
6
El Tratado de la Unin Europea se conoci como Tratado de Maastricht
por haber sido frmado en aquella localidad holandesa y presenta una estructura
basada en tres pilares. En el central o pilar comunitario se incluyen las institu-
ciones con competencias supranacionales. En este pilar quedaron considerados
el mercado nico, la unin econmica y los fondos estructurales y de cohesin.
Los otros dos pilares, los llamados laterales, no estn basados en instrumentos
supranacionales sino en la cooperacin entre los gobiernos de los pases asociados.
140
autonoma de la banca central en mxico
En los Estados Unidos
el presidente Ronald
Reagan se convirti
en el lder de la
reivindicacin de
la economa de mercado.
Para restaurar la
estabilidad de precios,
mantuvo en su cargo
al enrgico y decidido
banquero central
Paul Volcker, cabeza
de la Reserva Federal.
Bien vistos, los criterios de convergencia de Maastricht para los pases aspirantes a
formar parte de la Unin Econmica Europea no eran otra cosa que un catlogo de
las polticas esenciales para contar con una economa viable de mercado. Es decir,
una economa con los equilibrios macroeconmicos bsicos. As, en el orden de la
estabilidad, los mencionados criterios exigan a los pases solicitantes una infacin no
mayor a 4.5 por ciento anual. En materia de fnanzas pblicas los requisitos eran
un dfcit presupuestal no superior a 3 por ciento sobre el pib y una relacin de
deuda pblica menor a 60 por ciento tambin sobre el pib. En el mbito cambiario
se exiga que el tipo de cambio de la moneda local del pas solicitante no hubiese
sufrido durante los dos aos previos un ajuste mayor a 15 por ciento. Por ltimo,
en cuestin fnanciera, las tasas internas de inters no deberan ser superiores en
promedio a 6.5 por ciento.
7
Durante los aos siguientes a su establecimiento, el nmero de pases vincu-
lados a la Unin Econmica Europea creci de manera importante. Una ampliacin
muy signifcativa se produjo en 1995 cuando se sumaron Austria, Finlandia, Suecia
y Noruega para llegar a la Europa de los Quince. Esa escalada de vinculaciones con-
tinu durante los aos siguientes, de modo que cuando se frm el llamado Pacto
de Estabilidad y Crecimiento ya eran 27 las naciones que formaban parte de la Unin
Europea. La propuesta para ese acuerdo provino del ministro de fnanzas alemn
Theodor Waigel, a mediados de los noventa, y respondi a la fnalidad de reducir la
posibilidad de que los gobiernos de la zona pudieran adoptar polticas expansionistas
y desestabilizadoras. As, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento se adopt en 1997
con base en los artculos 121 y 126 del Tratado para el Funcionamiento de la Unin
Europea. La idea fue que, con base en ese pacto, la Comisin Europea y el Consejo de
Ministros estuviesen en posibilidad de monitorear la situacin fscal de los pases
de la Unin, acorde con los criterios de Maastricht, y tuvieran incluso facultades para
emitir advertencias e imponer sanciones.
A raz de la cada del Muro de Berln, la desintegracin de la Unin Sovitica
y la desaparicin del comunismo en el antiguo bloque los pases de Europa del Este
141
La suscripcin del
Tratado de Maastricht dio
lugar a la conformacin
de la Unin Econmica
Europea, y de ese acto
se deriv posteriormente
el establecimiento del
Banco Central Europeo.
ecos del exterior
empezaron a adoptar las instituciones y las prcticas de la economa de mercado.
La transicin fue, desde luego, bastante traumtica pero los pases ex comunistas no
contaban realmente con ninguna alternativa de poltica econmica. Despus de aos
en los que literalmente no hubo bienes de consumo, o los que haba en oferta eran
de una calidad pattica, sbitamente las familias en aquellas sociedades empe-
zaron a tener acceso a bienes de consumo de importacin. El fenmeno tuvo una
doble repercusin. Primeramente, mand a la quiebra a las empresas que se dedica-
ban a la produccin de ese tipo de bienes, mientras que los empresarios involucrados
en la importacin de bienes de consumo lograron amasar fortunas impresionantes.
Fue el principio de una modifcacin muy drstica en la distribucin del ingreso.
Pero el punto fundamental es que esos pases no tenan ms opcin que
recurrir a la economa de mercado. La adaptacin fue gradual. Una lnea de accin
consisti en un largo esfuerzo para llegar a la defnicin legal de los derechos de
propiedad. Otra tarea paralela tuvo que ver con la privatizacin de las unidades pro-
ductivas de las cuales el Estado en bancarrota tena que deshacerse. Tambin se
tuvo que empezar a establecer un sistema impositivo que correspondiera a la nueva
organizacin econmica. La recaudacin tendra que ser sufciente para el fnancia-
miento del gasto pblico, y a la vez los gravmenes deberan ser sufcientemente razo-
nables a fn de no ahogar los impulsos empresariales de una clase de empresarios
apenas naciente. Otro tema fundamental fue inducir desde el gobierno la formacin
de mercados funcionales y altamente competitivos. Afortunadamente una pobla-
cin bastante bien capacitada, que durante el rgimen comunista haba laborado
en plantas obsoletas, pudo adaptarse a las nuevas situaciones laborales las cuales in-
cluan con frecuencia prestar sus servicios en empresas forneas que haban llegado
al pas mediante la inversin extranjera.
Tambin en Amrica Latina quedaron marcados los aos setenta por serios
problemas econmicos. En la zona esos resultados no slo fueron de estancamiento
con infacin, tambin estuvieron marcados en muchos pases por un endeudamien-
to que desemboc en crisis. El desencanto con las polticas dirigistas y expansionistas
142
autonoma de la banca central en mxico
(keynesianas) que se haban aplicado con tanta prodigalidad llevaron a la bsqueda
de una alternativa. sta se encontr en la economa de mercado y se concret en lo
que vino a conocerse pblicamente como Consenso de Washington. Ciertamente
en el debate y en el diseo de la poltica econmica ya exista en Latinoamrica una
tendencia clara a la adopcin de los enfoques del mercado. Con todo, la acuacin
del trmino y su paternidad tuvieron un origen especfco. En 1989 John William-
son, del Peterson Institute for International Economics, convoc a una conferencia
de distinguidos economistas latinoamericanos para que hablaran sobre la modif-
cacin que en los aos recientes haba experimentado, en sus respectivos pases, la
poltica econmica. De aquella conferencia eman un documento en el que se re-
cogieron las ponencias presentadas y el cual Williamson decidi bautizar, surgiendo
as el concepto de Consenso de Washington, cuya evocacin ha instado en ciertos
crculos a un verdadero zafarrancho de combate.
8
Una lectura objetiva y desapasionada del controvertido declogo revela, sin
embargo, un recuento muy razonable de propuestas de poltica econmica. La pri-
mera, meta relativa a obtener disciplina fscal, tena que ver con los grandes desequi-
librios presupuestales que se haban observado por largo tiempo en varios pases del
subcontinente. De estos dfcit derivaron los grandes endeudamientos de los setenta
y tambin, en alguna medida, las intensas infaciones que posteriormente se vol-
vieron referencia vergonzosa para los pases latinoamericanos. Igualmente pareca
muy racional la segunda de las estrategias sugeridas en torno a la reordenacin de
las prioridades del gasto pblico. Si era imperativo llegar a un saneamiento de las
fnanzas pblicas y se deseaba reforzar las potencialidades del gasto pblico para
el crecimiento, su reordenacin resultaba una fnalidad justifcada. Proponer una re-
forma tributaria tena que ver con la necesidad de contar con una base impositiva
amplia y con tasas marginales moderadas a fn de no distorsionar los incentivos
de los agentes econmicos. Asimismo, se justifcaba la propuesta de desregular las
tasas de inters para evitar la represin fnanciera y propiciar el desarrollo de merca-
dos fnancieros funcionales y giles. En sentido contrario la aspiracin, muy cara
al corazn de Williamson, de llegar a tener tipos de cambio competitivos parece
bastante anticuada y anacrnica a la luz de la consolidacin que tuvieron posterior-
mente los esquemas de fotacin cambiaria.
Pasando a las propuestas de corte estructural incluidas en el Consenso
de Washington la apertura comercial que se senta en esos momentos histricos
tan de avanzada ya haba sido puesta en ejecucin en Mxico por el gobierno
de Miguel de la Madrid, mediante el ingreso del pas al gatt en 1985. Por su
parte, la liberacin de los fujos de capital que se plantaba en el Consenso resul-
taba sumamente retadora para algunos pases, sobre todo de Amrica del Sur, que
tenan una larga tradicin de controles para esos fujos. Asimismo, la sugerencia
de desregulacin para los mercados de bienes y servicios era ya muy conocida
para el mundo, por las experiencias en ese mbito de los gobiernos de Thatcher
y Reagan en Gran Bretaa y los Estados Unidos. Con todo, tena sentido sugerir
la aplicacin de dicha estrategia en Amrica Latina que padeca una muy larga
tradicin de sobrerregulacin en los mercados. La aplicacin de un programa de
privatizaciones sonaba ciertamente hertico para los odos ideologizados de los
estatlatras latinoamericanos, sin embargo, se trataba de una estrategia que tam-
bin, por necesidad, se haba empezado a instrumentar en Mxico desde 1983.
143
Muy bien identifcados
ideolgicamente,
el presidente
estadounidense Ronald
Reagan y la primer
ministro britnica
Margaret Thatcher.
Por ltimo, con mucha inspiracin en los escritos del original pensador peruano
Hernando de Soto, en el Consenso de Washington se propuso el fortalecimiento de
los derechos de propiedad. Sobre todo en algunos pases de Amrica Latina ese
fortalecimiento se vea como una salida para poder otorgar propiedad, en especial
inmueble, al sector informal de la economa.
No es lo mismo enunciar una estrategia econmica que plantear su ins-
trumentacin. Por su lgica econmica y por sus fnes, las propuestas de poltica
incluidas en el Consenso de Washington resistan el anlisis crtico ms exigente.
De hecho, cuando fueron implementadas correctamente, esas propuestas tendieron
a ofrecer resultados muy benfcos con relativa rapidez. Por ejemplo, en Mxico
no ha habido nadie en el debate que se haya atrevido a proponer que la multitud
de empresas estatales que fueron privatizadas por el gobierno de Miguel de la Ma-
drid debieran regresarse al sector pblico. Sin embargo, en la acalorada polmica
respecto a las propuestas del Consenso de Washington, ha tendido a confundirse
la coherencia lgica y la viabilidad con la instrumentacin. Una implementacin
defectuosa puede, en efecto, dar al traste con una poltica que en otras circunstan-
cias resultara viable y funcional. Esto ltimo es lo que ha ocurrido cuando en
los programas de privatizaciones se ha colado la corrupcin, o cuando las empresas
desincorporadas han entrado a operar en estructuras de mercado monoplicas y con
otros vicios funcionales.
ecos del exterior
145
Autonomas
restauradas y nuevas
D
urante la dcada de los noventa el mundo fue testigo de una oleada en favor
de la autonoma de los bancos centrales. Unas cinco o seis dcadas atrs haba
tenido lugar un proceso inverso en el cual la tnica fue que muchos bancos centra-
les del mundo resultaron estatizados o nacionalizados. As, sin este ltimo proceso
evolutivo el que le sigui no habra logrado producirse con la fuerza y el impacto
cuantitativo que lleg a tener. Desde luego, la ola nacionalizadora no incluy la
totalidad de los bancos centrales del mundo. Este ltimo fue el caso de la Reserva
Federal en los Estados Unidos, institucin que incluso pudo ver fortalecida su inde-
pendencia durante los cincuenta. Tampoco el famoso Bundesbank alemn lleg a
sufrir deterioro en su independencia, aunque su establecimiento fue un poco tardo
para los tiempos del mencionado proceso nacionalizador. Mientras que el Banco de
Inglaterra result estatizado en 1946, su contraparte de Alemania Occidental fue
fundada ms de una dcada despus. De hecho la oleada nacionalizadora de los
bancos centrales se inici incluso previamente a la segunda Guerra Mundial.
Hacia 1940 tan slo exista un puado de bancos centrales estatales. En esa
categora se encontraba, por supuesto, el Banco Central de la urss en su calidad de
pas con una economa centralmente planifcada. Pero en la clase correspondien-
te tambin sobresalan los casos de Suecia, Finlandia, Bulgaria, Uruguay, Islandia,
Australia, China e Irn. Por su parte entre 1936 y 1945 fueron estatizados los bancos
centrales de Dinamarca, Canad, Nueva Zelanda, Bolivia y Guatemala. En ese
mismo periodo fueron establecidos bancos centrales estatales en Irlanda, Polonia,
Tailandia, Etiopa, Costa Rica, Paraguay, Nicaragua y Afganistn. El proceso conti-
nu despus de la conclusin del gran conficto, cuando se les priv de su autonoma
146
autonoma de la banca central en mxico
a los muy sobresalientes bancos centrales de Gran Bretaa, Francia, Holanda, Norue-
ga, Checoeslovaquia, Yugoslavia, Hungra, Rumania, Argentina, India, Indonesia,
Egipto, Espaa, El Salvador y Per.
9
Fuerzas poderosas impulsaron ese amplio proceso evolutivo. Una de ellas,
de corte poltico, tuvo que ver con el surgimiento de fuertes grupos de izquierda en
las democracias occidentales. La planifcacin y otras polticas econmicas diri-
gistas cobraron auge y un banco central autnomo era poco compatible con esos
enfoques. De acuerdo con esta concepcin, las polticas econmicas requeran de la
mxima coordinacin y para lograrla era indispensable el predominio del gobierno
central. Acorde con la interpretacin que se haba hecho del pensamiento keyne-
siano el instrumento de intervencin por antonomasia debera ser la poltica fscal.
En trminos de dicha corriente la poltica monetaria era un instrumento mucho
ms dbil y tampoco se pensaba que pudiera tener una infuencia muy intensa sobre
las tasas de inters. Las administraciones seguidoras de ese enfoque queran tasas de
intereses bajas y estables, y suponan que las podan conseguir mediante controles
administrativos. Tambin se supona que los efectos desestabilizadores sobre la ba-
lanza de pagos podan limitarse mediante medidas regulatorias de corte restrictivo.
10
Segn algunos autores la evolucin histrica de la banca central ha sido
cclica y ha estado marcada por periodos de debilitamiento y de auge para la autono-
ma. El forecimiento que empez a cobrar la autonoma de la banca central a partir
de la dcada de los noventa fue parte de un proceso ms amplio. Por un lado, en
esa corriente se ubica una oleada de reformas econmicas hacia el mercado, entre
las cuales tom un lugar relevante la independencia de la banca central. El otro
impulso, en cierto sentido paralelo, fue la propia evolucin de la banca central en
sus aspectos operativos instrumentales; tan importante que ha merecido por parte
de uno de sus ms destacados estudiosos el califcativo de revolucin silenciosa.
Para Alan Blinder, esta revolucin tuvo el muy importante resultado de darle mo-
dernidad a la banca central mediante el expediente de centrar su atencin en tres
aspectos. El primero de ellos, fundamental, respecto a la transparencia en su opera-
cin; el segundo en relacin a la conveniencia de que un banco central dotado de
autonoma tenga un gobierno colegiado; y el tercero, respecto a una relacin in-
dependiente del banco central y los mercados de dinero, de capitales y cambiario.
11
Como movimiento, el auge de la autonoma de la banca central se produjo
principalmente de 1990 a 2000 e involucr a 71 pases. Dentro de ese universo,
fueron 17 los pases de Europa del Este y de la antes Unin Sovitica en los que
se aprobaron cambios legales para darle mayor autonoma a su banco central. Un
subconjunto ms pequeo de 13 pases correspondi a Europa Occidental. A esa
corriente se sumaron 11 pases de Amrica Latina, nueve de frica y cuatro de Asia.
En Amrica Latina llevaron a cabo una reforma como la comentada Argentina, Ba-
hamas, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras, Nicaragua, Per, Uruguay
y Venezuela. En Asia hicieron lo propio Corea del Sur, Japn, Indonesia y Filipinas.
Sealan Polillo y Guillen, los dos investigadores de quienes proviene la informacin
precedente, que nicamente 24 pases que hacia 1989 no contaban con un banco
central independiente omitieron realizar en el periodo de estudio algn cambio en
el sentido que se indica. Agregan, asimismo, que en la dcada de estudio slo en un
pas, Malta, se aprob una reforma que reduca la autonoma de su instituto central.
A manera de contraste en el colapso histrico de Bretton Woods nicamente ocho
147
ecos del exterior
pases introdujeron reformas para su banco central.
12
En la grfca 1 se presenta una
idea sobre la evolucin de ese proceso en el transcurso de la dcada clave.
Grca 1
Reformas hacia la autonoma de la banca central
(cifras acumuladas)
Fuente: Simone Polillo y Mauro Guillen, Globalization Pressures and the State. The worldwide spread
of Central Bank Independence, American Journal of Sociology, nm. 110, 2005, p. 1771.
En otra investigacin encabezada por el conocido acadmico estadounidense Daron
Acemoglu, de una muestra de 51 bancos centrales en los que se fortaleci la auto-
noma, poco ms de 15 por ciento fueron casos de Amrica Latina. En su calidad
de pionero en el subcontinente, slo el Banco de Chile obtuvo su autonoma antes de
la dcada de los noventa (concretamente en 1989). En una segunda oleada que se
desenvolvi entre 1990 y 1994 obtuvieron su autonoma, por orden cronolgico, los
bancos centrales de El Salvador, Argentina, Colombia, Ecuador, Nicaragua, Vene-
zuela, Mxico y Per. Por su parte entre 1995 y 2000 se concedi autonoma a los
bancos centrales de Paraguay, Bolivia, Costa Rica, Uruguay y Honduras. Despus
de 2000 nicamente se registraron los ejemplos de Brasil (2000), Guatemala (2002)
y Repblica Dominicana (2002), aunque en el caso del pas amaznico la reforma
no se materializ mediante la promulgacin de una nueva ley.
13
Cabe destacar, por
ltimo, que en las experiencias del Ecuador y de El Salvador se aprob aos despus
un esquema an mucho ms radical en la forma de una dolarizacin, relegando a la
banca central a un papel de funciones administrativas.
En el orden mundial el caso pionero de la autonoma recin ganada fue en
Nueva Zelanda. Por esto, y por otras razones singulares, en la bibliografa del tema se
ha prestado gran importancia a la experiencia neozelandesa. Realizada la reforma
correspondiente (casi simultneamente con la del Banco Central de Chile), y quiz
por razones de afnidad cultural y lingstica, el caso neozelands atrajo mayor aten-
cin entre los autores en lengua inglesa. Atencin acadmica aparte, la experiencia
de la banca central en Nueva Zelanda tambin tuvo un punto de partida semejante
al de Chile: la subordinacin de la institucin, y por tanto de la poltica monetaria, al
gobierno a travs del Ministerio de Finanzas. sa fue en particular la tnica en Nueva
Zelanda durante los aos setenta y ochenta. El marco regulatorio estaba dado por
N

m
e
r
o

d
e

p
a

s
e
s
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
90
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70
40
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30
20
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0
148
autonoma de la banca central en mxico
una enmienda a la Ley del Banco de la Reserva de Nueva Zelanda de 1964, acor de
con la cual el ministro de Finanzas tena la facultad de informar peridicamente a
la institucin central cmo debera ser la poltica mone taria a seguir, misma que ten-
dra que estar orientada a la promocin y mantenimiento del bienestar econmico
y social en Nueva Zelanda tomando en consideracin la aspiracin de lograr el
mximo nivel de produccin, comercio y empleo, adems de conservar la estabilidad
del nivel interno de los precios.
14
En ese contexto legal y operativo, el desempeo
macroeconmico en Nueva Zelanda a lo largo de los setenta se fue tornando marca-
damente voltil.
El panorama empez a modifcarse a partir de que el Partido Laborista gan
las elecciones de 1994, entre cuyas flas se encontraba Roger Douglas, recientemente
convertido a las ideas favorables al libre mercado. Fue por virtud de esa infuencia
que se empezaron a revertir las medidas intervencionistas y dirigistas introducidas
por la administracin anterior. Una primera accin fue que se abandon un tipo de
cambio fjo, sostenido artifcialmente, para a continuacin dejar fotar la paridad
de acuerdo con las fuerzas del mercado. Acto seguido se removieron los controles
que se haban implantado sobre las tasas de inters, los pasivos bancarios y los fujos
internacionales de capital. A raz de todas esas acciones, en un principio tuvo lugar
un brote muy intenso de infacin. Pero a continuacin, con un tipo de cambio que
se apreciaba y con las altas tasas de inters fjadas por el mercado, para 1984 las
presiones alcistas empezaron a ceder.
se fue el contexto en el que se empezaron a gestar reformas trascendentes
para el banco central. El lder de aquel movimiento sigui siendo el laborista Roger
Douglas. Fue en marzo de 1986 cuando Douglas se dirigi al Consejo del Banco
de Reserva de Nueva Zelanda y al gobernador Spencer Russell para hablarles de
la conveniencia de promover una reforma legislativa que le otorgara autonoma a
dicha institucin y mayor participacin en la formulacin de la poltica econmica.
Poco tiempo despus Douglas se acerc al parlamento y les hizo saber a sus miem-
bros sobre la conveniencia de proteger el banco central, ofreciendo garanta de
que ningn poltico pudiera en el futuro interferir en los esfuerzos del banco para
alcanzar su objetivo primario de lograr la estabilidad de precios o manipular sus
operaciones en benefcio poltico propio, sin que enfrentara el escrutinio pblico
con toda la fuerza legal.
15
Durante el proceso se desat en el pas una intensa polmica y en ese con-
texto ocurrieron varios choques frontales entre el Ministerio de Finanzas y el Banco
de Reserva de Nueva Zelanda. En una primera ronda de ideas el ministerio tuvo la
ocurrencia de convertir el banco central en una entidad estatal, al igual que los
ferrocarriles o la empresa area Air New Zealand. En una siguiente intervencin
la propuesta fue transformar el banco central en una entidad con fnes de lucro
y maximizacin de utilidades. Tales propuestas obligaron a los funcionarios del
banco central a reaccionar. En sus afanes recurrieron a la asesora y el apoyo del muy
conocido experto en la materia y profesor de la Escuela de Economa de Londres,
Charles Goodhart. Este ltimo, respaldando al bando de los banqueros centrales, opi-
n que sus interlocutores del Ministerio de Finanzas se encontraban atrapados en
las polmicas de 1840. El apoyo oper y llegaron a consolidarse dos tesis bsicas:
a) poltica monetaria independiente sujeta a objetivos especfcos acompaada
de transparencia, y b) rendicin de cuentas.
16
149
Moderno edifcio del
Sistema de la Reserva
Federal en Washington.
Con su gran prestigio,
el Fed fue una importante
infuencia indirecta para
impulsar la reforma
de los bancos centrales
en otras latitudes, entre
ellas Amrica Latina.
Cules fueron los principales lineamientos incluidos en la nueva Ley del
Banco de Reserva de Nueva Zelanda? La caracterstica ms saliente en ese ordena-
miento es que se le fj al banco central un objetivo nico: la consecucin y man-
tenimiento de la estabilidad del nivel general de precios. Otro elemento fue que
al principio de su mandato el gobernador mxima autoridad en la institucin y
responsable nico por los resultados de la misma deba suscribir con el ministro de
Finanzas un Acuerdo de objetivos de poltica. Una vez suscrito el acuerdo, el banco
central quedara en plena libertad de elegir y aplicar las polticas que considerara
ms adecuadas para alcanzar las metas que se hubieran acordado. En esta libertad
operacional residira en lo principal la autonoma que se otorgaba a la institucin. Por
su parte, el desempeo del gobernador podra evaluarse en contraste con el Acuerdo
de objetivos. En el extremo, en caso de emergencia nacional, el gobierno podra
suspender la vigencia del acuerdo y, aun permaneciendo ste en vigor, el gobernador
tendra que ofrecer explicaciones sobre la poltica monetaria y sus logros a un comit
del parlamento encargado de darle seguimiento al desempeo del banco central.
Iniciaba la dcada de los noventa. La organizacin propuesta para el Banco
de Reserva de Nueva Zelanda ofreca innovaciones que llamaron la atencin de los
150
autonoma de la banca central en mxico
Durante la dcada
de los ochenta, el Banco
Central de Nueva
Zelanda fue uno de
los primeros en ser
dotado de autonoma.
acadmicos y estudiosos. En ese ordenamiento se hizo una distincin entre autono-
ma para la fjacin de objetivos y autonoma operativa, anticipndose aos a trabajos
acadmicos relativos al tema. El elemento contractual que se incorpor en ese
arreglo institucional despert un inters semejante. Segn varios testimonios autori-
zados durante los noventa el Banco de Reserva de Nueva Zelanda fue uno de los ins-
titutos centrales que goz en el mundo de mayor autonoma y que despert en mayor
medida el inters de los analistas. En la reforma neozelandesa la motivacin clave de
economa poltica fue erigir un mecanismo de proteccin para el banco cen tral para
evitar eventuales intentos y subordinarlo a motivaciones burocrticas de corto plazo.
Esa ley fue resultado de un balance cuidadoso entre la experiencia local, el pragma-
tismo y la atencin a los avances recogidos en la literatura especializada.
17
Particularmente signifcativo de ese movimiento histrico en favor de la auto-
noma de la banca central fue el caso del Banco de Inglaterra. Resulta curioso que en
la posguerra haya sido el Partido Laborista la organizacin poltica que despojara de
su autonoma al decano de los bancos centrales, y que un gobierno representativo
de esa misma fliacin se haya encargado, ms de medio siglo despus, de restaurar
esa salvaguarda de la prestigiada institucin con sede en la calle Threadneedle. La ad-
ministracin Thatcher siempre mostr dudas sobre dicha asignatura. No fue ste el
caso de Nigel Lawson, quien fungi como ministro de Finanzas de esa administracin
durante la segunda mitad de los ochenta. Con determinacin, Lawson present a la
consideracin de Thatcher un proyecto para devolverle su autonoma al banco cen-
tral y as asegurar la estabilidad de precios en ese pas. Al no ser aceptada su propuesta,
Lawson termin presentando su renuncia en 1989.
Durante la administracin de John Major, una propuesta semejante fue
preparada en el contexto de la gran crisis que estall a raz de la devaluacin de la
libra dentro del llamado mecanismo europeo de tasas de cambio. Esa debacle
cambiaria result sumamente daina para la credibilidad de la poltica monetaria
151
ecos del exterior
britnica. Toc entonces el turno al ministro de Finanzas en la administracin Major.
Norman Lamont present una propuesta que evocaba en esencia a la de Nigel Lawson
de unos aos antes. La fnalidad de la autonoma del banco central era restaurar
la confanza en la libra esterlina y en la poltica monetaria britnica. El primer
ministro Major rechaz el proyecto, aunque por razones distintas de las argumenta-
das por Thatcher. Estando en pleno furor, en el continente, la discusin acerca de
la unidad monetaria europea, al otro lado del canal muchos escpticos vieron esa
propuesta como una especie de conspiracin encaminada a desechar a la libra para
sustituirla con una moneda comn para la eurozona.
Desde la oposicin el Partido Laborista empez a interesarse en ese mismo
tema y a iniciar conversaciones con expertos y acadmicos especializados en banca
central. La razn era clara y prctica: esa organizacin poltica padeca un largo estig-
ma como causante de altas infaciones. As, el futuro ministro de Finanzas, Gordon
Brown, entr en contacto con Donald Brash del Banco de Reserva de Nueva Zelanda,
y con Alan Greenspan de la Reserva Federal. Sin que nadie lo sospechara en el
bando contrario ni en el propio Banco de Inglaterra se hallaba en gestacin un pro-
yecto del Partido Laborista para reivindicar la autonoma de aquella institucin. Ni
los funcionarios de la banca central ni, en particular, el gobernador Eddie George
tuvieron participacin en ese proyecto o conocimiento del mismo.
El modelo de autonoma para el Banco de Inglaterra result mucho ms
cercano a su similar de Nueva Zelanda que al Bundesbank alemn. Con su nueva
ley orgnica la institucin inglesa adquiri autonoma operativa pero no en cuanto
a la determinacin de sus metas. La frmula de gobierno que se eligi fue colegiada
con un Comit de Poltica Monetaria integrado por ocho miembros y encabeza-
do por el gobernador. En el modelo ingls la ley no slo asign responsabilidades
al gobernador, sino a todos los integrantes del Comit de Poltica Monetaria. En
adicin a los informes que deben proporcionarse al parlamento, y en particular al
Comit Selecto sobre el Tesoro de la Cmara de los Comunes, en el modelo ingls
las minutas del Comit de Poltica Monetaria se publican con las opiniones perso-
nalizadas de sus integrantes.
En suma, el movimiento hacia la reivindicacin de la banca central se ori-
gin de preferencia en Nueva Zelanda, Amrica del Norte, Europa Occidental y
en alguna medida en Sudamrica, a travs del caso singular del Banco Central
de Chile. As fueron los orgenes, pero ese movimiento logr tener una difusin
verdaderamente mundial incluso en la zona de Asia. En vista de las particularidades
culturales y legales en los pases de ese continente, la oleada en favor de la auto-
noma de la banca central adquiri ah perfles especfcos y dio lugar a casos muy
singulares. Uno de ellos ocurri en Japn, no slo el pas con la economa ms avan-
zada de la zona sino una de las naciones de mayor desarrollo en el orden mundial.
Otra experiencia digna de citarse fue la de Indonesia, cuyo proceso de reforma en
materia de banca central tuvo verifcativo hacia fnales de los noventa. Aunque por
su especifcidad la experiencia de China se ubica en una categora aparte, el caso
merece al menos una referencia.
Teniendo como marco una ley orgnica del ao 1942, las relaciones entre el
Banco Central de Japn y el Ministerio de Finanzas se desarrollaron en un terreno
de ambigedad. Los buenos resultados obtenidos en materia de infacin le otor-
garon credibilidad a ese instituto central y en algunas ocasiones hasta consigui que
152
autonoma de la banca central en mxico
sus puntos de vista prevalecieran sobre los del Ministerio de Finanzas. En sentido
inverso, esta ltima entidad perdi mucho prestigio cuando, encargada de la super-
visin bancaria, tuvo que confrontar el clamor pblico en los aos noventa a raz del
impacto de una crisis bancaria de proporciones gigantescas. La crisis bancaria deto-
n en un contexto de recesin profunda y casi defacin, todo lo cual ayud a crear
un ambiente propicio para las reformas. Desde el punto de vista poltico la relativa a
la autonoma del banco central tuvo el benefcio adicional de permitir limitar el gran
poder que tena el Ministerio de Finanzas. El movimiento en favor de la autonoma
busc inspiracin en la experiencia europea, y la nueva ley del Banco de Japn se
promulg en 1998. Al Consejo de Poltica creado en 1949, se le otogaron facultades
para determinar la poltica monetaria sin la intervencin de ninguna otra autoridad.
Los integrantes de ese rgano colegiado seran designados por el gabinete. Asimismo
a partir del ao 2000 el Consejo qued presidido por el gobernador. Como metas a
alcanzar quedaron sealadas en la ley la estabilidad de precios y la funcionalidad del
sistema de pagos. De acuerdo con ese nuevo marco normativo el banco central debera
consultar con el gobierno todos los temas de su competencia, pero este ltimo no
tendra la capacidad de voto para imponer en el Consejo sus puntos de vista. La
normatividad relativa a transparencia y rendicin data, como ya se vio, del ao 2000.
En apego a ese enfoque el Banco de Japn empez a comunicarse con el pblico
principalmente mediante boletines de prensa. Por su parte, la rendicin de cuentas se
empez a cumplir con el Congreso y se determin que las minutas de las sesiones
del Consejo se publicaran con un intervalo de cuatro semanas.
18
Por su parte el Banco de Indonesia padeca de una muy larga tradicin de
subordinacin al Ministerio de Finanzas. Ese estado de cosas se modifc radical-
mente a raz de que mediante unas reformas de 1999 se le otorg independencia a
esa institucin. El impulso para esas reformas se produjo por la intensa crisis fnan-
ciera de 1997-1998, la cual golpe con gran intensidad a ese pas del sudeste asitico.
El presidente Suharto acus de incompetencia a los funcionarios del banco central y
destituy al gobernador, aunque en el transcurso del incidente el banco central haya
recibido apoyo tcnico y moral por parte del Fondo Monetario Internacional. Desde
el punto de vista poltico la oportunidad de reforma se abri precisamente cuando
cay Suharto. El nuevo mandatario, Habibie, acept que era necesario aplicar una
poltica monetaria ms disciplinada y tambin que para ese fn sera necesario con-
cederle autonoma al banco central. La ley correspondiente se promulg en 1999 y
fue afnada en 2004. Mediante ese ordenamiento se le asign al Banco de Indonesia
la misin de procurar la estabilidad de la moneda local (rupia), adems de que se le
confri independencia de objetivos e instrumental.
19
El proceso de transicin en China que culmin en la autonoma de su ban-
co central se inici en 1983. Mediante una reforma en ese ao el Banco del Pueblo
de China adquiri su especializacin como banco central al cancelrsele las facul-
tades para operar como banca comercial. Posteriormente, en 1984, se le separ del
Ministerio de Finanzas y un paso igualmente importante se dio un decenio despus.
En la ley orgnica de 1995 qued establecida la responsabilidad exclusiva del banco
central para encargarse tanto de la poltica monetaria como de la supervisin ban-
caria. Por otra parte las disposiciones clave quedaron incorporadas en los artculos
7 y 37 de ese ordenamiento. Segn esa primera disposicin la poltica monetaria y
las funciones correlativas seran implementadas por el Banco del Pueblo de China
153
Tambin en Indonesia,
el rgimen encabezado
por el presidente Suharto
le otorg autonoma al
banco central del pas.
independientemente del acuerdo con la ley, y su operacin estara libre de la in-
tervencin de gobiernos locales, agencias gubernamentales, organizaciones locales
e individuos. En la segunda disposicin citada se estableci que el banco ejercera
un manejo independiente de su presupuesto.
20
La oleada reformatoria que tuvo lugar en el mundo en favor de la autono-
ma de la banca central respondi a una causalidad diversa. Un factor, importante
sin duda, fue el ejemplo que siempre ofrecieron los antiguos bancos centrales que
haban consolidado su prestigio y credibilidad. En esta categora sobresalan en par-
ticular los casos de la Reserva Federal en los Estados Unidos y del Bundesbank en
Alemania. Otra infuencia importante fue la de los bancos centrales autnomos de
nueva factura, cuyo perfl llam poderosamente la atencin de la opinin pblica in-
ternacional. La formacin de la Unin Monetaria Europea fue otro acontecimiento
que gravit en esa direccin. En el tratado correspondiente qued establecido que
se debera otorgar mayor autonoma a los bancos centrales de los pases de la zona
antes de que se estableciera el Banco Central Europeo. En particular ste fue el caso
de Italia y Francia a cuyos institutos centrales se les confri autonoma en 1992 y en
1993. En 1998 se cre el Banco Central Europeo, que se convirti probablemente
en el banco central con mayor autonoma en el orbe, y con la difusin de la au-
tonoma surgi el inters por analizar sus elementos formativos y tambin el reto
de medir su nivel.
Un intento pionero para evaluar el nivel de la autonoma se remonta a 1982,
con el trabajo de dos autores: Bade y Parkin. Despus, en 1988, se sum a ese es-
fuerzo Alberto Alesina al agregar a la muestra de Bade y Parkin cuatro pases. Un
paso adicional fue dado en 1991 por Grilli, Masciandaro y Tabellini, que crearon
un ndice no slo para estimar la independencia poltica de los bancos centrales
sino tambin su independencia econmica. Segn esos autores, la independencia
poltica es la capacidad del banco central para establecer en forma independiente
sus objetivos y metas. La independencia econmica es la facultad de elegir sin inter-
ferencia los procedimientos e instrumentos de la poltica monetaria. Evidentemente,
la independencia poltica inclua elementos fundamentales como la existencia de
una meta explcita en materia de estabilidad de precios, la proteccin del gobernador
y los miembros del rgano directivo para no ser destituidos y la prohibicin o el lmite
para conceder prstamos al gobierno.
21
ecos del exterior
155
El Banco
Central de Chile
E
l mundo de las ideas y de las polticas econmicas vena cambiando muy rpi-
damente. Dentro de esa era de reformas y cambio de enfoques ocup un lugar
importante la transformacin de la banca central en una faceta principal: el otor-
gamiento de autonoma a las instituciones de esa especialidad. El caso del Banco
Central de Chile fue particularmente importante en ese proceso por su carcter
pionero entre los pases en desarrollo. En Chile el otorgamiento de autonoma al
banco central se dio en un muy interesante proceso que incluy al menos las siguien-
tes etapas: antecedentes, proyecto, debate, aprobacin, puesta en marcha y consoli-
dacin. En particular para Amrica Latina la experiencia chilena fue una referencia
importante para muchos otros casos en los que se busc una reforma semejante.
En su esencia, es decir, abstrayendo de los detalles incidentales, jurdicos, po-
lticos y doctrinales, el otorgamiento de autonoma al Banco Central de Chile fue una
consecuencia de poco ms de medio siglo de infaciones descontroladas en ese pas.
As, acabar con el fagelo de la infacin requiri de una muy cuidadosa reforma de
tipo estructural. El comn denominador de todas las administraciones que gobernaron
a ese pas en un periodo de ms de medio siglo desde fnales de los treinta hasta prin-
cipios de los noventa fue la elevada infacin. En el lapso mencionado de casi medio
siglo la infacin se ubic en promedio en 43 por ciento por ao. Si se saca del clculo
el dato del periodo de Allende, en el cual la infacin explot a 231 por ciento por ao,
ese promedio permanece, sin embargo, en el elevado nivel de 32 por ciento anual.
Asimismo, en esas cinco dcadas apenas en seis aos el alza de los precios fue menor a
un dgito y ese resultado se obtuvo en tan slo tres ocasiones durante los aos cuarenta,
en dos oportunidades durante los sesenta y slo en una ocasin durante los ochenta.
22
156
autonoma de la banca central en mxico
El momento clave para la autonoma del Banco Central de Chile fue la Ley
18840 que entr en vigor en diciembre de 1989. Sin embargo, esa reforma fue a su
vez el resultado de un proceso de aproximaciones en el cual un paso clave fue la
promulgacin de la nueva Constitucin en 1980. As, en el artculo 9 de ese ordena-
miento qued asentado que el Banco Central de Chile sera un organismo autno-
mo de carcter tcnico con patrimonio propio. En el texto constitucional tambin
se acord que el Banco Central nicamente operara con instituciones fnancieras
y que ningn gasto pblico o prstamo podr fnanciarse con crditos directos o
indirectos del Banco Central salvo en caso de guerra (artculo 98). Con lo anterior
se puso fn, al menos de jure, a esa antigua prctica chilena que haba sido la prin-
cipal causa de la infacin en el pas. En adelante el sector pblico debera buscar
su propio acceso a los mercados de crdito.
23
En el texto constitucional se sealaron
tambin las formas de organizacin y operacin que debera tener el banco central y
se precis que deba promulgarse una ley orgnica en el futuro inmediato.
Los trabajos ya formales se reanudaron en 1986. As, a principios de ese ao
se design una comisin para que preparara el proyecto de ley para un banco central
autnomo. Los resultados econmicos favorables obtenidos en ese periodo contri-
buyeron a que se afanzara el concepto de un banco central con una frmula de
administracin monetaria fexible y comprometida con la estabilidad monetaria.
La comisin concluy sus trabajos en 1987. Se sabe que en el transcurso fueron con-
sultados numerosos expertos y que en particular se busc la asesora de personas que
haban ocupado cargos importantes en el Banco Central de Chile. Una referencia
adicional importante fue la experiencia de los tres bancos centrales del mundo que,
contando con autonoma, eran ms conocidos y gozaban de mayor prestigio: Alema-
nia, los Estados Unidos y Suiza. Sorprendentemente, en su momento no se tuvieron
noticias en Chile sobre las tareas que se estaban llevando a cabo en Nueva Zelanda
para dotar a ese pas de un banco central autnomo.
En Chile se propuso, efectivamente, la creacin de un banco central aut-
nomo que estara gobernado por un consejo de cinco miembros. Estos funcionarios
seran designados por el presidente de la Repblica para periodos de 10 aos y sus
nombramientos estaran escalonados en forma secuencial cada dos aos. El elemento
fundamental fue que en el cumplimiento de sus funciones dicho consejo no estara
sujeto a las instrucciones de otra autoridad, adems de que ningn consejero po-
dra ser removido de su cargo por instrucciones del Legislativo ni del Ejecutivo. As, la
poltica monetaria en Chile sera manejada en forma colegiada por dicho rgano, el
cual de cualquier manera estara obligado a rendir cuentas a la sociedad por conducto
del parlamento. Al establecerse, en su nuevo contexto, el objetivo del banco central
qued defnido en forma precisa, siguiendo el modelo alemn: la meta a cumplir
sera velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos
internos o externos (Ley 18840, artculo 30).
Eran los tiempos del gobierno militar. El proyecto preparado por la comi-
sin fue sometido a un largo trayecto de revisiones y consultas dentro del Ejecutivo
antes de ser enviado a la consideracin del Poder Legislativo, que entonces estaba
conformado por la llamada Junta de Comandantes en Jefe. Entonces, en una accin
totalmente inusual para la forma en que solan hacerse las cosas en ese pas, las
autoridades militares decidieron dar a conocer ntegro el proyecto. Se inici enton-
ces un intenso debate pblico de bastante altura intelectual en torno a la propuesta
157
Edifcio del Banco
Central de Chile,
durante su etapa
contempornea
de autonoma.
ecos del exterior
de darle a Chile un banco central dotado de autonoma. Despus de algunos meses,
y no pocos escarceos dialcticos, la comisin legislativa ofreci su propuesta def-
nitiva. Esto ocurri habiendo mediado un cuidadoso proceso de revisin durante
el cual, venturosamente, se incorporaron varias de las observaciones planteadas
en el debate pblico.
Ese debate se enred de manera muy complicada por consideraciones de
tipo poltico y tcnico. Lo primero estuvo marcado por el periodo en que, casi en
paralelo, tuvo lugar la restauracin de la democracia y adems la expedicin de la
nueva Ley del Banco Central de Chile. El gobierno militar haba convocado a un
plebiscito, que se celebr el 5 de octubre de 1988, en el cual la ciudadana deba
decidir entre dos opciones: la continuacin del mandato del general Pinochet por
un periodo adicional de ocho aos, o convocar a elecciones para, mediante el voto,
designar a un nuevo presidente y renovar por completo el Poder Legislativo. La deci-
sin mayoritaria fue en el sentido de volver a la democracia y el acuerdo fue que las
elecciones se realizaran en diciembre del ao siguiente: 1989.
La convocatoria al plebiscito, que se llev a cabo en octubre de 1988, no
interrumpi los trabajos que ya estaban en marcha respecto a la nueva Ley del
Banco Central. As, coincidi que el proyecto de ley fue presentado al Congreso
apenas unas semanas despus del plebiscito lo cual despert en la oposicin muchas
suspicacias y dio lugar a crticas y reclamos. Los polticos de la oposi cin imagi-
naron en esa propuesta una suerte de trampa para el manejo futuro de la economa.
Se esgrimi que haban transcurrido ocho largos aos desde la promulgacin de la
Constitucin y que en tanto tiempo nada se haba avanzado respecto a la Ley Org-
nica del banco central autnomo. Ahora, pareca una coincidencia sospechosa que
158
autonoma de la banca central en mxico
los trmites correspondientes coincidieran en el tiempo con el proceso de transicin
a la democracia.
24
El argumento en concreto era que se trataba de una maniobra del rgimen
militar orientada a hacerle ms complicado al siguiente gobierno, quienquiera que
ganara las elecciones, el manejo de la economa por medio de la poltica econmi-
ca. Una preocupacin en particular despert la integracin inicial del Consejo tal
como se estableca en el primer artculo transitorio de la ley. El procedimiento con-
templaba que los integrantes de ese rgano colegiado fueran designados por el go-
bierno militar, especfcamente por el presidente Pinochet, a tan slo unos cuantos
das de las elecciones presidencial y parlamentaria. Dada la inamovilidad de los con-
sejeros, los largos periodos de designacin y el sistema para su renovacin previsto
en la ley, el nuevo presidente no estara en posibilidad de contar con una integracin
favorable en ese rgano hasta seis aos despus de haber iniciado su mandato.
Tres aspectos fundamentales destacaron en el debate. El primero tena que
ver con el peligro que podra plantear la autonoma del banco central a la coordi-
nacin entre las distintas polticas econmicas y en el orden administrativo entre el
gobierno y las autoridades monetarias. Era ampliamente sabido para los expertos,
tanto locales como del extranjero, que la autonoma del banco central no deba
signifcar aislamiento o contraposicin contra otros poderes. El otro aspecto que
suscit dudas es que, en la ley de la autonoma, se vieron prerrogativas excesivas en
favor del ban co central. De no moderarse, este desequilibrio podra desembocar
en el surgimiento de un poder alternativo al resto de los poderes pblicos que no se
integraba mediante el voto popular. Vinculada en forma cercana estaba la cuestin
de la responsabilidad pblica que debera tener el banco central en el contexto de
su nuevo marco normativo. Es decir, tenan que establecerse unos procedimientos
confables y efcaces de rendicin de cuentas.
25
Los crticos eran personas con prestigio y sus opiniones tuvieron bastante
difusin. As, no es de extraar que algunas de esas ideas hubieran sido tomadas en
cuenta y se incorporaran en el proyecto de ley. La modifcacin ms importante
fue que el Consejo, al adoptar sus acuerdos, deber tener presente la orientacin
general de la poltica econmica del gobierno. A lo anterior se agreg una amplia-
cin de las facultades del ministro de Hacienda dentro de ese rgano, en el sentido
de poder asistir a las sesiones con derecho a voz, a solicitar la suspensin hasta por
15 das de las resoluciones complicadas para una segunda discusin salvo el voto
unnime de todos los consejeros, e incluso capacidad de veto en caso de la aplica-
cin de restricciones cambiarias salvo, tambin, el voto unnime del Consejo. Otra
modifcacin fue en el sentido de que el banco deba informar sobre sus decisiones
y acciones no slo al presidente de la Repblica sino tambin al Senado. Por l-
timo, gracias al debate y a sus crticos, se elimin al Comit Ejecutivo
del proyecto defnitivo, rgano al cual en la propuesta original se le
otorgaban facultades amplias.
26
Como era de esperarse la integracin del primer Con-
sejo result un asunto altamente controvertido. El ambiente
poltico era muy tenso y las motivaciones de los dos grupos
en conficto no eran coincidentes. Para el gobierno militar la
conformacin de un consejo plural signifcaba tener que ad-
mitir a representantes de grupos que haban sido opositores
159
ecos del exterior
sistemticos, y a menudo implacables, de la poltica econmica aplicada. Asimis-
mo, algunos de esos opositores no eran tampoco simpatizantes de la autonoma de
la banca central. Para esa oposicin, que haba obtenido un triunfo poltico sobre
el gobierno militar, la autonoma implicaba tener que aceptar, aunque fuese por
un tiempo limitado, una ley en cuya preparacin no haban tenido intervencin y
cuyas implicaciones no necesariamente eran favorables. Mucho se tema que un
Consejo infexible e intransigente llevara la descoordinacin de las polticas
del banco central con el resto de las polticas econmicas. Nadie deseaba el
caso extremo en el cual, ya en el poder por la va electoral, un gobierno
de oposicin tuviese que modifcar o derogar una ley que le resultara
disfuncional y limitante.
En esa coyuntura, con grandes difcultades, ambos bandos com-
prendieron que la mejor salida era una negociacin. As se procedi.
Por un lado lideraba la negociacin el ministro del Interior del gobier-
no saliente, Carlos Cceres, y por el bando de la oposicin sobresala
el economista Alejandro Foxley. Este ltimo, en su calidad de jefe del
equipo econmico de la llamada Concertacin y candidato ms probable
a ministro de Hacienda en el futuro gobierno democrtico, comprendi las
ventajas de llegar a un acuerdo concertado. As, la salida que se decidi fue
que el gobierno saliente designara a dos consejeros y la Concertacin, a los
dos restantes. El nombramiento del presidente del Consejo deba corresponder a un
candidato neutral de consenso. Con base en ese enfoque, el gobierno design a
Enrique Seguel, general del ejrcito que haba presidido el Banco Central de Chile
entre 1985 y 1988 y que a comienzos de 1989 haba sido nombrado ministro de Ha-
cienda. Su segunda eleccin fue Alfonso Serrano que ocupaba la presidencia del
banco desde 1985. Por la Concertacin fueron nominados Roberto Zahler, experto
monetario de la Cepal de fliacin demcrata-cristiana y Juan Eduardo Herrera,
economista del Partido por la Democracia y a la sazn alto ejecutivo de una empre-
sa minera. Para presidir el Consejo fue seleccionado el economista Andrs Bianchi,
que en ese momento funga como secretario ejecutivo adjunto de la Cepal.
27
En suma, result benfco para todos que el proceso se resolviera no en una
confrontacin sino mediante una concertacin. A la solucin defnitiva se lleg
en un proceso de aproximaciones. La propuesta original del gobierno militar fue
bastante unilateral y plante que cuatro consejeros estuvieran vinculados al rgi-
men y que tan slo uno fuera independiente. La propuesta, desde luego, no fue
aceptada por la oposicin y se tuvo que pasar a una segunda ronda de negociacin.
Fue entonces cuando se lleg a la frmula que fnalmente result aceptada con un
equilibrio de posturas.
La integracin negociada del Consejo del Banco Central de Chile arroj
el inmenso benefcio de impedir que el proyecto de la autonoma abortara por con-
fictos polticos. Con todo, la frmula de las cuotas partidistas distaba de ser perfecta
y el hecho no pas desapercibido a los ojos de la crtica. Sin embargo, ninguno de
los observadores lleg a plantear que por razones de este procedimiento se infltrara
en el Consejo un designado sin mritos o capacidad sufcientes, a pesar de que en
la Ley Orgnica no se especifcaba ningn requerimiento en este sentido. A cuatro
aos de haberse iniciado la autonoma Daniel Tapia, prestigiado acadmico local,
haca una evaluacin muy crtica de la frmula de cuotas partidarias para elegir a los
El economista y banquero
central, Andrs Bianchi,
jug un papel muy
relevante en los trabajos
para darle autonoma al
Banco Central de Chile.
160
autonoma de la banca central en mxico
Jos de Gregorio fue
otro de los funcionarios
que particip en el
proceso para otorgarle
autonoma al banco
central chileno.
consejeros del bcch. Cuando en 1991 se present el primer relevo de un consejero
Tapia coment que la experiencia haba sido discutible para una institucin que
debe caracterizarse por su carcter tcnico y por su lejana de los centros de decisin
poltica, especialmente los coetneos.
Las crticas de Tapia seguramente tenan un grano de verdad pero sus premo-
niciones catastrofstas no se materializaron. Para que esto ltimo no ocurriera hubo
que trabajar mucho y defnitivamente la labor realizada desde el Consejo y en el ban-
co central result bastante acertada. Relata Andrs Bianchi que en el momento de
entrar en funciones ese rgano enfrentaba dos retos muy serios. El primero, de tipo
econmico-tcnico, fue el de avanzar en la estabilizacin de la economa chilena
de manera que la sociedad pudiera empezar a constatar que la autonoma del banco
central era de utilidad. El segundo desafo era de carcter poltico-institucional y de-
ba alcanzar tres objetivos: legitimar la autonoma ante la opinin pblica, contribuir
a su afanzamiento y lograr una coordinacin efectiva del Banco Central con otras
autoridades econmicas del gobierno, y por tanto, de la poltica monetaria con el
resto de las polticas econmicas.
La aceptacin de la autonoma por parte de toda la sociedad chilena se pre-
sentaba como un reto difcil. El da en que qued conformado el Consejo el poltico
de oposicin Patricio Aylwin opin que ese logro demostraba una vez ms que el
consenso era y es posible para agregar a continuacin que, como lo hemos sealado
reiteradamente, tenemos reparos a la Ley del Banco Central y creemos indispensable
introducirle modifcaciones. Estas modifcaciones llevaron, por supuesto, a debilitar
o socavar la autonoma. En ese mismo tenor, Aylwin concluy diciendo que el acuer-
do logrado respecto del Directorio no implicaba renunciar al propsito explicado.
28
La subsistencia del acuerdo habra sido imposible de no lograrse que la in-
tegracin pluralista del Consejo resultara funcional. Nada aseguraba de antemano
161
Sesin de un rgano
colegiado en el Banco
Central de Chile durante
su etapa de autonoma.
ecos del exterior
que as resultase, dados los antecedentes de divisionismo y confrontacin que se ha-
ban experimentado entre el gremio de los economistas chilenos durante el periodo
militar. As, en su calidad de presidente del Consejo, Bianchi se involucr en un
cuidadoso proceso de concordia y colaboracin no slo entre los integrantes de ese
rgano sino tambin con el personal tcnico del Banco Central. La fnalidad prag-
mtica: llegar a un funcionamiento ms efectivo de la institucin. Un ambiente
de colaboracin y cordialidad entre los integrantes del Consejo permitira avanzar
tambin en el establecimiento de una relacin constructiva con el Ministerio de
Hacienda. Lo que se requera alcanzar en este frente era balance. Por un lado, que
ese ministerio percibiera, por parte del Banco Central, una actitud de comprensin
y colaboracin. Por otro, que esa actitud y las acciones que derivaran de ella no
fueran en detrimento de la autonoma establecida en la ley.
Haba otra tarea novedosa especifcada en la Ley Orgnica del banco y era
la de la rendicin de cuentas. Segn la ley del banco todos los aos, antes del 30
de abril, la institucin deba presentar a la consideracin del Senado un informe
completo sobre las polticas aplicadas en el ejercicio anterior, los resultados obteni-
dos y tambin el programa de trabajo que se tena contemplado para el ao, con el
pormenor de los objetivos que se buscaba alcanzar. En paralelo, el Banco Central
empez a intentar una mejor comunicacin con los distintos estratos de la socie-
dad empezando por los economistas y los operadores en los mercados de capitales.
Un logro que contribuy en mucho a conseguir que la autonoma fuera aceptada
gradualmente, fue que el pblico empez a constatar que, contrario a lo pronostica-
do, no se instal en el Banco Central un equipo econmico paralelo que aplicara
polticas contradictorias con las del Gobierno. Tambin con el Congreso se estable-
cieron vnculos de informacin y en particular con la Comisin de Hacienda del
Senado para dar a conocer los puntos de vista del banco.
162
autonoma de la banca central en mxico
Andrs Bianchi, cabeza
del Banco Central de
Chile, aparece en
esta imagen rodeado
de sus principales
colaboradores.
En el orden prctico, el punto medular fue que el Banco Central de Chile
tuvo que abocarse en forma inmediata al combate de la infacin. La meta de largo
plazo era por supuesto alcanzar la estabilidad defnitiva. Sin embargo, despus de
dcadas de infacin en la economa chilena, el enfoque estabilizador tendra que ser
necesariamente gradualista. En forma correlativa, si no se avanzaba en la estabili-
zacin difcilmente se alcanzara la aceptacin pblica en favor de la autonoma
del banco. En ese panorama, el Consejo tuvo que adoptar, en enero de 1990, una
medida regulatoria severa para contener el crecimiento del gasto interno que en los
dos aos anteriores haba aumentado, respectivamente, 9 y 12 por ciento. La accin
regulatoria consisti en una elevacin de casi 200 puntos base para las operaciones
de crdito del Banco Central.
29
Durante los aos siguientes a la entrada en vigor de la autonoma, el Con-
sejo tuvo que implementar tres acciones de regulacin para sofocar el surgimiento
de presiones alcistas. La primera, mencionada en el prrafo anterior, se aplic a
principios de 1990. En esa coyuntura ocurri un incidente digno de ser recordado.
Ante la preocupacin por un dfcit comercial creciente, como medida correctiva las
autoridades gubernamentales plantearon al bcch un ajuste devaluatorio. El Consejo
recibi la propuesta y la estudi con mucha atencin. Acto seguido en una temprana
muestra de autonoma (aunque en votacin dividida) rechaz esa opcin temien-
do que ella avivara las presiones infacionarias. A diferencia, el Consejo opt por
a plicar la accin restrictiva ya comentada. As, el bcch enviaba tanto el sector pri-
vado como el sector pblico, una poderosa seal de compromiso con la estabilidad
y disciplina en las expectativas.
30
El consejo acord otras dos acciones regulatorias en el periodo de 1993-1994
y hacia fnes de 1995 y principios de 1996. En ambas ocasiones se dejaron sentir las
163
ecos del exterior
crticas de las autoridades gubernamentales y, sin ceder, el Banco Central moder
la intensidad de la restriccin con la fnalidad de ser congruente frente al enfoque
gradualista que acertadamente se haba decidido seguir. Apenas en 1991 fue cuando
el Banco Central adopt el sistema de anunciar metas anuales para la infacin, ha-
biendo sido esas metas de rango o margen de 1991 hasta 1994. Como se muestra
en el cuadro 1 se tuvo bastante xito en el proceso gradualista de reducir la infacin,
la cual descendi de manera continua a partir del nivel de 27.3 por ciento en 1990
hasta 4.7 por ciento en 1998.
Cuadro 1
Banco Central de Chile
Inacin: Cumplimiento de metas
(var. por ciento OPC dic.-dic.)
Inacin meta Inacin efectiva
1989 - 21,4
1990 - 27,3
1991 15-20 18,7
1992 13-16 12,7
1993 10-12 12,2
1994 9-11 8,9
1995 9,0 8,2
1996 6,5 6,6
1997 5,5 6,0
1998 4,5 4,7
Fuente: Citado en Juan Andrs Fontaine, Banco Central Autnomo: en pos de la estabilidad, p. 401.
En octubre de 2009 el presidente del bcch, Jos de Gregorio, pronunci un discurso
conmemorativo de la importante reforma conseguida dos dcadas atrs. La pieza
llev por ttulo A veinte aos de la autonoma del Banco Central de Chile. Cabe
rescatar de esa importante alocucin dos argumentos principales: a) la infacin es
un fenmeno muy daino para el funcionamiento de una economa, y b) un banco
central con autonoma est mucho mejor pertrechado para alcanzar la estabilidad
de precios que un banco central que carece de esa prerrogativa. As, la autonoma del
banco central poda interpretarse como la institucionalizacin de un compromi so
creble con la estabilidad de precios. Otro tema en el discurso de Jos de Gregorio
fue el del vnculo de la autonoma con la transparencia. La transparencia es nece-
saria para validar la legitimidad que debe tener en un rgimen democrtico una
institucin autnoma cuyas decisiones tienen implicaciones importantes sobre el
bienestar nacional. Un pasaje crucial de aquel discurso fue respecto a los resultados
obtenidos. En las dos dcadas de autonoma la infacin fue en promedio de 7.5 por
ciento anual pero en el segundo decenio de ese periodo dicho promedio se redujo a
tan slo 3.2 por ciento y la volatilidad del producto cay marcadamente en compara-
cin con dcadas anteriores. As, a veinte aos de la autonoma del Banco Central
de Chile, podemos decir que ha sido exitosa y se ha consolidado.
31
Notas
1
Charles R. Bean, Crecimiento econmico y desarrollo
del Reino Unido: de la posguerra al caso de la seora
Thatcher, Desarrollo y Sociedad, nms. 15 y 16,
septiembre de 1984 y marzo de 1985, pp. 45-46.
2
Christopher Johnson, The Economy under Mrs. Thatcher,
1979-1990, Londres, Penguin Books, 1991,
pp. 144-145.
3
Ibid., cuadro 3.3, p. 300.
4
Barton Yale Pines, The Lessons of Reagonomics,
discurso ante la Chinese Association for International
Understanding, Beijing, 20 de marzo de 1983.
5
Arthur B. Laffer, The Ellipse: An Explication of the
Laffer Curve in a Two-Factor Model, The Financial
Analysts Guide to Fiscal Policy, Nueva York, Greenwood
Press, 1986, pp. 1-35.
6
Ignacio Gil Pechun, Orgenes de la integracin
en Europa, http//personales.upv.es/igil/Euro.pdf
7
Jos M. Barrionuevo, A Maastricht Country South
of the Rio Grande, Barclays Capital Research,
21 de abril de 2003, p. 3.
8
John Williamson, No hay consenso. Resea sobre
el Consenso de Washington y sugerencias sobre los pasos
a dar, Finanzas y Desarrollo, septiembre de 2003, p. 10.
9
Michiel H. de Kock, Banca Central, Mxico, Fondo
de Cultura Econmica, 1955.
10
John Singleton, Central Banking in the Twentieth
Century, Cambridge University Press, 2011, p. 115.
11
Alan S. Blinder, The Quiet Revolution. Central Banking
Goes Modern, Nueva York, Yale University Press,
2004, pp. 1-4.
12
Philip Keefer y David Stasavage, When Does Delegation
Improve Credibility? Central Bank Independence and the
Separation of Powers, Working Paper, wps/98/18 Centre
for the Study of African Economies, Oxford.
ecos del exterior
165
13
Daron Acemoglu, Simon Johnson, Pablo Querubin y
James A. Robinson, When Does Policy Reform Work?
The Case of Central Bank Independence, National
Bureau of Economic Research, Working Paper 14033,
Appendix Table A1.
14
John Singleton, The Central Bank and Government
Partnership in Australia and New Zealand since the
30s, en Gordon Boyce, Mcintyre y S. Ville (eds.), How
Organizations Connect Investing in Communication,
Melbourne, Melbourne University Press, 2006, p. 15.
15
John Singleton, et al., Innovation and Independence:
The Reserve Bank of New Zealand, 1973-2002, Auckland,
Auckland University Press, 2006, p.308.
16
John Singleton, Central Banking in the Twentieth Century,
Cambridge, Cambridge University Press, 2011, p. 211.
17
P.L. Siklos, The Changing Face of Central Banking,
Cambridge University Press, 2002, p. 68.
18
Hiroshi Fujiki, The Monetary Policy Committee and the
Incentive Problem: A Selective Survey, Tokio, Institute for
Monetary and Economic Studies, Bank of Japan,
2005, p. 39.
19
Simone Polillo y Mauro Guillen, Globalization
Pressures and the State. The Worldwide Spread of
Central Bank Independence, American Journal
of Sociology, nm. 110, 2005, p. 1775.
20
Marco Arnone, et al., Central Bank Autonomy: Lessons
from Global Trends, International Monetary Fund, IMF
Staff Papers, vol. 56, nm. 2 , 2009, p. 282;
Bernard J. Laurens y Rodolfo Maino, China:
Strengthening Monetary Policy Implementation,
IMF Working Papers, wp/07/14, p. 18.
21
Alberto Alesina y Laurence H. Summers, Central Bank
Independence and Macroeconomic Performance: Some
Empirical Evidence, Journal of Money, Credit and
Banking, Ohio State University Press, Stable url:
http://www.jstor.org/stable/2077833, p.153.
22
Andrs Bianchi L., La autonoma del Banco Central
de Chile. Origen y legitimacin., Economa Chilena,
vol. 12, nm. 3, diciembre de 2009, pp. 11-12.
23
Juan Andrs Fontaine, Banco Central Autnomo:
en pos de la estabilidad, en Felipe Larrin, et al., (eds.),
La transformacin econmica, Santiago, Centro
de Estudios Pblicos, 2012, p. 395.
24
Andrs Bianchi, La autonoma del Banco Central
de Chile, op. cit., pp. 62-64.
25
Juan Andrs Fontaine T., Banco Central Autnomo:
en pos de la estabilidad, op. cit., p. 401.
26
Andrs Bianchi, La autonoma del Banco Central
de Chile, op. cit., pp. 14-15.
27
Ibid., pp. 64-68.
28
Aylwin y Lagos satisfechos por Consejo del Banco
Central, La Nacin, 6 de diciembre de 1989.
29
Bianchi, La autonoma del Banco Central,
op. cit., p. 19.
30
Juan Andrs Fontaine Banco Central autnomo:
en pos de la estabilidad, op. cit., pp. 404-405.
31
Jos de Gregorio, A veinte aos de la autonoma del
Banco Central de Chile, Economa Chilena, vol. 12,
nm. 3, diciembre de 2009, p. 9.
La autonoma
institucional
169
Reformas
hacia el mercado
E
n diciembre de 1982, cuando tom posesin el presidente Miguel de la Madrid
Hurtado, Mxico se encontraba en una situacin de crisis econmica severa.
Por desgracia, al estado de crisis econmica se sumaba una circunstancia grave de
efervescencia poltica acompaada de fuertes presiones sociales. Relata Miguel
de la Madrid en sus memorias, que la crisis econmica tena origen en causas de dos
tipos;
1
primeramente, en desequilibrios y problemas de naturaleza estructural cuya
gestacin haba sido prolongada y se remontaba a dcadas atrs. La otra causa prove-
na de doce aos de malos manejos econmicos, en el transcurso de los cuales se
haban deteriorado en forma profunda los fundamentos de la estabilidad macroeco-
nmica. Una de las principales consecuencias de la poltica econmica expansionis-
ta y desestabilizadora que se haba aplicado durante los dos sexenios anteriores era el
excesivo endeudamiento con el exterior.
Necesariamente tuvo que instrumentarse un cambio de rumbo en la estra-
tegia econmica y un ajuste fscal de gran magnitud dada la exorbitante magnitud,
con respecto al pib, que haba alcanzado el dfcit. Por desgracia este ajuste fscal
no fue sufciente y ello condujo a las autoridades a recurrir, en buena medida, al
fnanciamiento infacionario.
En esa reorientacin adquiri prioridad un programa de estabilizacin
dirigido a combatir la infacin, que haba llegado a niveles altamente perjudiciales.
Pero en paralelo hubo que abordar otros problemas cuya atencin no poda pospo-
nerse. Si se quera que la estabilizacin tuviera posibilidades de xito tendra que
venir acompaada de un esfuerzo de saneamiento fscal. Sin embargo, una revisin
cuidadosa de las fnanzas pblicas revel que el dfcit fscal tena un importante
170
autonoma de la banca central en mxico
componente estructural por el nmero tan grande de empresas y entidades pblicas
que operaban con nmeros rojos. As, la tarea de sanear las fnanzas pblicas se com-
plement con un programa para la desincorporacin de empresas y entidades pbli-
cas que puso en ejecucin el gobierno de Miguel de la Madrid desde 1985. Tambin
en la agenda de esa administracin qued plasmada con carcter de impostergable
la necesidad de renegociar la deuda externa, pblica y privada, que en su forma
vigente resultaba imposible de pagar. El otro captulo muy sobresaliente del
esfuerzo de reforma estructural durante la presidencia de De la Madrid fue el inicio
de la apertura comercial mediante la adhesin de Mxico al gatt.
Por necesidad y nuevas convicciones, los esfuerzos de reforma estructural se
continuaron e incluso se fortalecieron en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari.
Aunque durante la presidencia de Miguel de la Madrid se realizaron dos renegocia-
ciones de la deuda externa logrndose slo reestructuraciones, la renegociacin
defnitiva con el otorgamiento de quitas se consigui hasta el sexenio siguiente, siendo
secretario de Hacienda Pedro Aspe. Asimismo, los avances logrados durante el sexenio
delamadridista en materia de desincorporaciones se continuaron con renovado vigor
durante la administracin siguiente. De hecho, fue en el periodo de 1988-1993 cuando
se llevaron a cabo las privatizaciones ms complicadas. De lo realizado en materia de
reforma estructural durante el sexenio salinista destaca en particular el programa
de desregulacin que con tanto xito se llev a cabo desde la Secretara de Industria
y Comercio. Por ltimo, tambin con la participacin primordial de esa entidad, otro
gran logro se consigui cuando a fnales de 1993 se frm el Tratado de Libre Comer-
cio de Amrica del Norte (tlcn) entre los gobiernos de Mxico, los Estados Unidos y
Canad. Pareca el fn de festa perfecto que auguraba el advenimiento de una poca
rebosante de progreso y xitos. Desgraciadamente no sucedi as, empezando por el
gran desplome de la balanza de pagos y cambiario que ocurri a fnales de 1994.
El combate a la infacin tuvo prioridad en los inicios del gobierno de Mi-
guel de la Madrid. Una decisin que indudablemente result de inmensa ayuda en
este ramo fue el nombramiento de Miguel Mancera al frente del Banco de Mxico.
Su ubicacin en ese cargo brind credibilidad y confanza a las acciones de la pol-
tica monetaria y coadyuv a conseguir avances importantes que luego no pudieron
sostenerse. Los principales instrumentos para el esfuerzo estabilizador delamadridis-
ta fueron las polticas monetaria y fscal. La poltica cambiaria no siempre contribu-
y a la desinfacin. Con un esquema de desliz decreciente para el tipo de cambio se
busc ir debilitando las presiones alcistas, pero hubo fuertes presiones, a veces exito-
sas, para acelerar el desliz con el argumento de que el tipo de cambio estaba sobre-
valuado o deba evitarse que se sobrevaluara. De igual manera, a la vez de proteger el
empleo, el gobierno busc que la poltica salarial no resultara en contradiccin con
la estabilizacin que se buscaba conseguir. Una poltica que en su momento pare-
ci entrar en contraposicin con el esfuerzo de desinfacin fue la relativa al ajuste
de los precios y tarifas del sector pblico. La administracin delamadridista recibi
esos precios y tarifas con un retraso muy grande respecto a sus referencias interna-
cionales. Su actualizacin resultaba imprescindible para la fnalidad de sanear las
fnanzas pblicas, pero en su momento esos ajustes no fueron comprendidos ni bien
recibidos por la opinin pblica.
Con grandes difcultades el esfuerzo de estabilizacin del gobierno de Miguel
de la Madrid obtuvo sus primeros resultados positivos en 1983 y 1984. La infacin se
171
Los terremotos de
septiembre de 1985
y posteriormente
el desplome de los
precios del petrleo
durante 1986, fueron
acontecimientos
muy dainos para
Mxico y dieron
desafortunadamente
lugar a la suspensin
de los esfuerzos de
estabilizacin que
se haban iniciado
desde 1983.
la autonoma institucional
redujo de 100 a 80 por ciento en 1983, y en 1984 se consigui bajarla an ms, a 59
por ciento. Sin embargo, ese crculo virtuoso no pudo continuar. Al menos tres cau-
sas dieron al traste con ese programa inicial de estabilizacin. La primera, de menor
importancia relativa, tuvo que ver con las dudas que surgieron desde 1984 en el seno
del gabinete econmico respecto la intensidad que deba imprimirse al saneamien-
to del gasto pblico. Esas dudas se concretaron en un cierto debilitamiento de la
disciplina fscal. Con todo, no fue se el factor fundamental del descarrilamiento.
El primer impacto brutal al programa de estabilizacin deriv de los sismos que aso-
laron la Ciudad de Mxico en septiembre de 1985. Los gastos de emergencia en los
que tuvo que incurrir el gobierno para ayudar a los damnifcados causaron un gran
deterioro de las fnanzas pblicas. Pero la fortuna adversa no termin ah. Durante
172
autonoma de la banca central en mxico
Negociaciones en
el gatt, siglas que
corresponden al Acuerdo
General sobre Comercio
y Aranceles, y que fue
el organismo antecesor
de la actual omc:
Organizacin Mundial
del Comercio.
1986, cuando 70 por ciento de las exportaciones mexicanas provena de productos
petrolferos, el precio internacional del petrleo se desplom a la mitad. Presupues-
talmente y en la balanza de pagos dicho impacto fue equivalente a que se duplicara
la deuda externa. Para acomodar tan desfavorable choque, entre otras medidas se
acord aplicar un desliz rpido al tipo de cambio. En el mbito de los precios esa
medida caus una infacin de aproximadamente 160 por ciento en 1987.
An en medio de ese contexto tan desfavorable la administracin de Miguel
de la Madrid decidi perseverar en los programas de cambio estructural que se ha-
ba planteado. Un lugar muy trascendente en ese orden lo ocup el Programa de
Desincorporaciones que inclua operaciones de privatizacin de empresas pblicas.
Las razones que se esgrimieron para justifcar este programa fueron las siguientes:
a) fortalecer las fnanzas pblicas, b) eliminar gastos y subsidios sin justifcacin social
o econmica, c) asignar las tareas productivas generales al sector privado y d) mejorar
la efciencia en el sector pblico mediante el expediente de compactar el tamao y la
estructura del sector paraestatal, poltica en la que tuvo un papel fundamental el que
no permanecieran en el sector pblico empresas con prdidas grandes y continuas.
En el orden funcional en dicho programa se consideraron opera ciones de cuatro ti-
pos: liquidacin, fusin, transferencia y venta al sector privado. De acuerdo con ese
esquema, de 1983 a 1988 el gobierno realiz a travs de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico 595 operaciones de desincorporacin que quedaron distribuidas de la
siguiente manera: liquidaciones o cierres, 291; fusiones, 72; transferencias, 25, y ven-
tas al sector privado, 204.
2
Entre los mritos de ese programa se encuentra el de haber
roto un tab estatista muy arraigado en Mxico, segn el cual las empresas del gobier-
no son intocables pues constituyen la propia encarnacin de la soberana nacional.
La otra gran reforma estructural de la administracin delamadridista tuvo
que ver con la apertura de Mxico al comercio internacional mediante el ingreso al
173
Dos actores clave
en la renegociacin de
la deuda de 1988-1989:
el secretario del Tesoro
de los Estados Unidos,
Nicholas Brady y el
secretario de Hacienda
de Mxico, Pedro Aspe.
la autonoma institucional
gatt. En los tiempos de Jos Lpez Portillo ya haba tenido lugar un intento de adhe-
sin a ese acuerdo que, fnalmente no convencido, el primer mandatario decli n apo-
yar. Ya en el sexenio siguiente, probablemente esa posibilidad se estuvo ana lizando
en el gabinete econmico aunque no existe registro pblico de las deliberaciones.
Desde el punto de vista administrativo la solicitud de Mxico para ser parte del gatt
se present en noviembre de 1985 utilizando como base el protocolo que exista
desde 1979. Las negociaciones que se desarrollaron a continuacin para llegar a un
protocolo defnitivo se llevaron a cabo principalmente con el gobierno de los Estados
Unidos. Un cronista de ese acontecimiento puso en relieve la paradoja que signifca-
ba que, a pesar de que Mxico buscaba ingresar al gatt para integrarse plenamente
al sistema multilateral de comercio, la negociacin se hubiera concentrado con su
vecino del norte.
3
Finalmente, en el protocolo de adhesin al gatt que se suscribi,
Mxico obtuvo el tratamiento normal que se les conceda a los pases en desarrollo y
el arreglo entr en vigor en julio de 1986.
Para qu se busc el ingreso de Mxico al gatt? Mediante esa reforma el
gobierno de Miguel de la Madrid rompi con una tradicin proteccionista vigente
en Mxico por siglos. Lo hizo con gran valenta y determinacin y sin temor a que
se cumplieran los augurios catastrofstas que predecan quiebras masivas cuando
empezara a operar la apertura comercial. Nada de eso ocurri, por supuesto, pero
cabe refexionar sobre las motivaciones que llevaron a la adopcin de esa impor-
tante medida de cambio estructural. Haba que partir de que la industrializacin
lograda por Mxico a lo largo de dcadas de promocin sufra de un intenso sesgo
antiexportador. A ese fenmeno especfco haba que agregar los males tradicio-
nales que acarrea el proteccionismo en todas las latitudes: precios ms altos para
los productos, calidad insufciente y menos variedad para el consumidor. Ante la
necesidad de exportar para poder pagar la deuda externa, resultaba obligado forzar
la remocin del sesgo antiexportador que pesaba sobre la planta productiva. En el
174
autonoma de la banca central en mxico
largo plazo la apertura comercial tambin atraera mayor inversin extranjera direc-
ta e inducira una asignacin ms racional de los recursos productivos.
Continuar la lucha contra la infacin fue una prioridad para la administra-
cin de Salinas de Gortari. Sin embargo, la estrategia a la que se recurri para ese
fn se haba preparado y puesto en operacin durante las postrimeras del rgimen de
Miguel de la Madrid. Esa estrategia se concret en el mecanismo puesto en vigor a
principios de 1988, que en su momento se conoci como el pacto y el cual consis-
ti, en trminos tcnicos, en un modelo mixto de estabilizacin. As, la parte ortodoxa
de la estrategia se integr con el compromiso de aplicar polticas monetaria y fscal de
corte restrictivo. La parte heterodoxa se conform con la concentracin social. Den-
tro de esa concertacin, el sector pblico ofreci un comportamiento congruente del
tipo de cambio con las metas de infacin que se acordaran; el compromiso del sector
empresarial fue el correspondiente respecto a los precios de los bienes y servicios y el
del sector laboral fue en relacin con los salarios.
4
As, con base en ese esquema que
contemplaba la participacin de toda la sociedad en los esfuerzos de estabilizacin,
se consigui ir venciendo la inercia infacionaria y reducir la infacin en forma gra-
dual, de 159 por ciento en 1987 a alrededor de siete por ciento en 1994.
5
Una accin clave conseguida durante el despegue del sexenio salinista fue
la renegociacin defnitiva de la deuda externa. Como ya se ha mencionado duran-
te el periodo de Miguel de la Madrid se realizaron dos renegociaciones aunque
sobre pautas tradicionales. En esa poca todava sonaba a hereja en los odos de los
bancos la tesis mexicana de la corresponsabilidad en el surgimiento de la deuda y,
por tanto, en que su solucin requiriese de un sacrifcio por parte de los acreedores
en la forma de quitas sobre el principal o ajustes equivalentes en tasas de inters,
u otros conceptos y una extensin generosa de los plazos. Por su parte el gobier-
no de Mxico ofrecera a los bancos garanta de que se pagaran los adeudos en su
totalidad. La garanta de pago sobre el principal se ofreci a travs de los bonos Brady
los cuales, a su vencimiento, cubriran la totalidad del saldo. El pago de los in tereses
se garantiz mediante contrato y se realizara presupuestalmente acorde con un
calendario preestablecido.
6
Un gran alivio para la administracin de Salinas de Gortari fue haber con-
cretado la renegociacin de la deuda externa. Dado ese paso, dicha administracin
estuvo ya en posibilidad de concentrar su msculo reformador en tres programas que
se presentaban como fundamentales e indispensables: la continuacin y la conclusin
del programa de desincorporacin de empresas y entidades pblicas, el programa de
desregulacin y la profundizacin de la apertura comercial que fnalmente llev a
la suscripcin del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte en 1993. Ya se
ha visto que la poltica de privatizaciones fue puesta en marcha con gran habilidad
poltica y xito prctico por el gobierno de Miguel de la Madrid. Con todo, cuando
este presidente concluy su mandato quedaba mucho por hacer en dicho frente. En
breve, estaban pendientes de realizacin las operaciones de desincorporacin ms
complicadas. En trminos generales la poltica de privatizaciones del rgimen de
Salinas se puede separar en dos grandes captulos. En el primero se ubican las desin-
corporaciones de empresas de servicios, industriales, comerciales y mineras, como
Telfonos de Mxico, Mexicana de Aviacin, las mineras Cananea y Real del Monte
y Dina Camiones. El segundo captulo fue el relativo a la privatizacin de los bancos
comerciales.
175
Suscripcin del Tratado
de Libre Comercio de
Amrica del Norte.
En la imagen, de pie,
los mandatarios de
Mxico, los Estados
Unidos y Canad,
Carlos Salinas,
George H. W. Bush
y Brian Mulroney.
la autonoma institucional
En su momento el secretario de Hacienda, Pedro Aspe, enunci un dec-
logo de principios gua para llevar a cabo el programa de desincorporaciones de
la administracin salinista. En el primer punto se plante que las empresas que
se privatizaran deban entrar a mercados con competencia. En la segunda se esta-
bleci que un programa de privatizaciones no poda llevarse a cabo con xito sin
un ambiente de estabilidad de precios. Tambin se acord que ese programa deba
siempre mantenerse bajo control de la autoridad; que en algunos casos era preferi-
ble una quiebra que una venta y que para desincorporar ciertas empresas pblicas
previamente era necesario reestructurarlas. A las anteriores, Aspe agreg otras cua-
tro reglas fundamentales. Haba que privatizar siempre con pago en efectivo, deba
desplegarse creatividad en el uso del fnanciamiento, as como mantener informada
a la sociedad y manejar con mucha prudencia los ingresos provenientes de las de-
sincorporaciones. Por ltimo, deba explicarse que un programa de desincorporacio-
nes conduce siempre a tener un gobierno ms efectivo.
La desincorporacin de los bancos comerciales, que haban sido expropiados
en 1982 por el presidente Jos Lpez Portillo, fue la ltima desincorporacin real-
mente importante que llev a cabo la administracin de Carlos Salinas de Gortari.
Ese programa se volvi despus tristemente clebre por el desenlace de quiebra
en el que cayeron la mayora de los bancos privatizados a raz de la crisis econmica en
que se sumi la economa mexicana en el gozne de 1994 y 1995. Tan importante
fue el programa de privatizacin que, para llevarlo a cabo, se decidi crear una
unidad administrativa especfca: el Comit de Desincorporacin Bancaria. Dicha
entidad lle v a cabo la desincorporacin de los bancos estatizados con apego a reglas
concretas: a) contribuir a la conformacin de un sistema fnanciero ms equilibrado,
176
La nueva carretera
Mxico-Acapulco:
uno de los logros
en el sexenio del
presidente Salinas.
competitivo y efciente; b) garantizar una participacin diversifcada en el capital
de las instituciones, as como su control por inversionistas mexicanos; c) promo-
ver la descentralizacin de las operaciones bancarias y obtener un precio justo por
las entidades, que deberan venderse de acuerdo con avalos realizados con criterios
tcnicos. As, entre junio y octubre de 1991 se privatizaron ocho entidades ban-
carias, entre las cuales fguraron Bancomer y Banamex. El precio promedio de esas
privatizaciones se ubic en 2.8 veces el valor en libros.
7
Vientos de reforma y modernizacin soplaban en Mxico. En la Secretara
de Industria y Comercio se abri un espacio para que un funcionario joven Arturo
Fernndez, rebosante de ideas innovadoras sobre la organizacin de los mercados,
pudiera poner en ejecucin sus propuestas de renovacin. Sorprendentemente, el
diagnstico era muy sencillo. La reglamentacin gubernamental de los mercados in-
ternos haba sido durante muchas dcadas propicia para la conformacin de estruc-
turas monoplicas u oligoplicas, para prcticas que daban excesiva direccionalidad
a las autoridades y, por tanto, propiciaban la corrupcin, y para costumbres operati-
vas contrarias a la transparencia y a la rendicin de cuentas. Paradjicamente la po-
sicin doctrinaria del Estado emanado de la Revolucin haba sido favorable a esos
esquemas pro monoplicos, arbitrarios y opacos. Pero el fenmeno haba tambin
padecido de un trasfondo intelectual o burocrtico. Antes del sexenio de Salinas de
Gortari nadie en el sector pblico, tampoco ninguna pluma del sector acadmico,
haba mostrado la clarividencia aunque la tuviera para diagnosticar este proble-
ma y menos proponer su modifcacin. El conformismo con el statu quo que haba
177
El secretario de Hacienda
Pedro Aspe que brind
todo su respaldo a la
reforma de 1993 por la
cual se otorg autonoma
al Banco de Mxico.
la autonoma institucional
funcionado muy imperfectamente desde haca tiempo, operaba como una especie
de velo para ocultar taras econmicas evidentes en la economa de Mxico.
En parte la claridad para visualizar que las taras regulatorias tenan inmovi-
lizados a algunos sectores provino del programa de privatizaciones. En ese programa
se plante la inconveniencia de pasar a manos privadas empresas gubernamentales,
con el resultado de que operaran como monopolios protegidos por la regulacin.
ste fue el caso en particular en cuanto a las empresas areas y a ferrocarriles; desde
la planeacin se esboz la necesidad de bajar las barreras de entrada a fn de inducir
servicios de mayor calidad y precios ms reducidos. Esta materia de la regulacin de
los mercados es difcil y la propia inadecuacin de la terminologa ha contribuido a
su insufciente comprensin. Por principio, el vocablo desregulacin result impre-
ciso y desorientador para la idea que deseaba aplicarse. La realidad es que no se tra-
taba de remover la regulacin en los mercados mediante una simple desregulacin,
sino de adecuar esa regulacin a fn de propiciar mayor competencia, transparencia
y, por tanto, benefcio para los consumidores. En Mxico pareca que la regulacin
de los mercados se haba expedido de espaldas al bienestar de las grandes mayoras.
Aparentemente, el nico factor en consideracin tal vez por razones polticas
haban sido los intereses de los proveedores de los bienes y servicios en los mercados
regulados, o unos supuestos intereses populares no muy bien defnidos.
La poltica de desregulacin encontr en particular campos propicios en los
sectores del autotransporte de carga, autotransporte federal de turismo y pasajeros y
operacin de puertos y ferrocarriles. En todos esos ejemplos la nueva regulacin se
expidi con la fnalidad de erradicar prcticas monoplicas y permitir mayor compe-
tencia. As en el ramo del autotransporte de carga, rompiendo una tradicin de ms de
50 aos, se restableci en julio de 1989 la libertad de trnsito en las carreteras federa-
les y el derecho a ofrecer en competencia los servicios correspondientes. La fnalidad
fue, por supuesto, reducir los precios en el mercado y ofrecer a los usuarios mayor
competencia y libertad de eleccin. Por su parte el marco legal para el autotransporte
federal de turismo y pasajeros fue modifcado en marzo de 1990. La intencin de la
reforma fue tambin bajar las barreras de entrada para dar lugar a mayor competencia
178
autonoma de la banca central en mxico
en el sector. Esta ltima reforma se aprob para el sector del autotransporte. En tanto,
las reformas para modernizar la operacin de los puertos se iniciaron a mediados de
1991. En esos esfuerzos se incluy tambin al sector de los ferrocarriles, en el cual al
haber condiciones de monopolio natural la normatividad deba conducir a la fnali-
dad de lograr que operaran en condiciones de competencia.
8
La Unidad de Desregulacin, encabezada por Arturo Fernndez, logr que
se modifcara la regulacin en varios otros sectores clave de la economa mexicana.
ste fue el caso de las lneas areas, las aduanas, las telecomunicaciones y algunos
ramos importantes de la industria manufacturera. En general en todos esos ejemplos la
motivacin fue propiciar la competencia y elevar la transparencia, adems de benef-
ciar mediante ello a los consumidores. As, a principios de los noventa se expidieron
reformas adicionales para liberar la administracin de los esquemas de licenciamien-
to de patentes, marcas y secretos industriales. Con esa misma intencin se elimin
la normativa que haba impedido la participacin de nuevas empresas salineras y
se aprobaron modifcaciones reglamentarias similares para el henequn, el ramo de
cerillos y fsforos, as como la inversin en plantas textiles. En el orden general, una
gran transformacin signifc la promulgacin de la Ley Federal de Competencia
Econmica, en la cual qued amparado el establecimiento de la Comisin Federal
de Competencia. En adelante ese organismo se encargara de detectar y combatir las
prcticas poco competitivas en cualquier ramo de la economa mexicana.
9
Como ya se ha expresado, otra gran accin reformadora del rgimen de
Carlos Salinas de Gortari tuvo que ver con la negociacin del Tratado de Libre Co-
mercio de Amrica del Norte (tlcan) a fnales de 1993. Muy posiblemente, la idea
de este acuerdo haba venido madurndose desde los primeros aos de dicha admi-
nistracin. En 1987 los gobiernos de Mxico y los Estados Unidos ya haban suscrito
un acuerdo que se denomin Marco de Referencia de Principios y Consultas sobre
Relaciones de Comercio e Inversin. Aproximadamente dos aos ms tarde se frm
un instrumento que llev por ttulo Acuerdo para Facilitar las Plticas Relativas a
Inversin y Comercio.
10
Las razones de Mxico para buscar un tratado de comercio con los Estados
Unidos y tambin con Canad eran diversas. Una de ellas, muy evidente y general,
era aplicar un golpe defnitivo a la tradicin de proteccionismo que haba reinado en
Mxico por siglos. Ya en lo concreto se buscaba ofrecer un marco regulatorio ms
amplio para que las exportaciones mexicanas tuvieran acceso al mercado estadouni-
dense. Una manera de ayudar a los exportadores actuales y potenciales, no fcilmente
comprendida en forma amplia, sera facilitando la importacin libre de insumos, lo
cual permitira a los productores fabricar a precios y calidades de competencia con el
mercado exterior. Otra motivacin fue impulsar la inversin en Mxico, y en particu-
lar la inversin extranjera, ofreciendo a las empresas la posibilidad de aprovechar las
ventajas de localizacin y la mano de obra accesible y abundante que exista en el pas.
Un trance de muy intensa expectacin se vivi en Mxico cuando en oc-
tubre se vot en el Congreso de los Estados Unidos la aprobacin o el rechazo del
tlcan. A pesar de los temores Clinton y su administracin cumplieron con efcacia
sus tareas de cabildeo y el acuerdo fue aprobado con un margen que, si no cmodo,
al menos dej pocas dudas sobre el balance de las opiniones. El tratado entr en
vigor en enero de 1994, y uno de sus resultados fue que aproximadamente la mitad
de las tarifas arancelarias sobre importaciones quedaron eliminadas. Para el resto
179
Bill Clinton, presidente
de los Estados Unidos
durante la poca en que
se suscribi el Tratado
de Libre Comercio de
Amrica del Norte
y se consigui la
autonoma para el
Banco de Mxico.
la autonoma institucional
de los aranceles se determin un calendario de reduccin o eliminacin que se
extenda hasta principios del siguiente siglo. En cuanto a esto ltimo, con pruden-
cia, los negociadores del tlcan acordaron que la apertura comercial fuese gradual.
Haba que dar oportunidad a que las actividades econmicas en ambos lados de
la frontera, que haban disfrutado de proteccin por dcadas, se fuesen adaptando
paulatinamente a un ambiente comercial de mayor competencia a raz de una dis-
ponibilidad creciente de importaciones. Se estableci un marco para el comercio
trilateral Mxico-Estados Unidos-Canad bajo cuyo amparo se esperaba como
efectivamente ocurri que el comercio foreciera de manera importante.
181
El proyecto
para el Banco de Mxico
L
a aspiracin de obtener autonoma para el Banco de Mxico haba sido acaricia-
da por todos los expertos en banca central y en poltica monetaria que haban
prestado sus servicios en la institucin. se fue, desde luego, el caso de Miguel
Mancera, que se vincul al instituto central desde 1958 en calidad de joven econo-
mista. Seguramente esa conviccin arraig en l durante su paso, como estudiante
graduado, por la prestigiada Universidad de Yale, a la cual pudo matricularse gracias
al apoyo de una beca que le fue concedida por el propio Banco de Mxico. Posterior-
mente la carrera profesional de Mancera fue en ascenso continuo, habiendo sido
designado sucesivamente director del Fondo para el Fomento de las Exportaciones
Manufactureras, gerente de Internacional, subdirector, subdirector general y, fnal-
mente, director general del Banco de Mxico. Aunque el secretario de Hacienda,
Pedro Aspe (1988-1994), nunca fue empleado del instituto central s lo fue del fdei-
comiso Infratur y contaba con una formacin en las materias de moneda, cambios
y banca coincidente con las ideas que sostenan los expertos en poltica monetaria y
era, por tanto, desde haca mucho tiempo un convencido de las bondades de contar
con un banco central autnomo.
11
La posibilidad de plantear esa reforma en Mxico dependa de la voluntad
del presidente Carlos Salinas de Gortari. Sorpresivamente, sin mediar una inter-
vencin directa en ese sentido por parte del secretario Aspe ni de Miguel Mancera,
el trabajo de cabildeo correspondiente fue realizado por otras personas fuera del
pas. El gran avance se logr en 1992 cuando, en su calidad de presidente de Mxico,
Salinas fue invitado a participar en el prestigiado Foro Mundial con sede en el
pequeo centro alpino de Davos, en Suiza. En aquella oportunidad Salinas tuvo
182
autonoma de la banca central en mxico
El banquero central
y economista de
nacionalidad chilena,
Andrs Bianchi, que
brind asesora al grupo
responsable de preparar
el proyecto para otorgarle
autonoma al Banco
de Mxico.
la fortuna de alternar con otros jefes de Estado y con varios acadmicos y escri tores
distinguidos. Previsiblemente, de ellos tom la idea de que les deba conceder au-
tonoma a los bancos centrales por los benefcios que de esa reforma estructural
cabra esperar.
Result entonces muy afortunado que la idea de otorgarle autonoma al
Banco de Mxico proviniera del propio titular del Poder Ejecutivo. Mediante esa
accin podra concluir en forma brillante el programa de reformas estructurales
que hasta ese momento haba instrumentado la administracin de Salinas de
Gortari. De plcemes Mancera y Aspe en virtud de la perspectiva de ese
proyecto, el director general del Banco de Mxico procedi a organizar la
redaccin de las iniciativas que habran de culminar en la autonoma del
Banco de Mxico. La preparacin de los documentos fue un trabajo
de equipo bajo la direccin del propio director Mancera. Contribuyeron
a esas labores varios funcionarios del instituto central a quienes se con-
sult o se les pidi colaboracin. Para las tareas de redaccin se form
un grupo de abogados, toda vez que se trataba de preparar iniciativas
legislativas: lo integraron los abogados Francisco Borja Martnez, Roberto
del Cueto Legaspi y Javier Arrigunaga Gmez del Campo. En adicin se
cont en algunos momentos con la asesora del economista chileno Andrs
Bianchi, que a la sazn funga como presidente en el Banco Central de Chile.
En el mtodo de trabajo ocup un lugar importante la consulta y el anlisis
de las leyes orgnicas de los bancos centrales de otros pases, a los que se les haba
otorgado autonoma. La investigacin para identifcar esas fuentes fue laboriosa pero
tambin de gran inters. As se fue recabando informacin que fue consultada con
gran avidez por el grupo. Mediante ese esfuerzo de revisin se fue depurando la
informacin acumulada. En las etapas fnales dos referencias resultaron en lo es-
pecfco fundamentales para el ejercicio: la Ley del Banco Central de Alemania
(Deutsche Bundesbank) y la correspondiente al Banco Central de Chile, la cual ha-
ba convocado mucho respeto entre los expertos del mundo. El caso del Bundesbank
tena como credenciales la fortaleza y el prestigio que convocaba dicha institucin
por su sobresaliente desempeo. En el caso del Banco Central de Chile los redac-
tores de su ley orgnica y sus primeros administradores realizaron un trabajo de
calidad excepcional, aprovechando las experiencias extranjeras que fueron estudia-
das con gran cuidado.
Los contactos con el economista de nacionalidad chilena, Andrs Bianchi,
merecen un comentario particular. Por un lado Bianchi y Miguel Mancera haban
sido condiscpulos en un programa de posgrado en la Universidad de Yale y en el
transcurso de esa experiencia surgi entre ellos, a la vez de una amistad slida, una
admiracin intelectual recproca. Bianchi conoca con mucha profundidad la ex-
periencia por la cual se haba llegado en su pas natal a la autonoma del Banco Cen-
tral. Detrs del proceso correspondiente hubo una evolucin de naturaleza poltica
que era propia de ese pas sudamericano. En paralelo los detalles tcnicos, operati-
vos y doctrinales haban quedado recogidos en la Ley del Banco Central de Chile,
mediante la cual se haba otorgado autonoma a la institucin y estaban disponibles
para consulta, por parte de los ponentes involucrados en la tarea de preparar una
reforma, en cierto sentido paralela, para el banco central de Mxico. Bianchi estuvo
siempre en la mejor disposicin para ser consultado por los medios de comunicacin
183
Miguel Mancera Aguayo,
director general
del Banco de Mxico
(1982-1994) y
Gobernador de la
institucin de abril de
ese ltimo ao a 1997.
la autonoma institucional
al alcance en la poca. Los apoyos que brind resultaron invariablemente de gran
vala para el proyecto mexicano.
El proceso legislativo para otorgarle autonoma al Banco de Mxico se con-
cret en dos etapas. La primera respondi al objetivo de que los fundamentos de esa
reforma quedaran consignados en el propio texto de la Constitucin. Jurdicamente
esta tarea se facilit debido a que en el artculo 28 de la Carta Magna ya haba re-
ferencia a la emisin de billetes y a la acuacin de moneda como dos activida-
des exclusivas del Estado. La segunda mencin a esta materia en el artculo
28 constitucional era en realidad obsoleta pues se refera a una institucin
que, cuando se promulg la Carta Magna, estaba por crearse el banco
nico de emisin. Ese pasaje de la mencionada disposicin constitu-
cional qued anacrnico a partir del establecimiento del Banco de Mxico,
en 1925. Acto seguido, el grupo ponente deba preparar un proyecto
para la nueva ley del Banco de Mxico que resultara congruente con el
estatus de autonoma que se le deseaba otorgar.
El grupo de trabajo concluy el proyecto de decreto para la refor-
ma constitucional, as como el proyecto de ley para el Banco de Mxico.
Ambos documentos fueron enviados a la Secretara de Hacienda y Crdito
para su revisin y en caso de que resultara necesario iniciar una ronda de con-
sultas y correcciones. Algunos funcionarios de esta dependencia de alta jerar-
qua revisaron los proyectos con minuciosidad pero en el proceso prcticamente no
surgieron objeciones o propuestas de enmienda que resultaran signifcativas. A con-
tinuacin, la etapa que sigui fue esa misma revisin por parte del Jurdico de la Pre-
sidencia de la Repblica. Esta dependencia la encabezaba el abogado Rubn Valdez
Abascal con quien, en sesiones maratnicas, el director general Mancera repas con
gran minuciosidad cada uno de los artculos de ambas propuestas. Se trataba de un
jurisconsulto avezado provisto de gran agudeza para descubrir en un ordenamiento
legal la ms mnima fsura. Ese proceso de revisin no slo result inmensamente
til sino tambin muy aleccionador. Despus de pasar por esa aduana el licenciado
Mancera y el resto de los ponentes tuvieron mayor confanza en las iniciativas cuyos
proyectos haban redactado.
Los proyectos que fueron entregados para su revisin a la Secretara de Ha-
cienda y posteriormente al Departamento Jurdico de la Presidencia no resultaron
exactamente iguales a los que fnalmente se enviaron al Congreso. Aparte de cues-
tiones de redaccin menores, haba una disposicin que no subsisti en las iniciativas
defnitivas. Esta disposicin, que en el Banco de Mxico se consideraba de mucha
importancia, fue en relacin a concederle autonoma a la Comisin Nacional Ban-
caria y de Valores. De cualquier manera, a pesar de esa salvedad, en los proyectos
defnitivos subsistieron la totalidad de los principios fundamentales que se incor-
poraron en las propuestas originales.
La autonoma que otorgaron al Banco de Mxico, las reformas legislativas
de 1993, qued fncada sobre bases particularmente frmes. As, Mxico fue el nico
pas del mundo en el cual la independencia del banco central qued consignada en
el propio texto constitucional. En la exposicin de motivos de la iniciativa de reforma
constitucional se incluy un recuento bastante pormenorizado sobre los males
que causa la infacin al crecimiento econmico, al proceso de intermediacin f-
nanciera, a la generacin de ahorro, a los resultados de los acuerdos contratos
186
autonoma de la banca central en mxico
que se suscriben con una implicacin econmica, y a la distribucin del ingreso en
la economa nacional. Todos los efectos adversos que provoca la infacin se pudieron
constatar en la experiencia de los pases que haban sufrido el fagelo infacionario.
Tambin en Mxico se haba sufrido esas consecuencias perjudiciales durante las
pocas alcistas. La erradicacin del fenmeno infacionario era difcil de lograr y
requera de la satisfaccin de varias precondiciones, entre ellas una situacin fscal
slida. Sin un prudente manejo fscal no puede haber estabilidad duradera.
Haba que ofrecerle a la sociedad la mejor garanta posible contra el eventual
surgimiento de nuevos episodios de infacin y para ello se requera de una
reforma legislativa a fn de que el Banco de Mxico contara con una au-
tonoma robusta. As procuraremos a la Nacin proteccin permanente
contra polticas econmicas infacionarias.
12
La existencia de un banco central con el mandato de procurar,
sobre cualquier otra fnalidad, la estabilidad de los precios, permite
contar con una institucin dentro del Estado comprometida en el
lago plazo con ese objetivo. En este sentido, el banco central podra
actuar como contrapeso de la administracin pblica, respecto de actos
que puedan propiciar situaciones infacionarias. Pero tambin podra
actuar como contrapeso de los particulares, cuando stos consideren
emprender acciones conducentes al aumento de los precios o de los
costos, con la expectativa de que las autoridades llevaran a cabo una
expansin monetaria sufciente para acomodar el aumento.
13
En qu forma qued incorporada, en el artculo 28 constitucional, la autonoma
del Banco de Mxico? El elemento bsico se aport en un nuevo prrafo que se
adicion a esa disposicin y en el cual qued establecido lo siguiente: El Estado
tendr un banco central que ser autnomo en el ejercicio de sus funciones y en
su administracin. Inmediatamente despus se aadi el objetivo prioritario a que
debera responder, en su estatus reformado, el Banco de Mxico: procurar la esta-
bilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional. Con la determinacin de que
ese objetivo prioritario ofreca una medida especfca para evaluar el desempeo
del banco central: el comportamiento estable del nivel general de precios. Si el
banco central deba cumplir con varios objetivos de igual rango, podra justifcar
el cumplimiento insatisfactorio de alguno de ellos aduciendo los esfuerzos para sa-
tisfacer otra fnalidad. Asimismo, en caso de que al banco central se le asignaran
varias fnalidades podra cambiar bruscamente su actuacin en funcin del fn que
en determinado momento considerara prioritario. En contraste, con un objetivo
primordial claramente establecido, la poltica monetaria se tornara ms predecible
facilitando las decisiones de los participantes en la economa.
14
De esta forma, dada la defnicin del concepto y establecido el objetivo
prioritario, lo que sigui fue la determinacin de las precondiciones que tendran
que satisfacerse para hacer efectiva la autonoma del banco central. Una primera y
fundamental, era la facultad con que deba contar el banco central para determinar
en exclusiva el monto y el manejo de su propio crdito defnido en el concepto
ms amplio. Para tal fn fue necesario que quedara incorporado en el propio texto
constitucional que ninguna autoridad podra ordenarle al banco central conceder
El jurisconsulto
Francisco Borja Martnez,
integrante del grupo
que redact la iniciativa
mediante la cual se
concedi autonoma
al Banco de Mxico.
El trmite legislativo
implic dos pasos:
primero, la reforma del
artculo 28 constitucional
y, posteriormente, la
promulgacin de una
nueva ley para el instituto
central.
187
la autonoma institucional
fnanciamiento; es decir, otorgar crdito por cualquier medio o adquirir valores. Es
claro que sin esta ltima salvaguarda la estabilidad de precios, criterio rector para
la actuacin del banco central, se pondra un grave riesgo. Asimismo, en el propio
texto constitucional quedaron contempladas las bases para que el Banco de Mxico
estuviera en posibilidad de expedir regulaciones en lo relativo a la intermediacin y
los servicios fnancieros, contando con las atribuciones de autoridad necesarias para
llevar a cabo esa regulacin y proveer a su observacin.
Otro factor determinante para hacer efectiva la autonoma que se deseaba
otorgar al Banco de Mxico fue el procedimiento que se aprob para nombrar, y
remover, a las personas a cuyo cargo estara la conduccin de la organizacin. Tal
era la importancia de ese asunto que los elementos esenciales de las frmulas corres-
pondientes tambin quedaron plasmados en el texto del artculo 28 constitucional.
En cuanto a la designacin de estos funcionarios, su nombramiento correspondera
al Presidente de la Repblica con la aprobacin del Senado y, en sus recesos, por la
Comisin Permanente. Igualmente, a manera de proteccin para la autonoma, los
integrantes del rgano directivo del Banco de Mxico, segn quedara defnido ste
en su ley, nicamente podran ser removidos de sus cargos mediando la comisin
de faltas graves. Como refuerzo a las disposiciones mencionadas, los funcionarios
aludidos seran nombrados para periodos relativamente prolongados, mismos que
estaran convenientemente escalonados, a fn de que la renovacin del rgano direc-
tivo fuese gradual en todas las circunstancias.
Otras dos modifcaciones de importancia se incorporaron en el decreto de
reforma de la Constitucin mediante el cual se otorg autonoma al Banco de Mxico.
Por consideraciones de tcnica jurdica habra que adaptar el nuevo estatus legal
de la institucin al sistema de derecho laboral que tena fundamento en el artculo
123 de la Constitucin. Por esa razn, mediante el decreto aludido, se agreg una
fraccin al artculo 123 segn la cual, junto con las dems entidades de la adminis-
tracin pblica federal que formaran parte del sistema bancario mexicano, el Banco
ltima sesin que
celebrara en su historia el
rgano directivo antecesor
a la Junta de Gobierno de
la etapa de la autonoma.
Sentados de izquierda
a derecha aparecen:
Guillermo Prieto
Fortn, Guillermo Ortiz,
Miguel Mancera Aguayo,
Pedro Aspe, Antonio
Ortiz Mena y Emilio
Gutirrez Moller.
188
autonoma de la banca central en mxico
La Junta de Gobierno
del Banco de Mxico
despus de otorgada la
autonoma: de izquierda
a derecha, Francisco Gil,
Miguel Mancera, Javier
Arrigunaga (Secretario),
Guillermo Prieto Fortn,
Ariel Buira, Guillermo
Ortz (Subsecretario de
Hacienda), Pedro Aspe
(Secretario de Hacienda)
y Jess Marcos.
de Mxico regira sus relaciones laborales con sus trabajadores dentro del apartado
B de esa importante disposicin constitucional. La modifcacin de la fraccin X del
artculo 73 de la Carta Magna tambin respondi a la fnalidad anterior, sealn-
dose al respecto que el Congreso de la Unin tendra facultades para expedir las
leyes reglamentarias del artculo 123 que sean requeridas para las instituciones que
formen parte del sector de la intermediacin y servicios fnancieros.
La ley del Banco de Mxico fue promulgada en diciembre de 1993. En la ex-
posicin de motivos y en el capitulado de este ordenamiento quedaron incorporados
los fundamentos de la autonoma que se le deseaba otorgar a la institucin. De ah
que en el primer prrafo del artculo 1 se consignara con toda precisin: El banco
central ser persona de derecho pblico con carcter autnomo y se denominar
Banco de Mxico. Otro aspecto fundamental fue la distincin que se incorpor en
la ley entre la fnalidad del Banco de Mxico y sus objetivos. La fnalidad qued
establecida como la obligacin de proveer a la economa de moneda nacional. En
cuanto a los objetivos, ya se ha visto que el prioritario fue procurar la estabilidad
del poder adquisitivo de la moneda nacional o, en palabras menos tcnicas, que
Mxico viviese en un entorno de precios estables, que permitiesen planear, ahorrar,
forjar un patrimonio, obtener crditos y honrar su servicio sin sobresaltos ni incurrir
en quebrantos familiares o empresariales. En complemento, en ese ordenamiento
tambin quedaron precisadas otras dos fnalidades para el Banco de Mxico: promo-
ver el sano desarrollo del sistema fnanciero y propiciar el buen funcionamiento de
los sistemas de pagos.
Como qued establecido en el texto constitucional, debe ser atributo esen-
cial de un banco central autnomo su capacidad para determinar en forma exclusiva el
monto y manejo de su propio crdito. Este principio deba aplicarse a la totalidad
de las operaciones a realizar por parte del banco central, pero tena una trascenden-
cia particular con el crdito a otorgar en favor del gobierno federal. La causa primaria
189
la autonoma institucional
de los procesos infacionarios sufridos en Mxico y en otros pases fue el fnancia-
miento, por parte de la banca central, de dfcit fscal de magnitud importante. Por
esa razn en la nueva Ley del Banco de Mxico de 1993 se dio un tratamiento muy
cuidadoso y completo a esta materia. En relacin con el crdito al gobierno la ley
acord que slo podra concederse por un monto limitado mediante el ejercicio
de la cuenta corriente que suele llevarle el banco central. As, segn el artculo 12,
fraccin IV, el saldo deudor de la cuenta de la Tesorera no debe exceder un lmite
equivalente a 1.5 por ciento de las erogaciones del propio gobierno previstas en el
presupuesto de egresos de la federacin, con algunas salvedades relativas al servicio
de la deuda pblica interna.
Pero, a fn de evitar que el referido fnanciamiento pueda traducirse en
expansin monetaria excesiva, se ha dispuesto tambin que si el saldo
deudor de esa cuenta rebasa el lmite fjado, el Banco coloque valores
a cargo y por cuenta de aqul. Como podr observarse, esta frmula
facilita el manejo de la Tesorera del Gobierno Federal, pero impide
que el crdito del Banco Central se constituya en instrumento para
fnanciar de manera infacionaria los dfcit de las fnanzas pblicas.
15
En adicin a las muy importantes frmulas anteriores, el legislador tuvo la precau-
cin de que quedaran cerradas en la ley todas las posibles fsuras por las cuales pu-
dieran fltrarse operaciones cuyo destino ltimo fuese el otorgamiento de crdito
adicional al gobierno federal. Una disposicin en ese sentido que se conserv de la
ley de 1985 fue la prohibicin al Banco de Mxico para adquirir directamente del
gobierno federal valores a su cargo. En ese mismo sentido, en la ley tambin se incor-
poraron otras disposiciones para evitar que el Banco de Mxico tuviera que verse con
frecuencia en el caso de tener que colocar valores a cargo y por cuenta del gobierno
fe deral. Asimismo, qued establecido que, con cargo a la cuenta de la Tesorera de
la Federacin, no pudieran librarse cheques ni otros documentos a favor de terceros.
Una materia muy importante con fuertes conexiones con la poltica mo-
netaria y por ese medio con la fnalidad de procurar la estabilidad del poder
adquisitivo de la moneda nacional fue la relativa a la poltica cambiaria. En la ley
se estableci que la determinacin de la poltica cambiaria quedara a cargo de una
comisin en la cual (aun cuando el banco central tendra voz y voto), en ltima ins-
tancia, las decisiones corresponderan al gobierno federal por el voto de calidad que
le correspondera al secretario de Hacienda. El gran peligro potencial resida en que se
acordara un nivel o un comportamiento para el tipo de cambio que obligara al ban-
co central a una acumulacin muy cuantiosa y continua de reservas internacionales
mediante la emisin tambin cuantiosa y continua, de signos circulantes. De
ah la disposicin que se incluy en la ley, a fn de que:
con objeto de que las resoluciones que se adopten en materia cambiaria
no impidan al Banco Central cumplir con su objetivo prioritario, la
Institucin podra compensar el aumento de la base monetaria resul-
tante de las adquisiciones de divisas que efectuara en cumplimiento
de las directrices de la Comisin de Cambios, mediante la colocacin
y en su caso emisin de valores a cargo del Gobierno Federal.
16
190
autonoma de la banca central en mxico
El otro elemento fundamental en cuanto a la proteccin de la autonoma del Banco
de Mxico fue el relativo a la integracin, la renovacin y el funcionamiento del
rgano encargado de conducir sus destinos. En el texto constitucional nicamente
haba quedado defnido el procedimiento para designar a las personas que se encar-
garan de esa responsabilidad directiva, a que sus periodos de gestin deberan estar
escalonados y a su inamovilidad salvo causas graves. Las precisiones en esa materia
fueron aportadas en la Ley de 1993, por cuyo articulado se cre la Junta de Gobier-
no y tambin las fguras de gobernador y cuatro subgobernadores. El periodo para
el gobernador sera de seis aos, iniciara a la mitad de un sexenio presidencial y
concluira a los tres aos del siguiente. Las periodos de los subgobernadores seran
de ocho aos y habra un reemplazo o redesignacin de dichos funcionarios cada dos
aos. A ese respecto se seal en la exposicin de motivos:
El nmero de miembros de la Junta de Gobierno se considera ade-
cuado porque uno menor no dara sufcientes puntos de vista para el
anlisis de materias tan complejas como las encomendadas al Banco
Central en tanto que uno mayor difcultara la toma de decisiones.
Por otra parte, cabe sealar que las denominaciones de gobernador
y subgobernador son propias de la tradicin de los bancos centrales.
17
Otras reglas respecto a la Junta de Gobierno resultaron tambin cruciales. Una de
ellas fue que todas las decisiones se habran de tomar por votacin y el voto del gober-
nador tendra el mismo valor que el del resto de los integrantes. Elemento tambin
muy importante fueron los requisitos que se establecieron para que una persona
se considere elegible para integrar la Junta de Gobierno. stos respondan a la in-
tencin de lograr un elevado nivel tcnico y profesional en el funcionamiento de
ese rgano colegiado. Las personas elegibles para los cargos de gobernador y subgo-
bernador deberan gozar de reconocida competencia en cuestiones monetarias, as
como haber desempeado, por lo menos durante cinco aos, cargos de alto nivel
en el sistema fnanciero mexicano o en las dependencias, organismos o instituciones
que ejerzan funciones de autoridad en materia fnanciera. Quedaron exceptuados
de los requisitos anteriores dos de los subgobernadores de la Junta de Gobierno para
casos de profesionales muy distinguidos en materia econmica, fnanciera o jur-
dica. Muy importante resulta agregar que todas esas disposiciones han resultado en
que el Banco de Mxico tenga un gobierno autnticamente colegiado. En vista
de la complejidad de los fenmenos monetarios y de la importancia de tomar medidas
acertadas en la materia, es conveniente que las acciones sustantivas del Banco queden
a decisin de la Junta de Gobierno. Procede tambin que las resoluciones de mayor
importancia en materia administrativa correspondan a dicho rgano.
18
193
Fundamentos
de la autonoma
L
as razones para proponer que se le concediese autonoma al Banco de Mxico
quedaron enunciadas en los discursos que pronunci el director general Miguel
Mancera durante los aos anteriores al proyecto de autonoma, y tambin en la expo-
sicin de motivos del decreto de reforma constitucional para modifcar los artculos
28, 73 y 123. La autonoma evita los incentivos que tiene el gobierno federal para
fnanciarse, directa o indirectamente, con la emisin de dinero.
19
Si un banco cen-
tral autnomo contribua a reducir la posibilidad de que se produjesen episodios
de infacin, la conveniencia pblica de contar con ese arreglo institucional resultaba
indiscutible. Una tesis muy reiterada por Mancera en sus intervenciones pblicas fue
siempre que la estabilidad de precios no era un fn en s mismo, sino una precondi-
cin indispensable para conseguir un crecimiento sostenible dentro del cual los frutos
del progreso se pudieran distribuir ampliamente entre la poblacin. Por lo contrario,
esos fnes se volvan inalcanzables en un ambiente infacionario. En la experiencia
de Mxico era posible constatar que los periodos de infacin ms aguda haban
estado marcados por un menor crecimiento y tambin por una concentracin del
ingreso ms intensa.
Los efectos perjudiciales de la infacin saltan a la vista cuando existen alzas
continuas y generalizadas de los precios, pero hay otros efectos menos visibles pero
igualmente perniciosos. Veamos: si los precios en su totalidad se elevan al mismo tiem-
po y en la misma proporcin, podra parecer que bastara con indizar los ingresos
(por ejemplo, los salarios) a ese ritmo de crecimiento para amortiguar los efectos de
la infacin. Sin embargo, la infacin no se comporta de esa manera ordenada y
previsible; por el contrario, adems de tener un efecto de alza sobre la generalidad
194
autonoma de la banca central en mxico
del sistema de precios, dicho efecto es desordenado, prcticamente imprevisible y
sumamente voltil, esto es: en un entorno de alta infacin los agentes econmicos no
pueden distinguir con exactitud los cambios en los precios relativos (los cambios
entre unos precios y otros, su magnitud y su ocurrencia) lo que adems de alimentar
una tendencia al alza generalizada (como supuesta proteccin ante la infacin veni-
dera) propicia asignaciones cada vez ms errticas de los recursos, generando mayor
pobreza y desperdicio de recursos. En suma, esa volatilidad deteriora gravemente
la efcacia del sistema de precios como mecanismo de orientacin para guiar la
asignacin de los recursos productivos. Habiendo infacin se complica de manera
importante la posibilidad de tomar decisiones apropiadas de inversin, con lo que
la rentabilidad de los proyectos suele resultar sensiblemente distinta de la original-
mente planeada. Con infacin la funcin implcita en todo proyecto de inversin
relativa a la evaluacin de los ingresos y costos probables se difculta enormemente,
y hasta se hace imposible si el ritmo de crecimiento de los precios es elevado.
La infacin, en suma, difculta las decisiones de inversin y tambin las de
ahorro. Durante las fases iniciales de todo proceso infacionario las tasas de inters
reales suelen volverse negativas causando grave perjuicio a los ahorradores que han
decidido mantener sus ahorros en activos denominados en moneda nacional. Pero
la situacin de ilusin monetaria descrita es siempre transitoria. Pronto los agentes
econmicos caen en la cuenta no slo de que las tasas de inters reales son negativas
sino que tambin los riesgos por mantener sus ahorros en moneda nacional resultan
demasiado elevados. Esto ltimo no slo en razn de que la infacin puede ace-
lerarse abruptamente anulando el rendimiento real ofrecido a las inversiones fnan-
cieras, sino por la posibilidad de una modifcacin intempestiva del tipo de cambio
que resulte en una reduccin drstica del principal expresado en moneda extranjera.
Esos peligros dan lugar a que los ahorradores empiecen a exigir un premio o una
recompensa por conservar sus ahorros en la moneda local, premio que necesaria-
mente se traslada a las tasas activas de los crditos y que resulta en una reduccin del
fnanciamiento para proyectos de inversin o para la adquisicin de bienes inmue-
bles o de consumo durable.
Con infacin tambin sucede que los resultados de los contratos suelen
diferir de las intenciones de las partes al momento de suscribir los acuerdos. Obvia-
mente, la incidencia de este efecto crece en forma directa a la intensidad del proceso
alcista. Antes que nada cabe sealar la inequidad que se provoca en estos casos,
perjudicando o benefciando de manera errtica ya sea a acreedores o a deudores.
Tambin en este mbito pronto los agentes econmicos caen en la cuenta de las
distorsiones que provoca la infacin y reaccionan para protegerse. Una posibilidad
en este ltimo sentido consiste en acortar lo ms posible los plazos de los contratos,
resultando de esa prctica una elevacin muy daina de los costos de transaccin.
Particularmente dainas son las consecuencias de la infacin sobre la inter-
mediacin crediticia. El ambiente infacionario exacerba el riesgo de los crditos en
razn de la incertidumbre que genera en los proyectos de inversin. Otro factor es que
con infacin las tasas de inters nominales tienden a elevarse debido al componente
infacionario que se incorpora en ellas. Dicho componente infacionario es la canti-
dad que los deudores deben resarcir a los acreedores en compensacin por el deterioro
que sufre el valor del principal de la operacin crediticia debido a que existe infacin.
La consecuencia para la parte deudora es que ese componente infacionario da lugar
195
El gobernador
Miguel Mancera Aguayo
y su sucesor en ese
cargo, Guillermo Ortiz
Martnez.
la autonoma institucional
a una amortizacin anticipada de los crditos, si se les ve en trminos reales. Como
resulta lgico, esa amortizacin anticipada se acelera en razn directa a la intensidad
de la infacin y al tamao relativo del componente infacionario. En consecuencia en
la intermediacin crediticia la parte deudora resulta agredida por el efecto concurrente
de dos fuerzas dainas. La primera, por la aplicacin de tasas de inters reales ms
elevadas que las que prevaleceran en un ambiente de estabilidad. La segunda, por la
amortizacin anticipada y no planeada de los crditos a que ya se hizo referencia.
El desaliento de los proyectos de inversin a que da lugar la infacin no
es observable directamente en ningn indicador econmico. En contrario, si ha
podido constatarse empricamente que habiendo presiones alcistas las tasas de in-
ters nominales incluyen un premio que suele incrementarse en forma directa con
la intensidad del proceso infacionario. Lo que cabe esperar por esos efectos es una
reduccin de las operaciones de crdito de plazos medio y largo. Esta ltima ha sido
una realidad fcilmente comprobable durante las fases alcistas. As, en pocas infa-
cionarias, el crdito inmobiliario y, en general, el crdito de largo plazo suelen des-
aparecer del sistema fnanciero, a menos que se tomen ciertas medidas ingeniosas
que permitan dar a los fnanciamientos un perfl de amortizacin real semejante
al que tendran en pocas de estabilidad.
20
Finalmente las pocas de infacin son campo propicio para que se de-
sarrollen distorsiones econmicas adicionales. El aumento continuo de los precios
provoca mucha incomodidad entre la ciudadana y las protestan muerden sobre
las autoridades, quienes se sienten forzadas a intentar medidas de control que in-
variablemente resultan no slo inefcaces sino dainas. La realidad es que los con-
troles de precios nicamente provocan escasez de bienes y servicios, as como la
formacin de mercados negros o clandestinos y, a la larga, la inhibicin de la oferta.
196
autonoma de la banca central en mxico
Francisco Gil Daz,
destacado funcionario
que ocup sucesivamente
los siguientes cargos
pblicos: subsecretario
de Ingresos,
subgobernador
del Banco de Mxico
y, posteriormente,
secretario de Hacienda.
Sin embargo, el clamor pblico puede ser imposible de resistir. Para rematar, otro
de los agravantes que pesan sobre la infacin es la propensin que tiene a acelerarse
una vez que se ha arraigado. As, toda vez que los consecuencias adversas de la in-
facin tienden a crecer ms rpidamente que la infacin misma, con gran facilidad
puede llegarse a una situacin crtica.
21
Una vez promulgada la nueva ley orgnica del Banco de Mxico el paso
que sigui fue la integracin de la Junta de Gobierno para que empezara a
operar bajo un entorno legal diferente. Ya se ha visto que para ocupar el
cargo de gobernador se nombr al licenciado Miguel Mancera quien vena
desempendose como director general desde diciembre de 1982. De
la designacin de los cuatro subgobernadores iniciales cabe hacer dos
observaciones. La primera, de orden operativo, que para dar lugar al es-
tablecimiento de periodos escalonados de ocho aos con una separacin
entre cada uno de ellos de dos aos, tres de los subgobernadores iniciales
tendran que cumplir con periodos truncos respectivos de nueve me-
ses, dos y cuatro aos. La segunda observacin es que los cuatro funcio-
narios que fueron designados para fungir como subgobernadores cumplan
de manera amplia los requisitos planteados en la ley respecto a edad, a go-
zar de reconocida competencia en materia monetaria y en cuanto a haber
ocupado durante cinco aos, cargos de alto nivel en el sistema fnanciero mexi-
cano o en las dependencias, organismo o instituciones que ejerzan funciones de
autoridad en materia fnanciera (artculo 39, fracciones I y II).
Con signifcacin protocolaria el rgano de gobierno del Banco de Mxico,
integrado de acuerdo con la Ley Orgnica de 1985, celebr su ltima sesin de
clausura el 12 de marzo de 1994. La designacin ofcial de los cinco integrantes
de la Junta de Gobierno, entre ellos los subgobernadores Francisco Gil Daz, Ariel
Buira, Jess Marcos Yacamn y Guillermo Prieto Fortn, haba sido anunciada por
el presidente Salinas de Gortari apenas el da anterior. La revista Enlace, rgano in-
formativo de los empleados del instituto central, public un reportaje ilustrado de
esa ltima sesin del 12 de marzo. Segn la nota, tomaron la palabra en ese acto
Miguel Mancera y el secretario de Hacienda, Pedro Aspe. En su intervencin, Man-
cera elogi la actuacin de los integrantes de ese rgano colegiado y agreg que sta
quedara referida en los archivos de la institucin, los cuales seguramente constitui-
rn una fuente de muy particular relevancia para la historia del banco central. Por
su parte, el secretario Aspe hizo alusin a la importancia que tendra para el futuro
de Mxico la autonoma recin conferida al Banco de Mxico y seal que sta
haba sido posible, en muy considerable medida, por la calidad de los funcionarios
del Banco y, de manera muy signifcativa, por el reconocido prestigio de su director
general, licenciado Miguel Mancera.
22
Aunque su nombramiento durara tan slo hasta diciembre de 1994, cabe
recordar la semblanza de Guillermo Prieto quien form parte de esa integracin
inicial de la Junta de Gobierno del Banco de Mxico. En cuanto a escolaridad, este
funcionario obtuvo la licenciatura en economa por la Universidad Nacional Aut-
noma de Mxico. Luego de iniciar su carrera como funcionario pblico en 1955, en
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en la Direccin General del Impuesto
sobre la Renta, Prieto Fortn labor en la Secretara de Industria y Comercio, en la
Comisin Nacional para la Participacin de los Trabajadores en las Utilidades de las
197
Pedro Aspe Armella,
secretario de Hacienda
y Crdito Pblico
(1988-1994).
la autonoma institucional
Empresas, y en la Secretara del Trabajo y Previsin Social. Ya como un profesionis-
ta experimentado, la gran oportunidad de desarrollo se le present en 1976 cuando
regres a la Secretara de Hacienda en calidad de director general de Administracin
Fiscal Central, de donde fue ascendido a subsecretario de Ingresos, cargo que ocu-
p durante ocho aos. Su designacin como subgobernador se produjo a principios
de 1994, despus de haber presidido la Comisin Nacional Bancaria de 1989. Por
su parte, tambin Ariel Buira, con estudios de licenciatura y posgrado en la
Universidad de Manchester, Inglaterra, haba tenido una carrera profesional
distinguida antes de ser designado subgobernador. Su vinculacin al Banco
de Mxico se remonta al ao 1975 y una etapa particularmente brillan te de
su trayectoria tuvo verifcativo cuando fue nombrado director alterno y
luego ejecutivo ante el Fondo Monetario Internacional en la silla repre-
sentativa de Mxico y otros siete pases afliados. Ya de regreso en el
Banco de Mxico prest sus servicios en la Direccin de Organismos y
Acuerdos la cual lleg a encabezar de 1985 a inicios de 1994.
23

Originario de la ciudad de Monterrey, Jess Marcos Yacamn ob-
tuvo la licenciatura en economa por la Universidad de Nuevo Len. Pos-
teriormente obtuvo el doctorado en la prestigiada Universidad de Columbia
con sede en Nueva York. En el orden laboral su carrera su inici en el Centro
de Investigaciones Econmicas de su alma mter, del que lleg a ser director. El
ingreso de Marcos Yacamn al Banco de Mxico se produjo en 1976, para continuar
con una trayectoria de continuos ascensos. Antes de ser designado subgobernador se
haba desempeado sucesivamente como subgerente de Organizacin y Anlisis del
Sistema Bancario, gerente de Informacin Financiera, subdirector y director de Pro-
gramacin Financiera y, de 1988 a 1994, como director de Investigacin Econmica.
Igualmente brillante ha sido la carrera acadmica y laboral de Francisco Gil
Daz, quien despus de realizar estudios de licenciatura en el Instituto Tecnolgico
Autnomo de Mxico obtuvo los grados de maestra y doctorado en economa en la
Universidad de Chicago. Despus de iniciar su carrera profesional en el Banco de
Mxico pas a la Secretara de Hacienda, en la que lleg a ser titular de la Direc-
cin General de Poltica de Ingresos. De regreso en el Instituto Central fungi como
direc tor de Investigacin Econmica y de ah pas a ser subsecretario de Ingresos de
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Es una fortuna que al menos tres de los integrantes del grupo al que se en-
comend la redaccin de las iniciativas para otorgar autonoma al Banco de Mxico
hayan dejado testimonios escritos consignando su opinin sobre tan trascendental re-
forma institucional.
24
En cuanto al lder de este proceso, Miguel Mancera, particular-
mente relevante fue una presentacin que hizo sobre dicha materia ante la Sociedad
de Exalumnos del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, en la cual el funcio-
nario expuso su metfora, que despus adquirira celebridad, en la que equipar a la
autonoma del instituto central con un trpode. El primero de los apoyos de ese trpode
era la facultad conferida al Banco de Mxico para determinar en exclusiva el volumen
del crdito primario. El segundo pie, de igual importancia, era el rgimen de designa-
cin y permanencia de los funcionarios que, como miembros de la Junta de Gobierno,
estaran encargados de la conduccin de la poltica monetaria. El tercer pie, que sin
soportar tanto peso fue de cualquier manera necesario, consista en la libertad que
garantizaba la ley a la institucin en lo relativo a su administracin interna.
25
198
autonoma de la banca central en mxico
El gobernador del
Banco de Mxico,
Guillermo Ortiz
Martnez, fanqueado
por los subgobernadores
Jess Marcos Yacamn
(izquierda) y Jos Julin
Sidaoui Dib (derecha).
A continuacin, Mancera le explic a su atento auditorio la razn de ser de
cada uno de los pies del trpode. En caso de que no se le asegurase al banco central el
manejo exclusivo del crdito primario y, por tanto, un control efectivo sobre el com-
portamiento de la oferta de dinero, sera imposible que pudiera conseguir el objetivo
de procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional.
Al respecto, conviene recordar la muy especial relacin que existe en-
tre el crdito del banco central y los movimientos del nivel general de
precios. Tal relacin se da porque el instituto emisor, a diferencia de los
intermediarios fnancieros, dispone de la singular facultad de poder
otorgar crdito ilimitadamente sin tener que captar los recursos res-
pectivos. Ello signifca que el banco central puede aumentar el poder
199
la autonoma institucional
de compra en la economa, aun en el caso de que nadie produzca
ms. Pero bien se sabe que cuando el poder de compra crece ms
rpidamente que la produccin, los precios tienden a elevarse. De
ah que el atinado manejo del crdito del mencionado instituto sea
crucial para procurar la estabilidad del nivel general de los precios.
26
Respecto al segundo pie del trpode conformado por la Junta de Gobierno, Mancera
le explic a su audiencia todas las precauciones que fueron incorporadas a la ley
con el fn de garantizar la independencia de ese cuerpo colegiado y sus integrantes,
adems de procurar una actuacin fundada en altos niveles de calidad tcnica y
experiencia profesional. Acto seguido, el disertante abund sobre la razn de ser
para el tercer pie del trpode. As, la independencia administrativa del Banco de
Mxico deba interpretarse como una medida para proteger a la institucin contra
presiones de otras autoridades. A manera de ejemplo hipottico, el instituto cen-
tral poda ser obligado a actuar en forma distinta de su voluntad en caso de que se le
restringiese severamente su presupuesto de operacin. Desde luego, la proteccin
descrita no deba interpretarse como una libertad irrestricta de sus autoridades para
administrar el instituto central. Por tanto en la ley del Banco de Mxico quedaron
especifcados los procedimientos para determinar el presupuesto y las labores de
auditora, adems de todo lo relativo a la muy importante materia de la rendicin
de cuentas al Congreso y a la sociedad.
La autonoma otorgada al Banco de Mxico, coment Mancera, era un
buen dique contra la posibilidad de oleadas futuras de infacin. Lo era en la medi-
da en que estaba dirigida a evitar las causas que producen el fenmeno infacionario
y no tan slo sus sntomas. La autonoma del banco central era vacuna efcaz contra
la posibilidad de infacin debido a que evitaba el abuso del crdito del instituto
emisor. As, para contar con una poltica permanente y efcaz de lucha contra la fuer-
zas de la infacin, resultaba clara la conveniencia de separar la funcin de crear
dinero de otras tareas del Estado, en las que continuamente se enfrentan demandas
reiteradas para aumentar el gasto. Luego de esta explicacin el director Mancera
entr directamente al campo del debate monetario:
No obstante los notorios daos infigidos por la infacin, hay quienes
estn dispuestos a tolerarla y quienes incluso la sugieren como un
medio de, supuestamente, acelerar el desarrollo econmico. Quiz
unos adopten tales posiciones por falta de sufciente informacin.
Otros, posiblemente por mala fe: no olvidemos la afrmacin atribui-
da a Lenin, en el sentido de que la frmula ms efcaz para destruir al
sistema capitalista es corromper su moneda.
27
Otra publicacin de Miguel Mancera digna de recordarse en esta crnica tena que
ver con su participacin en calidad de comentarista en un simposio que se organiz
para conmemorar los 300 aos del Banco de Inglaterra.
28
Como parte del programa
los organizadores le pidieron a Mancera que aportara un comentario sobre un en-
sayo muy completo escrito por el prestigiado economista Stanley Fischer (entonces
ya separado del Fondo Monetario Internacional y de regreso en el mit como profesor)
sobre el tema de la banca central. Mancera respondi al texto de Fischer con la
200
autonoma de la banca central en mxico
presentacin y el anlisis de las siete lecciones fundamentales que a juicio de ese
economista podan aplicarse para comprobar la fortaleza de la autonoma de un ban-
co central moderno. La coartada del comentario consisti en ilustrar cada una de
dichas lecciones con la experiencia reciente de Mxico a partir de la autonoma
que el pas le haba otorgado a su banco central.
La primera leccin de Fischer se refera a si el banco central contaba con
un mandato defnido con precisin en cuanto a la estabilidad de precios. Al respecto
el gobernador Mancera explic que, en el caso del Banco de Mxico, a la estabili-
dad de precios se le haba concedido el carcter de prioritaria. Acto seguido agreg
que un mandato en ese sentido le daba claridad a la operacin del banco central
y tambin proteccin contra la posibilidad de ser obligado, o llevado por las circuns-
tancias, a aplicar una poltica expansionista. En su ensayo Stanley Fischer se refere
a esta posibilidad aludiendo a una eventual aceptacin por parte del banco central
de la existencia de una curva de Phillips de corto plazo. A juicio del comentarista, la
prioridad otorgada a la estabilidad de precios disminuye la posibilidad de que impl-
citamente se entienda que el banco central valida la existencia de una relacin esta-
ble en el corto plazo entre mayor infacin y menos desempleo y que, adems, acepta
la posibilidad de usufructuarla por razones de orden poltico. Abundando so bre el
tema el gobernador Mancera seal que incluso en algunos pases, como Mxico,
esa relacin inversa de corto plazo puede no existir, salvo, desafortunadamente,
cuando el traslado sobre la curva se realiza en la direccin sud-este. Es decir, se
acepta mayor infacin a cambio de una disminucin transitoria del desempleo.
La segunda leccin de Fischer el banco central debe informar sobre
sus objetivos intermedios result de fcil y concisa respuesta para el gobernador
Mancera. Pero la tercera leccin debe el banco central rendir cuentas sobre la
consecucin de sus metas y la explicacin de sus polticas al pblico y a la legisla-
tura? requiri una explicacin ms pormenorizada. Respecto a la informacin so-
bre los objetivos intermedios de la poltica monetaria el gobernador Mancera explic
que la Ley del Banco de Mxico no obliga a difundir esa informacin, pero agreg que
independientemente de las obligaciones legales de divulgacin es acertado para un
banco central dar a conocer toda la informacin posible, debido a que una poltica
semejante contribuye a reducir la incertidumbre respecto al comportamiento futuro
del nivel de precios. Respecto a la rendicin de cuentas la tesis general fue que es
indispensable conciliar ese imperativo con la autonoma del banco central. Desde
luego, la rendicin de cuentas se fortalece cuando tiene prioridad el mandato de al-
canzar la estabilidad de precios. En relacin con el Banco de Mxico el gobernador
Mancera explic que, adems de la facultad que tiene el Congreso para convocar en
cualquier momento la comparecencia del gobernador, la institucin publica anual-
mente varios documentos clave: el programa de poltica monetaria y dos reportes
semestrales de poltica monetaria, adems de su tradicional Informe anual.
La cuarta leccin planteada por Fischer era particularmente retadora para
el caso del banco central de un pas como Mxico, en donde se haba padecido
infacin aguda y prolongada asociada de manera estrecha con dfcit fscales fnan-
ciados parcialmente con el crdito del banco central. Al respecto, Stanley Fischer
pregunta en su ensayo: Debe el gobierno tener facultades para revertir las deci-
siones de poltica monetaria acordadas por el banco central, aunque el ejercicio de
esta facultad implique costos elevados al propio gobierno?. Segn el gobernador
201
El economista Stanley
Fischer, destacado
acadmico de la
Universidad de Harvard
y alto funcionario del
Fondo Monetario
Internacional en el
periodo de 1994 a 2001.
la autonoma institucional
Mancera el otorgamiento de esa facultad sera menos ominoso en aquellos pases
donde existe un consenso social amplio en favor de la estabilidad de precios y tam-
bin un acuerdo tcito entre el banco central y el gobierno respecto a la deseabili-
dad de mantener la infacin bajo control. Obviamente, si esa situacin no era la
prevaleciente dicha facultad abra la posibilidad de que algn actor poltico, con
una agenda de corto plazo, posiblemente de carcter electoral, intentara aplicar una
poltica monetaria expansionista. En el caso de Mxico no exista en la ley del banco
central esa facultad ni tampoco la posibilidad para remover de manera discrecional
a los integrantes de la junta directiva.
202
autonoma de la banca central en mxico
El gobernador
del Banco de Mxico
Miguel Mancera Aguayo.
Quinta leccin de Fischer: Debe el banco central tener capacidad para de-
terminar las tasas de inters a las que opera, y manejar los instrumentos de poltica a
su disposicin a fn de alcanzar las metas de la poltica monetaria?. Segn Mancera
esta prerrogativa, que en el lenguaje de Fischer corresponda a la independencia ins-
trumental de la banca central, haba sido garantizada al Banco de Mxico tanto en
el texto Constitucional como en su ley orgnica. Claramente, el poder exclusivo
concedido al banco central para manejar su propio crdito era un rasgo bsico
en la autonoma de la banca central. El tema, como resulta obvio, estaba
directamente vinculado con la sexta leccin: El banco central no debe ser
obligado a fnanciar los dfcit del gobierno y tampoco debe administrar
la deuda pblica. En trminos de Mancera este principio derivaba direc-
tamente de la independencia instrumental esencial para la procuracin
de la estabilidad monetaria. A juicio del comentarista la facultad para
administrar la deuda pblica en el carcter del banco central como agente
fnanciero no implicaba problema. La relacin delicada era en cuanto al
crdito que pudiera concederle el banco central al gobierno. En ese sentido
la ley en Mxico era muy estricta: El Banco de Mxico puede conceder cr-
dito al gobierno federal aunque no tiene la obligacin de hacerlo hasta un
lmite equivalente a 1.5 del gasto presupuestal aprobado [] Se trata de un mon-
to reducido, aproximadamente equivalente a un tercio de uno por ciento del pib [].
Por ltimo, la respuesta a la sptima leccin La responsabilidad para
determinar las tasas de inters y el tipo de cambio debe estar separada en caso de
prevalecer un rgimen cambiario de fotacin requiri una explicacin cuidado-
sa de naturaleza tcnica por parte del gobernador Mancera quien seal que, efecti-
vamente, la adopcin de una banda cambiaria o de un tipo de cambio fjo impona
restricciones a la poltica monetaria. El Banco de Mxico se encontraba en una
situacin ms o menos intermedia entre un rgimen de paridad fja y de fotacin,
debido a la existencia en el pas, desde 1992, de un rgimen de bandas de amplitud
creciente. Si el tipo de cambio se encontraba permanentemente entre sus bandas
equivala prcticamente a una fotacin. Sin embargo, en caso de no ocurrir de esa
manera por presiones hacia la revaluacin, su ley le ofreca al Banco de Mxico
los instrumentos y facultades para esterilizar, a cargo del gobierno, una expansin
monetaria excesiva proveniente de compras de divisas efectuadas, con el fn de que
el tipo de cambio se mantuviera dentro del lmite inferior de la regla cambiaria en
vigor. La posibilidad de dicha esterilizacin responda, por supuesto, a la fnalidad
de cumplir con la procuracin de la estabilidad de precios.
El gobernador Mancera termin su comentario sealando que la estabi-
lidad de precios era la mejor contribucin que podan hacer los bancos centrales
para impulsar el desarrollo econmico. Un compromiso creble del banco cen-
tral con la estabilidad contribuye a la efciencia econmica, al crecimiento y a la
equidad. Sin embargo, existe siempre la amenaza de aquellos actores sociales que
piensan que la curva de Phillips se cumple en el largo plazo, o que el banco cen tral
puede determinar discrecionalmente el nivel de las tasas de inters en todo mo-
mento. De ah la obligacin que tiene el banco central de ofrecer informacin, y
educacin sobre las bondades de la estabilidad de precios y la necesidad de expli-
car los lmites a que est sujeta la poltica monetaria: qu puede lograr y qu no
puede lograr un banco central.
Notas
1
Miguel de la Madrid Hurtado, Cambio de rumbo:
testimonio de una Presidencia, 1982-1988, Mxico, Fondo
de Cultura Econmica, 2004, p. 19.
2
Pedro Aspe Armella, El camino mexicano de la
transformacin econmica, Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, 1993, pp. 183-184.
3
Miguel ngel Olea Sisniega, Las negociaciones
de adhesin de Mxico al gatt, en Foro Internacional,
Mxico, vol. 30, nm. 3, ene.-mar., 1990, pp. 497-535.
4
Aspe Armella, op. cit., pp. 29-37.
5
Banco de Mxico, Informe Anual, 1993 p. 17, y 1994, p.2.
6
Ibid., p. 113.
7
Toms Pealoza Webb, Apectos centrales de la banca
mexicana, 1982-1990, Banco Nacional de comercio exterior,
vol. 42, nm. 2, mensual, febrero, 1992, pp. 107-118.
8
Fernando Clavijo y Susana Valdivieso, Reformas
estructurales y polticas, op. cit., p. 35-37.
9
Ibid., pp. 38-40.
10
M. ngeles Villarreal, Nafta and Mexican Economy,
Congressional Research, 3 de junio de 2010, pp. 1-2.
11
Entrevista Miguel Mancera-etd, mayo de 2012.
12
Exposicin de motivos de la iniciativa de decreto
por el que se reforman los artculos 28, 73 y 123 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
enviada al H. Congreso de la Unin por el Ejecutivo
Federal, p. 2.
la autonoma institucional
205
13
Exposicin de motivos de la iniciativa, op. cit., p. 6.
14
Decreto por el que se reforman los artculo 28, 73
y 123 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, en Banco de Mxico, Informe anual 1993,
pp. 239-241.
15
Exposicin de motivos de la iniciativa de Ley del Banco
de Mxico enviada al H. Congreso de la Unin por el
Ejecutivo Federal, en Banco de Mxico, Informe anual
1993, p. 243.
16
Ibid., p. 245.
17
Ibid., pp. 246-427.
18
Ibid., p. 248.
19
Exposicin de motivos de la iniciativa de reforma
constitucional para dotar de autonoma al Banco
de Mxico, en Banco de Mxico, Informe anual
1993, pp. 232-234.
20
Miguel Mancera Aguayo, La poltica monetaria
en Mxico, Testimonios sobre la actuacin de la
banca central, edicin del 40 Aniversario del Centro
de Estudios Monetarios Latinoamericanos, Mxico,
1993, pp. 133-134.
21
Ibid., p. 134.
22
ltima reunin de la Junta de Gobierno, Enlace, marzo
de 1994, pp. 30-31.
23
Primera Junta de Gobierno, Enlace, abril de 1994,
seccin Nombramientos.
24
Javier mbito internacional de la autonoma de los
bancos centrales, Autonoma del Banco de Mxico
y perspectivas de la intermediacin fnanciera, Mxico,
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Corte
de Constitucionalidad de Guatemala, 1994, pp. 9-23;
y Francisco Borja Martnez, Reforma constitucional
para dotar de la autonoma al Banco de Mxico,
Autonoma del Banco de Mxico, op. cit., pp. 25-35.
25
Palabras del licenciado Miguel Mancera, director general
del Banco de Mxico, en ocasin del Seminario Poltica
Econmica de Mxico para 1994, organizado por la
Asociacin Nacional de Exalumnos del itam, pp. 1-6.
26
Ibid., p. 2.
27
Ibid., p. 5.
28
En Forrest Capie et. al., The Future of Central Banking.
The Tercentenary Symposium of the Bank of England,
Cambridge, Cambridge University Press, 1994,
pp. 315-322.
Despegue difcil
209 Atraccin fatal

xitos sucesivos visibles y concretos pero tambin magistralmente publicita-


dos mediante la propaganda ofcial y la accin poltica marcaron los primeros
cinco aos del sexenio del presidente Carlos Salinas de Gortari. Los avances que
lograba el rgimen producan resultados en dos frentes. Por un lado, contribuan
a alimentar el prestigio que gradual pero ininterrumpidamente se difunda por el
mundo respecto a la nueva tecnocracia que pareca abrir para Mxico escenarios
hasta poco tiempo antes impensados de desarrollo y progreso. En paralelo, la fgura
de estadista de Carlos Salinas se engrandeca a alturas que no alcanzaron otros man-
datarios mexicanos ni en las dcadas siguientes.
El rgimen que encabezaba el presidente Salinas aplicaba golpes de timn
efcaces y a continuacin los usufructuaba polticamente con notoria habilidad.
Aunque durante la campaa presidencial ya haba difundido algunos mensajes
con impacto y atrado los refectores, los avances sustantivos empezaron a partir
de la toma de posesin. Indudablemente, se dio un paso en la ceremonia corres-
pondiente por el discurso que pronunci el joven mandatario. La opinin pblica
mexicana se encontraba vida de esperanzas y en esa ceremonia inaugural se le
ofreci lo deseado. Una crnica periodstica consign que en su discurso el pre-
sidente haba precisado rumbos, propuesto acuerdos, identifcado retos y caren-
cias, y convocado a un esfuerzo adicional para alcanzar el objetivo central de
su gobierno: elevar el nivel de vida y ampliar las oportunidades de bienestar para
todos los mexicanos. En un pasaje cnit de esa alocucin el nuevo mandatario
prometi: Nuestro camino para el cambio ser la modernizacin nacionalista,
democrtica y popular.
1
210
autonoma de la banca central en mxico
El presidente Miguel
de la Madrid y Carlos
Salinas de Gortari.
Las repercusiones de las acciones exitosas fueron diversas, pero en el mbito
de la economa cabe destacar un fenmeno en particular: Mxico empez a con-
vertise en un destino muy atractivo para la inversin extranjera tanto directa como
de cartera. En cuanto a esta ltima, los administradores de los grandes fondos de
inversin del extranjero confrontaban presiones de dos tipos. Por un lado tenan que
diversifcar sus carteras a fn de diluir los riesgos que inexorablemente pesan sobre la
inversin fnanciera; por otra parte, las exigencias de los ahorradores que les deposi-
taban sus fondos los llevaban a buscar opciones de inversin ms rentables. Desde
que estall la crisis de la deuda, Mxico se haba convertido en un paria fnanciero
para la comunidad internacional. Pero a raz del saneamiento que estaba llevando a
cabo la administracin de Salinas las cosas empezaban a cambiar. Y Mxico ofreca
posibilidades ms o menos amplias de inversin. Una alternativa eran las acciones
mexicanas que se cotizaban en la Bolsa de Valores. Otra opcin, los ttulos de la
deuda pblica interna cotizados en moneda nacional.
Un factor coadyuvante fue el rgimen cambiario de desliz preanunciado
para el tipo de cambio del peso contra el dlar. As, con un comportamiento prede-
cible de la paridad, un diferencial muy signifcativo de las tasas de inters internas
respecto a las prevalecientes en los Estados Unidos y con libertad absoluta de cam-
bios y de movilidad de capitales, se conform un cuadro idneo para las operaciones
de arbitraje fnanciero. Sobre todo los llamados inversionistas institucionales en los
pases avanzados los fondos de pensiones y los fondos de inversin empezaron
a adquirir en forma masiva los ttulos de la deuda pblica interna de Mxico. Un
atractivo adicional fue la variedad que ofrecan esos valores. En el men sobresa-
lan los Certifcados de Tesorera (Cetes) aunque tambin haba en circulacin los
Bonos de Desarrollo (Bondes), los Bonos Ajustables de Gobierno Federal (Ajus-
tabonos) y los Bonos de la Tesorera de la Federacin (Tesobonos) que despus se
volveran tristemente clebres.
211
despegue difcil
Merced a la muy amplia adquisicin de esos ttulos, por parte de los inversio-
nistas del exterior a travs del mercado secundario, empez a ocurrir en Mxico un
fenmeno muy singular. Aunque los Cetes, Bondes y Ajustabonos estaban denomi-
nados en moneda local su tenencia por parte de inversionistas del exterior cam-
biaba aunque fuese de manera tcita su naturaleza fnanciera. El tiempo habra de
mostrar las serias implicaciones de este fenmeno que hacia el principio del sexenio
pareca inocuo.
El director general del Banco de Mxico, Miguel Mancera, explic en un
discurso que a raz de la renegociacin de la deuda externa dada a conocer a media-
dos de 1989, las entradas de capital se haban iniciado en forma incipiente durante el
segundo semestre de ese ao. El fenmeno se registr con puntualidad en el Informe
anual del Banco de Mxico, aunque sin indicios sobre las magnitudes que llegara a
adquirir durante los aos siguientes. En forma muy escueta el instituto central expli-
c en su Informe de 1989 que ese ao el dfcit de la cuenta corriente de la balanza
de pagos se haba incrementado en ms de dos veces respecto al del ao precedente,
y ello era atribuible a que mientras la balanza comercial haba mostrado en 1988 un
saldo positivo, ste se haba vuelto negativo en 1989 y permita explicar 77 por ciento
de la variacin registrada por el dfcit de la cuenta corriente.
2
La cuestin era, en
esencia, que si haba entradas de capital que se materializaban en un supervit de la
cuenta de capital, la imagen de espejo de ese saldo ingresivo tena que ser un dfcit
en la cuenta corriente de magnitud equiparable, a menos que el Banco de Mxico
acumulara reservas y, de esa manera, reexportara el capital.
Es el caso sealar que el signifcado de este dfcit no siempre ha
sido correctamente evaluado. Algunos observadores asocian en for-
ma simplista la existencia de dfcit en la cuenta corriente con un
futuro aumento de la infacin. Sin embargo, es un hecho clara-
mente establecido por la experiencia internacional que, en las etapas
iniciales de crecimiento de pases con niveles relativamente bajos de
capitalizacin, las necesidades y oportunidades de inversin tienden
a exceder las disponibilidades internas de ahorro, por lo que resulta
procedente complementar estas ltimas con la utilizacin de recur-
sos del exterior. Ello se traduce en un dfcit de la cuenta corriente.
Tal ha sido el caso de los recursos del exterior. Tal ha sido el caso
de los pases de mayor crecimiento econmico. Japn, por ejemplo,
que hoy en da es uno de los principales exportadores de capital en
el mundo, todava en los aos setenta recurra ocasionalmente al
ahorro del exterior y, en consecuencia, su balanza de pagos mostraba
saldos negativos en cuenta corriente.
3
Los logros del gobierno salinista continuaron y con ellos el atractivo de Mxico como
destino para las inversiones extranjeras. Ya a partir de 1990 dos acontecimientos adi-
cionales impulsaron ese imn. Uno de ellos, el anuncio de que el gobierno de Mxico
estaba negociando con su contraparte de los Estados Unidos un tratado de comercio.
En forma adicional las privatizaciones que estaba llevando a cabo el rgimen y tam-
bin el destino que se pensaba dar a los fondos que se obtuvieran de esas operaciones
dieron lugar a una reaccin muy positiva de la opinin pblica, tanto internamente
212
autonoma de la banca central en mxico
El secretario de
Comercio, Jaime Serra
Puche, entrega al
presidente Carlos Salinas
de Gortari para su frma,
los documentos relativos
al Tratado de Libre
Comercio de Amrica
del Norte.
como en el extranjero. Relata el expresidente Salinas que uno de los recursos ms
utilizados por los norteamericanos para vulnerar la contraparte en los procesos de
negociacin era el de las fltraciones a los medios. Y eso fue precisamente lo que
ocurri en marzo de 1990, cuando el Wall Street Journal public una nota en don-
de se afrmaba que Mxico se encontraba, desde haca algn tiempo, negociando
un tratado de comercio con su vecino del norte y posiblemente con Canad. A fn
de impedir que abortara el proyecto, al gobierno mexicano no le qued ms remedio
que anunciarlo ofcialmente y ya las negociaciones no pudieron llevarse a cabo en
forma privada.
4
El otro asunto fue el de las privatizaciones y su impacto pblico. La adminis-
tracin salinista siempre insisti en que las privatizaciones no se llevaban a cabo por
motivos ideolgicos con el fn de reducir el tamao del Estado. Las privatizaciones
respondan a la fnalidad de fortalecer al gobierno y por ese medio al pas. Detrs de
esta ltima tesis estaba la aparente paradoja de que un gobierno grande poda dar
lugar, en efecto, a un Estado dbil y vulnerable. Un Estado efciente y justo debera
mantenerse en un tamao adecuado para poder cumplir sus tareas con efcacia y
agilidad. Exactamente lo opuesto resultaba cuando el gobierno se haba desbordado
inmiscuyndose en reas que le correspondan al sector privado. En particular, las
operaciones de privatizacin permitiran enfrentar un reto paralelo: lograr la disminu-
cin de la deuda interna, que era elevada. As del total de ingresos por privatizaciones
29 por ciento provino de la desincorporacin de los bancos, 11 por ciento de la venta
de Telfonos de Mxico y la diferencia, del resto de las desincorporaciones. De manera
que, segn Salinas, se canaliz ntegro a la redencin anticipada de deuda interna.
5
El fenmeno de las entradas de capital por concepto de inversin extranjera
se intensifc durante 1989. En el informe del Banco de Mxico de ese ao se puso
mucho nfasis en el fortalecimiento de la confanza que haba tenido lugar y al
cual haba contribuido, de manera importante, la suscripcin del acuerdo defnitivo
sobre la deuda externa. El concepto de inversin extranjera de cartera cobr tal
importancia que en 1990 las autoridades decidieron incluirlo como un rubro inde-
pendiente dentro de la contabilidad de la cuenta de capital. As, en 1990, ese rubro
arroj un saldo de casi 2 000 millones de dlares sobre un monto total de inversin
extranjera de 4.6 miles de millones de dlares, el cual haba contribuido de manera
muy importante a conformar el supervit en la cuenta de capital de 8.8 miles de
millones de dlares. El Banco de Mxico explic que ese saldo superavitario haba
tenido un destino doble: fnanciar mayores importaciones e incrementar la reserva
internacional, la cual haba mostrado un incremento de 49 por ciento sobre su nivel
de 1988. En el Informe anual de 1990 el Banco de Mxico fue muy insistente en la
idea de que el dfcit de la cuenta corriente no haba sido provocado, como ocurri
en el pasado, por las fnanzas pblicas:
En 1990 las entradas netas de capital tuvieron un origen fundamen-
talmente privado, ya que el endeudamiento neto del sector pblico
fue negativo si se consideran los activos externos que adquiri para
garan tizar la deuda renegociada. As aquellas entradas provienen de un
aumento de la inversin extranjera, tanto para la produccin de bie-
nes y servicios como para la adquisicin de carteras en el mercado
mexicano de valores.
6
213
despegue difcil
Las tendencias descritas se intensifcaron durante 1991. El punto fundamental es
que el saldo de la inversin extranjera de cartera se increment exactamente 4.9
veces respecto al monto del ao anterior. As, en 1991, se dio el curioso fenmeno de
que del total de inversin extranjera captado por Mxico en el ao, 61 por ciento co-
rrespondi a operaciones de cartera y tan slo 39 por ciento a las transacciones tradi-
cionales de inversin directa que se identifcaban con las decisiones de las empresas
forneas de establecer en el pas plantas industriales u otras unidades productivas.
Asimismo, el saldo de la cuenta de capital se haba elevado merced a otros concep-
tos, entre los cuales cabe destacar la contratacin de crditos del exterior por parte
de las empresas locales. Las entradas de capital golondrino se increment de manera
exponencial, pero otros indicadores an no se ubicaban en niveles que despertaran
inquietud entre los analistas y observadores. En particular, segn datos del Banco
Mundial, en 1991 el dfcit de la cuenta corriente de Mxico se ubic en un nivel
razonable de 4.7 por ciento sobre el pib.
7
Lo que nadie imagin fue la forma imprevista y excesiva con la que cre-
ceran las entradas de capital en el bienio subsiguiente. En 1992 la inversin extran-
jera total aument casi 30 por ciento respecto al nivel que haba alcanzado el ao
anterior. Y si el supervit de la cuenta de capital ya haba sido elevado en 1992 con
seis por ciento sobre el pib, al ao siguiente brinc a 6.6 por ciento sobre el pib. As,
aunque el ao verdaderamente lgido fue 1993, cabe centrar la atencin en lo que
ocurri en 1992. Ese ao aproximadamente dos terceras partes del supervit en la
cuenta de capital se cubrieron con inversin extranjera y una quinta parte adicional
216
autonoma de la banca central en mxico
correspondi al endeudamiento de las empresas privadas el cual, a pesar de los pro-
nsticos en contra, result de todas formas casi una tercera parte inferior al registra-
do el ao anterior. Los otros dos conceptos relevantes resultaron la repatriacin de
capitales y una disminucin de los depsitos de la banca mexicana en el exterior. Al
igual que las entradas de capital, la repatriacin de capitales se increment en forma
imprevista en 1992.
En 1992, al igual que ocurri en los dos aos precedentes, el factor
causal fundamental de la evolucin del sector externo fue la entra-
da de capitales privados del exterior. Esta entrada fue producto del
efecto concurrente de varios fenmenos: del satisfactorio desempe-
o de la economa mexicana, del fortalecimiento de las expectati-
vas favorables sobre su horizonte de mediano y largo plazo y de las
oportunidades existentes de inversin, tanto fsica como fnanciera.
Tales expectativas tienen su sustento en la credibilidad del programa
econmico instrumentado.
8
En 1993 el supervit de la cuenta de capital de la balanza de pagos lleg a un nivel
que no tena precedente de 6.6 por ciento sobre el pib. Durante los primeros 11 meses
de ese ao las entradas de capital se ubicaron en un promedio mensual de aproxima-
damente dos mil millones de dlares. Sin embargo, tan slo en el mes de diciembre,
una vez eliminada la incertidumbre previa a la ratifcacin del Tratado de Libre
Comercio, el ingreso correspondiente excedi incluso los 7 000 millones de d-
lares. Cul era la perspectiva razonable de esperar para Mxico en una situacin
que se anticipaba altamente atractiva para los negocios en general y para las opera-
ciones fnancieras?
Para ese momento el dfcit en la cuenta corriente haba ya despertado una
polmica que no dejaba de tener sus aristas preocupantes. La opinin pblica no
haba sido sufcientemente informada de que en la cuenta de capital de la balanza
de pagos las entradas de capital daban lugar a supervit. Pero, desgraciadamente,
la atencin general ubic en la cuenta corriente, y en ese indicador los saldos eran
defcitarios. Una interpretacin bastante simplista propalaba que un dfcit en la
cuenta corriente sobre todo de magnitud relativa importante era signo inequ-
voco de sobrevaluacin en el tipo de cambio. Era cierto que las entradas masivas de
capital tendan a apreciar la paridad. Sin embargo, para evitar esa eventualidad las
autoridades haban evitado la apreciacin de la moneda nacional ponindole un
piso al tipo de cambio y permitiendo que el banco central acumulara reservas en
montos importantes. El saldo de la reserva internacional neta del Banco de Mxico
haba pasado, entre 1989 y 1992, de 6.9 a 18.5 miles de millones de dlares, y en
1993 el brinco haba sido de casi 6 000 millones. A mayor abundamiento, en la me-
dida en que el desempeo del pas fuera ms favorable sera de esperarse que las en-
tradas de capital fuesen mayores y, consecuentemente, tambin el saldo defcitario
de la cuenta corriente. El argumento era impecable. Sin embargo, en caso de que
las condiciones del pas se deterioraran en forma imprevista, la entrada de capital
podra reducirse de manera sbita. Incluso, en el supuesto extremo de que las cosas
en Mxico se deterioraran en forma drstica, los capitales que ya haban entrado al
pas podran buscar salida.
217
El economista
Miguel Mancera Aguayo,
de larga trayectoria
profesional en el
Banco de Mxico, hacia
fnales de su carrera.
despegue difcil
El licenciado Miguel Mancera aport una amplia refexin retrospectiva so-
bre el fenmeno de las entradas de capital y las enseanzas que podan derivarse de
la experiencia mexicana de 1988 a 1993. Empez su disertacin refrindose a un
fenmeno fnanciero relativamente novedoso: la oleada de entradas de capital a los
mercados emergentes. Sin duda, agreg el ponente, se trataba de un rasgo sobresa-
liente de un proceso mucho ms amplio que era el de la globalizacin econmica.
Mxico haba desplegado esfuerzos para incorporarse al proceso de la globalizacin
y por ello en ningn momento se haba planteado en el pas la posibilidad aplicar
controles y regulaciones a los movimientos de capital. Asimismo, aunque no lo dijera
Mancera, su situacin geogrfca de vecindad con los Estados Unidos hara proba-
blemente inviable en Mxico la adopcin de este tipo de controles. Finalmente la
afliacin de Mxico a la ocde respondi a esa motivacin de vincularse al proceso
en la globalizacin.
9
En el orden mundial, aun entre los agentes con una opinin favorable a la glo-
balizacin y a los movimientos internacionales de capital, la falta de orientaciones s-
218
autonoma de la banca central en mxico
Edifcio sede de la Bolsa
Mexicana de Valores.
lidas y bien informadas era preocupante. Y para agravar el problema esos juicios eran
aplicables no nicamente a personas e instituciones sino tambin a gobiernos de
pases que, en su momento, haban apremiado al resto del mundo para que se
liberaran los fujos de capital. Era paradjico que, estando en favor de la libertad
de movimiento de los capitales, esos individuos, instituciones y pases repudiaran
algunas de las consecuencias de las entradas de capital, tales como el ensancha-
miento del dfcit de la cuenta corriente de los pases receptores de los fujos o la
apreciacin del tipo de cambio real.
A continuacin Mancera ofreci un panorama general sobre el fenmeno de
las entradas de capital a Mxico las cuales iniciaron en forma incipiente en 1989 des-
pus del arreglo con los bancos comerciales para reestructurar la deuda externa. De
ah en adelante, tales fujos ingresivos se incrementaron de manera acelerada hasta
219
despegue difcil
1993. As, de enero de 1989 hasta el cierre del ltimo ao mencionado, el super vit
acumulado de la cuenta de capital sumaba 94 000 millones de dlares. A manera
de contraste, la cifra correspondiente para el periodo 1983-1988 fue casi cero. Cer-
ca de 66 por ciento del supervit mencionado para 1989-1993 se integr con inver-
sin extranjera de la cual aproximadamente 68 por ciento corresponda a inversin
fnanciera. El panorama se redondeaba con el incremento que mostr el endeuda-
miento externo del sector privado el cual explicaba 35 por ciento del mencionado
supervit de la cuenta de capital.
A continuacin, con su tradicional capacidad didctica, el ponente explic
cules haban sido los benefcios que caba esperar de tan vasta inyeccin de recur-
sos. Sobresala en ese orden primeramente que la disponibilidad de ahorro exter no en
un monto tan relevante haba servido como complemento del ahorro interno para
fnanciar inversin. En el quinquenio 1989-1993 la inversin fja bruta en Mxico
haba ascendido, en nmeros redondos, a 400 000 millones de dlares, cantidad
que se haba fnanciado como sigue: 29 por ciento con ahorros externos capta-
dos mediante supervit en la cuenta de capital y el restante 71 por ciento con
ahorro interno. Es decir, los fondos captados por medio de la inversin extranjera,
la inversin extranjera, de cartera y fnanciamientos al sector privado se haban
utilizado para ampliar la planta productiva local. En sntesis, conclua Mancera,
el endeudamiento adicional no se haba malgastado fnanciando erogaciones im-
productivas.
10
Paralelo a la posibilidad de un mayor nivel de inversin interna, la captacin
de ahorro externo ofreci benefcios en otros tres frentes. En primer lugar, hizo po-
sible la modernizacin de la planta productiva local al permitir que se desecharan
equipos antiguos y obsoletos en favor de plantas y maquinarias tecnolgicamente
avanzadas. Otro efecto benfco tuvo que ver con el fortalecimiento de la capacidad
de las empresas para competir en los mercados mundiales, al contar con bienes de
capital de ltima generacin que hicieran viable obtener ganancias importantes en
efciencia y productividad. Asimismo, la magnitud y la profundidad de los fondos
que fuyeron hacia Mxico permitieron la modernizacin y profundizacin del sis-
tema fnanciero. Los intermediarios que captaban esos recursos provenientes del
exterior se vieron obligados a desarrollar capacidades operativas especiales para
hacer factible su colocacin.
Frente a los benefcios indudables que ofrecan las entradas de capital esta-
ban los inevitables costos. Un punto lgido tena que ver con la interpretacin que
le daban los inversionistas, los analistas y los gobiernos en los pases avanzados al
dfcit en cuenta corriente que en forma natural generaban las entradas de capital.
La propia magnitud relativa de ese dfcit cerca de seis por ciento sobre el pib en
1993 creaba dudas de que pudiera sostenerse en el largo plazo. Otro efecto adicio-
nal preocupante era la forma en que las entradas de capital modifcaban el compor-
tamiento de individuos y empresas al dar lugar al relajamiento de las restricciones
presupuestales. La consecuencia ms grave provino del hecho de que esta relajacin
dio lugar a una contratacin excesiva de crditos. Sin embargo, un problema mayor
fue de tipo macroeconmico por la volatilidad intrnseca de las entradas de capital.
11

Una modifcacin abrupta del monto y, en el peor de los casos del sentido de esos
fujos, pondra a la poltica econmica interna en un brete. En 1994 Mxico com-
probara su propia vulnerabilidad ante el peligro explicado.
221 Desplome cambiario
L
a reserva internacional del Banco de Mxico creci en forma ininterrumpida
durante los primeros cinco aos del sexenio del presidente Carlos Salinas. Ese
resultado fue posible gracias a que el pas logr captar montos crecientes de capital
externo. Tal vez la entrada de capitales y, por tanto tambin la acumulacin de
reservas, no habran sido posibles o, por lo menos, se habran dado ambos fenme-
nos en magnitudes menores si la poltica econmica seguida no hubiese puesto un
nfasis especial en reducir la infacin y en fortalecer los fundamentos macroecon-
micos. En forma continua de 1989 a 1993 el ndice de precios mostr incrementos
anuales descendientes y para 1995 el objetivo era ya una infacin muy reducida de
cinco por ciento anual. Indudablemente, otro de los factores que hizo posible esa
acumulacin de reservas internacionales fue la poltica cambiaria que se sigui. A
los tipos de cambio vigentes, la oferta de divisas en el mercado cambiario fue siste-
mticamente superior a la demanda y ese hecho permiti al banco central compras
reiteradas que engrosaran el acervo correspondiente.
En el prrafo anterior se habla de tipos de cambio, en plural, debido a que
desde diciembre de 1982 se adopt en Mxico un rgimen de control de cambios
parcial que dio lugar a un mercado dual. En noviembre de 1991 las autoridades
anunciaron la terminacin de ese rgimen. Dos consecuencias cabe destacar de esa
medida. La primera, la desaparicin del tipo de cambio controlado y su reempla-
zo por una cotizacin representativa del mercado. La segunda, una ampliacin de
los diferenciales entre compra y venta con dos fnes: promover un funcionamiento
del mercado cambiario ms efciente y sin intervencin del banco central, y que
los costos de las transacciones cambiarias se refejaran con mayor fdelidad en las
222
autonoma de la banca central en mxico
El secretario de
Educacin Pblica
Ernesto Zedillo Ponce
de Len (izquierda),
escucha un discurso que
pronuncia el presidente
Carlos Salinas de Gortari.
cotizaciones de mercado. Otra decisin importante tuvo que ver con la reduccin
del deslizamiento del tipo de cambio de 40 a 20 centavos diarios a partir del 11 de
noviembre. As en 1991 la cotizacin para solventar obligaciones en moneda ex-
tranjera registr una depreciacin de 4.3 por ciento, bastante menor que la de 11.5
por ciento observada el ao anterior. Por su parte, el deslizamiento para el tipo de
cambio bancario a la venta cerr en 4.6 por ciento.
El establecimiento de un techo y un piso para las cotizaciones del tipo de
cambio se implant en noviembre de 1991. Sin embargo, fue hasta octubre del ao
siguiente cuando se confgur en defnitiva el rgimen cambiario de bandas que se
encontrara en vigor a todo lo largo de 1993 y del traumtico ao de 1994. A partir del
21 de octubre de 1992 se acord un desliz ms rpido para el lmite superior, incre-
mentando la tasa de deslizamiento de 20 a 40 centavos diarios. Por su parte, el piso
ofcial se mantuvo constante en 3.052 pesos por dlar. Las implicaciones prcticas de
este nuevo esquema eran muy grandes. La idea bsica era que el tipo de cambio con-
tara con un margen cada vez ms amplio para acomodarse de acuerdo con los movi-
mientos de la oferta y la demanda. Asimismo, en la medida en que pasara el tiempo,
el pas avanzara de forma tcita y gradual a un rgimen de fotacin cambiaria.
Cmo fue que se concili la propuesta de avanzar gradualmente hacia un
rgimen de fotacin con la funcin que cumpla el tipo de cambio dentro de la es-
trategia de combate a la infacin (el pacto), que se haba adoptado desde fnales de
1987? Cabe recordar al respecto que, en el marco de la concertacin social en que
223
despegue difcil
se fundaba esa estrategia, entre los compromisos asumidos por el gobierno estaba
ofrecer un comportamiento predeterminado para el tipo de cambio. La solucin a
esa aparente contradiccin residi en la adopcin de una banda virtual de fotacin
mucho ms estrecha que se encontraba dentro de las bandas ofciales. El manteni-
miento del tipo de cambio dentro de esa banda virtual ms ceida equivaldra, en
trminos prcticos, a un tipo de cambio semifjo. En la grfca 1 se muestra la banda
virtual con las cotizaciones cambiarias de cada da.
Grca 1
Tipo de cambio interbancario Spot y Bandas de intervencin
(Pesos por dlar)
Fuente: Banco de Mxico.
Desde la adopcin del rgimen de bandas hasta el verano de 1993 hubo en M-
xico una sobreoferta de dlares y nadie absolutamente imagin en ese lapso que
el panorama pudiera modifcarse, y menos abruptamente. Por esta razn fue tan
sorpresivo que, en ocasin de la aprobacin del tlc por el Congreso de los Esta-
dos Unidos, tuviera lugar una fuga bastante considerable e imprevista de fondos
ante la cual no hubo necesidad de comprometer reservas internacionales. En sus
memorias Salinas de Gortari explica las medidas que en su momento deban apli-
carse en caso de que el tlc fuese rechazado por el Congreso estadounidense. En
esa eventualidad ya se prevena que habra una fuga importante de capitales y que
la poltica econmica local tendra que hacer frente a ese peligroso fenmeno.
Abunda Salinas que en las sesiones que se llevaron a cabo en el seno del gabinete
econmico respecto a esa coyuntura hubo dos posiciones extremas. Una de ellas
planteaba la elevacin del techo de la banda de fotacin a fn de dar mayor espacio
para que el tipo de cambio acomodara imprevistos en las condiciones de oferta y
demanda. La otra posicin que se discuti fue la de incrementar el desliz del techo,
principalmente con la fnalidad de enviar un mensaje para convocar tranquilidad
y confanza en el mercado.
12
3.35
3.10
3.30
3.25
3.20
3.15
ene. - 92 may. - 92 sep. - 92 ene. - 93 may. - 93 sep. - 93 ene. - 94
224
autonoma de la banca central en mxico
Las entradas de capital planteaban dilemas de muy difcil resolucin a la po-
ltica econmica del pas receptor. Adems, punto muy importante, eran problemas
para los cuales no podra prestar ayuda la autonoma del banco central. La poltica
econmica ofreca tan slo dos salidas posibles para enfrentar esa problemtica. La
primera consista en permitir un funcionamiento pleno, sin interferencias, de los me-
canismos de mercado. Es decir, si las entradas de capital eran muy cuantiosas haba
que dejar que el tipo de cambio se apreciara y las tasas de inters se redujeran hasta
el punto en que quitaran a esos movimientos de capital los incentivos para ingresar al
pas. Obviamente, al establecer un piso para el tipo de cambio las autoridades mexi-
canas haban renunciado implcitamente a este primer curso de accin. Adems,
dicha postura se sostuvo durante un largo tiempo. Una segunda opcin consista en
aplicar controles administrativos tanto a las entradas como a las salidas de capital.
Quiz en los pases de Amrica del Sur, o en otras latitudes remotas, pudo consi-
derarse la aplicacin de controles regulatorios a las entradas y salidas de capital, pero
difcilmente en Mxico, un pas con una largusima tradicin de libertad de cambios,
adems de su vecindad y frontera de 2 000 km con los Estados Unidos. El menor indi-
cio de un intento de aplicar algn control podra haber provocado una salida masiva
con todas sus consecuencias.
En el pasaje arriba citado de las memorias de Salinas se habla de que ante
una situacin desfavorable deba permitirse el acomodo del tipo de cambio. Sin em-
bargo, no se habla de otros mecanismos posibles a disposicin de la autoridad para
defender al rgimen cambiario en vigor. Uno de esos instrumentos estaba implcito
en los mecanismos de mercado. Se trata de la tasa de inters, la cual deba incremen-
tarse cuando se depreciara el tipo de cambio a manera de aplicar un castigo doble
sobre los capitales que quisieran salir del pas. As, a la vez de obligar a los tenedores
de esos fondos a deshacerse de sus posiciones en pesos con una reduccin de los pre-
cios, tendran que adquirir ms cara la divisa extranjera por efecto de la depreciacin
que sufriera por el tipo de cambio. Un instrumento de intervencin adicional, de
mucha importancia, era el uso de reservas internacionales. En el esquema ofcial
nicamente se planteaba el recurso a esta opcin cuando el tipo de cambio alcanzara
ya fuese el piso o el techo del esquema de bandas. Ms adelante, en los momentos l-
gidos de la crisis, las autoridades dieron con un instrumento de defensa adicional:
la colocacin de Tesobonos ttulos denominados en moneda extranjera en
sustitucin de los valores de la deuda pblica interna que estaban denominados
en moneda nacional.
Con sus logros el gobierno salinista haba conseguido acumular para M-
xico un importante acervo de confanza y credibilidad. Esa confanza se construy
tanto entre segmentos amplios de la sociedad local como entre los analistas e inver-
sionistas del exterior. Era altamente improbable que toda esa reserva de confanza
pudiese ser agotada por el impacto de un nico acontecimiento desfavorable, no
importa qu tan negativo fuese. Sin embargo, lo que ocurri desde esos ltimos
meses de 1993 y a todo lo largo de 1994 es que una secuencia continua de aconte-
cimientos dainos y traumticos fue socavando paulatinamente ese acervo de con-
fanza como el agua contenida en una presa que acaba por penetrar el hormign
de su cortina. As, cada vez que se produca un impacto daino se utilizaba cierto
margen de los instrumentos con que contaba la poltica econmica para defender
el esquema cambiario. De este modo sucedi hasta que dicho margen se agot para
225
Lder del Ejrcito
Zapatista de Liberacin
Nacional, organizacin
que se levant en armas
en enero de 1994.
despegue difcil
todos los instrumentos y el desenlace fue el desbordamiento del esquema acompa-
ado con una gran devaluacin.
Un primer golpe negativo tuvo que ver con el anuncio de quien sera el
candidato a la presidencia de la Repblica en la siguiente eleccin. Otro aspirante
que se senta con mritos aun mayores para el llamado mgico, se insubordin al
no resultar elegido. El hecho no tena precedente. Haba una suerte de regla no
escrita en el sistema poltico segn la cual los fnalistas en la carrera sucesoria que
no reciban el codiciado llamado deban guardar disciplina y mantener la prudencia.
As ocurri por ms de seis dcadas, desde la creacin del partido poltico en 1929.
Pero nuevas generaciones haban llegado a los crculos del poder cambiando fondo
y forma en las prcticas polticas. Otro caso, de mayor gravedad an, tuvo que ver
226
autonoma de la banca central en mxico
Jos Francisco Ruiz
Massieu, secretario
general del PRI
asesinado en
la Ciudad de Mxico
en septiembre de 1994.
con el estallido de una revuelta en el estado de Chiapas y entre cuyos pronuncia-
mientos sobresali una declaracin de guerra del Ejrcito Zapatista de Liberacin
Nacional (ezln) contra el ejrcito mexicano. Muy bien conectados los dirigentes de
ese movimiento con grupos simpatizantes del extranjero, principalmente de Euro-
pa, lograron darle mucha proyeccin internacional a su causa. En otros crculos el
estallido de esa sublevacin despert, adems de sorpresa, bastante inquietud. Con
todo, los acontecimientos descritos y sobre todo la visibilidad del conficto en Chia-
pas no lograron afectar durante los dos primeros meses de 1994 la entrada de fondos
al pas, por medio del supervit, en la cuenta de capital. Dos hechos comprueban
esa tesis. Por un lado el tipo de cambio sigui experimentando presiones hacia la
apreciacin y se mantuvo prximo al piso de la banda virtual de intervencin. En
segundo y ms importante lugar, la reserva internacional mostr una elevacin
muy importante de 15.7 por ciento del inicio del ao al momento de su mximo
nivel con un saldo de 29.2 miles de millones de dlares hacia el 15 de febrero.
13
Los acontecimientos traumticos continuaron sucedindose en cadena. En
el orden de la seguridad interna dos prominentes empresarios fueron secuestrados
y los hechos recibieron amplia cobertura periodstica. En cuanto al mbito poltico
las negociaciones relacionadas con el conficto en Chiapas y la actuacin del funcio-
nario encargado de esas plticas contribuyeron a exacerbar el nerviosismo prevale-
ciente. Reforz ese estado de nimo la percepcin del pblico de que haba ocurrido
un deterioro en las relaciones entre el presidente de la Repblica y el candidato a la
presidencia, Luis Donaldo Colosio. Obviamente, el factor de mxima tensin fue el
asesinato de este candidato y las secuelas del crimen. Posteriormente, en vsperas de
227
despegue difcil
las elecciones, el secretario de Gobernacin anunci su renuncia al cargo y el evento
desat una nueva crisis de incertidumbre. Las elecciones salieron bien y el ambiente
empezaba a mejorar cuando tambin fue asesinado, Jos Francisco Ruiz Massieu,
otro personaje destacado de la poltica nacional. A raz de este hecho el ambiente
volvi a descomponerse y la desconfanza incluso se intensifc a consecuencia de
las declaraciones del fscal encargado de esclarecer el caso. Ya hacia fnales del ao
otros hechos desfavorables terminaron por agotar los mecanismos de defensa de los
que se dispona para defender el rgimen cambiario. El golpe de gracia lo asest un
avance en la beligerancia por parte del movimiento que se haba levantado en armas
en el estado de Chiapas.
El instrumento que primeramente se utiliz para defender el esquema
cambiario fue el acomodo del tipo de cambio dentro de sus bandas de fotacin.
El acontecimiento inicial, ya referido en estas pginas, ocurri a raz de la fuga de
capitales que se produjo por la votacin del Tratado de Libre Comercio en el Con-
greso de los Estados Unidos, a principios de noviembre. Aunque en ese episodio
las cotizaciones no llegaron a tocar propiamente el techo de la banda, de cualquier
manera el incremento fue de casi 5.46 por ciento al pasar de 3.11 a 3.28 pesos por
dlar del 20 de octubre al 9 de noviembre de 1993.
14
Como se puede apreciar en
la grfca 2, las cotizaciones regresaron al piso de la banda virtual una vez que se
conoci el voto aprobatorio. En ese nivel se mantuvo fjo el tipo de cambio por
algunos meses, ya que hubo gran oferta de divisas y el Banco de Mxico aprovech
la oportunidad para acumular reservas en montos signifcativos. Pero ese panorama
favorable fue interrumpido de tajo por el asesinato del candidato Colosio el 23 de
marzo de 1994.
15
Grca 2
Tipo de cambio interbancario Spot y Bandas de intervencin
(Pesos por dlar)
Fuente: Banco de Mxico, Informe anual 1994, p. 42.
ene. - 94 mar. - 94 may. - 94 jul. - 94 sep. - 94 nov. - 94
3.50
3.20
3.45
3.40
3.35
3.25
3.05
3.30
3.15
3.10
228
autonoma de la banca central en mxico
Luis Donaldo Colosio,
candidato presidencial
asesinado en marzo
del ao fatdico de 1994.
Por efecto de aquel crimen, en un periodo relativamente breve el tipo de cambio li-
teralmente brinc de un nivel de 3.10 pesos por dlar hasta el techo de la banda que
en ese momento se encontraba en 3.35 pesos por dlar, con una devaluacin nomi-
nal de ocho por ciento. La desconfanza que se desat fue tan grande que las cotiza-
ciones de mercado permanecieron pegadas a ese lmite superior durante varias se-
manas lapso durante el cual, para evitar el desplome del esquema, el banco central
tuvo que comprometer un cuantioso monto de reservas, adems de que las tasas de
inters internas se elevaron de manera signifcativa. Sin embargo, una vez que se
asimil el efecto desestabilizador del magnicidio, el ambiente empez a tranquili-
zarse paulatinamente y ese hecho se refej en una apreciacin temporal del tipo
de cambio. Por desgracia ese movimiento result transitorio en razn del impacto
negativo que caus el asesinato de Jos Francisco Ruiz Massieu, secretario general
del pri, el partido poltico predominante. A raz de este hecho las cotizaciones vol-
vieron a ubicarse durante un largo tiempo prcticamente sobre el lmite de la banda
superior. Asimismo, durante el resto del ao ya no tuvo lugar ninguna apreciacin
signifcativa hasta que fnalmente el esquema se derrumb el 21 de diciembre.
En cuanto al segundo mecanismo de defensa las autoridades decidieron
comprometer reservas internacionales en defensa del esquema cambiario en reac-
cin a cuatro acontecimientos particularmente importantes y dainos.
16
El caso se
muestra con toda claridad en la grfca 3. El hecho ms traumtico fue, desde lue-
go, el asesinato del candidato Colosio. Durante los siguientes 30 das despus de la
tragedia hubo una prdida de reservas de 11 000 millones de dlares a partir de un
saldo de 28.3 miles de millones de dlares. La segunda de estas intervenciones tuvo
que ver con la renuncia fallida que present el secretario de Gobernacin Jorge
Carpizo y por la cual, en un lapso de 18 das del 24 de junio al 12 de julio se
229
despegue difcil
realizaron intervenciones diarias que en total sumaron poco ms de 2.5 miles de mi-
llones. Esta prdida de reservas se compens mediante una aportacin que hizo el
gobierno federal a dicho acervo a partir del fondo que se haba acumulado con el im-
porte de las privatizaciones. El banco central se vio obligado a comprometer nueva-
mente reservas a raz de las denuncias realizadas por el subprocurador Mario Ruiz
Massieu y que despertaron serias preocupaciones sobre la estabilidad del sistema
poltico del pas y para lo cual se utilizaron 3.5 miles de millones de dlares. Una
cuarta intervencin se produjo a raz de la hostilidad reanudada del Ejrcito Zapatis-
ta de Liberacin Nacional en Chiapas, ya en diciembre de 1994, y por la percepcin
de algunos inversionistas de que Mxico no podra fnanciar su dfcit en cuenta
corriente durante 1995.
Grca 3
Saldos de la reserva internacional neta 1994
(Millones de dlares)
(1) Asesinato del candidato del PRI a la presidencia. (3) Denuncias del subprocurador.
(2) Renuncia del Secretario de Gobernacin. (4) Hostilidad intensicada del EZLN.
Fuente: Banco de Mxico, informe anual 1994, p. 48.
Por su parte, el tercer instrumento de defensa fue el acomodo de las tasas de inters,
cuyo funcionamiento merece una recapitulacin pormenorizada. Desde principios
de abril hasta mediados de mayo las tasas de inters en los Estados Unidos se ele-
varon de manera importante y ese hecho repercuti en Mxico dando un impulso
alcista a las tasas de inters internas. Con todo, los ajustes al alza del tipo de cambio
y de las tasas de inters lograron restablecer de manera transitoria el equilibrio en el
mercado de divisas hasta que tuvo lugar el asesinato del candidato Colosio. Segn
el Banco de Mxico la respuesta de las tasas de inters no se hizo esperar: de la pe-
nltima semana de marzo a la ltima del mes inmediato siguiente la tasa de inters
interbancaria (tiip), se elev de 10.93 a 21.12 por ciento.
17
En general, desde el mo-
mento del atentado contra el candidato hasta el mes de noviembre de 1994, las tasas
de inters internas permanecieron a un nivel mucho ms elevado que el que haban
30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
ene. feb. mar. abr. may. jun. jul. ago. sep. oct. nov. dic.
10,388
(1)
2,902
(2)
3,713
(3)
1,549
(4)
230
autonoma de la banca central en mxico
tenido en el primer bimestre del ao. A manera de ilustracin la tiip ya mencionada
se ubic en promedio, en ese primer lapso, en 10.97 por ciento y luego del asesinato
de Colosio, hasta el mes de noviembre, se increment a 75.81 por ciento. En la grfca
4 se ilustra ese fenmeno con mucha claridad, con base en tres indicadores repre-
sentativos: la tasa de los Cetes a 28 das, las tasas de mayoreo y las cotizaciones en el
mercado matutino de liquidez que manejaba entonces el Banco de Mxico.
Grca 4
Tasa de cetes, de mayoreo y del mercado matutino
(Enero - diciembre 1994)
Fuente: Banco de Mxico, Informe anual 1994, p. 53.
Queda por examinar, el caso de los Tesobonos que se ofrecieron a los inversionistas
en reemplazo de otros ttulos de la deuda interna, principalmente Cetes. Al estar
denominados en la moneda nacional los Cetes, al igual que los Ajustabonos y los
Bondes, conllevaban riesgo cambiario. Dada esta situacin y el deterioro de la con-
fanza luego de los acontecimientos traumticos, las autoridades empezaron a temer
que, al ir venciendo esos ttulos los inversionistas acudieran al mercado en demanda
de divisas. Una conducta semejante de tipo masivo podra ejercer presiones deva-
luatorias adicionales sobre el tipo de cambio y llevar a la necesidad de comprometer
un monto mayor de reservas. Deba evitarse que esa posibilidad se materializara. Por
su relevancia, vale la pena citar textualmente el pasaje correspondiente del informe
del Banco de Mxico:
[] a partir de abril de 1994 la Secretara de Hacienda y Crdito P-
blico y el Banco de Mxico hicieron posible la sustitucin de valores
gubernamentales denominados en pesos (Cetes, Bondes y Ajustabo-
nos) por Tesobonos instrumento cuyo valor en dlares no se ve
afectado por las variaciones del tipo de cambio. As, la emisin de
Tesobonos se llev a cabo con el objeto de disminuir las presiones
sobre el mercado cambiario. Dada la creciente percepcin que se fue
ene. feb. mar. abr. may. jun. jul. ago. sep. oct. nov. dic.
Cetes 28 das Tasa mayoreo Banxico matutino
%
10
35
30
25
20
15
10
5
231
En un ambiente
de mucha incertidumbre,
el presidente Ernesto
Zedillo toma posesin
el 1 de diciembre
de 1994.
despegue difcil
difundiendo entre los inversionistas sobre la existencia de mayores
riesgos cambiarios, aument la demanda de Tesobonos en sustitu-
cin de los instrumentos denominados en moneda nacional [] re-
sulta lgico que las autoridades fnancieras hayan recurrido y utiliza-
do los instrumentos a su alcance, a fn de coadyuvar a sobrepasar una
situacin que justifcadamente poda considerarse como transitoria.
18
El desplome del esquema cambiario ocurri en diciembre de 1994, despus de que
tomara posesin del gobierno el presidente Ernesto Zedillo. En el frente poltico, el
ezln intensifc su postura ofensiva e hizo anuncios particularmente intimidatorios
el 19 de diciembre. Esto, aunado a una mayor volatilidad en los mercados fnan-
cieros y al temor de que el dfcit de la cuenta corriente no pudiese fnanciarse en
1995, provoc un ataque especulativo de gran escala contra la moneda nacional que
al cierre de aquella jornada termin por reducir el saldo de la reserva internacional
a 10.5 miles de millones de dlares. Esa noche, en el seno de la Comisin de Cam-
bios, se plantearon y discutieron dos posibles cursos de accin: pasar directamente, a
partir del da siguiente, a un rgimen de fotacin cambiaria; o la que fnalmente
se aprob, elevar 15 por ciento el techo de la banda con el fn de darle un mayor
margen de ajuste al tipo de cambio. Esta ltima decisin no fue bien recibida por el
mercado y las consecuencias resultaron muy desfavorables. En tan slo dos das de
operacin el banco central perdi reservas por cerca de 4 000 millones de dlares.
233 Restauracin
C
uando el primer secretario de Hacienda del gobierno del presidente Zedillo
renunci, a fnales de diciembre de 1994, la economa de Mxico haba ya
cado en una crisis de gran severidad. Las salidas de capital, que a lo largo del ao
haban sido espordicas o que se haban producido en reaccin a acontecimientos
traumticos, se convirtieron en una fuga masiva. Las perspectivas eran ominosas
pero sobresalan en particular tres problemas: el primero, de gran premura, tena
que ver con el saldo de los Tesobonos, el perfl de las amortizaciones, todas progra-
madas para vencer en el transcurso de 1995, y el cierre del acceso de Mxico a los
mercados de capital; el segundo gran problema tena su origen en la destruccin de
los equilibrios macroeconmicos que tanto trabajo haba costado restaurar y cuya
prdida amenazaba desatar una oleada de presiones infacionarias. Sin acceso al cr-
dito exterior y en un ambiente de infacin elevada poda esperarse el estancamiento
de la actividad econmica con gran retroceso de los salarios reales. Esa perspectiva de
inestabilidad con recesin era una amenaza, pero las difcultades no terminaban ah.
El tercer problema emanaba del deterioro de la situacin de los bancos y los aprietos
que confrontaban muchas familias, empresas de todos los tamaos, as como produc-
tores que se encontraban ante grandes deudas que parecan impagables.
El pago de los Tesobonos no habra representado problema si Mxico hubie-
se conservado acceso a los mercados de capital, con lo cual a esos ttulos se les habra
dado refnanciamiento mediante la colocacin en el mercado de nuevos bonos. Des-
de luego, este procedimiento se habra facilitado si la reserva internacional hubiera
sido ms cuantiosa y se hubiera utilizado para la redencin de algunos de esos bo-
nos, por lo menos durante los primeros meses, mientras se restauraba la confanza
234
autonoma de la banca central en mxico
El presidente Ernesto
Zedillo de Mxico
con su homlogo
de los Estados Unidos
Bill Clinton, quien
brind su apoyo
a la conformacin
de un paquete de
rescate para Mxico.
Los artfces del plan
de rescate fnanciero
en apoyo de Mxico:
presidente Bill Clinton y
el secretario del Tesoro,
Robert Rubin.
y se armaba un paquete fnanciero de rescate en favor de Mxico. Sin embargo,
la falta de reservas, y principalmente el cierre del acceso al crdito, haban creado
un problema de liquidez que, de no resolverse, se podra convertir en una crisis
de solvencia para el gobierno mexicano. Las autoridades fnancieras de los Estados
Unidos cayeron inmediatamente en la cuenta del inmenso dao que podra causar
una mora toria por parte de Mxico. El presidente Clinton y su secretario del Tesoro,
Robert Rubin, estuvieron siempre convencidos de que el rumbo de accin menos
favorable sera no hacer nada. El gran reto consisti en convencer al Congreso de
conformar un paquete de rescate que resultara sufciente y creble.
Adicionalmente debe notarse que, a diferencia de la crisis de deuda que
padeci Mxico en la dcada de los aos 80, en esta ocasin los tenedores de los
bonos emitidos por el gobierno no eran localizables con facilidad para emprender
una negociacin con ellos.
Las memorias que escribi Rubin sobre su trayectoria como secretario del
Tesoro incluyen un recuento penetrante e informado sobre la conformacin de ese
paquete fnanciero, las perspectivas de que resultara o no exitoso y los dilemas que
enfrentaba el gobierno de los Estados Unidos ante la gravedad y la inminencia de lo
que se llam la crisis de Mxico. Sin duda el aspecto ms interesante era el esce-
nario de catstrofe que prefgur Rubin en caso de que el gobierno de los Estados
Unidos se desentendiera del problema que enfrentaba Mxico y que, en sus ltimas
consecuencias, terminara por afectar el bienestar de millones de familias en su pas.
Financieros y economistas de excepcin, Rubin y su segundo de a bordo en el Te-
soro, Lawrence Summers, comprendieron de inmediato los peligros y prepararon
una explicacin convincente para el presidente Clinton.
19
Por su parte el Banco de Mxico acudi ante el Fondo Monetario Internacio-
nal, durante la ltima semana de enero, con la solicitud de un Acuerdo de Crdito
Contingente por 12 070 millones de deg (aproximadamente 17.8 miles de millones
de dlares), con un plazo de 18 meses. El Directorio Ejecutivo aprob la solicitud
235
despegue difcil
apenas el 1 de febrero, dando lugar a la operacin de mayor cuanta en la his-
toria del fmi. La rapidez de la aprobacin fue en reconocimiento a la magnitud
de la emergencia y tambin a la congruencia del programa de ajuste que Mxico
se haba comprometido a aplicar.
20
Transcurri poco ms de un largo mes entre
el acuerdo con el Fondo y la conformacin del paquete de rescate por parte del
gobierno estadounidense, lapso durante el cual se intensifcaron en forma terrible
la desconfanza y la incertidumbre. Felizmente el paquete de apoyo fnanciero se
constituy con un total de 51.2 miles de millones de dlares, monto dentro del
cual adems de la participacin ya mencionada del fmi, el gobierno de los Estados
Unidos aport 20 Mmmd, el Banco de Pagos Internacionales 10 Mmmd, el bid y
Banco Mundial 2.8 Mmmd y el Banco de Canad 1.1 Mmmd.
Cabe hacer notar que el liderazgo de esta operacin de rescate no recay
solamente en el fmi.
El paquete fnanciero ayud a mitigar la desconfanza reinante pero no la
erradic. La confanza se fue restaurando gradualmente en la medida en que se fue
disponiendo de los fondos y fueron pagndose las deudas a su vencimiento en
especial, los Tesobonos. Mxico fue regresando en forma paulatina al mercado de
crdito voluntario. Aun con el paquete, durante los meses de octubre y noviembre
de ese ao Mxico sufri una nueva corrida de pnico que dej un saldo doloroso.
Desde luego, el captulo central de la restauracin tuvo que ver con la liquidacin
de los Tesobonos, tarea en la cual se termin con un xito completo. Tambin gra-
cias al efecto concurrente de la poltica de estabilizacin, las reservas internacionales
fueron recuperndose paulatinamente a lo largo del ao. Pero el logro ms notable,
cabe reiterarlo, fue que el total de la tenencia de Tesobonos por 29 000 millones de
dlares, los cuales vencan ntegramente en 1995, qued liquidado al cierre del ao.
21
Un argumento que recibi mucha difusin en medio de las crticas que se
desataron por la llamada crisis de Mxico, fue que en su formacin y estallido
tuvo importancia una supuesta insufciencia de informacin por parte del gobierno
mexicano, o que en su suministro se haba favorecido a los inversionistas locales. En
236
autonoma de la banca central en mxico
El presidente del Sistema
de la Reserva Federal,
Alan Greenspan, saluda
al secretario de Hacienda
de Mxico, Francisco
Gil Daz.
su momento, en una importante publicacin de la autora mancomunada de Fran-
cisco Gil Daz (subgobernador del Banco de Mxico) y Agustn Carstens (director
general de Investigacin Econmica), se analizaron crticamente ambas hiptesis.
Pero independientemente de la cuestionable solidez de las acusaciones el hecho
es que en los mercados fnancieros, sobre todo del exterior, subsisti esa idea de
que Mxico no era plenamente transparente en la divulgacin de su informacin
econmica y que, adems, esa informacin no se suministraba con la oportunidad
requerida. Fue entonces que las autoridades mexicanas decidieron tomar cartas en
el asunto independientemente de la veracidad de las acusaciones.
22
La principal
manzana de la discordia en ese conficto fue la divulgacin del saldo de la reserva
internacional. Al respecto en Mxico exista una tradicin, desde haca aproxima-
damente medio siglo, de que el saldo de ese acervo se daba a conocer nicamente
tres veces al ao. El primero de los canales para dicha divulgacin era el informe
anual del Banco de Mxico; el segundo, el discurso que pronunciaba el principal
funcionario del banco central en la Convencin de Banqueros que usualmente
se celebraba en el verano y el informe presidencial que emita el titular del Poder
Ejecutivo el 1
o
de septiembre. Por qu expresar sorpresa ante una prctica que era
conocida urbi et orbi?
La divulgacin semanal del saldo de las reservas se hizo posible por la tran-
sicin, que se haba hecho necesaria, a un rgimen cambiario de fotacin. Inde-
pendientemente de la necesidad de restaurar la confanza de los mercados fnan-
cieros, con el esquema de fotacin el conocimiento, por parte del pblico, de los
movimientos de la reserva ya no dara lugar a las reacciones procclicas que eran de
esperarse con un tipo de cambio fjo o predeterminado. En general, lo que cabe des-
tacar son los esfuerzos que realiz el Banco de Mxico a lo largo de 1995 para mejorar
la frecuencia, oportunidad y los canales de difusin para los principales indicadores
sobre su operacin, as como respecto a sus principales acciones en materia de poltica
237
despegue difcil
monetaria. En congruencia con ese propsito en marzo de 1995 el Banco de Mxico
dio a conocer un programa calendarizado de publicaciones el cual fue revisado y
ampliado en 1996.
Esta poltica de divulgacin ampliada se inici a mediados de marzo de
1995 con la publicacin semanal del estado de cuentas (balance) del Banco de M-
xico, instrumento en el cual se daba a conocer el saldo de la reserva internacional.
Poco tiempo despus, en particular hacia mediados de 1995, se empez a difundir
diariamente la base monetaria y el saldo consolidado de las cuentas corrientes de
los bancos comerciales en el Banco de Mxico al cierre del da anterior, con otras
informaciones complementarias. Asimismo, el da 20 de cada mes se empez tam-
bin a divulgar informacin preliminar relativa al mes anterior sobre los principales
agregados monetarios y la actividad fnanciera. En forma adicional, se anunci que
la publicacin tradicional Indicadores econmicos ya estaba disponible en medios
magnticos y a partir de agosto se poda consultar en internet una parte importante
de la base de datos del Banco de Mxico. Cabe agregar por ltimo que ese ao l-
gido, el Banco de Mxico public la Exposicin sobre la poltica monetaria para
1995 (enero), el Informe sobre la poltica monetaria (septiembre) y el Programa de
poltica monetaria para 1996 (diciembre).
23
La demora que tom la preparacin del paquete de rescate, ya se ha dicho,
tuvo un costo elevado para Mxico. Una de las consecuencias fue que el programa
de poltica monetaria planteado originalmente al Fondo Monetario Internacional
tuvo que ser desechado. Desde otra perspectiva en la medida en que se lograba preci-
sar la naturaleza y la profundidad de la crisis, las reacciones de la poltica econmica
fueron evolucionando de un conjunto de medidas cuyo objetivo era contener el
gasto excesivo para moderar el dfcit en la cuenta corriente, a otro conjunto que,
adems de tomar en consideracin ese importante aspecto, pudiera generar credi-
bilidad sufciente para restaurar la confanza de los mercados en las obligaciones
mexicanas tanto externas como internas.
24
Segn el programa de poltica econmica para 1995 la postura de esa po-
ltica tendra que ser necesariamente restrictiva. Sin embargo, en el escenario es-
pecfco y difcil de la crisis, la estrategia monetaria tena tambin que ofrecer otro
efecto: deba resultar creble y, por tanto, que coadyuvar a restablecer la confanza
en el crdito del pas. Para conseguir la credibilidad deseada deba establecerse en
forma clara que la poltica monetaria estara orientada exclusivamente a estabilizar
las variables nominales de la economa de manera congruente con la autonoma del
Banco de Mxico. La existencia de un tipo de cambio fotante haca factible que la
poltica monetaria tuviera un solo objetivo y bajo dicho arreglo la poltica monetaria
se convertira en la nica ancla nominal de la economa. Una condicin para que se
cumpliera con esa ltima fnalidad sera que la poltica monetaria fuera conducida
con independencia del problema bancario que tambin requera atencin.
Un punto de partida para el programa monetario de 1995 fueron las crticas
que se haban expresado en el sentido de que, supuestamente, en el transcurso de
la crisis de 1994 las autoridades mexicanas haban sido incapaces de ajustar la pol-
tica monetaria. La otra premisa fue que, una vez adoptado el rgimen de fotacin
cambiaria, el Banco de Mxico adquirira un control total sobre la base monetaria
y con ese control se estara en posibilidad de poner en ejecucin una estrategia de
metas cuantitativas para los agregados monetarios. En particular, lo que se hizo en
238
autonoma de la banca central en mxico
El Fondo Monetario
Internacional tambin
tuvo una intervencin
clave en apoyo de Mxico
para enfrentar la crisis
fnanciera que desat
el llamado Efecto
Tequila.
los inicios del ao fue establecer como meta intermedia un techo mximo para la
expansin del agregado monetario fundamental. Asimismo, toda vez que se pensaba
conservar la fotacin cambiaria, se asumi una acumulacin nula de reservas. As,
la previsin fue que con el control de la base monetaria y mediante el manejo del
crdito primario se podra iniciar en poco tiempo una desinfacin efectiva.
Desgraciadamente pronto se hizo obvio que ese programa monetario tan
simple e intuitivo no resultaba sufciente para estabilizar las expectativas infa-
cionarias, el tipo de cambio y la infacin. El programa no result creble y por lo
mismo tampoco despert la colaboracin de los agentes econmicos. En el orden
tcnico lo que ocurri fue que, en un escenario de crisis, la velocidad de circula-
cin del dinero es muy variable y eso hace tambin muy inestable la relacin entre
la base monetaria y el nivel de infacin. En la prctica se pudo constatar tambin
que el control del banco central sobre la base monetaria era imperfecto o insu-
fciente debido a los sobrantes de liquidez que solan acumularse en las cuentas
corrientes de los bancos comerciales.
En esa circunstancia de gran volatilidad e incertidumbre las autoridades
reaccionaron con rapidez y decidieron aplicar un nuevo programa monetario. No
por casualidad era el tipo de reaccin que esperaban los participantes en el merca-
do: un anuncio enrgico por parte de las autoridades que diera credibilidad a sus
intenciones de reducir la infacin. Por esto la fuerte tendencia hacia la deprecia-
cin que mostraba el tipo de cambio pudo ser detenida por el efecto concurrente de
tres acciones. Primeramente una intervencin decidida de la poltica monetaria que
llev a la tasa de inters overnight a 86 por ciento en marzo de 1995. A ello se sum
el anuncio del paquete de rescate para la liquidacin de los Tesobonos y el propio
programa de ajuste, uno de cuyos fundamentos era una poltica monetaria estricta.
La modifcacin de la poltica monetaria requiri pasar de una estrategia basada
239
despegue difcil
nicamente en metas cuantitativas para un agregado monetario a otra de carcter
mixto que incorporaba reglas y la posibilidad de intervenciones discrecionales por
parte del banco central.
En la estrategia reformada se incluyeron bsicamente dos reglas: una de
ellas para la aplicacin de techos al crecimiento de la base monetaria. Respecto a
la instrumentacin de esa primera regla cobr importancia la preparacin de un
pronstico acertado para el comportamiento de la base monetaria durante el ao.
Por otro lado, a fn de darle al Banco de Mxico un instrumento de intervencin
discrecional, tuvo que implantarse antes que nada el llamado rgimen de saldo cero
para las cuentas corrientes de los bancos comerciales en el banco central. Esto l-
timo se logr bsicamente mediante la decisin doble de no ofrecer rendimientos
a los saldos positivos en esas cuentas, mientras que a los sobregiros se les aplicara
una tasa de castigo de dos veces Cetes. Una vez implantado ese rgimen el Banco
de Mxico estara en posibilidad de aplicar una poltica restrictiva dando lugar a que
la liquidez fuera insufciente y se generara un sobregiro en el saldo consolidado de
dichas cuentas. A esa expresin de restriccin monetaria se le denomin coloquial-
mente la aplicacin de un corto.
Lo importante para fnes histricos es que ese segundo enfoque de poltica
monetaria, cuya aplicacin se inici durante el gozne primavera-verano de 1995,
surti el efecto deseado: detuvo la depreciacin del tipo de cambio e incluso dio
lugar a una apreciacin hacia mediados de ao, para situarse en seis pesos por dlar
la paridad a partir de una cotizacin mnima de ms de 7.50 durante el trrido mes
de febrero. Con base en esa mejora se empez a preparar para 1996 una afna-
cin del enfoque monetario. Esa modifcacin del enfoque se fnc en tres premisas
fundamentales. La primera fue la inclusin no nicamente de reglas para la base
monetaria sino tambin compromisos cuantitativos para la acumulacin de reservas
y para la variacin del crdito interno. La segunda premisa fue que el banco central
ajustara diariamente la oferta monetaria para satisfacer, sin excesos, su demanda.
Finalmente la tercera premisa se conform con la posibilidad de acciones discrecio-
nales por parte del banco central a fn de calibrar la postura de la poltica mone taria.
Claramente, por un tiempo prolongado hasta que se lograra la estabilizacin def-
nitiva en el pas esa postura tendra que ser necesariamente de restriccin.
25
Ya se ha visto que la segunda variante de poltica monetaria que se instrumen-
t hacia mediados de 1995 logr contener el pnico que daba lugar a la espiral deva-
luatoria del tipo de cambio. La desinfacin comenz desde el mes de enero de 1996,
a partir del alto nivel de 52 por ciento anual que haba registrado al cierre de 1995. A
continuacin, en el bienio 1996-1997, la infacin descendi a niveles respectivos
de 23.7 y 15.7 por ciento. Otro resultado notable tuvo que ver con el ajuste enrgi-
co de las fnanzas pblicas que llev el supervit fscal primario de 2.2 por ciento
sobre el pib, en 1994, a 4.1 por ciento al ao siguiente. Un ajuste correctivo adicio-
nal, tambin sorprendente y notable, ocurri en la cuenta corriente de la balanza
de pagos en la cual el dfcit de siete por ciento sobre el pib de 1994 se corrigi a
0.6 y 1.8 por ciento en los siguientes dos aos. Un punto sobresaliente es que ese
ajuste se logr en lo fundamental por un aumento importante de las exportaciones
y no por la contraccin de las importaciones.
Las autoridades tuvieron que actuar con rapidez e imaginacin ante la pro-
fundidad de la crisis bancaria que se produjo como consecuencia de la espiral deva-
240
autonoma de la banca central en mxico
luatoria de los primeros meses de 1995. Aunque esa espiral contribuy de manera
importante al deterioro de los bancos, de ninguna manera fue la nica causa. Otro
factor de importancia fue el gran crecimiento que mostr la captacin bancaria a
partir de 1990, en particular la contratacin de pasivos externos por parte de los
bancos, la cual se duplic de 1991 a 1994. Otra infuencia indirecta de relevancia
fue tambin el saneamiento de las fnanzas pblicas y los recursos que quedaron
liberados por los menores requerimientos de crdito para fnanciar el dfcit. Los dos
hechos anteriores permiten explicar la expansin tan rpida que tuvo en el periodo
mencionado el crdito bancario al sector privado el cual se concedi, en general, en
un contexto de liberalizacin para la intermediacin fnanciera con fallas graves de
supervisin. La conjuncin de todas estas fuerzas explica por qu con la expansin
del crdito sobrevino tambin una elevacin muy marcada de la cartera vencida
cuyo ndice avanz, de 1990 a 1994, de 3.1 a 7.3 por ciento sobre la cartera total.
26
La devaluacin tuvo un impacto muy grande y casi inmediato sobre la infa-
cin, las tasas de inters y el nivel de la actividad econmica, repercutiendo sobre
los bancos tambin en forma drstica. Las autoridades reaccionaron con presteza y
defnieron los lineamientos bsicos que deban seguir las acciones para enfrentar el
problema. El primero, ms que lineamiento-gua fue un objetivo: reducir la posibi-
lidad de que se produjera una corrida bancaria. A continuacin se plante que los
apoyos deban extenderse a las instituciones bancarias y no a sus accionistas, y tam-
bin que el costo del rescate fuese compartido por el gobierno federal y el sistema
bancario. As se procurara minimizar el costo del rescate y alargar su distribucin en
el tiempo. De igual forma, los programas de apoyo a los bancos deban incluir incen-
tivos para que concedieran crdito adicional a sectores especiales que requeran un
impulso. En cuanto a los acreditados la idea era ayudar al mayor nmero de familias
y empresas que enfrentaban problemas de crdito, al tiempo que promova la cul-
tura de pago. Esto ltimo implicaba benefciar preferentemente a los deudores que
quisieran regularizar su situacin con los bancos. Por ltimo, y de gran importancia
para las fnalidades de la banca central, los programas de rescate bancario no deban
conducir a la expansin del crdito primario.
La estrategia de rescate de los bancos se conform con tres programas: de
accin inmediata, de apoyo para los bancos y de apoyo para los deudores, as como
otras acciones. Entre las medidas de accin inmediata cabe destacar una ventanilla
de redescuento en dlares que abri el Banco de Mxico en apoyo de aquellos ban-
cos que no encontraban posibilidad de refnanciar sus posiciones, que iban vencien-
do en moneda extranjera. Esa accin era de gran novedad: se trataba de la primera
ocasin en la historia de la banca central de Mxico en que la institucin actuaba
como prestamista de ltima instancia en divisas. El mecanismo result muy til: por
ese medio se logr brindar apoyo a 17 bancos comerciales y, hacia abril de 1995, los
recursos comprometidos sumaban 4 000 millones de dlares.
27
El segundo de los programas de accin inmediata tambin respondi a la
fnalidad de brindar apoyo a la banca. Por efecto de la devaluacin el valor en mone-
da nacional de los crditos que se haban concedido en moneda extranjera se incre-
ment desmesuradamente, y ese hecho dio lugar a que los ndices de capitalizacin
de algunos bancos descendieran por debajo de los mnimos legales. La solucin con-
sisti en que los bancos colocados en esa circunstancia emitieran deuda subordinada
que adquiri el propio gobierno a travs de una entidad estatal encargada de admi-
Edifcio sede del Banco
Mundial en Washington.
nistrar el seguro ofrecido a los depsitos bancarios y los casos de bancos insolventes.
En general los programas de recompra de activos tuvieron como motivo mantener la
capitalizacin legal de los bancos. Una accin en ese sentido fue la adquisicin, por
parte del gobierno, de cartera vencida a cambio de que los nuevos accionistas inyec-
taran capital fresco. Otra medida semejante fue el reemplazo de crditos vencidos
por ttulos gubernamentales de largo plazo con un rendimiento atractivo. Desafor-
tunadamente no todas las instituciones lograron mantenerse a fote por virtud de los
programas descritos. Los casos de quebranto institucional se resolvieron mediante
intervenciones bancarias que, entre fnales de 1994 y agosto de 1997, involucraron a
12 instituciones que representaban 19 por ciento del capital en el sector.
Exactamente cuatro programas se pusieron en ejecucin para el apoyo de
los deudores bancarios con problemas de pago. El primero estuvo encaminado a lo-
grar la reestructuracin de crditos, con un sistema de tasas de inters reales a fn de
evitar la amortizacin anticipada que se produce cuando existe infacin. De igual
modo, en septiembre de 1995 el gobierno puso en ejecucin un mecanismo de
apoyo de una sola vez en benefcio de deudores bancarios de tarjetas de crdito, em-
presas pequeas y medianas, productores agrcolas y acreditados hipotecarios. Como
parte de ese programa se ofreci un subsidio para tasas de inters que se extendi de
septiembre de 1995 a septiembre de 1996. De hecho, hacia fnales de ese ltimo ao
haban quedado frmados los contratos para 73 por ciento de los deudores elegibles.
En ese mismo sentido en mayo de 1996 se lanz un programa adicional de benefcio
para deudores hipotecarios. A lo anterior cabe agregar los programas sectoriales y
especfcos de apoyo. stos estuvieron orientados en benefcio de los productores en
los sectores agrcola y pesquero, y en forma de apoyos complementarios en favor de
empresas pequeas y medianas.
Notas
1
Nacionalismo Modernizador: csg, El Financiero,
2 de diciembre de 1988, primera plana.
2
Banco de Mxico, Informe anual 1989, p. 86.
3
Ibid., p. 12.
4
Salinas de Gortari, Mxico: Un paso difcil a la
modernidad, Barcelona, Plaza y Jans, 2000, p. 60.
5
Ibid., pp. 415-416.
6
Banco de Mxico, Informe anual 1990, pp. 18, 114 y
121-123.
7
Banco de Mxico, Informe anual 1991, p.203.
8
Banco de Mxico, Informe anual 1992, pp. 15-16.
9
Miguel Mancera Aguayo, La experiencia mexicana sobre
las entradas de capital, El Mercado de Valores, marzo
de 1992, pp. 27-31.
despegue difcil
243
10
Ibid., p. 28.
11
Ibid., p. 29.
12
Salinas de Gortari, Mxico: Un paso difcil, op. cit.,
pp. 189-190.
13
Banco de Mxico, Informe anual 1994, pp. 44, 154-155.
14
Banco de Mxico, Tipo de cambio interbancario
a la venta.
15
Banco de Mxico, Informe anual 1994, p. 42.
16
Ibid., pp. 47-48.
17
Ibid., p. 47.
18
Ibid., p. 56.
19
Robert E. Rubin & Jacob Weisberg, In an Uncertain
World, New York, Random House, 2004, p. 18.
20
Banco de Mxico, Informe anual 1995, p. 137.
21
Ibid., p. 4.
22
Francisco Gil Daz y Agustn Carstens, Some Hypotheses
related to the Mexican 1994-95 Crisis, Banco de Mxico,
serie Documentos de Investigacin, documento nm.
9601, 1996, pp. 22-25.
23
Banco de Mxico, Informe anual 1995, pp. 255-257.
24
Agustn G. Carstens y Alejandro H. Werner, Mexicos
Monetary Policy Framework under a Floating Exchange
Rate Regime, Banco de Mxico, serie Documentos de
Investigacin, documento nm. 9905, mayo de 1999.
25
Ibid., pp. 15-18.
26
Pablo Graf, Policy responses to the banking crisis
in Mxico, en BIS Policy Papers, 1999, p. 166.
27
Banco de Mxico, Informe Anual 1995, p. 98.
Estabilizacin sin
precedentes
247 Transicin
C
ircunstancias imprevistas y muy adversas obligaron a que en Mxico se adop-
tara un esquema de poltica monetaria utilizando agregados monetarios. La
decisin debi tomarse con gran premura y, por tanto, se dispuso de poco tiempo
para la meditacin y el anlisis. El enfoque era conocido tanto en la teora como en
la prctica y no faltaba literatura sobre la materia. Al menos, a priori, se conocan con
precisin las ventajas que ofreca el enfoque: la posibilidad de conducir la poltica
monetaria interna con un nivel de infacin independiente del exterior y adems
con mecanismos de rendicin de cuentas accesibles y de fcil comprensin: el cum-
plimiento o no con las metas de agregados monetarios. No existan precedentes en
Mxico de la aplicacin de esta estrategia y la experiencia internacional ofreca un
panorama inconcluso. El modelo que estaba por implementar el Banco de Mxico
se haba utilizado con distinta suerte en otros pases dos dcadas atrs. En el lado
soleado de estas experiencias externas sobresalan los casos de Suiza y Alemania Oc-
cidental. En el lado nublado estaban los ejemplos de los Estados Unidos, el Reino
Unido y Canad. La perspectiva, hasta cierto punto incierta, que ofreca ese panora-
ma fue expresada con precisin por el banquero central canadiense Gerald Bouey:
Nosotros no fuimos quienes desechamos los agregados monetarios, fueron ellos los
que nos abandonaron.
1
En los Estados Unidos el antecedente ms remoto de utilizacin de agre-
gados monetarios se remontaba a los 70 cuando la Reserva Federal acord de-
fnir trayec torias de seguimiento para el agregado m
1
. Sin embargo, la opinin
prevaleciente es que la Reserva Federal nunca consider indispensable el cum-
plimiento con sus metas para la expansin de los agregados monetarios y, en el
248
autonoma de la banca central en mxico
Los banqueros centrales
de Estados Unidos y
Mxico, Alan Greenspan
y Guillermo Ortiz.
nterin, se persiguieron otros objetivos como el abatimiento del desempleo o la
moderacin de las fuctuaciones de las tasas de inters.
2
Las evidencias muestran
que en el periodo 1979-1982 la Reserva Federal incumpli con sus metas de
crecimiento para m
1
en los tres aos. Ya con la infacin bajo control, la Reserva
Federal empe z a restarle importancia al control de los agregados monetarios y,
en febrero de 1987, se anunci que no se acordaran ms metas para m
1
. El crculo se
cerr fnalmente en julio de 1993 cuando ante el Congreso, Alan Greenspan declar
que la Reserva Federal ya no utilizara metas monetarias para la conduccin de la
poltica monetaria.
Tambin el Banco de Inglaterra recurri al uso de metas monetarias duran-
te los aos setenta y, la dcada siguiente, en respuesta a las preocupaciones que
des pert una infacin creciente. Por desgracia ese enfoque de poltica monetaria
mostr una disfuncionalidad parecida a la que se haba manifestado en los Estados
Unidos: la falta de correlacin entre el comportamiento del agregado objetivo y el
ingreso nominal. En respuesta a ese resultado, a partir de 1983 la poltica mone-
taria britnica empez a restarle importancia a la evolucin de m
3
. El argumento
que se esgrimi fue que la innovacin fnanciera era lo que haba causado la prdi-
da de correlacin de ese agregado con otras variables. La solucin temporal fue la
adopcin de un agregado ms estrecho (la base monetaria) y el abandono, primero
temporal (1985) y despus defnitivo (1987), del uso de m
3
como referencia para la
poltica monetaria. El experimento, con todas las incertidumbres que haba desper-
tado, se interrumpi cuando Gran Bretaa se incorpor al Mecanismo Europeo de
Tipos de Cambio.
3
En 1975 tambin las autoridades de Canad respondieron a una oleada in-
facionaria mediante la adopcin de un esquema de metas monetarias. La frmula
de gradualismo monetario que se adopt plante el control de m
1
mediante la fja-
cin de un intervalo alrededor de la meta que se ira estrechando paulatinamente.
Sin embargo, segn Mishkin el enfoque de agregados monetarios no result ms
exitoso en el experimento canadiense que en los llevados a cabo en los Estados
Unidos y en Gran Bretaa. Esta conclusin deriva de que, a pesar del cumplimiento
249
El economista
Guillermo Ortiz,
Martnez, Gobernador
del Banco de Mxico
de 1997 a 2010.
estabilizacin sin precedentes
por parte del Banco de Canad con las metas para m
1
y de que el crecimiento de ese
agregado se redujo en forma gradual, el pas sufri un resurgimiento de infacin.
La estrategia empez a abandonarse en 1978 en medio de serias inquietudes por
las fuctuaciones del tipo de cambio y la incertidumbre acerca de la utilidad de m
1

como gua confable para la poltica monetaria. En noviembre de 1981 las metas
fueron abandonadas en defnitiva.
Frente a los casos poco exitosos de uso de agregados monetarios por par te
de la Reserva Federal, el Banco de Inglaterra y el Banco de Canad las experiencias de
Alemania Occidental y Suiza presentaban una imagen diferente. Para muchos una
de las claves del xito que se consigui en Alemania fue la fexibilidad con la cual se
250
autonoma de la banca central en mxico
Otmar Issing, en
su momento como
economista en jefe del
Bundesbank de Alemania.
adopt el esquema sin fjaciones rgidas basadas en la frmula de crecimiento cons-
tante para un agregado monetario. En su momento Otmar Issing, economista en jefe
el Bundesbank, explic: Uno de los secretos de la poltica alemana de crecimiento
de los agregados monetarios ha dependido de que con frecuencia no se someti a
los dictados de la ortodoxia monetaria en la relativo a los detalles tcnicos.
4
Un
elemento adicional de importancia es que en Alemania y Suiza el enfoque de
metas para los agregados monetarios fue tambin utilizado para fnes comu-
nicacionales de la poltica monetaria.
La utilizacin del sistema de metas monetarias enfrent mayores
difcultades en la experiencia de Suiza que en el caso de Alemania. Dos
fueron los factores que contribuyeron a ese desenlace: el rpido ritmo
de innovacin que hubo en el sector fnanciero de ese pas y tambin
las tendencias tan fuertes a la apreciacin que sufri el franco suizo
durante el segundo quinquenio de los aos setenta. As, el esquema de
agregados monetarios se abandon temporalmente en Suiza en el otoo
de 1978 para adoptar un rgimen de objetivos para el tipo de cambio.
Dicho esquema se restableci en 1980 y poco despus el banco central
se vio obligado a sustituir como referencia a m
1
por la base monetaria. Con
todo, de 1989 a 1992 sobrevino un periodo de serias complicaciones cuando
el pas experiment un fuerte resurgimiento infacionario atribuible a que los tc-
nicos del banco central sobrestimaron el crecimiento de la base monetaria en un
contexto de progreso acelerado de la innovacin fnanciera. El resultado fue que,
ya avanzada la dcada de los noventa, el Banco Nacional de Suiza relaj su apego
al rgimen de metas cuantitativas y adems reconoci pblicamente la limitada
efcacia del mecanismo.
5
La experiencia mexicana con el mtodo de metas monetarias fue muy
di ferente de los casos, revisados brevemente, de la Reserva Federal, el Banco de
Inglaterra, el Banco de Canad, el Bundesbank y el Banco Nacional de Suiza.
Mientras que, por ejemplo, en las experiencias de los Estados Unidos, Gran
Bretaa y Canad los agregados monetarios que se utilizaron como referencia
para guiar la poltica monetaria fueron respectivamente m
1,
m
2
, y m
3
el manejo
en Mxico fue, como se ver a continuacin, singular y result de un proceso de
experimentacin local basado en la experiencia propia. Para fines de contraste,
cabe recordar que en Alemania Occidental se transit de la utilizacin de m
1
a
m
3
en 1988. Por su parte, en la ex periencia de Suiza se empez estableciendo
metas para m
1
, pero en 1980 se cambi al agregado monetario ms estrecho. La
historia en Mxico fue distinta: se intent empezar aplicando un techo al cre-
cimiento anual de la base monetaria e implcitamente tambin a la expansin
del crdito primario. Al no resultar eficaz esa frmula, se enriqueci el esquema
mediante el establecimiento de techos trimestrales a la expansin del crdito
interno y de la base monetaria y pisos mnimos, tambin trimestrales, a la acu-
mulacin de reservas.
En los documentos del Banco de Mxico correspondientes a los aos de
1995 a 1998 parecen refejarse ciertas dudas de las autoridades respecto a la efcacia
del esquema de metas monetarias y la aplicacin de facto de ese rgimen, sobre todo
durante el trienio 1995-1997. Ejemplo ilustrativo de esta aparente ambigedad es
un prrafo que se incluy en la Exposicin de poltica monetaria para 1995:
251
estabilizacin sin precedentes
El Bundesbank de
Alemania, modelo
de banco central
autnomo.
La mayora de los bancos centrales ha dejado de adoptar objetivos
cuantitativos en cuanto a la evolucin de su propio crdito o de agre-
gados monetarios tales como los billetes y monedas en circulacin,
medio circulante y otros. Esto, debido a que los cambios tecnolgi-
cos o de regulacin fnanciera, ocurridos en las ltimas dcadas, han
dado lugar a que se haya perdido en buena medida la relacin ms o
menos estable, que aos atrs exista entre alguno de esos agregados
y el pib nominal.
No obstante lo expresado en el prrafo anterior, la presente cri-
sis de confanza en la moneda nacional determina la conveniencia
de que el Banco Central adopte una poltica de crdito primero su-
mamente estricta. Esto lo puede hacer imponindose un lmite al
crecimiento de su crdito interno durante el ao.
Esta frmula puede coadyuvar efcazmente a que las expecta-
tivas infacionarias de los agentes econmicos vayan convergiendo
con las proyecciones de precios contenidas en el programa econ-
mico adoptado por el Gobierno Federal, las cuales concuerdan con
El Banco Nacional
de Suiza condujo por
algn tiempo la poltica
monetaria en ese pas por
medio de la utilizacin
de agregados monetarios.
las estipulaciones del Acuerdo de Unidad para Superar la Emer-
gencia Econmica.
6
Durante el trienio 1995-1997 la frmula de las metas para la base monetaria, el
crdito primario y la acumulacin de reservas internacionales fue un componente
importante del esquema de poltica monetaria del Banco de Mxico, aunque cier-
tamente no fue el nico instrumento utilizado. Otros, complementarios, fueron:
1. la meta de infacin acordada para cada ao, 2. el compromiso de proveer base
monetaria en la cantidad adecuada segn su demanda y 3. la utilizacin del corto
como medida discrecional para intensifcar o suavizar la postura restrictiva mone-
taria mientras no se erradicara la infacin. Respecto a la frmula de metas cuan-
titativas, un cambio de importancia se incorpor en el programa monetario para
1997: una estimacin de la trayectoria de la base monetaria, elemento al cual se le
concedi transitoriamente mucho peso:
Al procurar igualar diariamente el monto de base ofrecido con la
cantidad demandada, el Banco de Mxico podra, eventualmente,
estar satisfaciendo una demanda de dinero congruente con un pa-
trn de infacin superior al deseado. Para detectar tal situacin, el
Banco compara continuamente la trayectoria observada de la base
253
estabilizacin sin precedentes
con la trayectoria que en principio es coherente con el supuesto de
infacin para el ao.
7
En el pronstico para la base monetaria correspondiente a 1997 se muestra con
claridad el patrn de comportamiento estacional que se repite con regularidad
todos los aos para ese agregado monetario. La estacionalidad tan marcada de la
demanda de base monetaria, sobre todo hacia los meses fnales de cada ao, indu-
jo a la percepcin errnea de que en algunos lapsos la poltica monetaria tenda a
ser muy expansiva. Por ese motivo en los programas de poltica monetaria para los
aos a partir de 1997 se decidi dar a conocer tanto el pronstico trimestral de cie-
rre de ese agregado como el pronstico diario. Al parecer, mediante ese procedi-
miento se trat de convencer a la opinin pblica de que los incrementos estacio-
nales eran congruentes con el comportamiento de la demanda de base monetaria
y que, por tanto, no representaban una postura ms expansionista de la poltica
mone taria. Sin embargo, al acortarse los plazos para los acuerdos de compor-
tamiento de ese agregado, se intensifc la probabilidad de incumplimiento a cau-
sa del impacto de fenmenos transitorios o fortuitos. En suma, la ausencia de
correlacin entre el comportamiento del dinero y el nivel de los precios es ms
factible en periodos cortos.
8
Debido a la gran incertidumbre que prevalece cuando los niveles de infa-
cin son elevados los resultados en esta materia para 1995 y 1996 quedaron muy
alejados de sus metas: 51.2 por ciento para el primero de esos aos contra una meta
de 42 por ciento y 27.7 por ciento en 1996 contra una meta de 20.5 por ciento.
Felizmente en 1997 la infacin que se registr de 15.7 por ciento difri apenas
siete dcimas del objetivo. Con todo, resulta muy aventurado sacar conclusiones a
partir de esos resultados respecto a la efcacia del esquema de metas monetarias. A
la formacin de esos resultados tambin contribuyeron el resto de los instrumentos
monetarios utilizados, en particular la aplicacin de acciones discrecionales a travs
de la modifcacin del llamado corto. Mediante las modifcaciones del corto
se restauraban las condiciones de estabilidad en los mercados fnancieros cuando
sufran perturbaciones y se alineaban las expectativas de infacin con las metas.
Los resultados clave para que el Banco de Mxico tomase la determinacin
de abandonar el esquema de agregados monetarios se obtuvieron en los aos 1998 y
1999. Mientras que en 1998 el crecimiento de la base monetaria de 20.8 por ciento
fue relativamente cercano a su objetivo de 22.5 por ciento la divergencia entre la meta
de infacin (12 por ciento) y la infacin observada fue muy amplia, de exactamente
6.5 puntos porcentuales superior. Por su parte los resultados de 1999 fueron tambin
muy divergentes de lo que sugera la lgica econmica, aunque en sentido opuesto.
En ese ao el dato de la infacin result mejor a la meta, aunque muy cercano a ella
(12.3 por ciento contra un objetivo de 13 por ciento), mientras que la divergencia
entre el objetivo para la expansin de la base monetaria y el incremento del dato ob-
servado fue mayor al doble: (43.5 por ciento frente a una meta de 18.1 por ciento). En
una investigacin realizada en el Banco de Mxico se ofreci la explicacin siguiente
para el fenmeno enunciado:
Durante el periodo 1998-2000 tambin continu reducindose la
importancia asignada al crecimiento de los agregados monetarios
254
autonoma de la banca central en mxico
Guillermo Ortiz,
de larga trayectoria
profesional en el Banco
de Mxico.
para fnes del anlisis de la infacin a futuro. Si bien las estimacio-
nes realizadas para la demanda de base monetaria indican la exis-
tencia de una funcin estable en el largo plazo, la inestabilidad de
corto plazo hace desaconsejable su utilizacin como objetivo inter-
medio para la poltica monetaria. Estudios recientes han identi-
fcado una demanda de base monetaria de largo plazo estable para
el periodo 1982-2000. Adems, las elasticidades de largo plazo esti-
madas resultan congruentes con una demanda de dinero de la forma
Baumol-Tobin. Sin embargo, las desviaciones que se presentan en el
corto plazo con respecto a esta demanda de base monetaria de largo
255
estabilizacin sin precedentes
plazo son pronunciadas (de cerca de 7.9 por ciento) y se eliminan
en un periodo prolongado (50 por ciento en cuatro trimestres y 95
por ciento en diecisis trimestres). Por tanto, si bien en un horizon-
te largo esta relacin se mantiene, en periodos anuales se presentan
desviaciones importantes.
9
En el programa monetario para 1998 ya es posible detectar algunos indicios de duda
no tanto respecto a la viabilidad del esquema de metas monetarias aunque s sobre
la difcultad de concretar un pronstico confable para la base monetaria. Con todo
en ese documento todava se incorporaron los lmites trimestrales que ya se haban
vuelto tradicionales desde la propuesta de poltica monetaria para 1996 respecto a la
expansin del crdito primario, de la base monetaria y una acumulacin mnima de
reservas internacionales. En ese documento se dice con claridad que, a pesar del com-
promiso del banco central de ajustar diariamente la oferta de dinero con su demanda,
el crecimiento de la base monetaria podra estar validando una infacin superior a
la deseada, ya sea debido a que dicho agregado estu viera creciendo a una tasa excesiva
o que la relacin entre base monetaria y precios haya cambiado. En el programa de
poltica monetaria para 1998 se explica que un procedimiento para verifcar que la
oferta de dinero no crezca por arriba de su demanda consiste en comparar:
cotidianamente la trayectoria observada de la base con la trayectoria
que en principio es coherente con el objetivo de infacin para el
ao. Esta ltima trayectoria es muy difcil de precisar de tal forma
que tenga validez para todo el ao, debido a los siguientes factores: a)
la relacin entre base e infacin puede cambiar con el tiempo; b) los
supuestos bsicos que se hacen para pronosticar la demanda de base
para el ao (referentes al crecimiento del pib y las tasas de inters)
pueden no materializarse y c) la relacin entre la demanda de base y
las variables que explican su evolucin tambin se puede modifcar
con el tiempo.
10
El ao del desengao en cuanto a la utilizacin del pronstico de la base para la
conduccin de la poltica monetaria fue 1999. Al cierre de ese ao el dato observado
arroj una divergencia mayor a 100 por ciento en comparacin con su estimacin.
En el programa de poltica monetaria para 2000 el Banco de Mxico present una
explicacin muy pormenorizada para ese fenmeno. Exactamente siete factores pu-
dieron ser identifcados, algunos de naturaleza plenamente circunstancial, como
causas de ese fenmeno. En particular en el ltimo lugar de ese recuento hay un
mea culpa explcito, por parte de las autoridades del banco central, que vale la pena
rescatar para fnes de testimonio: la subestimacin por parte del Banco de Mxico
del proceso de remonetizacin que est teniendo lugar en la economa mexicana.
11

Lo que cabe destacar de fondo es la repercusin que tuvo ese hecho sobre el modelo
de poltica monetaria a seguir, en el cual el pronstico de la base monetaria perdi
casi totalmente su relevancia.
En la medida en que la infacin disminuye, la relacin entre dinero
y precios se vuelve ms incierta dando lugar a situaciones como la
256
autonoma de la banca central en mxico
ocurrida durante 1999. Como es sabido, mientras que a lo largo
de la ltima parte de ese ao el crecimiento de la base mone taria
se aceler, al mismo tiempo se registr un descenso signifcativo de
la tasa de infacin. Tal desconexin pone de manifesto que los
movimientos en el crecimiento de la base monetaria proporcionan
informacin imprecisa sobre la evolucin de la infacin presente y
futura. Por esta razn es que en tiempos recientes se ha reducido la
utilidad de la trayectoria de la base monetaria como indicador con-
fable de la existencia de presiones infacionarias. En consecuencia,
el anlisis de dichas presiones debe basarse en un estudio cuidadoso
de una serie de indicadores que proporcionan informacin sobre el
fenmeno infacionario.
12
El eplogo de ese proceso de abandono se consum en el discurso que el gobernador
del Banco de Mxico, Guillermo Ortiz, pronunci en la Convencin Bancaria a
principios de marzo de 2000. En esa ocasin, el funcionario habl ya explcitamente
del esquema de objetivos hacia el cual se haba movido el Banco de Mxico y que
hara posible la aplicacin de una idea fundamental: Que la poltica monetaria
cumpla una funcin preventiva respecto al curso del aumento de los precios, y que
las acciones del banco central tengan un carcter anticipatorio. Al referirse a los
antecedentes que haban llevado a la modifcacin del enfoque, Ortiz se refri pri-
mero a la frmula de fotacin cambiaria y despus a la conveniencia de adoptar
un objetivo intermedio altamente visible: la base monetaria. No obstante, ex-
plic el orador, a medida que la infacin fue descendiendo se hizo evidente que la
relacin de corto plazo entre la tasa de crecimiento de la base monetaria y la infacin
es inestable. Ese fenmeno se observ de manera particularmente acentuada en
1999, cuando la base haba crecido muy por encima de lo proyectado y la tasa de
infacin cerr por debajo del objetivo.
13
259
El esquema
objetivos de inacin
L
a adopcin del esquema objetivos de infacin (oi) se dio en un proceso de
aproximaciones sucesivas.
Antes de describir los hitos de este proceso conviene, desde el punto de
vista conceptual, sealar cules son las condiciones necesarias para llegar a un es-
quema de esta naturaleza. En primer lugar, debe enfatizarse que un esquema de oi
es aplicable cuando la infacin se convierte en un proceso estacionario, y a la vez
el propio esquema de oi es condicin necesaria para que la infacin se mantenga
como proceso estacionario.
Asimismo, existen otras dos condiciones que si bien se abordarn como par te
de la descripcin del proceso de adopcin del esquema de oi, conviene destacar desde
un principio, ya que son requisitos para que el esquema tenga xito. Primero: es suma-
mente importante que la economa no padezca un problema de dominancia fscal
o, dicho positivamente: que se disfrute de fnanzas pblicas sanas y en orden. Segundo,
debe prestarse toda la importancia al papel del horizonte a considerar dentro de la
poltica monetaria para darle un mayor peso a la estabilidad fnanciera. Mencionadas
estas condiciones previas o necesarias para un esquema de oi, sigamos con la descrip-
cin de cmo se verifc su adopcin en el caso del Banco de Mxico.
El primer paso importante en el proceso evolutivo hacia el esquema oi se dio
en octubre de 2000, cuando la Junta de Gobierno del Banco de Mxico acord una
meta de infacin de mediano plazo: tres por ciento de aumento de los precios para el
cierre de 2003. En cuanto a las metas intermedias para 2000 se estableci ese objetivo
en 10 por ciento y, en septiembre de 2000, se anunci al pblico que la meta para
2001 sera una infacin no superior a 6.5 por ciento anual. Finalmente, para 2002
260
autonoma de la banca central en mxico
Vicente Fox Quesada
toma posesin como
Presidente Constitucional
de los Estados Unidos
Mexicanos.
se acord un objetivo de infacin no superior a 4.5 por ciento para el cierre de ese
ao.
14
En esta materia de anunciar las metas de infacin un nuevo avance importan-
te se dio en junio de 2002 cuando se le otorg a la cifra de infacin de tres por ciento
el carcter de meta permanente para la poltica monetaria del Banco de Mxico.
15
Mucho antes otro avance de relevancia se concret cuando el Banco de
Mxico decidi lanzar una nueva publicacin. sta se anunci en el Programa Mo-
netario para 2000. As la primera edicin del Informe Trimestral correspondi a la
del primer periodo de ese ao y entr a la circulacin en abril.
16
El motivo para esa
publicacin fue fortalecer los mecanismos de comunicacin y explicacin por parte
del banco central hacia la opinin pblica.
El gran paso se dio en enero de 2001, con el aviso de que el Banco de Mxico
adoptaba ofcialmente el esquema de poltica monetaria objetivos de infacin, oi.
Las razones operativas para esta reforma ya han sido explicadas: la imposibilidad de
conducir la poltica monetaria utilizando como objetivo intermedio algn agregado
monetario. La razn de fondo fue aumentar la efectividad y la transparencia de la
conduccin monetaria ante los cambios que ha experimentado la economa de
Mxico en el transcurso de los ltimos aos. Con esta declaracin se enfatizaba
tambin que las acciones de poltica monetaria las decida el Banco de Mxico a
partir de un anlisis y continuo de todas aquellas variables que inciden sobre el
comportamiento de la infacin y que son de utilidad para formular pronsticos
sobre ste hacia el futuro del nivel de los precios.
17
En el Informe de infacin para el segundo trimestre de ese ao dado a co-
nocer en julio se anunciaron tres avances adicionales. Uno de ellos, ya comentado,
respecto a la determinacin de la meta de largo plazo para la poltica monetaria. El
segundo respecto a que el indicador ofcial para esa meta de largo plazo sera el inpc
(ndice Nacional de Precios al Consumidor). El tercero fue la determinacin de un
intervalo de variabilidad alrededor del objetivo de infacin de largo plazo de ms y
261
estabilizacin sin precedentes
menos un punto porcentual. Es decir, un margen de variabilidad con un ancho de
dos por ciento alrededor del objetivo de infacin de tres por ciento anual.
18
Resulta interesante recordar, aunque sea en forma sinttica, las razones da-
das por la autoridad para tomar esas tres medidas. Respecto de la meta de largo plazo,
se hicieron consideraciones de cuatro tipos. En primer lugar se citaron los estudios
disponibles acerca de cmo las metodologas de los ndices de infacin tienden a
sobrestimar la infacin anual en 1.5 o dos por ciento. Por esa razn, y por la imposibi-
lidad prctica de que la tasa de inters nominal se acerque mucho a su lmite natural
de cero, no era conveniente que la meta se fjara demasiado prxima a ese piso. Asi-
mismo, una meta de infacin de tres por ciento anual dara margen para el acomodo
de precios relativos que siempre tiene lugar dentro de una economa. Por ltimo la
experiencia internacional sugera la conveniencia de que la meta de infacin en un
pas en desarrollo fuese ligeramente ms elevada que en los pases desarrollados.
El inpc se eligi como el indicador idneo para la meta de largo plazo por
tres razones. Era el indicador de precios ms conocido por el pblico y ya se haba he-
cho una tradicin arraigada utilizarlo como referencia en contratos y negociaciones.
A ello se agregaba que los resultados de ese indicador se daban a conocer quincenal-
mente y era el ndice de precios ms completo y representativo que exista en el pas.
Finalmente los argumentos para determinar un margen de variabilidad alrededor de
la meta de largo plazo fueron tres. El primero, que la poltica monetaria no ejerce un
efecto directo e inmediato sobre los precios. El segundo, que exista en la economa
un conjunto de precios cuya determinacin tiene una relacin tenue con las accio-
nes de la autoridad monetaria, como los precios administrados por otras autoridades
o las cotizaciones de las frutas y verduras muy expuestas a las variaciones climticas.
Ter cero, las variaciones no anticipadas del tipo de cambio y de los salarios tambin
infuan sobre la infacin de manera imposible de prever.
19
Por ltimo, para esta-
blecer el ancho de la banda lo que cont fue la experiencia: el intervalo descrito se
determin con base en la experiencia histrica de la variabilidad tanto de la infa-
cin del ndice subyacente como de los subndices del inpc no incluidos en aqul.
El broche de oro a la forma defnitiva que se adopt para el esquema oi se
consum en octubre de 2002. En el Informe de infacin para julio-septiembre de
ese ao, la Junta de Gobierno del Banco de Mxico dio a conocer su decisin de ex-
pedir un calendario para anunciar las medidas de poltica monetaria. Esta decisin
se tomaba a fn de ofrecer al pblico una mayor certidumbre respecto a la postura
de la poltica monetaria y al comportamiento de las tasas de inters. La medida
tambin responda a la necesidad de enfatizar la perspectiva de mediano plazo
que enmarca la poltica monetaria y la conveniencia de reforzar la comunicacin, si
las medidas de poltica monetaria respondan a una periodizacin predeterminada.
Con todo, en casos extraordinarios el Banco de Mxico se reservaba la posibilidad
de tomar acciones fuera de calendario.
20
En el cuadro se presenta un resumen cronolgico de los avances que llevaron
al perfl defnitivo del esquema oi del Banco de Mxico. En trminos cronolgicos,
claramente ese proceso tuvo tres fases bsicas. La primera se extendi de septiembre
de 1999 a octubre de 2000, en cuyo transcurso se anunciaron la creacin del Infor-
me trimestral sobre la infacin y el ndice de infacin subyacente y se determin la
trayectoria para llegar al cierre de 2003 con una infacin anual de tres por ciento.
Posteriormente, en enero de 2001 se hizo ofcial la adopcin del esquema oi por parte
262
autonoma de la banca central en mxico
del Banco de Mxico. Finalmente entre julio y octubre de 2002 se dieron a conocer la
meta de infacin de largo plazo, la defnicin del inpc como el indicador ofcial de re-
ferencia para la infacin, un intervalo de variacin alrededor de la meta de largo plazo
y por ltimo, el calendario anual para el anuncio de las medidas de poltica monetaria.
Cuadro 1
Banco de Mxico
Transicin hacia el esquema OI
Nm. Medida Fecha Fuente
1
Objetivo de inacin
para 2000 (10%)
Sept., 1999 Boletn de prensa
2
Informe trimestral
de inacin
Enero, 200
Programa monetario
para 2000
3
ndice de inacin
subyacente
Abril, 2000
Informe inacin
enero - marzo 2000
4
Objetivo de inacin
para 2001 (6.5%)
Oct., 2000
Informe inacin
jul. - sept., 2000
5
Objetivo de inacin
para 2003 (3%)
Oct., 2000
Informe inacin
jul. - sept., 2000
6
Objetivo de inacin
para 2002 (4.5%)
Oct., 2000
Informe inacin
jul. - sept., 2000
7
Adopcin ocial
del esquema OI
Enero, 2001
Programa monetario
para 2001
8
Meta de inacin
de largo plazo
Julio, 2002
Informe inacin
abr. - jun., 2002
9
INPC referencia
de la meta ocial
Julio, 2002
Informe inacin
abr.-jun., 2002
10
Intervalo de variacin
respecto de la meta ocial
Julio, 2002
Informe inacin
abr. - jun., 2002
11
Calendario de poltica
monetaria
Oct., 2002
Informe inacin
jul. - sept., 2002
Fuente: Banco de Mxico
Muchas de las caractersticas del esquema de poltica monetaria llamado objetivos
de infacin (oi) formaron parte de otros enfoques de poltica monetaria, pero quizs
lo sobresaliente resida en la conjuncin de todos ellos en una misma frmula:
a) Determinacin de la estabilidad de precios como la fnalidad prioritaria
para el banco central.
b) Flotacin del tipo de cambio.
c) Autonoma del banco central.
d) Establecimiento de objetivos de infacin de mediano y largo plazo.
e) Anlisis de todas las variables econmicas para detectar presiones
infacionarias.
263
Vicente Fox Quesada,
titular del Poder
Ejecutivo, con Guillermo
Ortiz Martnez,
Gobernador del Banco
de Mxico.
estabilizacin sin precedentes
f) Intencin preventiva de las acciones de poltica monetaria.
g) Transparencia y esfuerzo de comunicacin con el pblico para
conseguir credibilidad en favor de la autoridad monetaria y sus acciones.
h) Rendicin de cuentas para legitimar la autonoma del banco central.
La anterior enumeracin requiere varios comentarios. En primer lugar la autonoma
del banco central resulta indispensable, si la fnalidad prioritaria de la poltica mone-
taria es la estabilidad monetaria y adems van a existir metas anuales de infacin que
se deben alcanzar. La rendicin de cuentas es la contrapartida necesaria a la autono-
ma. Si el banco central es un ente autnomo tiene que informar a la sociedad con
toda formalidad qu hace, cmo lo hace y por qu lo hace. La intencin preventiva
de la poltica monetaria encuentra justifcacin en la conveniencia de minimizar
los costos de combatir la infacin. Esto ltimo se consigue tambin mediante la
transparencia y una poltica de comunicacin efectiva para que el banco central gane
credibilidad y confanza.
La primera ventaja del enfoque oi proviene de la base institucional sobre la
que est fncado: la autonoma del banco central (abc). Alex Cukierman, uno de los
ms prestigiados expertos en la materia de la independencia de la banca central y su
vinculacin con la capacidad de la poltica monetaria para reducir la infacin, ha se-
alado que las bondades de la abc pueden explicarse en el plano terico y emprico.
21

El argumento terico parte de la idea de que los funcionarios pblicos, y los
polticos en general, suelen tener en el desempeo de sus cargos un sesgo infacio-
nario. Este hecho deriva, en muy buena medida, de que con frecuencia las personas
que son elegidas para desempear una encomienda gubernamental tienen motiva-
ciones de corto plazo: buscar la nominacin para otros cargos de eleccin popular.
De ah que esas personas tiendan a incurrir en gastos excesivos para realizar obras
o estimular en forma temporal la actividad econmica. La autonoma del banco
central constituye as el instrumento ms efcaz para contrarrestar ese sesgo infacio-
nario de la poltica. Cabe notar que la abc no elimina ese sesgo, siempre presente,
nicamente lo contrarresta.
264
autonoma de la banca central en mxico
Guillermo Ortiz
Martnez, Gobernador
del Banco de Mxico
(izquierda) y el Secretario
de Hacienda, Francisco
Gil Daz.
En trminos empricos son muchos los estudios que se han realizado a lo
largo de los aos para mostrar que existe una correlacin inversa muy elevada entre
abc sobre todo cuando sta es robusta y una infacin baja y permanente. Por
otro lado, una autonoma del banco central dbil o poco robusta ha mostrado estar
asociada no slo con una infacin mayor, sino tambin con un crecimiento econ-
mico ms lento.
La segunda gran ventaja del enfoque oi proviene del esquema de tipo de
cambio fexible, que es parte esencial de sus fundamentos. Como se ha dicho, en
sus inicios se pens que en Mxico la fotacin sera temporal debido a dos razones.
En primer lugar, a que una eventual volatilidad excesiva del tipo de cambio podra
hacer indispensable la adopcin de un rgimen cambiario de corte distinto. En se-
gundo lugar, no se tena experiencia en Mxico en emprender un esfuerzo de esta-
bilizacin a partir de una infacin elevada sin recurrir a un ancla que fuese el tipo
de cambio. Finalmente, el rgimen de fotacin empez a dar buenos resultados.
265
estabilizacin sin precedentes
La fotacin no se convirti en volatilidad del tipo de cambio. El resto son
virtudes positivas de la fotacin. La primera de ellas se refere a lo compatible
de la fexibilidad cambiaria con la posibilidad de reducir con xito la infacin a
travs de la poltica monetaria. Aunque en Mxico este asunto ha dejado de ser
motivo de preocupacin, no fue as durante varios aos hasta que se afanz en
defnitiva la aplicacin del esquema oi. La otra ventaja determinante deriv de la
importancia de la fotacin como mecanismo preventivo para una crisis de balan-
za de pagos.
Un rgimen de fotacin es un instrumento disuasorio, aunque no una pro-
teccin absoluta, respecto a las entradas de capital de corto plazo. El ms leve aco-
modo del tipo de cambio puede cancelar las ganancias susceptibles de obtenerse del
diferencial entre las tasas de inters internas y externas. Por tanto la fotacin desin-
centiva la formacin de ataques especulativos masivos contra la moneda nacional.
Esto proviene del efecto doble de que en una situacin semejante los especuladores
deben desprenderse de sus posiciones en pesos a precios castigados, en tanto que de-
ben comprar la moneda extranjera a cotizaciones cada vez ms altas.
Credibilidad y poltica monetaria
Mediante sus acciones de poltica monetaria, un banco central tiene apenas una
infuencia indirecta sobre el comportamiento de los precios. Y el vnculo entre la
poltica monetaria y los precios es an ms tenue e imperfecto si se considera que el
efecto de dichas acciones se ejerce en forma retardada en el tiempo. De ah la im-
portancia de esa corriente de pensamiento que ha venido enfatizando el papel que
juegan las expectativas de los agentes econmicos productores y consumi dores
para una efectividad adecuada de la poltica monetaria. Partiendo de la llamada re-
volucin de las expectativas racionales ese enfoque enfatiza, teniendo como premisa
que las expectativas de las personas sobre las variables econmicas son, en promedio,
correctas, que el resultado que se derive de cualquier poltica econmica depende
crticamente de la credibilidad que tenga el pblico en su coherencia y efectividad.
22

Si la autoridad monetaria goza de credibilidad entre la poblacin, y en particular
con los agentes econmicos que fjan los precios, sus acciones repercutirn sobre los
precios y su nivel de manera ms rpida y efectiva.
Efcacia
El esquema oi no es un instrumento de poltica monetaria, sino una estrategia.
Insistir en ello es esencial. Alcanzando reiteradamente sus metas el banco central
obtiene credibilidad, y complementando ese activo con transparencia y una comu-
nicacin creble y convincente se consigue alinear las expectativas de infacin de
los agentes econmicos con las metas que se han predeterminado con toda visibili-
dad. La credibilidad del banco central resulta entonces clave en esta estrategia. Si el
banco central la obtiene y la conserva, sus acciones de poltica monetaria repercu-
tirn sobre la estructura de los precios, es decir, se transmitirn de manera ms fuida
y directa. Igualmente, si la credibilidad es elevada cualquier acomodo que tenga el
tipo de cambio dentro del rgimen de fotacin vigente no se transmitir hacia los
precios de manera inmediata y automtica.
266
autonoma de la banca central en mxico
No por casualidad esto ltimo es precisamente lo que se ha constatado en
Mxico a medida que la infacin se ha reducido, a partir del ao 2000, ya claramen-
te bajo un esquema de oi. Se ha logrado abatir la infacin y paralelamente se ha
reducido la intensidad de la transmisin de los movimientos del tipo de cambio hacia
los precios. stos son indicios favorables. Sin embargo, la tarea de la estabilizacin no
est an concluida y, adems, es importante que se alcance al menor costo posible
para la economa.
Efciencia
No es buena medicina aquella que mientras cura al enfermo termina por matarlo.
Los programas de estabilizacin heterodoxos por ejemplo, en su momento, el
pacto en Mxico surgieron no slo para extirpar la infacin del cuerpo de las
economas cuando ya lo haban infectado hasta los huesos, sino para lograrlo con
costos sociales aceptables. En una democracia moderna resultara terriblemen-
te costoso y tal vez sea incluso imposible abatir la infacin mediante la genera-
cin de un estancamiento daino acompaado de defacin; en el menos malo de
los casos, quiz se logre abatir la infacin pero a un costo socialmente impagable.
Por eso es tan importante evitar la posibilidad de que, por motivaciones polticas
de corto plazo, la banca central sea obligada a adoptar una poltica monetaria
expansionista.
Precisamente para suavizar los costos de restaurar la estabilidad es que el
Banco de Mxico insisti desde pocas lejanas en la necesidad de hacerlo en forma
gradual. El gradualismo es conveniente para enfrentar la infacin, y la estabilidad
tambin deja sentir sus efectos benfcos en forma paulatina. En la medida en que los
inversionistas se convencen de que la estabilidad ser permanente, las tasas de inters
reales se reducen impulsando la inversin y las actividades productivas.
El esquema oi no slo ha demostrado ser efcaz para combatir la infacin,
tambin parece ser ms efciente en comparacin con otros alternativos, si bien a la
luz de la reciente crisis global esta aseveracin merece revisarse. Se entiende aqu
por efciencia que la poltica monetaria requiera de tasas de inters menos elevadas
para conseguir su fnalidad estabilizadora. Una razn para ello es que este mtodo
debilita los efectos alcistas de las perturbaciones infacionarias ocasionales. Es ele-
mento esencial del enfoque que su aplicacin consigue concentrar la atencin de
los agentes econmicos en la naturaleza temporal de las perturbaciones alcistas,
evitando con ello los efectos de segunda, tercera y ms vueltas sobre el nivel de los
precios. Sin la credibilidad de los agentes las perturbaciones aleatorias suelen des-
encadenar incrementos sucesivos de salarios y precios que generalmente exigen una
reaccin ms restrictiva por parte del banco central.
23
No debe, por tanto, sorprender que en el contexto del enfoque oi haya sur-
gido la prctica de guiar a las expectativas en un sentido estabilizador y tambin
productivo. Guiar las expectativas conduce a una reduccin de la incertidumbre,
permite una mejor planeacin por parte de los participantes en el mercado, da lugar
a una menor volatilidad de las tasas de inters y a una poltica monetaria ms efec-
tiva y ms efciente. Como lo seal en algn momento Jacob Frenkel: las nuevas
polticas hicieron comprender que no era necesario mantener una tasa baja de cre-
cimiento para poder aplicar una estrategia de estabilizacin exitosa.
24
267
El Presidente Felipe
Caldern fanqueado por
el Gobernador del Banco
de Mxico Guillermo
Ortiz (izquierda) y por el
Secretario de Hacienda,
Agustn Carstens
(derecha).
estabilizacin sin precedentes
Desde una perspectiva histrica amplia puede decirse que el esfuerzo de esta-
bilizacin que se inici en Mxico en 1995 no poda fracasar. No se poda decepcionar
ya a la sociedad mexicana en este frente. Era el tercer intento desinfacionario en dos
dcadas y tena obligadamente que llegar a buen fn. Ese nuevo programa no poda ter-
minar destruido por choques externos, como en 1985 y 1986, o vctima de fallas internas
del modelo y de la inestabilidad poltica del pas como sucedi a lo largo de 1994.
El programa de desinfacin que se lanz desde principios del sexenio del
presidente Ernesto Zedillo logr avanzar venciendo difcultades. Los elementos fa-
vorables pueden quiz separarse en tres grupos. En primer lugar factores negativos,
como precios muy cados para el petrleo o tasas de inters internacionales muy
elevadas, se compensaron en la cuenta corriente con otros elementos favorables en
la cuenta corriente. En segunda instancia merecen destacarse los aciertos tcnicos
en el diseo y en la aplicacin de las polticas orientadas a lograr la estabilizacin.
En tercer lugar, pero no con menor importancia, hay que reconocer los benefcios
que se pudieron derivar de los avances en materia de teora y poltica monetaria y
en cuanto a la experiencia de otros pases en este ltimo mbito.
Esas tres fuerzas concurrieron para que, despus de muchos esfuerzos, M-
xico se encontrara cerca de restaurar dentro de sus fronteras la estabilidad de precios.
Procede empezar por los mritos en el diseo y aplicacin de las estrategias para
recuperar la estabilidad. Desde este ngulo la experiencia de Mxico ha sido alec-
cionadora. A pesar de las difcultades e incertidumbres iniciales se persever en los
esfuerzos de estabilizacin. Hubo pruebas, hubo tanteos, pero lo que predomin fue
la constancia. As, en la medida en que ha avanzado la estabilizacin, el modelo ha
ido fortalecindose y ello ha permitido tambin su afnacin.
269
Hacia un futuro
de estabilidad
E
l esquema Objetivos de infacin signifc un importante avance tcnico
para la poltica monetaria de Mxico. Con todo si durante los aos siguientes
los observadores esperaban una marcha continua hacia la estabilidad de precios,
estaban equivocados. Nadie alcanz a vislumbrar que, durante el decenio siguiente,
le esperaba a Mxico una era de choques alcistas que dejaran sentir su impacto de
manera secuencial. Aunque el primero de esos choques golpe durante el segundo
semestre de 2002 y se prolong hasta bien entrado 2003, las perturbaciones ms
dainas impactaron a lo largo de ese periodo fatdico para la economa mundial que
fue el bienio 2008 y 2009. En total, de 2002 a 2009, Mxico sufri el embate de seis
crisis alcistas a causa de choques de oferta de distinta naturaleza.
Desde el Programa Monetario para 2003 las autoridades del Banco de Mxi-
co haban advertido que un componente importante del esquema de objetivos de in-
facin era el nfasis en el uso (sic) de un enfoque sistemtico que busca identifcar
el origen y las caractersticas de las presiones infacionarias.
25
Al igual que con otros
esquemas, la identifcacin del origen de esas presiones responda a una intencin
proactiva: que la poltica monetaria intervenga para contrarrestar los efectos alcistas
de esas presiones. En ese lineamiento estaba implcita una regla de reaccin para la
poltica monetaria del Banco de Mxico, que no tard en hacerse explcita en sus
documentos ofciales:
conviene recordar la importancia de identifcar tanto el origen como
las caractersticas de las presiones infacionarias. Cuando stas tienen
su origen por el lado de la oferta, suelen refejar cambios en precios
270
autonoma de la banca central en mxico
El Presidente Felipe
Caldern Hinojosa,
2006-2012.
relativos que afectan la infacin temporalmente. Por ello, se sugiere
vigilar que dichas perturbaciones no contaminen el proceso de deter-
minacin de los precios en la economa, particularmente las negocia-
ciones salariales, para evitar que se presenten aumentos subsecuentes
de precios (efectos de segundo orden) [] Por otra parte, cuando
las presiones de infacin provienen por el lado de la demanda, la
recomendacin es que la autoridad monetaria restrinja su postura de
poltica a fn de evitar un aumento generalizado de precios.
26
El caso tpico de presin infacionaria por un choque de demanda prefgurado en
las ltimas lneas de la cita anterior nunca pudo observarse durante los aos si-
guientes, que se caracterizaron por choques de oferta. Un ejemplo ocurri durante
los ltimos tres trimestres de 2002 y la primera mitad del ao siguiente. A raz de
una serie de impactos alcistas las expectativas de infacin para el cierre de 2003
empezaron a elevarse en forma ininterrumpida desde abril de 2002 para llegar,
en febrero del ao siguiente, a un nivel cercano a 4.4 por ciento anual siendo que
la meta ofcial se haba fjado en tres por ciento. Las reacciones restrictivas de la
poltica monetaria se iniciaron desde septiembre de 2002, habindose acordado
dos incrementos del corto durante el ltimo trimestre de ese ao y tres durante el
primero de 2003. As la tendencia ascendente de las expectativas de infacin se
modifc en forma marcada y en el sentido inverso, a partir de febrero de 2003, tanto
para los pronsticos al cierre del ao como para los relativos a la infacin durante los
siguientes 12 meses. Con todo a pesar de las acciones restrictivas la infacin sufri
un repunte y termin al cierre de 2003 en 3.98 por ciento.
En octubre de 2007 el Banco de Mxico anunci un cambio de carcter
instrumental que resulta imposible dejar de lado en esta crnica: el reemplazo del
llamado corto como objetivo operacional por la tasa de inters interbancaria a un
da, denominada coloquialmente tasa de fondeo bancario. El corto era un invento
271
estabilizacin sin precedentes
mexicano; ningn banco central del mundo haba utilizado como instrumento de
intervencin la manipulacin del saldo consolidado de las cuentas corrientes de los
bancos en el banco central. El corto tena la desventaja de que incida nicamente
sobre una porcin muy reducida de la liquidez proporcionada por el Banco de M-
xico, adems de que para fnes de comunicacin resultaba muy difcil la explicacin
de su funcionamiento y su mecnica.
Lo que ocurri en la prctica fue que con niveles de infacin relativamente
bajos y con mercados fnancieros estables se empezaron a diluir las ventajas de operar
con un corto. En las condiciones descritas empez a requerirse mayor especifcidad
respecto al nivel deseado de las tasas de inters, sobre todo de corto plazo. Un antece-
dente clave de este enfoque fue cuando las autoridades del banco central decidieron
ponerle piso a las tasas de inters en las subastas que celebraba el Banco de Mxico.
As, teniendo en cuenta ese antecedente, a partir de abril de 2004 los anuncios so-
bre el monto del corto empezaron a acompaarse con indicaciones ms precisas
sobre el nivel deseado de las condiciones monetarias o tasas de inters. En lo es-
pecfco, mediante sus comunicados, el Banco de Mxico consigui que las tasas de
inters de fondeo interbancario a un da se ajustaran en movimientos puntuales y
ordenados. En suma, la transicin del corto a un objetivo de tasas de inters fue un
paso natural que se anunci ofcialmente, como se ha dicho, en octubre de 2007.
27
De mucha mayor envergadura, peligrosidad y trascendencia fueron las al-
zas en los precios de algunos activos en los mercados internacionales que impac-
taron en 2008 y 2009. En el momento de su mayor algidez, esos movimientos
llevaron la infacin anual a un registro de 6.5 por ciento, ms del doble que la meta
de largo plazo. Ese ao la economa mexicana resinti dos choques externos que
provocaron presiones alcistas intensas. El primero, que se dej sentir hacia el verano,
deriv de un incremento en los precios internacionales de las materias primas. Pos-
teriormente durante los meses de septiembre, octubre y noviembre se present un
fuerte incremento en la aversin al riesgo en los mercados fnancieros internaciona-
les, lo que se tradujo en una intensa corrida en contra de las economas emergentes,
entre ellas Mxico. Las presiones alcistas que se desataron internamente tuvieron
mucho que ver con la marcada depreciacin que resinti el tipo de cambio, el cual
lleg a cotizaciones cercanas a 15 pesos por dlar.
28
Se trataba de las primeras manifestaciones sobre la economa local de la
muy severa crisis fnanciera que haba estallado en los Estados Unidos y que se agu-
diz peligrosamente a partir de la quiebra del banco de inversin Lehman Brothers
en septiembre de 2008. En Mxico el fenmeno dio lugar a un repunte de las ex-
pectativas de infacin para los siguientes cuatro aos; se elev de 3.52 por ciento al
cierre de 2007 a 3.93 un ao despus. La poltica monetaria reaccion en la forma
usual, llevando la tasa de inters interbancaria a un da de 7.50 por ciento, en mayo
de 2008, a 8.25 por ciento en agosto de ese ao. Sin embargo, pronto descubrieron
las autoridades mexicanas que la burbuja alcista de 2008 era cualitativamente dis-
tinta de las previas que haban tenido que enfrentarse desde 2003. La gravedad y la
variedad de muchas de las repercusiones no tenan precedente y demandaban de
las autoridades soluciones innovadoras.
A diferencia de otras crisis fnancieras del pasado, la que estall a fnales de
2008 se origin en los pases avanzados. Su severidad se explicaba por ese hecho y
por la gran magnitud de las prdidas generadas. El contagio hacia las economas
272
autonoma de la banca central en mxico
emergentes era atribuible a la globalizacin fnanciera que se haba venido intensif-
cando durante los ltimos lustros. Precisamente, por efecto de ese contagio, no pas
mucho tiempo antes de que se empezara a observar un deterioro en los precios de los
valores emitidos por la mayora de las economas emergentes y en sus ndices accio-
narios. Esos pases tambin empezaron a resentir difcultades crecientes para acceder
al crdito en los mercados internacionales. En un ambiente de intensa incertidumbre
se exacerb an ms la aversin al riesgo, lo que dio lugar a una oleada de liquidacio-
nes de las posiciones integradas con ttulos de los pases emergentes acompaada de
una gran oferta de las monedas locales en demanda de divisas. Esa experiencia es la
que tuvo Mxico en dicha coyuntura, sufriendo una corrida masiva de inversionistas
con una muy fuerte depreciacin del tipo de cambio del peso.
Ante esa situacin de crisis, el Banco de Mxico y la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico reaccionaron con presteza a fn de preservar el buen funciona-
miento de los mercados fnancieros internos. No actuar de la manera indicada, o
hacerlo sin oportunidad, implicaba el peligro de que las difcultades fnancieras se
transmitieran al sector real, daando el empleo y el bienestar de la poblacin. As,
las medidas que se adoptaron respondieron a varias intenciones: proveer de liquidez
el mercado cambiario y mejorar las condiciones de liquidez en los mercados fnan-
cieros, entre otras medidas adicionales para eliminar obstculos al funcionamiento
ordenado de esos mercados.
La doctrina y la prctica de la banca central contemplaban desde tiempos
remotos la funcin de prestamista de ltima instancia, segn el feliz trmino atri-
buido al clebre banquero Walter Bagehot.
29
No obstante, las repercusiones por la
crisis fnanciera mundial de 2008-2009 llev dicha funcin por nuevas sendas nunca
antes imaginadas. La experiencia fue en suma un parte aguas. En la concepcin cl-
sica, en su calidad de prestamista de ltima instancia, el banco central deba ofrecer
liquidez a los bancos comerciales que sufran una extraccin no prevista de depsi-
tos. Aunque no necesariamente en Mxico, en su variante moderna y ampliada esa
provisin se empez tambin a ofrecer a otros intermediarios y a los mercados fnan-
cieros. Sin embargo, cabe tambin poner de relieve las intervenciones para aliviar la
falta de liquidez en el mercado cambiario. Para lograr esto ltimo, el banco central
deba contar con reservas internacionales sufcientes adems de un acceso expedito
a instancias que le pudieran ofrecer divisas en situaciones de apremio.
En la coyuntura crtica de 2008-2009 el Banco de Mxico ofreci dlares al
mercado en subastas extraordinarias y en subastas diarias con y sin precio mnimo.
Con el fn de asegurar una provisin sufciente de dlares se logr negociar con la
Reserva Federal de los Estados Unidos una lnea de intercambio de monedas por
30 000 millones de dlares, y una lnea de crdito fexible con el Fondo Monetario
Internacional por un monto adicional cercano a 50 000 millones que posteriormente
se renov por un monto superior a 70 millones de dlares. Al actuar como prestamista
de ltima instancia en moneda nacional el Banco de Mxico ofreci, en adicin a
sus mecanismos tradicionales, nuevos mecanismos de liquidez en benefcio de los
intermediarios fnancieros. En el orden de la innovacin se cre un novedoso meca-
nismo de intercambio de tasas de inters, adems de otros programas de recompra de
ttulos gubernamentales, con el fn de garantizar la liquidez en el mercado de bonos.
Esas experiencias operativas, el dilogo con expertos internacionales y los
esfuerzos de cooperacin desplegados especialmente con la Reserva Federal de
273
La quiebra de la
corredura Lehman
Brothers en 2008
provoc una oleada
de desconfanza e
incertidumbre en
los mercados fnancieros
del mundo.
estabilizacin sin precedentes
los Estados Unidos, con el Fondo Monetario Internacional y con el Banco de
Pagos Internacionales, llevaron a una reformulacin de las polticas relativas a la
estabilidad fnanciera. En la Ley del Banco de Mxico promulgada en 1993 que-
daron establecidos dos de sus objetivos: promover el sano desarrollo del sistema
fnanciero y propiciar el buen funcionamiento de los sistemas de pagos. Desde
tiempo atrs haba antecedentes en el pas de una poltica macroprudencial. Por
ejemplo, muy antigua haba sido la disposicin para cuadrar las posiciones activas
y pasivas de la banca en moneda extranjera. Otro avance se dio en cuanto a las re-
glas para hacer coincidentes los vencimientos de las posiciones activas y pasivas de
los bancos en moneda extranjera. Posteriormente tambin se acordaron normas
para limitar los crditos a personas relacionadas con los intermediarios y para la
exposicin interbancaria. Con todo fueron las repercusiones asociadas a la crisis
fnanciera de 2008-2009 las que elevaron la poltica macroprudencial a un rango
de importancia superior.
274
autonoma de la banca central en mxico
El Presidente de
los Estados Unidos,
George W. Bush, saluda a
su homlogo de Mxico,
Felipe Caldern.
Las llamadas polticas microprudenciales han estado orientadas tradicional-
mente a resolver riesgos de liquidez y solvencia de los intermediarios fnancieros en
lo individual, adems de proteger los depsitos de los ahorradores. En este mbito se
ubican todos los sistemas relativos a califcacin de cartera y constitucin de reservas
preventivas, adems de las frmulas para la capitalizacin de las instituciones fnan-
cieras. En Mxico los esquemas de seguro para los depsitos haban estado orienta-
dos al segundo de esos objetivos. Aunque es difcil trazar la frontera entre las polticas
microprudenciales y macropruenciales, las fnalidades de estas ltimas responden a
una motivacin especfca de trascendencia especial en el marco de la globalizacin
fnanciera: contener el peligro de que surjan problemas de liquidez y solvencia en
todo el sistema fnanciero (riesgo sistmico, segn se le denomina tcnicamente) y
prevenir su impacto sobre la economa real.
Sin la preservacin de la estabilidad fnanciera es imposible garantizar la
estabilidad de precios, que es el leitmotiv de la autonoma de la banca central. En
Mxico, al igual que ocurre en todo el mundo con sus diferencias casusticas, el ban-
co central juega un papel clave en la preservacin de la estabilidad fnanciera no
slo en razn de que es el prestamista de ltima instancia, sino tambin por otras
razones operativas de importancia, principalmente por su cercana con los merca-
dos fnancieros, por las facultades regulatorias que ejerce, por su participacin en
275
estabilizacin sin precedentes
las tareas de supervisin bancaria y fnanciera y por la posicin de sostn que tiene
en los mercados y en los sistemas de pagos mediante su capacidad exclusiva de crear
liquidez, entre otras. Adems existe otra razn: la inestabilidad fnanciera destruye el
canal de transmisin de la poltica monetaria. Cuando hay inestabilidad fnanciera
disminuye la efectividad del instrumento del banco central para cumplir con su
meta de infacin.
Un elemento que es importante tener en consideracin para ase-
gurar un entorno de estabilidad de precios en el mediano y largo
plazo es el funcionamiento adecuado del sistema fnanciero. La
acumulacin de desbalances econmicos o fnancieros puede afec-
tar, entre otros, la evolucin de la actividad econmica a travs de
un efecto riqueza que perturbe la demanda agregada y, por consi-
guiente, la dinmica infacionaria. Es por ello que para procurar la
estabilidad de precios, en la conduccin de la poltica monetaria
debe tenerse en cuenta un horizonte de tiempo lo sufcientemente
extenso en el que sea posible identifcar los riesgos implcitos en la
evolucin de las variables fnancieras, como los agregados crediti-
cios e indicadores de solvencia econmica.
30
Toda vez que la estabilidad fnanciera involucra cuestiones monetarias y no mone-
tarias su preservacin implica la concurrencia de diversas autoridades fnancieras.
se fue el hecho que dio lugar a que, a mediados del ao 2010, se creara en Mxico
un foro pluri-institucional de colaboracin y trabajo concurrente. Junto con la Se-
cretara de Hacienda y Crdito Pblico, la entidad encargada de la supervisin y
otras autoridades del mbito fnanciero en sus respectivas competencias, el Banco de
Mxico form parte de ese foro desde su establecimiento y cumple en l la funcin
de secretara, mientras que la presidencia corresponde a la Secretara de Hacienda.
As, segn su decreto constitutivo, el Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero
es una instancia de evaluacin, anlisis y coordinacin de autoridades en materia
fnanciera cuya razn de ser es propiciar la estabilidad fnanciera, evitando inte-
rrupciones o alteraciones sustanciales en el funcionamiento del sistema fnanciero
y, en su caso, minimizar su impacto cuando stas tengan lugar.
El rea especializada creada en el Banco de Mxico para atender la estabili-
dad fnanciera participa desde su establecimiento en las siguientes tareas: analizar el
riesgo sistmico y su medicin, contribuir al diseo de polticas macroprudenciales
orientadas a reducir ese riesgo sistmico, elevar la fortaleza del sistema fnanciero
ante choques diversos y, de manera especial, actuar con una intencin preventiva a
fn de evitar su materializacin. Se trata de un trabajo con muchas implicaciones
tcnicas para el cual se requiere inventiva y considerable sentido prctico. El riesgo
sistmico es una variable que se encontrar siempre en acecho, entre otras razones
porque los vnculos entre los mercados fnancieros nacionales e internacionales son
estrechos y evolucionan, por lo tanto tambin se modifcan los riesgos de contagio.
As, otra faceta adicional del trabajo en ese mbito consiste en actuar coordinada-
mente con las dems autoridades que participan en el Consejo de Estabilidad del Sis-
tema Financiero. Para el Banco de Mxico parte del reto de dicho trabajo coordinado
es mantener su autonoma. La idea es que en el Consejo de Estabilidad Financiera se
276
autonoma de la banca central en mxico
El Presidente Felipe
Caldern intercambia
impresiones con
el banquero central
Agustn Carstens.
El Gobernador Carstens
toma la palabra en el
auditorio del Banco
de Mxico.
formulen sugerencias de poltica y que sean las entidades participantes las encargadas
de su instrumentacin.
Mientras tenan lugar todos los avances descritos en el frente de la estabili-
dad fnanciera, en el frente de la poltica monetaria el Banco de Mxico continu
perseverando en sus esfuerzos de estabilizacin. Estos esfuerzos se desarrollaron en
un contexto ligeramente ms favorable para la estabilizacin, y las aproximaciones
hacia la meta de largo plazo resultaron palpables aunque no llegaron a ser defniti-
vas. A mediados de 2012 las expectativas de infacin de mediano y largo plazo an
se mantenan en una tendencia horizontal por arriba, aunque no lejos, del objetivo.
Durante 2010 se aprobaron, dentro del esquema de poltica monetaria, dos avan-
ces dignos de registro. El primero respecto a la decisin de publicar las minutas
de la sesiones de la Junta de Gobierno con el propsito de aumentar an ms la
transparencia del Instituto Central. La segunda para modifcar el formato de las
proyecciones de las principales variables macroeconmicas mediante la utilizacin
de grfcas de abanico con un pronstico central y proyecciones divergentes con un
criterio probabilstico.
31
La estabilidad de precios no es una meta en s misma, se persigue como una
condicin necesaria para lograr los fnes ulteriores de toda estrategia econmica dig-
na del nombre: un crecimiento sostenido y sostenible en el cual tenga lugar una ele-
vacin continua de los salarios reales (es decir, en trminos de su poder adquisitivo),
adems de bienestar en ascenso de todos los grupos de la sociedad. Con infacin se
hace mucho ms riesgosa e incierta la evaluacin de los proyectos de inversin y por
esa razn, en un ambiente de inestabilidad, los proyectos se archivan, se ponen en
ejecucin en el extranjero, se transforman en inversiones de tipo especulativo, sin be-
nefcio social, o simplemente los fondos reservados para su fnanciamiento se envan
al extranjero dando lugar a fuga de capitales. Es decir, cuando hay infacin los riesgos
de las inversiones se elevan y con ellos tambin los riesgos de crdito para los inter-
mediarios, haciendo que desaparezcan los fnanciamientos de largo plazo destinados
a proyectos para ampliar la planta productiva. En suma, una razn muy importante
277
estabilizacin sin precedentes
278
autonoma de la banca central en mxico
en favor de la estabilidad es que ofrece mayor certidumbre y, por ese medio, crece el
ambiente de confanza indispensable para que forezcan la inversin, la empresa,
el empleo y el bienestar de las mayoras.
Particularmente importantes son tambin las consideraciones acerca de otro
asunto de mayor trascendencia: la vinculacin causal entre la estabilidad de precios
y la equidad econmica y distributiva. Cuando existe infacin se desata una carrera
alcista, desordenada y catica, de todos los precios entre s, el tipo de cambio y los
salarios nominales. Con infacin los precios y el tipo de cambio tienden a avanzar
ms rpido que los salarios nominales, causando un empobrecimiento difcilmente
reversible de los perceptores de salarios, que siempre son los ms numerosos en un
pas. En ese mismo orden, la infacin tiende a destruir los ahorros en moneda na-
cional, que es la forma en la que usualmente ahorran la clase media y los segmentos
mayoritarios. Esta ltima amenaza exacerba la incertidumbre y ofrece estmulo para
la fuga de capitales. Lo inverso ocurre cuando prevalece un ambiente de estabilidad.
Tambin una estabilidad fnanciera robusta es conducente al fortalecimien-
to de la confanza y de la certidumbre. La experiencia mundial reciente es confr-
macin de los daos que puede causar una crisis fnanciera de gran envergadura.
Los pases deben avanzar al establecimiento de las polticas y medidas que permitan
reducir la probabilidad y, en caso de ocurrir, la virulencia de nuevas crisis fnancieras.
Esta tarea debe realizarse de manera conjunta y ordenada, pues en dicho tema la
cooperacin internacional es clave. Pero dados los hechos observados desde 2008 a
la fecha, el llamado tiene dedicatoria especial para los pases avanzados. Fue en los
Estados Unidos donde se gest la gran crisis de los pasivos hipotecarios con todas
sus implicaciones de contagio para las economas emergentes. Los gobiernos tienen
que establecer los fundamentos indispensables para prevenir nuevas crisis. Haciendo
abstraccin de las diversas manifestaciones circunstanciales todas las crisis fnancieras
tienen en su origen una causa comn y fundamental: el exceso de gasto sobre los
ingresos fnanciado de una manera no saludable.
32
El paquete integrado con un marco institucional slido, un conjunto de
estrategias frmes y coherentes diseadas con responsabilidad y prudencia, y una re-
trica clara para transmitir el mensaje de que existe toda una estrategia consensuada
para evitar crisis fnancieras futuras, ser una contribucin fundamental para ofrecer
confanza, certidumbre y credibilidad. Los crculos virtuosos tienden a retroalimen-
tarse al igual que, por desgracia, tambin ocurre con los crculos viciosos. En la base
del crculo virtuoso de avances continuos que todos aspiramos a generar se encuen-
tran la estabilidad monetaria y la estabilidad fnanciera. Hay que preservarlas con
todas las energas imaginables. Las estrategias econmicas restantes tambin deben
ser concurrentes a esa fnalidad constructiva. Sin congruencia ni compatibilidad
entre las polticas econmicas es imposible que puedan inducirse en los agentes
econmicos las actitudes indispensables para concretar el progreso material: con-
fanza, certidumbre y credibilidad. En el mbito especfco de la banca central, la
transparencia y la rendicin de cuentas son insumos indispensables en ese sentido.
La autonoma es una expresin concreta, jurdica e institucional, del sistema demo-
crtico de gobierno con divisin de poderes y asuncin de responsabilidades ante el
pueblo soberano. Como toda creacin humana el sistema republicano de gobierno
no puede ser perfecto pero, como dijo acertadamente el estadista Winston Chur-
chill, es muy superior a todos los sistemas alternativos concebidos por la civilizacin.
Notas
1
Frederic S. Mishkin, International Experiencies
with Different Monetary Policy Regimes, National
Bureau of Economic Research, Working Paper 6965,
febrero de 1999, p. 14.
2
Frederic S. Mishkin, De metas monetarias a metas
de infacin: lecciones de los pases industrializados,
en Banco de Mxico, Estabilizacin y poltica monetaria:
la experiencia internacional, pp. 114-115.
3
Mishkin, op. cit., pp. 116-117.
4
Otmar Issing, Is monetary targeting in Germany still
adequate, en Harrt Siebest (ed), Monetary Policy in
an Integrated World Economy; Symposium, 1995,
Tbingen, Nohr, p. 120.
5
Ibid., pp. 16-17.
6
Banco de Mxico, Exposicin sobre la Poltica Monetaria
para el lapso del 1 de enero de 1995 a 1 de enero
de 1996, pp. 53-54.
7
Banco de Mxico, Exposicin sobre la poltica monetaria
para 1997, enero de 1997, pp. 29, 30 y 31.
8
Lorenza Martnez, Oscar Snchez y Alejandro Werner,
Consideraciones sobre la conduccin de la poltica
monetaria y el mecanismo de transmisin en Mxico,
Documentos de investigacin del Banco de Mxico,
2001, p. 230.
9
Ibid., p. 233.
10
Banco de Mxico, Exposicin sobre la Poltica
Monetaria para 1998, 1988, pp. 33, 34 y 39.
estabilizacin sin precedentes
281
11
Banco de Mxico, Poltica monetaria. Programa para
2000, enero de 2000, pp. 31-32.
12
Ibid., pp. 51-52.
13
Dr. Guillermo Ortiz, discurso, en la Asociacin
de Banqueros de Mxico, Memoria 63 Convencin
Bancaria, p. 41.
14
Banco de Mxico, Informe sobre la infacin octubre-
diciembre de 2000, p. 68.
15
Banco de Mxico, Informe sobre la infacin, abril-junio
de 2002, Mxico, pp. 75-77.
16
Banco de Mxico, Informe sobre la infacin, enero-marzo
de 2000, Mxico, p. 1.
17
Banco de Mxico, Informe sobre la infacin octubre-
diciembre de 2000 y Programa monetario para 2001,
Mxico, enero de 2001, pp. 59 y 66-67.
18
Banco de Mxico, Informe sobre la infacin abril-junio
de 2002, Mxico, julio de 2002, p. 74.
19
Ibid., pp. 24-80.
20
Banco de Mxico, Informe sobre la infacin julio-
septiembre de 2002, Mxico, octubre de 2002,
pp. 77-84.
21
Alex Cukierman, Central Bank Independence
and Monetary Control, Economic Journal, noviembre
de 1994.
22
Federico Rubli Kaiser, Banca central, poltica monetaria
y credibilidad, en El nuevo milenio, Pascual Garca
Alba et al. (coords.), Mxico, Universidad Autnoma
Metropolitana y Ediciones En, 2004,
pp. 75-108.
23
Frederic S. Mishkin, De metas monetarias a metas
de infacin: lecciones de los pases industrializados,
en Banco de Mxico, Estabilidad y Crecimiento
Econmico. El Papel del Banco Central, Mxico,
s.e. 2006, pp. 137-138.
24
Jacob A. Frenkel, La transicin hacia objetivos de
infacin, en Banco de Mxico, Estabilidad y crecimiento
econmico, op. cit., pp. 106-107.
25
Banco de Mxico, Informe anual 2003, p. 96.
26
Banco de Mxico, Informe anual 2004, pp. 88-89.
27
Banco de Mxico, Informe trimestral de infacin,
julio-septiembre de 2007, anexo 3.
28
Banco de Mxico, Informe Anual, 2008, pp. 85 y 93-94.
29
Walter Bagehot, Lombard Street, a Description of
the Money Market, London John Murray, 1920, p. 61.
30
Banco de Mxico, Informe Anual 2010, pp. 46-47.
31
Ibid., p. 46.
32
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