Autodeterminacin y orecimiento humano.

Reexiones sobre desarrollo, poltica social y pobreza

Julio Boltvinik*
El concepto de desarrollo
De la autodeterminacin a la subordinacin global
Paul Baran, en La economa poltica del crecimiento, concluy que la diferencia especca que explica
el rpido desarrollo de Japn, a pesar de su arribo tardo al capitalismo, esel hecho que nunca fue
una colonia, siempre fue un pasindependiente, autodeterminado. La experiencia reciente vuelve a
mostrar que lospasesexitososhan sido losque han determinado autnomamente su agenda de
desarrollo, como Corea del Sur y Taiwn. Joseph Stiglitz, premio Nobel de economa 2001, ha dicho
que lospasesque han tenido mayor xito en la globalizacin determinaron su propio ritmo de cam-
bio y rechazaron las presunciones del Consenso de Washington, que postulan un rol mnimo para los
gobiernosy rpidosprocesosde privatizacin y liberalizacin.
1
Lasleccionesson contundentes: la autodeterminacin es condicin necesaria del desarrollo. Lo
mismo ocurre a nivel individual. La sobreproteccin frena el impulso innato al desarrollo de capaci-
dades, vuelve dependientesa losniosy atroa su desarrollo. Algo similar ocurre con lospueblos
dependientes. En condicionesde autodeterminacin, laspersonasy lospueblosaprenden a hacer lo
que tienen que hacer; desarrollan las capacidades que necesitan desarrollar, las capacidades social-
mente necesarias. Fernando Hiriart contaba cmo un pequeo grupo de ingenieros, l entre ellos,
acometi en losaostreinta del siglo pasado la tarea de disear y calcular lasgrandesrepresashi-
drulicas. No lo haban hecho nunca, ni haba en Mxico nadie con esa experiencia. Enfrentaron el
problema y lo resolvieron porque era una necesidad social y porque haba una decisin poltica que
losestimulaba. Desarrollaron las capacidades socialmente necesarias. Esta ancdota se sita en un
* El Colegio de Mxico.
1
Joseph E. Stiglitz, GlobalismsDiscontents The American Prospect, vol. 13, nm. 1, enero del 2002, traducido en Perl.
La Jornada, 19 de enero del 2002. En lascitashe preferido mi propia traduccin.
q
q
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momento en que naca en Mxico un proyecto de autodeterminacin nacional que dur medio siglo
y que transform radicalmente al pas. En losaossetenta se limit el campo de la inversin extran-
jera, se estimul la difusin y asimilacin tecnolgicas, se cre el Conacyt para impulsar la ciencia y
la tecnologa nacionales, y se impuls vigorosamente la educacin superior pblica. Esta ltima fase
del modelo de autodeterminacin, aunque result fallida, buscaba crear la necesidad social y las
oportunidades para desarrollar capacidades tecnolgicas y cientcas avanzadas.
Mientrasla dependencia reduce el campo de lascapacidadessocialmente necesarias, la autode-
terminacin lo ampla mucho. Para que la autodeterminacin se traduzca en un proceso de desarro-
llo se requieren masascrticasmnimasde recursosy capacidadesprevias. Esdecir, la autodetermi-
nacin escondicin necesaria pero no suciente. Cuba y laszonasgobernadaspor el EZLN muestran
loslmitesde la autodeterminacin en condicionesde aguda escasez de recursos.
El proyecto de autodeterminacin nacional fue sustituido por la subordinacin global a partir de
1983. Algo similar ocurri en muchosotrospasesde Amrica Latina. En la subordinacin ya no hay
proyecto nacional, el futuro de la nacin depende de lospoderososy del mercado. La subordinacin
global, que supone plena obediencia a lospoderesmundiales, parte de premisasopuestasa lasde la
autodeterminacin. Si sta parte de la fe en nuestraspropiaspotencialidades(podemoslograr solos
el desarrollo si as noslo proponemos), aquella supone que dependemos totalmente del capital y la
tecnologa provenientes del exterior. Por tanto, en vez de limitar la inversin extranjera, debemos
invocarla mediante toda clase de ritualesy complacerla. La subordinacin global, al suponer la inevi-
tabilidad de la dependencia empresarial y tecnolgica, destruye las condiciones de la necesidad social
del desarrollo de muchas capacidades.
En la subordinacin global en la que vivimos, de lo que se trata esde aceptar lasreglasdictadas
por losque saben y pueden, cumplirlaselmente y preparar nuestrosrecursoshumanospara hacer
lo que en la nueva divisin internacional del trabajo nos toca: operar lo que ha sido desarrollado y di-
seado en el exterior. La divisin internacional del trabajo ya no estanto entre produccin primaria e
industrial, sino entre desarrollo-diseo y operacin. Ahora buena parte de la produccin de bienes
industrialesse lleva a cabo fsicamente en lospasesdbiles. Lascomputadorasse desarrollan y dise-
an en losEstadosUnidos, pero se producen en una cadena fragmentada en diversospasesde la
periferia. Loslibrosse escriben en el primer mundo pero se imprimen en el tercero. Losdel primer
mundo llevan a cabo laslaborescreativas, nosotroslasrepetitivas.
El personal que va a operar estasfbricasde movimientosrepetitivosnormadosdesde afuera
requiere de una educacin que escualquier cosa menosel desarrollo de capacidades de pensamien-
to independiente y crtico. No necesitamospersonal que desarrolle tecnologa. Eso s, se requerirn
muchosabogadosy administradoresy muchostcnicosmedios. El modelo de universidadestecno-
lgicasimpulsado por Zedillo esel modelo ideal de educacin superior para un pasmaquilador. Si la
estructura productiva dependiente hace innecesariasla mayor parte de lascapacidadescientcasy
tecnolgicas, la preparacin universitaria de alto nivel, que busca desarrollar esascapacidades, resul-
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Autodeterminacin yorecimiento humano. Reexionessobredesarrollo, poltica social ypobreza
tar intil en una muy alta proporcin de loscasos. Esto esas porque lascapacidadesslo se realizan
al aplicarlasy porque su pleno desarrollo slo se alcanza en aplicacionesque supongan un reto, es
decir que vayan msall de la rutina. La subordinacin global es pobreza de espritu para todos y, para
la mayora, es tambin pobreza material.
Hacia una denicin del desarrollo
Con lo anterior se renen loselementospara intentar una denicin del desarrollo centrado en los
conceptosde necesidadesy capacidades(en el sentido lato del trmino capacidadesy no en el que le
ha dado Amartya Sen), la unidad de lascualesMarx denomin lasfuerzasesencialeshumanas. Am-
bas(mutuamente condicionadas) determinan al individuo concreto activo. Como ser activo, el ser
humano slo puede satisfacer susnecesidadesmediante el desarrollo de suscapacidades. Partiendo
de esta idea de Marx, he desarrollado un nuevo enfoque de la pobreza y el orecimiento humano,
2

que dene como elemento constitutivo del eje de orecimiento humano el desarrollo de lasfuerzas
esencialeshumanas. Segn esta visin, el individuo no esindividuo humano sino en la medida que se
apropia de las capacidades, formasde conducta e ideas creadaspor lasgeneracionesprecedentesy
las asimila a su actividad. La persona rica es la que necesita mucho (cualitativa y cuantitativamente)
y ha desarrollado sus capacidades en profundidad y en extensin (se ha apropiado ampliamente de las
capacidadesgeneradaspor lasgeneracionesprecedentes).
El orecimiento humano lo concibe Marx, segn la interpretacin de Girgy Markus,
3
como la
realizacin de la esencia humana (o ser humano) en la existencia individual concreta, esdecir
la me dida en la cual el individuo se despliega libremente, multilateralmente. Este despliegue se expre-
sa en el desarrollo y ampliacin de susnecesidadesy capacidadesque tienden a la universalidad. Su
conciencia y su socialidad tienden tambin a la universalidad. Sin embargo, durante el largo periodo
de la alienacin, de la prevalencia de la divisin social espontnea del trabajo, pueden coexistir la
creciente universalidad del ser humano, esdecir, la multilateralidad social, con la creciente unilate-
ralidad de losindividuos. Markusconsidera necesario, por lo anterior, realizar la evaluacin tanto a
nivel societal como individual. He adoptado esta postura y, por tanto, he subdividido el eje de ore-
cimiento humano en estosdosniveles. He denominado progreso social al primero y desarrollo de las
fuerzasesencialeshumanasal segundo. El progreso social lo concibe Markuscomo la constitucin de
las condiciones de un desarrollo irreprimido y rpido de las fuerzas esenciales humanas.
En el periodo en que predomin la autodeterminacin nacional, en Mxico aspirbamosal de-
sarrollo industrial basado en empresasnacionales. Para desarrollarnosrequeramosnuestra propia
2
Julio Boltvinik, Ampliar la mirada. Un nuevo enfoque de la pobreza yel orecimiento humano, Tesisde Doctorado,
CIESAS-Occidente, Guadalajara, abril del 2005.
3
GirgyMarkus, Marxismo yantropologa, EdicionesGrijalbo, Barcelona, 1973, Mxico, 1985.
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capacidad industrial. El funcionamiento en nuestro territorio de empresasmodernasque contratan
trabajadoresmexicanos, que habamosconocido con lasempresaspetrolerasy minerasextranjeras,
no constituyedesarrollo.
Podemosconcebir el desarrollo econmico como un subconjunto del progreso social y denirlo
como la creacin de lascondicionespara el desarrollo irreprimido y rpido de lasnecesidadesecon-
micas y de las capacidades productivas. Entre stas, son centrales las capacidades para generar,
adaptar y asimilar tecnologas(incluyendo lasavanzadas) y para crear y gestionar empresaspropias
que operen esas tecnologas. Capacidades empresariales, tecnolgicas, de trabajo e intelectuales.
Cuando una empresa extranjera ensambla (o fabrica) un producto, incluso si estecnolgicamente
avanzado, digamosuna computadora, ello no necesariamente conlleva el desarrollo de algunaso
todaslascapacidadesmencionadas. Si la empresa es100% extranjera, no hay desarrollo empresarial
mexicano. Si la tecnologa del producto y del proceso ha sido diseada en otro pasy se instala la
fabrica sin participacin de la ingeniera nacional, no hay desarrollo de capacidadestecnolgicas,
aunque si la empresa esoperada por tcnicosy administradoresnacionalespuede haber aprendizaje
industrial y administrativo, desarrollndose algunascapacidadesmenores. Una parte de la inversin
extranjera ha consistido en la compra de empresasnacionales(banca, empresascomerciales, etc.), lo
que conlleva un desmantelamiento de capacidadesempresarialesnacionales. La atroa de capacida-
des nacionales esel resultado central de la subordinacin global, en cuyascondicionesel desarrollo
econmico logrado, incluso si hay crecimiento econmico, esnegativo.
Cuando hay crecimiento econmico se desarrollan de manera acelerada lo que llam arriba las
necesidadeseconmicasde la poblacin. Una parte de sta va requiriendo de manera creciente una
variedad msamplia y compleja de bienesy servicios. Eslo que Markusllama la riqueza objetual de
lasnecesidadeshumanasy lo considera como una de lascondicionesdel Progreso Social. Para la
humanidad en su conjunto, lasmayoresnecesidadesobjetualessignican mayorescapacidadesproduc-
tivas(la otra cara de la moneda). Pero esta ecuacin no se equilibra necesariamente para un pas. A
lasmayoresnecesidadesobjetualesen Mxico (pinsese en telfonoscelulares, computadoras, internet),
dadas las condiciones de subordinacin global, no corresponden mayores capacidades producti-
vas, sino una mayor dependencia de capacidadesproductivasdel exterior, incluso si algunosde estos
bienesse ensamblan o fabrican en el pas. Se ampla as la brecha entre capacidades y necesidades
econmicas, brecha que se constituye en indicador objetivo de la dependencia econmica.
Para recuperar la autodeterminacin. Algunas reexiones
La subordinacin global va tejiendo restricciones(crceles) para evitar que el passubordinado esca-
pe del sometimiento. Lostratadosde libre comercio, lasreglasde la OMC, la legislacin nacional que
va volviendo obligatoriasciertaspautasde poltica econmica (el control de la inacin a ultranza, el
dcit cero, etc.). Pero la crcel msslida eslo que FrancesStewart ha llamado el consenso del
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mercado. ste esmucho mspoderoso que el consenso de Washington, porque est conformado por
lascreenciasy actitudesde losagenteseconmicos. Esperan que lasreglasdel segundo consenso se
respeten y si esto no ocurre lo toman como una seal negativa y pueden entrar en pnico. Mientras
mstiempo pase, msdifcil resulta salir de talescrceles. La soberana nacional se va diluyendo
hasta hacerse tan delgada que parece inexistente.
Muchosintentosde romper losbarrotesde la crcel pueden ser reprimidos. Si el Congreso de la
Unin determina un impuesto a losrefrescosque utilicen fructuosa, un panel de la OMC puede orde-
nar su eliminacin. Lasreglasinternaspueden, sin embargo, ser modicadassi se cuenta con el su-
ciente poder en el Congreso. El rgimen de control inacionario a ultranza del Banxico puede ser
modicado si se reforma la Constitucin. El dcit cero puede ser eliminado si se modica la recien-
temente aprobada Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Lasreglasinternacionalespa-
recen aplicarse de manera diferencial segn la fuerza del pas. EstadosUnidoshace lo que quiere (por
ejemplo, lossubsidiosagrcolas) sin que haya manera de obligarlo a recular. El secreto parece estar
en que lasreglashan sido hechaspara lospasesdbiles. Por tanto, se presenta la paradoja que para
poder ganar espaciosde soberana hay que mostrar una soberana slida; que la autodeterminacin
se va recuperando actuando como si fusemosun pasautodeterminado. Por ejemplo, la resistencia
del pasa la liberacin de losenergticosa la inversin extranjera, termina siendo respetada por el
resto del mundo. Algo similar tenemosque ir ganando en otrosterrenos. China impone condiciones
a la inversin extranjera que parecen impensablesen otrospases. Y sin embargo, la inversin extran-
jera est sumamente dispuesta a invertir en China aceptando esassui generis condicionesque tien-
den, por cierto, a fortalecer lascapacidadesproductivasde China.
La debilidad de lasnanzaspblicasy la escasa o nula vigencia de la ley en el pas(asociada a
la corrupcin pblica y privada) producen la debilidad scal y moral del Estado. Si sta no se supera,
el proyecto nacional consistente en recuperar la autodeterminacin nacional como base para un
autntico desarrollo que permita el orecimiento humano, y que requiere un Estado fuerte, resulta
imposible.
Como resultado de la crisisde la deuda de 1982, en la mentalidad de muchosfuncionariosy
empresariosquedaron asociados, de manera difcil de borrar, el endeudamiento con la crisis, lo cual
explica su entusiasta apoyo al tab del dcit. El problema de lasnanzaspblicasdel pasno esel
excesivo gasto sino el precario ingreso. La carga scal del pasesde alrededor de 11% del PIB, una de
lasmsbajasdel mundo. La reforma scal necesaria, que tendra que elevar esta carga scal entre 5
y 8 puntosdel PIB, est pendiente. Pero la baja carga scal deriva tambin de una muy baja capacidad
(y voluntad) scalizadora por parte del SAT, que se traduce en una evasin scal gigantesca. Solamen-
te la evasin scal del ISR de personas fsicas tiene un orden de magnitud anual de medio billn de
pesos. Por dcadas, la cmoda dependencia de losingresospetrolerosha llevado a la autoridad scal
a relajar la presin scalizadora y a permitir que crezcan desmesuradamente lasempresasque eva-
den susobligacionesscalesy de seguridad social. Losingresosobtenidospor suspropietariostam-
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poco son gravadoscomo ingresosde laspersonasfsicas. Como esta debilidad scal estructural del
Estado le impide desarrollar la infraestructura, y limita su capacidad para operar grandesempresas,
la privatizacin se convierte en la nica salida. A partir del gobierno de De la Madrid se han privati-
zado prcticamente todaslasactividadesindustrialesdel estado, as como bancos, carreteras, puertos
y aeropuertos.
Un Estado scalmente fuerte es un estado que puede resistir las presiones del Consenso de Was-
hington. Es un Estado que puede aspirar a la autodeterminacin. Para alcanzar la fortaleza scal es
necesaria una reforma scal y una scalizacin severa, empezando por las personas fsicas. sta
puede emprenderse identicando losconsumossuntuariosy cotejando esta conducta con susdeclara-
cionesimpositivas. De ah tambin se pueden rastrear hacia atrslasempresasevasoras. Igualmente,
esurgente fortalecer la scalizacin del IMSS, lo cual hara crecer la aliacin y evitara una parte de
la subdeclaracin de ingresosde loscotizantes.
El proceso de recuperacin plena de la autodeterminacin puede durar variasdcadas. Para
desatar vigorosamente el proceso se requiere: 1) frrea voluntad poltica; 2) poder poltico suciente
para eliminar barrerascrticas(como el rgimen del Banxico y el dcit cero); 3) un amplio apoyo
popular dispuesto a la movilizacin; 4) el apoyo de losgruposempresarialesque buscan tambin la
autodeterminacin; 5) la superacin de la debilidad scal y moral del estado en lostrminosarriba
planteados; 6) una condicin adicional clave esla capacidad de movilizacin inicial de recursos; si se
muestra desde un principio esta capacidad, se mostrar que no se depende de la inversin extranjera
y se ganar un respeto que puede cambiar radicalmente la correlacin de fuerzas. Si se renen estas
condiciones, la recuperacin de la autodeterminacin y, por tanto, de la marcha al desarrollo (como
ha sido aqu denido) puede ser una realidad.
La globalizacin realmente existente y la regulacin global requerida
Librado el mercado a suspropiasreglas, sin el poder compensador de lossindicatosni el poder regu-
lador del Estado, conduce a gradosde explotacin muy altosque colocan a lostrabajadoresen situa-
cionesinfrahumanas, en la pobreza msextrema. La vida digna y civilizada de lostrabajadoresen los
pasesdel centro y en lasramasmodernizadasde todo el mundo, se logr mediante la organizacin
de lostrabajadoresy susluchas, que condujeron a la reglamentacin legal de losderechoslaborales,
globalizadosen la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), Estasluchasobreras, lejosde frenar el
desarrollo del capitalismo, fueron la base de su constante capacidad innovadora: cada triunfo de la
clase obrera, estimulaba la bsqueda de innovacionesadicionalespara recuperar la tasa de ganancia.
Esnecesario partir de una caracterizacin crtica y realista de la globalizacin que tenga presen-
te lossiguientesrasgos: 1) Esparcial y asimtrica porque libera losujosde mercancasy capitales
pero no losde mano de obra, elevando la remuneracin del capital y disminuyendo la de la fuerza de
trabajo. Como dice Stiglitz, el recurso mvil obliga a losdemsa la disciplina. As se cambia la corre-
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lacin de fuerzasentre el trabajo y el capital, lo que lleva a la disminucin de lossalariosrealesy al
aumento de la pobreza. El poder compensador del sindicato (que tan bien analiz Galbraith) perdi
fuerza. El poder regulador del Estado no rebasa lasfronterasnacionalesy la OIT carece de todo poder
coercitivo, no participa en la Organizacin Mundial de Comercio ni en losacuerdosde libre comercio.
Pasescomo Corea, cuyo desarrollo ha estado impulsado por su propio capital nacionalista que no
chantajea con retirarse, resultan privilegiadosen este sentido. El orden econmico que ha resultado de
esta globalizacin asimtrica essumamente ineciente (contra lo que dicen susdefensores), puesto
que mantiene a centenaresde millonesde trabajadoressubempleadosy desempleadosen lospases
perifricos, y muy mal remuneradosa la inmensa mayora de losocupados, mientrashace vivir a los
habitantesde lospasescentrales, innecesariamente, en una economa de escasez de mano de obra
que se maniesta en el self-service, y en la falta de personaspara cuidar a menoresy ancianosy para
levantar lascosechas. 2) Supone una nueva divisin internacional del trabajo en la cual losbienesylos
procesosse disean en el primer mundo y se fabrican en el tercero. 3) Todoslospasesbuscan el creci-
miento econmico aumentando lasexportaciones. Lospasesde la periferia lo tratan de hacer atra-
yendo capitalesextranjeroscon el cebo de salariosa la baja, a costa de pauperizar a sustrabajadores
y reducir su mercado interno. Como para el mundo en su conjunto no hay mercados externos, la con-
traccin de losmercadosinternosgenera la contraccin del mercado interno mundial, lo que genera la
tendencia a crisisde sobreproduccin a escala mundial. La contraccin del mercado que se genera
por la baja de lossalariospuede ser frenada temporalmente por la expansin horizontal del capita-
lismo, que incorpora como asalariadosa poblacin antesrelativamente aislada de loscircuitosmer-
cantiles. 4) La economa esglobal pero la poltica econmica esnacional, contradiccin que da lugar
a diversostiposde inconsistenciasy problemas. Por ejemplo, si en EstadosUnidoshay presionesin-
acionarias, la Reserva Federal aumenta lastasasde interspara frenar la inversin y amortiguar la
inacin. Sin embargo, eso afecta el costo del servicio de la deuda de casi todo el mundo. As se
origin la crisisde la deuda de 1982. 5) Hasta antesde la crisisde la deuda losbancosdel primer
mundo colocaban susprstamosal tercer mundo en dlares y otras monedas fuertes, mientrasque
lo nuevo del ujo nanciero de hoy esque loscapitaleslquidoscompran accionesy valoresde renta
ja en losllamadosmercadosemergentesen las monedas locales. ste esel sentido en el que se
puede hablar de mercadosemergentes. Pero si antesel riesgo derivado de lasposibilidadesde deva-
luacin lo asuma enteramente el deudor, ya que losprstamosestaban denominadosen dlaresu
otrasmonedasfuertes, ahora el riesgo de la devaluacin lo asume el acreedor o inversionista extran-
jero. Esto explica la enorme presin que estosinversionistasejercen, a travsde susgobiernosy de
losorganismosnancierosinternacionales, para que laspolticasnacionalescontrolen la inacin y
aseguren la estabilidad de lasmonedas.
La ventaja competitiva principal de lospasesperifricos(con diferenciasfuertesentre ellos)
radica en el bajo costo de la mano de obra. Dada la percepcin del mayor riesgo asociado a lasinver-
sionesde capital en estospases, laspolticasmonetariashan hecho prevalecer altastasasde inters
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reales, superioresa lasdel primer mundo. Por lo tanto, en esta lgica perversa no quedara msre-
medio que acentuar la ventaja original y alcanzar la competitividad por el costo an msbajo de la
mano de obra, involucrndose en un dumping social (o carrera hacia abajo, como le ha llamado David
Gordon)
4
que consiste en tratar de vencer al competidor abaratando msque l, el costo de la mano
de obra. Pero con ingresosde la poblacin trabajadora en descenso en prcticamente todo el mundo,
se reduce el mercado interno mundial, se explica lascrecientespobreza y desigualdad (entre pasesy
dentro de ellos), lastendenciasa la sobreproduccin y a la deacin y el exceso de liquidez mundial,
que se expresa en una masa enorme de capitaleslquidosotantes.
La regulacin global requerida se relaciona, por tanto, no slo con losujosnancieroserrticos
(que generan inestabilidad en laseconomasperifricassobre todo) sino tambin con lascondicionesde
lostrabajadoresque producen lasmercancasglobales. Entre ellasel respeto a lasleyesya losacuerdos
internacionalesde tipo laboral (jornadasde trabajo, seguridad social, prohibicin del trabajo infantil,
salariosmnimos, etctera). La regulacin requerida en este campo supondra el desarrollo de sindi-
catosinternacionalesy acuerdosintergubernamentalespara impedir el ujo de mercancasque no
cumplan con lascondicioneslaboralesestipuladas.
Elementos de anlisis de la realidad econmica y social de Mxico
De la articulacin entre poltica econmica y social a su desarticulacin
La manera ocial de medir el desarrollo sigue siendo el crecimiento del PIB, a pesar de la presencia de
diversosindicadoresalternativosdel desarrollo, entre loscualesel msconocido esel ndice de desa-
rrollo humano, que calcula anualmente el PNUD. A continuacin presento, de manera esquemtica y
poniendo nfasisen losaspectoscualitativos, una evaluacin del desarrollo nacional centrada en el
bienestar de la poblacin. Esuna sntesisde un trabajo largo publicado en ingls,
5
en el cual mido lo
4
David Gordon ha sealado que la brecha entre laspolticasde lucha contra la pobreza promovidaspor el Banco Mundial
(BM) yla quellevan a cabo losgobiernoseuropeosseha ampliado porquelosgobiernoseuropeosrechazaron el principio
de la carrera hacia abajo promovido por losorganismosinternacionales. Este principio busca reducir al mnimo yde
manera progresiva losestndareslaboralesyde cobertura de laspolticassociales. De acuerdo con Gordon, el BM yel
FMI llevan cuarenta aospromoviendo lasmismaspolticasantipobreza: crecimiento econmico, desarrollo del capital
humano ysistemassocialesmnimosde apoyo para lospobres. Este autor analiza lascifrasque muestran que mientras
mscomprehensiva esla redistribucin va el estado de bienestar, menoresson lasproporcionesde pobresen lospases.
Advierte que la pobreza esel asesino mscruel del mundo yla mayor causa de sufrimiento en la tierra. David Gordon,
La medicin internacional de la pobreza y laspolticaspara combatirla, en J. Boltvinik y A. Damin, La pobreza en
Mxico y el mundo. Realidades y desafos, Siglo XXI editores, Mxico, 2004, pp. 45-75.
5
Julio Boltvinik, Welfare, Inequality and poverty in Mxico. 1970-2000, cap. 11 de Kevin J. Middlebrook y Eduardo
Zepeda (eds.), Confronting Development: assessing Mexicos Economic and Social Policy Challenges, Stanford University
Press, 2003.
11
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Autodeterminacin yorecimiento humano. Reexionessobredesarrollo, poltica social ypobreza
que en 1990 llam oportunidadespara el bienestar social.
6
El cuadro anexo presenta una evaluacin
de lastresltimasdcadasdel milenio en Mxico.
De manera simplista podemosformar dosgruposde indicadorespara analizar la evolucin de
la pobreza y el bienestar: 1) losingresosde loshogares; y 2) la satisfaccin de susnecesidadesbsicas
(educacin, acceso a serviciosde salud, vivienda y susservicios). Cuando losingresosson menoresa
la lnea de pobreza, o norma de ingresos, se identica la pobreza de ingresos. Cuando laspersonaso
loshogaresno alcanzan la norma de satisfaccin de lasnecesidadesbsicas, se originan laspobrezas
de educacin, salud, etc. Tambin podemossituar dosgruposde polticaspblicascomo determinan-
tesimportantes, aunque no nicos, de la evolucin de cada uno de nuestrosgruposde indicadores
de bienestar. Por una parte, la poltica econmica como uno de losdeterminantesdel ingreso de los
hogares. Por la otra, la poltica social como determinante central de la satisfaccin de necesidades
bsicasespeccas. De esta manera, la evolucin observada del bienestar puede verse como reejo de
la accin conjunta de la poltica econmica y la social.
Entre 1970 y 1981-1982 (la ltima fase del desarrollo hacia adentro) se observa una sinergia
positiva en todoslosaspectosdel bienestar social de Mxico. El objetivo central de la poltica pblica
fue mantener el crecimiento econmico a pesar del agotamiento del modelo de sustitucin de impor-
taciones
7
y generar empleosbien remunerados. Laspolticassalarialesprotegieron lossalariosreales,
que continuaron creciendo hasta 1981.
8
Las oportunidades para el bienestar social
9
aumentaron
como resultado de logrosmediosmsaltosy menor desigualdad en la distribucin del ingreso (la
6
Meghnad Desai, Amartya K. Sen yJulio Boltvinik, Indice de Progreso Social. Una propuesta (InglsyEspaol), PNUD,
Bogot, 1991, 120 pp. El libro consta de trescaptulosy una introduccin. Soy autor de sta y del captulo 2. Libro
Reeditado en 1998 por el Centro de InvestigacionesInterdisciplinariasen Cienciasy Humanidades, UNAM, Coleccin
Nuestro Mundo.
7
Sobreesteagotamiento vaseJulio Boltvinik yEnriqueHernndezLaos, Origen dela crisiseconmica deMxico: el ago-
tamiento del modelo desustitucin deimportaciones. Un anlisispreliminar, en Desarrollo y crisis dela economa mexica-
na: ensayos deinterpretacin histrica, coordinado por Rolando Cordera, Fondo deCultura Econmica, Mxico, 1981.
8
Al respecto vase Julio Boltvinik, Condicionesde vida ynivelesde ingreso en Mxico, 19701995, en Deuda externa
mexicana: tica, teora, legislacin e impacto social, editado por Jos Antonio Ibez Aguirre, Plaza yValds/Universidad
Iberoamericana, Mxico, 1998, pp. 259-270.
9
Lasoportunidadespara el bienestar social (OBS) constituyen un ndicequesecalcula combinando tresindicadorescom-
puestos: 1) el consumo total (privado ypblico) igualitario por adulto equivalente, 2) el tiempo libreigualitario, y3) el
logro educacional igualitario. La media aritmtica de losdosltimosindicadoresse multiplica por el primer indicador
para obtener OBS. Cada uno delostresindicadorescompuestosesel resultado decombinar el indicador delogro prome-
dio con un indicador deigualdad distributiva a escala social, deah el uso dela palabra igualitario. Losindicadoresde
logro medio son: el consumo total por adulto equivalente, un ndicedel tiempo libredisponiblepara el conjunto deho-
gares, yun ndicedel logro medio educativo detodaslaspersonas. Losindicadoresdistributivosson: el coecientedeGini
del ingreso deloshogares, la disponibilidad media del tiempo libreentreloshogarespobrescomo proporcin del mismo
indicador entre loshogaresno pobres; yel logro medio educativo de loshogarespobrescomo proporcin del mismo
indicador entreloshogaresno pobres. VaseJ. Boltvinik, Welfare, Inequality, and Poverty, op. cit., pp. 391-402.
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nica variable distributiva disponible para este periodo). El gobierno contribuy signicativamente al
aumento de estasoportunidadesa travsde un mayor gasto pblico que expandi ampliamente el
consumo pblico. Estasmayoresoportunidadesse tradujeron en una rpida disminucin tanto de la
pobreza de ingresoscomo de la pobreza educativa, de espacio de la vivienda, de serviciosde la vivien-
da, de salud, y de seguridad social. Lasmejorescondicionesde vida y el mayor acceso a la atencin a
la salud explican losmuy rpidosdescensosen lastasasde mortalidad de losgruposde menores
edades(mortalidad infantil y la del grupo de 1 a 5 aos). La articulacin entre la poltica econmica
y la social fue virtuosa; ambas contribuyeron al mejoramiento de las condiciones de vida. Sin embargo,
el crecimiento logrado basado en parte en el auge petrolero y en el endeudamiento externo entre
1978 y 1981 no podra haberse sostenido ante cambiosradicalesen losparmetrosexternos(la
baja en lospreciosdel petrleo y el aumento simultneo en lastasasinternacionalesde inters) y se
colaps con el estallido de la crisisde la deuda en 1982.
En losaosochenta Mxico sustituy el modelo de industrializacin basado en la sustitucin de
importacionespor el modelo neoliberal orientado hacia afuera, revirtiendo casi todosloslogrosdel
periodo anterior. El objetivo de la poltica econmica al cual se subordin todo lo dems fue cum-
plir con el servicio de la deuda externa. Con la crisisde la deuda no slo se interrumpi el ujo de
capital externo, sino que el pasempez a transferir cantidadessustancialesde capital al exterior, que
fueron nanciadoscon muy altosnivelesde supervit en el comercio exterior. Estosexcedentesse
hicieron posiblesmediante drsticasreduccionesen la demanda agregada interna producidaspor la
poltica econmica mediante devaluacionesde la moneda, aceleracin de la inacin y mantenimien-
to de aumentosnominalesa lossalariosmuy por debajo de la inacin. Esta poltica produjo reduc-
cionesdrsticasen lossalariosrealesy en la participacin de lossalariosen el producto interno
bruto, haciendo que loscostosdel ajuste econmico recayesen casi totalmente en lostrabajadores.
10

LasOBS disminuyeron con rapidez debido tanto al deterioro de loslogrospromedio como al aumento
en la concentracin del ingreso, a pesar de la disminucin lenta en lasdesigualdadeseducativa y de
tiempo libre.
La disminucin de lasOBS no se tradujo, sin embargo, en aumentosen todaslaspobrezas: la de
ingresos aument mucho, pero las pobrezas especcas continuaron bajando como consecuencia
de un gasto social per capita que continu creciendo (si bien despacio) en trminosreales,
11
a pesar de
la severa crisis de las nanzas pblicas. Esta combinacin de movimientos contradictorios en los
componentesdel nivel de vida se tradujo en el estancamiento en lastasasde mortalidad infantil y
10
Vase al respecto Julio Boltvinik yFernando Torres, 1987, Concentracin del ingreso ysatisfaccin de necesidadesen
la crisisactual, El Economista Mexicano19 (3), 1987, pp. 1536.
11
En Welfare, Inequalityand Poverty, muestro que la creencia generalizada de que el gasto social baj estrepitosamen-
te en losaosochenta se debe a la aplicacin de ndicesde preciosinadecuados. Una vez que se usan losndicesade-
cuados, se siguen lasconclusionesexpresadasen el texto.
[ 356 ]
Autodeterminacin yorecimiento humano. Reexionessobredesarrollo, poltica social ypobreza
preescolar. Aunque la poltica econmica pauperiz a la poblacin, la poltica social actu en sentido
opuesto.
12
Losaosnoventa atestiguaron la consolidacin del modelo neoliberal, con consecuenciasmix-
tasen el bienestar y la igualdad. El gasto pblico social creci a un ritmo moderado (inferior al de los
aossetenta, pero superior al de losochenta). Loslogrosmediosdetuvieron su descenso y (con algu-
nasuctuaciones) aumentaron. Sin embargo, la igualdad del ingreso, el tiempo libre y la educacin,
disminuyeron (aumentaron lasdesigualdades), alcanzando en el 2000 lasreferidasal ingreso y al
tiempo libre losvaloresmsbajosobservadosen toda la serie. Como resultado, lasOBS crecieron muy
despacio, terminando el siglo a nivelespor debajo de losalcanzadosen 1981.
Evaluacin global de la evolucin del bienestar en Mxico. 1970-2000
Concepto Aossetenta Aosochenta Aosnoventa
1. Oportunidadespara el Bienestar Social Aumento rpido Cada rpida Aumento lento, con
uctuaciones
2. Oportunidadesno igualitariaspara el
bienestar social (logrosmedios)
Aumento rpido Cada Aumento, con
uctuaciones
3. Igualdad (ingresos) Aumento rpido Cada rpida Cada lenta, con
uctuaciones
4. Igualdad (educacin) No disponible Cada lenta Cada
5. Igualdad (tiempo libre) No disponible Aumento Cada rpida, con
uctuaciones
6. Pobrezasde educacin, vivienda ysus
servicios
Cada muyrpida Cada Cada rpida
7. Pobrezasde salud yseguridad social Cada muyrpida Cada Cada lenta
8. Pobreza de ingresos Cada muyrpida Aumento muyrpido Aumento, con
uctuaciones
9. Pobreza Integrada (MMIP) Cada muyrpida Aumento rpido Aumento lento, con
uctuaciones
10. Mortalidad infantil, preescolar yescolar Cada muyrpida Estancamiento en
parte del periodo
Cada rpida (excepto
alrededor de 1995)
11. Gasto pblico social per capita Aumento muyrpido Estancamiento (leve
aumento)
Aumento
12. Caracterizacin de laspolticaspblicas Fase nal desarrollo
hacia adentro
Estabilizacin e inicio
del modelo neoliberal
Ajuste estructural y
consolidacin del
modelo neoliberal
12
En este periodo, que incluye el gobierno de M. de la Madrid, se descontinu completamente el Sistema Alimentario
Mexicano (SAM) pero se conservaron loscomponentesde Coplamar que haban sido institucionalizados: IMSS-Coplamar,
que contina operando hasta ahora yprovee serviciosde salud gratuitosa una parte de la poblacin rural no derechoha-
biente del IMSS; Conasupo-Coplamar, con el nombre de Diconsa, contina proveyendo serviciosde abasto de productos
bsicosen laszonasrurales.
[ 357 ]
Julio Boltvinik
En losaosnoventa si bien laspobrezasde educacin, vivienda y serviciosde la vivienda volvie-
ron a decrecer con rapidez, el valor promedio de laspobrezasde salud y seguridad social experimen-
t una disminucin muy pequea como resultado del nulo cambio en la pobreza de seguridad social
y una baja lenta en la de salud. Durante este mismo periodo, lastasasde mortalidad de losmenores
bajaron rpidamente, lo cual no se alcanza a explicar por el lento crecimiento de lasOBS. El nfasisen
el cuidado materno infantil y lasnuevaspautasreproductivasde la poblacin deben haber contribui-
do a este descenso.
En el ao 2000, despusde casi dosdcadasde gobiernosneoliberales, lasOBS fueron casi 10%
msbajasque en 1981, lo que se explica por la incapacidad de la economa (y de la poltica econmi-
ca) para lograr un crecimiento sostenido, y por un aumento muy fuerte en la desigualdad. La pobre-
za de ingresosfue sustancialmente msalta en el 2000 que en 1981, en contraste con laspobrezas
especcas(educacin, vivienda, serviciosde la vivienda, atencin a la salud y seguridad social) que
son msbajas. El gasto social per capita, sin incluir subsidiosgeneralizados, eshoy tambin mucho
msalto. Sin embargo, la pobreza integrada, que incorpora ambostiposde pobreza, aument en el
periodo. Esdecir, la baja en lasoportunidadesse tradujo, en loshechos, en un aumento en la pobreza.
Aunque lastasasde mortalidad infantil y preescolar son, al nal del milenio, sustancialmente ms
bajasque en 1980, losclculosmuestran que podran ser mucho msbajastodava, ya que el aumen-
to en la pobreza por ingresosy en la desigualdad frenaron su baja.
Dos problemas nodales de la poltica social
La poltica social padece dosproblemasnodales. El primero consiste en la operacin insular de las
entidadespblicas, lo que aunado a la inexistencia de un mecanismo intersectorial con atribuciones
realespara la formulacin e instrumentacin de la poltica social,
13
ha llevado a que la nica institu-
cin que posee una visin integrada de la poltica social sea la SHCP a travsde la Subsecretara de
Presupuesto.
El segundo problema esla separacin tajante entre la poltica econmica y la social y la subordi-
nacin de la segunda a la primera. En el gobierno federal se ha perdido la conviccin que el propsito
central del desarrollo esel bienestar (orecimiento humano) de toda la poblacin. Mientrashace
algunasdcadasla preocupacin por el bienestar social era central a casi todaslasentidadespblicas
y ello se reejaba en muchasmedidasde poltica econmica global y sectorial, hoy da tal preocupa-
cin se ha vuelto un asunto especializado, que slo compete a lassecretarasde lo social (sobre todo
Sedesol, Salud y Educacin).
13
A pesar dequela LeyGeneral deDesarrollo Social (LGDS) instituy la Comisin Intersecretarial deDesarrollo Social yla
dot defuncionesimportantes, sobretodo la deproponer partidasymontosdel gasto social para el Proyecto dePresu-
puesto deEgresosdela Federacin, el Gobierno deFox ha hecho desta, como deotraspartesdela LGDS, letra muerta.
11
[ 358 ]
Autodeterminacin yorecimiento humano. Reexionessobredesarrollo, poltica social ypobreza
El modelo neoliberal, que parte de la premisa que el buen funcionamiento de los mercados
permite alcanzar el mximo bienestar posible, da lugar al carcter especializado de la atencin a la
pobreza y a lo social. Para el neoliberal el objetivo de la poltica econmica esque losmercadosfun-
cionen bien. Cualquier intervencin que altere lospreciosrelativosdistorsiona lassealesy aleja a los
mercadosdel ptimo. Por tanto, losagentesde la poltica econmica abandonan todo intersdirecto
en el bienestar social. En el modelo anterior, en la medida que se poda y era bien visto intervenir en
losmercados, losagentesgubernamentalesinuan en el bienestar social jando salariosmnimos
crecientesen trminosreales, controlando preciosy subsidiando losbienesbsicos. Esto est ahora
prohibido por el Consenso de Washington. Ahora para que lospobresextremosno mueran de hambre
se lesdan transferenciasmonetariasfocalizadas, se subsidia la demanda.
Se han separado tajantemente los campos de lo econmico y lo social. En el primer campo est
prohibido pensar en intervenciones con objetivos sociales directos. La separacin de las polticas
econmicas y sociales y la prevalencia automtica de los objetivos de equilibrio econmico sobre
cualquier otro, han llevado a la poltica social a una existencia solitaria y a la poltica econmica a la
insensibilidad social total.
La adopcin de la nueva agenda de pobreza en Mxico
En Mxico, la retrica sobre laspolticaspblicasgira cada vez msen torno al combate de la pobreza.
Losgobiernosdel pashan venido formulando, desde 1997, suspolticascontra la pobreza de confor-
midad con la nueva agenda para la pobreza (NAP) que promueve el Banco Mundial.
14
El enfoque gu-
bernamental sobre el tema cambi de manera radical en el decenio de 1990. En lasdcadasanteriores
a losaosochenta, el gobierno intervino para alterar losparmetrosbsicosque determinan la pobreza:
se aumentaron losactivosde lospobresa travsde la reforma agraria, la mejora de lastierrasyel ga-
nado, el otorgamiento de crdito yla asistencia tcnica. El gobierno tambin ejerci inuencia sobre los
preciosrelativosde losbienesyserviciosque compran yvenden lospobres a travsde subsidiosa los
insumosagropecuariosya losartculosbsicosde consumo; estableciendo preciosde garanta; con el
aumento a lossalariosmnimosypblicosrealesyel consecuente aumento indirecto de lossalarios
promedio; a travsde la oferta directa de servicioscomo el transporte, o subsidiando el prestado por los
particulares, yde una intervencin en losmercadosde artculosbsicospara evitar lasgananciasexce-
14
Vase Moore, Mick, y Stephen Devereaux, Editorial Introduction: Nationalising the Anti-Poverty Agenda?, en IDS
Bulletin30 (2), 1999, pp. 1-5. Estosautoreshacen notar que la agenda de pobreza puesta en vigor por el gobierno
mexicano a partir del periodo de Ernesto Zedillo esuna reproduccin de la agenda internacionalmente denida, que fue
puesta en el escenario internacional por el Informe Mundial de 1990 del Banco Mundial, yla calican como una agen-
da conservadora y como save-tax-payers-money-atall-costs (ahrrense recursosde loscausantesa toda costa).
Estn en lo cierto cuando sealan la necesidad de nacionalizar la agenda de pobreza de cada pas. Esdecir, que cada pas
dena la agenda en funcin de suspropiasnecesidades.
[ 359 ]
Julio Boltvinik
sivas. Adicionalmente, mejor lascondicionesde vida de la poblacin mediante losserviciosde educa-
cin bsica gratuita, serviciosde salud yla ampliacin de la seguridad social. Esta antigua agenda fue
msun programa para el desarrollo yla justicia social que una agenda de lucha contra la pobreza. Los
programassocialesla educacin en especial fueron en su mayora universalesygratuitos, yaunque
existieron programasdirigidosa gruposespeccos, stostuvieron un papel secundario.
15
Por el contrario, segn la NAP, lasintervencionesdel gobierno no deben alterar lassealesdel
mercado slo se puede subsidiar la demanda (nunca la oferta), de preferencia a travsde transfe-
renciasmonetarias. Lospreciosrelativosno deben alterarse para evitar distorsionesa losincentivos
econmicos. El crecimiento debe estar sujeto a las libres fuerzas del mercado, de manera que la
nica funcin del Estado (aparte de proveer losllamadosbienespblicos) esayudar a quienesno
pueden participar por su cuenta en el juego del mercado esdecir, quienesse encuentran en con-
dicionesde pobreza extrema. La NAP recomienda concentrar losrecursospblicosen programasque
benecien exclusivamentea lospobres extremos. Por ello recomienda el cobro de cuotasen progra-
masuniversalesexistentes, para evitar subsidiar a quienesno lo necesitan. En loscasosen que sea
posible, el sector privado debe operar talesprogramas.
El diagnstico que subyace (implcitamente) a la NAP identica doscausasde la pobreza extre-
ma: la indebida intervencin del Estado que distorsiona lassealesdel mercado; y el reducido capital
humano de lospobresextremos, que lesimpide jugar el juego del mercado.
No hay nada en el anlisisrealizado (vase seccin 3.1 y la obra ah referida) que sugiera, ni
siquiera de manera indirecta, que lasorientacionesde poltica social de losaossetenta fuesen in-
ecientes. El juicio simplista en el cual se bas el vuelco a losprogramasfocalizados, que sostiene que
el gasto no focalizado supone desperdicio de recursos, no toma en cuenta la complejidad de la din-
mica social que, al transformar radicalmente para grandessectoresde la poblacin el acceso a bienes
y servicios, puede signicar un cambio cultural que convierte losbieneso serviciosde referencia en
una necesidad social, ni lasenormesinecienciasy distorsionesque se generan como consecuencia
de la focalizacin individualizada. La aceptacin acrtica del enfoque focalizado por su supuesta
mayor eciencia, olvida lossiguienteselementosque llevan a la conclusin opuesta:
a. Losprogramasfocalizadosparecen msecientesque losuniversalescuando slo se toman
en cuenta loserroresde inclusin (incluir a no pobres) ya que estn diseadospara minimi-
zar estoserrores(aunque en la prctica no lo logran del todo), pero cuando tambin se to-
man en cuenta loserroresde exclusin (excluir a pobres, que crecen explosivamente siempre
que un programa universalista essustituido por un programa focalizado) la apariencia ante-
rior se desvanece yla verdad se hace visible: los programas focalizados a individuos/hogares
15
Un ejemplo de esto esLiconsa, an en operacin, que vende leche a preciossubsidiadosa lasfamiliasde bajosingresos
(principalmente) de lasreasurbanas.
[ 360 ]
Autodeterminacin yorecimiento humano. Reexionessobredesarrollo, poltica social ypobreza
son menos ecientes que los universales. Tambin esnecesario tomar en cuenta que el costo
social de un error de exclusin (Vgr. dejar sin atender a una persona desnutrida) esvarias
vecesmsalto que el de un error de inclusin (atender a un no desnutrido).
b. La focalizacin individual a hogares/personas conlleva costos administrativos directos.
Tambin, de manera asociada a la lucha (casi inevitable) que establece la autoridad para
atrapar a quienesproporcionan informacin falsa para aparentar que cumplen losrequi-
sitosde la focalizacin, la autoridad termina invadiendo la privaca y ofendiendo la digni-
dad de quienesaspiran a obtener losbenecios(sean o no mentirosos).
c. Que, como consecuencia de losproblemasapuntadosen el prrafo precedente, el objetivo
terico de minimizar el error de inclusin queda lejosde cumplirse y se presentan muchos
erroresde exclusin, entre otrasrazonesporque muchos, que s cumplen lascondiciones,
se ven desalentados.
16
Propuesta institucional para articular la poltica econmica y la social
La lucha contra la pobreza y por el orecimiento humano, como lo muestra la evidencia analizada, no
puede ser una tarea exclusiva de la poltica social. Para hacer posible la articulacin sinrgica busca-
da entre ambas polticas, superar la subordinacin de la poltica social a la econmica, superar la divi-
sin tajante entre ambas y recuperar la sensibilidad social y el inters por inuir en el bienestar social
(orecimiento humano) en las reas econmicas de la administracin, ser necesario, en materia ins-
titucional en el Gobierno Federal, los siguientes cambios:
a. Denir el orecimiento humano, en vez de la estabilidad o crecimiento de lasvariables
macroeconmicas, como el objetivo rector de todaslaspolticaspblicas. Para que esta
denicin no sea slo retrica y se convierta en autntica gua del quehacer gubernamen-
tal, hay que dejar de evaluar el desarrollo a travsdel crecimiento del PIB (que pone en el
centro a lascosas) y hacerlo mediante ndicesque pongan en el centro a laspersonasy su
orecimiento (progreso social, desarrollo de necesidadesy capacidades, disminucin de la
pobreza, autodeterminacin nacional). El principio fundamental esque la economa debe
ser el medio para el n nico que debe ser el orecimiento (bienestar) de laspersonas.
b. Para llevar a cabo esta nueva evaluacin del desarrollo debe crearse, mediante reforma
constitucional, un organismo autnomo del Ejecutivo Federal, que podra denominarse
16
Vanse al respecto, losensayosde Giovanni Andrea Cornia yFrancesStewart, Subsidiosalimentarios: doserroresde
focalizacin yde Amartya Sen, la economa poltica de la focalizacin, ambosen el nmero de junio del 2003 de
Comercio Exterior. Igualmente, vase Julio Boltvinik yFernando Corts, La identicacin de lospobresen el Progresa,
en Enrique Valencia et al. (coords.), Losdilemasde la poltica social, U de G, ITESO, UIA, 2000, pp. 31-61.
[ 361 ]
Julio Boltvinik
Instituto Nacional de Evaluacin del Desarrollo (INED), presidido por un cuerpo colegiado
cuyosintegrantesdeban cumplir estrictosrequisitosy sean nombradospor un mecanismo
que garantice su plena independencia de losdemspoderes.
c. Ademsde la evaluacin del desarrollo en su conjunto, mediante la medicin del progreso
social e indicadoressimilares, este organismo llevara a cabo lassiguientestareas: i) eva-
luacin ex antedel impacto en el orecimiento humano de lasmedidasde poltica econ-
mica que se planeen adoptar; ii) medicin de la pobreza; y iii) evaluacin de laspolticasy
programaspblicosde carcter sectorial. En todosloscasos, el criterio central de evalua-
cin sera el mismo: el orecimiento humano. Con ello, se re-establecera el interspor el
orecimiento (bienestar) en losservidorespblicosde todoslossectores, y se superara la
separacin tajante entre la poltica econmica y la social. El INED estara abierto, obligato-
riamente y por disposicin constitucional, a la participacin de la sociedad. Todossusactos
seran pblicosy se difundiran ampliamente.
d. Tambin mediante reforma constitucional se estipulara el funcionamiento obligatorio del
Gabinete del Ejecutivo Federal (gabinete) y de los subgabinetes temticos, que seran presidi-
dospor el Presidente de la Repblica. Las sesionesde losgabinetesy subgabinetes, y sus
acuerdos, seran obligatoriospara la validez legal de una amplia gama de actosdel Ejecutivo
Federal. El gabinete aprobara el Proyecto de Presupuesto de Egresosde la Federacin (PEF), a
partir de losproyectosde subpresupuestostemticosintegradospor lossubgabinetes. Por lo
que hace a lostemasque aqu msinteresan (aunque podra haber otrossubgabinetescomo
el de seguridad, el de medio ambiente, el de infraestructura pblica), habra un subgabinete
econmico, un subgabinete social yun subgabinete de lucha contra la pobreza. Este ltimo
aprobara el presupuesto horizontal integrado de lucha contra la pobreza. La lucha contra la
pobreza dejara de ser una tarea (casi) exclusiva de la Sedesol para convertirse en una tarea
de toda la Administracin Pblica Federal, encabezada por el Presidente de la Repblica, ya
la cual se invitara a participar activamente a losotrosdosrdenesde gobierno.
e. En la denicin de lo econmico y lo social, para nesdel funcionamiento de losgabinetes,
se ampliara el campo de accin de la poltica social para que incluya no slo susmbitos
tradicionales, sino tambin loselementosque se suelen manejar como parte de la poltica
econmica pero que inciden directamente en el ingreso de loshogares: polticas de em-
pleo, de salarios, y de promocin y fomento de la economa popular.
Esbozo de una estrategia de superacin de la pobreza
El concepto de desarrollo aqu presentado, tanto en su msamplia dimensin como progreso social,
como en la msrestringida de desarrollo econmico, especica el objetivo de las polticas pblicas: el
desarrollo de las necesidades y capacidades de la nacin y, en particular de las necesidades econmi-
[ 362 ]
Autodeterminacin yorecimiento humano. Reexionessobredesarrollo, poltica social ypobreza
cas y las capacidades productivas. Estasltimastienen un carcter mucho msinstrumental que
otrasnecesidadesy capacidades(como lascognitivas, emocionalesy de crecimiento) que son nes
en s mismas.
De lo dicho, se desprenden algunascondicionesmnimaspara el desarrollo de lasfuerzasesen-
cialeshumanas. Situmonosde momento al nivel societal: en el progreso social y en el desarrollo
econmico. La autodeterminacin escondicin central de posibilidad del progreso social y del desa-
rrollo econmico, pero no esla nica condicin. Otrasson la presencia de una masa crtica de capa-
cidadesy de recursos. Como se dijo antes, en condicionesde aguda escasez de recursosel desarrollo
se vuelve imposible incluso en presencia de la autodeterminacin. A nivel nacional Mxico no tiene
esa escasez aguda de recursosni carece de la masa crtica de capacidades, pero estascondicioness
estn presentesen muchasregionesy en casi todaslasmicrorregionesdel pas. El desarrollo esposi-
ble en Mxico si recuperamosla autodeterminacin. A nivel de regiones, sin embargo, muchasde
ellasque padecen una aguda escasez de recursosrequieren del apoyo de la nacin. Lascondiciones
mnimaspara recuperar la autodeterminacin fueron sealadasen el inciso 1.3. Cumplidasesascon-
diciones, el desarrollo en Mxico ser posible.
Denido el progreso social como el objetivo nico de las polticas pblicas a escala social, y como
instrumento de ste el desarrollo econmico, esnecesario denir el papel que en la bsqueda de tales
objetivostiene la superacin de la pobreza. Al igual que hemosdistinguido progreso social y desarro-
llo econmico a nivel societal, conceptosambosque pueden medirse en una escala que en el extremo
inferior podra caracterizarse como atraso social y subdesarrollo econmico, en la pobreza (cuya
contraparte evidente esla riqueza) tambin distinguimosla pobreza humana y la pobreza econmica.
La superacin de esta ltima esuna condicin necesaria, pero no suciente, para la superacin de la
pobreza humana (que equivale al orecimiento humano o riqueza humana).
La superacin de la pobreza econmica esuna premisa bsica del proyecto nacional de oreci-
miento humano, puesen l un principio igualitario mnimo esel de que todosdeben tener la opor-
tunidad efectiva para el orecimiento humano, la que slo puede existir para quien no vive en con-
diciones de pobreza econmica. Se fundamenta as un derecho humano que sintetiza diversos
derechos sociales, el derecho a no vivir en la pobreza, o el derecho a un nivel de vida digno.
Qu debe hacerse para superar la pobreza econmica? Qu relacioneshay entre la poltica de
lucha contra la pobreza, la poltica econmica y la social? Qu hacer para que sea realidad el derecho
humano a no vivir en la pobreza? La propuesta aqu planteada, en congruencia con lo sealado en la
seccin anterior, esen primer lugar que la poltica de lucha contra la pobreza no est formada por un
programa, ni por el conjunto de losprogramasde una secretara, ni por el conjunto de la poltica
social y la econmica, sino por todo esto msla aplicacin sistemtica de algunosprincipiosy crite-
riosen todaslaspolticas. Una poltica de lucha integrada contra la pobreza econmica tiene que
abordar todaslasvariablesque determinan la situacin econmica de personasy hogares. Una pri-
mera gua para identicar estasvariableseslo que he llamado lasfuentesde bienestar de loshogares.
[ 363 ]
Julio Boltvinik
stos son: a) el ingreso corriente (monetario y no monetario); b) los activos bsicos (vivienda y
su equipamiento); c) activosno bsicos(propiedadeslquidaso no y capacidad de endeudamiento);
d) titularidadesde acceso a bienesy serviciosgratuitoso altamente subsidiados; e) losconocimientos
y capacidades; y f) el tiempo libre y el disponible para trabajo domstico y educacin.
Una poltica integrada de lucha contra la pobreza debe promover el aumento de todaslasfuentes
de bienestar de loshogares, as como establecer mecanismosde seguridad social para evitar su dete-
rioro ante losriesgoscomunesde la vida. En lo que sigue se presenta una enumeracin no exhaustiva
de algunoselementosde laspolticasde lucha contra la pobreza clasicadossegn la fuente de bien-
estar sobre la que actan en vertientes. Ntese que lasvertientesylaslneasde accin involucran a
toda la administracin pblica federal yno slo a la secretara especializada en la lucha contra la po-
breza. Slo en el contexto del desarrollo (en el sentido aqu denido) cobran sentido loselementosde
poltica que ese enuncian a continuacin yque siguen la lgica de lasfuentesde bienestar.
Enumero y explico someramente algunaslneasde accin para aumentar el ingreso corriente
real de los hogares en situacin de pobreza (o cercanosal umbral de pobreza) y darle estabilidad al
ingreso de todosloshogares:
1. Precios y tarifas (pblicas y privadas). La poltica de preciosy tarifasde la gasolina, la elec-
tricidad, el gas, el agua, el transporte y la telefona, esuna herramienta importante de la
lucha contra la pobreza. En ella hay que aplicar algunosprincipiosy criteriosmuy elemen-
tales: a) distinguir losconsumosbsicosde losdiscrecionales; de tal manera de subsidiar
el consumo bsico, cobrar conforme a costosel tramo siguiente (que tiene que denirse
en cada caso), y cobrar mucho mscaro losque rebasan ambos; esto esaplicable a agua y
a electricidad. sta es una manera de establecer subsidios cruzados, que los ricos (que
consumen mucho) subsidien a lospobres(que consumen poco); b) zonicar lasciudades
por estratosresidencialesy establecer nivelesdiferencialesen diversastarifas; c) evitar la
autorizacin a losproductoresprivadosde tarifasexcesivasy dejar de tolerar la existencia
de condicionesmonoplicasque propician tarifaselevadas, como ocurre actualmente con
la telefona; la poltica gubernamental prevaleciente ha propiciado tasasde ganancia em-
presarialesdesmesuradasy debe ser modicada radicalmente.
2. Impuesto sobre la renta. La poltica impositiva puede ser un instrumento fundamental para
la lucha contra la pobreza. El rgimen scal del ISR de laspersonasfsicasprevaleciente
hasta el ao 2000 contena doscaractersticasque conviene hacer explcitasyrescatar para
una poltica scal progresista que apoye la lucha contra la pobreza: a) tasasprogresivasdel
ISR; b) tasas negativas (inversamente crecientes) para la poblacin de ingresos menores
a 5-6 salariosmnimos: el llamado crdito scal. La segunda caracterstica va msall de la
defensa de la capacidad adquisitiva del salario para la satisfaccin de lasnecesidadesbsi-
casque est detrsde la disposicin del art. 123 de la Constitucin que establece que el
[ 364 ]
Autodeterminacin yorecimiento humano. Reexionessobredesarrollo, poltica social ypobreza
salario mnimo no puede estar sujeto a ninguna deduccin (impuestos, cuotasde seguri-
dad social, etc.). La legislacin del ISR va msall de esta defensa en un doble sentido. En
primer lugar, reconoce (de manera implcita) que por el deterioro del salario mnimo, el
umbral de pobreza se sita alrededor de 5 o 6 salariosmnimos. En segundo lugar, porque
no slo se abstiene el legislador de gravar este ingreso mnimo sino que le transere in-
gresosa susperceptores. Esnecesario defender y aplicar sistemticamente estasdosca-
ractersticas. La de la transferencia de ingresospor la va scal esla semilla del ingreso
garantizado hacia el cual debemosdirigirnos.
3. Impuesto al valor agregado. Este impuesto, usualmente considerado regresivo, puede
transformarse en progresivo si se aplican diferentestasasa cada tipo de bienesy servicios.
La legislacin vigente, que no pudo modicar la alianza entre Fox y Elba Esther Gordillo,
distingue trestiposde tasas: tasa cero, exentosy tasa uniforme de 15% . En lasdosprime-
rastasasse ubican bienesbsicosfundamentalescomo alimentosy medicinas; educacin,
algunosserviciosde salud y el transporte terrestre. Todoslosdemsbienesy serviciosse
gravan con 15% . La estructura actual eslevemente progresiva porque loshogaresde ms
bajosingresos, que gastan una proporcin mayor de susingresosen alimentacin, medi-
cinasy transporte, en su gasto de consumo total pagan una tasa media del IVA msbaja
que loshogaresde msaltosingresos. Esta progresividad puede y debe aumentarse. Ac-
tualmente pagan 15% de IVA la electricidad, el gas, losdetergentes, jabones, losautosde
lujo, loshelicpterosy losyates. La propuesta que elabor en el 2001 consiste en estable-
cer tasasdiferencialesdel IVA que vayan desde el IVA negativo, de menos10% y menos5%
para bienesultra bsicos, hasta tasasde 25 o 30% para bienesultra suntuarios. Lastarifas
de la electricidad y el gasse pueden reducir de inmediato en 15% pasando estosrubrosde
tasa 15% a tasa cero o en 25% si se gravan con menos10% . La poltica de IVA negativo
sera la manera mseciente de otorgar subsidiosgeneralizadosa losbienesbsicosy
ultra bsicos(tortillas, pan, frijoles, arroz, leche, etc.).
4. Control de precios, abasto social y pblico. Restablecer el control de precios en algunos
bienesbsicos. Revigorizar laspolticasde abasto pblico y estimular lassociales(coope-
rativasde consumo, por ejemplo) para abaratar mslosbienesbsicos.
5. Recuperacin de salarios mnimos, pblicos y contractuales. En lospuntosanterioresse
han propuesto medidaspara elevar el ingreso (neto) de losmspobresy bajar losprecios
que pagan lospobrespor susbienesy serviciosde consumo. Como complemento esencial
de lo anterior, esnecesaria una poltica para recuperar lossalariosmnimosy losque paga
el sector pblico, e inuir as en la negociacin de lossalarioscontractuales. Se tratara de
una poltica de recuperacin gradual de lossalariosque, si se mantiene constante a lo
largo de un buen nmero de aos, puede signicar la recuperacin casi completa de los
salariosrealesdel pas. La pobreza prevalece en Mxico en gran medida porque lossalarios
[ 365 ]
Julio Boltvinik
se ubican por debajo del costo de la vida en condicionesmnimasde dignidad. Se trata de
una gran deuda social que esnecesario pagar.
6. Apoyo masivo a la economa popular. No se tratara de un programa nico sino de una red
de programasque cubriran todoslossectoreseconmicos. Cada uno de ellosdebe cubrir,
al menos, lossiguientesaspectos: promocin, asistencia tcnica, crdito tanto para capital
de trabajo como para inversin, y apoyosa la comercializacin. Con esta lnea de accin se
busca aumentar losingresosy lascapacidadesproductivasde la poblacin no asalariada,
lo que viene a complementar la recuperacin salarial.
7. Reversin de la tendencia a la informalizacin de la economa. La pobreza se abate no slo
apoyando a aquellosque han cado en la pobreza a salir de ella. Un componente central es
el preventivo. Evitar que la poblacin caiga en la pobreza. Para ello esfundamental la segu-
ridad social. Su funcin esmantener la estabilidad del ingreso mediante un conjunto de
seguros que protejan ste al ocurrir ciertas eventualidades. No hay signo ms evidente
de la informalizacin de la economa que la baja en la cobertura de la seguridad social.
Entre 1991 y2005, la PEA aument en 11.6 millones. En ese mismo periodo, la poblacin
asegurada del IMSS pas de 9.7 a 12.6 millones, un incremento de menosde 3 millones, por
lo cual la incidencia marginal de la cobertura de la seguridad social esde slo 33% . La pro-
puesta de revitalizacin de la incorporacin al IMSS tiene una triple vertiente. Por una parte,
la scalizacin. Por la otra la activacin del seguro facultativo o voluntario de salud del IMSS.
Por ltimo, la posibilidad de abrir en el IMSS un rgimen no contributivo para la poblacin
mspobre, lo que requerira subsidiosgubernamentales.
Respecto a la vertiente orientada a aumentar los activos, bsicos y no bsicos, y
propor cionar seguridad en su posesin, me referir slo a dosactivoscentrales, entre los
bsicos: a la vivienda, y entre losno bsicos: a la capacidad de endeudamiento del hogar.
8. Vivienda. ste esel activo bsico msimportante y un derecho social para lasfamilias. Sin
embargo, esuna de lasreasde msagudasy generalizadascarenciasde la poblacin. Dos
terceraspartesde la poblacin nacional viven en viviendaspor debajo de lasnormas. Las
carenciashabitacionalesson alimentadaspor losbajosingresoscorrientesque dejan muy
poco espacio a la inversin en vivienda; y por la nula capacidad de endeudamiento del
hogar. El problema afecta sobre todo a losasalariadosde muy bajosingresosy a casi todos
lostrabajadorespor cuenta propia, que estn excluidosde lasinstitucionespblicasde
nanciamiento, como el Infonavit. Al observar el desarrollo de la vivienda en losbarrios
populares, sin embargo, resulta evidente que el cuello de botella bsico esel acceso al
suelo urbano, legalizado y con servicios. Una vez superado ste, loshogaressuelen empe-
zar un proceso gradual de consolidacin de la vivienda (introduccin de materialesslidos
y ampliaciones) que, sin embargo, suele terminar en viviendaspor debajo de lasnormas.
Por tanto, resultan fundamentalesla poltica de apoyo para el acceso a este tipo de suelo,
[ 366 ]
Autodeterminacin yorecimiento humano. Reexionessobredesarrollo, poltica social ypobreza
complementada con un apoyo permanente para la consolidacin de la vivienda. Para que
losasalariadoscon percepcionesbajastengan acceso sustentable a crdito para la vivienda
esnecesario instituir un subsidio bsico que reduzca la deuda a cargo del hogar a niveles
adecuadosa su capacidad de pago. Este subsidio debe tambin aplicarse a lostrabajado-
respor cuenta propia, pero entre ellosse presenta la dicultad adicional de la inestabilidad
de susingresos. Una solucin muy interesante para ellos, aunque no esaplicable universal-
mente, esel de lasComunidadesUrbanasy Vivienda Productivas, desarrollada por el Pro-
yecto Regional (latinoamericano) para la Superacin de la Pobreza (PRSP-PNUD), en el cual
el apoyo al mejoramiento de la vivienda forma parte del desarrollo de actividadesproduc-
tivas, de tal manera que el incremento en el ingreso generado por el proyecto hace posible
lospagosde la vivienda.
17
9. Capacidad de endeudamiento. La apertura de todo el sistema nanciero para que el crdi-
to de todo tipo pueda ser accesible a la poblacin actualmente excluida esel objetivo a
alcanzar. Para hacer viables algunos crditos para proyectos productivos se requiere el
respaldo de un fondo de garanta, mismo que debera ser provisto por la banca de desarro-
llo o por el gobierno.
El acceso a bienes y servicios gratuitos o altamente subsidiados, es una fuente de
bienestar que se ubica en el terreno de la poltica social; en el mundo de lo no mercantil,
losderechossocialesy el consumo pblico. Al respecto, msque intentar un listado de
polticasespeccasen cada campo (salud, educacin, etctera), conviene presentar algu-
nasreexionesgenerales.
10. Derechohabientes, no mendigos. Recordemosque hemospartido del derecho social a una
vida digna o derecho a no vivir en la pobreza, que sintetiza y engloba todoslosderechos
sociales. Cumplir este derecho signica que se han realizado losderechosa la salud, a la
educacin, a la vivienda, al trabajo dignamente remunerado, a la seguridad social, etctera.
Pero adems, dado el incumplimiento de casi todos los derechos sociales en Mxico,
18

podemosplantear la necesidad complementaria, en tanto esta situacin no sea modica-
da, del derecho de la poblacin pobre a recibir losapoyos adicionales necesarios para ga-
rantizar losderechossociales. Este derecho, aunque fraseado en trminosde personaso
gruposen situacin de vulnerabilidad ha sido denido en el artculo 8 de la Ley General
de Desarrollo Social (LGDS). Mientrasel derecho a no vivir en la pobreza se debiera traducir
en paquetes universales en educacin, salud, apoyospara la vivienda, etc., lo establecido
17
Vase Development without Poverty, edicin revisada, PRSP-PNUD, Bogot, 1991, pp. 185-186.
18
Para un panorama de losderechossocialesen Mxico, vase Julio Boltvinik yAraceli Damin, Derechoshumanosy
medicin ocial de la pobreza en Mxico, Papelesde Poblacin, Centro de Investigacin yEstudiosAvanzadosde la
Poblacin, UAEM, Toluca, nueva poca, ao 9, nm. 35, enero-marzo del 2003, especialmente pginas102-106.
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Julio Boltvinik
en la LGDS debiera traducirse en paquetes complementarios de subsidios, serviciosy trans-
ferencias para la poblacin pobre. Por ejemplo, si bien para la poblacin en general la
gratuidad de la educacin y de loslibrosde texto son condicionessucientespara garan-
tizar el derecho a la educacin, la poblacin pobre requiere, para ello, tambin desayunos
escolaresy becas. De esta manera laspolticasuniversalistasy lasfocalizadasse complemen-
taran plenamente. En este planteamiento, laspolticasfocalizadasson complementariasa
lasuniversalistas(y a laspreventivas) y no sustitutasde ellas. Al partir de la titularidad de
derechos, concebimoscomo derechohabientes tanto a losreceptoresde beneciosuniver-
salescomo a losde focalizados, lo que supone un cambio radical en lasrelacionesentre
losservidorespblicosy la poblacin beneciaria, ya que sta, lejosde estar pidiendo un
favor, y por tanto estando sujeta a la manipulacin poltica (apoyo a cambio de tu voto),
est exigiendo susderechos; el servidor pblico, por su parte, tiene la obligacin de aten-
derloscon ecacia, prontitud y cortesa.
11. Todos somos ciudadanos de primera. Este corolario estambin una consecuencia del enfo-
que de titularidadesde derechos. Ni lospobres, ni losbeneciariosde beneciosuniversa-
les, son ciudadanos de segunda. Por tanto, la oferta de servicioso bienesde segunda a esta
poblacin, comn en la lantropa pblica neoliberal, esinaceptable en principio. Slo si
lascircunstanciasobligan a escoger entre un servicio parcial o incompleto (gruposmulti-
grado en educacin, serviciosde salud incompletos, o pensionespor debajo de losmnimos
aceptables) o ninguno, podr prestarse ste de manera temporal, pero su carcter transi-
torio deber hacerse explcito.
12. Disear los programas previendo la reaccin de la poblacin. Es necesario partir de una
concepcin de la sociedad como una estructura en la que interactan cuatro subsistemas:
el pblico, el privado lucrativo (empresasprivadas), el solidario (familia, comunidad, aso-
ciaciones) y el no lucrativo (fundaciones, ONG y organismosinternacionales). Algunosde
lossubsistemasson predominantemente de carcter econmico, otrosde carcter social y
otrosmixtos. Un primer corolario de esta concepcin esque toda accin (u omisin) pblica
produce una reaccin en los otros subsistemasque esnecesario prever para evitar el fracaso
de laspolticaspblicas. Ilustremoscon algunosejemplos. En un programa de nutricin
complementaria para escolaresse encontr que la desnutricin de algunosesco lareshaba
aumentado como consecuencia de que susfamiliashaban entendido que el programa se
haca cargo de la alimentacin de ellosy, por tanto, haban disminuido losalimentospro-
porcionadosen el hogar. Otro ejemplo, como resultado de la focalizacin a hogaresen el
programa Progresa/Oportunidades, que parte implcitamente de la premisa de que el sub-
sistema solidario se reduce al hogar, se lastim el tejido social comunitario (solidario)
provocando que losexcluidosdel programa dejaran de participar en lasactividadescomu-
nitariastradicionales. Un segundo corolario esque uno de losretoscentralesde la poltica
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Autodeterminacin yorecimiento humano. Reexionessobredesarrollo, poltica social ypobreza
(pblica) de lucha contra la pobreza eshacer conuir de manera complementaria loscua-
tro subsistemashacia losmismosobjetivos.
Respecto a conocimientos y habilidades, cuyo desarrollo, en el enfoque aqu adopta-
do, esmsun n en s mismo que un medio para la obtencin de ingresos, propongo:
13. Desarrollo de las capacidades socialmente relevantes. Msall de la educacin formal yde
la capacitacin especca para el trabajo, esnecesario llevar a cabo una amplia poltica so-
ciocultural orientada a desarrollar, en extensin y profundidad, lascapacidades(conoci-
mientosyhabilidades) socialmente relevantesque le permitan a la poblacin desempear
un rol protagnico en la superacin de su pobreza. Este enfoque rechaza la visin conven-
cional que concibe el aprendizaje como algo que ocurre slo en lasdosprimerasdcadasde
la vida. Tambin hay que tener presente que, como se seal antes, son lascondiciones
ampliasdel contexto social (que podemossintetizar en el grado de autodeterminacin) las
que determinan la necesidad del desarrollo de las capacidades. En el contexto de la autode-
terminacin (o de su recuperacin) es necesario desencadenar una amplia movilizacin
para la socializacin de conocimientosyhabilidadesrelacionadoscon la produccin yla
comercializacin, la vida cotidiana yel consumo, la organizacin comunitaria yasociativa,
la vida cvica ypoltica, ycon el acervo cultural ycientco. Losconocimientospertinentes
cubren un amplio espectro que va de la sanidad del agua ylosalimentoshasta mtodosde
clculo de loscostosde produccin; desde la crianza de losmenores, al control de calidad,
la educacin sexual ypara la salud, losderechoshumanos, losprocedimientosle gales, las
tecnologasen camposespeccos, el gusto por lasartesyla curiosidad cientca. Buena
parte de lastareaspara este n pueden apoyarse en losmediosmasivosde difusin.
14. Disminucin de la desigualdad educativa. Una poltica educativa para la superacin de la
pobreza debe, como se dijo antes, ademsde suscomponentesuniversales, incluir elemen-
tosde apoyo adicionalespara la poblacin cuyascircunstanciasle impiden el cumplimien-
to del derecho con el paquete universal. Adems, deben recibir prioridad especial porque
reducen lasdesventajasde lospobres: a) la educacin preescolar (de alta calidad) de tres
grados, que debe proponerse la cobertura universal que est an muy lejos; b) la educacin
para adultos, que debe articularse con la poltica de desarrollo de lascapacidadessocialmen-
te relevantes y con la de impulso masivo a la economa popular. Aunque la educacin
media superior, superior y de posgrado no constituyen parte del derecho a la educacin, la
prioridad de la educacin pblica en la materia en trminosdel desarrollo como aqu se
ha denido esevidente, incluso sin contar susefectosen la movilidad social y en la com-
petitividad internacional de la economa nacional.
15. Superacin de la pobreza de tiempo. Lossntomasmsagudosde esta pobreza (carencia de
tiempo libre, de tiempo para estudio, para el cuidado de menoresy para el trabajo doms-
tico), esel abandono de menoresdurante lashorasque susprogenitorestrabajan fuera del
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Julio Boltvinik
hogar, as como el trabajo infantil. Lasconsecuenciasson brutales. Lasdel trabajo infantil
son conocidas. Losmenoresabandonadossufren y sufren accidentes; adems, no desarro-
llan lashabilidadesmselementales: a lostreso cuatro aosno hablan, no controlan los
esfnteres, no han aprendido a comer. Para abatir esta pobreza se requiere: a) la recupera-
cin salarial para hacer que el trabajo de ambosprogenitoresdeje de ser forzado por la
insuciencia de ingresos; b) la oferta pblica (gratuita o altamente subsidiada) de centros
de desarrollo infantil que se hagan cargo, con amplioshorarios, del cuidado de lospreesco-
lares; c) la ampliacin del horario escolar en primaria a por lo menoslascuatro de la tarde;
d) sobre todo en lasgrandesciudades, la mejora de la vialidadesy de lossistemasde
transporte para abatir el tiempo que la poblacin pierde en el camino al y del trabajo, etc.,
y e) ampliacin de apoyospara adquirir equipo domstico ahorrador de trabajo (refrigera-
dores, lavadorasde ropa, etctera).
El conjunto enunciado de lneasde accin, que tiene un carcter provisional (no est
todo lo que necesita estar, ni todo lo que est ha sido cabalmente resuelto) muestra el
carcter necesariamente transversal, que abarca a toda la administracin pblica federal,
de la lucha contra la pobreza. Muestra, por tanto, el carcter regresivo del acto de creacin de
la Sedesol que instal la idea que la pobreza, como la educacin o la salud, esun asunto
sectorial que puede ser atendido por una secretara de Estado.