CUADERNOS DE CTEDRA

N4
El Orden Econmico de Bretton Woods
y su Resquebrajamiento
Dra. Gladys Lechini
Ctedra de Relaciones Internacionales
Abril de 1983
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
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"La crisis de la deuda externa y sus correlatos (la creciente intervencin de los
organismos multilaterales de crdito y el retroceso de las fuentes privadas de capital)
cierra el circulo abierto en la dcada de los '60 con la emergencia de un mercado
financiero privado internacional".
En la dcada de los '60 se inicia una nueva etapa en las relaciones econmicas
internacionales con el resurgimiento del mercado privado internacional de capitales,
que tomar caractersticas inditas como centro autnomo de creacin de liquidez
internacional, fuera del control estatal.
Este fenmeno se inserta en el marco de un proceso de trasnacionalizacin y
creciente vinculacin intercapitalista que va a producirse primero a travs de
mecanismos comerciales, luego productivos y finalmente financieros.
Para poder entender el ciclo iniciado en los '60 efectuaremos en primer lugar
algunas referencias al orden internacional de postguerra diseado por los EE.UU., la
potencia hegemnica victoriosa, luego nos referiremos a la evolucin de la banca
privada internacional de capitales, tratando de marcar etapas y tendencias para
finalmente intentar analizar si se cierra el ciclo en los '80 con la vuelta a los
organismos multilaterales de crdito -que haban perdido presencia a partir de los '60-
y la retraccin de las fuentes privadas de capital.
1)- Los EE.UU. y el diseo del sistema de Bretton Woods
Durante las dos dcadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial, EE.UU.
cont con una hegemona prcticamente absoluta en el orden poltico, econmico y
militar lo que le permiti disear y administrar ese orden internacional.
EE.UU. necesitaba pasar de una economa de guerra a una de paz sin
recesin: la frmula era incrementar el comercio -a travs de un mercado global
integrado-, creando liquidez internacional y generando una demanda externa a travs
de la reconstruccin de las economas europea y japonesa, devastadas por la guerra.
Pero fue gracias al inicio de la Guerra Fra -argumento de la amenaza comunista- que
se logr un consenso favorable a la transferencia de recursos desde EE.UU. al resto
del mundo capitalista desarrollado, a travs del Plan Marshall primero y del rearme
despus, estableciendo contradictoriamente las bases para su prdida relativa de
hegemona al cuestionar competitivamente Europa y Japn la supremaca industrial
norteamericana a partir de los '60.
El Estado-nacin dominante sent las bases institucionales y polticas para la
expansin acelerada de los vnculos intercapitalistas. Por consiguiente tambin
perge las instituciones de Bretton Woods donde se asegur un rol dominante.
El Fondo Monetario Internacional (FMI) fue creado para promover la estabilidad
en los tipos de cambio (y as facilitar el comercio internacional) y apoyar
financieramente a los pases con dficit de corto plazo en sus balanzas de pago.
Aunque limitaba el acceso de los pases a los recursos financieros (mximo un 25% de
su cuota anual) posea cierta discrecionalidad para prestar ms all de ese porcentaje
negociando con los pases un conjunto de medidas econmicas que hicieran posible
pagar en el corto plazo.
El Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BM) fue pensado
originariamente para otorgar crditos para proyectos de infraestructura -proyectos de
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inversin puntuales- con el objetivo de ayudar a la reconstruccin de las economas
devastadas por la guerra y al desarrollo de los pases en desarrollo.
Estas instituciones fueron pergeadas en alguna medida como sustitutos del
mercado privado de capitales que haba sido una de las grandes vctimas de la
depresin y de la Segunda Guerra Mundial, pensando que su desaparicin sera
permanente (aunque Keynes propusiera en BW buscar mecanismos que permitieran
controlar los movimientos privados de capital).
Tambin debemos notar que ambas instituciones no fueron en realidad los
motores de la reconstruccin de postguerra -carecan de fondos suficientes-, sino que
s lo fueron los capitales gubernamentales norteamericanos (entre 1948 y 1952
EE.UU. prest 12 mil millones de U$S, en tanto que el FM y el BM slo 3 mil).
Con las instituciones de BW se pretenda que EE.UU. funcionara como
locomotora para la recuperacin de la economa mundial. La forma de crear liquidez
era el dficit en la balanza de pagos norteamericana (nico pas que tena reservas).
Hasta finales de los '50 el sistema funcion relativamente bien, pero este mecanismo
contena la semilla de su propia destruccin en la medida en que con el flujo de
dlares al exterior caa la participacin norteamericana en el total de reservas y
mientras se mantuviera la paridad dlar-oro, el dficit en la balanza de pagos
norteamericana no poda ser fuente indefinida de liquidez porque se planteaba la
eleccin entre solvencia o liquidez (dilema de Griffin).
En la dcada de los '60 esta situacin se hizo crtica: despus del '58 el resto
del mundo haba recompuesto sus reservas y comenzaba a tener reticencias para
acumular dlares en forma ininterrumpida; con la inundacin de dlares en el exterior
decaen las reservas de oro norteamericanas y EE.UU. empieza a tener costos para
financiar el dficit en su balanza de pagos.
Para paliarlo implementa dos tipos de polticas:
a)- reducir los atractivos para que el resto del mundo convierta dlares en oro: pool del
oro, Bonos Roosa;
b)- reducir las transferencias de dlares al resto del mundo: 1963: IET; 1964
modificaciones al IET; 1965: Programa de restricciones voluntarias al crdito externo,
creacin de la Oficina para las inversiones directas extranjeras.
Estas regulaciones fueron contradictorias con el diseo original de BW sobre
libre movilidad de flujos de capital y profundizaron las tendencias hacia el
debilitamiento de la posicin norteamericana como rector de la poltica econmica
mundial. As la poltica norteamericana -con efecto perverso- se convierte en un factor
dinamizador del mercado de crdito privado a nivel internacional.
A este respecto es interesante observar como paralelamente a la relativa
prdida de hegemona norteamericana disminuye la capacidad del control estatal ante
la emergencia de espacios por encima de las economas nacionales.
2)- La Banca Internacional Privada de Capitales
Con el sistema de BW, EE.UU. funcionaba como banquero mundial y New York
era el eje del mercado de capitales. Pero este mismo sistema dara pie al sistema
bancario internacional para que se rehabilitara gracias a que favoreci la estabilidad y
el crecimiento del comercio.
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Las precondiciones para su resurgimiento se cumpliran por los '50: existencia
de una moneda -el dlar- sobre la cual hubiera certeza con respecto al tipo de cambio
y que tuviera aceptacin internacional como para convertirse en un medio de pago
internacional, que esa moneda estuviera asociada a una economa con capacidad de
transformar su unidad monetaria en un referente fundamental; que las monedas fueran
convertibles entre s (las europeas a partir de 1958); que el mercado internacional
tuviera ventajas respecto a los nacionales -rendimientos ms atractivos, costos
menores-; que el mercado fuera mayorista.
En este proceso de trasnacionalizacin del mercado financiero de capitales
podemos establecer 4 etapas con lmites no demasiado precisos.
a)- Primera Etapa (1950-1965)
En esta primera etapa los bancos norteamericanos se inician acompaando a
las multinacionales en su expansin a los mercados de los pases desarrollados. Pero
es solo un grupo reducido de bancos norteamericanos (Chase Manhatan, City y Bank
of America) los que acumulan el 80% de las filiales en el exterior. El eje financiero
pasa por Londres.
El mercado del Eurodlar -dlar circulando fuera de EE.UU.- tiene su
antecedente en los depsitos de dlares de chinos y soviticos en Europa, posteriores
a la Segunda Guerra, pero adquiere fuerza y dinamismo a partir del xodo que se
inicia en EE.UU. en los '60 para evadir los controles norteamericanos que no podran
aplicarse a sus sucursales en el exterior.
b)- Segunda Etapa (1965-1973)
Como EE.UU. segua siendo el banquero del mundo, los bancos
norteamericanos que necesitaban prestar encontraron respuestas creativas a las
limitaciones impuestas por la Reserva Federal. De esta manera aparecen:
el eurobono (con Warburg): bonos emitidos en dlares desde Londres;
el CD, certificado negociable de depsito (con Wriston), a 30/180 das, con
tasas de inters competitivas;
el certificado de depsito en eurodlares (1966 con Von Cleer), una
globalizacin del CD.
De esta forma el banking internacional -libre de cualquier restriccin estatal-
comienza a expandirse con nuevas caractersticas:
expansin masiva que inclua pequeos bancos, especialmente a partir del '68;
aparicin de dos nuevos tipos de operaciones bancarias en el exterior:
los consorcios bancarios multinacionales (se une la fuerza de los bancos
norteamericanos a la experiencia financiera de las instituciones europeas: a
principios de los '70 haba 60 consorcios)
los parasos bancarios que evitan los controles de EE.UU. y asestan un duro
golpe al monopolio de Londres que para 1979 slo manejaba el 30% del mercado
financiero internacional.
A finales de este perodo son los bancos norteamericanos los que dominan el
mercado global. Aparece la industria de las finanzas y el euromercado se convierte
en una fuente internacional alternativa de fondos.
EE.UU., por su parte, se enfrenta a una situacin cada vez ms complicada:
dficit crnicos en su balanza de pagos, reduccin progresiva de sus supervit
comerciales frente a la creciente competencia de las economas europea y
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japonesa, existencia de dlares en el exterior superando holgadamente sus
reservas en oro, el problema de la Guerra de Vietnam.
Las polticas norteamericanas de 1971 van a ser decisorias para el destino del
sistema de Bretton Woods. Nixon elabora la NEP (en aras de recomponer la
declinante hegemona norteamericana) repudiando unilateralmente los acuerdos
de BW que se haban montado bajo la propia decisin norteamericana. Declara la
inconvertibilidad del dlar en oro, pasando as de un patrn de cambios dlar-oro a
un patrn dlar donde el activo de reserva era el dlar. Esta primera devaluacin,
los acuerdos smithsonianos y la segunda devaluacin fueron escalas en el trnsito
de las tasas fijas de cambio establecidas en BW hacia un rgimen de tasas
flotantes (1973). Como consecuencia se produce una masiva y sin precedentes
especulacin contra el dlar; las empresas trasnacionales, los bancos e inversores
comienzan a mover fuertes sumas de dinero fuera del mercado del dlar en otro
tipo de monedas perdiendo de alguna manera los Estados el control de las
polticas monetarias. Se est produciendo el paso de un sistema monetario
gubernamental hacia un sistema orientado por el mercado.
c)-Tercera Etapa (1973-1982)
Para esta poca, otro hecho sin precedentes en las relaciones econmicas
internacionales contribuir a incrementar el rol de los mercados financieros
privados: el primer shock petrolero (1973) y la posterior recesin (197 4/75) que
pudo ser paliada por los bancos norteamericanos gracias a sus ganancias del
exterior (que crecan a una tasa del 33% anual). De esta forma se transformaron
en dependientes de sus ganancias externas.
El primer shock petrolero provey a los bancos internacionales de una cantidad
de dlares hasta entonces impensada porque:
con la crisis y posterior recesin de las economas desarrolladas, las empresas
trasnacionales vieron ms redituable invertir en el mercado financiero que en la
produccin;
los pases de la OPEP que tenan excedentes (petrodlares) tambin los
volcaron al mercado financiero, por su limitada capacidad para absorber
exportaciones, porque tenan un poder de compra tan ilimitado que los pases
desarrollados limitaron su oferta de bienes de capital para no perder el control,
porque el mercado financiero comenz a ser ms redituable, porque posean
escasa capacidad de gestin para la inversin productiva.
Esta liquidez internacional se vuelca a los pases importadores de petrleo para
cubrir dficit en su balanza de pagos a travs del mercado privado internacional de
capitales (ya que el FM slo daba crditos con condicionalidades y la Banca, por el
contrario, no pona ninguna restriccin).
Alrededor de 1975 los bancos privados sustituyeron a las entidades financieras
internacionales y a los gobiernos de los pases industrializados como fuente
principal de financiamiento externo de los pases en desarrollo porque al
enfrentarse stos con dificultades en su balanza de pagos, empezaron a utilizar
una parte de los prstamos a corto plazo con finalidades de largo plazo.
En esta etapa se pueden anotar algunas caractersticas:
se incrementa la participacin y competencia de bancos europeos y japoneses
junto a los norteamericanos (entre los 1 O primeros junto al City y al Bank of
America se encuentran el Deutsche Bank, La Banque Nationale de Pars, el
Crdit Lyonnais);
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aparecen los crditos sindicados: los eurobancos tomaron la principal
responsabilidad por el proceso de reciclaje de los petrodlares, no asumiendo
muchas veces el riesgo total (que lo compartan con bancos ms pequeos);
junto al incremento desmesurado de los negocios financieros crece el comercio
interbancario;
el mercado financiero creci ms rpido que el comercio internacional y la
produccin mundial;
en los tardos '70 se produce un movimiento de bancos hacia EE.UU., atrados
por las altas tasas de inters;
aparecen nuevos prestatarios (el lema era prestar ms en una feroz
competencia): el bloque sovitico y el Tercer Mundo (pases en desarrollo).
El bloque sovitico es incorporado gracias al incremento del comercio Este
Oeste y la detente. Pero como EE.UU. recin en 1972 levanta el embargo, sus
bancos llegan tarde al mercado eurosocialista ocupado ya por italianos, alemanes
y franceses.
Si bien a partir del shock petrolero 1 se incrementa considerablemente el
endeudamiento del Tercer Mundo, debemos anotar que los bancos
norteamericanos estaban involucrados desde antes. A partir de 1973 el
endeudamiento creci a tasas elevadas; no obstante entre el '76 y el '78 los pases
en desarrollo tuvieron un buen comportamiento porque no necesitaban realizar
ajustes recesivos ya que seguan importando capital. Muy por el contrario,
manifestaron mayor dinamismo que los pases desarrollados, recibiendo
importantes montos, sin condicionamientos, a tasas de inters flotantes.
Por tanto, en la dcada del '70 el endeudamiento de los pases del Tercer
Mundo con los bancos privados creci entre un 25 y un 30% anual (mientras que
su deuda con agencias bilaterales o multilaterales slo 16%). Para 1973 los
bancos privados participaban de 1/3 de la deuda total del Tercer Mundo, mientras
que para 1982 se elevaba a ms de la mitad.
Es con el segundo shock petrolero (1979) que la situacin empieza a
complicarse. Los pases en desarrollo tratan de financiarlo con mayor
endeudamiento pero se encuentran con una actitud diferente por parte de los
pases desarrollados, por un lado, y de los bancos privados, por el otro. Los
primeros aplican polticas monetarias restrictivas y fiscales expansivas junto a
polticas proteccionistas en el comercio internacional; se elevan las tasas de
inters y la recesin pasa a los pases en desarrollo (disminuyen sus exportaciones
y el precio de los productos primarios). Los bancos, por su parte, se mueven ms
cautelosamente y comienzan a prestar a plazos ms cortos y en condiciones ms
duras.
d)- Cuarta Etapa (1982-... )
La explosin de la crisis se produce en 1982 cuando Polonia y Mxico
declararon que no podan pagar la deuda (el detonante de la crisis es un triple
shock externo: el alza de las tasas de inters real en el mercado internacional, la
cada de los ingresos por las exportaciones como consecuencia de la recesin
internacional y la drstica disminucin de los ingresos de capital externo).
Los bancos presentaban una gran exposicin -haban prestado mucho ms
que su capital- y exista el temor de un no pago generalizado: una moratoria
concertada los llevara a la quiebra.
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Como consecuencia cierran casi totalmente el flujo de capitales hacia el Tercer
Mundo y reprograman la deuda para que los prstamos figuren en los libros como
buenos en lugar de declarar a los prestatarios en quiebra. En este momento se
desintegraron dos grandes mitos del banking global: que el sistema bancario es
esencialmente solvente y que los bancos no han otorgado prstamos
cuestionables y que cuando hay problemas es el mercado el que los resuelve.
A pesar de que los banqueros globales sean los ms grandes creyentes del
laissez faire, cuando se encontraron en problemas buscaron a los gobiernos para
que los respaldasen.
De esta manera reaparecen el Estado y los organismos multilaterales de
crdito que haban perdido fuerza por una dcada. El Estado-nacin apoyando a
los Estados con problemas de deuda (caso Mxico-Polonia) para evitar una crisis
global del sistema y las instituciones financieras colaborando de alguna manera
con los bancos.
El FMI que fue marginado del centro de la accin en las finanzas globales por
los bancos privados, adquiere un nuevo lugar gracias a la crisis de la deuda global
(aunque tiene menos recursos como porcentaje del comercio mundial que en
cualquier momento de su historia). El FMI adquiere un nuevo rol como unidad de
terapia intensiva disciplinando a los deudores. As los bancos no vuelven a prestar
a los pases con dificultades a menos que los gobiernos acuerden polticas de
ajuste con el Fondo. El ajuste suplanta en gran medida al financiamiento. Y se
vuelve prestamista interino de ltima instancia cuando los pases con problemas no
pueden obtener fondos de otra fuente.
Este idilio iniciado entre Bancos y Fondo ayud a los bancos
considerablemente porque al inyectar fondos frescos a los deudores, facilitaba el
pago a los bancos, de esa manera se podran salvar crditos temerarios; adems
el Fondo tena legitimidad -como institucin oficial multilateral- para imponer
polticas de ajuste con mayor efectividad que los bancos y asegurar que se
cumplieran.
Este rol del Fondo tiene su antecedente en el tratamiento de la deuda peruana
en 1978, se expande luego el shock petrolero 11 y se convierte en indispensable a
partir de 1982, en coordinacin con EE.UU. y la Reserva Federal (es una
estrategia de rescate y ajuste para evitar un crack en el mercado financiero). Otros
pases desarrollados tambin otorgan prstamos puente.
La estrategia ortodoxa estaba ligada a un diagnstico de la crisis como un
problema de liquidez. El empeoramiento de la situacin obliga a reformular el
diagnstico en 1985 plantendose como una crisis de solvencia.
As surge el Plan Baker que otorga un papel principal al Banco Mundial y a los
bancos regionales como fuente sustitutiva de los flujos de capital privado
internacional, pero con un cambio importante en su naturaleza, pues de financiar
proyectos para el desarrollo deber financiar programas de reforma estructural.
No obstante han surgido discrepancias en la relacin entre Banca Privada e
instituciones financieras internacionales: los bancos acreedores plantean que la
solucin del problema pasa fundamentalmente por un incremento sustancial del
financiamiento oficial, mientras que el Banco Mundial ha enfatizado que los
problemas de los mayores deudores requieren para su solucin del financiamiento
de los bancos privados. Por su parte, las propuestas del senador Bradley imponen
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a los bancos privados un sacrificio que por el momento stos no estn dispuestos
a aceptar (mejorar la solvencia reduciendo la carga de la deuda a travs de tasas
de inters inferiores a la del mercado y de una condonacin de parte del capital).
Recientemente (1986-1987) se ha notado una reticencia explcita de la banca
privada a comprometer nuevos recursos a la regin en tanto que los aportes
realizados por los organismos multilaterales de crdito han sido insuficientes.
3)- Comentarios Finales
La expansin de la Banca Internacional Privada con la consiguiente
internacionalizacin financiera se produce cuando EE.UU. empieza a perder
hegemona en el concierto econmico y poltico mundial, con la consiguiente
intensificacin de las rivalidades intercapitalistas que se precipitaron a partir de
entonces.
Como consecuencia del debilitamiento norteamericano se derrumba el sistema
monetario establecido en Bretton Woods y sus instituciones pasan a jugar un papel
secundario y el mercado financiero de capitales privados es el principal proveedor
de liquidez internacional.
Los EE.UU., por su parte, intentan a travs de las diferentes administraciones
establecer un nuevo orden para recuperar su perdido predominio. Con la
Administracin Reagan se vuelve a afianzar -al menos por el momento- el
liderazgo poltico-militar de EE.UU. que repercute en su poltica econmica interna
y sobre la coyuntura internacional.
Si bien la trasnacionalizacin afect la influencia decisiva que tena el Estado a
travs del uso de los instrumentos convencionales de poltica econmica, la
poltica de Reagan vuelve a recuperar la capacidad de afectar las condiciones de
liquidez domstica e internacional y por lo tanto influir de alguna manera sobre su
propio capital trasnacionalizado. Este mayor activismo oficial norteamericano
coincide con el objetivo de poltica econmica de la administracin
neoconservadora orientado a una mayor liberalizacin de los flujos internacionales
de mercancas, servicios y capital.
As se entendera el rol que estn jugando EE.UU. y otros Estados
industrializados en la regulacin de las cuestiones relacionadas con la deuda
externa y la vuelta de los organismos multilaterales de crdito que se conforman de
Estados. Aunque estas instituciones debieron cambiar su modalidad para
adaptarse a las nuevas condiciones planteadas por la crisis de la deuda.
El Fondo, que en los '60 se ocupaba de planes de estabilizacin de balanza de
pagos como garanta de los prstamos otorgados, ahora elabora planes de ajuste
para garantizar el pago de los crditos. El Banco Mundial crea en 1980 un nuevo
tipo de crdito de desembolso rpido orientado a apoyar la implementacin de
polticas de ajuste estructural y sectorial.
A partir de la dcada del '80 y ms particularmente de 1982 se observa un
retiro de la banca privada (de prstamos voluntarios) y un nuevo rol del Fondo y
del BM que comienzan a jugar un papel fundamental. Pero las diferencias entre
capacidad de otorgar crditos y las demandas de financiamiento son abismales. El
activismo del Fondo en los dos primeros aos de la crisis y su posterior reemplazo
parcial por el BM han sido una contribucin insuficiente para resolver la crtica
situacin por la que atraviesan las economas deudoras.
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La Banca Privada ha dejado atrs el idilio con los organismos multilaterales y
est entrando en abierta contradiccin con sus propuestas y en algunos casos
tambin con los gobiernos de los pases acreedores.
La crisis de la deuda externa y sus correlatos le han vuelto a otorgar un papel
central a los organismos multilaterales de crdito, que asumiendo nuevas
modalidades intentan regular la crisis. La Banca internacional privada de capitales,
que estuvo muy expuesta en 1982 ha logrado recomponerse y coloca sus fondos
en el atractivo mercado norteamericano que no ofrece riesgos y posee altas tasas
de inters.
La creatividad por ella demostrada en los 60's y 70's hace pensar que estamos
frente a una etapa de transicin en una economa internacional en crisis -o en
ciclos de crisis, o en transicin, segn las diferentes percepciones-, donde nuevas
alternativas pueden presentarse da a da.
En este marco, la cuestin del pago de la deuda externa es uno de los temas
por resolver y depender en alguna medida de la direccin de las presentes
tendencias, y del rol que jueguen en ellas los actores del sistema econmico
internacional, los Estados (en particular los deudores), las organizaciones
econmicas gubernamentales y los grupos de presin internacionales: Banca
Privada y Empresas Trasnacionales.
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