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ESTILOS DE DESARROLLO

Y TIPOS DE PLANIFICACION *
JUAN MARTIN
La imagen de una planificacin en crisis se ha difundido a gran ritmo
durante los ltimos aos. A esta situacin se superpone, en el caso de los
pases de pequeo tamao, un cierto escepticismo en el sentido de que cuenten
con las condiciones mnimas necesarias para implementar procesos de planifi-
cacin efectivos.
Variadas son las razones ensayadas por distintos autores en intentos por ex-
plicar en qu consiste esa supuesta crisis de la planificacin y apuntar a sus
causas. Para algunos (Waterston, 1972), la falla radica en la falta de imple-
mentacin de los planes de desarrollo debido a la ausencia de estabilidad po-
ltica, a la presencia de factores exgenos no controlables, a la carencia de
apoyo poltico y a la escasa capacidad administrativa que, en distinto grado,
revela la experiencia. Otros (Solari, Franco y Jutkowitz, 1976), sostienen que
parte del fracaso que se atribuye a la planificacin proviene de expectativas
desmedidas, o de la distancia entre el esfuerzo intelectual desplegado y sus lo-
gros (Seers, 1972).
Tambin se plantea (De Mattos, 1979) que, en el caso de Amrica Latina,
la crisis no es de la planificacin, sino de una manera particular de concebir a
este proceso. En este mismo sentido, otros trabajos (Ianni, 1977) dan cuenta
de procesos con resultados efectivos de acuerdo a sus objetivos reales funda-
mentales y segn las coyunturas polticas en que el esfuerzo de planificacin
se inscribi.
Es indudable que diversas experiencias y hechos objetivos avalan cada una
de estas posiciones, pero tambin que la discusin se refiere a diversos planos
y que algunos elementos se entremezclan. En parte esto se debe al carcter elu-
sivo de varios de los conceptos involucrados y a la falta de consenso en trminos
del significado de otros. No escapa a esta regla el concepto mismo de planifi-
cacin a pesar de los numerosos y algunos valiosos intentos realizados para
clarificar su definicin y contenido, entre los que destaca un reciente esfuerzo
del ILPES de las Naciones Unidas (ILPES, 1980).

* Este trabajo es parte integrante de una investigacin desarrollada por el autor en el contexto del
Convenio de Cooperacin entre el Instituto de Estudios Sociales de La Haya y el Instituto Latinoamericano
de Planificacin Econmica y Social de las Naciones Unidas.
Las opiniones expresadas, sin embargo, son de exclusiva responsabilidad del autor y en nada compro-
meten a las Instituciones patrocinadoras.
Algo similar ocurre en relacin con la particularidad que el esfuerzo de
planificacin adquiere en el contexto de los pases de pequeo tamao. As
(Gutirrez, Ortiz y Villamil, 1971), enfatizan las implicaciones para la estra-
tegia y los procedimientos de planificacin que se derivan de su caracterstica
de sistema abierto. Otros (Ehrensaft, 1970) destacan los procesos de pseudo-
planificacin que resultan de la presencia de estructuras polticas y econmicas
que impiden un uso efectivo del excedente econmico generado. Se menciona
tambin (Triffin, 1971) el menor nmero y rango de los instrumentos de pol-
t i ca econmi ca de que di spone un pa s pequeo Con rel aci n a uno grande.
Tambin se sealan como elementos inhibitorios de una planificacin efectiva
la elevada dependencia decisional del exterior y la presencia de corporaciones
transnacionales con poder econmico y poltico global superior al de pas hus-
ped (Kaplinsky, 1979). Finalmente, se destacan los elevados costos medios
del aparato institucional, las dificultades para dotarlo de personal suficiente-
mente calificado y la ausencia de mecanismos de participacin efectivas (Jones
y Milis, 1976).
Nuevamente aqu, an sin dejar de reconocer las bases concretas en que
se apoyan estas reflexiones, es tambin posible apreciar nfasis y enfoques dis-
tintos que, en parte, resultan de los rasgos considerados ms relevantes para
la definicin de pequeo tamao.
El objetivo central de este captulo es examinar las principales implica-
ciones que para el proceso de planificacin pueden derivarse del tamao de
un pas.
Las primeras preguntas a abordar corresponden al problema en su forma
ms general. Esto es:
Por qu es supuestamente ms difcil la planificacin en un pas pequeo?
Existen diferencias significativas entre pases pequeos?
Qu incidencia tiene el estilo de desarrollo adaptado?
La dificultad es similar para cualquier tipo de planificacin?
Hay alguna entidad o agente que planifique con efectividad?
Es evidente que en las preguntas precedentes subyacen cuatro cuestiona-
mientos bsicos: por qu y para qu se planifica, quines lo hacen y cmo lo
realizan. Para atender a estas preguntas es inevitable realizar un esfuerzo pre-
vio a efectos de ordenar la discusin y establecer, desde un inicio, las dificulta-
des que esta tarea implica, as como explicitar la aproximacin metodolgica
elegida para abordar el tema.
En primer lugar, corresponde destacar la extensa variedad de situaciones
concretas que pueden ser englobadas baja la denominacin comn de pequeo
tamao no slo por las dificultades en definir esta variable taxativamente, sino
tambin por algunos otros hechos, quizs ms significativos, tales como la
heterogeneidad cultural, la pluralidad de regmenes polticos y las apreciables
diferencias en la estructura socio-econmica de los pases del grupo. Anterior-
mente se realiz un primer esfuerzo para caracterizar el objeto de estudio
por medio de la formulacin de un modelo de pas de pequeo tamao (PPT)
que pretende capturar los rasgos de su estructura econmica considerados como

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esenciales *. La ganancia en trminos de generalidad lograda tiene como con-
trapartida lgica una prdida de especificidad en el tratamiento de las expe-
riencias nacionales, pero la eleccin se bas en el convencimiento de que el
futuro de los pases de pequeo tamao consulta un componente colectivo de
considerable magnitud y que, adems, en trminos de opciones, conforman un
grupo compacto a pesar de la conocida diversidad de sus respectivos procesos
histricos de desarrollo.
La segunda dificultad es ms bien una pregunta referida a la capacidad
explicativa que pueda tener el tamao, en una secuencia de determinaciones
y condicionamientos sucesivos con orden decreciente de generalidad, sobre la
interpretacin de los problemas del desarrollo y las consecuentes tareas de la
planificacin. En este sentido, es fundamental reducir el riesgo de asignar rela-
ciones causa-efecto a niveles equivocados de dicha secuencia. Por tal motivo,
el enfoque adoptado consiste en discutir el condicionamiento que otorga el ta-
mao a casos ideales ya determinados por algunas combinaciones relevantes
de la secuencia sistema-estructura-estilo de desarrollo.

EL PROCESO DE PLANIFICACIN
El proceso de planificacin es concebido en trabajos recientes (Flisfisch,
Franco, Palma; 1980) como un esfuerzo multifactico que incluye componentes
cientfico-tcnicos relativamente abstractos; que se apoya en el conocimiento
emprico de realidades diversas y complejas; que se basa en alguna interpre-
tacin de los procesos globales; que descansa en una utilizacin y activacin
de los recursos de poder propios de cada agente; que implica procesos ms
o menos complejos de negociacin con los restantes agentes basados tanto en el
conocimiento que se tiene de ellos como en la habilidad para explotar ventajas
inherentes a la propia posicin y debilidades de los otros.
En las conclusiones de un Seminario sobre Planificacin realizado en San-
tiago de Chile en 1965 (ILPES, 1966), ya se destacaba esta dualidad formal-
material del proceso de planificacin. Por un lado, ste era presentado como
un esfuerzo para maximizar la racionalidad formal, es decir, optimizar la rela-
cin entre fines y medios predeterminados. Por el otro, en su aspecto material,
se lo conceba como un proceso que apunta a elaborar una imagen-objetivo de
la sociedad e identificar los cambios requeridos para alcanzarla. "... (el pro-

* El modelo se articula a partir de los siguientes cinco elementos caractersticos de la estructura eco-
nmica de un pas de pequeo tamao:
a) Las decisiones econmicas y, principalmente, la asignacin de recursos derivan su racionalidad de
un espacio econmico que excede ampliamente los lmites jurisdiccionales y el mbito de las decisiones
nacionales.
b) La estructura productiva de un pas de pequeo tamao se asemeja ms a una sumatoria de casos
que a un conjunto de actividades interrelacionadas.
c) La articulacin entre las actividades orientadas al mercado externo y

el resto del sistema econmico
es sumamente dbil.
d) Capacidad para la toma de decisiones centralizada en muy pocas unidades decisionales con fre-
cuencia extranacionales y con amplios efectos sobre el conjunto de la economa nacional.
e) Alta accesibilidad potencial entre los distintos puntos del territorio nacional.
Corno el modelo ha sido formulado para analizar la incidencia del tamao sobre el tipo de planificacin
posible en un pas capitalista perifrico, enfatiza una particular combinacin de atributos asociables ya

sea
a la pequeez o al subdesarrollo. Para una discusin detallada vase Martn (1980).
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ceso de planificacin) ... es una tentativa de lograr el mximo de racionalidad
formal plus el mximo de racionalidad material; pero la coincidencia de esa
dual i dad no se da fci l ment e en l a prct i ca" (ILPES, 1966 p. 29). As , det er-
minadas coyunturas polticas permitieron acentuar los avances de la planifica-
cin en sus aspectos formales por medio de la consolidacin institucional y la
produccin del plan-libro, pero sin causar gran impacto sobre la poltica eco-
nmica y social; en otras instancias, por el contrario, se han logrado producir
cambios de significacin en estos aspectos materiales, aunque los mismos no
hayan sido acompaados por un desarrollo similar de los mecanismos formales
ortodoxos. Apoyados en la distincin entre plan y proceso de planificacin,
Boeninger y Sunkel (1972) denominan a estas instancias plan, sin planificacin
y planificacin, sin plan, respectivamente, en su anlisis de la experiencia chi-
lena.
Aquella concepcin pionera de la planificacin como un proceso dual que
art i cul a aspect os formal es y mat eri al es ha si do compl ement ada por Fal udi
(1973a), quien sostiene que en una teora de la planificacin concurren como
componentes bsicos una teora sustantiva y una teora de procedimiento. Esta
ltima debe ayudar a determinar, para cada situacin concreta, el sistema agen-
cial y el tipo de procedimientos ms efectivos a la finalidad de planificacin.
El componente sustantivo, por su parte, se refiere al conocimiento del sis-
tema que es objeto de planificacin, a la identificacin de las fuerzas que lo
determinan y condicionan y a la individualizacin de puntos de intervencin y
de cursos de accin para modificarlo de acuerdo con objetivos deseados. En
trminos de los cuestionamientos precedentes el porqu y el para qu se plani-
fica corresponderan al mbito de la teora sustantiva; el cmo se planifica, al
de la teora de procedimiento y el de quines lo hacen se entrelaza con ambas.
Al centrarse en los agentes es posible identificar los diversos tipos de ra-
ci onal i dad que conj uga el proceso de pl ani fi caci n. As "(corresponde). . .
mostrar (...) la relacin en que se encuentran los supuestos racionales en las
conductas respectivas del tcnico, del burcrata y del poltico, con indicacin
no sl o de su nat ural eza, si no t ambi n de sus l mi t es (Medi na Echavarr a,
1972, p. 171). A tal efecto, el autor utiliza el esquema que aqu se reproduce
con ligeras variaciones.

El tipo de racionalidad burocrtica es funcional (tipo I); es decir, el bur-
crata conoce y maneja determinados procedimientos. La tarea del tcnico, en
cambio, es presidida por una racionalidad formal (Tipos I y II), involucrando
tanto aspectos sustantivos como de procedimientos, pero subordinado, en tr-

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minas de eleccin de fines y fijacin de metas, de quienes en definitiva deten-
tan el poder. El poltico, finalmente, responde a una racionalidad material (Ti-
pos III y IV) que tambin distingue aspectos de procedimiento y sustantivos,
ya que no slo debe decidir en la solucin de los problemas, sino, adems, orga-
nizar y mantener operativa la posibilidad de sus decisiones. As, "el logro de
situaciones nuevas constituye la culminacin de su primera tarea (sustantiva),
mientras que la negociacin es la indispensable de la segunda (funcional)" (Me-
dina Echavarra, 1972, p. 174).
Las tipos descritos por las dos dimensiones formal/material y funcional/
sustancial, slo pretenden ilustrar la estructura lgica y las lmites de las dis-
tintas formas de racionalidad. Esto no debe confundirse, como sucede a menu-
do, con los distintos roles que tome o puede tomar un mismo agente en deter-
minada circunstancia.
La dimensin material estar acotada por el espacia poltica que determi-
nada coyuntura otorgue a distintas respuestas a las preguntas del por qu y el
para qu planificar. El rol operacional estar, a su vez, condicionado por la
capacidad tcnica y de gestin de quienes planifiquen para ocupar ese espacio
poltico, es decir, consulta principalmente el cmo planificar e incluye una
funcionalidad tcnica y otra poltica.
La cuestin del espacio poltico para distintos tipos de planificacin se
discutir en el contexto de los estilos de desarrollo; la capacidad tcnica y de
gestin, por su parte, se vincular con la discusin de modalidades de planifi-
cacin.
EL ESPACIO POLTICO DE LA PLANIFICACIN
En un conocido ensayo, Pinto (1976) identifica dos conceptos bsicos que
anteceden y ordenan la discusin sobre estilos de desarrollo. Uno, es el concepto
de sistema que asocia con las formas de organizacin capitalista y socialista. El
otro, corresponde a una ubicacin particular en la oposicin centro-periferia y
es el concept o de est ruct ura. Una de l as combi naci ones posi bl es de ambos
conceptos es la categora pas capitalista perifrico, la cual constituye el marco
relevante para la discusin en este trabajo.
En relacin con esta categora es posible identificar diversos estilos de
desarrollo, aun cuando la amplitud del concepto se restrinja a las opciones den-
tro de esta combinacin particular de sistema y estructura; como sostiene Gra-
ci arena (1976, p. 187) "un est i l o concret o, real , es si empre una al t ernat i va
entre varias histricamente posibles y potencialmente viables". Desde luego,
habr casos para los cuales existan diversas opciones, mientras que en otros,
el rango de maniobra ser ms estrecho y podra an ser inexistente.
El argumento bsico que se intentar desarrollar es que las determinacio-
nes sucesivas sistema-estructura-estilo definen el espacio poltico de la plani-
ficacin y, por ende, el tipo de planificacin posible.
a) La planificacin en el sistema capitalista
Parte importante de la discrepancia en torno al carcter y el contenido de
la planificacin en el sistema capitalista puede ser atribuida a la variedad de

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concepciones tericas en cuanto al rol que el Estado desempea en dicho sis-
tema econmico. En un artculo reciente, Cypher (1980) pasa una rpida revis-
t a a l as pri nci pal es perspect i vas t eri cas desde l as cual es el t ema ha si do
abordado, part i cul arment e con referenci a a l a rel at i va aut onom a ent re l as
instancias poltica y econmica del sistema. En este sentido, el autor destaca la
amplitud del espectro que contiene, como posiciones extremas, a la concepcin
de los economistas neoclsicos que considera al Estado como resultante de una
simple agregacin de las preferencias colectivas de los individuos y, por otro
lado, a una de las concepciones de origen marxista que considera al Estado
como un mero instrumento al servicio de la clase dominante, En el primer caso,
lo poltico se diluye en lo econmico y, en el segundo, queda subordinado ple-
namente.
Sin pretender soslayar el carcter evidentemente controversial del tema,
en este trabajo se plantea que la necesidad de implementar esquemas de plani-
ficacin estatal complejos en los pases del sistema capitalista surge como con-
secuencia de la diferenciacin entre sus estructuras polticas y econmicas y,
correspondientemente, por las funciones que el Estado debe desempear tanto
en el mbito poltico, para legitimar el sistema, como en el mbito econmico,
para dinamizar el proceso de la acumulacin de capital.
En una direccin similar, Cardoso (1978, p. 14) sostiene que:
... el Estado expresa la imposicin de una clase o una alianza de clases
sociales sobre otras. Pero mientras sirve los intereses de los sectores domi-
nantes, el Estado propone medidas tendientes a hacer verosmil una gene-
ralidad de intereses (pueblo, igualdad, nacin) cuya existencia debe sos-
tener. Adicionalmente, el Estado es una organizacin burocrtica regula-
dora y, en el caso de los Estados modernos, se ha convertido tambin en
una organizacin econmica para la produccin".
La autonoma relativa del Estado, con respecto a la instancia econmica,
implica, por una parte, la posibilidad de una unidad poltica de las diversas
fracciones y segmentos de los sectores dominantes con intereses econmicos
conflictivos y, por la otra, la posibilidad de una poltica social de sacrificios
econmicos en provecho de algunos sectores dominados, en la bsqueda de
legitimidad y consenso. En consecuencia, el poder poltico que viabiliza la
planificacin se apoya en mi equilibrio inestable de compromisos tanto al
interior de los sectores dominantes como entre stos y los sectores dominados.
Desde un punto de vista poltico, la funcin de la planificacin es maxi-
mizar la racionalidad de este equilibrio inestable de compromisos," ...en sus
aspectos sustantivos la planificacin apunta directamente hacia esas cuestiones
de fondo. Se enfoca a la problemtica del conjunto de la sociedad y constituye
un medi o para l a det ermi naci n de l os obj et i vos l t i mos de l a mi sma y de
los cambios requeridos para asegurar su cumplimiento" ( ILPES, 1966, p. 28).
Si bien no deben confundirse planificacin y proceso poltico, tampoco es
posible intentar un anlisis de los objetivos de la planificacin sin tomar en
consideracin algunas consecuencias de las relaciones que ella mantiene con el
proceso poltico en que se inscribe y, particularmente, en la necesidad de con-
gruencia entre ambos.
En general, la planificacin tiene como objetivo explcito transformar o
consolidar una determinada estructura de poder. Recprocamente, la voluntad
poltica de implementar los programas, la consecucin de los consensos necesa-

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rios y la movilizacin de las fuerzas sociales corresponden a los procesos polti-
cos que, en esta materia, son los determinantes.
En los pases capitalistas, las crisis crean las condiciones a partir de las
cuales el Estado pasa a desempear un papel ms activo en sus economas. El
objetivo fundamental de esta mayor injerencia es preservar el sistema vigente,
adaptndolo e introduciendo los cambios imprescindibles requeridos por las
nuevas circunstancias. Cabe destacar, en este sentido, la participacin creciente
del Estado en la produccin directa, as como su funcin destinada a regular el
sistema, prever para contrarrestar oportunamente su inestabilidad y, a veces,
inyectarle dinamismo.
La planificacin y el manejo de los instrumentos de poltica econmica
permiten implementar esta accin del Estado dirigida a racionalizar la genera-
cin y apropiacin del excedente econmico de acuerdo con las necesidades
requeridas por el sector privado. Esta racionalizacin del excedente constituye
as la principal tarea de la planificacin y la poltica econmica provocada, en
ltima instancia, por la creciente diferenciacin de las estructuras poltica y
econmica del sistema,
b) La planificacin capitalista perifrica
La referencia al mbito estructural de la periferia latinoamericana limita
y califica la discusin anterior al ubicarla en el polo subdesarrollado del sistema.
En este sentido, se da especificidad al concepto de planificacin, puesto que se
lo refiere a condiciones, problemas y desafos concretos.
No cabe realizar aqu una descripcin detallada del marco en el cual se
inscribe la planificacin en Amrica Latina, sino tan slo destacar algunos de
sus atributos principales.
Una de las conceptualizaciones ms lcidas del capitalismo perifrico re-
salta su carcter -excluyente y conflictivo (Prebisch, 1980). El carcter excluyen-
te deriva del insuficiente ritmo de acumulacin de capital en relacin con el
crecimiento de la poblacin. Es decir, el sistema capitalista perifrico es incapaz
de incorporar, con niveles crecientes de productividad, a sectores de la pobla-
cin que, por otra parte, son cada vez mayores. La lnea argumental de Prebisch
se base en la forma particular en que la tcnica, y con ella los incrementos de
la productividad, desarrollada en los centros penetra en la heterognea estruc-
tura social de la periferia, determinada, a su vez, por una concentrada distribu-
cin de los medios productivos. Existe, en consecuencia, una dismil capacidad
de apropiacin del excedente econmico, que tiene como resultado una desigual-
dad extrema en la distribucin del ingreso a favor de los sectores dominantes.
Una parte variable, pero siempre importante, de este excedente es canaliza-
do hacia el centro; conocido es el rol que en relacin con este particular juegan
las empresas transnacionales y las instituciones financieras. Otra parte tambin
significativa permite financiar el consumo de los sectores dominantes y alentar
la posibilidad imitativa del resto de los sectores sociales. La reducida porcin
del excedente que se destina a reponer y ampliar la capacidad productiva se
orienta segn el perfil de esta demanda. En consecuencia, los sectores dominantes
detentan, en su doble rol de propietarios y consumidores, la clave dinmica del
excedente. Esta es la denominada tendencia espontnea del sistema, es decir, que
resulta del libre juego de las fuerzas del mercado.
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A la opcin entre contrarrestar o perfeccionar la tendencia espontnea del
sistema, corresponden estilos de desarrollo bsicos en el capitalismo perifrico.
c) Estilos de desarrollo en el capitalismo perifrico
Diversos autores han intentado caracterizar estilos de desarrollo vigentes o
posibles en el contexto del capitalismo perifrico y otros se han referido al
carcter elusivo del concepto. Graciarena (1976, p. 189) destaca la centralidad
estratgica del conflicto como atributo de un estilo cuando define "un estilo de
desarrollo es... un proceso dialctico entre relaciones de poder y conflic-
tos entre grupos y clases sociales...". Asimismo, enfatiza su carcter dinmico
cuando seala que "(un estilo es), en esencia, polticas de desarrollo en accin
ms las contradicciones y conflictos que, deliberadamente o no, se estn pro-
duciendo" (Graciarena, 1976, p. 190).
A esta definicin cabra agregar solamente que un estilo presupone, ade-
ms, un mtodo o un conjunto de reglas para reducir estas contradicciones o
conflictos. Tanto en la dialctica poder-conflictos como en la forma de reduc-
cin de estos ltimos destaca la posicin y el rol del Estado, su organizacin y
las funciones de la poltica pblica.
Como se seal anteriormente, y a los efectos de la presente discusin, pue-
den considerarse dos estilos de desarrollo bsicos. Uno, destinado, en lo funda-
mental, a contrarrestar la tendencia espontnea del capitalismo perifrico, y
otro, cuya finalidad es perfeccionarla.
Este ltimo estilo se apoya en el principio de subsidiaridad del Estado, des-
tacando la iniciativa privada nacional y extranjera expresada en el libre
juego del mercado; propugna una inserci n internacional basada en el apro-
vechamiento a ultranza de las ventajas comparativas, utilizando como mecanismo
una irrestricta apertura comercial y financiera al exterior; limita las reas de
accin social del Estado a aquellos sectores en que se manifiesta la incapaci-
dad o desinters del sector privado; enfatiza el objetivo de crecimiento agregado
con correcciones marginales, ex-post y muy localizadas, en los aspectos distri-
butivos; considera la utilizacin de los recursos nacionales como una variable
de ajuste subordinada a los dictados del mercado y

la insercin internacional;
la imagen-objetivo real es implcita y su carcter excluyente requiere de un
uso cr eci ent e de l a coacci n y de un abandono pr ogr esi vo de l as f or mas
democrticas para la reduccin de los conflictos.
Por su parte, el estilo de desarrollo que pretende contrarrestar la tenden-
cia espontnea del sistema considera legtima e imprescindible una presencia
activa del Estado tanto en determinados sectores de la actividad productiva
como en l a gu a y el cont rol de al gunos de l os mercados en que se expresa
la iniciativa privada, buscando asegurar la correspondencia entre costos y be-
neficios privados y sociales, presentes y futuros; es partidario de una apertura
externa restringida y otorga prioridad a una utilizacin plena de los recursos
nacionales; en el plano de la accin social del Estado, estima necesarias deter-
minadas transformaciones de la estructura econmica como requisito para el lo-
gro de metas sociales; la imagen-objetivo es explcita y la forma democrtica
en la reduccin de los conflictos constituye un fin en s mismo del estilo.
d) Tipos de planificacin en el capitalismo perifrico
Es evidente que al asignar distintas funciones y reas de accin al Estado,
cada uno de estos estilos de desarrollo admite muy dismiles tipos de planifica-

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cin. En la versin ms extrema puede suponerse que el estilo cuya finalidad
es perfeccionar la tendencia espontnea del sistema no admite la actividad de
planificacin. Sin embargo, la distincin correcta no es entre planificacin o
su ausencia, sino entre distintos tipos de planificacin. En primer lugar, todo
estilo de desarrollo requiere algn grado de intervencin estatal. En la asigna-
cin de recursos por la imperfeccin de determinados mercados, por la pre-
sencia de indivisibilidades y externalidades y por la necesidad de proveer cier-
tos bienes pblicos. En relacin con el sector externo, a efectos de prever la
inestabilidad en la corriente de bienes reales y financieros; en aspectos distribu-
tivos se atiende a situaciones de extrema pobreza y a la satisfaccin parcial de
necesidades consideradas meritorias como la salud y la educacin.
Segundo, en la sociedad moderna toda entidad de cierta envergadura re-
quiere planificar sus acciones y cuenta con capacidad para hacerlo; como sos-
tiene Galbraith (1973), la verdadera opcin es quines planifican. Lo hacen en
desigual medida las corporaciones transnacionales, las instituciones financiera,
las empresas pblicas, las empresas privadas nacionales, las organizaciones em-
presariales y sindicales, etc. Tanto es as, que algunas de las crticas a determi-
nados procesos de planificacin en Amrica Latina han girado en torno a la
poca capacidad para incorporar los planes de las entidades privadas o inter-
medias de mayor envergadura a los planes nacionales.
Ahora bien, desde el punto de vista sustantivo de la planificacin, la dis-
tincin entre tipos debe considerar tres aspectos principales. Uno, es el carcter
de la planificacin definido, en lo fundamental, por el rol asignado a la poltica
pblica; otro, corresponde al sujeto de la planificacin, es decir, quines plani-
fican, y el tercero se refiere al mtodo de interaccin y resolucin de los planes
individuales.
En relacin con el primer aspecto cabe sealar el carcter subsidiario y
atomizado que adquiere la poltica pblica en un estilo perfeccionador de la
tendencia espontnea del sistema; subsidiaria, por cuanto es un mecanismo au-
xiliar y subordinado del mercado para cubrir sus deficiencias ms flagrantes en
la asignacin de recursos y tambin para corregir desigualdades extremas en la
distribucin de los frutos del desarrollo. Es atomizada, por cuanto su funcin
es intermitente en el tiempo y discontinua en su cobertura del mbito decisional.
Con relacin a los agentes que planifican es evidente la preponderancia
que otorga a una fraccin del sector privado nacional y a las corporaciones e
instituciones financieras transnacionales en detrimento del sector pblico y del
resto de las organizaciones empresariales y de trabajadores, as como su prefe-
rencia por el poder econmico sobre el poder poltico, aunque utilice a ste
para entronizar a aqul.
Por su parte, el tipo de planificacin que se inscribe en un esfuerzo por
contrarrestar la tendencia espontnea del sistema, otorga un papel central a la
poltica pblica; sta deja de ser auxiliar y subordinada al mecanismo de mer-
cado para convertirse en un instrumento orientador y regulador para la asigna-
cin y distribucin del excedente econmico. Su funcin no es ya intermitente
y discontinua, sino que intenta articular, permanentemente, las decisiones pbli-
cas y

privadas relevantes.
La di ferenci a fundament al radi ca, si n embargo, en que el proceso de
planificacin se convierte, por un lado, en el mecanismo bsico para expli-
citar y discutir la imagen-objetivo de las distintas fuerzas sociales y, por el

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otro, en el mbito de la negociacin poltica tendiente a lograr los consensos
necesarios para implementar polticas y proyectos.
Los sistemas de planificacin propugnados en algunos pases de Amrica
Lat i na a part i r de fi nes de l a dcada de 1950 const i t uyen ej empl os de est e
ltimo tipo de planificacin, por cuanto ellos se transformaron muy rpida-
mente en intentos por contrarrestar la tendencia espontnea del sistema. Es
decir, la planificacin fue visualizada por algunos agentes sociales como el
instrumento idneo para promover los cambios estructurales que requeran
sociedades nacionales sumidas en profunda crisis como consecuencia del ago-
tamiento politico y econmico del estilo de desarrollo entonces vigente. No
cabe pol emi zar aqu acer ca de l a ef ect i vi dad y modal i dad de est as expe-
ri enci as. Es sufi ci ent e seal ar que, aunque como t odo proceso hi st ri co su
evolucin haya sido contradictoria y conflictiva, permite identificar un tipo
definido de planificacin.
Por ot r a par t e, al gunos de l os esquemas ms ant i guos y t ambi n de
l os ms reci ent es en el Cono Sur, ayudan a conformar una i magen del t i po
de planificacin tendiente a perfeccionar la tendencia espontnea del siste-
ma (vase ILPES, 1980).
Definidos as, en sus lneas generales, los aspectos sustantivos del pro-
ceso de planificacin en el contexto del capitalismo perifrico (vase el Esque-
ma 2), corresponde ahora analizar el caso particular de los pases de pequeo
tamao de Amrica Latina y el Caribe. Con otras palabras, se tratar de anali-
zar las instancias y la manera en que sus rasgos estructurales condicionan los
estilos de desarrollo descritos y los tipos de planificacin que ellos implican o
requieren.
EL CASO PARTICULAR DE LOS PASES DE PEQUEO TAMAO
Seguramente habra unanimidad en destacar, como uno de los rasgos cen-
t ral es de un pa s de pequeo t amao, su el evado grado de apert ura. Cabr a
agregar, sin embargo, que la eleccin de la forma y del grado de la apertura
externa es parte integrante de una opcin global de desarrollo y no slo una al-
ternativa referente a la poltica de relaciones econmicas externas; es decir, el
grado de cerramiento del sistema constituye una de las variables fundamenta-
les en la eleccin de un estilo de desarrollo que, por cierto, tiene restricciones
ms severas en el caso de un pa s de pequeo t amao. Por l o t ant o, parece
adecuado adoptar el tema de la apertura como punto de partida para la discusin

a) Estilo perfeccionador de la tendencia espontnea del capitalismo perifrico
La opcin correspondiente a un estilo de desarrollo orientado a perfeccionar
la tendencia espontnea del sistema favorece, como se dijo, una apertura al ex-
terior amplia e irrestricta en consonancia con un criterio ortodoxo de aprovecha-
miento de las ventajas comparativas y a una preferencia por el mercado mundial
en comparacin con los mercados regionales y los acuerdos bilaterales preferen-
ciales. El argumento es suficientemente conocido para requerir mayor elabora-
cin. Sin embargo, parece procedente detenerse a revisar algunas implicaciones
en el caso particular de los PPT.

42 REVISTA EURE N 21

ESTILOS DE DESARROLLO Y TIPOS DE PLANIFICACION 43
i) Apertura y racionalidad derivada. Para la teora pura (neoclsica) del
comercio internacional el caso del PPT es suficientemente claro: en autarqua
tendra una estructura de precios relativos muy diferente a la vigente en el mer-
cado internacional y, adems, debido a su pequea dimensin enfrenta una de-
manda por sus productos perfectamente elstica. En consecuencia, no podra
sino beneficiarse del comercio internacional. La contrapartida emprica de este
principio ha sido el elevado grado de especializacin en actividades basadas en
el aprovechamiento de los recursos naturales y de una oferta de mano de obra
abundante y barata.
La orientacin del perfil productivo hacia las actividades rentables, segn la
estructura de precios relativos internacionales, contribuye tambin a explicar la
escasa diversificacin potencial de los PPT. En efecto, como destaca Daz Ale-
jandro (1979), su cadena de ventajas comparativas es poco densa o, dicho de
otro modo, presenta importantes discontinuidades. Esto significa que normalmen-
te habr una gran distancia entre unas pocas actividades, a veces una sola, y el
resto. Por consiguiente, la adopcin del sistema de precios internacionales inhibir la
posibilidad de una mayor diversificacin, tornndose, as, conflictivo el aprove-
chamiento de las ventajas comparativas con el objetivo de diversificar la base
exportadora a fin de reducir la vulnerabilidad de la economa.
Este panorama se ve agravado por la renuencia a ejercer algn grado de con-
trol sobre el tipo de cambio y la poltica monetaria. La prescripcin ortodoxa de
poltica monetaria es tambin conocida y consiste en ajustarse a una divisa clave
y seguir las reglas monetarias del "patrn oro" independientemente de las condi-
ciones externas (Daz Alejandro, 1974).
La combinacin que resulta de aquella discontinuidad en la cadena de venta-
jas comparativas y esta mayor limitacin en los instrumentos utilizables encierra
importantes contradicciones para la formulacin de poltica econmica.
En efecto, en los pases de mayor tamao los bienes comercializables repre-
sentan una proporcin pequea del producto total y, consecuentemente, existe
mayor fl exi bi l i dad para ut i l i zar i nst rument os uni formes a fi n de promover
nuevas exportaciones; con otras palabras, las unidades productivas pueden
responder al uso de i ncent i vos general es y gradual ment e revel ar l a cadena
de ventajas comparativas. En el caso de una economa pequea, por el con-
trario, los incentivos generalizados resultaran en inestabilidad monetaria y en
beneficios extraordinarios para algunas empresas y, por lo tanto, la promocin
tiene que ser selectiva. Aqu radica, sin embargo, el problema por cuanto es
precisamente en un pas pequeo donde resulta ms difcil identificar cul es
la actividad siguiente en la lista de exportaciones potenciales.
De manera similar, el otorgamiento de franquicias indiscriminadas tam-
poco parece ser un mecanismo efectivo para atraer inversionistas externos y
foment ar l a radi caci n de capi t al , aunque l os programas de "i ndust ri al i za-
cin por invitacin" se hayan basado en este tipo de incentivos. Alguna evi-
dencia fragmentaria sugiere que, en realidad, esos mecanismos no han indu-
cido inversiones sino que se han agregado como beneficios extraordinarios a
inversiones ya decididas. Aparece, as, como un beneficio adicional resultante
del mayor poder de negociacin del capital internacional vis-a-vis el gobierno
del pas.
Por otra parte, en la medida que una estrategia similar es adoptada por
varios pases en condicin similar, el poder de negociacin individual se redu-
ce an ms por la competencia que se establece entre ellos.
44 REVISTA EURE N 21

ii) Implicaciones para las actividades internas. Es, tambin, relevante
la relacin que el sector exportador establece con el resto del sistema econ-
mico por intermedio de diversos mecanismos, destacando, entre ellos, el sistema
de precios.
Cuando la actividad de exportacin es de naturaleza trabajo intensivo, un
incremento en el nivel de actividad requerir un correspondiente aumento del
empleo y, por lo tanto, una transferencia de mano de obra desde el sector de
subsistencia al sector exportador. Si los alimentos son provistos internamente a
menos que la fuerza de trabajo excedente sea muy grande, la mayor demanda
ocasionar un incremento en sus precios y, consecuentemente, en el costo de la
fuerza de trabajo empleada en el sector exportador. Por el contrario, si es posible
importar alimentos baratos, los salarios en el sector de exportacin no aumenta-
ran y, en consecuencia, los beneficios se concentraran, en su mayor parte, en
los sectores exportador y financiero. Un mecanismo similar opera en relacin con
la demanda estacional de mano de obra, caracterstica de los cultivos de tipo
tropical como banano, caf, algodn, palma, etc., de singular importancia entre
las actividades econmicas de los pases del grupo. En efecto, la proletarizacin
estacional de los trabajadores del sector de subsistencia requiere del mecanismo
de la importacin de alimentos a fin de que la mayor demanda de trabajo asa-
lariado no implique un incremento en el costo de reproduccin de la fuerza de
trabajo.
Slo en aquellos casos en que el costo de produccin interna es inferior al
costo de importar alimentos, la produccin interna ser funcional al desarrollo del
sector exportador. Pero an en esta circunstancia una economa muy abierta
plantea un problema adicional, originado en las fluctuaciones de los precios inter-
nacionales para este tipo de bienes, que puede privar de la estabilidad requerida
por los productores locales de bienes alimenticios para realizar las inversiones
necesarias para alcanzar los niveles adecuados de eficiencia.
Si se desarrolla un sector de productores locales, pueden producirse conflic-
tos entre grupos de los sectores dominantes en torno a la poltica de precios.
Tal es la hiptesis que sugiere Villamil (1978) en el caso de los bajos precios
de la produccin agropecuaria en la Repblica Dominicana necesarios para man-
tener bajos niveles de salarios en las actividades de exportacin y conservar,
as, ventajas de localizacin.
Tambin se ha destacado la funcionalidad de la economa de subsistencia
no ya en lo referente a la produccin de alimentos para el mercado interno,
sino como mecanismo para la mantencin de reservas de tierras y como mbito
de reproduccin, a mnimo costo, de la fuerza de trabajo. Por ejemplo, en el
caso de Honduras, del Cid (1977, pp. 153) seala: La economa agro-exporta-
dora (. . . ) preci sa del mant eni mi ent o de l a econom a de subsi st enci a como
reserva de tierras y fuerza de trabajo. Tal cosa limita el desarrollo del mercado
interior y condena al estancamiento permanente a la agricultura de orientacin
interna, mas tal cosa no resulta contraria a los intereses de la burguesa agro-
exportadora en la medida que su mercado no es el nacional, sino que se halla
ubicado en la metrpoli.
Distinto es el caso de la relacin entre ambos sectores cuando el sector
exportador no interviene directamente en la fase de produccin primaria. Este
desarrollo relativamente reciente tiene que ver con los cambios que se estn
produciendo en la racionalidad con que operan las CTN dedicadas a la indus-
trializacin de los productos del agro. Un ejemplo singular, pero de ninguna

ESTILOS DE DESARROLLO Y TIPOS DE PLANIFICACION 45
manera nico, corresponde al caso de Honduras y es la difusin del sistema de
"agricultura de contrato" (Slutzky. 1979). En este sistema, la CTN dedicada a
la actividad agroindustrial no participa en la fase de produccin primaria, sino
que la contrata con pequeos productores independientes o cooperativas. Por
lo general, la CTN vende los insumos que requieren los productores, otorga
asistencia tcnica y financiera y compra la produccin para su posterior trans-
formacin y distribucin al mercado externo. Nuevamente aqu el precio que
reciben los productores est constreido a mantener la rentabilidad de la expor-
tacin. Otra variante de esta forma de integracin corresponde a algunos pro-
yectos de colonizacin y reforma agraria basados en acuerdos tripartitos entre
el gobierno, la CTN agroindustrial y los campesinos del sector reformado.
Mencin aparte merecen las economas basadas en la explotacin de recur-
sos naturales de origen minero como algunas del Caribe de habla inglesa. Su
caso ha sido estudiado por Seers (1964) y por Girvan (1970) y se caracterizan
por un elevado producto per cpita en relacin al resto de los pases perifricos,
pero acompaado por altas tasas de desempleo abierto y disfrazado, por una
marcada desigualdad en la distribucin del ingreso y por una estructura de
produccin y exportaciones muy especializadas. No se trata en estos casos de
insuficiencias en la cuanta de excedente generado, sino en las dificultades para
canalizarlo hacia otras actividades productivas dado el patrn de apropiacin
y

la discontinuidad en las ventajas comparativas.
Adems de est a revi si n de l as di st i nt as razones que expl i can l as di fi -
cultades para diversificar la base exportadora y para lograr una mayor articula-
ci n con el rest o del si st ema econmi co cuando se adopt a una pol t i ca de
apertura irrestricta y de libre funcionamiento del mecanismo de mercado, cabe
hacer referencia a su incidencia sobre el patrn de uso del suelo y su impacto
medio ambiental.
iii) Incidencia sobre el uso de los recursos. Algunos autores (Villamil,
1978) han destacado el singular tratamiento que requiere el recurso suelo en
el contexto de un pas de pequeo tamao derivado de su escasez relativa. Cuan-
do la asignacin del suelo a distintos usos se basa en mecanismos de mercado
no controlados y orientados por la demanda externa, pueden producirse situa-
ciones dramticas en el caso de los pases de pequea dimensin geogrfica.
As, por ejemplo, los cultivos de exportacin ms rentables pueden expan-
dirse a expensas del sector productor de alimentos. Esto precisamente fue lo
que ocurri en l os pa ses de l a CARI COM, donde a medi ados de l a dcada de
1970, el 95% de la produccin agropecuaria era exportada y, correspondiente-
mente, los gastos de la importacin de alimentos se incrementaron en un 80%
(Hodgkinson, 1976).
De singular importancia para los pases del grupo es el uso del recurso
suelo en economas de plantacin que ha sido estudiado, entre otros, por Beck-
ford (1972). El autor enfatiza los siguientes aspectos; i) histricamente el esta-
blecimiento de economas de plantacin ha estado asociado con la apertura
de nuevas tierras y su bajo costo para la empresa facilit la apropiacin de can-
tidades excesivas en relacin con los requerimientos para los niveles de produc-
cin contemplados; ii) la subutilizacin del recurso suelo es un medio para
obtener flexibilidad en el ajuste de la produccin, lo cual conduce a mantener
reservas de tierras cuya magnitud es funcin de las expectativas del mercado
agrcola y los costos del suelo; iii) la difusin de esquemas de cosechas com-
partidas (share-cropping) ha conducido a otra distorsin en la asignacin de

46 REVISTA EURE N 21

recursos derivada del conflicto entre los intereses del sector propietario y los
correspondientes a los trabajadores con la tenencia del suelo. El conflicto se
origina en el uso que cada uno de los grupos hace de los insumos pertenecien-
tes al otro y a los cuales, por consiguiente, imputa un precio igual a cero. As,
el propietario tiene incentivos para utilizar la fuerza de trabajo, y el trabajador
la tierra, mientras el valor del producto marginal respectivo sea no-negativo
aunque ello resulte en un agotamiento o deterioro del recurso.
En otras situaciones (Selwyn, 1975), en las que el avance de la agricultura
de exportacin tuvo como correlato incrementos en el grado de concentracin
en la propiedad de la tierra, el desplazamiento rural se convirti en fuerte mi-
gracin hacia reas urbanas.
En situacin similar se encuentran los problemas del medio ambiente. En
general, los pases de pequeo tamao y particularmente los pases caribeos
constituyen ecosistemas frgiles y, por cierto, su vulnerabilidad es, en este sen-
t i do, ext rema. La cont ami naci n o l a si mpl e reducci n en l a capaci dad de
soporte puede ocasionar consecuencias desastrosas. Algunas tendencias recien-
tes han producido justificada preocupacin. As, Villamil (1978) seala que
en el Caribe se refina casi todo el petrleo con alto contenido de azufre, cono-
ci do por su al t si mo poder cont ami nant e, a pesar que su dest i no fi nal es el
mercado norteamericano.
Por otra parte, cabe sealar, tambin, el grado de conflicto potencial que
conllevan determinadas combinaciones de actividades. Tmese, por ejemplo,
las industrias contaminantes y

el turismo o el desarrollo pesquero.
En otro trabajo el autor anterior (Villamil, 1979) destaca la importancia
que adquiere determinar la capacidad de soporte de diversas actividades por
cuanto, en sistemas pequeos e integrados, resulta prcticamente imposible
aislar los impactos negativos de determinados usos de los recursos. Como es
evidente, evitar estos conflictos tiene como consecuencia una mayor discontinui-
dad en la cadena de ventajas comparativas.
La principal conclusin es que los problemas vinculados a la nutricin, a la
produccin de alimentos, al uso del suelo, a la distribucin espacial de la po-
blacin y a la preservacin del medio ambiente no pueden ser abordados como
problemas meramente tcnicos e independientemente de la situacin contextual
que impone una determinada racionalidad en el uso de los recursos escasos.
iv) Implicaciones sociales. Las consecuencias ms desfavorables de un es-
tilo de desarrollo perfeccionador de la tendencia espontnea del mercado, sin
embargo, se evidencian en el plano social. Esta situacin es particularmente alar-
mante para aquellos casos en que la falta de irradiacin social se combina con
altas tasas de crecimiento del producto.
Entre la imagen terica de una sociedad abierta en proceso de moderni-
zacin socio-econmica y la realidad de una estructura heterognea y abierta
existe una disparidad que obedece a causas muy complejas. Algunos de los
factores explicativos corresponden a las condiciones particulares de cada pas
aunque la mayora de los diagnsticos coincide en destacar, como generales,
las siguientes manifestaciones del problema.
Pronunciadas desigualdades en la distribucin del ingreso y, como con-
secuencia de ello, amplias capas de la poblacin con carencias bsicas en su
condicin material de vida. La evidencia emprica (Adelman y Morris, 1973)
ESTILOS DE DESARROLLO Y TIPOS DE PLANIFICACION 47
seala que la desigualdad del ingreso es mxima cuando coinciden la explota-
cin de recursos naturales y la concentracin de activos en empresas extranjeras,
combinacin que es relativamente comn en el caso de los PPT.
Diferenciaciones agudas en los niveles de la productividad de la mano
de obra, reflejo a su vez de grandes desequilibrios en la incorporacin de las
innovaciones tecnolgicas y del carcter de las relaciones entre unos y otros es-
tratos; es decir, el conocido cuadro de la heterogeneidad estructural especial-
mente extrema en la mayora de los PPT por las razones ya apuntadas.
Insuficiencias graves en la apertura de puestos de trabajo en su relacin
con el crecimiento de la poblacin econmicamente activa. En el caso de los
pa ses del Cari be, Demas (1978) seal a que l as t asas de desempl eo var an
entre el 14 y el 30 por ciento y que se estima un nivel de subempleo mucho
ms elevado. Para Centroamrica, el desempleo abierto flucta entre el 8 y
el 15 por ciento y algunos estudios estiman que el subempleo sera del orden
del 40 al 50 por ciento (Rosenthal, 1978).
Los tres factores, acumulados en sus consecuencias, determinan una des-
igualdad que no se configura gradualmente, sino que presenta bruscas discon-
tinuidades, resultando en estratificaciones sociales muy tajantes. Es de parti-
cular importancia insistir sobre el problema del empleo tanto por su magnitud
como por sus implicaciones.
A la ya sealada heterogeneidad de la estructura productiva corresponde,
dado el patrn de apropiacin del excedente vigente, una segmentacin en los
patrones de consumo. Adicionalmente, en el caso de una apertura irrestricta,
se produce una disociacin entre la estructura productiva y la estructura de con-
sumo particularmente significativa.
En l a medi da que l a real i zaci n de l a producci n es i ndependi ent e del
mercado interno, no existen incentivos para ampliar su dimensin econmica
ni por el lado de un crecimiento de las remuneraciones reales ni tampoco por
una mayor incorporacin de la poblacin econmicamente activa; por el contra-
rio, el mantenimiento de importantes contingentes desocupados, o con empleo
estacional, es funcional a un esquema que requiere de bajos niveles salariales
para incrementar la rentabilidad de las actividades econmicas de exportacin.
Asimismo, si la disponibilidad de fuerza de trabajo no constituye una res-
triccin, pueden reducirse a un mnimo las condiciones necesarias para ase-
gurar su reproduccin. En resumidas cuentas, en un esquema extremo, impor-
tantes contingentes de la poblacin no cumplen finalidad alguna ni como pro-
ductores o consumidores; es como si al esquema le "sobrase" poblacin, excep-
to para sus funciones de deprimir la tasa de salario y regular la disponibilidad
de mano de obra.
La fi nal i dad fundament al de l a act i vi dad de export aci n ser l a de ge-
nerar divisas, parte de las cuales permitirn atender el patrn diversificado de
consumo de las clases dominantes y, en algunos casos, importar los bienes-
sal ari os requeri dos por l a fuerza de t rabaj o empl eada. La est ruct ura de l as
importaciones de bienes de consumo no se orientar, entonces, por el nivel
medio del ingreso, sino por su grado de concentracin.
Resulta as el conocido crculo vicioso; la escasez de empleo productivo
reduce an ms el tamao del mercado y ste, a su vez, inhibe la diversifica-
cin y ampliacin de la base econmica orientada al mercado interno. Una de las

48 REVISTA EURE N 21

maneras de resolver la cuestin es, como se vio, la apertura al mercado externo.
Otra que ser discutida ms adelante consiste en asegurar la congruencia entre la
creacin de empleo y la generacin de demanda y
v)

Consecuencias polticas y el tipo de planificacin posible. En relacin
con las implicancias polticas de un estilo de desarrollo perfeccionador son
de especial relevancia algunos elementos del modelo anteriormente citado. Por
un lado, cabe destacar la importancia que, en el conjunto de la economa, ad-
quieren determinados procesos econmicos no slo en trminos cuantitativos,
sino principalmente cualitativos; por otro, es igualmente significativa la con-
centracin de la propiedad de activos y la centralizacin de la gestin produc-
tiva, comercial y financiera en muy pocas unidades decisionales. Esta elevada
concentracin del poder econmico en una economa poco diversificada tiene
como consecuencia una reduccin en el grado de autonoma relativa del apa-
rato estatal respecto de los sectores dominantes en lo econmico o, dicho con
otras palabras, existir una evidente colusin entre ambos poderes independien-
temente de la manera directa o delegada en que el poder econmico decida.
ejercer el poder poltico del Estado.
As, para el caso de El Salvador, Brodersohn (1980, p. 124) sostiene "(el)
sector empresarial tiende a realizar actividades complementarias entre s; por
ejemplo, participa en la produccin y exportacin de caf y, simultneamente,
en el sistema financiero. Ello le permite aumentar notablemente su poder de
decisin tanto en la estructura del mercado como en las relaciones de poder".
De manera ms directa se expresa Luna Ledezma (1977, pp. 46) con re-
lacin a la situacin en Panam antes de 1968 "... (un) grupo econmicamente
dominante formado por veinte familias, cuya base de acumulacin ha sido el
comercio exterior, que combinado con los intereses bancarios y financieros del
extranjero, cubre la actividad financiera, la industria y los servicios. Hasta 1968,
el Estado no slo estaba plenamente identificado con el poder econmico, sino
que los numerosos puestos de poder eran ocupados directamente por el grupo".
En consecuencia, es difcil que la imagen-objetivo nacional pueda diferir
de la planteada por el grupo econmico principal, tanto porque sern mnimas
las discrepancias al interior del sector dominante como por cuanto ste care-
cer de necesidad o inters por fomentar la participacin de los sectores socia-
les dominados.
Con relacin a la regin del Caribe, Vilas (1979, p. 177) concluye: "... la
apropiacin privada del Estado por las diversas fracciones de la clase dominan-
t e y por l as empresas mul t i naci onal es, el part i cul ari smo que caract eri za al
desempeo del sector pblico, la subordinacin de las necesidades generales
de la acumulacin capitalista a demandas particulares de grupos, empresas e
individuos, obstaculiza un ms pleno desarrollo del capitalismo perifrico".
Apuntando a algunos de los mecanismos operativos de la colusin de in-
tereses entre los sectores dominantes en lo econmico y el Estado, Torres Rivas
y Gonzlez (1972, p. 51) sostienen: "la imbricacin de intereses privados en el
organismo pblico por excelencia que es el Estado da paso a formas corpora-
tivas de la actividad oficial; por ejemplo, los organismos estatales que regulan
la produccin y exportacin de azcar, caf y algodn y sus polticas estn
dirigidas por las asociaciones de productores privados".
Pareceran as evidentes las respuestas a las preguntas formuladas por Seers
(1972, p. 21) relativas al contexto decisional de los planes "...quines se re-

ESTILOS DE DESARROLLO Y TIPOS DE PLANIFICACION 49
nen y por qu deciden hacerlo..., quin sugiere los temas de discusin y quin
elabora las propuestas. Nuevamente, y como la cita destaca, el problema no
es si se planifica o no, sino quines y para qu lo hacen.
Esta dependencia de la poltica pblica respecto de un sector dominante
muy compacto se acenta por el escaso control que ejerce el Estado sobre el
excedente econmico global.
El que parte importante de la economa se inscriba en un espacio econ-
mico y decisional transnacional, resulta en una racionalidad derivada para el
uso del excedente econmico. El caso ms claro corresponde a una corpora-
cin que decide sus inversiones a nivel mundial sin optimizar sus decisiones,
necesariamente, en cada uno de los pases en que opera. Por consiguiente, no
slo las decisiones sobre la asignacin del excedente sern tomadas por uni-
dades extranacionales, sino que, adems y principalmente, la racionalidad mis-
ma de la decisin ser extranacional.
Por ot ra part e, el presupuest o naci onal depende en gran medi da de l os
ingresos que, por concepto de regalas o impuestos, se originan en esa base
econmica estrecha, lo cual reduce an ms la autonoma del Estado. Nueva-
ment e para el caso de El Sal vador, Brodersohn (1980, p. 133) seal a: "Un
esquema de economa abierta induce en el Estado una situacin de vulnera-
bilidad homloga a la del sistema econmico... En el perodo 1967-72, entre
el valor de las exportaciones y el de los ingresos tributarios, ambos a precios
constantes de 1970, se observa una correlacin de 0.79". Como consecuencia de
las rigideces en los gastos corrientes, las fluctuaciones de los ingresos fiscales
afectan principalmente los gastos de capital y, por lo tanto, la poltica de in-
versiones del Estado depende directamente de las alternativas del comercio
exterior.
En otros casos la falta de control nacional sobre el excedente econmico
obliga a recurrir a fuentes externas para el financiamiento del gasto pblico.
Con referencia a Panam, Gorostiaga (1974, p. 1056) sostena "gran parte del
endeudamiento externo que est actualmente soportando el sector pblico pa-
nameo para el desarrollo del interior, de las carreteras, acueductos, asenta-
mientos, proyectos industriales, etc. , podra ser financiado totalmente, o en
gran parte, si el pas tuviese participacin en los beneficios del Canal". Com-
plementariamente, el endeudamiento reduce el margen de maniobra para lo-
grar un mayor control sobre el excedente; el mismo autor sealaba (p. 1056)
"El sector pblico y los sectores econmicos panameos no pueden presionar
enrgicamente por reivindicar sus derechos sobre el Canal, porque son dbiles
y est n endeudados con Est ados Uni dos, una confront aci n provocar a una
crisis econmica".
Vale decir, en apretada sntesis, que las caractersticas de la estructura
econmica apuntadas imponen restricciones objetivas que sesgan el tipo de
planificacin posible. La planificacin y la poltica econmica pblicas esta-
rn supeditadas a los planes privados si los incorporan explcitamente o sus
planes y programas sern irrelevantes si no los toman en consideracin. Su m-
bito de accin se ver reducido a la administracin de los ingresos guberna-
mentales, a la provisin de algunos servicios bsicos y al montaje de operativos
localizados de planificacin, principalmente en relacin con proyectos finan-
ciados por agencias internacionales de desarrollo que as lo requieran.
La revisin del estado de la planificacin en Amrica Latina y el Caribe,
encarada por el ILPES (1980), sobre la base de un anlisis de los planes de

50 REVISTA EURE N 21

desarrollo vigentes y de una encuesta especial dirigida a los Organismos Na-
cionales de Planificacin, ubica a la mayora de los PPT en un "proyecto de
desarrollo de mercado parcialmente reformado donde sobresalen como actores
de la planificacin los agentes empresariales privados conjuntamente con el
Estado" (p. 20). El sentido de la intervencin estatal se aclara cuando se sostie-
ne que "la accin pblica se orienta a solucionar problemas vigentes factibles
de superar mediante la implementacin de proyectos y programas" (p. 10).
Uno de los subconjuntos que forman el grupo corresponde a los pases del
Caribe en los cuales la planificacin "se limita casi exclusivamente a la formu-
lacin de proyectos y programas" (p. 20). Entre los ejemplos se destacan Be-
lice, donde la "Unidad Central de Planificacin ha trabajado... en la prepa-
racin de los proyectos identificados en el Plan 1977-1979" (PREPC, 1979, p.
143); Barbados, donde el Plan 1973-1977 apunta "al desarrollo de proyectos
especficos que contribuirn a la realizacin de los principales objetivos y a
poner nfasis en la importancia de las actividades posteriores a la planificacin,
tales como la puesta en prctica y evaluacin de proyectos" (PREPC, 1979, p.
131); Repblica Dominicana, donde se enfatiza la "identificacin, formula-
cin e implementacin de un conjunto de proyectos especficos" ()ILPES, 1978,
p. 16); y Surinam, donde los planes recientes presentan un "enfoque de la
base hacia arriba que es ms regional y ms orientado hacia los proyectos,
destacando en particular la funcin de administrar los proyectos financiados por
agencias internacionales" (Boissiere, 1979, p. 11).
Otro subconjunto identificado en el mismo pupa corresponde a los pases
centroamericanos. Aunque en este caso se reconoce que la planificacin debera
adquirir un carcter comprensivo, en general se concentra en la coordinacin
de proyectos y programas. As, "el Plan Nacional de Bienestar para Todos
1978-1982, se realiza a travs de la ejecucin de cincuenta y un programas
estratgicos" (El Salvador, 1978, p. 23), correspondiendo al plan la funcin
primordial de "ampliar y mejorar los servicios bsicos ya que aqu se encuentran
las principales deficiencias del mercado" (p. 27). En el caso de Guatemala,
se sostiene que "la prioridad que cada plan concede a determinados sectores
se refleja directamente en la estructura de los programas de inversin pblica"
(Guatemala, 1979, p. 22) aunque tambin se aclara que "la accin del Estado
se hace necesaria e imprescindible para corregir las desviaciones e incompati-
bilidades con los objetivos sealados" (p. 3).
b) Las posibilidades de cambio
Determinadas coyunturas histricas han ido creando condiciones favora-
bles en varios pases de la regin para la adopcin de un estilo de desarrollo
alternativo basado en una participacin ms activa del Estado en sus econo-
mas y a partir del establecimiento de una relacin ms compleja entre sus
estructuras poltica y econmica.
Por un lado, las versiones ms puras del modelo encontraron restricciones
que motivaron importantes readecuaciones y, por otro, algunos cambios indu-
jeron alteraciones sustantivas, incluyendo algunas no previstas, que han definido
nuevas condiciones iniciales.
Un ejemplo singular corresponde al proceso de integracin centroameri-
cano. Si bien el esquema ha operado con conocidas fallas que han limitado
sus resultados, es evidente, asimismo, que ha permitido dinamizar por un pe-

ESTILOS DE DESARROLLO Y TIPOS DE PLANIFICACION 51
rodo relativamente largo la economa de los pases miembros, que en conjunto
crecieron a una nada despreciable tasa del 5.3% en trminos reales durante el
perodo comprendido entre 1950 y 1977 (Rosenthal, 1978, p. 48).
Adicionalmente, el proceso de integracin contribuy decididamente a una
diversificacin del producto y de las exportaciones, aunque su impacto sobre
estructura ocupacional haya sido mucho menos significativo.
En los planos social y poltico, el proceso facilit el ascenso institucional
de los grupos medios, principalmente por el incremento y la diversificacin
de las funciones del Estado como consecuencia de las exigencias del crecimien-
to interno y las derivadas del compromiso de la integracin. Algunos autores
sostienen, sin embargo, que esta ampliacin de funciones se produce en el con-
texto de un sistema poltico en crisis que relativiza su importancia en el sentido
de no permitir el fortalecimiento del Estado (Torres Rivas, 1969).
El sector pblico como canal de ascenso econmico y poltico de los sec-
tores medios es tambin destacado con referencia a la Repblica Dominicana
por Vilas (1979, p. 170):
"la incorporacin de camadas de pequeos industriales y comerciantes,
profesionales, etc. , a la expansin econmica de la ltima dcada se ha
apoyado fundamentalmente en la actividad del sector pblico, a travs de
los nuevos carriles de acumulacin definidos o profundizados por l. Eco-
nmicamente, por el aprovechamiento de las condiciones creadas por el
incremento del gasto pblico y el alza de los precios internacionales del
azcar (...); polticamente, por la participacin en diversos niveles de la
administracin del Estado de un nmero creciente de sus representantes
polticos y corporativos".
En el caso de Panam, la participacin a partir de 1968 ha tendido a am-
pliarse y consolidar algunas formas preferenciales apoyadas en el sistema po-
ltico; con otras palabras, "la sociedad poltica se ha vuelto constitutiva de la
sociedad civil" (Solari et al., p. 566").
En tal sentido, el Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica (MPPE),
sostiene que el Sistema de Participacin Popular (SPP "toma decisiones sobre
el comportamiento de las actividades que afectan a la Comunidad en todos
los renglones de la Economa. El MPPE canaliza las aspiraciones del SPP, no so-
l ament e en l a preparaci n de l os programas, si no t ambi n en su i mpl emen-
tacin y evaluacin" ( ILPES, 1980, p. 29).
En Costa Rica se pretende institucionalizar la preparacin de planes a par-
tir de las proposiciones de los Consejos Regionales y de los Consejos Tcnico-
polticos Sectoriales para profundizar la participacin popular, ya que sta
"implica la extensin de la democracia del mbito poltico al econmico" (Cos-
ta Rica, 1979, p. 119).
En otras situaciones a las funciones que ha debido improvisar el Estado
por la perdurabilidad de ciertos problemas estructurales, por ejemplo el desem-
pleo crnico, se adiciona una decisin en el sentido de adaptar el sistema en
respuesta a la creciente presin poltica originada en los sectores tradicional-
mente excluidos. En tal sentido, pueden interpretarse algunos cambios de ca-
rct er est ruct ural t al es como l a reforma agrari a en Honduras y l a
naci onal i zacin de las riquezas bsicas en el caso de Guyana.
En el caso de Honduras, Posas (1979, p. 112) sostiene:
52 REVISTA EURE N 21

A

l o l argo del per odo consi derado, l a reforma agrari a como proyect o
poltico del Estado que intenta al tiempo que intensificar la produccin y
explotacin capitalista en el agro, estabilizar la presin campesina orga-
nizada, ha adquirido legitimidad y se ha convertido en los ltimos aos en
uno de los ejes fundamentales de la poltica agraria estatal. Sin embargo,
l as posi bi l i dades de su i mpl ement aci n han dependi do (. . . ) de l a nat u-
raleza de las contradicciones y la fortaleza de las fuerzas sociales enfren-
tadas y de la intensidad de la presin campesina".
En Guyana, por su parte, a partir de 1970 se intenta consolidar un proceso
de control estatal y cooperativo sobre el patrn de desarrollo nacionalizndose,
a tal efecto, las industrias de la bauxita y del azcar y promovindose acciones
contrarrestadoras (countervailing power) del poder de la banca transnacional
en el sector financiero, como, por ejemplo, la creacin en 1970 del Banco Na-
cional Cooperativo (Long, 1980).
A veces tambin facilitan estas reformas cambios estratgicos en el com-
portamiento de las CTN en busca de redefinir la divisin internacional del tra-
bajo. Tal parece ser el caso en la falta de oposicin y relativa facilidad para
la nacionalizacin de las plantaciones de banano (CEPAL/CTC, 1979) y en cierta
medida, la reforma agraria en Honduras (Slutzky, 1979).
Distinto, pero operando en direccin similar, es el caso del reciente na-
cimiento a la vida poltica independiente de varios pases caribeos y la corres-
pondiente necesidad por consolidar la identidad de la nueva nacin.
Todos estos desarrollos han planteado nuevas e importantes demandas so-
bre la accin estatal y, particularmente, sobre sus agencias de planificacin. A
medida que se acumulan experiencias en la manera de acometer estas nuevas
tareas, aparecen tambin con mayor claridad las restricciones que operan y,
como resultado del inevitable proceso de aprendizaje que sigue, se cuestionan
enfoques y mtodos de encarar los problemas del desarrollo nacional. Es decir,
aparecen con renovados br os l as pregunt as del por qu, para qu, qui n y
cmo.
c) Estilo contrarrestador de la tendencia espontnea del capitalismo perifrico
En algunos crculos existe genuina preocupacin por la persistencia de
graves problemas sociales y, en otros, alarma por las manifestaciones polticas
que la inquietud frente a esa problemtica ha ido generando. En este sentido,
cabe recordar que, en contraste con algunos pases de Amrica del Sur, la in-
ternacionalizacin de las economas de los PPT es de larga data y, por lo tanto,
existe va una amplia evidencia acumulada y algunos anlisis pormenorizados
de sus caractersticas y consecuencias, a lo menos para determinadas situaciones
del marco internacional. Por tal motivo, aquellas posiciones mecanicistas que,
simplemente, presentan como diferida en el tiempo la solucin de los rasgos
socialmente indeseables del patrn histrico de desarrollo tienen cada vez me-
nor predicamento.
La el ecci n de una forma de i nserci n no se da por ci ert o, en un vac o
histrico como a veces parecen sugerir interpretaciones apresuradas de la teo-
ra ortodoxa. En no pocos casos, la insercin en la economa internacional pre-
cedi a la existencia misma de la nacin o, dicho de otro modo, algunos pases
fueron creados a partir o para facilitar determinadas formas de insercin. En
trminos de las opciones presentes, la herencia histrica impone fuertes restric-
ciones a modo de condiciones iniciales.
ESTILOS DE DESARROLLO Y TIPOS DE PLANIFICACION 53
La preocupacin por los resultados del desarrollo pasado se incrementan
por la incertidumbre acerca de la manera en que han de incidir los cambios
que se han producido en el escenario mundial y que definen un contexto mu-
cho ms inestable.
Al mismo tiempo esta situacin es percibida en algunos pases como una
oportunidad para intentar implementar un estilo de desarrollo alternativo a
favor de algunas condiciones polticas internas y de una mayor solidaridad
regional.
i) Lineamientos de una estrategia alternativa. Aunque sea an prematuro
hablar de una estrategia de desarrollo econmico coherente y viable que pue-
da servir de base a ese estilo alternativo, existen algunas idas acerca de cules
podran ser sus lineamientos.
En sntesis, la estrategia debera consultar dos componentes bsicos: uno
externo, cuyos objetivos son aumentar el grado de autonoma nacional y ate-
nuar la vulnerabilidad de la economa, y otro interno, que tiene como finalidad
movilizar y racionalizar el uso de los recursos de acuerdo con las necesidades
bsicas de la mayora de la poblacin.
Aunque las tareas prioritarias que corresponden a cada uno de los com-
ponentes de la estrategia son separables, es evidente su interrelacin. En efecto,
la capacidad de negociacin externa no requiere slo habilidad, sino tambin
respaldo tcnico y poltico al que contribuyen un conocimiento profundo de las
propias potencialidades y una participacin activa de la poblacin. Corres-
pondientemente, movilizar y racionalizar los recursos internos requiere de una
mayor cuanta de excedente y de la posibilidad de ejercer sobre el mismo un
control social ms efectivo.
ii) El componente externo de la estrategia. Con relacin al componente
externo, la opcin es entre diversas modalidades de insercin de acuerdo con
el nivel de desarrollo alcanzado, con los recursos, potencialidades y ubicacin
geogrfica del pas y con los objetivos nacionales. Lejos est de plantearse el
falso dilema que contrapone apertura y autarqua y que, lamentablemente, ha
esterilizado buena parte de la discusin latinoamericana actual (Pinto, 1978).
Por el contrario, en el caso de los PPT la cuestin de la apertura al exterior ms
que una conclusin es un punto de partida ante el que s caben actitudes opues-
tas. Una de ellas, de carcter pasivo, ya ha sido discutida, particularizando en
sus principales consecuencia; una actitud activa de apertura al exterior, su al-
ternativa lgica, requiere implementar un conjunto de acciones por parte del
Estado con el objeto de promover y orientar selectivamente la vinculacin con
la economa internacional que, por la incidencia que tiene en el caso de los
PPT, no puede quedar librada a las fuerzas irrestrictas del mercado en el que
ejercen un creciente poder las CTN.
En primer lugar, es necesario promover una aceleracin en el ritmo de cre-
cimiento de las exportaciones. Por un lado, las exportaciones representan una
proporcin elevada de la demanda final y su tasa de expansin incide directa-
mente sobre el crecimiento de la produccin. Alguna evidencia emprica (Mi-
chaely, 1977) sugiere una correlacin elevada entre la tasa de incremento de
la participacin de las exportaciones en el producto y el crecimiento de este
ltimo para el caso de los pases perifricos. Por otro lado, la menor dotacin
de recursos naturales y una base industrial reducida requiere importar una gran
variedad de insumos primos e intermedios y, sobre todo, maquinaria y equipos

54 REVISTA EURE N 21

para expandir la produccin; esta capacidad de importar depende, en ltima
instancia, del nivel de las exportaciones. Como sostiene el Secretario Ejecutivo
de la CEPAL:
"As, el sector exportador... ' produce' una buena parte de los bienes de
capital, y por esto la ampliacin ' continua y rpida ' de las exportaciones
constituye una condicin indispensable para poder transformar las inten-
ciones de ahorro interno en inversin real" (Iglesias, 1979, p. 30).
En segundo lugar, se requiere orientar un proceso de cambio en lo relativo
a la estructura y composicin del comercio exterior, apuntando a diversificar
las exportaciones tanto en lo referente al tipo de bienes coma en relacin a los
mercados de destino, Es bien sabido que un elevado ndice de especializacin
conlleva al riesgo de variaciones adversas en la relacin de intercambio; aun-
que algunos trabajos (Michaely, 1958) asocian variabilidad en los ingresos con
el tipo de bienes exportados y no tanto con el carcter ms o menos concen-
trado de la base exportadora: es evidente la vulnerabilidad de una especiali-
zacin extrema. Consideraciones similares son aplicables a la dependencia ex-
cesiva de pocos mercados como destino de las exportaciones en tanto reducen
la capacidad de negociacin del PPT.
Por otra parte, la vulnerabilidad externa puede tambin ser atenuada por
medio de la sustitucin parcial o total de algunas importaciones y la reduccin
en los niveles de otras; merecen particular atencin las polticas destinadas a
reducir la dependencia alimenticia y energtica.
Es posi bl e que un bal ance adecuado de est as ori ent aci ones bsi cas sea
lo ms recomendable, aunque la exigidad en la dotacin de algunos recursos,
por ejemplo, suelos con aptitud agrcola, pueden tornar conflictiva su adopcin
simultnea y requerir, por lo tanto, una cuidadosa evaluacin.
Todos estos son argumentos conocidos como tambin lo es la imperiosa
necesidad de modificar, en la mayora de los casos, la situacin existente. El
problema verdaderamente acuciante es identificar los mecanismos que permitan
implementar los cambios requeridos. En este sentido, parecen adquirir reno-
vada vigencia las instancias de cooperacin econmica en el plano regional y
los mecanismos de concertacin en el plano internacional.
El establecimiento de esquemas regionales de integracin econmica fue
tempranamente visualizado como un instrumento apto para flexibilizar las op-
ciones de los PPT de Amrica Latina y el Caribe. En efecto, entre los cuatro
esquemas formales de integracin vigentes hay dos, el Mercado Comn Centro-
amer i cano ( MCCA) y el Car i bbean Common Mar ket ( CARI COM) , que
agr upan exclusivamente a PPT.
La evaluacin de los resultados de ambos esfuerzos de integracin es con-
troversia" y una revisin de las distintas posiciones escapa a los alcances del
presente trabajo. Sin embargo, hay coincidencia, por un lado, en destacar la
prdida de dinamismo de ambos esquemas y, por el otro, en algunas proposi-
ciones concretas para revitalizarlos.
Un conjunto de factores han incidido en esa prdida de dinamismo. As,
con relacin al MCCA, la CEPAL (1976a) destaca los siguientes: (i ) di spari -
dad en la apropiacin de los beneficios del proceso de integracin por parte
de los pases miembros; (ii) conflictos entre las polticas de desarrollo nacional
y los objetivos de la integracin; (iii) deficiencias en el ordenamiento jurdico

ESTILOS DE DESARROLLO Y TIPOS DE PLANIFICACION 55
e institucional del proceso, y (iv) problemas coyunturales concretos que han
entorpecido su funcionamiento. A lo anterior, Lizano y Willmore (1975) agre-
gan el agotamiento de la etapa de sustitucin fcil y la profundizacin de la
dependencia econmica externa.
En el caso del CARICOM, Demas (1978) seala las dificultades recientes
derivadas de las restricciones a las importaciones impuestas por parte de Ja-
maica y Guyana, pero destaca como principal problema de largo plazo, asegurar
la irradiacin de los beneficios hacia los pases de menor desarrollo relativo
del grupo.
Diversas son tambin las medidas propuestas para revitalizar los esquemas.
En el caso del MCCA, la CEPAL (1976a) propone complementar la estrategia
original, formulada desde arriba hacia abajo y orientada a lograr gradualmen-
te una integracin completa en el menor tiempo posible, con una estrategia de
corto plazo impulsada desde abajo hacia arriba y basada en la ejecucin de
programas y proyectos comunes. En similar direccin se orientan los esfuerzos
por establecer un plan para el abastecimiento regional de alimentos, incluyendo
la formacin de una Corporacin de Alimentos del Caribe y los primeros pasos
destinados a programar el desarrollo industrial de los pases miembros con prio-
ridad en la industria del papel, aprovechando recursos forestales de la regin
(Demas, 1978).
A pesar de las dificultades sealadas, la profundizacin del esfuerzo de
integracin mantiene alta prioridad por razones de ndole externa e interna.
En el plano internacional, por cuanto constituye una instancia eficaz para re-
ducir la vulnerabilidad individual no slo por el mayor poder de negociacin
conjunto, sino tambin por las posibilidades que ofrece, al incrementar el mar-
gen de maniobra, para influir sobre el comportamiento de las exportaciones, im-
portaciones y movimientos de capital. En el plano interno, sus ventajas son
bien conocidas en tanto facilita el aprovechamiento de economas de escala,
una localizacin racional de las inversiones, un mejor aprovechamiento de los
recursos y la posibilidad de especializacin por pases.
La Mayora de estas consideraciones acompaaron el proceso de integra-
cin desde su inicio en la dcada de 1950. Asimismo, como consecuencia de la
experiencia acumulada y los cambias operados en el escenario mundial, han
surgidos nuevas posibilidades, principalmente relacionadas con la regulacin de
los flujos que el conjunto del sistema establece con el exterior. As, aparte de
viabilizar la sustitucin de importaciones, el MCCA puede constituir un meca-
ni smo efi caz para promover l as export aci ones al rest o del mundo (Bul mer-
Thomas, 1979).
Es posible implementar tambin formas menos tradicionales de coopera-
cin como, por ejemplo, el seguimiento y evaluacin de mercados internacionales
relevantes no slo para los productos bsicos, sino tambin para algunas ex-
portaciones no tradicionales. As, Chenery y Keesing (1978) destacan, en rela-
cin con la exportacin de manufacturas desde los pases perifricos, la necesidad de
mejorar las tcnicas de mercadeo, de incrementar la adaptabilidad de las
actividades exportadoras a los cambios de la demanda y de reducir la depen-
dencia externa para colocar la produccin en los mercados.
Un proyecto para un sistema de informacin de este tipo fue propuesto
en l a Cuart a Reuni n del "Cari bbean Devel opment and Cooperat i on Com-
mittee" en 1979, y diversas organizaciones gubernamentales y privadas vincu-

56 REVISTA EURE N 21

ladas con las operaciones de comercio exterior, manifestaron profundo inters
en su implementacin. Asimismo, la Secretara de la CARICOM opera en la
actualidad un sistema de informacin de mercados para los pases miembros
especialmente en apoyo del Protocolo de Comercializacin Agrcola y del
Acuerdo de Aceites; Grasas (UNCTAD-GATT, 1979). En el caso del MCCA,
un mecanismo similar fue incluido entre las medidas planteadas por los gobier-
nos de los pases centroamericanos a la comunidad financiera internacional en
relacin con sus principales producciones agrcolas (INTAL, 1979).
Asimismo, en el marco de la integracin pueden encararse actividades con
impedimentos o demasiado riesgosas para ser abordadas a nivel individual
como podra ser el caso de acciones en el campo tributario o la adopcin de
polticas para orientar y controlar la inversin extranjera directa (Cohen y Ro-
senthal, 1977).
La accin en el plana regional, sin embargo, no invalida otras instancias
potencialmente tiles para una actitud de insercin activa en la economa inter-
nacional, entre otras razones por cuanto el tamao del sistema integrado puede
ser todava pequeo; as, por ejemplo, la poblacin total de los pases que
integran el MCCA equivale aproximadamente a la poblacin del Per y la de
los pases de la CARICOM a la de Bolivia.
Una de esas otras instancias es el establecimiento de acuerdos puntuales
con pases de mayor dimensin, como es el caso de la relacin entre Mxico y
Centroamrica (CEPAL, 1977) o entre el Caribe y Venezuela (Demas, 1978).
Destacan en el mismo sentido la participacin en esquemas regionales ms
amplios como el SELA, CDCC, CEPAL, etc.
Otra de las instancias corresponde a la discusin internacional dentro de
los esquemas de centro y periferia. Entre las numerosas discusiones y acuerdos
parece especialmente relevante el Programa Integrado de Bienes, elaborado
por la Secretada de UNCTAD, que incluye varios de especial importancia para
las economas de los PPT (azcar, banano, bauxita, cocoa y caf) entre los
dieciocho bienes del Fondo Comn. Tambin de significacin son las acciones
destinadas a obtener asistencia financiera de gobierno a gobierno para atenuar
los problemas de deterioro de la balanza comercial y los derivados de una
deuda dominada por vencimientos de corto plazo con la banca internacional
privada.
El cuarto aspecto que merece consideracin especial se refiere a la relacin
con las corporaciones transnacionales (CTN). Es evidente que el carcter irre-
misiblemente abierto de las economas de los PPT obliga, en el contexto actual
de la economa internacional, a mantener distintos tipos de vinculacin con las
CTN. Para establecer acuerdos favorables al pas y

controlar sus actividades
adecuadamente, se requiere desarrollar una capacidad de negociacin lo ms
slida posible.
Varias son las tareas relevantes para asegurar ese respaldo. La ms impor-
tante, quizs, es comprender la racionalidad global con que la CTN opera, y
seguir, y en lo posible anticipar, sus reacciones frente a cambios de contexto
(Wionczek, 1979). Este conocimiento facilitara, por una parte, la individuali-
zacin de los mecanismos corrientemente utilizados en sus operaciones y que
frecuentemente dificultan su control como, por ejemplo, el manipuleo de los
precios de transferencia entre filiales por motivos financieros o impositivos, o
con el objeto de evitar restricciones arancelarias o a la remisin de utilidades
o, finalmente, para mejorar su capacidad de negociacin en lo relativo a tasas

ESTILOS DE DESARROLLO Y TIPOS DE PLANIFICACION 57
de beneficio u obligaciones legales para incorporar bienes y servicios locales
(Naim, 1980).
Por otra parte, permitira obtener acuerdos ms favorables y evitara caer
en la "obsolescencia de la negociacin" (Vernon, 1971). Un ejemplo ilustrativo,
en este sentido, es la poltica de nacionalizacin de las tierras de las compaas
bananeras en Amrica Central vis a vis el cambio en la estrategia de las CTN que
result en el Programa de Productores Asociados.
Asimismo, es importante conocer detalladamente las alternativas de vincu-
lacin con las CTN que han surgido durante los ltimos aos, tales como los
acuerdos de coproduccin y especializacin, subcontratacin, cooperacin limi-
tada a los aspectos tecnolgicos y de comercializacin, acuerdos para actividades
conjuntas, etc. (United Nations, 1978).
Por cierto, algunas de estas tareas exceden la capacidad institucional y de
recursos de los PPT individualmente considerados, pero, en gran medida, po-
dran apoyarse en la labor de las Agencias Internacionales de Cooperacin Tc-
nica o en mecanismos :de cooperacin regional.
Las agencias de planificacin nacionales podran, sin embargo, ayudar a
definir y aplicar una metodologa que permitiese estimar el impacto de la acti-
vidad de la CTN y derivar de ella una pauta de negociacin coherente con los
objetivos nacionales. Algunos de los factores relevantes son los siguientes (ILPES,
1 9 8 0 ) : ( 1 ) g r a d o d e r e n o v a c i n d e l o s r e c u r s o s y p r e s e n c i a d e r e n-
tas de escasez; (2) aporte tecnolgico y su grado posible de difusin interna;
(3) i mpact o di rect o e i ndi rect o sobre el empl eo; (4) aport e real de nuevos
mercados externos; (5) efecto neto sobre la balanza de pagos considerando
importaciones y endeudamiento; (6) forma utilizada para la valuacin del ca-
pital y la tecnologa; (7) control de la poltica de precios de transferencia; (8)
normas de acceso al crdito; (9) impacto sobre las pautas de consumo, y

(10)
impacto sobre el uso del suelo y el medio ambiente.
La existencia de criterios claros y bien definidos sobre estos puntos por
cierto mejorara la capacidad de negociacin frente a las CTN.
iii) El componente interno de la estrategia. Cabe ahora hacer referencia
a los alcances y orientaciones bsicas del componente interno de la estrategia
de desarrollo econmico. Si un estilo perfeccionador de la tendencia espontnea
del mercado resulta en lo que Sunkel y Fuenzalida (1978) denominaron "des-
integracin de las estructuras de la sociedad", su alternativa puede ser consi-
derada como planificacin para la reintegracin nacional por cuanto persigue
un desarrollo orientado a las grandes mayoras, no como resultante de ritmos
propuestos para el crecimiento de la produccin, sino en tanto las considera
verdaderas protagonistas del proceso.
Esta participacin activa debera conducir al establecimiento de una socie-
dad crecientemente compleja, asegurando, por este medio, una mayor autonoma
del poder poltico respecto de la instancia econmica y, por ende, una consoli-
dacin de las formas democrticas, basadas en el dilogo y la concertacin entre
los distintos grupos sociales, como mtodo preferencial para la reduccin de
conflictos.
Para cumplir este fin, la estrategia de desarrollo no puede restringirse a
atenuar las desigualdades en la distribucin del ingreso, sino que, adicionalmen-
te, debe producir alteraciones sustantivas en la composicin de la demanda final

58 REVISTA EURE N 21

y en la configuracin del aparato productivo. Quizs, como lo sealara Varsavsky-
(1971), la composicin de la demanda final constituye la opcin con mayor
significacin. En efecto, el producto medio y la relacin estructural en que se
inscriben les PPT de Amrica Latina y el Caribe no permiten alcanzar masiva-
mente los niveles de consumo tpicos de los pases del centro, por cuanto en
estos ltimos el mayor nivel de desarrollo y la endogeneidad del proceso ase-
guran niveles absolutos mnimos muy superiores a pesar de notorias desigual-
dades en la distribucin del ingreso y del patrimonio.
A partir de este reconocimiento, las opciones se presentan con gran nitidez; es
posible, por un lado, reproducir una estructura similar a la de los pases
cent ral es para una fracci n muy reduci da de l a pobl aci n, al ent ar en ot ros
pocos la esperanza de participacin y, como resultado, condenar al resto a una
situacin de carencias materiales bsicas marginacin social y poltica. Por
otro lado, puede apuntarse a satisfacer las necesidades bsicas de la mayora
con plena conciencia de que ello implica, necesariamente, una reduccin en los
niveles materiales de vida de los sectores socialmente privilegiados. Slo aque-
llas concepciones que separan los problemas de produccin y apropiacin del
excedente e independizan los problemas econmicos de los polticos persisten
en negar el carcter bsico de esta opcin, apoyndose para ello en una exacer-
bacin del individualismo a expensas de la solidaridad, con las consecuencias
conocidas.
Por otra parte, cabe destacar que la estrategia tiene implicaciones en lo
referente al nivel y composicin de la produccin y en lo relativo a la apropia-
cin y uso del excedente econmico. En efecto, el concepto de necesidades
bsicas postulado no se refiere a una definicin de mnimos absolutos de sobre-
vivencia, sino que es un concepto relativo al desarrollo de las fuerzas productivas
y, adems, a las formas socialmente establecidas para la apropiacin del exce-
dente.
En lo relativo a la produccin cabe distinguir, una vez ms, entre las acti-
vidades orientadas al exterior y aquellas destinadas al mercado interno. Como
ha sido sealado, un PPT requiere orientar parte considerable de la produccin
hacia mercados externos a fin de asegurar la provisin de los bienes que no
puede, o no le resulta conveniente producir internamente. El monto total de
las importaciones depender, en consecuencia, de la cuanta del excedente ge-
nerado, pero t ambi n habr un ci ert o grado de el ecci n en l o rel at i vo a su
composicin, dependiente del control social que se ejerza sobre el uso del ex-
cedente.
Tambin se revisaron las dificultades para producir localmente una mayor
cantidad de bienes y servicios como consecuencia de un mercado interno redu-
cido. Con relacin a este particular, sin embargo, caben algunas calificaciones.
Primero, el mercado puede ser insuficiente como consecuencia de una elevada
concentracin del ingreso. Como es sabido, el tamao del mercado no depende
slo del nmero de personas y el nivel del ingreso medio, sino tambin de su dis-
tribucin. Los PPT slo pueden alcanzar los umbrales mnimos para la produccin
local de numerosos bienes por medio de una redistribucin masiva del ingreso,
mientras que los de mayor tamao relativo, aun para un mismo nivel de ingre-
so y de desigualdad en su distribucin, pueden encarar la produccin local sim-
plemente por contar con un mayor nmero de personas en el rango de ingreso
relevante. Segundo, y como es evidente, el tamao de mercado requerido es
variable para distintos bienes. En particular, los bienes de consumo masivo
que son prioritarios en una estrategia destinada a satisfacer las necesidades

ESTILOS DE DESARROLLO Y TIPOS DE PLANIFICACION 59
bsicas requieren umbrales menores, su produccin puede ser encarada con
diversas tcnicas, lo cual resulta en un rango amplio de eleccin tecnolgica y,
finalmente, sus requerimientos de importacin son ms reducidos.
Lo distintivo de la estrategia es, sin embargo, el uso pleno de los recursos
humanos disponibles. La diferente estructura de la demanda final y los cam-
bios en el aparato productivo que conlleva tienen como consecuencia un mayor
requerimiento de mano de obra para un mismo nivel de producto. Precisamen-
te, esta generacin de un mayor nivel de ocupacin es la contrapartida nece-
saria para hacer efectiva la demanda de bienes orientados a la satisfaccin de
las necesidades bsicas.
La dotacin de recursos naturales, por su parte, presenta por lo general
una evi dent e fal t a de bal ance en rel aci n con l os recursos humanos y el l o
resulta en una elevada presin de uso sobre el recurso suelo, en especial sobre
aquellos que poseen aptitud agropecuaria. Si, por otra parte, se considera que
una estrategia orientada hacia las necesidades bsicas implica, entre otras co-
sas, mayor produccin de alimentos, puede apreciarse la imperiosa necesidad
de establecer un uso racional de los recursos naturales que asegure su aprove-
chamiento pleno y, adems, preserve la capacidad de soporte de los suelos, evi-
tando el deterioro resultante de un manejo inadecuado y de impactos desfavo-
rables de otras actividades. Un plan nacional de uso del suelo constituye un
instrumento imprescindible a estos efectos.
Nuevamente aqu los problemas distributivos acentan las dificultades glo-
bales. En efecto, una de las dimensiones que permite apreciar con mayor niti-
dez la desigualdad social corresponde, precisamente, a la distincin entre el
campo y la ciudad, que se manifiesta no slo en la distribucin del ingreso, sino
tambin, y de manera particularmente clara, en los indicadores de salud, edu-
cacin y vivienda y en los niveles absolutos de pobreza. Algunas de las causas
determinantes son especficas del sector rural como, por ejemplo, los sistemas
usualmente concentrados de estructura de propiedad y tenencia de la tierra;
otras, sin embargo, se originan en las macropol ticas (precios, arancelaria,
crediticia) que regulan el funcionamiento global de la economa.
i v) El rol del Estado y la planificacin. La i nt egr aci n de ambos com-
ponentes de la estrategia requiere encarar las reformas estructurales necesarias,
incrementar el nivel global de inversin y orientar la misma hacia los sectores
con mayor prioridad.
En este sentido, sera posible imaginar a la economa de un PPT compues-
ta por dos segmentos complementarios en un sentido no tradicional; uno, orien-
tado al exterior con el objetivo fundamental de generar excedente, sujeto a
algunas restricciones en el uso de los recursos escasos y, otro, cuya finalidad
es atender a las necesidades bsicas de la poblacin y ofrecer empleo producti-
vo para la fuerza de trabajo disponible. Las relaciones tecnolgico-productivas
entre ambos sern, en la mayora de los casos, reducidas. Su interaccin, sin
embargo, ser intensa en la competencia por el uso de los recursos productivos
escasos y, asimismo, por el necesario trasvasamiento del excedente generado
en el segmento externo hacia las actividades internas, asegurado por el control
social del excedente y una racionalidad para su uso endgenamente orientada
en beneficio de las mayoras nacionales.
Son notorias, sin embargo, las limitaciones que en este sentido tiene un
sistema basado en el libre funcionamiento de las fuerzas del mercado, especial-
mente si, como es frecuente en el caso de los PPT, una fraccin muy significa-

60 REVISTA EURE N 21

tiva del excedente es apropiada por un sector econmico concentrado, apoyado
en una economa poco diversificada o controlado, o a lo menos orientada, al
exterior. Se impone, por consiguiente, establecer alguna forma de control social
del excedente.
El Estado y, en particular, el proceso de planificacin y la poltica pblica
ocupan un lugar preferencial en esta estrategia.
En primer lugar, por la tendencia generalizada en las economas mixtas a
ampliar el nmero de medidas de poltica econmica sujetas a mecanismos
de negociacin y concertacin a medida que se reconocen explcitamente la
multiplicidad de objetivos a ser consultados y la existencia de diversos agentes
sociales con intereses contradictorios y frecuentemente conflictivos.
En segundo lugar, la escasa articulacin entre sectores econmicos que
exhiben los pases perifricos, y particularmente los PPT, requiere un mayor
nmero de decisiones extraeconmicas a efectos de "cerrar" el sistema eco-
nmico. En efecto, en el modelo anteriormente citado se destacaba, por una
parte, que la estructura econmica de un PPT se asemeja ms a una sumatoria
o, a lo sumo, una articulacin de casos que a un conjunto de actividades inte-
rrelacionadas y, por otra, que la vinculacin entre el segmento orientado al
mercado externo y el resto del sistema econmico es sumamente dbil.
Las determinaciones exgenas requeridas por esta discontinuidad del sis-
tema econmico, estarn sujetas, en un estilo contrarrestador, a la negociacin
entre los distintos agentes sociales. Flisfisch, Franco y Palma (1980) ilustran
adecuadamente la diferencia en los mecanismos de distribucin del producto
para los casos opuestos de las economas centrales e integradas y las perifri-
cas y discontinuas. As, en el primer caso, la fijacin exgena del nivel de sala-
rio, como por ejemplo en el conocido modelo de Sraffa, determina la tasa de
ganancia y el sistema de precios relativos; por el contrario, cuando la integra-
cin del sistema es dbil, el conflicto distributivo pierde su carcter unitario y
los distintos subsistemas pueden presentar diversos e independientes grados de
libertad para su determinacin exgena, ampliando de esta manera el mbito
para la negociacin.
El lugar central que ocupa el proceso de planificacin en esta estrategia
se fundamenta no slo en la mayor cantidad de tareas que el Estado debe
abordar, sino en la dosis de imaginacin y capacidad de gestin necesarias para
encararlas y mantener el equilibrio inestable de compromisos requeridos para asegurar su
viabilidad tcnica y poltica.
LOS PROCEDIMIENTOS DE PLANIFICACIN
Para finalizar corresponde hacer referencia a un modelo de planificacin
de particular utilidad para definir los procedimientos considerados ms aptos
para encarar el proceso de planificacin en el caso de los PPT y que difiere,
significativamente, de formulaciones ms ortodoxas o clsicas.
a) La modalidad de planificacin adaptativa
Hace algunos aos, Gutirrez, Ortiz y Villamil (1971) propusieron el con-
cepto de sistema abierto como una representacin adecuada a los rasgos estruc-


ESTILOS DE DESARROLLO Y TIPOS DE PLANIFICACION 61
turales tpicos de un pas de pequeo tamao, y correspondientemente, sea-
laron como una de las principales tareas de la planificacin el control de los
flujos que el sistema mantiene con el exterior. As, los autores sostienen:
Tratar a los pases como sistemas abiertos conlleva lo siguiente: prime-
ro, es necesario identificar la red de intercambio entre el pas y su ' en-
torno' ; segundo, hace necesario definir detalladamente la naturaleza de las
relaciones entre el pas y otros pases; tercero, implica un (reconoci-
miento del) alto grado de exogeneidad en cuanto a las variables crticas
en el proceso de planificacin o de toma de decisiones (Gutirrez, Or-
tiz, "Villamil, 1971, p. 124).
Refirindose precisamente al grado de autonoma relativa en la toma de
decisiones, Friedmann (1973) distingue dos modalidades de planificacin. Una
de ellas, la planificacin normativa * presupone amplia autonoma en la formu-
lacin de fines y eleccin de medios; por el contrario, la planificacin adapta-
tiva corresponde a una situacin en que parte importante de las decisiones no
son controlables por el sistema de planificacin. La mayor parte de las situa-
ciones reales, sin embargo, correspondern a un punto interior del continuo
definido por ambas modalidades extremas.
La modalidad adaptativa, aunque aplicable a muchas otras situaciones,
parece tener especial relevancia en el caso de los pases de pequeo tamao.
El mismo autor as lo seala: " ...an entre naciones pueden haber diferencias en
cuanto al grado de dependencia de las fuerzas externas; por lo tanto, una
nacin pequea y dbil como Hait tendr que, sin duda, planificar en forma
ms adaptativa" (Friedmann, 1973, p. 4).
Ms recientemente Boisier (1979) une las ideas de sistema abierto y de-
pendencia decisional en la definicin del "entorno paramtrico" correspondiente
a una regin en la planificacin a nivel subnacional.
La di mensi n operaci onal del proceso de pl ani fi caci n en un pa s de
pequeo tamao, podra conceptualizarse entonces como el control de un sis-
t ema abi ert o ut i l i zando una modal i dad de pl ani fi caci n adapt at i va. En l a
prctica, dentro de este tipo de modelo, las acciones del PPT constituyen, bsi-
camente, respuestas o reacciones frente a acciones originadas externamente.
Sin embargo, es necesario distinguir entre dos grandes grupos de tareas
de planificacin dentro de este esquema; por un lado, aquellas que tienen como
objetivo aumentar el espacio de maniobra y que consisten, principalmente,
en acciones destinadas a alterar el entorno paramtrico, denominadas, siguiendo
a Friedmann tareas de innovacin y, por el otro, las tareas de asignacin sujetas
a las restricciones del entorno paramtrico.
Ejemplos del primer caso seran la negociacin que result en la soberana
panamea sobre la Zona del Canal, los acuerdos para establecer el Mercado Co-
mn Centroamericano, las polticas destinadas a lograr el autoabastecimiento
de productos alimenticios y, en trminos ms generales, las destinadas a alterar
la composicin y

el origen o destino del comercio exterior, etc. Las tareas de

* Friedmann denomina a estas dos modalidades: develpment (desarrollo) y adaptative (adaptativa).
Debido a la distinta connotacin del primer adjetivo, en Amrica Latina se ha preferido la denominacin
normativa vs. adaptativa que es, asimismo, la utilizada por ILPES (1980a).
62 REVISTA EURE N 21

asignacin tpicas son la distribucin del gasto pblico, la orientacin de la
inversin, los programas de importacin, etc.
Para Friedrnann ambos grupos de tareas pueden desarrollarse dentro de ca-
da una de las modalidades de planificacin descritas *. Para el caso de las tareas
de asignacin en una modalidad de planificacin adaptativa, sostiene:
"Los planificadores se ocuparn principalmente de predecir el comporta-
miento de las variables exgenas y de ajustar los instrumentos polticos
disponibles para poder mantener el sistema en algn tipo de equilibrio
bajo el impacto en cuestin... El alcance real de las tareas de asignacin
bajo estas condiciones es, desde luego, bastante limitado" (Friedmann,
1973, p. 23). Por el contrario, las tareas de innovacin constituyen "una
forma de acci n soci al que i nt ent a l l evar a cabo () cambi os param-
tricos en una situacin existente" (p. 24).
Por lo tanto, las tareas de innovacin apuntarn a una movilizacin de los
recursos ms que a su distribucin ptima entre usos competitivos y, adems,
intentarn operacionalizar valores abstractos por medio de la "creacin institu-
cional".
Aparte de enfatizar la necesaria complementariedad entre ambos grupos
de tareas, Friedmann, apoyndose en Manheim, destaca el diferente tipo de
racionalidad que preside a cada uno de ellos. As, en el caso de las tareas de
asignacin, la racionalidad es de carcter funcional racionalidad de medios
y corresponde a los tipos I, II y III del esquema 2; por su parte, la racionalidad
que orienta las tareas de innovacin es del tipo sustancial racionalidad de
fines representada por el tipo IV del mismo esquema.
Es posible concebir un procedimiento de planificacin que combine ' ta-
reas de asignacin' orientadas a inducir esfuerzos mximos en reas claves y
tratar de mantener slo un nmero reducido de equilibrios estratgicos en todo
el sistema y, por otra parte, tareas de innovacin cuya finalidad sea traducir
esos esfuerzos mximos a proyectos especficos y actividades programables.
Es evi dent e l a i nt errel aci n de l os aspect os t cni cos y pol t i cos en un
procedimiento de este tipo. Las modificaciones del "entorno paramtrico" slo
ocurrirn como resultado de un diagnstico muy preciso que justifique el cam-
bio y que, adems, permita acumular la fuerza poltica necesaria para imple-
ment arl o. Con referenci a una vez ms al esquema 2, el procedi mi ent o de
planificacin debe consultar no slo la racionalidad tcnica del tipo I, sino,
adems, la racionalidad correspondiente al proceso de decisin (tipo III).
El procedimiento de planificacin bosquejado difiere notoriamente de un
modelo ortodoxo o tradicional, aunque no tanto de la prctica concreta de la
planificacin en algunos pases de Amrica Latina (vase De Mattos, 1979).

* Un punto de vista un tanto diferente es el sustentado por Faludi (1973a) cuando sostiene "Por lo
tanto, mi interpretacin es que las modalidades adaptativa y desarrollista se refieren al potencial que las agencias
de planificacin tienen para realizar planificacin normativa y este potencial depende de su autonoma
(Las tareas) de asignacin y de innovacin, por su parte, se refieren a los distintos enfo-
ques que pueden adoptar las agencias de planificacin normativa" (p. 174).
Esta visin parece estar dominada por una perspectiva agencial y, en ese sentido, es ms limitada que
la visin de Friedmann. Por otra parte, es obvio que las modalidades planteadas como tipos puros difcil-
mente ocurran en la prctica, lo ms probable es que prevalezcan situaciones intermedias y, por lo tanto,
siempre habr un espacio de maniobra, por pequeo que ste sea, aun cuando la modalidad sea predo-
minantemente adaptativa.
ESTILOS DE DESARROLLO Y TIPOS DE PLANIFICACION 63
Pero, quizs, una mejor manera de apreciar sus diferencias consista en revisar
el distinto significado y contenido que adquieren algunas de las etapas en que,
convencionalmente, se divide el proceso de planificacin.
b) Aspectos tcnicos del procedimiento de planificacin.
Corresponde referi rse en pri mer l ugar al di agnst i co y, es especi al , a
algunas de sus particularidades en el contexto de un PPT y, asimismo, con rela-
cin al procedimiento de planificacin propuesto. En varios mbitos vinculados
con la actividad de planificacin es posible percibir una actitud de prevencin
y escepticismo cuando se menciona la necesidad de producir un diagnstico
como primera etapa de un proceso de planificacin y no es infrecuente que
aunque finalmente se acepte su realizacin se reciba, al mismo tiempo, una
recomendacin de brevedad y otra de economa en el uso de los recursos a uti-
lizar en esa tarea.
En aparente contradiccin se encuentra el hecho de una creciente necesi-
dad, y en algunos casos demanda, por informacin precisa y oportuna en la
que pueda apoyarse el proceso de toma de decisiones, as como por mtodos y
tcnicas de anlisis que faciliten una mayor comprensin de los efectos eco-
nmicos y sociales de diversas medidas de poltica.
En gran medida, esta contradiccin resulta de la discrepancia entre las
necesidades del aparato decisional y el tipo de diagnstico de carcter exclusi-
vamente descriptivo que ha prevalecido mayoritariamente en la experiencia la-
tinoamericana. Como sostiene Boisier (1979) "la descripcin es til, pero sin
una interpretacin su valor es casi nulo" (p. 145).
Adicionalmente, la etapa de diagnstico ha sido concebida frecuentemente
como un anlisis de una vez y para todas y no como un instrumento de segui -
miento permanente de los procesos econmicos y sociales.
Todos estos aspectos vinculados con la etapa de diagnstico parecen adqui-
rir especial relevancia en el caso de los pases de pequeo tamao; por un lado,
su peculiar estructura econmica y social no es adecuadamente descrita por los
esquemas de contabilidad social convencionales, dificultndose as una inter-
pr et aci n s l i da de s u f unci onami ent o y, por ot r o, l a modal i dad y l as
tareas de planificacin aqu postuladas requieren de un flujo de informacin
continuo a efectos de evaluar los resultados de las polticas en ejecucin e iden-
tificar, oportunamente, nuevas posibilidades y las coyunturas ms favorables
para su implementacin.
Desde hace ya algunos aos *, se argumenta que los sistemas de cuentas
nacionales de uso corriente no proveen un marco adecuado para el anlisis de
las estrategias de desarrollo.
As (Pyat t y Round, 1977) seal an que un si st ema de cuent as cent rado
en las actividades productivas es inadecuado para el anlisis de estrategias dis-
tributivas mientras que un sistema que otorgue preferencia a los aspectos dis-
tributivos, es decir que se articule en torno a los sectores perceptores de ingreso,
es inadecuado para el anlisis de estrategias de crecimiento econmico. El con-
flicto es evidente a menos que se implemente un sistema que permita vincular

* Vanse en este sentido los trabajos pioneros de D. Seers, tanto en el plano terico (Seers, 1964 y
1967) como en el de sus aplicaciones prcticas (Seers, 1970).

64 REVISTA EURE N 21

los niveles tecnolgicos con el empleo y con los flujos de ingreso. Sin embargo,
el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) de las Naciones Unidas, de uso muy
difundido, no permite en su versin actual este tipo de vinculacin.
Una posi bl e expl i caci n resi de en el hecho de que el SCN, como l a ma-
yora de los sistemas estadsticos, refleja conceptos y formas de anlisis que
fueron originalmente diseados para los pases desarrollados, en parti cular
con relacin al manejo de la demanda global y adoptados posteriormente a un
uso ms ampl i o. Una aplicacin indiscriminada del SCN tiene como conse-
cuencia que los datos son relevados o elaborados para llenar los huecos pre-
determinados por las categoras utilizadas y, adems, que la informacin no
contemplada por el esquema es desechada o recibe baja prioridad.
Es cuestionable, o por lo menos dudoso, que las prioridades as resultan-
tes sean las ms apropiadas para el caso de los PPT. El SCN ofrece una visin
particular de las interacciones entre variables macroeconmicas que no es la
ms adecuada al funcionamiento de las economas de pequea dimensin y
muy abiertas. Aunque por supuesto existen ventajas para la adopcin de sis-
temas uniformes, ya que facilitan la comparabilidad entre pases, un PPT de-
bera otorgar prioridad a la recopilacin de datos que permitiesen reconstruir
analticamente la estructura interna y las formas de relacionamiento externo
de sus principales sectores productivos, o informacin acerca de las princi-
pal es CTN i nvol ucradas en su econom a, o t ambi n en l o rel at i vo a l as di -
mensiones territorial, demogrfica y social del proceso de desarrollo.
Al gunos cr t i cos (Ward, 1980) sost i enen que el probl ema no requiere
abandonar por compl et o el SCN de l as Naci ones Uni das, si no modi fi carl o
aprovechando su flexibilidad. As, Sunkel (1974) ha propuesto un sistema de
cuent as que, a part i r de una mat ri z de i nsumo-product o modi fi cada, t rat a
por separado las transacciones correspondientes a los sectores econmicos con-
trolados desde el exterior. Uno de los enfoques ms recientes y de mayor en-
vergadura corresponde al desarrollo de la Matriz de Cuentas Sociales (MCS),
cuyo diseo permite analizar las interrelaciones entre la estructura de la pro-
duccin, la asignacin del ingreso a los factores productivos y la composicin
de la demanda para una dada distribucin del ingreso.
Hay otros dos aspectos de relevancia aparte del sistema estadstico y los
datos. Por un lado, las metodologas utilizadas para recopilar, clasificar y agre-
gar los datos bsicos y, por el otro, los modelos conceptuales que definen la
forma de interaccin entre las variables identificadas.
Cualquier esquema requiere una agregacin de los datos y esto inevitable-
mente resulta en prdida de informacin. Si los agregados representan prome-
dios robustos, el problema es menor, pero en el caso de los PPT los promedios
generalmente son poco representativos, dado el gran peso relativo de algunas
entidades. Como se seal, el comportamiento macroeconmico no resulta de
mltiples interacciones entre un conjunto numeroso de unidades decisionales;
por el contrario, algunas de ellas producen efectos directos y claramente discer-
nibles sobre el conjunto social. Por consiguiente, corresponde realizar un esfuer-
zo especial para preservar el detalle en la descripcin del comportamiento de
las unidades decisionales de mayor importancia relativa.
Particularmente en lo relativo a la identificacin de la estructura y de los
agentes que operan en el entorno paramtrico del PPT. Algunos de ellos son
los CTN, los agentes de articulacin con los mercados externos, las instancias

ESTILOS DE DESARROLLO Y TIPOS DE PLANIFICACION 65
de accin conjunta a nivel regional como, por ejemplo, los acuerdos de inte-
gracin econmica y los organismos internacionales de asistencia tcnica y de
financiamiento. En consecuencia, una proporcin elevada del esfuerzo deber
orientarse a registrar hechos y desarrollos que ocurren principalmente fuera
de las fronteras polticas aunque con repercusiones internas determinantes.
La viabilidad de la estrategia alternativa depende, en buena medida, del
realismo y la oportunidad con que se manipulen las interrelaciones entre la
economa del pas y la economa mundial. En el contexto de internacionaliza-
ci n act ual l os cambi os de coyunt ura son frecuent es y el l o obl i ga al PPT a
contar con gran capacidad de anlisis y con los mecanismos que aseguren inter-
venciones polticas rpidas y oportunas a fin de que puedan aprovecharse los
factores dinmicos del crecimiento exgeno y atenuar, en lo posible, los efectos
depresores propios de su reducida autonoma.
Esta tarea de por si difcil puede recibir baja prioridad si, como es fre-
cuente, los recursos de que se dispone son escasos. Como parte importante de
la informacin requerida es comn a varios pases, una de las soluciones posi-
bles es implementar sistemas de informacin multinacionales, bajo la respon-
sabilidad de los organismos de cooperacin regional ya existentes o que puedan
ser creados expresamente a ese efecto.
El enfoque es part i cul arment e rel evant e en el caso de l as CTN. Como es
sabido stas operan a escala mundial y, por consiguiente, la forma en que es
percibida su actividad desde cada uno de los pases huspedes puede consti-
tuir una imagen incompleta, o aun distorsionada, de la racionalidad con que
operan.
c) La representacin analtica del sistema econmico y social.
Por otra parte, las preguntas relativas al diseo y la implementacin de
un sistema de informacin no son independientes de los modelos utilizados pa-
ra representar analticamente el sistema econmico y social. Con relacin a este
particular, cabe enfatizar la importancia de diseos flexibles basados en la
definicin y compilacin de mdulos separados e intercambiables. Adems,
dadas las caractersticas estructurales de los PPT, es particularmente importante
complementar el anlisis global con estudios de casos centrados en las princi-
pales actividades econmicas. Este tipo de estudio, sin embargo, requiere una
aproxi maci n met odol gi ca di st i nt a, puest o que su propsi t o di fi ere del
correspondiente al anlisis global. Este ltimo se apoya en una representacin
analtica completa y consistente del sistema econmico y persigue determinar
las repercusiones ms importantes de las medidas de poltica econmica, as
como de los cambios previsibles en el comportamiento de los distintos agentes
econmicos.
Los estudios pormenorizados, por el contrario, tienen como propsito in-
vestigar la forma en que operan las principales unidades econmicas, abarcando
normalmente importantes fracciones de varios sectores econmicos. Un conteni-
do tentativo de estos estudios podra ser el siguiente: i) divisin y organizacin
del proceso de trabajo e identificacin de sus principales etapas productivas,
de t ransport e y de comerci al i zaci n; i i ) i ndi vi dual i zaci n de l os mercados
finales e intermedios, ubicacin de los distintos agentes intervinientes y anlisis
de las estructuras de mercado; iii) determinacin de los mecanismos de forma-
cin de precios en los distintos mercados; iv) anlisis de las modalidades de
apropiacin del excedente y de la lgica del proceso de acumulacin; v)

signi-

66 REVISTA EURE N 21

ficacin y formas de interaccin con el resto del sistema econmico: competencia
por recursos escasos, impacto ambiental, etc.
Un mtodo de anlisis que puede ser de gran utilidad, para unir ambas
aproximaciones, corresponde al modelo de experimentacin numrica elabora-
do baj o l a di r ecci n de O. Var savsky CEPAL, 1976b) . El model o ha si do
aplicado hasta ahora a economas de mayor tamao y complejidad, pero es un
instrumento de gran versatilidad y, por lo tanto, perfectamente adaptable a la
estructura y problemas particulares de los PPT.
Finalmente, un buen diagnstico no slo requiere producir una interpre-
tacin adecuada del desarrollo reciente e identificar con precisin los principa-
les problemas del momento, sino que, adems, debe convertirse en un instru-
mento eficaz para incorporar e interpretar informacin de manera continua.
El xito en esta tarea requiere, por una parte, crear el marco institucional que
permita acumular la experiencia necesaria y, por otra, un diagnstico preciso
de la estructura y funcionamiento del sistema econmico y poltico que permita
ser selectivo en relacin con los agentes y procesos ms relevantes e indique la
periodicidad requerida para un adecuado seguimiento.
Asimismo, cabe destacar el carcter analticamente inestable del diagnstico
en el caso de los PPT y las dificultades que conlleva para la fase de prognosis.
Como es sabido, el diagnstico es ms valioso para la proyeccin y la
prognosis cuanto mayor es la inercia de los procesos identificados. Los PPT,
por las razones ya apuntadas, se caracterizan por combinar opciones bsicas
claramente determinables e inestabilidad global. Es decir, la incertidumbre no
resulta de una multiplicidad de opciones, sino que es consecuencia de la inesta-
bilidad propia de sus reducidos componentes; la coyuntura es normalmente
inestable y, por lo tanto, poco predecible por cuanto el comportamiento macro
no es un agregado de muchos procesos individuales, sino que resulta de las
acciones de unos pocos agentes decisionales. Esta inestabilidad analtica del
di agnst i co es un argument o adi ci onal para recurri r a mt odos de anl i si s
"constructivos", como, por ejemplo, el ya sealado mtodo de experimentacin
numrica, a efectos de producir representaciones futuras alternativas que pue-
dan servir de base a una planificacin contingente.
d) Aspectos institucionales del procedimiento de planificacin
Con referencia a la vinculacin entre los distintos niveles de planificacin,
no parece justificarse, en el caso particular de los PPT, la adopcin de un sis-
tema de niveles mltiples en que los planes globales son, primero, sectorializa-
dos y, luego, regionalizados.
Cualquier accin de mediana envergadura implementada a nivel sectorial
o regional tendr, por cierto, importantes repercusiones a nivel global. Por
otra parte, algunos de los argumentos expuestos deberan haber hecho evidente
la necesidad de considerar desde un inicio los impactos territoriales y medio-
ambientales de las decisiones globales y sectoriales.
Correspondientemente, una organizacin tradicional del sector pblico so-
bre la base de una clasificacin funcional por sectores, tampoco parece ser la
respuesta institucional ms apropiada a las necesidades de la planificacin en
los PPT. Quizs sea de mayor utilidad disear esquemas de organizacin ms
flexibles en que al menos parte de la estructura administrativa responda a pro-
blemas, temas o programas de carcter multisectorial. As, por ejemplo, un

ESTILOS DE DESARROLLO Y TIPOS DE PLANIFICACION 67
programa de satisfaccin de necesidades bsicas puede incluir aspectos de edu-
cacin formal, integracin cultural, diseo integrado de polticas de precios,
tecnolgica, de comercializacin y crediticia, que normalmente son jurisdiccin
de diferentes agencias u organismos gubernamentales.
La "creacin institucional" y el diseo e implementacin de mecanismos
de participacin amplios y efectivos, constituyen, probablemente, los principales
desafos del procedimiento de planificacin descrito.
CONSIDERACIONES FINALES
A modo de consideraciones finales, cabe enfatizar los siguientes aspectos
vinculados, tanto con el contenido sustantivo como con los procedimientos de
planificacin.
En primer lugar, la distincin entre la mayor o menor presencia del Estado
en la prctica de la planificacin y el carcter planificado o no de las princi-
pales decisiones econmicas. En este sentido, la reducida actividad efectiva del
sector pblico no implica, necesariamente, ausencia de planificacin, sino que
es ms bien la expresin de un estilo de desarrollo que reduce a un mnimo
la participacin estatal, otorgando toda prioridad al sector privado. En algunas
circunstancias esta restriccin se expresa de manera explcita y programtica,
pero en la mayora de los casos se materializa en una escasa capacidad del sec-
tor pblico para influir sobre las decisiones privadas en lo relativo a la asigna-
cin del excedente econmico y orientar, as, el proceso de desarrollo.
Ms all de las conocidas diferencias entre pases, algunas de las caracte-
rsticas de la estructura econmica de los PPT inciden sobre este particular; por
un lado, la elevada concentracin decisional en el sector privado sobre una
base econmica poco diversificada redunda en una menor autonoma del apara-
to estatal y, por otro, la necesaria apertura al exterior introduce incertidumbre
sobre el comportamiento de un nmero considerable de variables y procesos
claves y facilita el predominio de una racionalidad orientada exgenamente
en el uso de los recursos y del excedente econmico.
La incidencia de las caractersticas enumeradas puede atenuarse cuando el
esfuerzo de planificacin se inscribe en un estilo contrarrestador de la tenden-
cia espontnea del capitalismo perifrico, puesto que en este caso el Estado
y particularmente el proceso de planificacin, ocupa una posicin central; as,
el objetivo de lograr una mayor autonoma en el proceso de desarrollo requiere
un esfuerzo concertado y el proceso de planificacin puede convertirse en el
mbito adecuado para explicitar y discutir la imagen objetivo de las distintas
fuerzas sociales y negociar el equilibrio inestable de compromisos, necesario
para asegurar su implementacin.
En segundo lugar, en relacin con los procedimientos de planificacin, la
modalidad adaptativa o de respuesta parece adecuarse especialmente a las
condiciones estructurales de los PPT, en que parte significativa de las decisio-
nes relevantes son extranacionales, ya sea en trminos de los agentes decisio-
nales o porque deban ajustarse a condiciones y situaciones contextuales no con-
trolables por el PPT.
Cabe distinguir, sin embargo, dos tipos de tareas en esta modalidad de
planificacin; por un lado, las destinadas a alterar el entorno paramtrico que

68 REVISTA EURE N 21

define el espacio poltico de la planificacin y, por otro, las tareas sujetas a
una determinada configuracin del mismo.
Asimismo, corresponde destacar que este procedimiento de planificacin
adaptativa tiene importantes implicaciones en trminos de la organizacin del
proceso de planificacin en su conjunto y, en particular, en lo relativo al diag-
nstico, la estrategia y el sistema agencial.
Finalmente, cuando se reconoce esta dualidad sustantiva y de procedimien-
tos pueden apreciarse variaciones significativas en cuanto a la magnitud y difi-
cultades del proceso de planificacin, no slo entre PPT, sino tambin para un
mismo pas en perodos distintos.
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