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Mauricio PiNTo – Liber MarTiN

DIRECTORES

La evaLuacióN de iMPacTo aMbieNTaL y su régiMeN jurídico

aNdiNo – drovaNdi – MarTíN – MarTíNeZ PiNTo - riNaLdi - rodrígueZ saLas rojas caLderóN – saLiNas aLcega – TorcHia

4

Mauricio Pinto - Liber Martin

Índice

INTRODUCCIÓN

13

1. La evaluación de impacto ambiental como instrumento del nue- vo paradigma ambiental

13

2. La presente obra y el estudio de la evaluación de impacto am- biental

17

PriMera Parte:

 

La EvaLUaCIÓN DE ImpaCTO ambIENTaL EN aRgENTINa

 

La EvaLUaCIÓN DE ImpaCTO ambIENTaL. UNa apROXIma- CIÓN DESDE La LEgISLaCIÓN ambIENTaL Y SECTORIaL aRgENTINa

23

1. Los orígenes de la Evaluación de Impacto ambiental

23

2. La EIa como institución jurídica

24

3. La EIa en el derecho argentino

28

a) Encuadre constitucional de la EIa

28

b) Legislación de presupuestos mínimos ambientales

31

El proyecto de ley de presupuestos mínimos de EIa con me- dia sanción (2006)

36

c) Legislación nacional sectorial

38

a.

Ley 17.319 de hidrocarburos

38

b.

Leyes 24.804 y 25.018, sobre actividad y residuos nuclea- res

38

C.

Régimen minero-ambiental dictado por el Congreso Na- cional

39

D.

Ley 24.051 de residuos peligrosos

42

E.

Ley 22.421 de conservación de la fauna silvestre

43

F.

La ley 23.879 de evaluación ambiental de obras hídricas

43

g.

La ley 24.354 de creación del Sistema Nacional de Inver-

siones

públicas

44

H.

Ley 24.295 Convención marco sobre el Cambio Climático

46

I.

Ley 24.375 Convenio sobre Diversidad biológica

47

J.

Ley 20.645 Tratado del Río de la plata y su Frente marí- timo

48

6

Índice

 

K.

Ley 21.413 Estatuto del Río Uruguay

49

L.

Ley 24.105 Tratado sobre medio ambiente suscripto con la República de Chile y Ley 25.243 Tratado sobre Inte- gración y Complementación minera

50

m.

Ley 24.216 protocolo al Tratado antártico

50

N.

Ley 25.841 acuerdo marco sobre medio ambiente del mercosur

52

d)

La EIa en las regulaciones intrafederales

52

a.

Tratado sobre las cuencas de los Ríos Limay, Neuquén y Negro

54

b.

Tratado sobre la cuenca matanza-Riachuelo

55

C.

Tratado sobre la cuenca del Río Colorado

56

4. a modo de conclusión

57

EL pROCEDImIENTO DE EvaLUaCIÓN DE ImpaCTO am- bIENTaL EN EL DERECHO COmpaRaDO pROvINCIaL

61

1. Introducción. Nociones generales

61

2. Régimen de Evaluación de Impacto ambiental en la Normativa Nacional. Ley 25.675 o de presupuestos mínimos (Ley general del ambiente)

64

3. Régimen de la evaluación de impacto ambiental en el derecho comparado provincial. Normativa provincial referida al proce- dimiento de evaluación de impacto ambiental

65

a)

buenos aires

65

b)

Ciudad autónoma de buenos aires

70

c)

Córdoba

72

d)

Chaco

74

e)

Corrientes

74

f)

misiones

76

g)

Formosa

77

h)

Santiago del Estero

78

i)

Tucumán

79

j)

Santa Fe

80

k)

La pampa

82

l)

Neuquén

83

m)

Chubut

84

n)

Río Negro

85

ñ)

Salta

86

o)

mendoza

88

p)

San Juan

93

q)

Santa Cruz

94

r)

Tierra del Fuego

96

s)

San Luis

97

Índice

7

Segunda Parte:

aNáLISIS DE CaSO EN aTENCIÓN aL RégImEN mENDOCINO

La EvaLUaCIÓN DE ImpaCTO ambIENTaL EN EL RégI- mEN mENDOCINO

103

1.

Introducción

103

2.

La política ambiental y sus instrumentos

104

3.

La ley 5961 y el régimen de EIa

107

4.

Desarrollo reglamentario: procedimientos general y especiales

109

5.

La autoridad de aplicación en materia de EIa

112

6.

La manifestación general de Impacto ambiental

118

7.

La manifestación Específ ica de Impacto ambiental

122

8.

Dictamen Técnico

122

9.

Dictamen Sectorial

123

10.

Información pública

125

11.

audiencia pública

126

12.

La Declaración de Impacto ambiental

130

13.

Excepciones al procedimiento de EIa: el aviso de proyecto

131

14.

vigilancia y control

133

15.

medidas correctivas

135

16.

Sanciones y medidas de policía

136

17.

Régimen f inanciero de la EIa

137

18.

procedimiento de evaluación permanente

138

19.

alcance de la documentación e información presentada. Res- ponsabilidad de los presentantes

140

20.

aires de cambios y proyectos modif icatorios

141

La EvaLUaCIÓN DE ImpaCTO ambIENTaL mUNICIpaL EN La pROvINCIa DE mENDOZa

143

1. Introducción

143

2. Los municipios mendocinos y su competencia ambiental

143

3. Evaluación de Impacto ambiental

150

4. EIa en el ámbito municipal

156

5. Conclusiones

161

tercera Parte

CONSIDERaCIONES paRTICULaRES SObRE La EvaLUa- CIÓN DE ImpaCTO ambIENTaL Y SUS pROCEDImIENTOS

pROCEDImIENTO DE EvaLUaCIÓN DE ImpaCTO ambIEN- TaL paRa LaS aCTIvIDaDES mINERa Y pETROLERa

165

1.

Introducción

165

8

Índice

 

a) La ley nacional 24.585 del año 1995, modif icatoria del Có- digo de minería argentino

166

b) La aplicación de la ley nacional 24.585 en mendoza. Origen del decreto 820/06

168

c) procedimiento de Evaluación de Impacto ambiental para la actividad minera en mendoza

171

d) Un paso más: la ley provincial 7722

173

e) Normativa de otras provincias mineras respecto del proce- dimiento de evaluación de impacto ambiental minero

177

a.

San Juan

177

b.

Catamarca

177

C.

Neuquén

178

2. Evaluación de Impacto ambiental para la actividad petrolera .

178

 

a) Resolución 105/92 Secretaría de Energía de la Nación

178

b) Las normativas provinciales

180

a.

mendoza

180

b.

Neuquén

182

C.

Chubut

183

3. Conclusiones

184

La DECLaRaCIÓN DE ImpaCTO ambIENTaL

185

1.

Introducción

185

2.

Tipologías de DIa

186

3.

El acto administrativo de autorización

188

4.

La DIa, acto típico del Derecho ambiental

189

5.

DIa y f inalidad

190

6.

La DIa y la prevención del daño ambiental

191

7.

La discrecionalidad administrativa y el componente técnico re- glado

191

8.

La DIa y las etapas esenciales

193

9.

La DIa y el principio de precaución

194

10.

Emisión de la DIa: criterios de evaluación

195

11.

Su contenido e instrucciones

196

12.

¿Existe la DIa tácita?

197

13.

El tema de los estudios complementarios impuestos en la DIa

198

14.

Revisión posterior de la DIa

199

15.

Extinción de la DIa

200

16.

modif icación de las circunstancias fácticas y vigencia temporal de la DIa

200

17.

Coerción indirecta y directa

202

18.

La DIa como acto preparatorio en la actividad minera metalí- fera

203

Índice

9

La EvaLUaCIÓN ambIENTaL ESTRaTégICa

207

1. Introducción

207

2. antecedentes

210

a) Contexto

Internacional

210

b) Contexto Nacional

215

c) antecedentes Jurisprudenciales

219

3. Relación con la Evaluación de Impacto ambiental

221

4. principios directores para su implementación efectiva

222

5. La importancia de participación pública

227

6. avances de la Evaluación ambiental Estratégica

229

7. Conclusión

230

cuarta Parte:

ESTUDIOS SObRE EvaLUaCIÓN DE ImpaCTO ambIENTaL EN EL DERECHO COmpaRaDO

 

INSTRUmENTOS DE gESTIÓN ambIENTaL EN CHILE. EN

ESpECIaL EL SISTEma DE EvaLUaCIÓN DE ImpaCTO am- bIENTaL (SEIa)

233

1. Introducción

233

2. El análisis sistémico en el Derecho ambiental

236

3. Los instrumentos de protección ambiental en general

238

a) política ambiental

239

b) Economía ambiental

240

c) El Derecho ambiental en Chile

240

a. aspectos generales de la regulación

240

b. Evolución y actualidad de la institucionalidad medioam-

 

biental

242

4. En este contexto, los instrumentos de intervención de poderes

públicos en las actividad privadas con incidencia medioam- biental

244

a) Clasif icación general de la actividad material

244

b) Técnicas de intervención administrativa

246

a.

Regulación, limitación y control de actividad de particu- lares y mantenimiento de orden público (policía/ordena- ción)

246

b.

actividades de estímulo (fomento)

247

C.

actividades de garantía (servicio público)

247

D.

actividades de prestación directa (empresa pública)

247

5. La concreción de la actividad administrativa material de ca- rácter autorizatorio por medio del Sistema de Evaluación de

Impacto ambiental (SEIa)

247

10

Índice

 

a. Desarrollo sustentable

248

b. Impacto ambiental

249

b) Características del SEIa

249

 

a.

Carácter preventivo del SEIa

249

b.

Es un procedimiento administrativo

250

C.

Es un procedimiento cooperativo

251

D.

Constituye una evaluación integral y comprensiva

251

c) proyectos o actividades sometidos al SEIa

252

 

a.

actividades o proyectos sujetos al SEIa

253

b.

modalidad de Estudio de Impacto ambiental (EIa) o De- claración de Impacto ambiental (DIa)

254

C.

Sujeción voluntaria

255

d) procedimiento del SEIa

255

 

a.

Iniciación

256

b.

Instrucción

258

C.

Finalización del procedimiento

258

D.

Innovaciones de la ley 20.417 de 2010, modif icatoria de la Lbgma

260

e)

Sistema de impugnación

261

a. Sistema específ ico de la institucionalidad medio am-

 

biental

261

 

b. Sin perjuicio de lo anterior, aplicación del sistema gene- ral de revisión

262

6. Corolario

 

267

7. bibliografía

268

La EvaLUaCIÓN DE ImpaCTO ambIENTaL: INSTRUmEN-

TO pRIvILEgIaDO DE apLICaCIÓN DEL pRINCIpIO DE pREvENCIÓN EN EL DERECHO INTERNaCIONaL Y DE La UNIÓN EUROpEa

271

1. Introducción

271

2. El procedimiento de evaluación de impacto ambiental en el de- recho internacional del medio ambiente

275

a) La naturaleza preventiva de la Evaluación de Impacto am- biental conforme al ordenamiento jurídico internacional

275

b) Origen y evolución de la Evaluación de Impacto ambiental

 

en el Derecho internacional del medio ambiente

278

3. El procedimiento de evaluación de impacto ambiental trans- fronteriza: el convenio de Espoo

283

a) ámbito de aplicación del Convenio de Espoo

284

b) Contenido obligacional del Convenio de Espoo

290

4. Integración y armonización de los procedimientos nacionales de

Evaluación de Impacto ambiental: el derecho de la Unión Euro- pea

296

Índice

11

 

a) Contextualización de la normativa comunitaria en materia de Evaluación de Impacto ambiental

297

b) ámbito de aplicación del régimen jurídico de la Unión Europea en materia de Evaluación de Impacto ambiental

301

c) Obligación de realizar una Evaluación de Impacto ambien- tal conforme al Derecho de la Unión

303

d) La Evaluación de Impacto ambiental transfronteriza en el Derecho de la Unión Europea

310

5.

Conclusiones

313

Quinta Parte

NOCIONES TéCNICaS báSICaS SObRE EvaLUaCIÓN DE ImpaCTO ambIENTaL

EvaLUaCIÓN DE ImpaCTO ambIENTaL

1.

ambiente, recursos y sostenibilidad

317

2.

Conceptos básicos sobre proyectos

319

3.

planificación del proyecto

320

4.

Incorporación de la EIa a planes y proyectos

329

5.

Nociones de evaluación de impacto ambiental

329

6.

¿Qué es un “impacto ambiental”?

331

7.

¿Cómo se realiza una Evaluación de Impacto ambiental?

334

8.

Identificación, análisis y valoración de Impactos

337

9.

prevención y corrección de impactos

349

10.

planes de vigilancia o monitoreo

350

11.

Consideraciones finales

354

12.

bibliografía

355

Los autores

357

12

Mauricio Pinto - Liber Martin

La evaLuación de iMPacto aMbientaL

13

INTRODUCCIÓN

1. La EvaLUaCIÓN DE ImpaCTO ambIENTaL COmO INSTRUmENTO DEL NUEvO paRaDIgma ambIENTaL

La preocupación por las consecuencias que el actuar humano ge- nera sobre el entorno ha captado el interés general, por lo que se sos- tiene que hoy en día estamos ante un nuevo paradigma, el paradigma ambiental, caracterizado por un nuevo modo de ver los problemas y las soluciones que a los mismo facilita nuestra cultura 1 . Este nuevo esquema cultural ha importado una ruptura con el tra- dicional enfoque epistemológico del conocimiento jurídico, superándose los modelos curativos –basados en reglas de reparación a posteriori– para avanzar hacia otros estándares preventivos, e incluso anticipati- vos 2 que procuran conocer y merituar los potenciales riesgos del actuar humano antes de su producción. Ha quedado atrás, entonces, el modelo jurídico que, basado en la supremacía de la libertad, facilitaba la realización de las conductas in- dividuales y sólo atendía esquemas indemnizatorios con respecto a las consecuencias de tales acciones 3 , desarrollándose una nueva concep- ción que pone su acento en la igualdad y solidaridad entre las personas que conforman la sociedad, donde la libertad de quien actúa no es ma- yor que la libertad cercenada a quien ha de sufrir el daño. más bien lo

1 Lorenzetti, Ricardo Luis, Teoría del Derecho Ambiental, La Ley, buenos aires, 2008, pág. 2.

2 de SadeLeer, Nicolás, Les príncipes du polluer-payer, de prévention et de précau- tion, bruylant /aUF, bruxelles, 1999, págs. 39 y ss.

3 SeguÍ, adela, “prevención de los daños y tutela inhibitoria en materia ambiental”, en Lorenzetti, Ricardo Luis (dir,), Derecho Ambiental y Daño, La Ley, buenos aires, 2009, pág. 101, explica que la clásica tutela resarcitoria del régimen civil se generó por la influen- cia del pensamiento liberal e individualista que tiñó a la Codificación decimonónica, ideo- logía que ponía en valor la autonomía de la voluntad de individuos iguales y libres, y con ello no justificaba la protección de posiciones débiles. Este esquema, entonces, resultaba justificador de un régimen que sólo actuaba ante la lesión producida mediante una sanción de corte resarcitoria que garantizaba el normal funcionamiento de la economía de mercado al devolver al sistema el equivalente dinerario que el daño había sacado del mismo.

14

Mauricio Pinto - Liber Martin

que hoy interesa, especialmente en materia ambiental, es prevenir el daño antes de su ocurrencia, incluso cuando sólo existe la posibilidad de que el mismo se presente. Y esto no es una casualidad, sino más bien una clara causalidad de la era que vivimos, marcada por la herencia dejada desde la revolución industrial y los valores que la caracterizaron en una búsqueda del pro- greso mediante la sobreexplotación de la naturaleza 4 . Los modelos meramente económico de progreso que se buscaban en el pasado, donde el equilibro ambiental no resultaba un factor en análisis, han llevado a que hoy en día la naturaleza se perciba como un bien limitado y escaso 5 . El crecimiento poblacional, con la consiguien- te aglomeración que caracteriza nuestra sociedad 6 , importa una mayor demanda de los recursos ambientales del entorno humano, implicando ello –como observó tempranamente MaLthuS 7 – la posibilidad de un de- sequilibrio que perjudique la existencia misma. Este escenario es el que motiva el cambio de paradigma que ac- tualmente existe, y que la ciencia jurídica ha capitalizado a través del Derecho ambiental. Esta nueva rama del Derecho ha enfocado el estu- dio de lo jurídico centrando su eje en la tutela del sustrato ecológico 8 ,

4 toffLer, alvin, La tercera ola, Orbis, madrid, 1985, pág. 111.

5 Lorenzetti, Ricardo Luis, Teoría del Derecho Ambiental, ob. cit., pág. 3

6 ortega y gaSSet, José, La rebelión de las masas, altaya, barcelona, 1996, pág. 46, describe el fenómeno: “Sencillísima de enunciar, aunque no de analizar, yo la denomi- no el hecho de la aglomeración, del ‘lleno’. Las ciudades están llenas de gente. Las casas, llenas de inquilinos. Los hoteles, llenos de huéspedes. Los trenes, llenos de viajeros. Los cafés, llenos de consumidores. Los paseos, llenos de transeúntes. Las salas de los médicos famosos, llenas de enfermos. Los espectáculos, como no sean muy extemporáneos, llenos de espectadores. Las playas, llenas de bañistas. Lo que antes no solía ser problema, em- pieza a serlo casi de continuo: encontrar sitio”.

7 En su ensayo, publicado por primera vez en 1798, afirma que “la capacidad de crecimiento de la población es infinitamente mayor a la capacidad de la tierra para producir alimentos para el hombre”, lo que provocaría una cruel dificultad de subsisten- cia en un amplio sector de la humanidad como mecanismo de nivelación entre ambas capacidades; conf. MaLthuS, Robert, Primer ensayo sobre la población, altaya, barcelona, 1997, págs. 53 y ss. En nuestros días, estas ideas evolucionaron de la mano del Club de Roma, que concluye sobre la imposibilidad de mantener un crecimiento exponencial del consumo de alimentos, de la explotación de recursos no renovables y del incremento de la contaminación, estimando que en otro caso el resultado más probable sería un declive sú- bito incontrolado tanto de la población como de la capacidad industrial; conf. MaedowS, D. et al, Los límites del crecimiento, FCE, méxico, 1972, pág. 230.

8 rodrÍguez SaLaS, aldo, “Consideraciones sobre la vigencia de las nuevas nor- mas ambientales”, en Revista del Foro de Cuyo, T. 36-1999, págs. 56 y 58 observa el necesario encuadre de las normas ambientales en un objeto limitado a la protección am- biental, de modo tal que procuren asegurar las condiciones básicas para el mantenimien- to del sustrato ecológico, es decir del equilibrio ecológico o la capacidad de carga de los ecosistemas, excluyendo por ello del contenido de tales preceptos a cualquier intromisión en el régimen de explotación económica de los recursos naturales. Lorenzetti, Ricardo, “Reglas de solución de conflictos entre propiedad y medio ambiente”, La Ley, T. 1998-a,

introducción

15

atendiendo al ambiente y su funcionamiento sistémico 9 , siendo por ello posible considerar al entorno como un objeto totalizado formado por un conjunto de elementos en previsible interacción, donde su equilibrio dinámico es dado por el estado uniforme que importa el respeto de su capacidad de carga. pero si bien el ser humano es parte integrante del ambiente y los ecosistemas que lo integran, y por ello no está fuera ni por encima sino dentro de estos 10 , no pierde por ello su centralidad. Toda comunidad biótica resulta valiosa, pero en su cima se halla precisamente el hom- bre 11 , tal como es reconocido en la Declaración de Río sobre el medio ambiente y el Desarrollo en 1992 12 . por ello, el entorno tutelado constitucionalmente es mucho más que la naturaleza. Se trata de un ambiente equilibrado, pero claramen- te antropizado en cuanto debe ser sano para el hombre, y apto para un desarrollo humano donde las actividades presentes sean realizadas sin comprometer a las generaciones futuras 13 .

pág. 1024, explica que jurídicamente, la afección al ambiente exige como consecuencia la alteración del principio organizativo que se produce cuando se altera al conjunto, compor- tando la acción lesiva una “desorganización” de las leyes de la naturaleza; lo que denota claramente la vinculación entre el contenido del derecho ambiental y el desenvolvimiento ordinario de las relaciones ecosistémicas. En este mismo sentido, de La Morena y de La Morena, Luis, “actividades clasificadas y protección del medio ambiente”, Revista de la Administración Pública, Nº 94; enero-abril, 1981, madrid, pág. 93, observa que las leyes ecológicas, ni se promulgan ni se derogan, simplemente se descubren y se acatan, y ello coloca necesariamente al Derecho en una posición de dependencia respecto de la ecología, y a las decisiones que, en aplicación de él, deban tomar gobernantes y juristas. Siguiendo esta doctrina, ver Suprema Corte de Justicia de buenos aires in re “almada, Hugo N. c. Copetro S.a. y otro”; “Irazu, margarita c. Copetro S.a. y otro”; “Klaus, Juan J. c. Copetro S.a. y otro”, sentencia del 19/5/1998, La Ley, buenos aires, T. 1998 , pág. 1314, con nota de cayuSo, Susana, “La protección del ambiente: el diseño constitucional y la búsqueda de efectividad”. En igual sentido, cafferatta, Néstor, Introducción al derecho ambiental, Instituto Nacional de Ecología (INE-SEmaRNaT), méxico, 2004, pág. 126.

9 bertaLanffy, Ludwing, Teoría general de los sistemas, FCE, 4ª reimpr, 2007, pág. 106, refiere expresamente al empleo de los principios de la teoría de los sistemas en la teoría ecológica.

10 cano, guillermo, “política ambiental y de los Recursos Naturales”, en Revista Am- biente y Recursos Naturales, n° 2, abril-Junio 1985, FaRN-La Ley, buenos aires, pág. 110.

11 MaddaLena, paolo, “La transformación del Derecho a la luz del problema am- biental: aspectos generales”, Revista del Derecho Industrial, nº 41, mayo-agosto 1992, Depalma, buenos aires, pág. 351.

12 Declaración de Río sobre el medio ambiente y el Desarrollo, principio 1: “Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sosteni- ble. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza”

13 Pinto, mauricio y andino, mónica marcela, “El derecho humano al ambiente en argentina y su relación con el sistema interamericano de derechos humanos”, en eMbid irujo, antonio (dir.), El derecho a un medio ambiente adecuado, Iustel, madrid, 2008, pág. 524.

16

Mauricio Pinto - Liber Martin

Y en tal orden de tutela, la sustentabilidad y equidad intergene- racional que impone la cláusula constitucional (art. 41 CN), y que la ley 25.675 expresa como principios de aplicación e interpretación del derecho ambiental argentino, exigen la adopción de políticas y acciones tendientes a mitigar los impactos antrópicos sobre el ambiente. Tales decisiones que deben adoptarse en consideración de las gene- raciones futuras, con horizontes temporales lejanos, superan claramen- te las posibilidades de las conductas particulares guiadas por su mero interés individual en la libertad de mercado 14 , y exigen instrumentos de policía aptos para el manejo de los riesgos en un contexto postindustrial en el que el Estado asegure los medios para que las autoridades pro- vean el derecho al ambiente que tutela el orden constitucional 15 . Dentro de tales instrumentos, la evaluación de impacto ambiental se erige como una institución determinante. por sobre todas las demás herramientas disponibles, dicho instituto atiende claramente los valo- res y necesidades del paradigma ambiental, adelantándose preventiva- mente a las consecuencias de las acciones humanas, y asegurando que en la toma de decisión se perciba el potencial menoscabo ecosistémico si la capacidad de carga ambiental fuera desbordada. El enfoque científico y preponderantemente jurídico de esta obra no impide sin embargo reconocer la funcionalidad política que la EIa ha desempeñado como dispositivo en los diversos contextos de implan- tación. Concebida a veces como una verdadera traba u obstáculo pre- dispuesto para la realización de determinadas actividades no queridas; ha sido en otras circunstancias implementada como mero instrumento legitimante en una decisión tomada en forma previa en una sociedad que no puede prescindir del discurso ambiental y hasta ha sido conce- bida como un activo estatal más al sumar la aprobación o factibilidad ambiental a otras concesiones o autorizaciones estatales para hacerlas más atractivas para la inversión que ve en ella un obstáculo a sortear. En efecto, y como lo han señalado algunos autores, la amplia experien- cia existente en materia de EIa como instrumento de gestión ambiental

14 waLSh, Juan Rodrigo, Ambiente, Desarrollo y Sustentabilidad, La Ley, buenos aires, 2000, pág. 12

15 Luego del accidente de Fukushima, Ulrich beck se preguntaba: «Quelle sig- nification peut donc encore avoir une sécurité fondée sur la probabilité –et avec elle une analyse du risque fondée sur la technique et les sciences de la nature– quand il s’agit d’estimer l’accident le plus grave rationnellement prévisible, quand sa survenue laissera bien sûr la théorie intacte, mais aura annihilé toute vie? Ce qui conduit à cette autre question: à quoi bon un système juridique qui réglemente dans le moindre détail les pe- tits risques techniquement négociables, mais use de son autorité pour légaliser et faire supporter comme “risque résiduel” acceptable des dangers majeurs qui menacent la vie

de tous?» beck, Ulrich, “C’est le mythe du progrès et de la sécurité qui est en train de s’effondrer”, Le monde, 25/3/2011.

introducción

17

de anticipación ha generado un debate considerable sobre la consecu- ción de sus fines que ha sido medido en términos de “eficacia”, pero la discusión se ha alejado de los problemas iniciales de aplicación del proce- dimiento, desplazándose hacia objetivos más sustantivos de la EIa y el lugar que ocupa dentro de los contextos más amplios de toma de decisión. El grado de influencia relativamente débil de la EIA en las decisio- nes de planificación atribuido a sus orígenes racionalistas, ha llevado a estos autores a focalizar el debate en los propósitos políticos fundantes de la EIa que –sostienen– proporcionan una olvidada, pero sólida base, para reformar su régimen de manera que la EIa tenga un papel más determinante en la toma de decisiones y contribuya a la elaboración de pautas más sostenibles de planificación del desarrollo 16 . Se trata entonces de analizar desde múltiples perspectivas un ins- tituto que es a la vez procedimiento, una herramienta en el marco de la cual se debate una de las tensiones más trascendentes de nuestro tiem- po, cual es la contradicción, a veces sólo aparente, pero a veces cierta, entre desarrollo económico y preservación del ambiente, donde se juega buena parte de la sustentabilidad del desarrollo de los años por venir.

2. La pRESENTE ObRa y EL ESTUDIO DE La EvaLUaCIÓN DE ImpaCTO ambIENTaL

El presente trabajo ha procurado un análisis de la EIa como ins- tituto jurídico característico del nuevo perfil que han adoptado contem- poráneamente las regulaciones jurídicas, reflejando el nuevo enfoque epistemológico del conocimiento jurídico, donde axiológicamente la tu- tela del ambiente al que todas las personas tienen derecho es un valor que se protege por encima de la libertad individual de acción. Es en este sentido claro en nuestra perspectiva que la Declaración de Impacto ambiental, en cuanto acto administrativo que autoriza am- bientalmente el desarrollo de las actividades evaluadas, se presenta como un freno a los modelos normativos en los que la libertad de acción era priorizada ante el riesgo o temor de daño al ambiente 17 , procurándose que sean vedadas anticipatoriamente aquellas actividades que importen un desajuste al sustrato ecológico.

16 jau, S. et al “Environmental impact assessment: Retrospect and prospect”, En- vironmental Impact Assessment Review, vol. 27, Issue 4, may 2007, pages 287-300.

17 Obsérvese por ejemplo la exclusión de la actio damni infecti del Código Civil argentino, y la explicación que al respecto brinda vélez en la Nota al art. 1132 CC. Sobre este tema, Pinto, mauricio, “particularidades procesales de la denuncia de daño temido y su idoneidad ambiental”, en Revista de Derecho Ambiental, nº 26, abril-junio 2011, abeledo-perrot, buenos aires, págs. 247-273.

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El desarrollo de esta obra parte desde la consideración genérica de la EIa en el régimen argentino, atendiendo el juego de competencias involucradas en la regulación nacional e intrafederal, con un análisis normativo de los principales preceptos sancionados por el Congreso Na-

cional en orden a sus diversas competencias habilitantes, sean en torno

a la protección ambiental mínima, al progreso, a la regulación minera,

a las relaciones y convenios internacionales o al comercio interprovin-

cial. Complementa este contenido un análisis de las principales normas interestaduales que integran el derecho intrafederal argentino, en las que se ha regulado convencionalmente regimenes regionales que –espe- cialmente– abarcan ciertas cuencas hídricas. Seguidamente, se centra la atención en las normas complementa- rias que cada provincia ha dictado en torno a la evaluación ambiental, especificando el régimen en cada una de las jurisdicciones locales que integra la República argentina, con un útil ejercicio del derecho compa- rado interprovincial. Con mayor detalle, y tomando principalmente como eje el régimen mendocino en la materia, caracterizado por un frondoso y completo de- sarrollo regulatorio –tanto en la jurisdicción provincial como en la pro- piamente municipal–, se procura una exploración de las experiencias, soluciones y técnicas legislativas empleadas, con atención en materias de especial tensión social –como la minería y las actividades hidrocar- buríferas–. Complementa tal exploración una revisión particularizada del acto administrativo aprobatorio del proceso de evaluación ambiental, con detalle de las técnicas y problemáticas que pueden presentarse en el desarrollo eficiente de tal autorización. También se ha dedicado un capítulo a una especie novedosa dentro del género en estudio: la evaluación ambiental estratégica. Esta figu- ra reciente, paulatinamente receptada normativamente, e incluso im- puesta en transgresora jurisprudencia, importa elevar la prevención de daños e impactos ambientales a una jerarquía propia de una verdadera política de Estado. Integra además este trabajo un aporte desde el derecho comparado chileno, mediante un análisis particularizado del régimen propio de la experiencia en el vecino país trasandino. En esta misma línea de análi- sis comparativo del derecho, se incluye en esta publicación un detallado análisis del instituto en estudio en los ámbitos propios del Derecho inter- nacional y del Derecho comunitario europeo. Finalmente, y convencidos que la praxis profesional en mate- ria ambiental, y en especial en torno al procedimiento en estudio, se caracteriza por una profunda inter y multidisciplinariedad, se ha in- cluido un capítulo metajurídico, donde desde el saber técnico se procura

introducción

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otorgar elementos de utilidad para la comprensión y trabajo en ámbitos donde –aunque el procedimiento es jurídico– la sustancia en debate es propia del contenido de otras disciplinas. Este bagaje de contenidos, variados aunque sistemáticamente es- quematizados, pretende aportar una herramienta de consulta útil, no sólo para juristas sino para todo aquel que debe interactuar en torno al procedimiento de evaluación de impacto ambiental.

Los directores

mendoza, febrero de 2012

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pRImERa paRTE

La evaLuacióN de iMPacTo aMbieNTaL eN argeNTiNa

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La EvaLUaCIÓN DE ImpaCTO ambIENTaL. UNa apROXImaCIÓN DESDE La LEgISLaCIÓN ambIENTaL y SECTORIaL aRgENTINa

por Liber Martin y Mauricio Pinto

1. LOS ORígENES DE La EvaLUaCIÓN DE ImpaCTO ambIENTaL

La Evaluación de Impacto ambiental (EIa) es un procedimiento previo a la toma de decisiones, constituido por un proceso por el cual una acción que debe ser aprobada por una autoridad pública y que pue- de dar lugar a efectos colaterales significativos para el medio, se somete a una evaluación sistemática cuyos resultados son tenidos en cuenta por la autoridad competente para conceder o no su aprobación 18 . Este procedimiento, parte de considerar que –como explica nieto nuñez 19 – la corrección a posteriori de los daños causados al ambiente es, con frecuencia, muy difícil y muy costosa; puede requerir el desman- telamiento o la supresión de la obra, instalación o actividad causante del daño, y a veces es irreparable, con perjuicios muy importantes. Tiene su primer antecedente regulatorio en la legislación norte- americana, donde en 1969 fue sancionada la National Enrironmental Policy Act (NEpa), como ley pionera en la materia; dicha norma por pri- mera vez fijó en su art. 102 la obligación de que las acciones federales que puedan suponer una afección significativa sobre el medio ambiente sean consideradas en un Environmental Impact Statement (EIa) que prevenga las repercusiones de las mismas en el medio. a partir de ese momento, esta institución ambiental comenzó a ex- tenderse hacia otros ámbitos nacionales –así, por ejemplo, fue incorporada

18 buStaMante aLSina, Jorge, Derecho Ambiental, abeledo-perrot, buenos aires, 1995, pág. 100.

19 nieto nuñez, Silverio, La ley del solar común (derecho medioambiental), Colex, madrid, 1993, pág. 169.

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en 1974 en el Código de Recursos Naturales de Colombia 20 , y luego en la generalidad de países–, resultando una influencia destacable la política que en la materia marcaron los organismos multilaterales de crédito 21 . Luego, sumándose al creciente consenso político internacional 22 , las autoridades nacionales argentinas suscribieron la Declaración de Río de Janeiro de 1992, donde el principio 17 establece: Deberá empren- derse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente. Es en ese contexto donde las legislaciones provinciales primero 23 , y luego las normas nacionales y federales incorporarán esta herramienta esencial a la prevención de daños ambientales.

2. La EIa COmO INSTITUCIÓN jURíDICa

La EIa es una especie del género evaluación, siendo ésta un proceso de merituación vinculado a la toma de decisión donde, luego de recabar y sistematizar la información pertinente, se produce una apreciación del

20 Resaltamos este Código en cuanto fue proyectado por una misión de FaO bajo la dirección del argentino guillermo Cano, siendo el primer código en su género; sus disposiciones sobre EIa estuvieron vigentes hasta 1993, cuando fueron sustituidas por el régimen de la Ley 99. Las particularidades de dicho Código pueden apreciarse en cano, guillermo J., Derecho, política y administración ambientales, Depalma, buenos aires, 1978, págs. 219-286, en particular pág. 271, donde se observa que el proyecto de ley –que fue modificado en su contenido al momento de la sanción– contemplaba institutos de van- guardia en la materia que nos ocupa, que incluso hoy resultarían adecuados, tal como una acción popular ante omisiones en practicarse la EIa, o la EIa para reconducir actividades preexistentes a la norma.

21 “…En américa Latina el proceso de institucionalización de la EIa respondió ini- cialmente a satisfacer los requisitos exigidos para el otorgamiento de créditos por parte de los organismos multilaterales financieros. así, este proceso latinoamericano priorizó el en- foque de la presentación de estudios o informes de impacto ambiental, antes que el procedi- miento a través del cual mejorar el sistema de decisiones públicas. Colombia fue pionera en incorporar la EIa en su Código de Recursos Naturales (1973), y posteriormente seguida por otros países como méxico (1978), brasil (1988), venezuela (1992), bolivia (1992), paraguay (1993), Chile (1993), Honduras (1993) y Uruguay (1994)….”. Conf. Fundación ambiente y Recursos Naturales, Evaluación de Impacto Ambiental, buenos aires, 1999.

22 Como explica eStrada oyueLa, Raúl a., “Notas sobre la evolución reciente del Derecho ambiental Internacional”, en eStrada oyueLa, Raúl a. y zebaLLoS de SiSto, maría Cristina (coord.-dir.), Evolución reciente del derecho ambiental internacional, aZ, buenos aires, 1993, pág. 6, la Declaración o Carta de Río integra el denominado “derecho blando”, el que es más político que jurídico, en cuanto lejos de ser un instrumento jurí- dicamente vinculante es un compromiso político sobre conductas futuras, lo que resulta realmente importante en el proceso de formación de normas jurídicas futuras.

23 paulina MartÍnez analiza en otro capítulo de esta misma obra el derecho compa- rado provincial en la materia.

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objeto analizado desde perspectivas técnica, jurídica, económica, am- biental, etc. 24 . De modo tal que una determinada situación ambiental o las actividades que asociadas a ella se produzcan pueden ser analizadas –evaluadas– desde distintas perspectivas parciales, siendo la perspecti- va ambiental sólo una de las facetas 25 que integran un proceso integral mayor. Se identifica a la evaluación de impacto ambiental como un estu- dio destinado a identificar e interpretar, así como a prevenir las con- secuencias que acciones o proyectos determinados podrían causar en el ambiente, siendo por ello en principios un procedimiento previo para la toma de decisiones 26 . Temporalmente, sin embargo, la evaluación puede presentarse antes, durante o después de las actividades vinculadas al proceso de decisión. Desde esta perspectiva, la evaluación ex ante procura alcanzar la decisión más conveniente, mientras que la concomitante o ex post procuran corregir las decisiones ya adoptadas. así, la EIa se presenta como la típica evaluación previa a la deci- sión, en la medida en que procura orientar la resolución a adoptar en función de potenciales impactos sobre el ambiente 27 , adquiriendo por ello un especial énfasis preventivo propio del derecho ambiental, lo que

24 La evaluación como institución ambiental, tiene por objeto establecer la cali- dad y cantidad de recursos naturales, y la incidencia que ciertas actividades humanas

o hechos de la naturaleza presentan sobre ellos, es decir en qué estado se encuentra. La importancia de esta institución radica en que resulta una etapa indispensable en una

adecuada planificación del aprovechamiento y uso de los recursos naturales en particular

y del ambiente en general, así como en la fijación de una política ambiental que encauce

las actividades que influyen en el ambiente o en sus componentes.

25 Esta faceta, a su vez, puede especificarse mediante distintos procesos eva- luativos de mayor especialidad. En este sentido, jaQuenod de zSögön, Silvia, Derecho Ambiental, Dykinson, madrid, 2004, págs. 350 y ss., analiza diversos tipos de evaluacio- nes ambientales distintas, distingible de la EIa típica, especificando así los casos de la Evaluación ambiental Estratégica, la Evaluación de Efectos acumulados, la Evaluación ambiental de Tecnologías, la Evaluación-análisis de Ciclo de vida, y la Evaluación am- biental Integrada; igualmente, en pág. 393 suma a este análisis a la Evaluación de Riesgo ambiental.

26 cafferatta, Néstor a., “Ley 25.675 general del ambiente. Comentada, inter- pretada y concordada”, Doctrina Judicial, T. 2002-3, pág. 1133; antecedentes parlamen- tarios, T. 2003-a, pág. 673.

27 jaQuenod de zSögön, Silvia, Vocabulario ambiental práctico: jurídico, técnico, etimológico, Dykinson, madrid, 2007, pág. 50, define a la Evaluación de Impacto ambien- tal como el procedimiento jurídico administrativo que tiene por finalidad la identifica- ción, predicción, interpretación, valoración, comunicación y seguimiento de los impactos ambientales que un proyecto o actividad producirá en caso de realizarse, así como la implementación de medidas preventivas, correctoras y/o compensatorias de los mismos; especificando que tal instituto es un instrumento de gestión ambiental y conocimiento al servicio de la decisión.

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lleva a Raúl brañeS a sostener que es sin lugar a dudas el instrumento de aplicación de la política ambiental 28 . a tal punto se encuentra el instrumento de EIa ligado a la política ambiental que el carácter científico de la evaluación, no hace, desde una perspectiva, más que anticipar y trasladar el lugar de una decisión política referida al nivel de aceptabilidad en la asunción de riesgos al terreno científico 29 . Esta visión da cuenta tanto de la ausencia de neu- tralidad reconocida a la ciencia moderna como a su carácter heterogé- neo y parlamentario 30 . El procedimiento de EIa reviste así un fuerte contenido político, no sólo en la etapa participativa, bien representada por las audiencias públicas, y en la etapa decisoria final a cargo del funcionario autori- zante; sino también e incluso antes, al momento de designar y decidir sobre las instituciones y/o científicos, contenidos y procedimientos con base en los cuales se llevarán a cabo los estudios técnicos del caso, tanto como de su financiamiento. ahora bien, no obstante su eminente naturaleza preventiva, nada impide que en la materia se regule un proceso de análisis concomitante – tal cual los regímenes de control policial 31 y auditorías 32 de actividades en desarrollo– o posterior –como es el caso de las consideraciones tendientes a establecer la necesidad y alcance de medidas de recomposición–.

28 brañeS, Raúl, “Tres décadas de evolución del derecho ambiental y su aplicación en américa Latina”, en Lecturas sobre Derecho del Medio Ambiente, T. III, Universidad Externado de Colombia, bogotá, 2002, pág. 96.

29 Ver las reflexiones de Beck con ocasión del accidente de Fukushima, beck, Ul- rich, “C’est le mythe du progrès et de la sécurité qui est en train de s’effondrer”, ob. cit.

30 Latour, bruno, Politiques de la nature. Comment faire entrer les sciences en démocratie?, La Decouverte, paris, 2004. ver también, caShMore, matthew, “The role of science in environmental impact assessment: process and procedure versus purpose in the development of theory”, Environmental Impact Assessment Review, vol. 24, Issue 4, may 2004, pags. 403.426.

31 Un ejemplo de ello es el decreto 437/93 de mendoza, que organiza un mecanis- mo de control permanente de la actividad petrolera, o el informe de partida reglado por el Decreto 2109/94 de esa misma provincia. Sobre los mismos, remitimos respectivamente a los capítulos que Noelia torchia y mauricio Pinto desarrollan en esta misma obra.

32 Las auditorías consisten en mecanismos voluntarios de autocontrol empre- sarial. Conforme explica jaQuenod de zSögön, Silvia, Guía práctica para el estudio del derecho ambiental, Dykinson, madrid, 2004, págs. 83 y ss, por ecoauditoría o auditoría ambiental se entiende la técnica correctora y cuasi preventiva, que comprende una eva- luación sistemática, documentada, periódica y objetiva de la eficacia de la organización, el sistema de gestión y los procedimientos destinados a la protección del medio ambiente, permitiendo el conocimiento de la situación ambiental real de la empresa. a nivel inter- nacional la Organización Internacional de Normalización ha establecido las conocidas normas ISO 14.000, dentro de las cuales se estipulan diversas guías de auditoría ambien- tal. Un desarrollo profundo del instituto puede verse en Seoanez caLvo, mariano, Au- ditorías medioambientales y gestión ambiental de la empresa (ecoauditoría y ecogestión empresarial), mundi-prensa, madrid, 1995; Martin Mateo, Ramón, Nuevos instrumentos para la tutela ambiental, Trivium, madrid, 1994.

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por ello, la naturaleza de este instituto no es solamente preventi- va, sino que se caracteriza por resultar principalmente cognoscitiva 33 . busca identificar potenciales impactos, desentrañándolos científica- mente en un orden de causalidades adecuadas que permita predecir el riesgo de su ocurrencia, interpretando el sistema ecológico y su vulne- rabilidad ante la actividad proyectada, y sobre tal base de conocimiento adoptar las decisiones idóneas para preservar el ambiente; lo que exi- girá que el procedimiento tenga adecuadas instancias de recolección de información y análisis. También se suele referir que la EIa es un procedimiento participa- tivo para la ponderación anticipada de las consecuencias ambientales previstas de una decisión de derecho público 34 . Esta naturaleza partici- pativa, aunque no resulta esencial a los fines cognitivos y preventivos, se ha tornado un caracterizante universal del instituto en la genera- lidad de las legislaciones, incluyendo la argentina, donde en algunos casos se estipula la nulidad del procedimiento que la omite. algunos autores –como Pigretti– presentan una visión negativa en cuanto a la eficacia de este instituto 35 . No podemos más que disentir con esta percepción, y aunque reconocemos que no puede afirmarse una aplicación homogénea del procedimiento en análisis, el conocimiento de la realidad administrativa y judicial muestra que es quizás uno de los institutos más aplicados del Derecho ambiental, y en su defecto el control que realiza la judicatura permite una tutela inhibitoria en todos los casos en que se omite tal práctica 36 .

33 faLbo, aníbal José, “La Corte provincial y el debido procedimiento administra- tivo ambiental”, nota a fallo de la Suprema Corte de la provincia de buenos aires in re “Rodoni, Juan p y ots. v. municipalidad de bahía blanca”, sentencia del 3/3/10, en Revis- ta de Derecho Ambiental, nº 23, julio/setiembre 2010, abeledo-perrot, pág. 195.

34 Martin Mateo, Ramón, Tratado de Derecho Ambiental, vol. I, Trivium, 1990,

pág. 303.

35 Pigretti, Eduardo a., Derecho Ambiental Profundizado, La Ley, buenos aires, 2003, pág. 179, donde luego de dedicar únicamente un par de breves párrafos al concepto de la EIa, afirma que “el conjunto normativo, por lo general ha resultado ineficaz vol- viendo estéril esta figura de la EIa. Este hecho nos aleja del análisis de la figura dado que la misma no presenta en realidad los efectos deseados, pasando a constituir un bill de indemnidad, como suele suceder en más de una figura creada por el nuevo derecho que sin embargo, no da resultado ninguno”.

36 Una revisión jurisprudencial permite observar que la generalidad de sentencia

en la temática está referida al control de los procesos de EIa. pero es más, el célebre pro- nunciamiento del Juzgado de 1º Instancia en lo Contencioso administrativo Federal Nº 2, cargo del Dr. Oscar garzón Funes, de fecha 10 de mayo de 1983 in re “Kattan, alberto E

y otro c/ gobierno nacional (poder Ejecutivo) s/amparo”, publicado en El Derecho, T. 105,

pág. 245 y en La Ley, T. 1983-D, pág. 575, tuvo por eje de análisis a los efectos de declarar

la nulidad de los actos atacados a la inexistencia de estudios previos que acreditaran la ino-

cuidad de la caza de toninas. Este último precedente que referimos, si bien es generalmente

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Contrariamente a ello, su introducción en el régimen jurídico –al decir de Lorenzetti– presenta un efecto sustancial como restricción po- licial, ya que inicialmente el ejercicio de toda industria lícita previsto en la norma constitucional preveía implícitamente la apropiación de los recursos ambientales; y la limitación basada en la lesión ambiental es un límite externo, que destruye la presunción de legitimidad de la apropiación del recurso ambiental común: el emprendedor de una acti- vidad potencialmente lesiva del ambiente, tiene la carga de demostrar que no lo es 37 , y allí toma relevancia la EIa como institución jurídica fundamental de corte preventivo. a su vez, el instituto en análisis presenta una clara relación con otras instituciones vinculadas al daño ambiental. No sólo porque la EIa importa la sustanciación del deber de no dañar el ambiente que impo- ne el art. 41 CN, procurándose evitar tal menoscabo, sino además en cuanto –como observa WaLSh 38 – la evaluación ambiental previa y los mecanismos de auditorías que evalúan la actividad durante su desarro- llo colaboran a disminuir el riesgo de ocurrencia de daños ambientales, con lo que al disminuir la siniestralidad y el riesgo asegurable impacta en el esquema económico-financiero de los seguros ambientales, facili- tando el cálculo de franquicias y primas propias de tal instituto, las que resultan disminuidas ante la menor potencialidad de siniestro.

3. La EIa EN EL DEREChO aRgENTINO

a) Encuadre constitucional de la EIA

Sin perjuicio de su prematura regulación legal y del marco espe- cífico que estatuye contemporáneamente a la EIa, aunque la Consti- tución no hace ni ha hecho mención expresa alguna a tal instituto, su fundamento debe buscarse de todas formas en el texto constitucional. actualmente, el impacto del art. 41 CN ha sido de tal magnitud en el derecho argentino, que lejos de constituir un sistema legal de tipo cerrado, constituye uno abierto. En efecto, la EIa no es sino uno de los instrumentos fundamentales para hacer efectivos los fines, garantías, derechos y deberes impuestos por la misma norma constitucional.

recordado en relación a la legitimación, en realidad es además el desembarco de la EIa y el principio precautorio en el derecho argentino.

37 Lorenzetti, Ricardo L., “La nueva ley ambiental argentina”, en La Ley, T. 2003- C, pág. 1332; y en Responsabilidad Civil - Doctrinas Esenciales, T. v, pág. 1541; Derecho Constitucional - Doctrinas Esenciales, T. II, pág. 737.

38 waLSh, Juan Rodrigo, “pasivos ambientales: los mecanismos institucionales para su prevención y manejo en la República argentina”, en Lecturas sobre Derecho del Medio Ambiente, T. Iv, Universidad Externado de Colombia, bogotá, 2003, pág. 510.

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más concretamente, en cuanto al fondo, la EIa puede ser ubicada dentro de la denominada función preventiva consagrada por el art. 41 CN, que sienta el principio capital del moderno derecho ambiental, sin dejar de entendérsela como el ejercicio de una atribución derivada del carácter dominial originario de los recursos naturales (art. 124 CN). Es que, por una parte, el art. 41 CN fija expresamente ciertos de- beres que imponen la exigencia precaucional que instrumenta la EIa, tanto a partir del deber de todo habitante de preservar el ambiente como a partir del deber de las autoridades de proveer al derecho a tal ambiente. pero además, el art. 124 CN expresa en las provincias una condición de dominus, en virtud de la cual cada una de ellas puede disponer el destino de sus recursos limitando los títulos derivados que sobre ellos se otorgan 39 . además de ello, debemos advertir que el derecho al ambiente y su vinculación con la EIa fue percibido en el texto constitucional desde an- tes de 1994, existiendo una fundamentación constitucional del instituto que analizamos como necesario instrumento de tutela de los derechos no enumerados. Nos referimos al célebre caso “Kattan” 40 y los siguien- tes pronunciamientos que análogamente en la materia se produjeron a partir del mismo en diversas provincias argentinas, donde la judicatura supo ver en los derechos implícitos que reconoce el art. 33 CN la exis- tencia de un derecho al ambiente en todo ciudadano, entendiendo que el mismo era violentado cuando se otorgaban autorizaciones de explo- tación ambiental sin previos estudios de sus impactos. Desde el punto de vista competencial la regulación de la EIa –como la de muchas otras materias ambientales– después de 1994 se encuentra atravesada por la transformación y el conflicto que supuso la incorporación de una regla de distribución de poderes desconocida has- ta entonces para el derecho argentino. Es la que prescribe un reparto entre presupuestos mínimos/legislación complementaria (art. 41 CN), que debe sin embargo ejercerse en coordinación con el sistema de repar- to original de la Constitución entre poderes y para materias conexas. En efecto, si bien corresponde a la Nación dictar las normas que contengan presupuestos mínimos de protección ambiental y a las pro- vincias las complementarias, más allá de alguna referencia contenida en la legislación de presupuestos mínimos, el Congreso no ha dictado

39 Sobre el alcance del dominio originario como instituto y su relación con los do- minios derivados que se constituyen sobre los recursos naturales, Pinto, mauricio, Los dominios originario e indígena. Su reconstrucción histórico-dogmática en el régimen jurí- dico argentino, Universidad del aconcagua, mendoza, 2011, capítulos II, Iv y v.

40 Juzgado de 1ª Instancia en lo Contencioso administrativo Federal Nº 2, in re “Kattan, alberto E y otro c/ gobierno nacional (poder Ejecutivo) s/amparo”, sentencia de fecha 10 de mayo de 1983, ya citada.

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en sentido estricto hasta el momento una ley de presupuestos mínimos de protección ambiental (pmpa) que establezca un régimen genéri- co de EIa 41 . Sin embargo, el órgano legislativo nacional si ha sancionado nor- mas en la materia sobre la base de diversos fundamentos competencia- les constitucionales, entre los cuales se encuentran naturalmente las leyes de pmpa (art. 41 CN); y otros de corte clásico –como la aprobación tratados (art. 75 inc. 22 CN), la regulación minera (art. 75 inc. 12 CN) o de establecimientos de utilidad nacional (art. 75 inc. 30 CN)–; e incluso, en algunos casos importan desarrollos legislativos que –excediendo las potestades del Congreso– producen formulaciones de derecho intrafede- ral que dependen de normas locales de adhesión. Las provincias, por su parte, en ejercicio de competencias propias y con anterioridad al texto constitucional de 1994, comenzaron a regu- lar el instituto de la EIa y lo continuaron desarrollando con posteriori- dad, tanto en la legislación general como sectorial e incluso municipal 42 . La competencia provincial para regular sobre este tipo de procedi- mientos está fuera de discusión (arts. 41, 121, y 124 CN), pero no lo está la forma en que esta legislación y reglamentación se conjuga y conjuga- rá con la normativa nacional, sobre todo la derivada de pmpa, dejando varios interrogantes que si bien pueden ir siendo elucidados paulatina- mente por la jurisprudencia 43 , restarán seguramente eficacia y sobre todo efectividad a un derecho en pugna con intereses de otros tintes.

41 Con carácter de proyecto, el de la Diputada müller (Expediente 1174-D-06); e incluso con aprobación unánime por parte de la Cámara de Senadores el del Senador pampuro (Expediente 2483- S-06), cuyos principales rasgos delineamos a continuación.

42 La generalidad de provincias argentinas han dictado regímenes que regulan el desarrollo de la EIa, los que –independientemente de su preexistencia en algunos casos– se integran como normas complementarias a los presupuestos mínimos de protec- ción ambiental, y por tanto se encuentran limitados por el carácter prevalente de éstos. Dentro de tales regulaciones, podemos ejemplificar a las provincias de buenos aires (ley 11.459); Córdoba (ley 7343); Corrientes (ley 5067); Chaco (Constitución, art. 38); Chubut (ley 4032); Formosa (ley l060); mendoza (leyes 5961, 6207, 7722 y 8051); misiones (ley 3079); Neuquén (leyes 1875, 2267); Río Negro (Constitución, art. 84, leyes 2342 y 2631 3266); Salta (decreto 845/90); San Juan (ley 6571); Santa Cruz (Constitución, art.73); Tierra del Fuego (Constitución, art. 55, ley 55); Tucumán (ley 6253); Ciudad de buenos aires (Estatuto de la Ciudad, art. 30, ley 123). Las provincias que cuentan con legislación en materia de evaluación de impacto ambiental son: Córdoba (ley 7343/1993), buenos aires (ley 11.723/1995), Chubut (ley 4032/1994), Formosa (ley 1060/1993), mendoza (ley 5961/1993), misiones (ley 3.079/1993), Neuquén (ley 1875/1991), Río Negro (ley 2342/1989), San Juan (ley 6571/1994), Tierra del Fuego (ley 55/1992) y Santa Fe (ley 11717/1999). En diversos capítulos de esta obra, a los que remitimos, analizamos en particular algunos de estos regímenes provinciales que hemos seleccionado al efecto.

43 En este sentido, por ejemplo, dentro de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia nacional destaca la sentencia del 17/04/2007 en la causa “villivar, Silvana Noemí c. provincia del Chubut y otros”, publicada en Revista La Ley, T. 2007-C, pág. 110, con nota de cafferatta, Néstor a., “minería y presupuestos mínimos del ambiente en un

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así, analizaremos en primer lugar, por su posición teóricamente preeminente, la legislación dictada con carácter de presupuesto míni- mo, para luego indagar en supuestos específicos sectoriales nacionales, internacionales y algunos supuestos producto de la regulación interes- tadual, quedando al margen la legislación provincial que constituye el objeto específico de abordaje de otros capítulos de esta obra.

b) Legislación de presupuestos mínimos ambientales

a partir de 2002 el Congreso de la Nación ha comenzado a dictar leyes regulatorias de la protección ambiental en base a su competencia para establecer los presupuestos mínimos en la materia, sin perjuicio de la potestad complementaria provincial. Tal marco regulatorio, que se ha desarrollado sobre una Ley mar- co o general –ley 25.675– y diversas normas sectoriales o temáticas, ha dispuesto un régimen básico para la EIa con alcance a todo el territorio nacional. Como aspecto general, la ley 25.675 establece a la EIa dentro de los instrumentos de la política y gestión ambiental (art. 8), imponiendo que toda obra o actividad que, en el territorio de la Nación, sea suscep- tible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la calidad de vida de la población, en forma significativa, estará sujeta a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental, previo a su ejecución (art. 11). De este modo, la EIa se constituye en un procedimiento básico que condiciona toda actividad en el territorio argentino, sin perjuicio de los regímenes locales que extiendan las exigencias por encima de las previ- siones del estamento mínimo dispuesto por el Congreso. procedimentalmente, el art. 12 de esta norma marco fija que las personas físicas o jurídicas darán inicio al procedimiento con la presen- tación de una declaración jurada, en la que se manifieste si las obras o actividades afectarán el ambiente. Concordantemente, las autoridades competentes determinarán la presentación de un estudio de impacto ambiental, y deberán realizar una evaluación de impacto ambiental y emitir una declaración de impacto ambiental en la que se manifieste la

fallo ejemplar de Corte”. En este proceso se expresó que la ley complementaria 4032 de la provincia del Chubut que exige la aprobación expresa previa audiencia pública de activi- dades capaces de degradar el medio ambiente, no contradice las leyes nacionales 24.585 y 25.675, dictadas con arreglo al art. 41 de la Constitución Nacional, ya que la facultad que tienen las provincias de complementar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección del medio ambiente, supone agregar alguna exigencia o requisito no contenido en la legislación complementada (voto de los doctores Lorenzetti, Fayt y petracchi).

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aprobación o rechazo de los estudios presentados, debiendo el procedi- miento de EIa asegurar la participación ciudadana (art. 21). Con ello, se fija el principio esencial de la EIa como instituto jurídi- co, acorde al cual debe existir una autorización previa que limita las acti- vidades en función de su análisis ambiental, coordinándose ello con otro principio cardinal como resulta la participación pública en la materia. De acuerdo a la norma, los estudios de impacto ambiental deben contener, como mínimo, una descripción detallada del proyecto de la obra o actividad a realizar, la identificación de las consecuencias sobre el ambiente, y las acciones destinadas a mitigar los efectos negativos 44 (art. 13). Este régimen general, ha sido especificado para ciertas materias por normas particulares de presupuestos mínimos referidas a los resi- duos industriales y de las actividades de servicio (ley 25.612), gestión de cuencas hídricas (ley 25.688), residuos domiciliarios (ley 25.916), bosques nativos (ley 26.331), y glaciares (ley 26.339). así, la ley 25.612 f ija en su art. 32 que toda planta de almacena- miento, tratamiento o disposición final de residuos industriales o de actividades de servicios, previo a su habilitación, deberá realizar un estudio de impacto ambiental, el cual deberá ser presentado ante la autoridad competente, que emitirá una declaración de impacto ambien- tal, en la que resolverá fundamente su aprobación o rechazo. La regla- mentación determinará los requisitos mínimos y comunes que deberá contener dicho estudio. Como puede advertirse, este precepto no arrima nada que no fuera ya exigido en la ley 25.675, limitándose entonces a reiterar las exigen- cias de la EIa previa y su resolución administrativa. El art. 33 dispone que la autoridad de aplicación nacional acor- dará con las autoridades provinciales y de la Ciudad de buenos aires, en el ámbito del Consejo Federal de medio ambiente (COFEma), las características y contenidos del estudio de impacto ambiental y las con- diciones de habilitación de las plantas de almacenamiento, tratamiento y disposición final de residuos industriales y de actividades de servicio, así como las características particulares que deben tener las mismas de acuerdo a la calidad y cantidad de residuos que traten, almacenen o dispongan finalmente.

44 cafferatta, Néstor a., “Ley 25.675 general del ambiente. Comentada, inter- pretada y concordada”, ob. cit., expresa a partir de este precepto que el contenido mínimo del estudio de impacto ambiental, pasa por tres aspectos: una descripción detallada del proyecto (“descripción actividad”), la identificación de las consecuencias sobre el ambien- tales (“consecuencias ambientales”), y las acciones destinadas a mitigar (“acciones miti- gatorias”).

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De esta manera, la norma encamina el grado de exigencias mí- nimas que debe reunir el análisis del proyecto y las exigencias para su aprobación al sistema federal ambiental que estatuye la ley 25.675 en sus arts. 23 y 24 para la coordinación interjurisdiccional a través del Consejo Federal del medio ambiente, y de acuerdo al cual el poder Ejecutivo propondrá a la asamblea de dicho Consejo el dictado de re- comendaciones o de resoluciones, según corresponda, de conformidad con el acta Constitutiva de ese organismo federal, para la adecuada vigencia y aplicación efectiva de las leyes de presupuestos mínimos, las complementarias provinciales, y sus reglamentaciones en las distintas jurisdicciones 45 . En relación al recurso hídrico, la ley 25.688 contempla que en el caso de las cuencas interjurisdiccionales, cuando el impacto ambiental que ocasione el uso del agua sobre alguna de las otras jurisdicciones sea significativo, será vinculante la aprobación de dicha utilización por el Comité de Cuenca que esa misma norma crea en su art. 4, el que estará facultado para este acto por las distintas jurisdicciones que lo componen. Esta norma, es en nuestra opinión inconstitucional 46 , en la medi- da en que las normas de presupuestos mínimos no pueden alterar las jurisdicciones locales (art. 41 CN), ni pueden intervenir en las insti- tuciones locales que ejercen dicha jurisdicción (art. 122 CN). Contra- riamente, entendemos que los conflictos interprovinciales referidos a impactos sobre el ambiente deben resolverse en el marco de los arts. 121, 122, 124, 125 y 127 CN, tal como analizaremos infra al considerar las evaluaciones ambientales interjurisdiccionales. La ley 25.916 introduce normas de EIa específicas en materia de residuos domiciliarios. Su art. 18 contempla que la habilitación de los centros de disposición final de tales residuos requerirá de la aprobación de una Evaluación de Impacto ambiental, que contemple la ejecución de un plan de monitoreo de las principales variables ambientales du- rante las fases de operación, clausura y postclausura.

45 rodrÍguez SaLaS, aldo, “Consideraciones sobre la vigencia de las nuevas normas ambientales” en Revista del Foro de Cuyo, T. 36-1999, págs. 54 a 60. SabSay, Daniel y di PaoLa, maría, “El federalismo y la Nueva Ley general del am- biente”, Anales de la Legislación Argentina, boletín Informativo, La Ley, buenos aires, 2002, n° 32, págs. 47/54; “Comentarios sobre la Ley general del ambiente”, en FaRN/ UICN, presupuestos mínimos de protección ambiental. Recomendaciones para su regla- mentación, FaRN, buenos aires, 2003, pág. 19. SabSay, Daniel, “El nuevo art. 41 de la Constitución Nacional y la distribución de competencias Nación-provincias”, Doctrina Judicial, La Ley, T. 1997, pág. 783.

46 mayores detalles sobre esta norma y sus inconsistencias con el régimen consti- tucional son expuestos en Pinto, mauricio, “Consideraciones sobre la pretendida norma de presupuestos mínimos ambientales en materia hídrica. a propósito de la ley 25.688”, Revista La Ley, Suplemento de Derecho ambiental, 29 de abril de 2003, pág. 1.

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Con ello, el régimen básico de la ley 26.675 es ampliado en tornos

a los residuos domiciliarios a efectos de asegurar el monitoreo de los po- tenciales impactos –lo que importa un proceso evaluativo concomitante

y ex post a la actividad–.

Otra norma sectorial que precisa el régimen es la ley 26.331, sobre bosques nativos. Esta norma dispone en su art. 22 que para el otorga- miento de la autorización de desmonte o de aprovechamiento sostenible de tales bosques, la autoridad de aplicación de cada jurisdicción deberá someter el pedido de autorización a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental. Este procedimiento será obligatorio para el des- monte, aunque para el manejo sostenible lo será cuando tenga el poten- cial de causar impactos ambientales significativos 47 . Como requisitos mínimos del procedimiento de evaluación de im- pacto ambiental relativo a bosques nativos, la norma exige en su art. 23 que la autoridad de aplicación de cada jurisdicción debe informar a la autoridad Nacional de aplicación; emitir la Declaración de Impac- to ambiental; aprobar los planes de manejo sostenible de los bosques nativos; y garantizar el cumplimiento de los presupuestos mínimos de EIa en la materia. a diferencia de las normas antes consideradas, la ley 26.331 precisa el contenido del Estudio del Impacto ambiental en su art. 24, fijando que el mismo contendrá, como mínimo y sin perjuicio de los requisitos

complementarios establecidos por cada jurisdicción, los siguientes datos

e información: a) Individualización de los Titulares responsables del pro-

yecto y del Estudio del Impacto ambiental; b) Descripción del proyec- to propuesto a realizar con especial mención de: objetivos, localización, componentes, tecnología, materias primas e insumos, fuente y consumo energético, residuos, productos, etapas, generación de empleo, beneficios

económicos (discriminando privados, públicos y grupos sociales beneficia- dos), números de beneficiarios directos e indirectos; c) plan de manejo sostenible de los bosques nativos, comprendiendo propuestas para preve- nir y mitigar los impactos ambientales adversos y optimizar los impactos positivos, acciones de restauración ambiental y mecanismos de compen- sación, medidas de monitoreo, seguimiento de los impactos ambientales

47 La norma entiende que son significativos los que pudieran generar o presentar al menos uno de los siguientes efectos, características o circunstancias: a) efectos adver- sos significativos sobre la cantidad y calidad de los recursos naturales renovables, inclui- dos el suelo, el agua y el aire; b) reasentamiento de comunidades humanas, o alteraciones significativas de los sistemas de vida y costumbres de grupos humanos; c) localización próxima a población, recursos y áreas protegidas susceptibles de ser afectados, así como el valor ambiental del territorio en que se pretende ejecutar el proyecto o actividad; d) al- teración significativa, en términos de magnitud o duración, del valor paisajístico o turísti- co de una zona; e) alteración de monumentos, sitios con valor antropológico, arqueológico, histórico y, en general, los pertenecientes al patrimonio cultural.

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detectados y de respuesta a emergencias; d) para el caso de operaciones de desmonte deberá analizarse la relación espacial entre áreas de des- monte y áreas correspondientes a masas forestales circundantes, a fin de asegurar la coherencia con el ordenamiento territorial del bosque nativo que exige la misma norma; e) Descripción del ambiente en que desarro- llará el proyecto: definición del área de influencia, estado de situación del medio natural y antrópico, con especial referencia a situación actualiza- da de pueblos indígenas, originarios o comunidades campesinas que ha- bitan la zona, los componentes físicos, biológicos, sociales, económicos y culturales; su dinámica e interacciones; los problemas ambientales y los valores patrimoniales. marco legal e institucional; f) prognosis de cómo evolucionará el medio físico, económico y social si no se realiza el pro- yecto propuesto; g) análisis de alternativas: descripción y evaluación comparativa de los proyectos alternativos de localización, tecnología y operación, y sus respectivos efectos ambientales y sociales. Descripción

y evaluación detallada de la alternativa seleccionada; h) Impactos am-

bientales significativos: identificación, caracterización y evaluación de los efectos previsibles, positivos y negativos, directos e indirectos, singu- lares y acumulativos, a corto, mediano y largo plazo, enunciando las in- certidumbres asociadas a los pronósticos y considerando todas las etapas

del ciclo del proyecto; i) Documento de síntesis, redactado en términos fácilmente comprensibles, que contenga en forma sumaria los hallazgos

y acciones recomendadas. La autoridad de aplicación de cada jurisdicción, una vez analizado el Estudio de Impacto ambiental y los resultados de las audiencias o

consultas públicas, deberá emitir una Declaración de Impacto ambiental

a través de la cual deberá aprobar o denegar el estudio de impacto am-

biental del proyecto; e informar a la autoridad Nacional de aplicación.

Finalmente, la ley 26.639 especifica el régimen de EIa en relación

a glaciares y ambientes periglacial. Esta norma dispone que todas las

actividades proyectadas en los glaciares y en el ambiente periglacial,

que no se encuentran prohibidas, estarán sujetas a un procedimiento previo de evaluación de impacto ambiental y evaluación ambiental es-

tratégica, según corresponda conforme a su escala de intervención, en

el que deberá garantizarse una instancia de participación ciudadana de

acuerdo a lo establecido en la ley 25.675; exceptuando de dicho requisi- to las actividades a) de rescate, derivado de emergencias; b) científicas, realizadas a pie o sobre esquíes, con eventual toma de muestras, que no dejen desechos en los glaciares y el ambiente periglacial; y c) deporti- vas, incluyendo andinismo, escalada y deportes no motorizados que no perturben el ambiente. Con ello, esta última norma –a la vez que establece excepciones al régimen general– incorpora en la materia una evaluación ambiental

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estratégica 48 que tienda a atender los efectos acumulativos que importa la ejecución de actividades individuales o parciales dentro de políticas, planes y programas mayores.

El proyecto de ley de presupuestos mínimos de EIA con media sanción

(2006)

Comentario aparte merece el proyecto que obtuvo sanción unáni- me por parte de la Cámara de Senadores 49 , de donde pueden inferirse algunos principios que pueden servir para solucionar algunas inconsis- tencias que se mantienen en la legislación comentada. Naturalmente el referido proyecto tiene por objeto establecer los pmpa que deberá contener el procedimiento de EIa que debe realizar- se como requisito previo a la ejecución de toda obra o actividad suscep- tible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la calidad de vida de la población en forma significativa, de conformidad con lo dispuesto por el art. 41 de la CN y por los arts. 11, 12, 13 y 21 de la ley 25.675 (art. 1), previendo igualmente su alcance y efectos, entre los que se destaca la nulidad de acto autorizante sin procedimiento de EIa previa en caso que hubiere estado prescripta (art. 2). El núcleo del proyecto se concentra en la regulación más o menos detallada de las instancias y contenidos mínimos que deben componer el procedimiento de EIa a saber:

1) El Informe preliminar con carácter de declaración jurada por parte del titular del proyecto, en los casos que corresponda (Ip) (art. 4); 2) El Estudio del Impacto ambiental (EIa), también a cargo del titular del proyecto, en los casos que corresponda (art. 5); 3) La Revisión del Estudio del Impacto ambiental a cargo de la autoridad ambiental competente (REIa); 4) La instancia de participación pública (art. 8); y 5) La Declaración del Impacto ambiental (DIa), a cargo de la auto- ridad ambiental competente (art. 9). El proyecto exige igualmente el seguimiento y monitoreo por parte de la autoridad competente (art. 10), así como la exigencia de incorpo- ración a los criterios de evaluación de políticas, planes y programas, la Evaluación ambiental Estratégica (art. 13).

48 Este instituto, si bien sólo es requerido en la regulación sectorial que impone la ley 26.639, ha sido extendido por la jurisprudencia a aspectos propios de la gestión de bosques nativos que rige la ley 26.331. al respecto, resalta el pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación in re “Salas, Dino y otros c. provincia de Salta y Estado Nacional”, Fallos 332:663 (26/3/2009). mayores detalles sobre la evaluación ambiental estratégica se consideran en el capítulo que en esta obra desarrolla gustavo rinaLdi.

49 proyecto presentado por el Senador pampuro (Expediente 2483- S-06).

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En cuanto a los proyectos que puedan generar impactos fuera de la jurisdicción donde se llevará a cabo, exige no sólo que la autoridad ambiental competente a cargo de la Revisión del Estudio del Impac- to ambiental (REIa) de formal intervención a la autoridad ambiental competente de la jurisdicción potencialmente afectada, a la cual remiti- rá las actuaciones, sino además su no objeción al proyecto. para el caso de desacuerdo entre las autoridades ambientales com- petentes, el Consejo Federal de medio ambiente (COFEma), resolverá por consenso confirmar la objeción o autorizar la emisión de la Declara- ción de Impacto ambiental por parte de la autoridad ambiental compe- tente de la jurisdicción donde se ejecutará el proyecto (art. 14). Finalmente, buscando garantizar la idoneidad y responsabilidad de los profesionales intervinentes, el proyecto establece como requisito de validez del estudio su inscripción en un registro de consultores, que pondrán en funcionamiento las jurisdicciones locales, pero que será im- plementado y administrado por la autoridad ambiental nacional (arts.

17/18).

El proyecto es igualmente claro en el sentido que la autoridad de aplicación competente es siempre la autoridad ambiental local, reser- vando para la autoridad nacional solamente las puntuales atribuciones de velar por el cumplimiento de la ley; brindar asesoramiento técnico para la instrumentación y aplicación la ley a requerimiento de las auto- ridades locales; elaborar las guías metodológicas Nacionales; proponer al COFEma el dictado de recomendaciones o resoluciones que resulten necesarias para lograr la aplicación efectiva de los principios y regula- ciones contenidos en esta ley; poner en funcionamiento el Sistema Na- cional de Registro de Consultores para Estudios de Impacto ambiental e Intervenir en las Evaluaciones con Impacto ambiental transfronteri- zo (art. 20). Como valoración general, estamos ante un proyecto con diversos aportes positivos, aunque posiblemente diversos aspectos exceden la distribución competencial constitucional, especialmente en relación al papel dirimente que otorga al COFEma, y en relación a su interven- ción en conflictos transfronterizos en la medida que éstos refieran a quejas interprovinciales 50 , así como en lo relativo a la conformación de registros –que resultan instituciones de gestión– y a la función policial genérica que el proyecto contempla en torno a la aplicación de la norma –lo que indudablemente sólo corresponde a las autoridades locales–.

50 La facultad para dirimir conflictos entre provincias corresponde a la Corte Su- prema de Justicia de la Nación (art. 127 CN), no pudiendo una norma infraconstitucional variar tal asignación competencial.

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c) Legislación nacional sectorial

a. Ley 17.319 de hidrocarburos

La Ley Nacional de Hidrocarburos ha sido dictada dentro de las competencias que en materia minera corresponde a la autoridad nacio- nal (art. 67 inc. 11 CN de 1853/60). Esta norma no contiene en principios previsiones en torno a la EIa en la actividad petrolera, aunque la regulación reglamentaria de la misma ha extendido su contenido hacia tal instituto. En tal sentido, lo que sí regula expresamente esta norma en su art. 69 es que dentro de las obligaciones de permisionarios y concesio- narios de actividades hidrocarburíferas se encuentra la adopción de las medidas necesarias para evitar o reducir los perjuicios a las actividades agropecuarias, a la pesca y a las comunicaciones, como así también a los mantos de agua que se hallaren durante la perforación. Reglamentariamente, por Resolución 105/92 de la Secretaría de Energía de la Nación y con fundamento en tales obligaciones, se ha apro- bado un conjunto de normas y procedimientos para proteger el medio ambiente durante la etapa de exploración y explotación de hidrocarbu- ros. Tales normas contemplan la presentación de estudios ambientales previos tendientes a prevenir y mitigar el impacto que sobre el ambien- te presente la actividad exploratoria y de explotación. Completando este desarrollo, la Resolución 252/93 de la Secretaría de Energía aprueba las guías y recomendaciones para la ejecución de los estudios ambientales y monitoreo de obras y tareas exigidos por la reso- lución 105/92 SE, fijando así la estructura, alcance y contenido que de- ben tener los estudios de impacto ambiental y el monitoreo de las obras

y tareas ejecutadas; la Resolución 342/94 de la Secretaría de Energía

complementa la norma anterior, aprobando la estructura de planes de contingencias que preveía aquella; y la Resolución 25/04 de esa misma autoridad dispone las normas para la presentación de los estudios am- bientales correspondientes a los permisos de exploración y concesiones de explotación de hidrocarburos, las que resultan de aplicación tanto para los estudios ambientales correspondientes a las nuevas obras, tra-

bajos e instalaciones, como asimismo para las que se hallen en ejecución

o ya se hayan ejecutado por parte de las empresas titulares de permisos

de exploración y concesiones de explotación de hidrocarburos otorgadas en el marco de la ley 17.319.

b. Leyes 24.804 y 25.018, sobre actividad y residuos nucleares

La ley 24.804 regula la actividad nuclear en la argentina, bajo el contralor de la autoridad Regulatoria Nuclear, quien tiene a su cargo

La evaLuación de iMPacto aMbientaL

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la función de regulación y fiscalización de la actividad nuclear en todo lo referente a los temas de seguridad radiológica y nuclear, protección

física y fiscalización del uso de materiales nucleares, licenciamiento y fiscalización de instalaciones nucleares y salvaguardias internaciona- les (art. 7). De acuerdo al art. 16 inc. m) de esa norma, la autoridad Regulato- ria Nuclear presenta dentro de sus funciones, facultades y obligaciones el evaluar el impacto ambiental de toda actividad que licencie, enten- diéndose por tal a aquellas actividades de monitoreo, estudio y segui- miento de la incidencia, evolución o posibilidad de daño ambiental que pueda provenir de la actividad nuclear licenciada.

a su vez, la ley 25.018 fija el régimen de gestión de residuos radiac-

tivos, disponiendo en su art. 11 que en el marco del programa Nacional de gestión de Residuos Radiactivos debe realizarse la recuperación de los sitios afectados por la actividad de extracción, molienda, concentra-

ción, tratamiento y elaboración de minerales radiactivos procedentes

de yacimientos de explotación y sus respectivos establecimientos fabri- les, así como de los yacimientos mineros abandonados o establecimien- tos fabriles fuera de servicio.

a tal fin establece el principio del “impacto ambiental tan bajo

como sea posible”, el que deberá ser integrado con programas comple- mentarios de desarrollo sustentable para las comunidades directamen- te afectadas, y quedará sometido a los procedimientos de evaluación de impacto ambiental que dispongan las provincias o la ciudad de buenos aires, según corresponda. Con ello, se genera en la materia un doble orden de contralor, por parte de la autoridad Regulatoria Nuclear en el ámbito de su potestad de otorgamiento de licencias, y de las jurisdicciones locales en orden a las potestades que constitucionalmente le corresponden sobre la ges- tión ambiental de sus territorios.

C. Régimen minero-ambiental dictado por el Congreso Nacional

El régimen de EIa en la minería ha sido contemplado por algunas normas nacionales, lo que ha generado debate en cuanto a su natura- leza y aplicación, hoy resuelto por la máxima jurisprudencia nacional. Quizás la norma de mayor trascendencia en la materia es la ley 24.585, que en 1995 reformó el Código de minería sustituyendo el an- tiguo art. 282 (hoy en día art. 233, t.o. decr. 456/97), e introduciendo el Título Complementario “De la protección del ambiente para la activi- dad minera” (hoy en día Sección Segunda “De la protección ambiental para la actividad minera”, del Título Decimotercero “Condiciones de la Explotación”, t.o. decr. 456/97), a fin de regir “la protección del ambien-

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te y la conservación del patrimonio natural y cultural en el ámbito de la actividad minera” (art. 233 y 246 Cm). El procedimiento de Evaluación de Impacto ambiental en la ac- tividad minera, acorde a este régimen, comienza con un Informe de Impacto ambiental que los responsables indicados en el art. 248 Cm deben presentar –antes de iniciar cualquier actividad de las previstas por el art. 249 Cm– ante la autoridad de aplicación. Este Informe, es un “documento que describe un proyecto minero, el medio donde se desarrolla, el impacto ambiental que producirá y las medidas de protección del ambiente que se proponen adoptar” 51 , que es presentado a fin de obtener la aprobación del mismo por parte de la autoridad mediante una Declaración de Impacto ambiental 52 . al ser presentado el Informe de Impacto ambiental, la autoridad debe evaluarlo en un plazo de sesenta días hábiles, pudiendo ser apro- bado mediante la Declaración de Impacto ambiental o rechazado. En este último caso, si se estimó insuficiente el contenido del Informe, el responsable podrá presentarlo nuevamente en un plazo de treinta días hábiles, teniendo igual plazo la autoridad para expedirse en forma ex- presa sobre la aprobación o rechazo del mismo (arts. 254 y 255 Cm). La Declaración de Impacto ambiental deberá ser actualizada como máximo en forma bianual, mediante la presentación de un in- forme referido a los resultados de las acciones de protección ambiental ejecutadas y la existencia de nuevos hechos (art. 256 Cm). Si existiesen desajustes entre los resultados efectivamente alcanzados y los espera- dos por la Declaración de Impacto ambiental, la autoridad dispondrá las modificaciones necesarias atendiendo a los nuevos conocimientos acerca del comportamiento de los ecosistemas afectados y las acciones tendientes a una mayor eficiencia para la protección del área de in- fluencia de la actividad. Estas medidas podrán ser adoptadas a solici- tud del operador minero (art. 257 Cm). De este modo, se termina de instaurar un sistema que ya había sido anticipado con anterioridad por la ley 22.259 de 1980, 53 que estableció en

51 art. 4 inc. b) de las Normas Complementarias para la Implementación de la Ley

24.585 de protección ambiental para la actividad minera, texto aprobado por el Consejo

Federal de minería en San Carlos de bariloche (15-16/8/98).

52 El art. 4 inc. c) de las Normas Complementarias para la Implementación de la Ley

24.585 de protección ambiental para la actividad minera, texto aprobado por el Consejo

Federal de minería en San Carlos de bariloche (15-16/8/98), expresa que la Declaración de Impacto ambiental es un “acto administrativo fundado en la normativa ambiental minera vigente, aprobatorio de un Informe de Impacto ambiental, pronunciado por la autoridad de aplicación y mediante el cual se establecen las condiciones específicas a las que deberá ajustarse la empresa titular durante todas las etapas del proyecto minero”.

53 Pinto, mauricio, “La prevención del impacto ambiental y la actividad minera”, La Ley Gran Cuyo, T. 1999, pág. 1.

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el art. 282 Cm como condición para que el minero explote libremente sus pertenencias la sujeción a las reglas de conservación del medio ambiente. De igual manera, cabe acotar que la ley 24.196 de 1993, de inver- siones mineras, prevé en su art. 23 que las empresas mineras deberán constituir una previsión especial –deducible impositivamente– para prevenir y subsanar las alteraciones que en el medio ambiente ocasione la actividad minera; y su decreto reglamentario 2686/93 indica en su art. 23 que los inscriptos deberán presentar a la autoridad de aplicación los estudios técnicos referidos al impacto ambiental que provocará la actividad pertinente, a fin de que esta la fiscalice en forma conjunta con el organismo provincial competente, sin perjuicio de la intervención de otras instancias que tuvieran competencia en la materia. por otra parte, dentro del derecho intrafederal las provincias argentinas celebraron el acuerdo Federal minero, ratificado por ley 24.228 de 1993, que en su cláusula decimocuarta prevé la necesidad de cumplimentar una declaración de impacto ambiental. La naturaleza y alcance de este sistema normativo y su coordina- ción con las regulaciones locales ha generado diversas consideraciones, estando quienes sostienen que el procedimiento de EIa incorporado al Código de minería no consiste en legislación de fondo minera emanada del art. 75 inc. 12 CN, sino en normas ambientales de presupuestos mí- nimos emanadas del art. 41 CN, que por un error de técnica legislativa han sido incorporadas dentro del Código de minería como si fuesen de derecho sustancial o de fondo 54 . Otros, entienden que la 24.585 se im- pone a la provincia como parte del Código de minería por la delegación presunta en el art. 75, inc. 12 de la Constitución Nacional 55 , situación que parte de la doctrina entiende incorrecta en la medida que acota ello hasta tanto no se obtenga una sentencia que declare que el ambiente no es materia del Código de minería 56 . por otra parte, se ha observado que aunque las normas ambientales del Código de minería se conside- ren de fondo, aún así la misma ley 24.585 dispone que la protección del

54 hernandez, víctor guillermo, “Régimen Jurídico ambiental para la minería en la provincia de mendoza”, en Primeras Jornadas de Impacto Ambiental Minero, aso- ciación geológica de mendoza y Consejo profesional de Ingenieros y geólogos, mendoza, 2007, pág. 216

55 ahuMada, Horacio, “La ley de protección ambiental para la minería N° 24.585 - El Código de minería y la Constitución Nacional”, La Ley, T. 1996-E, pág. 1361, quien incluso entiende que la competencia ambiental para las actividades mineras sigue siendo nacional, de acuerdo a lo establecido en el art. 75 inc. 12) de la Constitución Nacional, quedando excluidas del reparto competencial del art. 41 CN. Consecuentemente, este autor desacredita la regulación de la ley 24.585 que refiere a las potestades que surgen del art. 41 CN.

56 Moyano, amílcar, “El decreto 820/06 de la provincia de mendoza sobre declara- ción de impacto ambiental (DIa) de la actividad minera”, La Ley Gran Cuyo, T. 2006, pág.

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ambiente en la actividad minera quedará sometida a las normas que oportunamente se establezcan en ejercicio del art. 41 CN 57 . Superando estas disquisiciones, la Corte federal in re “villivar” 58 , entendió que las leyes nacionales 24.585 y 25.675 fueron dictadas con arreglo al art. 41 de la Constitución Nacional, y de esta forma la judi- catura confirmó la validez de las normas provinciales que completaban con mayor exigencias a las nacionales.

D. Ley 24.051 de residuos peligrosos

La ley 24.051 importa el principal régimen de residuos peligrosos vigente en argentina. Su sanción en 1991, de manera previa a la re- forma constitucional de 1994, limitó su alcance a lugares sometidos a jurisdicción nacional o, aunque ubicados en territorio de una provincia estuvieren destinados al transporte fuera de ella, o cuando, a criterio de la autoridad de aplicación, dichos residuos pudieren afectar a las personas o el ambiente más allá de la frontera de la provincia en que se hubiesen generado (art. 1). Sin embargo, la técnica de adhesión voluntaria mediante normas provinciales que hacen suyo el texto de la ley 24.051 ha extendido su aplicación a gran parte del derecho público local 59 . De acuerdo al art. 60 de la referida norma es una potestad de la autoridad de aplicación el realizar la evaluación del impacto am- biental respecto de todas las actividades relacionadas con los residuos peligrosos. a su vez, conforme preceptúa el art. 34 de la norma, es requisito para la inscripción de plantas de disposición final de residuos peligro- sos en el Registro Nacional de generadores y Operadores de Residuos peligrosos la presentación un estudio de impacto ambiental. El decreto 831/93 reglamentó estos receptos, fijando los términos de referencia del estudio de impacto ambiental en la materia. La aplicación jurisprudencial de estas normas ha tenido cierta ida y vuelta, en la medida que una interpretación literal de la norma que se realizó inicialmente llevó al sostenimiento de que el estudio de impacto ambiental de un emprendimiento debía ser realizado materialmente

57 rodrÍguez SaLaS, aldo, “El derecho ambiental y la ley general del ambiente de mendoza”, en Mendoza Ambiental, Carretero-Dalmasso, mendoza, 1995, pág. 282

58 Corte Suprema de Justicia de la Nación, in re “villivar, Silvana Noemí c. pro- vincia del Chubut y otros”, La Ley, T. 2007-C, pág. 110, con nota de cafferatta, Néstor a., “minería y presupuestos mínimos del ambiente en un fallo ejemplar de Corte”.

59 Las provincias que han adherido a la Ley 24.051 son: Catamarca, Chubut, Cór- doba, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Rioja, La pampa, mendoza, misiones, San Juan, San Luis, Santiago del Estero y Tucumán.

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por la autoridad de aplicación dentro del proceso de evaluación esta- blecido en la norma 60 ; aunque dos pronunciamientos posteriores corri- gieron esa interpretación al aceptar que la ley faculta a la autoridad de aplicación a imponer la forma en que el proponente debe realizar dicho estudio 61 .

E. Ley 22.421 de conservación de la fauna silvestre

La Ley Nacional de Fauna es otra norma que, resultando anterior a la reforma constitucional de 1994, contempla diversos aspectos pro- pios de la gestión recursiva y tutela ambiental que recaía en la potestad provincial reservada, dependiendo por ello de la adhesión provincial para regir en tales extremos en los ámbitos sometidos a jurisdicción nacional y ajenos a la propia de las provincias 62 . El art. 13 de esta norma dispone además que los estudios de fac- tibilidad y proyectos tales como desmonte, secado y drenaje de tierras inundables, modificaciones de cauce de río, construcción de diques y embalses, que puedan causar transformaciones en el ambiente de la fauna silvestre, deberán ser consultados previamente a las autoridades nacionales o provinciales competentes en materia de fauna 63 .

F. La ley 23.879 de evaluación ambiental de obras hídricas

Esta norma, modificada por leyes 24.539 y 25.975 ha instruido al poder Ejecutivo Nacional a que proceda a realizar la evaluación de las consecuencias ambientales que, desde el punto de vista sismológico, geo- lógico, hidrológico, sanitario y ecológico en general, producen o podrían producir en territorio argentino cada una de las represas construidas, en construcción y/o planificadas bajo jurisdicción nacional, con deber de informar al Congreso.

60 Cámara Nacional en lo Contencioso administrativo, Sala III, in re “Schroeder Juan c. Estado Nacional-SRNyaH s/amparo”, sentencia del 8/4/94.

61 Cámara Nacional en lo Contencioso administrativo, Sala I, in re “Schroeder Juan c. Estado Nacional-SRNyaH y Shell s/amparo”, sentencia del 10/2/95; Cámara Na- cional en lo Contencioso administrativo, Sala I, in re “Schroeder Juan c. Estado Nacional- SRNyaH y petacol Sa s/amparo”, sentencia del 28/11/96.

62 Las provincias que han adherido a la ley 22.421 son: Córdoba, mendoza, Entre Ríos y Formosa.

63 Recordamos nuevamente el fallo in re “Kattan, alberto E y otro c/ gobierno nacional (poder Ejecutivo) s/amparo”, ob. cit., donde con fundamento positivo en la ley 22.421 se anuló una autorización administrativa de caza emitida sin estudios previos del impacto que produciría. Si bien en el fallo no se acude directamente al art. 13 de la ley, sí se reconoce un deber de todos los habitantes de preservar la fauna, y entiende que ello se instrumenta a través del estudio previo de las consecuencias que sobre la fauna causan las actividades en discusión.

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De este modo, se potencia un mecanismo de evaluación ya estatui- do las resoluciones 475/87 y 718/87 de la Secretaría de Energía, a las que la misma ley remite a los fines metodológicos. La norma estatuye además que la autoridad nacional en materias de obras y de política ambiental, juntamente con sus similares de las provin- cias afectadas 64 , deberán determinar qué acción ha de realizarse en aque- llas obras en las que, ya construidas o en construcción, no se previeron o no se ejecutaron, en forma parcial o totalmente, tareas de preservación del ecosistema involucrado en forma efectiva; aprobar o rechazar, en función del estudio del impacto ambiental realizado, la factibilidad de las obras planificadas. La no aprobación por parte de uno solo de las mencionadas autoridades será suficiente para suspender la realización de las obras, y ante tal situación se deberá rediseñar los proyectos observados a fin de disminuir el impacto ambiental a niveles aceptables para su aprobación, sometiéndolos para su reconsideración, nuevamente a tales autoridades; recomendar al poder Ejecutivo, en el caso de obras extranacionales (sic) que produzcan impacto en nuestro territorio, las medidas y acciones que sea conveniente adoptar para lograr su minimización, a efectos de que el mismo gestione ante los respectivos gobiernos extranjeros la celebración de los acuerdos necesarios para su implementación. Los estudios que se practiquen en cumplimiento de esta norma deberán ser presentados necesariamente en una audiencia pública, que deberá desarrollarse en el ámbito del Congreso de la Nación. El resul- tado de tal audiencia debe dar lugar a un informe no vinculante con el objeto de dar lugar a la publicidad del resultado alcanzado. Este régimen, conforme refiere beLLorio cLabot, presenta una esca- sa aplicación, en su opinión por desconocimiento de tales prescripciones, al punto tal que refiere una derogación por desuetudo 65 . No compartimos esta opinión, en la medida en que aunque la ineficacia normativa impor- ta normas vigentes que resultan inaplicadas, ello no habilita necesaria- mente un efecto derogatorio sino que exige adecuaciones en los mecanis- mos de implementación que subsanen la deficiencia gubernamental.

g. La ley 24.354 de creación del Sistema Nacional de Inversiones Públicas

La ley 24.354 instrumenta el Sistema Nacional de Inversiones públicas con el objetivo de iniciar y actualizar permanentemente un

64 No debe olvidarse que incluso en los establecimientos de utilidad nacional someti- dos a la jurisdicción regulatoria del Congreso de la Nación, conforme el art. 75 inc. 30 CN, las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines.

65 beLLorio cLabot, Dino, Tratado de Derecho Ambiental, ad-Hoc, buenos aires, 1997, pág. 403.

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inventario de proyectos de inversión pública nacional, así como la for- mulación anual y gestión del plan nacional de inversiones públicas. Esta norma, entonces, corresponde a las regulaciones propias de la inversión que desarrolla el Estado Nacional, limitando la discrecio- nalidad de tal ejercicio competencial. En este encuadre, el art. 3 de la norma sujeta a sus exigencias a todos los proyectos de inversión de los organismos integrantes del sector público nacional, así como los de las organizaciones privadas o públicas que requieran para su realización de transferencias, subsidios, aportes, avales, créditos y/o cualquier tipo de beneficios que afecten en forma directa o indirecta al patrimonio públi- co nacional, con repercusión presupuestaria presente o futura, cierta o contingente. De este modo, la norma condiciona cualquier proyecto que resulte financiado nacionalmente, independientemente de la jurisdic- ción que lo desarrolle. El art. 2 de la norma f ija que en la etapa de preinversión, además de la identificación inicial y diseño preliminar del proyecto y su formu- lación y evaluación integrada –que contemple los aspectos socioeconó- micos, financieros, técnicos, e institucionales–, deben realizarse estu- dios de factibilidad o impacto ambiental de los proyectos susceptibles de financiamiento, fijando en el anexo I aquellos que deben ser someti- dos al referido estudio de factibilidad o impacto ambiental 66 .

66 Estos proyectos son determinados en el anexo I de la Ley, conforme la siguiente enumeración: grandes represas (Embalses superiores a las 50 hectáreas de espejo); plan- tas siderúrgicas integradas; Instalaciones químicas integradas (papeleras, curtiembres, etc.); Instalaciones destinadas a la eliminación de residuos peligrosos o de eliminación de tóxicos peligrosos por incineración, tratamiento químico de transformación o almacena- miento de tierras; Explotaciones a cielo abierto de carbón, hulla, lignito y otros minera- les; Centrales Térmicas de generación Eléctrica, otras instalaciones de combustión, cuya potencia térmica supere los doscientos (200) megavatios; Instalaciones destinadas a la extracción, tratamiento y/o transformación del amianto: para las fábricas de los llamados fibrocementos con producción anual superior a las veinte mil (20000) toneladas métricas de productos terminados. para las fábricas de guarniciones de fricción, (cintas y bloques para frenos de automotores u otras máquinas, discos de embrague, etc.) con producción anual superior a las cuarenta y cinco (45) toneladas métricas de productos terminados. para instalaciones que utilizan el amianto (blindajes térmicos, vestimentas, producción de hilados, empaquetaduras industriales de fibra o planchas conteniendo amianto, jun- tas para automotores, etc.) que impliquen el procesamiento de amianto superior a las ciento veinte (120) toneladas métricas anuales); Construcciones de líneas ferroviarias, terraplenes, autopistas para medios de transporte y aeropuertos no comerciales; aero- puertos comerciales, con pista de despegue y aterrizajes superiores a dos (2) kilómetros; puertos comerciales, vías de navegación y puertos que permitan el acceso de embarca- ciones de porte superior a las mil doscientas (1200) toneladas, como así también puertos deportivos; Refinerías de petróleo bruto con exclusión de las empresas que produzcan únicamente lubricantes a partir de petróleo bruto; Instalaciones para la gasificación, licuefacción de residuos petroleros que procesen cantidades superiores a las trescientas (300) toneladas métricas de residuos bituminosos por día; Instalaciones poblaciones ma- sivas, cuando entrañan riesgos para ellas o para el ambiente (riesgos e inundaciones,

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Instrumentalmente, la ley estipula un procedimiento en su anexo

II destinado a los proyectos evaluables de acuerdo al anexo I, aunque

según dicho procedimiento los proyectos no incluidos en la nómina no resultan exentos de consideración, sino que se someten a un régimen diferencial en la medida en que deben ser analizados por la autoridad ambiental competente, quien en un plazo no mayor a los sesenta (60) días hábiles de recibido, dictaminará si corresponde o no que se reali-

cen los estudios de factibilidad o impacto ambiental. El iter previsto en estos preceptos contempla la información mínima que debe contener

el estudio ambiental, un procedimiento de información pública que di-

funde el proyecto y lo coloca a disposición de los interesados para su consulta, y en su caso la presentación de observaciones y comentarios;

la audiencia pública es prevista como una instancia no necesaria, cuya

realización depende de la discrecionalidad de la autoridad ambiental. Conforme el resultado del proceso, el proyecto puede resultar aprobado con o sin condicionamientos, o desaprobado. Sin embargo, este régimen no resulta vigente en los aspectos pro- cedimentales referidos, ya que el decreto 1427/94 observó parcialmen-

te 67 la ley 24.354, vetando el anexo II y la parte del art. 2 que indica

que las normas y los procedimientos deberán ajustarse a lo establecido

en el anexo II de la ley.

H. Ley 24.295 Convención Marco sobre el Cambio Climático

La República argentina aprobó por ley 24.295 la Convención mar-

co

sobre Cambio Climático. El art. 4.f) de dicha Convención fija que todas las partes, teniendo

en

cuenta sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y el carác-

ter específico de sus prioridades nacionales y regionales de desarrollo,

de sus objetivos y de sus circunstancias, deberán tener en cuenta, en la

medida de lo posible, las consideraciones relativas al cambio climático

en sus políticas y medidas sociales, económicas y ambientales pertinen- tes y emplear métodos apropiados, por ejemplo evaluaciones del impac- to, formulados y determinados a nivel nacional, con miras a reducir al mínimo los efectos adversos en la economía, la salud pública y la cali-

aluviones, sismos o volcanes); Los proyectos mencionados precedentemente requerirán obligatoriamente la intervención de la autoridad ambiental que corresponda.

67 Tal veto fue fundado en la complejidad y excesiva minuciosidad de la metodo- logía preceptuada y la inconveniencia de dejar al arbitrio de una autoridad ambiental externa al Sistema Nacional de Inversiones públicas la decisión de extender la obligación de realizar estos estudios a obras no contempladas en el anexo I, sosteniéndose que una decisión bicéfala generaría burocratización del sistema con la resultante demora en la ejecución de obras.

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dad del medio ambiente, de los proyectos o medidas emprendidos por las partes para mitigar el cambio climático o adaptarse a él. De esta forma, la Convención de cambio climático fija como obliga- ción de las partes la adopción de evaluaciones de impacto para reducir los efectos adversos de los proyectos o medidas adoptadas en relación al cambio climático. La referencia del precepto a proyectos o medidas nos permite entender que refiere al instituto denominado evaluación de impacto estratégico, el que se desarrolla en profundidad en el capítulo que en esta misma obra realiza gustavo rinaLdi.

I. Ley 24.375 Convenio sobre Diversidad Biológica

La República argentina ha aprobado mediante la ley 24.375 la Convención sobre Diversidad biológica abierta a la firma en el ámbito de la Organización de Naciones Unidas. El art. 14 de la misma establece un régimen específico sobre evalua- ción del impacto y reducción al mínimo del impacto adverso vincu-lado

a la preservación de la diversidad biológica, concepto más amplio que la mera tutela recursista de flora y fauna. En tal sentido, dicha norma fija que cada parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:

a) Establecerá procedimientos apropiados por los que se exija la

evaluación del impacto ambiental de sus proyectos propuestos que pue- dan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica con miras a evitar o reducir al mínimo esos efectos y, cuando proceda, per- mitirá la participación del público en esos procedimientos.

b) Establecerá arreglos apropiados para asegurarse de que se ten-

gan debidamente en cuenta las consecuencias ambientales de sus pro- gramas y políticas que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica; c) promoverá, con carácter recíproco, la notificación, el intercam- bio de información y las consultas acerca de las actividades bajo su jurisdicción o control que previsiblemente tendrían efectos adversos

importantes para la diversidad biológica de otros Estados o de zonas no sujetas a jurisdicción nacional, alentando la concertación de acuerdos bilaterales, regionales o multilaterales, según proceda;

d) Notificará inmediatamente, en caso de que se originen bajo su

jurisdicción o control peligros inminentes o graves para la diversidad biológica o daños a esa diversidad en la zona bajo la jurisdicción de otros Estados o en zonas más allá de los límites de la jurisdicción nacio-

nal, a los Estados que puedan verse afectados por esos peligros o esos daños, además de iniciar medidas para prevenir o reducir al mínimo esos peligros o esos daños; y

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e) promoverá arreglos nacionales sobre medidas de emergencia re- lacionadas con actividades o acontecimientos naturales o de otra índole que entrañen graves e inminentes peligros para la diversidad biológica, apoyará la cooperación internacional para complementar esas medidas nacionales y, cuando proceda y con el acuerdo de los Estados o las orga- nizaciones regionales de integración económica interesados, establece- rá planes conjuntos para situaciones imprevistas.

J. Ley 20.645 Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo

El Tratado del Río de la plata y su frente marítimo de 1973, sus- cripto con Uruguay, además de otros desarrollo de la evaluación como instituto genérico, contempla en su art.17 que la parte que proyecte la construcción de nuevos canales, la modificación o alteración significa- tiva de los ya existentes o la realización de cualesquiera otras obras, deberá comunicarlo a la Comisión administradora dispuesta en ese ré- gimen, la cual determinará sumariamente y en un plazo máximo de treinta días, si el proyecto puede producir perjuicio sensible al interés de la navegación de la otra parte o al régimen del Río. Si así se resolvie- re o no se llegase a un acuerdo al respecto, la parte interesada deberá notificar el proyecto a la otra parte a través de la misma Comisión. En la notificación deberán figurar los aspectos esenciales de la obra y, si fuere el caso, el modo de su operación y los demás datos técnicos que permitan a la parte notificada hacer una evaluación del efecto probable que la obra ocasionará a la navegación o al régimen del Río. El art. 21 complementa esta norma al fijar que la parte notificada puede realizar una evaluación propia, ello en cuanto dispone que si la misma llegare a la conclusión de que la ejecución de la obra o el pro- grama de operación puede producir perjuicio sensible a la navegación o al régimen del Río, lo comunicará a la otra parte por intermedio de la Comisión administradora, precisando cuáles aspectos de la obra o del programa de operación podrán causar un perjuicio sensible a la navega- ción o al régimen del Río, las razones técnicas que permitan llegar a esa conclusión y las modificaciones que sugiera al proyecto o al programa de operación. Si luego de esto las partes no arribaran a un acuerdo, el Tratado contempla mecanismos de solución de controversias para en- cauzar la diferencia. Si bien esta norma no ha sido concebida inicialmente en vistas a una verdadera EIa en sentido moderno, su referencia al impacto sobre el régimen del Río ha de permitir el desarrollo del instituto en estudio, especialmente teniendo en cuenta que la evolución del derecho ambien- tal internacional que ha practicado la Corte Internacional de Justicia permite afirmar una interpretación evolutiva de los tratados existentes

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en aras a la exigibilidad de EIa entre las partes, tal como reconoce en el misma Corte en su sentencia por el asunto relativo a las Plantas de pasta de papel en el Río Uruguay 68 .

K. Ley 21.413 Estatuto del Río Uruguay

El estatuto del Río Uruguay entre argentina y Uruguay fue sus- cripto en 1975 y ratificado por ley 21.413. Este acuerdo fija en sus arts. 7 y siguientes un régimen similar al analizado previamente en torno al Tratado del Río de la plata y su frente marítimo para toda obra de entidad suficiente para afectar la navegación, el régimen del Río o la calidad de sus aguas. Tal como reseñamos anteriormente, en torno a la aplicación de este Tratado la Corte Internacional de Justicia ha entendido que la obligación de proteger y preservar el curso de agua que contempla el Tratado conlleva bajo el Derecho internacional general el requisito de emprender un estudio de impacto ambiental donde hay un riesgo de que la actividad industrial propuesta pueda tener un impacto ambiental en un contexto transfronterizo, en particular, en un recurso compartido. Es destacable que en el marco de este Tratado, mediante notas reversales cursadas por los ministerios de Relaciones Exteriores de am- bas partes, en 1997 se aprobó el Digesto sobre uso y aprovechamiento del Río Uruguay, elaborado por la Comisión administradora del Río Uruguay. En este reglamento se fija un régimen de protección ambien- tal a los recursos pesqueros, estableciendo en el art. 6 que en los pro- yectos de obras con entidad suficiente para afectar tales recursos que se realicen en el futuro deberá incluirse como parte integrante de los mismos un estudio de su impacto en los recursos pesqueros.

68 Corte Internacional de Justicia, sentencia de fecha 20 de abril de 2010. En el conflicto entre Argentina y Uruguay en torno al impacto ambiental de las pasteras pro- yectadas y construidas en territorio uruguayo, en el parágrafo 204 de la sentencia la Corte acude a la interpretación evolutiva de las normas convencionales en juego, es decir que toma en consideración el contexto jurídico de la norma en el momento de ser interpretada, entendiendo así que el art. 41.a) y b) del Estatuto del Río Uruguay –en cuanto contemplan la obligación de preservar y proteger los cursos de agua– en relación a la evaluación de impacto ambiental “debe ser interpretado de acuerdo a la práctica, que en años recientes ha ganado mucha aceptación entre los Estados que puede ser considerada un requisito bajo el Derecho internacional general de emprender un estudio de impacto ambiental donde hay un riesgo de que la actividad industrial propuesta pueda tener un impacto ambiental en un contexto transfronterizo, en particular, en un recurso compartido”. Sobre el parti- cular, remitimos a SaLinaS aLcega, Sergio y Pinto, mauricio “El pretor a la búsqueda del Derecho: la oportunidad perdida por la Corte Internacional de Justicia de contribuir al desarrollo del Derecho de los cursos de agua internacionales (Sentencia en el asunto de las plantas de pasta de papel en el Río Uruguay, de 20 de abril de 2010)”, Revista Aranzandi de Derecho Ambiental, año 2011-1, nº 19, Cizur menor (Navarra), págs.141-169.

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L. Ley 24.105 Tratado sobre medio ambiente suscripto con la República de Chile y ley 25.243 Tratado sobre Integración y Complementación Minera

Este acuerdo internacional suscripto en 1992 con Chile, procura acciones de protección ambiental de manera conjunta o concertada en- tre ambos países. Su art. 3, al fijar los medios para el desarrollo del acuerdo, esta- blece que las partes realizarán las acciones coordinadas o conjuntas en las materias a que se refiere el presente Tratado, particularmente, a través de la realización de estudios de impacto ambiental. por su parte el art. 12 del Tratado sobre Integración y Comple- mentación minera, suscripto en 1997, regula los aspectos ambientales en la integración de las inversiones mineras que procura favorecer. a tal efecto, establece que las partes aplicarán sus respectivas legislacio- nes nacionales sobre protección del medio ambiente, sometiendo las ac- tividades mineras al Sistema de Evaluación de Impacto ambiental en Chile y a la Declaración de Impacto ambiental en la argentina, según

corresponda.

Con posterioridad, las partes han suscripto protocolos adicional específicos al Tratado sobre Integración y Complementación minera para los proyecto minero “pascua Lama” (2004), “amos-andrés” (2006), “Las Flechas” y “vicuñas” (2007). En los mismos reiteran el concepto del Tratado, aunque precisan el régimen argentino al establecer que las partes aplicarán sus respectivas legislaciones nacionales sobre pro- tección del medio ambiente, sometiendo las actividades mineras al Sis- tema de Evaluación de Impacto ambiental en Chile y al marco Jurídico ambiental para la actividad minera en argentina, según corresponda.

m. Ley 24.216 Protocolo al Tratado Antártico

Este precepto ratifica el protocolo al Tratado antártico sobre pro- tección al medio ambiente 69 , obligándose argentina a la protección del medioambiente antártico y los ecosistemas dependientes y asociados, designándose a la antártida como reserva natural, consagrada a la paz y a la ciencia. Diversas normas del referido protocolo remiten a la evaluación de actividades como mecanismo previo a las decisiones que las mismas

69 El Tratado antártico es un acuerdo internacional que reúne a 40 países y entró en vigor en 1961, disponiendo la desmilitarización de esa región, la reserva y protección de las posiciones sobre jurisdicción y soberanía territorial, la libertad de investigación científica, y un sistema de información y control en las actividades antárticas. Su proto- colo sobre protección ambiental fue suscripto en 1991

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importen, lo que sustancialmente nos lleva a la EIa como instituto. Ello, sin perjuicio de que como afirma otegui 70 es el art. 8 del protocolo

y su anexo I los que regulan de manera específica la implementación

de la EIa. El art. 3.2.c) del protocolo al Tratado antártico dispone que las

actividades en el área del Tratado antártico deberán ser planificadas

y realizadas sobre la base de una información suficiente, que permita

evaluaciones previas y un juicio razonado sobre su posible impacto en el medio ambiente antártico y en sus ecosistemas dependientes y asociados. Tales juicios, conforme detalla la referida norma, deberán tomar plenamente en cuenta, entre otros aspectos (i) el impacto acumulativo de la actividad, tanto por sí misma como en combinación con otras acti- vidades en el área del Tratado antártico, (ii) si se dispone de medios tec- nológicos y procedimientos adecuados para realizar operaciones que no

perjudiquen el medio ambiente, (iii) si existe la capacidad de observar los parámetros medioambientales y los elementos del ecosistema que sean claves, de tal manera que sea posible identificar y prevenir con suficiente antelación cualquier efecto perjudicial de la actividad, y la de disponer modificaciones de los procedimientos operativos que sean necesarios a la luz de los resultados de la observación o el mayor conocimiento sobre

el

medio ambiente antártico y los ecosistemas dependientes y asociados,

y

(iv) si existe capacidad de responder con prontitud y eficacia a los ac-

cidentes, especialmente a aquellos que pudieran causar efectos sobre el

medio ambiente.

a su vez, el art. 3.2 establece en sus apartados d) y e) que se lle-

vará a cabo una observación regular y eficaz que permita la evaluación del impacto de las actividades en curso, incluyendo la verificación de los impactos previstos, y una detección precoz de los posibles efectos imprevistos de las actividades sobre el medio ambiente antártico y los

ecosistemas dependientes y asociados, ya se realicen dentro o fuera del área del Tratado antártico. El art. 3.4. b) del referido protocolo dispone que las actividades realizadas en la zona del Tratado antártico deberán “modificarse, sus- penderse o cancelarse si provocan o amenazan con provocar repercusio- nes en el medio ambiente antártico o en sus ecosistemas dependientes

o asociados que sean incompatibles con estos principios”.

a su vez, el art. 8 del protocolo regula de manera específica la

EIa antártica, disponiendo que ciertas actividades estarán sujetas a los procedimientos establecidos en el anexo I sobre la evaluación pre- via del impacto sobre el medio ambiente antártico o en los ecosistemas

70 otegui, José maría, “protección del medio ambiente en la antártida. protocolo de madrid”, en eStrada oyueLa, Raúl a. y zebaLLoS de SiSto, maría Cristina (coord.-dir.), Evolución reciente del derecho ambiental internacional, ob. cit., pág. 252.

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dependientes o asociados 71 , según se considere que dichas actividades tengan a) menos que un impacto mínimo o transitorio, b) un impacto mínimo o transitorio o c) más que un impacto mínimo o transitorio. Sobre tal base, dispone que cada parte asegurará que los procedi- mientos de evaluación establecidos en el anexo I se apliquen a los pro- cesos de planificación que conduzcan a tomar decisiones sobre cualquier actividad comprendida en el área del Tratado antártico, de conformidad con los programas de investigación científica, con el turismo y con todas las demás actividades gubernamentales y no gubernamentales en el área del Tratado antártico, para las cuales se requiere notificación previa, de acuerdo con el art. vII (5) del Tratado antártico, incluyendo las activi- dades asociadas de apoyo logístico. Igualmente, los procedimientos de evaluación previstos en el anexo I se aplicarán a todos los cambios de ac- tividad, bien porque el cambio se deba a un aumento o una disminución de la intensidad de una actividad ya existente, bien a otra actividad aña- dida, al cierre de una instalación, o a otras causas. Cuando las activida- des sean planificadas conjuntamente por más de una parte, las partes involucradas nombrarán a una de ellas para coordinar la aplicación de los procedimientos de evaluación del impacto sobre el medio ambiente.

N. Ley 25.841 Acuerdo marco sobre medio ambiente del Mercosur

El acuerdo marco sobre medio ambiente suscripto en el ámbito del mercosur contempla en su art. 7 que los Estados partes acordarán pautas de trabajo que contemplen las áreas temáticas previstas como anexo al referido acuerdo, las cuales son de carácter enunciativo y se- rán desarrolladas en consonancia con la agenda de trabajo ambiental del mERCOSUR. El anexo en cuestión establece un área temática referida a “Ins- trumentos de política ambiental”, dentro de la cual existe una subárea sobre “evaluación de impacto ambiental”.

d) La EIA en las regulaciones intrafederales

Otra fuente de derecho que resulta de interés analizar a los efectos de atender el régimen de la EIa en torno al derecho argentino, no es ya aquella que surge de la decisión unilateral del Estado Nacional o de cada Estado provincial en regular la materia; sino, en cambio, surge de un acuerdo de un conjunto de provincias a efectos de establecer un régimen común para un ámbito territorial regional.

71 El protocolo incluye un anexo I que regula procedimentalmente la evaluación de impacto ambiental que deban sustanciar las partes del Tratado.

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Es que al margen del sistema de poderes expresamente delegados en el Estado Nacional y genéricamente reservados en las provincias que fija el art. 121 de la Carta magna, la misma Constitución se encarga de resaltar ciertas potestades que corresponden al ámbito provincial. así, y coherentemente con la autonomía de los Estados provincia- les, corresponde a los mismos darse su propia organización constitucio- nal (arts. 5 y 123 CN), y establecer sus propias instituciones y elegir sus funcionarios sin intervención del gobierno federal (art. 122 CN). Como Estados preexistentes, en todo aspecto que no sea expresamente dele- gado en el orden federal mantienen rasgos de soberanía, y por ello pue- den sin autorización del gobierno federal realizar tanto tratados como sujeto de derecho internacional o interestadual, como incluso generar nuevas estructuras federativas que no resulten incompatibles con el Estado federal conformado (arts. 124 y 125 CN). Esta última previsión constitucional, esencial para el tema que abordamos, no importa una desmembración de la unión federativa que consagra la Constitución Nacional; los Estados provinciales pueden ac- tuar autónomamente en los aspectos no delegados, celebrando tratados entre ellos en tal marco, pero la falta de acuerdo no justifica una con- frontación fáctica entre los mismos sino que sus diferencias deben ser sometidas a la jurisdicción dirimente de la Corte de Justicia federal, pudiendo el gobierno federal impedir y reprimir los hechos de violencia que se presenten en las relaciones interprovinciales (art. 127 CN). En este esquema de competencias ejercidas coordinadamente, di- versas provincias han acordado la conformación de regiones vinculadas a ciertos recursos compartidos –en particular las aguas–, estableciendo órganos para la administración de las mismas. Y en tales ocasiones no es extraña la consideración de la variable ambiental, y en particular la pre- visión de procedimientos de EIa en dichos ámbitos interjurisdiccionales. Con este marco, entonces, es posible encontrar normas regionales establecidas por ciertas provincias en el marco del denominado Derecho intrafederal 72 , las que pueden convencionalmente establecer regímenes

72 La expresión Derecho intrafederal fue desarrollada por Fermín ubertone (“Los tratados parciales en la Constitución Federal”, Revista La Ley, T. 141, pág. 876), quien comprendía en tal expresión al Derecho interprovincial (tratados entre provincias) y al Derecho intrafederal propiamente dicho (tratados entre Nación y provincias). posterior- mente ha sido una categoría continuada en la doctrina especializada, como por ejemplo bidart caMPoS, germán, “Leyes-contrato y derecho intrafederal”, El Derecho, T. 152, pág. 668; o Compendio de Derecho Constitucional, ob. cit., pág. 50, donde refiere al Derecho intrafederal como aquel que se compone por las relaciones de las provincias con el Estado federal, y de las relaciones interprovinciales, permitiendo así su distinción del Derecho federal (propio de los órganos federales) y provincial (propio de los órganos locales). Su contenido incluye las normas de naturaleza interjurisdiccional, como tratados o “leyes- convenio”. La Corte Suprema de la Nación argentina ha observado esta manifestación

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regionales de EIa. Y ante la falta de acuerdo en la materia, las provin- cias han de resolver sus conflictos ante la potestad dirimente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (art. 127 CN), sin perjuicio de la tutela jurisdiccional del derecho al ambiente que ante impactos ambientales in- terjurisdiccionales pueden sustanciar ante esa misma Corte los propios afectados y otros legitimados en la materia (arts. 41, 43, 116 y 117 CN) 73 . a continuación se refieren los casos en que tales regímenes intra- federales convencionales han previsto procedimientos de EIa.

a. Tratado sobre las cuencas de los Ríos Limay, Neuquén y Negro

mediante un Tratado suscripto en 1985 por buenos aires, Neu- quén y Río Negro y el Estado Nacional 74 , se constituyó la autoridad Interjurisdiccional de las Cuencas de los Ríos Limay, Neuquén y Negro (aIC), aprobándose el Estatuto de la misma.

del Derecho al entender que: “El pacto Federal, como las demás creaciones legales del Federalismo de concertación, configura el Derecho intrafederal y se incorpora, una vez ratificado por la legislatura, al Derecho público interno de cada Estado provincial aunque con la diversa jerarquía que le otorga su condición de ser expresión de la voluntad común de los órganos superiores de nuestra organización constitucional: Nación y provincias”, in re “asociación de grandes Usuarios de Energía Eléctrica de la República argenti- na (agUEERa) c/ buenos aires, provincia de y otro s/acción declarativa”, sentencia del 19/8/1999, Fallos 322:1781.

73 Pinto, Mauricio, “Los conflictos ambientales en cuencas hídricas interprovincia- les”, Revista del Foro, número especial Derecho Ambiental, T. 109, 2010, mendoza, ps. 107- 136. En este sentido, debe atenderse que la Corte Suprema de Justicia de la Nación in re “La pampa, provincia de c/mendoza, provincia de s/acción posesoria de aguas y regulación de usos”, resolución de 17 de marzo de 2009, desestimó el pedido formulado por organiza- ciones ambientalistas que –presentándose como terceros litisconsortes y autónomos– soli- citaban la reconducción de un proceso dirimente concluido entre los Estados de mendoza y La pampa en 1987 hacia una acción de recomposición del daño ambiental, planteada como un contenido propio del uso equitativo y razonable que debe existir entre los Estados de la cuenca, pudiéndose apreciar en ello que la acción de recomposición ambiental resulta pro- pia de los procesos para la defensa de los derechos al ambiente sano y equilibrado, lo que es un extremo pertinente de la jurisdicción judicial que regulan los arts. 41, 43, 116 y 117 CN, y no del proceso dirimente que regula el art. 127 CN. En este sentido, ante una nueva pre- sentación en el proceso resuelto en 1987 sustanciado bajo las reglas de la función dirimente regulada por el art. 127 CN, presentación interpuesta por ONg invocando legitimación en base al art. 41 CN, la Corte entendió que lo peticionado por quienes argumentaban ser afec- tados en el derecho al ambiente: “[…] no puede encontrar cabida en esta causa, en virtud de la materia de conocimiento que fijaron oportunamente las partes, y del consecuente alcance objetivo de la sentencia de fs. 1123/1251 vta.”, lo que en nuestra opinión deja entrever la distinción procesal entre un proceso dirimente –destinado a resolver conflictos entre Esta- dos– y uno judicial –destinado a asegurar la tutela de los derechos–.

74 Ratificado por las leyes 10.452 de buenos aires, 1651 de Neuquén, 2088 de Río Negro y 23.896 de Nación.

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Tal organismo, de acuerdo al Tratado, tiene por objeto el manejo armónico, coordinado y racional del recurso, tendiendo a optimizar su uso y con ello propender al desarrollo regional. Dentro de las atribuciones que al mismo corresponde en el marco de su Estatuto, corresponde a la aIC realizar estudio sobre los ecosiste- mas naturales o inducidos comprendidos en la cuenca, evaluando y de- clarando el impacto ambiental de los programas a ejecutar (art. 5 inc. f). Con ello, las provincias ribereñas a los cauces referidos han concertado un mecanismo de EIa regional vinculado al impacto sobre el ámbito de influencia del organismo interjurisdiccional que han constituido. a su vez, el inciso g) de dicha norma estatuye que la aIC puede proponer a los Estados signatarios la adopción de normas y acciones ten- dientes a prevenir, evitar y corregir procesos contaminantes del recurso; y en caso de rebeldía para adoptar medidas legales tendientes al cese de la contaminación, la aIC estará facultada para aplicar sanciones pecu- niarias contra el Estado signatario en cuya jurisdicción se produzca 75 . De tal modo, se ha delegado en el organismo de cuenca la declara- ción del impacto ambiental de los programas que presenten tal impacto en forma vinculada a las aguas del sistema hídrico cuya administración se ha regionalizado en la aIC, solución que respetuosa del orden cons- titucional y del respeto a las autonomías locales es claramente supera- dora del ensayo contenido en la ley 25.688.

b. Tratado sobre la cuenca Matanza-Riachuelo

Luego de diversos proyectos de tratados interjurisdiccionales ten- diente a conformar una autoridad para afrontar los problemas ambien- tales de tal cuenca, el Estado Nacional y las jurisdicciones ribereñas de la cuenca –buenos aires y Ciudad autónoma de buenos aires– sus- cribieron un acuerdo el 28/8/06, donde adoptaron como metodología de conformación de un ente interjurisdiccional el dictado de una norma nacional y la posterior adhesión de las jurisdicciones locales.

75 Pinto, mauricio, “Caracterización de los Organismos de cuenca en el derecho argentino”, en eMbid irujo, antonio y MathuS eScorihueLa, miguel (dir.), Organismos de cuenca en España y Argentina. Organización, competencias y financiación, Dunken, bue-

nos aires, 2010, pág. 137, observa que debe atenderse que el requerimiento de prevención

o recomposición de los impactos ambientales que concreta la aIC, si bien no importa una

exigencia instrumentalmente acabada –en cuanto sólo “propone” a las provincias–, no por

ello resulta ineficaz, siendo sustancialmente obligatorio para los Estados adoptar las me- didas discrecionales que decidan para internalizar el pasivo observado por el organismo de cuenca. De este modo, aunque no resulte obligatorio a los Estados adoptar la solución propuesta por la aIC, sí es obligatorio para los mismos adoptar alguna medida razonable

y eficaz al respecto, pudiendo incluso el organismo de cuenca aplicar sanciones ante el actuar omisivo en la materia

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Sobre la base de este acuerdo, por ley 26.168 el Congreso Nacional

dispuso la creación de una autoridad de cuenca para el caso, invitando

a adherir a las jurisdicciones locales (art. 14), constituyendo en con-

secuencia esta norma el texto base del acuerdo interjurisdiccional 76 a través del cual se conforma la autoridad de Cuenca matanza Riachuelo (aCUmaR). La presidencia de dicho ente, a cargo de un representante de la autoridad nacional, está facultada por el art. 7 de la ley 26.168 para intervenir en procedimientos de habilitación, auditoría ambiental, eva- luación de impacto ambiental y sancionatorios; exigir la realización, actualización o profundización de evaluaciones de impacto y auditoría ambiental conforme la normativa aplicable; entre otras potestades po- liciales en materia ambiental.

C. Tratado sobre la cuenca del Río Colorado

La cuenca del Río Colorado fue objeto de un Tratado suscripto en 1976 por las provincias de mendoza, La pampa, Nuequén, Río Negro

y buenos aires, juntamente al Estado Nacional 77 . por el mismo se dis-

puso un programa de desarrollo de la cuenca, y se constituyó un ente jurisdiccional –Comité Interjurisdiccional del Río Colorado (COIRCO)– para el desarrollo de dicho programa. Las atribuciones inicialmente conferidas al COIRCO, a diferencia de una tendencia posterior en este tipo de organismos vinculada a la temática ambiental –caso de la aIC o de la aCUmaR– de modo alguno desplazaban el actuar de los Estados signatarios sobre el control am- biental de actividades en su propio territorio, quienes ejercen en for- ma plena sus competencias en esa y todas las materias; el COIRCO se conforma así como un coordinador de distintas jurisdicciones, fijando

76 Debe tenerse presente que siendo el Congreso incompetente en la materia, la eficacia normativa de esta disposición se conforma recién con la adhesión de las juris- dicciones competentes, lo que ha ocurrido con las leyes 13.642 de la provincia de buenos aires y 2217 de la Ciudad autónoma de buenos aires. Es en tal momento en que sobre el texto de la ley 26.168 se conforma un acuerdo de voluntades equivalente a un tratado, y consiguientemente se conforma jurídicamente la autoridad interjurisdiccional. En este sentido, debe recordarse que el art. 15.a del Convenio de viena de 1969 contempla la adhesión como un método para brindar el consentimiento estadual a un tratado.

77 La ratificación legislativa se hizo por las leyes de mendoza 4116, de Neuquén 982, de La pampa 750, de Río Negro 1191, de buenos aires 8663, y 21.611 de la Nación. Su estatuto, aprobado en 1977, fue ratificado por ley 8749 de buenos aires, ley 775 de La pampa, ley 4154 de mendoza, ley 982 de Neuquén, ley 1210 de Río Negro, y ley 21.611 de la Nación. a su vez, la modificación acordada por el Consejo de gobierno al art. 13 del es- tatuto en 1980 fue ratificada por ley 9810 de buenos aires, ley 1081 de la pampa, ley 4595 de mendoza, ley 1318 de Neuquén, ley 1533 de Río Negro y ley 22.721 de la Nación.

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pautas a partir de lo convenido para el conocimiento y el cumplimiento de un programa que contempla la distribución de caudales en aras de desarrollo de la cuenca. Sin embargo, los Gobernadores de la cuenca –con una clara influen- cia del esquema organizativo que establece el Tratado de 1985 sobre los ríos Negro, Limay y Neuquén– decidieron en 1992 impulsar la amplia- ción de las facultades del organismo en aspectos ambientales. a tal efec- to, acordaron la modificación del artículo quinto del Estatuto a efectos de incorporar dentro de las funciones del ente interjurisdiccional las de “Realizar investigaciones y relevamientos, ejecutar proyectos y adquirir, construir, poner en funcionamiento y/o mantener las obras e instalacio- nes para detección y/o control de la contaminación de las aguas del Río Colorado. Con análoga finalidad, podrá requerir a las partes signatarias la adopción de normas y acciones tendientes a prevenir, corregir, evitar o atenuar procesos contaminantes del recurso. En caso de comprobarse sumariamente por el Comité la inacción o rebeldía de alguno de los Esta- dos signatarios en adoptar medidas con eficacia suficiente para impedir la posibilidad y/o lograr el cese de la contaminación, tendrá aquel facul- tades sancionatorias contra la jurisdicción en la que se produzca tal irre- gularidad, cuya determinación y cuantificación se instrumentarán en el Reglamento Interno” (inciso i); “Realizar estudios sobre los ecosistemas naturales o inducidos comprendidos en la Cuenca, evaluando, determi- nando e informando públicamente con antelación el impacto ambiental de los programas a ejecutar. Como resultado de los estudios de evalua- ción del impacto ambiental en los programas a ejecutarse, se propondrán al Estado o Estados signatarios donde se produzcan las alteraciones, mo- dificación o cambio en el medio o alguno de los componentes del sistema ambiental, normas correctoras y preventivas de carácter general, parti- cular y específica para un adecuado ordenamiento ambiental” (inciso j). Este intento de ampliación de las facultades del COIRCO no ha prosperado efectivamente hasta el momento, en cuanto algunos Esta- dos signatarios han optado por no convalidar legislativamente dicha delegación hasta la fecha, con lo cual no resulta vigente.

4. a mODO DE CONCLUSIÓN

El recorrido efectuado por la regulación ambiental y sectorial de la EIa en argentina permite extraer las siguientes conclusiones que a continuación expresamos. Existe en el país una diversidad de regulaciones generales am- bientales y específicas nacionales, interestaduales, provinciales y

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municipales conforme el ámbito de competencia, objeto, actividad o sector sometido a EIa, de donde es posible inferir como principio que ninguna actividad susceptible de degradar en forma significativa el ambiente o afectar la calidad de vida de la población puede efectuarse sin su previa realización. La mayoría de las normas analizadas refuerzan este principio sen- tado de manera general por la ley 25.675 refiriendo a la necesidad u obligatoriedad de efectuar la evaluación de impacto, pero no regulan su contenido, pautas, principios ni procedimientos, que quedan en cambio generalmente reservadas a la órbita de las jurisdicciones locales. De allí que más allá de las objeciones constitucionales que pueda merecer un proyecto de ley de pmpa de EIa como el referido ut supra, la función de garantía o presupuesto mínimo de ciertos principios resulta cumplida por alguna/s norma/s como la Lga 25.675 y el resto de la le- gislación de pmpa. Ello, con el objeto evidente de impedir desvirtuar los fines del instituto y su confinamiento a la mera forma, evitar el dumping ambiental entre jurisdicciones y posibilitar una mejor aplicación del mis- mo según sea la competencia, actividad y territorio. Consolidado este primer marco jurídico sobre EIa, el derecho ar- gentino se enfrenta a desafíos de un segundo orden, relativos a la ne- cesidad de profundizar la funcionalidad del instrumento e incrementar la calidad de los procedimientos a través de la implementación de me- canismos más transparentes de información, participación, decisión y control, pilares fundamentales de la democracia ambiental. Entre ellos, y habida cuenta el rol que desempeña la ciencia en este procedimiento, el financiamiento, los mecanismos de elección y la ido- neidad de los científicos intervinientes en los estudios forma parte de los problemas de los que el derecho debe de ahora en más ocuparse, si se quiere garantizar su imparcialidad en la búsqueda de la verdad y no su mera participación legitimante en una decisión tomada en forma previa. por múltiples fundamentos debe evitarse la duplicidad de proce- dimientos. El procedimiento, ya sea de Evaluación Impacto ambiental Estratégica y/o de EIa debe ser en la medida de lo posible uno e inte- gral, con lo cual y sin perjuicio de las especificidades se imponen sis- temas de coordinación, colaboración y armonización de procedimientos y competencias a efectos de dotar al instituto de su dinámica efectiva. Con ello, seguramente será necesario que las normas complemen- tarias y reglamentarias brinden contenido y coordinen el objeto propio de las evaluaciones estratégicas –que atienden políticas, planes y pro- gramas– con las evaluaciones ambientales que consideran meramente proyectos ejecutivos concretos, logrando una armonía entre el análisis general y particular.

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Es evidente la gravitación que tendrán en esta tarea los principios ya establecidos en precedentes de la CSJN –como Salas– o los princi- pios fijados normativamente (art. 4, ley 25.675) como el de congruen- cia 78 , el de precaución 79 o equidad intergeneracional 80 , entre otros que contempla tal normativa.

78 principio de congruencia: La legislación provincial y municipal referida a lo am- biental deberá ser adecuada a los principios y normas fijadas en la presente ley; en caso de que así no fuere, éste prevalecerá sobre toda otra norma que se le oponga.

79 principio precautorio: Cuando haya peligro de daño grave o irreversible la au- sencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para impedir la degradación del medio ambiente

80 principio de equidad intergeneracional: Los responsables de la protección am- biental deberán velar por el uso y goce apropiado del ambiente por parte de las generacio- nes presentes y futuras.

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EL pROCEDImIENTO DE EvaLUaCIÓN DE ImpaCTO ambIENTaL EN EL DEREChO COmpaRaDO pROvINCIaL

1. INTRODUCCIÓN. NOCIONES gENERaLES

por PauLina MartÍnez

El presente capítulo tiene por objeto el estudio del instituto de la Evaluación de Impacto ambiental en el derecho comparado provincial. por ello, y previo a su abordaje en cada uno de los ordenamientos jurídicos provinciales, es menester conceptualizar dicha institución. Uno de los mayores avances trazados por el derecho ambiental, en términos de tutela preventiva del medio ambiente fue la introducción de la Evaluación de Impacto ambiental como proceso decisorio admi- nistrativo 81 . La expresión “impacto ambiental” que contiene los sustantivos “evaluación” y “declaración” constituye en castellano, como en otros idiomas, la traducción literal de la denominación en inglés adoptada por la National Environmental policy act de 1969 (NEpa), la ley fede- ral norteamericana más importante en materia de medio ambiente que por primera vez, impuso de forma generalizada la preparación de un estudio o evaluación de impacto ambiental para toda “actuación federal de entidad que pueda afectar de forma significativa la calidad del me- dio humano”, pues bien, en su art. 102, esa ley regula el “Environment Impact Statement (EIS)” 82 .

81 benjaMin, antonio Hermen v., Estudio de Impacto Ambiental, ministerio públi- co do Estado de Sao paulo, procuradoria geral de Justica.

82 Martin, Mateo, Ramón, Tratado de derecho Ambiental, T. I, Trivium, madrid, 1991, pág. 301, mac graw Hill, 1996, pág. 182, Paya, Fernando H., “La evaluación de impacto ambiental en los Estados Unidos”, LL. 1994-b-779, citado por la Suprema Corte de Justicia de mendoza en los autos 80.295 caratulados “municipalidad de Luján de Cuyo c/ Gobierno de la Provincia de Mendoza s/ conflicto de poderes”.

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Definir la EIa no es tarea fácil 83 . Siguiendo a alicia morales de Lamberti, la Evaluación de Impacto ambiental (EIa) es tanto un pro- ceso como un producto. Como proceso, es la actividad por la cual se intenta predecir las clases de resultados reales y potenciales de las in- teracciones esperadas entre una nueva acción o proyecto y el medio am- biente natural/humano donde se planifica el proyecto. El proceso con- tinua con el desarrollo de aspectos específicos importantes del proyecto (medidas de mitigación) –en las fases de ubicación, diseño, prácticas de construcción y operación, monitoreo, recuperación de tierras, políticas de administración, etc.–, que confinarán a los impactos ambientales dentro de los límites aceptables. Como producto, el estudio de impacto ambiental es el documento que contiene la información de soporte nece- saria sobre el proyecto y el medio ambiente, señala los compromisos del proponente sobre las medidas de mitigación y presenta las predicciones de impactos efectuados por profesionales calificados 84 . La EIa tiene cuatro características principales: integra la activi- dad de planeamiento, sirve para la divulgación amplia de informaciones, es una herramienta importante en el proceso decisorio y funciona como un instrumento eficiente de manejo ambiental 85 . Es “un estudio de pro- bables modificaciones de las diversas características socioeconómicas y biofísicas del medio ambiente que pueden resultar de un proyecto pro- puesto” 86 . para la mejor doctrina, la EIa “debe ser sustancialmente, un documento científico de colecta de datos de varias fuentes y que predice el resultado de la introducción de nuevos factores en el ecosistema” 87 . También se ha dicho que “la evaluación de impacto ambiental es un instrumento que sirve para preservar los recursos naturales y de- fender el medio ambiente en los países industrializados. Su finalidad propia es facilitar a las autoridades competentes la información ade- cuada, que les permita decidir sobre un determinado proyecto con pleno conocimiento de sus posibles impactos significativos en el medio am- biente (Preámbulo de las Directivas 85/337/CEE, LCEur 1985, 577) y el Real Decreto Legislativo 1302/1986). La legislación ofrece a los po- deres públicos, de esta forma, un instrumento para cumplir su deber de cohonestar el desarrollo económico con la protección del medio ambiente

83 giovanni, Francescon, La valutazione di impatto ambientales, CEDam, milano, 1996, pág. 55, citado en los autos 80.295 caratulados “municipalidad de Luján de Cuyo c/ Gobierno de la Provincia de Mendoza s/ conflicto de poderes”

84 MoraLeS LaMberti, alicia - novak, aldo, Instituciones de Derecho Ambiental, 2ª edición, Lerner, pág. 137.

85 ver benjaMin, cit.

86 jain, R. K y otros, Environmental Impact Analysis, New York, van Nostrand Reinhold Company, 1997, pág. 3 citando por benjaMin, antonio, cit.

87 eLder, p. S., “Environmental Impact assesment in alberta”, alberta Law Review, vol. XXIII, n° 2, Edmonton, alberta, pág. 287.

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(STC 64/1982 RTC 1982,64), fundamento jurídico 2). La evaluación de impacto ambiental aparece configurada como una técnica o instrumento de tutela ambiental preventiva –con relación a proyectos de obras y acti- vidades– de objetivo global o integrador y de naturaleza participativa” 88 . En definitiva “es un procedimiento jurídico administrativo cuyo ob- jeto es identificar, predecir e interpretar los impactos ambientales de un proyecto o actividad sobre el medio ambiente a los efectos de su acepta- ción, modificación o rechazo por parte de la autoridad de aplicación” 89 .

Objetivo y función de la EIA 90

La evaluación de impacto ambiental tiene como objetivo “llegar a una decisión balanceada que concilie, los intereses y objetivos del

88 garcÍa garcÍa, maría Jesús. profesora Titular de Derecho administrativo. Uni- versidad de valencia. publicación: boletín arazandi administrativo num. 4/2003. (bole- tín) Editorial arazandi, pamplona, 2003.

89 faLbo, aníbal José, “La Corte provincial y el debido procedimiento ambiental”, en Revista de Derecho Ambiental LexisNexis N° 23, julio/setiembre de 2.010, págs. 195 y 196.

90 La Suprema Corte de Justicia de la provincia de mendoza, en los autos 80.295 caratulados “municipalidad de Luján de Cuyo c/ gobierno de la provincia de mendoza s/

conflicto de poderes”, cabe mencionar, efectúa un prolijo análisis de las finalidades de la EIa, a las que las resume de la siguiente manera:

a) Según un sector de la doctrina (ver roSoLén, adrián L., Evaluación ambiental,

en Cuadernos de época, Serie Servicios públicos, Reparación ambiental, Ciudad argentina, buenos aires, 2002, pág. 181), el objetivo principal, primario, básico, es “identificar los impactos ambientales críticos de un proyecto y hacerlo saber, en tiempo y forma, a los acto- res con capacidad de decisión a efectos de procurar su neutralización a través de opciones

alternativas y, en última instancia, de persistir las externalidades negativas, considerar el diseño de las medidas de mitigación y/o compensación apropiadas y equitativas”.

b) En segundo lugar, persigue “promover y facilitar un ámbito de debate, involu-

crando a la sociedad, y en especial a la comunidad afectada, en el proceso de toma de decisiones relacionadas con el medio ambiente”. por eso, la EIa es un instrumento de na- turaleza participativa. La doctrina recuerda que, desde sus orígenes, la EIa ha estado relacionada con la tradición anglosajona de las encuestas y audiencias públicas, por lo que se hace especial hincapié en este carácter, que asegura que a lo largo de este procedi- miento y sus distintos momentos, los afectados por la decisión final serán oídos. por eso, la audiencia pública es una etapa importantísima desde que “no se trata de introducir criterios puramente tecnocráticos sino de integrar las opiniones y puntos de vista de to- dos los afectados por los proyectos considerados, lo que habrá de ser tenido en cuenta por los expertos que deberían incorporarlos de forma significativamente interactiva” (MartÍn

Mateo, Ramón, Tratado de derecho ambiental, t. I, Trivium, madrid, 1991, págs. 304 y 312; ruiz vieytez, Eduardo J., El derecho al ambiente como derecho de participación, ararteko, guipúzcoa, 1993; Lozano cutanda, blanca, Derecho ambiental administrativo, Dykinson, madrid, 2000, pág. 96; MaLM green, guillermo, Algunos comentarios sobre los estudios del impacto ambiental, LL 1995-a-801; QuiSPe Merovich, Carina, “Evaluación de impacto ambiental para la ciudad de buenos aires”, LL 2000-a-1148; faLbo, aníbal, “procedimiento administrativo de impacto ambiental y audiencias públicas: análisis de un caso de tendido eléctrico”, Ja 1997-Iv-1023; cafferatta, Néstor, “Ley 25.675 general

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proyecto, con los factores ambientales, socioeconómicos, políticos y técni- cos que intervienen en la construcción y operación de la obra” 91 , siendo su función principal retirar del órgano de decisión la discrecionalidad absoluta, tanto para aprobar como para no rechazar liminarmente un determinado proyecto. Es, asimismo un instrumento de seguridad para la sociedad y para el proponente del proyecto 92 .

2. RégImEN DE EvaLUaCIÓN DE ImpaCTO ambIENTaL EN La NORmaTIva NaCIONaL. LEy 25.675 O DE pRESUpUESTOS míNImOS (LEy gENERaL DEL ambIENTE)

La ley 25.675, establece como presupuesto mínimo obligatorio para todo el país, el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, disponiendo:

art. 11.– Toda obra o actividad que, en el territorio de la Nación, sea susceptible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la calidad de vida de la población, en forma significativa, estará sujeta a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental, previo a su ejecución. art. 12.– Las personas físicas o jurídicas darán inicio al proce- dimiento con la presentación de una declaración jurada, en la que se manifieste si las obras o actividades afectarán el ambiente. Las

del ambiente, comentada, interpretada y concordada”, en Antecedentes Parlamentarios, La Ley, buenos aires, 2002-690).

c) En tercer lugar, la EIa pretende que las partes “mejoren el nivel de comprensión

de las dimensiones sociales, económicas, políticas y ambientales asociadas al emprendi- miento, integrando sus roles y responsabilidades en la construcción social del consenso para la definición y viabilidad de la estrategia más conveniente”. De allí, que la EIa se integra con el concepto de desarrollo sostenible, conceptualizado desde el Derecho, la Socio- logía y la Economía como el que permite el desarrollo de las generaciones presentes sin per- turbar ni impedir el de las generaciones futuras (Montoro chiner, maría Jesús, Objetivos,

naturaleza y límites de la declaración de impacto ambiental de las infraestructuras públi- cas, en Rev. española de Derecho administrativo, Civitas, madrid, 2001, n. 109, pág. 173).

d) para otros, el principal objetivo es servir, ser un instrumento del principio de

prevención (de MigueL PeraLeS, Carlos, Derecho español del medio ambiente, Civitas, madrid, 2000, pág. 91); por eso, la caracterizan como técnica de protección ambiental preventiva que tiene por finalidad introducir la variable ambiental en la ejecución de proyectos, tanto de obras y actividades públicas, como de obras y actividades promovidas por particulares.

91 ongay deLhuMeau, Enrique, “La evaluaciones ambientales y la delimitación de la responsabilidad jurídica, en Universidad Nacional autónoma de méxico, La responsa- bilidad jurídica en el daño ambiental, UNam, méxico, 1998, pág. 142, citado en sentencia definitiva dictada por la Corte Suprema de Justicia de mendoza en el marco de los autos 77.779, caratulados “Provincia de Mendoza c/ Municipalidad de Lavalle s/ Conflicto”.

92 benjaMin, antonio H., cit.

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autoridades competentes determinarán la presentación de un estudio de impacto ambiental, cuyos requerimientos estarán detallados en ley particular y, en consecuencia, deberán realizar una evaluación de im- pacto ambiental y emitir una declaración de impacto ambiental en la que se manifieste la aprobación o rechazo de los estudios presentados. art. 13.– Los estudios de impacto ambiental deberán contener como mínimo, una descripción detallada del proyecto de la obra o activi-

dad a realizar, la identificación de las consecuencias sobre el ambiente,

y las acciones destinadas a mitigar los efectos negativos.

asimismo, y relacionado con las instancias de participación públi- ca en los procedimientos de Evaluación de Impacto ambiental, dispone la ley 25.675:

art. 20.– Las autoridades deberán institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias públicas como instancias obligatorias para la autorización de aquellas actividades que puedan generar efectos negati-

vos y significativos sobre el ambiente. La opinión u objeción de los par- ticipantes no será vinculante para las autoridades convocantes: pero en caso de que éstas presenten opinión contraria a los resultados alcanzados en la audiencia o consulta pública deberán fundamentarla y hacerla pú- blica. art. 21.– La participación ciudadana deberá asegurarse, princi- palmente, en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental

y en los planes y programas de ordenamiento ambiental del territorio,

en particular, en las etapas de planificación y evaluación de resultados.

3. RégImEN DE La EvaLUaCIÓN DE ImpaCTO ambIENTaL EN EL DEREChO COmpaRaDO pROvINCIaL. NORmaTIva pROvINCIaL REfERIDa aL pROCEDImIENTO DE EvaLUaCIÓN DE ImpaCTO ambIENTaL

a) Buenos Aires

En la provincia de buenos aires, el instituto de la Evaluación de Impacto ambiental es receptado en la siguiente normativa:

a. Ley 11.723. Ley de Medio Ambiente (sanc. 9/11/95; prom. parcial 6/12/95; publ. 22/12/95)

En el Título II, Capítulo II “De la política ambiental”, art. 5 inc. b, establece que “todo emprendimiento que implique acciones u obras que sean susceptibles de producir efectos negativos sobre el ambiente y/o sus elementos debe contar con una Evaluación de Impacto ambiental previa”.

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pero, es en el Capítulo III “De los Instrumentos de la política am- biental. Del Impacto ambiental”, donde refiere específicamente al ins- tituto, en los arts. 10 al 24. así, cabe citar:

El art. 10, determina que todos los proyectos consistentes en la rea- lización de obras o actividades que produzcan o sean susceptibles de pro- ducir algún efecto negativo al ambiente de la provincia de buenos aires y/o sus recursos naturales, deberán obtener una declaración de impacto ambiental expedida por la autoridad ambiental provincial o municipal según las categorías que establezca la reglamentación de acuerdo a la enumeración enunciativa incorporada en el anexo II de la citada ley. El art. 11, establece que toda persona física o jurídica, pública o privada, titular de un proyecto de los alcanzados por el art. 10 está obligada a presentar conjuntamente con el proyecto, una evaluación de impacto ambiental de acuerdo a las disposiciones que determine la autoridad de aplicación en virtud del art. 13. El art. 12, dice, que con carácter previo a la resolución adminis- trativa que se adopte para la realización y/o autorización de las obras o actividades alcanzadas por el art. 10, la autoridad competente remitirá el expediente a la autoridad ambiental provincial o municipal con las obser- vaciones que crea oportunas a fin de que aquella expida la Declaración de Impacto ambiental. El art. 13, determina que la autoridad ambiental provincial debe- rá: Inciso a) Seleccionar y diseñar los procedimientos de evaluación de impacto ambiental, y fijar los criterios para su aplicación a proyectos de obras o actividades alcanzados por el art. 10; inc. b) Determinar los parámetros significativos a ser incorporados en los procedimientos de evaluación de impacto; inc. c) Instrumentar procedimientos de evalua- ción medio ambiental inicial para aquellos proyectos que no tengan un evidente impacto significativo sobre el medio. El art. 16, establece que los habitantes de la provincia de buenos aires podrán solicitar las Evaluaciones de Impacto ambiental presen- tadas por las personas obligadas en el art. 11. El art. 18, preceptúa que previo a la emisión de la Declaración de Impacto ambiental, la autoridad ambiental que corresponda deberá recepcionar y responder en un plazo no mayor de treinta días todas las observaciones fundadas que hayan sido emitidas por personas físicas o jurídicas, públicas o privadas interesadas en dar opinión sobre el im- pacto ambiental del proyecto. asimismo, cuando la autoridad ambien- tal provincial o municipal lo crea oportuno, se convocará a audiencia pública para los mismos fines. El art. 19, dispone que la Declaración de Impacto ambiental deberá tener por fundamento el dictamen de la autoridad ambiental

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