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REVI STA DE ECONOM A I NSTI T UCI ONAL , VOL. 4, N.

6, PRI MER SEMESTRE/ 2002


COLOMBI A ENCONTR POR FI N
UNA REFORMA AGRARI A QUE
FUNCI ONE?
Albert Berry
*
INTRODUCCIN
I
gual que la mayora de pases latinoamericanos, Colombia se ha
caracterizado por una extrema desigualdad en la distribucin del
acceso a la tierra agrcola (Comit I nteramericano de Desarrollo
agrcola, 1965) y una grave ambigedad en torno de los derechos de
propiedad. Estos problemas han contribuido a muchos otros males
econmi cos y soci ales, entre ellos las oleadas de vi olenci a que
recorrieron peridicamente al pas durante el siglo XX y parte del XI X
1
.
Los observadores, los partidos polticos y los gobiernos advirtieron
peridicamente esos graves problemas y, en ocasiones, hicieron
esfuerzos para reformar la estructura agraria en estos y otros aspectos
conexos. Si alguno de esos esfuerzos hubiera logrado mejorar la
distribucin de la propiedad de la tierra por tamaos o clarificado los
derechos a la tierra en forma positiva, la desdichada situacin actual
de Col ombi a habra si do bast ant e di f erent e (Berry, 1999).
Desafortunadamente eso no sucedi. La gama de esfuerzos fue muy
amplia, y al menos una iniciativa emprendida en la dcada de 1930
parece haber tenido potencial para un gran impacto positivo
2
.
* Departamento de Economa, Uni versi dad de Toronto, Munk Centre for
I nt er nat i onal St udi es 358S, Tor ont o, Canad, M 5S 1A 1,
berry2@chass.utoronto.ca. Traducci n de Al berto Supel ano. Fecha de recepci n:
5 de enero de 2000, fecha de aceptaci n: 6 de di ci embre de 2001.
1
Para un comentari o breve y reci ente, ver Ti rado Meja (1998). Revi si ones ms
exhausti vas se presentan en Snchez (1985) y Orti z Sarmi ento (1994).
2
El trmi no xi to se debe usar con cui dado en este contexto, puesto que l os
di versos actores tenan di ferentes objeti vos: unos, promover un modelo de cambi o;
al gunos, promover otro model o y otros, oponerse al cambi o. Entre qui enes
buscaban un mejor acceso para l os pequeos poseedores actual es o aspi rantes, el
objeti vo de al gunos era si mpl emente desacti var l as fuentes de mal estar para
preservar l a estabi l i dad mi entras que otros queran un cambi o ms radi cal .
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La historia de la reforma agraria colombiana se debe analizar
teniendo en cuenta el teln de fondo de la experiencia ms general.
La presin por una reforma de la estructura agraria surge de una
combinacin de problemas percibidos, incluida la pobreza, la injusticia,
la ambigedad (especialmente en torno de los derechos de propiedad)
y la ineficiencia. La gravedad de estos problemas fundamentales y su
importancia relativa varan de acuerdo con la estructura agraria
existente, la cultura, la escasez de tierra y otros factores. Y, como es
natural, tambin el alcance de los problemas resultantes: malestar,
violencia, inestabilidad poltica, etctera, y de los posibles remedios.
En situaciones de gran escasez de tierra, en las que su distribucin es
muy desigual y la mayora de las personas trabajan como arrendatarios
en la ti erra de otros, la presi n suele adoptar la forma de un
movimiento por la tierra para los que la trabajan; a veces lleva a una
actitud menos extrema, por ejemplo, mejorar los contratos mediante
los cuales se compra directa o indirectamente el trabajo de estas
personas, bien sea con un salario ms alto, mayor libertad de accin
para los trabajadores o un convenio ms predecible, de mayor duracin,
permanencia, etctera. En donde no hay escasez de tierra, el problema
puede girar en torno de quin tiene la primera opcin a las tierras
pblicas, qu infraestructura construir el Estado en las tierras recin
colonizadas, si la propiedad es independiente de la explotacin o la
tierra ociosa revierte al Estado y, por tanto, queda a disposicin de
otros aspirantes. Las soluciones viables dependen tambin de las
caractersticas y la capacidad del gobierno, que puede o no tener mucho
poder en relacin con los dems actores del drama.
Las reformas eficaces pueden seguir diversas trayectorias, unas ms
adecuadas a unas circunstancias que a otras. Estas posibles trayectorias
dependen de l a economa del si stema agrari o, l os probl emas
administrativos y la poltica. En donde no hay otra manera de dar
tierras a la mayora de los que la necesitan excepto expropiarlas a los
propi etari os (o poseedores) actuales, puede ocurri r una grave
conf ront aci n. L a mayora de l as ref ormas ef i caces que se
emprendieron en esas condiciones se hicieron rpidamente, a pesar
del alto costo administrativo
3
o de alguna injusticia; por ejemplo, la
3
Prosterman y Ri edi nger (1987, 183- 4) ci tan el ejempl o de Tai wn, en donde
un cuerpo i ndependi ente de admi ni stradores que huyeron del conti nente despus
de la vi ctori a comuni sta estableci eron un exhausti vo si stema de regi stro de ti erras,
que l uego fi nal i z meti cul osamente en un proceso de revi si n parcel a por parcel a
y fami l i a por fami l i a, y de sol uci n de l as recl amaci ones de retenci n, que de
nuevo fue supervi sado estrechamente por comi ts l ocal es domi nados por l os
benefi ci ari os.
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desigualdad horizontal entre antiguos propietarios, y de alguna
ineficiencia, como sucede cuando la distribucin de tierras no siempre
pone la tierra apropiada en las manos apropiadas. No obstante, estos
problemas a menudo se atenan cuando los receptores naturales son
ya agricultores, por cuanto suele tener sentido que posean la tierra
que estn cultivando. Otra caracterstica de las reformas ms exitosas
es el establecimiento de un tope (o topes mximos) a la tierra
4
, que
desanime la reconcentracin de la tierra y ayude a mantener bajos los
precios de mercado con lo que se reduce el potencial para invertir los
ahorros en ese activo y a su vez se pueden incrementar los ahorros
reales y la inversin real en la agricultura y en otros sectores. Los
topes que ms se discuten son los que determinan la cantidad de
tierra que puede mantener el propietario actual (Prosterman y
Riedinger, 1987, 182-186). Donde la presin por la tierra se satisface
en una frontera, el principal desafo no es el de superar la dificultad
poltica para expropiar tierras a los grandes poseedores, sino el de
impedir la creacin de grandes posesiones en la frontera, para que
todas las familias que necesitan tierras las obtengan. Los pases con
experiencias exitosas de colonizacin (como los Estados Unidos en
el oeste) aprobaron leyes que limitaban el tamao mximo de las
fincas recin creadas a un tamao suficiente (en este caso, a 160 acres)
para asegurar una distribucin relativamente equitativa y no generar
demasiada incertidumbre en torno a los derechos de propiedad, y
dieron apoyo adecuado mediante inversiones en infraestructura
(carreteras, mercados, comunicaciones, etctera).
Colombia nunca ha sido un pas de tierra escasa a la manera de
muchos pases asiticos y el desafo ha sido ante todo, aunque no
exclusivamente, el de manejar la frontera en tal forma que se atenen
las presi ones y se cree una estructura agrari a sati sfactori a. Es
importante sealar cuatro caractersticas del patrn de desarrollo del
control de la tierra y de su uso desde la poca de la independencia de
Colombia (que originalmente se llam Gran Colombia).
1. La ambigedad acerca de quin controla o debe controlar la
tierra ha sido una caracterstica/ problema tan notable como la
desigualdad en la distribucin legal de la tierra. La ambigedad ha
obedecido a una combinacin de situaciones en las que la propiedad
no se ha definido jurdicamente, de interpretaciones opuestas acerca
de lo correcto o legal, y de inconsistencia entre la ley y la prctica.
2. El Estado ha sido un actor importante o potencial por diversas
razones; la ms obvia, el hecho de que la mayor parte de la tierra
4
Ms en general , una tendenci a a di stri bui r l a ti erra en parcel as pequeas.
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agrcola explotada fue una vez de dominio pblico
5
; as, las decisiones
del Estado acerca de cmo enajenar esa tierra y en qu condiciones
eran esenciales. La manera de poner en prctica las leyes de tierras
era en parte un asunto de capacidad administrativa del gobierno. A
veces, el gobierno actu como rbitro entre las partes que tenan
disputas de tierras y problemas conexos.
3. El Estado no fue un actor coherente debido a que las diversas
partes y facciones tenan visiones algo diferentes acerca de los
problemas agrarios, pero an ms importante porque los gobiernos
locales favorecieron sistemticamente a los grandes poseedores (o
aspirantes a propietarios), mientras que el gobierno nacional adopt
una amplia gama de posiciones, dependiendo del partido en el poder,
la situacin y otros factores.
4. El dominio de la tierra formaba parte del problema ms amplio
del control de los factores de la produccin agrcola, entre ellos el
trabajo, el otro factor principal. Muchas de las tensiones que se
presentaron a travs de los aos se pueden ver como contiendas entre
grandes y pequeos poseedores (o aspirantes a esas dos categoras),
pero tambin como disputas entre el trabajo y la tierra o el capital, en
donde quienes controlaban la mayor parte de la tierra tambin
necesitaban acceso al trabajo; de aqu, las discusiones sobre las leyes
de vaganci a y la coerci n a los trabajadores, mi entras que los
trabajadores que suministraban trabajo buscaban mejores condiciones
para aplicarlo, la mejor de las cuales era poseer tierra.
Entre estos actores, el gobierno nacional era quiz el que tena
ms posibilidades de adoptar una perspectiva amplia que incluyera el
bienestar de todas las partes, incluida la necesidad general de una
oferta adecuada de alimentos. Por tanto, desde muy temprano intent
lograr un equilibrio entre intereses. Sin embargo, muchos de los
resultados de su intervencin no fueron planeados ni deseados.
Algunas de sus polticas iniciales concentraron la tierra, como la
divisin de los resguardos(reservas para la poblacin indgena), que se
realiz entre 1830 y 1860 (Safford, 1995, 120). En este proceso de
concentracin fue ms importante la enajenacin sustancial de la tierra
pbli ca durante el si glo XI X, a cambi o de la compra de bonos
depreciados del gobierno; en este caso, el principal objetivo era rescatar
las finanzas y el crdito del gobierno nacional. Tambin se cedieron
tierras pblicas en grandes extensiones para inducir a los inmigrantes
extranjeros a que tomaran posesin de ellas. Pero gran parte de las
5
En 1850, Agustn Codazzi esti m esta parti ci paci n en el 75% (L egrand,
1989, 6).
Albert Berry 28
tierras entregadas no se explotaron, y cuando las leyes hicieron
depender la continuacin de la propiedad de su explotacin, gran
parte fue abandonada. Desde la poca en que las apropiaciones de
esas tierras enajenadas empezaron a ser efectivas a cierta escala (en la
dcada de 1870 con el auge transitorio de la quina), esas leyes de
explotacin fueron derogadas con la intencin de proteger a los
colonos contra las reclamaciones de los grandes poseedores (ibd.,
121). No obstante, las leyes tuvieron pocos efectos y los poderosos a
menudo se salieron con la suya.
El escenario que se conform en las dcadas de 1920 y 1930 origin
el primer y ms serio intento de una reforma agraria importante en
Colombia, el nico cuyo xito pudo haber tenido gran impacto en la
posterior evolucin de la economa y de la sociedad (Berry, 2000).
Los acontecimientos conspiraron para que Colombia estuviera ms
cerca de una reforma real que cualquier otro pas de la regin en esa
poca y luego, para inducir al gobierno central a que retrocediera en
el momento crtico
6
. El esfuerzo fue el resultado de una combinacin
de desigualdades, injusticias y tensiones crnicas; de las tensiones
adicionales asociadas al rpido crecimiento de la produccin cafetera
y otros elementos de prosperidad durante la dcada de 1920, y de las
nuevas presiones asociadas a la reversin de esas tendencias progresivas
cuando los efectos de la depresin mundial repercutieron en Colombia
en la dcada de 1930.
La experiencia internacional muestra que son raras las condiciones
que llevan a reformas agrarias muy positivas. En algunos casos es
importante la participacin extranjera; cuando eso no sucede, una
combinacin especial de factores internos debe crear la apertura para
el cambio. La combinacin que se present en Colombia a comienzos
de los aos 30 inclua un alto grado de malestar rural que preocup a
los dirigentes polticos por su impacto desestabilizador y a quienes lo
vean como un grave impedimento para una adecuada produccin
6
Es por supuesto verdad que l as reformas agrari as de Amri ca Lati na no
l ograron el resul tado de creci mi ento con equi dad de un pas como Tai wn.
Mxi co y Bol i vi a i l ustran el caso de una reforma parci al que produjo al gunos
benefi ci os pero no una transformaci n total de l a economa y de l a soci edad.
I rni camente, qui z el respal do ms fuerte al campesi nado fue el que l e di o el
gobi erno de Truji l l o en l a Repbl i ca Domi ni cana, a comi enzos de l a dcada de
1930 (Turi ts, 1997); pero, para deci rl o en trmi nos suaves, el proceso no fue
parti ci pati vo. Cada una de estas experi enci as tuvo su propi a hi stori a parti cul ar y
sus condi ci ones li mi tantes, de modo que el hecho de que los benefi ci os alcanzados
hayan si do l i mi tados no i mpl i ca que no hubi era ni nguna esperanza en l as
ci rcunstanci as di f erentes de Col ombi a.
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agrcola
7
, especialmente de alimentos, en un momento en que su oferta
pareca insegura. En esa misma poca, importantes personajes del
Partido Liberal consideraron que los colonos y pequeos propietarios
insatisfechos eran un recurso poltico al que podan recurrir.
Diversos factores contribuan al malestar rural. La desigualdad
junto con la inseguridad/ambigedad de la distribucin de la tierra
es una causa frecuente de conflicto y tensin
8
, especialmente cuando
se complementa con el sentimiento de quienes tienen poca o ninguna
tierra acerca de la injusticia de que parte de la tierra que est en manos
de los grandes terratenientes les pertenece legtimamente a ellos, como
sucedi en Colombia. Otra caracterstica de la situacin colombiana
fue el conflicto entre partidos y la historia de violencia peridica,
concentrada en las zonas rurales
9
. Con este teln de fondo explosivo,
el estallido de un conflicto a gran escala depende de los ingredientes
que se agreguen a la mezcla
10
. El estancamiento o reduccin de los
ingresos asociado a la depresin mundial y el aumento de la presin
de la poblaci n sobre la ti erra fueron elementos de la mezcla
7
La i dea de que l os grandes l ati fundi stas eran i nefi ci entes e i nfl exi bl es, y que
esa debi l i dad contri bui ra a un al za de l os preci os de al i mentos a medi da que
avanzara el desarrollo, fue un elemento de la escuela estructuralista de pensamiento
l ati noameri cano (Kafka, 1961). Muchos observadores de Col ombi a comentaron
l a paradoja de grandes haci endas que usaban l a ti erra extensi vamente, mi entras
que l as ms pequeas i ntentaban ganar a duras penas l a subsi stenci a medi ante el
cul ti vo i ntensi vo de ti erras de baj a cal i dad; qui z el ms conoci do fue Lauchl i n
Curri e, que di ri gi l a mi si n del Banco Mundi al en Col ombi a a fi nal es de l a
dcada 1940 (I nternaci onal Bank for Reconstructi on and Devel opment, 1950).
8
La fal ta de cl ari dad en l a ti tul aci n de ti erras es especi al mente caractersti ca
de l as nuevas zonas de frontera; l os confl i ctos surgen fci l mente debi do a que l a
ti erra se di sputa conti nuamente y a que el Estado no es sufi ci entemente fuer te
para resol ver l as di sputas en sus propi os trmi nos. Gran parte de l a experi enci a
l ati noameri cana durante l argos perodos se ajusta a esta categora a medi da que
l a col oni zaci n se despl aza de l as ti erras bajas densamente pobl adas a zonas
sel vticas. Parte de la expansin ha cubierto la produccin para el mercado interno,
pero ant e t odo se ha di ri gi do a l as export aci ones. En cual qui er caso, l os
col oni zadores campesi nos entran en confl i cto con l os empresari os terri tori al es.
9
El antagoni smo entre l os dos parti dos pol ti cos ha si do hi stri camente una
i mportante fuente de hosti l i dad que, junto con l a i gual fortal eza de estos dos
grupos, ayuda expl i car l a al ta tasa de mortal i dad en Col ombi a por l a vi ol enci a
pol ti ca durante ms de ci en aos, en comparaci n con aquel l os pases en donde
un grupo mi l i tar fuerte y opresi vo control aba el poder tan compl etamente que
ni nguna otra fuerza se l e poda enfrentar (Mai ngot, 1968). Si n embargo, l a
actual ol eada de vi ol enci a en Col ombi a no parece obedecer mucho a este factor.
10
Brown (1971, 194- 5) concl uye que es probabl e que haya suf i ci ent e
desesperaci n, i ra, pri vaci n rel ati va perci bi da y conci enci a para empezar un
l evantami ento en muchas comuni dades rural es de Amri ca Lati na en un da
cual qui era... Por tanto, cuando l a el i te rural l ocal empi eza a perder su domi ni o,
usual mente debi do a ci rcunstanci as econmi cas o pol ti cas de ms al cance, el
acti vi smo campesi no surge rpi damente, a menudo con poca o ni nguna i nfluenci a
de l a agi taci n externa.
Albert Berry 30
colombiana en la dcada de 1930. A finales de la era cafetera (1880-
1930), durante la cual ese producto se convirti en la exportacin
dominante del pas, la tierra se hizo cada vez ms valiosa y se crearon
las condi ci ones para una cri si s del confli cto por la ti erra. La
rentabilidad de las exportaciones cafeteras fue el ingrediente esencial.
Esto precipit un incremento de los ingresos del gobierno y, junto
con los recursos extranjeros, hizo posible una explosin de inversiones
pblicas en infraestructura, que aument an ms el valor de la tierra
y la demanda de trabajo. La rpida expansin de la red de transportes
y la creciente demanda de caf llevaron a una apreciacin del valor de
la tierra agrcola y a que los empresarios se lanzaran a la caza de
tierras, lo que llev a un gran incremento de la usurpacin de terrenos
ocupados por colonos entre 1918 y 1931. La combinacin de la presin
de las usurpaciones y la creciente confianza en que acciones contrarias
suyas podan tener frutos (Legrand, 1986, 93)
11
desataron una
contraofensi va campesi na despus de 1928, durante la cual se
invadieron muchas de las grandes haciendas formadas anteriormente;
en ese momento, el problema de las tierras pblicas se convirti en
un grave problema poltico nacional e indujo al gobierno a intervenir
para clarificar la definicin legal de la propiedad privada (ibd., xvii).
Entretanto, la preocupacin de las autoridades nacionales por la
produccin agrcola se relacionaba en parte con el impacto del conflicto
sobre la produccin
12
, pero tambin con el problema, de largo plazo,
de la estructura de la tierra. El gobierno, concentrado cada vez ms
en las necesidades del proceso de industrializacin, se preocup an
11
Durante el perodo 1870- 1920, l os confl i ctos se centraron en l a resi stenci a
de los coloni zadores campesi nos contra la usurpaci n de los empresari os agrcolas.
Antes de 1874, l os col onos i ndependi entes no estaban en posi ci n de l uchar, y
el proceso de creaci n de l as grandes haci endas parece haber si do pri nci pal mente
pacfi co. Despus de esta f echa, l os col onos se opusi eron a esa tendenci a con
mayor frecuenci a. El factor deci si vo que l os l anz en esa di recci n, de acuerdo
con Legrand (1986, 64), fue la aprobacin de la legislacin nacional que respaldaba
l os derechos de l os col oni zadores; l os col onos recurri eron a menudo a l as l eyes
de 1874- 1882, que cl ari fi caban su derecho a asentarse en domi ni os naci onal es l o
que i mpl i caba que l a ti erra era l egal mente suya. Aunque en general l as l eyes no
surti eron efecto, s i nfl uyeron en l a percepci n de l os col oni zadores acerca de su
si tuaci n y l os i ncenti varon para entabl ar demandas judi ci al es col ecti vas, aunque
usual mente si n xi to porque l os terrateni entes estaban en conni venci a con l as
autori dades l ocal es.
12
L os terrateni entes respondi eron a l as i ni ci ati vas de l os col onos con su
expul si n, pero evi taron i r a jui ci o por temor a perder. L os col onos, aunque ms
exi t osos que ant es, no podan obl i gar a l os t errat eni ent es a acept ar sus
recl amaci ones y el resul tado fue un confl i cto crni co. L os terrateni entes se
mostraron cada vez ms descontentos, se expresaron temores al confli cto de clase
y l as perturbaci ones pareci eron perjudi car l os esfuerzos para el evar l a producci n
agrcola.
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ms por la produccin agrcola para el mercado domstico, gran parte
de la cual provena del sector de pequeos agricultores, y menos por
las exportaciones; esto dirigi su atencin a la necesidad de una poltica
de reforma agraria. Muchos observadores identificaron el monopolio
de la tierra en grandes latifundios como la causa del retraso agrcola
(Lpez, 1927; Uribe, 1936). El apoyo a los pequeos agricultores
incluy el primer programa de colonizacin planificada del pas y
una histrica decisin que la Corte Suprema adopt en 1926 que
haca an ms difcil que los grandes poseedores reclamaran la
propiedad de la tierra. El advenimiento de la Gran Depresin, que
puso fin al auge econmico colombiano, constituy un argumento
adicional en favor de la colonizacin; el gobierno proporcion entonces
pasajes gratuitos de ferrocarril para que los desempleados retornaran
a las zonas rurales. Las haciendas, castigadas por la reduccin de los
beneficios, intentaron restablecer los bajos salarios y las difciles
condiciones de trabajo de los aos anteriores al auge (Palacios, 1980;
Jimnez, 1986). Mucha gente se lanz entonces a buscar sus propias
parcelas y su i ndependenci a
13
. Un porcentaje creci ente i ntent
asentarse en tierras pblicas mejor localizadas o en terrenos no
utilizados de las grandes propiedades en vez de dirigirse a las zonas
de colonizacin.
Una vez que el movimiento de los colonos avanz, estos se
convirtieron en capital poltico movilizable, en particular por el Partido
Li beral, que acababa de vol ver al poder. En consecuenci a, los
problemas de la violencia y la productividad se juntaron y el gobierno
se concentr en la necesidad de resolver el problema de la tierra. En
esta poca se esgrimieron en Colombia todos los argumentos comunes
en favor de ayudar y defender a los pequeos colonos y se adoptaron
diversos enfoques para enfrentar los dos problemas que perciban los
responsables de poltica: el conflicto y la violencia ligados a las
reclamaciones enfrentadas en las zonas de frontera y la inadecuada
produccin agrcola. Un enfoque judicial que aplicara la norma de la
Corte Suprema de 1926 habra privado a los terratenientes de grandes
terri tori os y habra si do demasi ado radi cal para que tuvi era
posi bi l i dades de xi to
14
. La compra y parcel aci n de grandes
propiedades se consideraba amistosa y lgica. La compra de tres
13
El creci mi ento de l a pobl aci n col ombi ana que se acel er durante l a pri mera
mi tad del si gl o, en esa poca se acercaba al 2% anual .
14
Madri d (1944, ci tado en L egrand, 1986, 145) esti m que 3/ 4 partes de l a
propi edad pri vada habran reverti do a l a naci n si se hubi era puesto en prcti ca
l a propuesta de 1933 (derrotada en el Congreso). Sus i mpl i caci ones qui z no
habran si do demasi ado di f erentes a l as de l a norma de l a Corte Suprema de
1926.
Albert Berry 32
haciendas en zonas de grave conflicto y la disposicin de dar ttulos
gratuitos a los colonos que las ocupaban a finales de los aos 20 y
comienzos de los 30 no bastaron para calmar el malestar social, pero
el costo fiscal fue muy alto y el gobierno decidi que de all en adelante
los campesinos deban pagar la totalidad del valor de mercado.
El programa fracas cuando los campesinos se negaron a pagar
tierras que consideraban pblicas y, por tanto, legalmente a su
disposicin (Legrand, 1986, 139). Cuando la respuesta legislativa
finalmente adopt la forma de la Ley 200 de 1936, el equilibrio de
poder se haba desplazado a favor de los terratenientes. El movimiento
de los colonos perdi influencia poltica debido a la cooptacin de
sus dirigentes polticos y la disensin interna sobre el programa de
parcelacin. Las luchas por la tierra continuaron, pero la amenaza
i zqui erdi st a que pl ant eaban cedi gradual ment e cuando l os
representantes de los colonos buscaron posiciones en el partido que
estaba en el poder.
El presidente Lpez estaba entonces empeado en el proceso de
construir una base de poder entre los trabajadores urbanos. Entre
tanto, los grandes propietarios lanzaron una sofisticada campaa
contra su rgimen canalizando la hostilidad de la lite contra cualquier
ampliacin del poder del Estado sobre el problema de la tierra, con la
pretensin de que el gobierno intentaba suprimir la propiedad privada
y lanzando advertencias contra el peligro de una revolucin. Lpez
se convenci de que poda recuperar el poder poltico si resolva el
asunto de la tierra en favor de los terratenientes
15
. El gobierno continu
afi rmando el objeti vo de ampli ar las propi edades campesi nas
independientes, revoc los ttulos de la tierra ociosa y apoy los
proyectos de colonizacin y parcelacin. Pero la Ley 200 de tierras,
concebida para favorecer a los colonizadores (Hirschman, 1965),
fortaleci de hecho la posicin de los grandes propietarios agrcolas,
al facilitar la reclamacin de tierras que consideraban suyas, y anul
el argumento de que esas tierras eran an de dominio pblico. Al
mismo tiempo, impuso una prima a quienes aspiraban a desalojar a
los pequeos colonos para impedir conflictos por reclamaciones. Esto
15
La motivacin de Lpez ha sido tema de debate. Algunos autores (por ejemplo,
Cronshaw, 1986) l e acredi tan su posi ti vo i ntento de ayudar a l os pequeos
poseedores aspi rantes pero l e atri buyen fal ta de ejecuci n. Snchez (1977) y
Legrand (1986) son ms negati vos, y afi rman que Lpez y sus asoci ados planearon
que el efecto fuera conservador. Aunque l a L ey 200 procl am l a funci n soci al
de la propi edad, en lti mas favoreci a los grandes propi etari os porque su artculo
faci l i t a l os grandes y l os pequeos l a recl amaci n de ti erras pbl i cas si l as
ponan a produci r. L egrand (1986, 141) subraya el hecho de que Lpez prometi
a l os grandes propi etari os que l a l ey l os ayudara a l egi ti mar sus ttul os.
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fue acompaado de una ley contra la vagancia que facilit el traslado
de los colonos expulsados (Safford, 1995, 141). Todos estos factores
contribuyeron sin duda al escalamiento de la violencia rural que
explot una dcada ms tarde. En suma, la Ley 200 poco o nada
contribuy a frenar la continua apropiacin de tierras pblicas en las
zonas de frontera ni a afrontar las tensiones entre colonizadores y
grandes empresarios alrededor de las tierras, que continuaron siendo
una causa esencial del conflicto social en el campo colombiano. El
fracaso para resolver el problema de la tierra cuando pareca haber
una posibilidad contribuy notablemente a la Violencia, la peor
oleada de violencia que atribul a Colombia. Aunque las primeras
interpretaciones, an hoy muy comunes, tendan a considerarla un
producto del odio entre liberales y conservadores y dieron poco peso
a sus orgenes sociales y econmicos, no hay duda de que estos factores
fueron muy importantes. En vez de mejorar la situacin de los
campesinos que aspiraban a tener tierra, la Ley 200 parece haber sido
contraproducente por cuanto promovi su privatizacin por los
propietarios y la expulsin de colonos
16
. La tasa de privatizacin de
tierras pblicas aument drsticamente durante la Violencia; de un
promedio de 60.000 ha por ao entre 1931 y 1945 a 150.000 ha
entre 1946 y 1954 y a 375.000 ha entre 1955 y 1959 (Legrand, 1989,
13, que cita a Diot, 1976), de modo que de acuerdo con la experiencia
histrica se puede inferir que la incidencia de la expulsin tambin se
increment
17
.
16
El efecto presumi bl emente no deseado de al entar l as expul si ones medi ante el
temor de l os grandes poseedores de que era pel i groso tener col onos en l as ti erras
que recl amaban. La Ley 100 de 1944, otro esfuerzo para l l evar el orden a l a
soci edad rural, a menudo se ha descri to como una ley que restableci los servi ci os
de l os arrendat ari os, exi gi endo acl arar l as condi ci ones pact adas ent re el
terrateni ente y el arrendatari o medi ante contratos escri tos. Tambi n se puede
pensar en esta l ey como un i ntento de atenuar l os desastres i nesperados creados
por l a L ey 200 (Safford, 1995, 141). Esta no l ogr el objeti vo de rei ntroduci r l os
servicios de los arrendatarios. La falta de juicio para predecir los efectos indirectos
de l a l egi sl aci n se repi ti en l os aos sesenta, cuando se desal ent l a renta de
l a ti erra, especi al mente en l os cul ti vos comparti dos, l o que l l ev a otra ol eada de
desal ojos y a otro sesgo en l a estructura agrari a (ver ms adel ante).
17
La concepci n, que una vez fue comn, de que la L ey 200 resol vi el confli cto
agrari o de l os aos trei nta hasta que l a l ucha preel ectoral desat l a vi ol enci a de
1946 parece si mpl i sta y errnea. Las conti nuas tensi ones con l os trabajadores
arrendatari os l l evaron a que l os grandes propi etari os i ntentaran comprar su parte
o a que los desalojaran y remplazaran con trabajadores asalari ados; algunos i ncluso
susti tuyeron la ti erra culti vada por praderas para reduci r el nmero de trabajadores
requeri dos, l o que hi zo an ms di fci l que l os campesi nos pudi eran ganarse l a
vi da. Las fri cci ones entre campesi nos fueron comunes. La Vi ol enci a de l as dos
dcadas de 1948- 65, que dej 200.000 muertos y 800.000 personas si n hogar
(Oquist, 1980), no fue un simple conflicto poltico ni una simple guerra campesina,
si no un fenmeno compl ejo con muchas causas y muchos mecani smos (Zamosc,
Albert Berry 34
Nunca ser posible establecer qu tan cerca estuvo este intento de
reforma agraria de ejercer un gran impacto positivo sobre la historia
de la estructura agraria colombiana. Existan motivaciones de diversas
perspectivas. Exista el deseo de ayudar a los colonos en su lucha,
quiz en parte debido a un sentido de justicia, pero ciertamente con
la esperanza de que ayudara a evitar una crisis alimentaria; exista el
reconocimiento/creencia de que las grandes fincas eran improductivas
y causa esencial del estancamiento de la produccin; exista el temor
a una escalada de la violencia; finalmente exista el incentivo poltico
de utilizar a los colonos como grupo de apoyo poltico. Estas
motivaciones eran suficientes? Qu tipo de reforma agraria habra
sido polticamente posible? Aunque se reconoca que las grandes
haciendas eran una fuente de ineficiencia (los resultados de la
investigacin en esta materia eran por supuesto mucho menos
completos en esa poca que hoy en da), la idea de una reforma
plenamente igualitaria que hubiera eliminado las grandes haciendas
(como sucedi en Japn, Corea y Taiwn) habra sido demasiado
radical para tener posibilidades. En esa poca, la nica manera de
igualar la distribucin habra sido expropiar a bajos precios, y esto
habra creado mucha resistencia, como se puede ver en la reaccin
que se organi z pocos aos despus de que los terrateni entes
perci bi eran una grave amenaza contra ellos. Algunos estaban
dispuestos a vender sus propiedades, pero el prohibitivo drenaje fiscal
de un amplio programa basado en este enfoque es tambin obvio. De
modo que hay dos preguntas fundamentales. Primera, se podra haber
hecho lo suficiente en defensa de los derechos de los pequeos
agricultores para afectar la estructura agraria como un todo en el curso
del tiempo? Segunda, habra sido posible que los autores de la poltica
adoptaran las medidas adecuadas para alcanzar ese objetivo? En cuanto
a la primera, hay argumentos para responder que s. Un programa
que hubiera adoptado la interpretacin de los colonos acerca de las
leyes de asentamientos de 1874 y 1882 habra resuelto el problema,
pero habra generado muchos conflictos con los grandes hacendados
que se haban apoderado de tierras que los colonos consideraban suyas.
1986; L egrand, 1986; Gi l hods, 1974; Cronshaw, 1986). Berqui st (1986)
argumenta que l a pobreza y l a i nseguri dad de l os pequeos productores de caf
l os convi rti en l a pri nci pal vcti ma y actor de l a Vi ol enci a de 1948- 65. La
vi ol enci a l l ev al col apso l a autori dad del Estado y con l a anarqua resul tante,
estal l aron muchas formas de l ucha armada. En l as zonas de frontera se tena que
l uchar por l a ti erra, qui z con poca atenci n a l a afi l i aci n pol ti ca. La vi ol enci a
pol ti ca a menudo obl i g a que l os pequeos vendi eran a preci os muy bajos y a
que pudi eran acumul ar otros que empezaron si endo pequeos pero con buenas
conexi ones (Safford, 1995, 143).
COLOMBI A ENCONTR POR FI N UNA REFORMA AGRARI A QUE FUNCI ONE? 35
La rectificacin de gran parte de la injusticia anterior, como la definan
los colonos, habra sido una tarea gigantesca. Un objetivo ms realista
habra si do el de i mpl ementar de facto l as di sposi ci ones de
asentamientos en tierras que estaban en proceso de colonizacin y
desarrollo, es decir, concentrar el esfuerzo en la colonizacin futura y
no en la que ya haba tenido lugar; en otras palabras, seguir un camino
similar al de los Estados Unidos. En la dcada de 1930 an restaba
colonizar una extensa parte del territorio colombiano. Como ya se
seal, durante este proceso hubo mucha tensin, violencia e injusticia;
habra sido imposible evitarlas totalmente y muy difcil controlar
suficientemente la colonizacin para afectar mucho el resultado. Pero
esto, junto con las modestas contribuciones de la redistribucin de
haciendas compradas y la expropiacin de haciendas seleccionadas,
era qui z l o mej or que se poda hacer. L a cl ari f i caci n e
implementacin de las leyes de asentamientos habra establecido
vigorosos grupos de propietarios que se habran convertido en una
poderosa fuerza en defensa de sus intereses y sus derechos. Este
model o se podra haber di fundi do cuando se reconoci era su
factibilidad. De haber sido posible poner en prctica algo de esta
especie en la mitad de las zonas agrcolas recin colonizadas en el
medio siglo posterior a la dcada de 1930, la estructura agraria hoy
sera muy diferente.
Los autores de la poltica tenan posibilidades de identificar esta
solucin y de ponerla en prctica? No conozco nada cercano a esta
visin que se haya debatido en esa poca. Una razn para que la
discusin no girara en torno a esa opcin es su carcter esencialmente
de largo plazo, mientras que la mayora de las polticas responden a
presiones de ms corto plazo. Aunque hubiese existido esa visin, su
implementacin habra sido un gran desafo, debido a que la aplicacin
de las leyes en las zonas de frontera es un desafo en cualquier contexto,
y a que el gobierno central colombiano no tena capacidad para
controlar efectivamente las tierras del interior. Un posible escenario
habra sido una serie de promesas incumplidas, como las de los tratados
que el gobierno de los Estados Unidos hizo con varios de sus grupos
indgenas, para romperlas sistemticamente ms tarde. Una estrategia
exitosa tambin habra requerido un nivel razonable de apoyo del
sector pblico a los pequeos propietarios de la nueva frontera, de
modo que, a diferencia de los olvidados ejidatarios de Mxico pero
igual que los pequeos agricultores de los pases del Este asitico, su
productividad se hubiera elevado a travs del tiempo, y hubiera dado
lugar a una prspera agricultura de pequeos propietarios. Es posible
que en Colombia haya sido ms fcil satisfacer esta condicin que
Albert Berry 36
imponer la misma ley de asentamientos. En retrospectiva, Colombia
dispuso y proporcion algn apoyo de este tipo; en el caso del caf
fue muy i mportante, aunque se debe admi ti r que se ejecut
esencialmente a travs de las oficinas de la Federacin de Cafeteros.
Dado un punto de partida en el que el gobierno vea aparecer una
crisis de produccin, tena el incentivo para encaminarse en esa
direccin. La experiencia de muchos pases ha mostrado que cuando
existe un sector de pequeos propietarios razonablemente seguro y
prspero, este puede ejercer presin sobre los gobiernos para que
proporcionen la investigacin, la extensin, el crdito y otros tipos de
apoyo que les son necesarios
18
.
Cualesquiera que fueran las posibilidades ex antede una reforma
productiva en los aos treinta, la historia tom un curso diferente, y
las dcadas siguientes vieron la feroz Violencia por la que el pas se
hizo notorio.
REFORMA AGRARIA ESTILO AOS SESENTA: LA LEY 135 DE 1961
Y LOS USUARIOS
Desde el casi xito de los aos treinta, los gobiernos colombianos
han afrontado los problemas de estructura agraria en diversas ocasiones
y de diferentes maneras, siempre en un marco de altos niveles de
conflicto rural y violencia. El perodo posterior de actividad en esta
rea fue el de los aos sesenta y comienzos de los setenta.
En l a dcada de 1960, Col ombi a entr en un perodo de
crecimiento agrcola relativamente rpido aunque dualista (3,5% anual
entre 1950 y 1990), caracterizado por una expansin de la agricultura
comercial y una agricultura tradicional (campesina) generalmente
estancada, la cual fue responsable de los altos niveles permanentes de
pobreza rural
19
. El crecimiento de la agricultura comercial, sobre todo
en los sesenta, fue en parte una respuesta a los incentivos para
mecanizar e intensificar el uso de insumos modernos y, en parte, al
modelo de proteccin contra las importaciones ( Jaramillo, 1998, 29).
Debido a este modelo dualista de crecimiento, la demanda de trabajo
creci lentamente, apenas al 0,6% anual entre 1950 y 1987. La
agricultura comercial slo proporcion el 18% de los nuevos empleos
18
Hayami y Ruttan (1985) establ ecen este punto en una famosa comparaci n
entre el eje del respal do pbl i co a l a agri cul tura en l os Estados Uni dos y en el
Japn.
19
En 1992, cerca de 4,2 mi l l ones de personas, 31,2% de l a pobl aci n, estaban
en l a pobreza extrema
(Worl d Bank, 1994).
COLOMBI A ENCONTR POR FI N UNA REFORMA AGRARI A QUE FUNCI ONE? 37
rurales entre 1950 y 1980, mientras que los cultivos campesinos
proporcionaron casi el 70% (Berry, 1992). Es razonable suponer que
este modelo de crecimiento excluyente aliment las tensiones sociales
y la violencia en las zonas rurales
20
.
La confluencia de fuerzas que crearon las condiciones para una
reforma diferan de varias maneras de las de los aos treinta. Las
presiones internas respondan a algunas de las mismas preocupaciones
que en los aos treinta; el conflicto rural era el ms importante, puesto
que el dramtico episodio de la Violencia de finales de los cuarenta
y los cincuenta era an muy reciente; la preocupacin por el rezago
de la produccin de alimentos y la motivacin poltica directa de
recaudar votos estaban presentes, aunque la primera era tal vez ms
dbil que en el perodo anterior, y la ltima no tena el mismo potencial
dentro de la estructura del Frente Nacional bipartidista. Entre tanto,
el creciente poder de los agricultores comerciales modernos era otra
diferencia importante con los aos treinta y contribuy a la parlisis
de los esfuerzos de reforma agraria (de Janvry y Sadoulet, 1990). La
agricultura moderna y mecanizada empez a sustituir la ganadera
extensiva en las tierras planas frtiles alrededor de finales de la Segunda
Guerra Mundial, pero sobre todo a comienzos de los aos cincuenta,
lo que cre un nuevo grupo de presin ms a tono con la burguesa
i ndustri al . L os pequeos agri cul tores no parti ci paron en l os
incrementos de productividad de este proceso, puesto que ni el crdito
ni las nuevas tecnologas que los hicieron posibles estaban a su
disposicin. Fajardo (1986, 93) y otros se refieren a las masivas
expulsiones de campesinos durante este perodo; parte de ellas
obedeci eron al despl azami ent o de ant i guos t rabaj adores y
arrendatarios de las haciendas tradicionales cuando estas pasaron a la
agri cultura moderna, y parte a la forma como se desarroll la
Violencia.
I gual que a comienzos de los aos treinta, algunos reconocieron
que la estructura agraria de Colombia era muy desigual. Hernn Toro
Agudelo, que escriba en La Calle, anticip la evidencia acerca de este
punto que se reflej despus en el censo agrcola de 1960. Aunque el
sector campesino suministraba de hecho una menor proporcin de la
20
Al gunos estudi os muestran una asoci aci n entre bajas tasas de empl eo o de
creci mi ento de l a producci n e i ntensi dad de l a vi ol enci a rural (Worl d Bank,
1996 y Bejarano, 1988), l o que qui z refl eje un crcul o vi ci oso que va de l a
vi ol enci a a l a baja i nversi n, a l as bajas oportuni dades de empl eo y a l a vi ol enci a.
De acuerdo con el Departamento Naci onal de Pl aneaci n (1990), l a Vi ol enci a
puede haber reduci do en el 16% el pi b agrcol a en l os aos ochenta. La evi denci a
regi onal i ndi ca un i mpacto de la vi olenci a sobre la i nversi n pri vada en i rri gaci n.
Albert Berry 38
produccin de alimentos que en los aos treinta
21
, el peso negativo
de un sector agrcola i mproducti vo y el mercado rural para la
produccin de la industria colombiana eran an significativos. En
esta materia, el debate colombiano tendi a ser paralelo al de toda la
regin, por la influencia de los anlisis de la FAO acerca de Amrica
Lati na, que se reflejaron en las di scusi ones de Punta del Este
organizadas por la Alianza para el Progreso. A pesar del impresionante
crecimiento de la agricultura comercial moderna, este se concentr
en artculos diferentes de los componentes principales del consumo
tradicional de alimentos (excepto el arroz). Mientras tanto, el aumento
de la poblacin alcanz su nivel pico de 3% o algo mayor. Cuando el
precio de los artculos bsicos se elev en un promedio del 40% anual
entre 1955 y 1959, esto impresion a los polticos.
Entre tanto, aunque el plebiscito del Frente Nacional confirm el
fuerte respaldo a este acuerdo de colaboracin entre los dos partidos
dominados por la lite, el Partido Liberal tuvo algunos cambios, entre
ellos el descenso del dominio de la lite, que histricamente haba
sido especialmente notable en el mbito nacional (ibd., 96). Esta
fragmentacin en la base del Partido Liberal represent una amenaza
para el acuerdo bipartidista, una de cuyas manifestaciones fue el auge
del Movimiento Revolucionario Liberal (MRL), cuyo surgimiento
tambi n se relaci on con la Revoluci n cubana y la oleada de
optimismo a que dio lugar. El malestar rural no slo se mantuvo en
alza sino que adopt un carcter rebelde, en busca de autonoma de
los dos partidos y de su sofocante acuerdo de colaboracin. La
manifestacin ms dramtica de esta bsqueda adopt la forma de
repblicas independientes, de las que Marquetalia fue la principal y
el smbolo. En general, el Frente Nacional adopt el mismo enfoque
represivo del dictador Rojas hacia los grupos campesinos que siguieron
el cami no de l a autodefensa. Los preparati vos para atacar a
Marquetalia estaban en marcha en 1962, pero la solidaridad de la
poblacin local retras ese ataque
22
.
21
Sobre su parti ci paci n exacta haba una di f erenci a consi derabl e de opi ni n,
que refl ejaba l a debi l i dad de l as estadsti cas agrcol as en Col ombi a. Mi entras que
Pl aneaci n (DNP, 1982b) esti maba l a parti ci paci n campesi na en l a producci n
total de al i mentos en el 55%, Si abato (1986) uti l i z l as encuestas naci onal es de
hogares para l l egar a una ci fra del 28%.
22
Dos aos despus, l a fal ta de di cha sol i dari dad permi ti una toma a mano
armada con un despl azami ento de pobl aci n que contri buy di rectamente a l a
guerra de guerri l l as (Faj ardo, 1986, 90). L a represi n sobre l as zonas
i ndependi entes como Marquetal i a, con su i ndependenci a del domi ni o de l os dos
parti dos y sus i deas revol uci onari as, contri buy al creci mi ento de l a guerri l l a.
COLOMBI A ENCONTR POR FI N UNA REFORMA AGRARI A QUE FUNCI ONE? 39
A diferencia del episodio de los aos treinta, las instituciones
externas (internacionales) desempearon un papel importante en el
surgimiento de los esfuerzos ms recientes
23
. As como las reformas
de Asia oriental fueron desencadenadas por la Revolucin china una
dcada antes, la Revolucin cubana despert en la poltica extranjera
norteamericana la conciencia de una amenaza similar en el hemisferio,
y la ayuda de Estados Unidos a Amrica Latina se condicion a
reformas soci ales, entre las cuales la reforma agrari a era muy
importante (Perry, 1985, 103). Entre algunos polticos locales tambin
se prest nueva atencin a la poltica social y a las fuentes de malestar
en Amrica Latina. En Colombia, Carlos Lleras Restrepo, luego
presidente, acept que la defensa contra una revolucin de base rural
semejante a la de China no era exclusivamente un asunto militar sino
que requera mejorar las condiciones de vida de los pobres rurales
(Lleras R., n.d., citado en Perry, 1985, 104-105).
Aunque importantes, las corrientes extranjeras parangonaron en
esencia el pensamiento nacional. Pese a que la situacin agraria de
Colombia era extrema, Centroamrica ya se haba convertido en una
caldera de conflicto cuando se acentuaron pautas similares del conflicto
entre el avance de la agricultura comercial de exportacin y la poblacin
campesina. En Guatemala, un gobierno civil emprendi una reforma
agraria en respuesta a problemas similares a los que se padecan en
Colombia y fue derrocado con ayuda de la CI A de los Estados Unidos
(Coatsworth, 1994). La reconsideracin de la cuestin agraria en
Colombia se plasm en un proyecto que el Ministro de Agricultura
present al Congreso en 1959. Las presiones contra una reforma
importante fueron, como es usual, muy fuertes. I gual que en los aos
treinta, los partidarios del statu quo presentaron en forma articulada
y persuasiva sus puntos de vista en la arena de debate. La Sociedad
Colombiana de Agricultores (SAC) minimiz la idea de una extrema
desigualdad en la estructura agraria (al menos hasta que las cifras del
censo ridiculizaron su argumento) e impuls la idea de que el problema
23
Esta parti ci paci n puede en pri nci pi o ser fuente de opti mi smo porque el
apoyo externo puede ayudar a romper l azos pol ti cos l ocal es y porque al gunas de
l as reformas ms exi tosas de este medi o si gl o se han benefi ci ado de ese apoyo.
Qui z l as reformas agrari as ms exi tosas desde el punto de vi sta del bi enestar
fueron l as de Tai wn y Corea. La de Japn tuvo menos i mpacto en l a evol uci n
econmi ca subsi gui ente del pas, pero muy grande sobre l a estabi l i dad pol ti ca,
de acuerdo con l a mayora de l os observadores (Montgomery, 1984, 116). Estas
tres experi enci as de reforma tuvi eron el i mportante estmul o externo de l os EE.
UU., y en el caso de Tai wn, el reconoci mi ento de que el fracaso en resol ver el
descontento agrari o poda l l evar a l a revol uci n, como l o demostr l a Chi na roja
a l os nuevos gobernantes naci onal i stas chi nos.
Albert Berry 40
real del sector era la falta de incentivos a la inversin, la falta de una
poltica de desarrollo y la inseguridad. Sostuvo que la propiedad
privada se deba respetar, impuls la colonizacin como medio para
proporci onar nuevas pequeas propi edades, e i ncl uso mostr
preocupacin porque una redistribucin de la tierra poda inundar
los mercados de bienes agrcolas (Fajardo, 1986, 105). Lauchlin Currie
present su plan (Operacin Colombia) para un proceso de desarrollo
centrado en las ciudades en el que vea la solucin a la pobreza rural
en la creacin de ms empleos urbanos remunerativos. Aunque sus
detalles no concordaban con la visin de la mayora de los opositores
de la reforma agrari a, el programa respald con mayor fuerza
intelectual esa posicin en el debate.
La medida inicial (la Ley 135 de 1961, qu fund el I nstituto
Colombiano para la Reforma Agraria, I ncora) fue adoptada por el
primer gobierno del Frente Nacional del liberal Lleras Camargo, con
el respaldo de la Alianza para el Progreso y su retrica reformista. La
ley y la manera de aplicarse reflejaron su carcter de compromiso.
Aunque muchos miembros de la burguesa industrial queran una
reforma, por las razones antes sealadas, el poder de los grandes
terratenientes an era enorme y el compromiso natural era optar por
la va de la colonizacin (que no pareca perjudicar a nadie), al tiempo
que se prometa que la propiedad privada slo se tocara en casos
especi ales. El destacado di ri gente conservador l varo Gmez
Hurtado acept que la Ley 135 era indispensable
24
. Sin embargo, fue
una ley muy controvertida. Los grandes terratenientes fueron muy
crticos en un lado y la izquierda, en el otro.
El I ncora empez actividades en tres municipios del Tolima en
donde el conflicto era agudo. Ms de la mitad de sus proyectos y el
75% de la titulacin durante los aos sesenta se llevaron a cabo en las
zonas rojas de intenso conflicto campesino, influencia de la guerrilla
y estricto control militar; sus actividades fueron coordinadas con las
de las fuerzas armadas (Perry, 1985, 105-106). Durante 1962-1970,
los principales rubros del gasto fueron en mejoramiento de la tierra y
el crdito subvencionado (ambos, superiores a una cuarta parte),
mientras que la compra de tierras slo lleg al 8,30%; esto mostraba
24
Arango AA. VV. (1987, 14) juzgan el epi sodi o de 1961 como una l ucha entre
el enfoque gran burgus de Curri e y el de pequea propi edad de Ll eras. Aunque
este lti mo gan la batal la, Mari ano Ospi na Prez (jefe del Parti do Conservador)
l ogr l i mi tar l a gama de acci n del I ncora y reduci r sus acti vi dades a l a reversi n
de ti erras oci osas al Estado (como se decret en l a L ey 200 de 1936), ti tul aci n
de ti erras pbl i cas, i nversi n en i rri gaci n y otras obras de i nfraestructura y
al gunas compras en zonas de confl i cto agudo.
COLOMBI A ENCONTR POR FI N UNA REFORMA AGRARI A QUE FUNCI ONE? 41
que la ley buscaba fomentar la colonizacin dirigida, al tiempo que el
Estado proporcionaba la infraestructura, econmica y social
25
.
Muy pronto hubo indicios de que este esfuerzo de reforma no
aliviara la crisis del pas agrario. Aunque en sus primeros proyectos
haba en principio un tope de 50 ha, ste no se aplic a los que el
I ncora recibi de la Caja Agraria (el banco de crdito agrcola del
sector pblico colombiano) y de otras entidades, y en todo caso la
norma se poda infringir a discrecin del Ministro de Agricultura.
Como resultado, ninguno de los proyectos del I ncora la cumplieron.
En algunos casos, la concentracin de la tierra fue de hecho muy alta
en la supuestas zonas de reforma; en 1975, los dos proyectos en los
que el I ncora haba invertido la mayor parte del dinero eran los que
tenan mayores niveles de concentracin de la tierra. Era frecuente
que los beneficiarios pequeos tuvieran que satisfacer la ley al pie de
la letra, pagando las mejoras que reciban, mientras que en las tierras
de grandes propietarios bien relacionados esas deudas se cancelaban
(Perry, 1985, 108, citando comentarios algo velados de Planeacin,
1977, tomo 1, 14). El costo de las inversiones en mejora de tierras,
financiadas en parte con crdito del Banco Mundial, era muy alto
(I ncora, 1970, 20). El crdito obligatorio supervisado y el alto nivel
de intervencin del I ncora en la seleccin de cultivos y el uso de
insumos arrojan dudas sobre la validez del modelo de reforma agraria
del I ncora. En todo caso, este no logr un resultado muy positivo
26
.
Despus del primer estallido de actividad, el ritmo se fren durante
el gobierno conservador de Guillermo Len Valencia (1962-66). La
administracin de Carlos Lleras Restrepo, mucho ms eficaz, cuyas
opiniones se comentaron antes, asumi el problema agrario con ms
seriedad. La Ley 1 de 1968 suministr ms financiacin al I ncora,
pero tambin fij un perodo de 10 aos al final de los cuales la tierra
deba ser transferida a los aparceros o arrendatarios que la haban
solicitado, aunque fij condiciones difciles de satisfacer para lograr
esa transferencia (Fajardo, 1986, 111). I gual que otras leyes que
afectaban las relaciones entre propietarios y arrendatarios, sta fue
contraproducente porque cre un incentivo para que los propietarios
25
A comi enzos de l os aos setenta, l a evi denci a de Amri ca Lati na i ndi caba
que l a col oni zaci n di ri gi da no l ogr sus objeti vos, mi entras que l a col oni zaci n
espontnea fue ms sati sfactori a (Nel son, 1973).
26
Perry (1985, 109) i nforma que, en 1966, un terci o de l os col onos de l os
proyectos del Tol i ma haba abandonado sus fi ncas debi do a l os mal os suel os u
otras condi ci ones negati vas. Argumenta que el crdi to obl i gatori o era uno de l os
probl emas. Arango AA. VV. (1967, 19) i nforman que en l os proyectos del dri que
estudi aron, l a rel aci n entre crdi to y acti vos era muy pequea, l o que refl eja en
parte l a aversi n al ri esgo de l os productores.
Albert Berry 42
aceleraran el proceso de desplazamiento de los arrendatarios. En junio
de 1974 slo se haban convertido en propietarios 1.819 de los 545.000
arrendatarios inscritos, el 2,3%, y de acuerdo con Vallejo Meja (1974,
302 y 312), a expensas de pequeos o medianos propietarios. El
perjuicio resultante habra sido menor si la siguiente administracin
no hubiera sido en general hostil a la reforma agraria, pero en todo
caso tena pocas oportunidades de lograr un resultado positivo.
La medida positiva potencialmente ms importante de esta
administracin buscaba profundizar la reforma agraria promoviendo
la organizacin campesina (la Asociacin Nacional de Usuarios
Campesinos, ANUC), pero finalmente tambin fue contraproducente,
al menos en el sentido de que suscit una dura represin de la siguiente
administracin, despus de escapar de las manos de sus creadores. Se
supona que poda ser una especie de seudogrupo de presin de los
destinatarios de servicios del gobierno en las zonas rurales, an
esencialmente controladas por el mando del gobierno
27
. Lleras advirti
la necesidad de la participacin de los campesinos para garantizar
que la reforma agraria los favoreciera, y entendi que estos no se
organizaran a menos que les fuera evidente su potencial (Fajardo,
1986, 111). Advi rti el valor potenci al de una ali anza obrero-
campesina para transformar las zonas rurales, y despus lament la
falta de apoyo de los trabajadores organizados al campesinado, debido
en parte a que el movimiento de los trabajadores era dbil en esa
poca, lo que dificultaba su presencia clara y continua en el campo
(ibd., 123). En los dos primeros aos de su existencia, la direccin
ideolgica de la ANUC fue la de sus fundadores, pero la instalacin de
la nueva administracin conservadora de Misael Pastrana en 1970
llev a un cambio drstico. Los opositores de la reforma agraria
encontraron disposicin en el nuevo gobierno, y la respuesta represiva
de la administracin aliment la divisin dentro de la ANUC.
La ANUC fue desde el inicio un grupo heterogneo cuyos miembros
iban desde agricultores capitalistas pequeos y medianos hasta
trabajadores sin tierra. Era entonces susceptible de divisin y sus
diferencias internas fueron hbilmente explotadas por los opositores
de la reforma. No obstante, su influencia aument durante la primera
fase, que cubri los aos setenta. En opinin de Fajardo (1986, 124),
los costosos efectos del modelo de desarrollo vigente no slo recayeron
sobre los grupos rurales sino tambin sobre grupos urbanos, lo que
27
La ANUC fue creada por el Mi ni steri o de Agri cul tura en 1967. El pri mer
Congreso de 1970 fi j sus objeti vos y l i mi t sus acti vi dades a l a ejecuci n de
programas ofi ci al es (Fal s Borda, 1982, 146). Para hi stori as detal l adas de l a anuc,
ver Zamosc (1986) y Ri vera Cusi canqui (1987).
COLOMBI A ENCONTR POR FI N UNA REFORMA AGRARI A QUE FUNCI ONE? 43
dio mucha legitimidad a sus objetivos. El control de la ANUC exigi
un alto grado de represin, incluido el asesinato de varios dirigentes
(Comit de Solidaridad con los Presos Polticos, 1974, 103). La lnea
dura que adopt el gobierno radicaliz la asociacin, y llev a un
enfrentamiento entre moderados y radicales (Fajardo, 1986, 112). La
confrontacin con el gobierno y el carcter de su estrategia de
desarrollo convencieron a muchos miembros de la ANUC de que haba
llegado el momento de presionar fuertemente para tener acceso a la
tierra, que las invasiones eran el nico camino para lograr ese objetivo
y que tambin era esencial lograr el control de sus propias finanzas y
su administracin (ibd., 125). El grupo de lnea dura era an
mayoritario y las invasiones se volvieron comunes. Lo que empez
como una manera aceptable de involucrar a los campesinos como
grupo de presin participante en un proceso de reforma los perjudic
hasta llegar a la represin y establecer las medidas para el siguiente, y
bast ant e di f erent e, enf oque del probl ema del campesi no,
principalmente durante el gobierno de Alfonso Lpez.
En sntesis, el mandato del I ncora era proporcionar un paliativo
en vez de una reestructuracin (Binswanger y Deininger, 1997; de
Janvry y Sadoulet, 1990). Nunca se discuti seriamente una reforma
importante y mucho de lo que se hizo fue mal ejecutado. Se desalent
el arriendo de la tierra en todas sus formas y, como en muchos pases,
esto llev al desalojo masivo de los aparceros (Kalmanovitz, 1978a;
Binswanger y Deininger, 1997). La falta de un tope general a la
propiedad de la tierra condujo a que, a finales de los aos ochenta, de
3,3 millones de ha. tituladas a travs de los aos por el I ncora, el 60%
estuviera en manos de los grandes hacendados (Legrand, 1989, 27),
lo que reflejaba por una parte que el Incora se concentr en la titulacin
y por otra, la tendencia de los colonos pequeos a desbrozar tierras
que luego transferan a los hacendados. Los efectos de estos dos graves
errores de planeacin fueron agravados por un aparentemente alto
nivel de ineficiencia y corrupcin dentro del Incora ( Jaramillo, 1998)
28
.
Pero cualquiera que sea la importancia de estas ltimas debilidades,
es claro que el programa era demasiado pequeo para que hubiera
tenido un impacto duradero sobre la desigualdad de la propiedad de
la tierra. En 1972 slo se haban otorgado tierras a 13.367 familias
fuera de las zonas de colonizacin con un promedio de 18,8 ha. (Perry,
28
Los crti cos argumentaban que el I ncora a veces compr ti erra de baja cali dad
a preci os muy al tos a terrateni entes como l os Marul anda, contra el consejo del
abogado que recomend exti ngui r el domi ni o debi do qui z a que el ttul o era
bastante dudoso en esta rea del departamento del Cesar (Perry, 1985, 110,
ci tando a Tobn, 1972 e I I CA- CI RA, 1970).
Albert Berry 44
1985, 111, citando al I I CA-CI RA, 1970), cuando quizs medio milln
de fami li as buscaba ti erras. De modo que la reforma no tuvo
prcticamente ningn efecto sobre las grandes propiedades de las
mejores tierras del pas. La concentracin de la tierra puede incluso
haber aumentado.
Los aos sesenta vieron el continuo avance de la agricultura
capi tali sta moderna. La reforma agrari a aceler ese desarrollo
mediante el temor a la expropiacin. Tambin contribuyeron la
aprobaci n de l a exenci n del i mpuest o a l as export aci ones
(Certificado de Abono Tributario, CAT) en 1967 y la reduccin del
tipo de cambio que se logr con la adopcin del sistema de devaluacin
gota a gota.
LAS EMPRESAS COMUNITARIAS: NOTA DE PIE DE PGINA EN
LA HISTORIA DE LA POLTICA AGRARIA EN COLOMBIA
El esfuerzo final para resolver el dilema del descontento campesino
(en esta poca, el conflicto era particularmente agudo en la costa norte)
sin expropiar la tierra a los grandes propietarios ni hacer grandes
gastos para crear fincas pequeas potencialmente productivas adopt
la forma de las empresas comunitarias. El I I CA-CI RA apoy y asesor
esta iniciativa, luego de concluir que no haba tierras suficientes en la
frontera agrcola para incrementar significativamente el rea de los
minifundiosexistentes ni aumentar su nmero en vista de que las
empresas comunitarias existentes mostraban una alta densidad de
familias en la tierra y mayor capacidad para proporcionar el sustento
por unidad de tierra (I I CA-CI RA, 1970, 15). El I ncora adopt este
enfoque (I ncora, n. d.). El anteri or Mi ni stro de Agri cultura y
f unci onari o del I I CA- CI RA, Armando Samper G., i nf orm
positivamente acerca de los primeros esfuerzos que seguan esta
direccin (Samper, 1971), y el Acuerdo de Chicoral, logrado por una
comisin bipartidista con fuerte representacin de las familias antiguas
terratenientes, la defini como una sustitucin de la asignacin
individual de tierra a los pequeos propietarios (Perry, 1985, 117).
Esto se consagr en la Ley 4. de 1973. El elemento colectivo era
atractivo para muchos observadores de inclinacin izquierdista (ibd.)
y Lpez, que pronto sera el Presidente, tambin estaba a su favor
(ibd., 121-123). El control del I ncora sobre estas empresas era
prcticamente total, desde la eleccin de sus miembros (beneficiarios)
hasta una estricta supervisin de sus actividades y la exigencia de que
recibieran crdito supervisado. Como se haba anticipado, la superficie
de tierra por familia era menor en este arreglo (de 12 a 14 ha. en las
COLOMBI A ENCONTR POR FI N UNA REFORMA AGRARI A QUE FUNCI ONE? 45
fincas creadas en Sucre, Bolvar y Crdoba; ver I ncora, 1974) que las
cerca de 19 ha. en el enfoque de parcelas individuales adoptado
previamente. En 1974, se haban creado 1.177 empresas con 11.832
miembros; la mayora fracas (ibd., 119). Las razones del fracaso
fueron fcilmente identificadas en un estudio del ao 1977 realizado
por las instituciones que las haban promovido (I I CAOEA e I ncora,
1977), incluida la inadecuada cantidad de tierra, la baja calidad
(reflejada en el hecho de que el 60% de la tierra se utiliz para
produccin ganadera), la incertidumbre de la tenencia y la falta del
crdito o de oportunidad del crdito.
I gual que en los diversos episodios de la historia de la poltica
colombiana hacia el sector campesino, ste tena su lgica y sus
partidarios honrados pero mal informados. La agricultura comunal
tiene espacio en muchos pases y no se debe desacreditar de antemano.
Pero en donde funciona bien, normalmente existe una antigua base
institucional de actividad colectiva o un fuerte y evidente beneficio
mutuo derivado de esa actividad
29
que minimiza la divisin, el
oportuni smo y otros problemas potenci ales. Si no exi sten esas
caractersticas, falla, sobre todo cuando el apoyo del gobierno no tiene
un nivel adecuado, no es bien planeado ni oportuno
30
.
EL DESARROLLO RURAL INTEGRADO (DRI)
La siguiente fase de la poltica campesina colombiana, iniciada a
comienzos de los aos setenta, fue un rechazo de la reforma agraria
como se entenda comnmente: un proceso que modifica la estructura
agraria y el acceso a la tierra, en favor de un intento de elevar la
productividad de las pequeas fincas existentes. En principio, esa
poltica tiene un mrito obvio; entre otras cosas, es la continuacin
esencial de toda redistribucin de la tierra. A diferencia de la legislacin
contra las formas tradicionales de tenencia (anterior) o la bsqueda
de una redistribucin de tierras basada en el mercado (posterior),
este enfoque tena mucho en su favor, aun cuando, igual que los dems
puede haber fallado cuando se juzga de acuerdo con el criterio de
29
Como suel e ocurri r en grupos de pequeos propi etari os que se benefi ci an
con un si stema de i rri gaci n, y como qui z sucedi en l a mayora de l as empresas
comuni tari as col ombi anas que fueron l a base del opti mi smo sobre este enfoque.
30
Una de l as experi enci as mejor estudi adas de este ti po es l a conversi n, en el
Per, de l as anti guas haci endas costeras productoras de azcar en cooperati vas
agrcol as y su posteri or di vi si n en fi ncas pequeas cuando se present l a
oportuni dad a los mi embros de las cooperati vas (Melmed- Sanjak y Carter, 1996).
Albert Berry 46
impactos importantes y duraderos sobre los ingresos de los miembros
ms pobres del sector agrcola
31
.
La situacin que confront era difcil, igual que la de comienzos
de los setenta y la i nauguraci n del gobi erno de Pastrana. El
estancamiento de la agricultura campesina, muy notable entre 1950 y
1975, fue uno de los factores del resurgimiento de la violencia rural;
la continua frustracin de los campesinos se acentu con el derrumbe
de las esperanzas de reforma agraria, ahora claramente un fracaso, y a
juicio de algunos observadores, con el aumento de la concentracin
de la tierra durante esa dcada (por ejemplo, Kalmanovitz, 1974, 95)
y el proceso de proletarizacin
32
. Se advirti que la ANUC estaba fuera
de control, pues encabez ms de 800 invasiones en 21 departamentos
durante 1972 (Escobar, 1972). Para abreviar, las luchas por la tierra
se acentuaron nuevamente.
Entre tanto, en la estrategia econmica de la administracin de
Pastrana se vea a los pequeos agricultores como un obstculo para
lograr el objetivo de elevar el nivel de ingresos, obstculo que se poda
superar encontrando empleos mejor remunerados en las zonas urbanas,
en donde se esperaba que la construccin fuera un importante
generador de empleo (Departamento Nacional de Planeacin, 1972).
En una famosa reunin de 1972 se logr el Acuerdo de Chicoral, que
adopt algunas decisiones, entre ellas la de suprimir la opcin de
expropiacin por las difciles condiciones que estableci para ejecutarla.
Tom medidas para mejorar la oferta de crdito a la agricultura
moderna y ligar ese crdito a la ayuda tcnica. En el nterin, antes de
que entraran en pleno vigor las cuatro estrategias, alrededor de las
cuales se construy el plan de desarrollo de Pastrana, su gobierno dio
inicio al DRI , aunque algunos lo juzgaron incompatible con la lgica
bsica del plan, en especial con las ideas del Dr. Currie. Pero tena
respaldo internacional y se poda considerar un sustituto de la reforma
agrari a: una manera de aumentar el i ngreso de l os pequeos
agricultores sin transferirles tierras de los ms grandes. Durante la
dcada de 1960 haba aumentado la frustracin entre los profesionales
ligados a la agricultura porque los sistemas agrarios tpicos de Amrica
Latina parecan impedir el pleno florecimiento de la Revolucin Verde,
cuyo potencial era entonces claro debido a los drsticos aumentos de
31
Como se seala ms adelante, las opi ni ones sobre los benefi ci os del dri varan,
un resultado natural del deficiente estado de las estadsticas agrcolas en Colombia,
que hace muy di fci l eval uar este programa.
32
Las ci fras son i nadecuadas con respecto a ambas preguntas. La opi ni n de
Fajardo acerca de l a segunda obti ene al gn respal do de l as ci fras presentadas por
Berry (1983).
COLOMBI A ENCONTR POR FI N UNA REFORMA AGRARI A QUE FUNCI ONE? 47
produccin que se lograron en otras partes del mundo en desarrollo.
Sus beneficios se limitaban al estrecho sector comercial moderno,
estrecho por l o menos en trmi nos del nmero de personas
involucradas. El Centro I nternacional del Maz y el Trigo en Mxico
(Ci mmyt) y su compaero l ocal , l a Escuel a del Posgrado de
Agronoma de Chapingo, emprendieron un proyecto piloto en Puebla
(Mxico) en 1967, que demostr que los avances en variedades de la
revolucin verde podan ser provechosos en fincas pequeas si se
complementaban adecuadamente con crdito y se basaban en un
diagnstico socio-econmico de los beneficiarios para conseguir el
mximo impacto; el proyecto tambin destac los beneficios de la
colaboracin institucional
33
, la participacin de las comunidades
organizadas, la infraestructura adecuada y los precios estables (de
Janvry, 1981, 234). El Banco Mundial lleg a aceptar esas ideas a
comienzos de los aos setenta. La experiencia de Chapingo se
convirti en punto de referencia para las agencias de desarrollo rural;
en Colombia, el I nstituto Colombiano Agropecuario (ICA) estaba bien
situado para ser la institucin central. Los tres primeros proyectos
que se emprendieron en Colombia confirmaron las conclusiones
basadas en Puebla, incluida la importancia de tener suficiente tierra.
En el Plan Nacional de Alimentacin y Nutricin (PAN), la
estrategia de la siguiente administracin, la de Lpez Michelsen, esta
poltica encaj muy bien y se le asign un lugar destacado. La escasez
de alimentos haba jugado su papel en cada una de las estrategias de
reforma anteriores. En este caso, la importancia de una adecuada oferta
de alimentos para todos, ahora destacada por estudios que resaltaban
los problemas nutricionales de los nios colombianos, fue un punto
focal en las discusiones con los bancos internacionales. Entre tanto,
un informe de Planeacin (DNP-Direccin DRI , 1979, 58) indic que
los pequeos agricultores estaban perdiendo sus propiedades, en
general y en los distritos del DRI
34
. El programa ofreci la esperanza
de tratar ambos problemas. Fue estructurado para ocuparse de la
33
En los esfuerzos de reforma agrari a del I ncora, esta i nsti tuci n i ntent prestar
todos l os servi ci os conexos, l o que l l ev a l a dupl i caci n con otras i nsti tuci ones
y a l a mal a vol untad.
34
Como ya se seal, haba una gran diferencia entre la estimacin de Planeacin
de que en 1975 l a parti ci paci n del campesi nado (menos de 20 ha.) en l a
producci n de al i mentos era del 55% y l a ci fra de Si abato, de apenas el 28%
(Arango AA. VV., 1987, 20- 21). A l a l uz de su esti maci n, Si abato argument que
tena ms senti do concentrarse en l os programas de desarrol l o y en el esfuerzo
de los campesinos en donde fuera ms rentable, es decir, en tierras no mecanizables
y en productos i ntensi vos en trabajo, i nclui dos algunos bi enes exportables, bi enes
de l ujo, etctera.
Albert Berry 48
produccin de alimentos y se centr en el uso creciente de fertilizantes
junto con las mejores variedades, pero no en la mecanizacin ni, por
supuesto, en la expansin de la tierra; otro objetivo era frenar la
migracin rural-urbana. El gobierno de Lpez consider que esta
iniciativa campesina era compatible con la modernizacin agrcola
del sector de gran escala.
La primera fase de 5 aos, cuyo costo programado era de 280
millones de dlares, 170 de los cuales eran extranjeros, se vio retrasada
por la ineficiencia administrativa y los trmites burocrticos. La
limitada descentralizacin de las agencias nacionales era un problema
para la ejecucin; en la prctica, sus actividades en el nivel local eran
difciles de controlar (Fajardo, 1986, 137). Aun as, 1976-1980 fue
un perodo de buen crecimiento, los participantes eran elegidos de
acuerdo con el criterio de que tuvieran potencial comercial y se les
proporcionaban abundantes recursos. En junio de 1979, el programa
cubra 207 municipios y 38.000 familias, el 42% de la meta establecida
para est a pri mera fase
35
. A pesar de l os probl emas, el ni vel
relativamente generoso de recursos invertidos (en comparacin con
los esfuerzos anteriores) se tradujo claramente en una mejor y ms
oportuna disponibilidad de crdito para permitir una explotacin ms
intensiva de las fincas, una mayor oferta de servicios bsicos del
gobierno, como educacin y salud, agua potable, electricidad y mejor
acceso a los mercados (DRI , 1982, citado por Fajardo, 1986, 139). En
la evaluacin de Planeacin (1982a), el beneficio era mayor cuando
los agricultores no tenan limitacin de tierras, por ejemplo, se pensaba
que aunque en el proyecto del oriente antioqueo las fincas eran
pequeas, esta no era una restriccin importante para la produccin
y los ingresos. Este era un grupo relativamente bien dotado, como
parece haber sucedido por lo general en el caso de las experiencias
ms exitosas (de Janvry, 1981, 147). Por contraste, en el caso de los
agricultores de Crdoba, que producan ante todo para su subsistencia
(con una tenencia inestable), el programa no produjo ganancias tan
sustanciales (Arango AA. VV., 1987).
En esta primera fase, el DRI fue parte de la estrategia de produccin
del Plan de Desarrollo. En la segunda fase, 1980-82, los campesinos
llegaron a ser considerados parte del problema de la pobreza y un
objetivo de la poltica social. Cuando el crecimiento se redujo y
surgieron problemas fiscales a comienzos de los aos ochenta, los
rubros de gasto social perdieron peso y los recursos se distribuyeron
35
En di ci embre de 1981, haba una l i sta de 71.051 benefi ci ari os asi sti dos
di rectamente.
COLOMBI A ENCONTR POR FI N UNA REFORMA AGRARI A QUE FUNCI ONE? 49
por regiones de acuerdo con criterios polticos clientelistas (ibd., 16).
En 1983-86, el DRI se restableci como proyecto orientado a la
produccin, pero en un contexto de recursos muy escasos. Y sigui
siendo un elemento importante de la poltica agrcola rural en
Colombia, con alzas y bajas desde esa poca
36
.
La evaluacin ms favorable posible del DRI concluira que se bas
en una interpretacin vlida de las necesidades del sector campesino,
que se transform de una operacin piloto a pequea escala, dirigida
por un grupo de profesionales locales jvenes y dedicados, en un
programa prcticamente nacional (Lacroix, 1985, 33), en el que se
aprendi a medida en que se avanzaba
37
, que tuvo un importante
impacto positivo sobre la produccin de alimentos y los ingresos
campesinos, y un efecto desalentador sobre los precios de los alimentos
y la desigualdad rural. Esta evaluacin puede ser exacta. La falta de
datos adecuados para evaluar el impacto del DRI hace imposible saber
si su impacto global fue grande o no. Se han observado suficientes
ganancias directas en la produccin local
38
y hay evidencias de un
aumento de los rendimientos acumulados de los campesinos que lo
hacen plausible
39
, aunque la limitada cobertura del crdito slo hara
posible un gran impacto total si hubiera grandes efectos positivos
colaterales. De haber sido as, los beneficios podran haber sido
compensados por otras fuerzas negativas que actan en el sector
agrcola colombiano. Si el desempeo fue muy positivo, obedeci a la
contribucin de factores como el slido grupo de profesionales que
36
Lacroi x (1985, 30) descri be l a evol uci n de l os objeti vos de manera al go
di ferente a l a de Arango AA. VV.; seal a que en su i ni ci o, el programa se conci bi
con un nfasi s en el aumento del ni vel de vi da en l as zonas rural es, ante todo
medi ante el aumento de l a producci n, pero que gradual mente se concentr en
l a producci n de al i mentos y excedentes comerci abl es, haci endo del al i vi o de l a
pobreza un benefi ci o secundari o bi enveni do pero no necesari o. Seal a que, a
medi ados de l os ochenta, l as zonas del proyecto se el i gi eron ni camente por su
potenci al de producci n.
37
Lacroi x (30- 32) muestra que el i ca pri mero afront el reto de l as mejoras
tcni cas para el evar l os rendi mi entos y l a producci n de l os si stemas campesi nos
de cul ti vos ml ti pl es exi stentes (que i mpl i caba mejorar l os mtodos de extensi n
para el evar el ni vel de educaci n de l os agri cul tores en l os pri nci pi os de l a
agronoma), l uego el de l a ayuda a l os agri cul tores para obtener crdi to y
comerci al i zar, y fi nal mente el de l as mejoras soci al es en materi a de nutri ci n,
sal ud y educaci n. No debe sorprender que el tercer ti po de benefi ci o fuera el
ms di fci l de al canzar.
38
Lacroi x (1985, 32) seal a que l os i ncrementos de producci n en al gunos
cul ti vos fueron tan el evados, que generaron probl emas de comerci al i zaci n, l o
que confi rma la opi ni n de que se hi zo poco esfuerzo de planeaci n para enfrentar
esas conti ngenci as.
39
Una revi si n detal l ada de l a experi enci a de un muni ci pi o se presenta en
Zandstra AA. VV.(1979).
Albert Berry 50
ayudaron a iniciarlo y mantenerlo; el firme compromiso poltico en
el momento crucial de la transicin de un programa piloto a un
programa mucho ms amplio; el desarrollo de la tecnologa en
respuesta a las necesidades reales de los pequeos agricultores que
eran sus clientes; el hecho de que muchos proyectos se realizaron en
comunidades establecidas desde hace mucho tiempo y con algn grado
de cohesin, y al apoyo peridico de las agencias internacionales, en
particular para ayudar a atenuar las discontinuidades resultantes de la
rotacin de personal en las oficinas locales de las agencias del sector
pblico (Lacroix, 1985, 33).
Una visin intermedia lo vera como un enfoque prometedor que
requera ms tiempo, recursos y esfuerzo (por ejemplo, para mejorar
el desempeo institucional) para tener un mayor impacto positivo en
el pas. Adems de los impedimentos burocrticos ya mencionados
40
,
la decisin de concentrarse en el cultivo de alimentos redujo los
beneficios potenciales para los agricultores. El fracaso para atacar el
problema clave del mercadeo tambin limit los beneficios. La
presencia de economas de escala subraya el valor de las asociaciones
de productores para contratar colectivamente el transporte (Arango
AA. VV., 1987, 22). Aunque se hubi eran superado todas estas
limitaciones, el impacto potencial del DRI sobre la poblacin campesina
en conjunto habra sido limitado por el bajo nmero en condiciones
de convertirse en pequeos agricultores eficaces, quiz el 10% del
total de familias campesinas (es decir, cerca de 120.000) (Fajardo,
1986, 148). Tal vez los efectos indirectos (de desbordamiento) habran
beneficiado a algunos pequeos agricultores adicionales, pero un efecto
realmente amplio habra requerido un mejoramiento del acceso a la
tierra (cantidad de tierras y seguridad de la tenencia) para la gran
mayora de ellos.
En el otro extremo, algunos han considerado que el DRI no fue
ms que un plan general que favoreca al gran capital, por cuanto
mantena bajos precios de los alimentos, bajos salarios y atenuaba el
malestar
41
. I nfortunadamente, la falta de datos adecuados hace
40
Lacroi x (1985, 30-33) est de acuerdo en que la coordi naci n entre las di versas
i nsti tuci ones sectori al es i nvol ucradas si gui si endo un probl ema a medi ados de
l os ochenta. Tambi n seal a que el gran respal do que el programa l ogr entre l a
pobl aci n rural t uvo cost os al mi smo t i empo que benefi ci os; l os pol t i cos
i ntentaron uti l i zarl o para fi nes di sti ntos de l os rel aci onados con el proyecto.
Jarami l l o (1998, 97) seal a que l a i nfl uenci a pol ti ca se hi zo senti r cada vez ms
en l as operaci ones del dri desde que Col ombi a adopt l a nueva Consti tuci n en
1991, que prohi bi l a prcti ca anteri or de fi nanci ar proyectos pol ti cos de l os
mi embros del Congreso que apoyaban l a admi ni straci n.
41
Moncayo (1986) considera que fue diseado para consolidar la funcin esencial
del sect or de pequea escal a: produci r al i ment os barat os para f aci l i t ar l a
COLOMBI A ENCONTR POR FI N UNA REFORMA AGRARI A QUE FUNCI ONE? 51
imposible hacer una buena lectura de los cambios en la productividad
del sector campesino a causa del programa del DRI . La Misin
Agropecuaria (Ministerio de Agricultura y Departamento Nacional
de Planeacin, 1990) concluy que el sector obtuvo ganancias de
rendimientos durante la dcada siguiente o algo ms
42
, pero que sus
beneficios se redujeron por la cada de los precios reales de sus
principales cultivos ( Jaramillo, 1998, 33). El incremento del ingreso
de las familias campesinas provino principalmente de los ingresos
ajenos a la finca, incluida la participacin de las mujeres en esas
actividades. No obstante estos reveses, hubo ganancias en muchos
aspectos del nivel de vida rural (Berry, 1978; Lpez y Valdes, 1998)
43
.
Quizs habran sido suficientes para aliviar tensiones en ausencia de
los perturbadores efectos de la industria de la droga, que muy pronto
apareci en escena.
REFORMA DE LA ESTRUCTURA DE LA TIERRA BASADA EN EL
MERCADO (EN EL CONTEXTO DE OTRAS REFORMAS
FAVORABLES AL MERCADO)
A comienzos de la dcada de 1990, la violencia rural era de nuevo
muy aguda, alimentada por una mezcla mortal de fuertes grupos
guerri l leros, la i ndustri a de las drogas y los parami li tares. La
administracin Gaviria (1990-94) lanzaba su apertura de la economa
a los mercados internacionales
44
. Su impacto sobre la agricultura y,
acumul aci n general evi tando l a qui ebra de l a agri cul tura del campesi no o su
conversi n en pequeas uni dades capi tali stas. Horowi tz (1993) modela la reforma
como una estrategi a de l os ri cos para dar poco y retroceder si empre que fuera
posi ble.
42
Como hi zo Bal czar (1990), qui en esti ma un gran aumento, del 82% (qui zs
dudoso por ser tan extremo), de l os rendi mi entos de l a fi ncas pequeas de 1973-
76 y 1988, mi entras que consi dera que l os rendi mi entos de l as fi ncas grandes se
estancaron.
43
La i nformaci n i deal para juzgar el i mpacto neto de l as di versas fuerzas que
i nfl uyeron en l a vi da rural col ombi ana durante estos aos habra i ncl ui do un
censo agrcol a para arrojar l uz sobre l os cambi os en l a di stri buci n de l a ti erra
y encuestas de i ngresos para cl ari fi car l os patrones de di stri buci n del i ngreso.
Desde 1960 no se ha hecho un censo agrcol a real mente ti l , y no se di spone de
ni nguna encuesta demostrabl emente comparabl e de l os i ngresos en l as zonas
rural es anteri or a l os aos noventa. Uno de l os confusos trozos de i nformaci n
para l os aos noventa es l a drsti ca cada de l a desi gual dad del i ngreso reportada
entre 1991 y 1995, cuando el coefi ci ente de Gi ni cae de 0,57 a 0,44 (Ocampo
aa. vv., 1998). Este descenso es tan rpi do que desafa toda credi bi l i dad; aunque
sera casi i mposi bl e que una reducci n tan fuerte hubi era real mente ocurri do en
un i nterval o tan breve, exi ste l a posi bi l i dad de que, aunque exagerados, l os datos
i ndi quen un descenso de menores pero a l a vez si gni fi cati vas proporci ones.
44
El carcter drsti co de este cambi o se refl eja en el hecho de que l a rel aci n
entre i mportaci ones y pi b sal t del 15,5% en 1990 al 46,9% en 1997 ( Jarami l l o,
1998, 124).
Albert Berry 52
en parti cular, sobre las fami li as ms pobres de ese sector era
imprevisible, en parte porque la estructura agraria del pas era
inadecuadamente entendida dada la escasez de informacin
45
, y en
parte porque tambi n dependa de los vai venes de los preci os
internacionales; previamente, la barrera proteccionista proporcionaba
alguna defensa contra esas fluctuaciones; despus era menos capaz
de cumplir esa funcin. A finales de los aos ochenta, los precios
internos de muchos artculos agrcolas se redujeron drsticamente
debido a una combinacin de la elevada tasa de cambio real de finales
de esa poca (un resultado de las entradas de capital), el derrumbe del
tratado internacional del caf en 1989 y la cada de los precios
internacionales de productos bsicos a niveles histricamente bajos.
El ambiente empeor an ms por la recesin del mundo industrial y
una sequa local. En el peor ao agrcola del siglo en Colombia, 1992,
el producto agrcola cay en 12,6% y el producto agropecuario total
(incluida la ganadera), en 1%. El desplazamiento ms general de los
cultivos semestrales hacia cultivos permanentes y ganadera durante
la dcada de 1990 es preocupante desde el punto de vista de la
demanda de trabajo y compatible con la creciente concentracin de
la tierra, algo que no se puede verificar estadsticamente debido a la
falta de datos
46
.
45
En l as l ti mas dcadas hubo una rpi da expansi n de l a frontera agrcol a,
una mayor parti ci paci n de l os seores de l a droga en l a propi edad rural y un
si gni fi cati vo cambi o tecnolgi co; como ya se seal, la i nformaci n para descri bi r
las tendenci as de la estructura agrari a est muy rezagada, para deci rlo suavemente.
46
El ni co censo agrcola colombi ano relati vamente completo y ti l corresponde
a 1960. Desde entonces, los estudi osos de la estructura agrari a han si do obli gados
a confi ar en l a evi denci a catastral (conceptual mente no comparabl e con un censo
agrcol a) y en otras fuentes de i nformaci n parci al es y di spersas. Adems, l a
frontera agrcol a se ha estado despl azando conti nuamente y en l os l ti mos aos,
l a i nseguri dad rural ha di fi cul tado pensar si qui era en l a recol ecci n de di cha
i nformaci n en grandes zonas del pas, l o que acenta l a muy defectuosa i magen
de l as tendenci as de l a estructura y l a concentraci n de l a ti erra. Si n embargo,
cuando no exi sta este l ti mo probl ema, l a cl ara fal ta de i nters del gobi erno en
esos datos, que se refl ej en l a deci si n de no emprender o l l evar a cabo censos
agrcol as, pl antea l a pregunta de si l a deci si n de abstenerse de hacerl os puede
haber si do estratgi ca en algn senti do. Una comparaci n entre los datos censales
de 1960 y l os datos catastral es de 1988 arroja un menor grado de concentraci n
en ese l ti mo ao (Departamento Naci onal de Pl aneaci n, 1990, 100), despus
de hacer un ajuste debi do a que una uni dad censal puede estar conformada por
ms de una uni dad catastral . Esto no pone fi n a l a hi stori a puesto que l as
proporci ones de conversi n por tamaos el aboradas por cega para este propsi to
pueden no haber si do exactas. Si se descarta esta posi bi l i dad, l a comparaci n
i ndi ca que l a categora de 500 y ms ha. perdi terreno frente a l as uni dades ms
pequeas y que el coefi ci ente de Gi ni de concentraci n de l a ti erra entre l as
uni dades catastral es se redujo de 0,868 en 1960 a 0,840 en 1988 (i bd., 101). Un
estudi o de Lpez (1986), basado en l as ci fras catastral es de 1961 y 1984 mostr
un l i gero aumento de l a concentraci n, pero l a Mi si n Agropecuari a (1990, 102)
COLOMBI A ENCONTR POR FI N UNA REFORMA AGRARI A QUE FUNCI ONE? 53
El paso hacia un comercio ms libre, como el de comienzos de los
aos noventa, es un candidato natural como factor contribuyente a
una crisis cuya gravedad fue mayor para los cultivos semestrales
i mportables ( Jarami llo, 1998, 83). El sector de grandes fi ncas
mecanizadas no tuvo la flexibilidad para ajustarse rpidamente a la
eliminacin del crdito subsidiado; muchas fincas cayeron en la trampa
de la deuda y el sector respondi recurriendo a un enrgico cabildeo
(Deininger, 1999, 655). La crisis deterior la relacin entre el gobierno
y casi todos los gremios agrcolas e impidi los esfuerzos conjuntos
que se necesitaban para aliviarla. Sometido a presin, el gobierno
aprob un plan formal de recuperacin a comienzos de 1993 y una
nueva Ley Agraria en 1994. El rgimen de poltica comercial liberal
fue modificado gradualmente por diversas medidas de apoyo a cultivos
especficos. Sin embargo, a pesar de la considerable actividad del
gobierno, el producto agrcola total continu estancado entre 1992 y
1997, ante un descenso de la produccin de cultivos semestrales. Este
difcil escenario constituye el contexto del ms reciente esfuerzo de
reforma agraria en Colombia, con un enfoque orientado al mercado
que refleja la tendencia de la poca hacia el uso de las fuerzas del
mercado cuando es posible. Un factor adicional que facilit el cambio
del anterior enfoque de reforma agrario fue la prdida del I ncora de
su fuente tradicional de finanzas, un porcentaje de los impuestos a las
importaciones agrcolas, que fue eliminado con la liberalizacin del
comercio de productos agrcolas. En todo caso, los 35 aos del enfoque
anteri or fracasaron cl aramente para l ograr un mejorami ento
significativo de la estructura agraria
47
; una gran parte del presupuesto
anual promedio del I ncora, 40 millones de dlares desde finales de la
dcada de 1980 se gast en una gigantesca burocracia (ibd.). La meta
consi dera que esta es una metodol oga dudosa puesto que sl o se i ncl uyeron 15
mi l l ones de ha. en el pri mero de esos aos. No se i nforma cuntas se i ncl uyeron
en 1984, pero probabl emente fueron por l o menos 30 mi l l ones, puesto que el
total para 1988 era cercano de 45 mi l l ones de ha. Los datos de l a Mi si n i ndi can
que, entre 1960 y 1988, l a canti dad de ti erra regi strada aument en ms de 12
mi l l ones de ha., el 44% de l a base de 1960 en l as regi ones que fueron cubi ertas
por el pri mer censo. En l as regi ones de frontera que entonces no se i ncl uyeron
Caquet, Guaji ra y Choc se regi straron otros 5,46 mi l l ones de ha. en 1988
(i bd., 98- 99). Hubo entonces una gran expansi n de ti erras ti tul adas durante
este perodo.
47
El coefi ci ente de Gi ni de l a di stri buci n de parcel as aadi das al regi stro
catastral entre 1960 y 1988 era de 0,773 frente a 0,868 para l as regi stradas en
el censo de 1960; l os programas de ti tul aci n del I ncora y otros programas
expl i can buena parte del aumento de l a superfi ci e y de l a di stri buci n de l as
nuevas ti erras cuando se asi gnaron i ni ci al mente (Mi si n Agropecuari a, 1990,
118). Pero parece haber ocurri do alguna reconcentraci n posteri or a la asi gnaci n
ori gi nal , de modo que l a reducci n neta del coefi ci ente de Gi ni era pequea,
como se i ndi c en l a nota de pi e de pgi na anteri or.
Albert Berry 54
inmediata del nuevo programa de transferencia negociada de tierras
a los pequeos propietarios aspirantes era subsidiar (hasta un 70%
del precio negociado de la tierra) la compra de 1 milln de ha. para
beneficiar a 70.000 familias entre 1995 y 1998 ( Jaramillo, 1998, 93).
Es demasiado pronto para valorar seriamente este ltimo esfuerzo
para enfrentar los problemas agrarios en Colombia, sobre todo por
las inestables y violentas condiciones actuales y porque se han hecho
o probado interesantes refinamientos desde su lanzamiento, cuya
promesa slo puede ser clarificada despus de cierto tiempo. Por una
parte, refleja (al menos en los experimentos que se llevan a cabo en
cinco municipios escogidos) un nivel de competencia en la planeacin
mucho mayor que el del enfoque anterior (ver ms adelante). Por la
otra, la magnitud del desafo es subrayada por la historia anterior de
fracasos en Colombia y, ms generalmente, de los sistemas agrarios
de tipo latinoamericano. La reforma exitosa de estos sistemas es ms
difcil que en pases como Japn, Corea y Taiwn, en donde los nuevos
propietarios eran antiguos arrendatarios que ya cultivaban la tierra y
en donde no se requera ningn cambio importante en el aspecto
operativo de la agricultura. Este rasgo hizo ms fcil que las reformas
se efectuaran rpi damente, lo que evi t el peli gro de falta de
continuidad. En Colombia, la necesidad de extender la reforma a
travs del tiempo para que tenga un impacto total significativo deja
campo a ese peligro. Adems, algunos errores de planeacin del
enfoque anterior se trasmitieron al nuevo enfoque.
Rpidamente surgieron varios problemas. Los subsidios para
compra de tierras encontraron una fuerte resistencia institucional y
poltica. Dcadas de manejo clientelista, dominado por los polticos
locales, llevaron a que la transformacin del statu quo fuera una tarea
difcil ( Jaramillo, 1998, 95; Hollinger, 1998). Los procedimientos de
apli caci n quedaron si n defi ni r en la ley y las di scusi ones se
prolongaron desde 1994 hasta 1997. Existan dificultades prcticas
bastante predecibles asociadas a las negociaciones entre beneficiarios
pobres y hacendados poderosos. A fi nales de 1997, se haban
distribuido 224.000 ha., principalmente a travs de compras directas
del I ncora y no mediante transacciones subsidiadas entre propietarios
actuales y pequeos propietarios aspirantes, las cuales eran el eje del
nuevo enfoque; y de nuevo salieron a la luz escndalos de corrupcin
en torno del proceso de adquisicin ( Jaramillo, 1998, 96).
Para que una reforma agraria que busca crear un sector slido de
pequeos agricultores tenga xito, suelen ser esenciales diversos tipos
de apoyo del sector pblico. Dos reas importantes en Colombia son
la irrigacin y la investigacin-extensin. La institucin responsable
COLOMBI A ENCONTR POR FI N UNA REFORMA AGRARI A QUE FUNCI ONE? 55
de la irrigacin, el I NAT, no ha tenido una historia de desempeo
decente, debido a una combinacin de fuentes externas e internas de
ineficiencia (un patrn de seleccin de proyectos a travs de vnculos
clientelistas
48
, y un sindicato fuerte respectivamente) y a un error de
di seo: un ni vel excesi vament e el evado de subsi di os a l os
beneficiarios
49
.
La ejecucin de las nuevas polticas de investigacin agrcola
propuestas por la administracin de Gaviria fue tambin muy lenta.
La creacin de una nueva institucin, Corpoica, cuyo fin era que el
sector privado se involucrara en esos procesos, llev a conflictos; a
mediados de 1998, haba recibido poco apoyo financiero de fuentes
privadas porque la institucin segua siendo tratada por el Ministerio
de Agri cultura como una agenci a del gobi erno y an era muy
centralizada. El desempeo de un DRI reactivado en la cofinanciacin
de proyectos de desarrollo rural tambin se deterior en ese momento;
la Constitucin colombiana de 1991 prohibi la prctica anterior de
fi nanci ar ruti nari amente los proyectos polti cos de mi embros
favorables a la administracin, pero tambin afect operaciones como
las del DRI (ibd., 97). Esto rompi la tradicin de no interferencia en
el DRI y llev a confrontaciones con el Banco Mundial y el Banco
I nteramericano de Desarrollo, dos importantes fuentes de fondos del
DRI ; el apoyo multilateral finaliz en 1997 y los proyectos polticos
llegaron a ms de la tercera parte del presupuesto del DRI .
Algunas de las dificultades anteriores que afectaron el nuevo
esf uerzo de ref orma ref l ej an debi l i dades de l os programas
complementarios como los ya mencionados; otras reflejan problemas
de planeacin o errores de la ley de reforma que pueden en principio
ser corregidos, y muchos de los cuales se heredaron del enfoque
anterior; ya se han probado varios refinamientos en un proyecto piloto
de cinco municipios, entre ellos
50
:
1. La creacin de un mecanismo que facilite el uso de fondos de
donantes para financiar inversiones distintas a la simple compra de
tierra (como en la propia ley).
2. La reduccin de la meta del ingreso agrcola de los beneficiarios
por un tercero, basada en planes especficos del proyecto elaborado
48
El debi l i tami ento general del ejecuti vo durante l a presi denci a de Samper di o
ms i njerenci a a l os jefes regi onal es poderosos en l a sel ecci n de proyectos y
benefi ci ari os.
49
La resi stenci a i nterna eventual mente fue derrotada con el desmantel ami ento
de l os si ndi catos y una reducci n de 2.500 a 1.000 empl eados. La consecuci n
de prstamos extranjeros fue ms di fci l de l o que se esperaba, en parte debi do
a l a defi ci ente hi stori a de desempeo del i nat en l os aos ochenta con pequeos
proyectos de i rri gaci n fi nanci ados por el Banco Mundi al ( Jarami l l o, 1998, 96).
50
Esta secci n se basa pri nci pal mente en Dei ni nger (1999).
Albert Berry 56
por ellos y que incluye ingresos no agrcolas. I gual que otras reformas,
la de 1994 estableci una alta meta de ingresos que supona la
participacin de tiempo completo en la agricultura, lo que implicaba
un tamao promedio de la parcela de cerca de 15 ha. La concentracin
de los beneficios en relativamente pocas familias tiene ventajas
pol ti cas como si l enci ar l a crti ca de que el programa no es
sufi ci entemente generoso y aun consegui r que el 10- 15% del
campesinado bien organizado colabore con el Incora (Deininger, 1999,
669). Pero esto no es social ni econmicamente defendible.
3. El traslado de la responsabilidad de la aprobacin de fondos de
reforma agraria de la oficina principal del I ncora a las oficinas
regionales y de recursos a las comunidades locales, y el requisito de
que el concejo municipal debe estar en funcionamiento para que un
municipio pueda aspirar a esos fondos.
4. La insistencia en un proceso pblico transparente de aprobacin
de proyectos, con supervisin, etctera, con la esperanza de que los
beneficiarios tengan as mejores condiciones para negociar y usar
eficientemente la tierra que obtienen. Antes de estos programas piloto,
los beneficiarios se solan escoger de manera arbitraria y ad hoc. A
pesar de los nuevos lineamientos, el I ncora sigui actuando en secreto
y seleccionando caso por caso. Los comits de seleccin a menudo
fueron conformados con antiguos trabajadores de las fincas en venta;
aunque habra sido posible incluir nuevos agricultores, especialmente
en fincas antes utilizadas en forma poca intensiva, tendi a suceder lo
contrario por el inters de esos antiguos trabajadores en excluir a
otros (ibd., 657, 669).
5. Un mayor esfuerzo para identificar la demanda potencial, para
familiarizar al pblico con la Ley de Reforma Agraria y para recoger
datos sobre las caractersticas de los beneficiarios potenciales, incluida
una investigacin de sus medios econmicos; verificar la coherencia
de dicha informacin (algo que no era parte de la prctica anterior
del I ncora) para eliminar solicitantes no calificados; los nombres de
los que son aceptados y rechazados se anuncian pblicamente, lo que
parece haber aumentado la responsabilidad y la comprensin del
alcance de la reforma. Un programa de entrenami ento de los
beneficiarios ayuda a elegirlos de acuerdo con su disposicin y sus
intereses.
6. La creacin de las bases para un mercado eficaz, lo que implica
identificar la oferta en forma ms ordenada que antes, con base en la
ecologa, la disponibilidad de fincas ms grandes, etctera. Para limitar
la presin al aumento de los precios de la tierra, los municipios deben
proporcionar evidencia de que la oferta de tierra existente es por lo
COLOMBI A ENCONTR POR FI N UNA REFORMA AGRARI A QUE FUNCI ONE? 57
menos tres veces mayor que la que se va a transar con la reforma.
7. Mucha mayor atencin al cumplimiento de las condiciones para
el xito econmico de los beneficiarios. Esto incluye un fuerte nfasis
en el desarrollo de proyectos crebles para la finca como parte del
proceso total; de acuerdo con Deininger (1999, 659), la elaboracin
de proyectos modelo (ejemplares) ha demostrado ser esencial. La
identificacin de ONG locales que pueden prestar asistencia tcnica y
de instituciones financieras diferentes del banco agrcola del Estado
(la Caja Agraria) tambin es central. Los planes municipales deben
incluir una lista de proveedores calificados de asistencia tcnica y las
posibles fuentes de crdito.
8. Relacionado con los puntos anteriores, un esfuerzo por integrar
la reforma agraria a otras prioridades de desarrollo municipal,
mediante el estmulo a la elaboracin de proyectos productivos. En
los cinco municipios se han iniciado programas alternativos para
satisfacer las necesidades de las familias no seleccionadas como
beneficiarios de la reforma agraria, como microempresas, etctera.
La reforma agraria negociada requiere mucha iniciativa de los
beneficiarios (como la colonizacin espontnea), formacin de grupos,
seleccin de planes de finca viables, anlisis del potencial productivo
de las fincas que se podran comprar, negociacin y arreglos de crdito.
La mayora de los aspirantes necesitan ayuda al menos en algunas de
estas fases. En los cinco municipios piloto, una cuarta parte de los
preseleccionados eran analfabetos, el 70% tena experiencia agrcola
y muchos estaban ansiosos de conseguir tierra (ibd., 660). Muchos
entraron en grupos organizados previamente, pero los grupos tenan
muy poca capacidad para resolver problemas, conflictos, etctera. En
la experiencia piloto, casi todos esos grupos se disolvieron y fueron
remplazados por otros con ms intereses comunes. De modo que se
desarroll un programa de entrenamiento en profundidad para los
preseleccionados (un nmero casi dos veces mayor que los beneficiarios
finales), que inclua algunas ideas generales sobre el comportamiento
cooperativo en el desarrollo y sobre anlisis econmico. El temor inicial
a la falta de destrezas locales para el desarrollo de este programa no
ha sido de hecho vlido, pues existen universidades locales, ONG,
organizaciones de agricultores y agencias del gobierno (incluido el
I ncora). Los costos administrativos de 1.800 dlares por familia son
menos de un tercio de lo que el I ncora gastaba previamente y bastante
razonables en trminos absolutos. Los precios que se pagan por la
tierra pueden ser el 40% menores de los que pagaba el I ncora por
tierras comparables en el rgimen anterior (ibd., 660).
Albert Berry 58
Es claro que el nuevo enfoque refinado de los cinco proyectos
piloto tiene mucho a su favor, tanto en aspectos de diseo que reflejan
mejor las realidades agrarias (en particular la necesidad de un subsidio
inicial y de asistencia para hacer productiva la nueva finca
51
) como en
un serio esfuerzo por controlar la corrupcin y la ineficiencia que
perjudicaron el enfoque anterior. Cul es su potencial, de llevarse a
cabo tan bi en como podra esperarse? Debi do a que depende
abiertamente de un conjunto de condiciones que no se pueden cumplir
automtica ni fcilmente una administracin local eficiente, una
planeacin agrcola seria y la disponibilidad de ayuda tcnica y de
crdito la velocidad con la que se puede responder a las necesidades
de los aspirantes colombianos es mucho menor que la de la reforma
al estilo de Asia oriental. Empezar por los municipios que satisfacen
las condiciones y luego proceder a otros, ganando experiencia en el
camino, es una tarea prometedora. Suponiendo que este plan se pueda
mantener, hay otros cuatro problemas que determinarn cun lejos
avanzar este enfoque de la reforma: la financiacin, la voluntad
poltica, la oferta de tierras para venta voluntaria y el porcentaje de
municipios que lleguen a satisfacer las condiciones. Si, para mencionar
una cifra redonda, se esperara mejorar el acceso a la tierra de 400.000
familias (60% ms que el nmero de unidades tituladas por el I ncora
entre 1960 y 1988 (Misin Agropecuaria, 1990, 114) y los costos
fueran de 10.000 dlares por unidad
52
, un total de cuatro mil millones
51
Bi nswanger (1987, 1091) al ude al probl ema fundamental de fi nanci ar a l as
personas pobres, al hecho de que pedi r di nero en prstamo para comprar ti erra
con todos l os mercados perfectos y una tecnol oga neutral a l a escal a requi ere
reduci r el consumo por debajo de l o que se podra ganar en el mercado de
trabajo. Tambi n se pueden endeudar los nuevos agri cultores pequeos o estrechar
el margen de seguri dad de tal modo que un porcentaje sustanci al pi erda l a ti erra
de nuevo. En otras palabras, para que los pequeos propi etari os puedan mantener
l as ti erras que una vez poseyeron se puede requeri r un subsi di o muy al to y/ o un
buen sistema de apoyo para que un campesino sin tierra se convierta en propietario;
l a fal l a para reconocer este hecho puede l l evar a menores tasas de supervi venci a
de l os benefi ci ari os pequeos de l as que esperan l os reformadores de mercado.
Tomando en cuenta que l as i mperfecci ones del mercado abaratan el trabajo en
l as fi ncas fami l i ares, Carter y Mesbah (1993) encontraron que l as uni dades muy
pequeas pueden sobrevi vi r porque l a ti erra es val i osa para garanti zar el empl eo
en un mercado de trabajo i mprevi si bl e y con desempl eo, pero por enci ma del
rango de tamao en donde este efecto es i mportante, el preci o de reserva de l a
ti erra cae drsti camente con el tamao debi do a l as restri cci ones de capi tal o al
uso de ti erra adi ci onal .
52
Dei ni nger (1999, 660, 668) i nforma que el costo admi ni strati vo promedi o en
l os ci nco muni ci pi os pi l oto ha si do de 1.800 dl ares, menos de l a tercera parte
de l os del enfoque anteri or, en donde esos costos ascendan a casi l a mi tad del
presupuesto total, l5.000 dlares por benefi ci ari o a comi enzos de los aos noventa.
Si el costo de l a ti erra se mantuvi era en 8.000 dl ares, el total sera de 10.000.
Esto depende por supuesto de l a canti dad de ti erra sumi ni strada.
COLOMBI A ENCONTR POR FI N UNA REFORMA AGRARI A QUE FUNCI ONE? 59
dlares no puede ser considerado excesivo. Corresponderan a ms
de 25 aos de gasto del I ncora a la tasa de finales de los aos ochenta
y a un pequeo porcentaje del costo actual de enfrentar la inseguridad
que afecta al pas. Si se dispone de tierras y se cumplen las dems
condiciones, es necesario aumentar el presupuesto anual para que el
nmero anual de beneficiarios se incremente de los 15.000 anuales
implcito en las cifras anteriores. Es posible que la escasa voluntad
poltica sea un impedimento ms real que las restricciones fiscales.
Aunque la oposicin tradicional de quienes temen ser expropiados
est ausente o sea menor que en los esfuerzos anteriores de reforma,
hay un conjunto diferente de opositores: el de quienes pierden el
control nepotista del proceso de reforma. Lo que se requiere es un
alto nivel de respaldo poltico, basado en una comprensin del
potencial del programa y de la falta de alternativas para resolver los
problemas rurales. ste ser necesario, puesto que la cobertura de las
reformas de lenta aplicacin enfrenta el riesgo de cancelacin o de
reduccin en el momento en que las condiciones polticas se vuelven
menos favorables.
Una gran incgnita es la cantidad de tierra disponible para compra.
En las actuales condiciones de inseguridad, es posible que supere las
expectativas. Por otra parte, si la seguridad y la solidez de la economa
rural mejoran, los precios de la tierra pueden aumentar y hacer que el
programa sea ms costoso y difcil de ejecutar. Tambin se desconoce
la cobertura potencial de una reforma como sta, que puede ser
inaplicable en una regin dada por la falta de cualesquiera de las
condiciones comentadas anteriormente. Sin embargo, puesto que
parece ser promisoria en algunos contextos, sta no debe ser una gran
preocupacin en este momento; lo esencial es refinar el enfoque y
mantener su impulso a medida que arroje buenos resultados.
La evidencia que se revisa en la literatura sobre la reforma agraria
basada en el mercado confirma la necesidad de ser cauteloso. Cuando
se complementa con una reforma confiscatoria tradicional, el nuevo
enfoque puede ser ms promisorio, en parte a travs del efecto
amenaza que puede llevar a que los propietarios sean ms flexibles
ante la expropiacin y a reducir los precios de la tierra. Lo mnimo
que se puede hacer es eliminar las restricciones legales a la subdivisin
de la tierra (Lipton, 1993a, 651). Los sistemas de crdito pueden
requerir topes para ser operativos. Eliminar los subsidios que favorecen
a los grandes agricultores o a sus cultivos puede ser una valiosa medida
de respaldo al crdito o a las leyes agrarias que ayudan a los pobres, y
ser coherente con la estrechez fiscal y la dedicacin a hacer que la
reforma funci one. La reducci n de los subsi di os contri buye a
Albert Berry 60
desalentar la oposicin de los ricos contra las reformas puesto que
stas son menos costosas para ellos sin tales subsidios
53
.
Ya es demasi ado tarde para que una reestructuraci n de la
estructura agrari a aporte benefi ci os tan grandes como los que
produjeron las reformas ms exitosas de Asia o como los que se habran
conseguido con una reforma importante en la Colombia de los aos
treinta. Por otra parte, existe la ventaja de que en un proceso de
desarrollo ms tardo es posible comprar a los propietarios con un
porcentaje del PI B menor del que se habra necesitado antes. La actual
situacin es tan crtica, que es valiosa cualquier medida que pueda
reducir significativamente la pobreza rural, la tensin y la violencia.
LECCIONES DE LA EXPERIENCIA COLOMBIANA
Los esfuerzos para modificar la estructura agraria son procesos
polticos cuyos resultados dependen principalmente del equilibrio del
poder poltico entre las fuerzas contendientes. De modo que la primera
y ms importante pregunta acerca de la experiencia en un pas dado
se refiere al carcter de ese equilibrio. En Amrica Latina, rara vez ha
habido muchas oportunidades para que se creen las condiciones
favorables para los enfoques tradicionales de la reforma agraria. An
as, en la historia de esos intentos ha habido resultados mejores y
peores, y la diferencia entre ellos tambin puede reflejar factores como
las posiciones que han adoptado las instituciones internacionales
pertinentes y la comprensin tcnica de la estructura agraria del pas
y de las implicaciones de estructuras alternativas. La historia de la
poltica agraria colombiana en el siglo XX ensea varias lecciones, en
su mayora compatibles con la experiencia ms general de los pases
en desarrollo.
Desde el punto de vista de las caractersticas que hacen que un
esfuerzo de reforma tenga resultados positivos si se lleva a cabo, se
pueden mencionar varios elementos:
1. El programa debe ser bastante amplio para que tenga impacto
agregado sobre la estructura de la tierra y, por ende, sobre la pobreza;
los programas cuyo objetivo es atenuar en el corto plazo el malestar o
la pobreza ms aguda son entonces una mala apuesta.
2. Los topes a la cantidad de tierra que pueden mantener los
propi etari os actual es y l a canti dad que se debe asi gnar a l os
beneficiarios deben ser suficientemente bajos para que tengan gran
impacto; en casos como el de Colombia, donde la redistribucin de
53
Esta fue l a experi enci a en el noreste del Brasi l (Li pton, 1993a).
COLOMBI A ENCONTR POR FI N UNA REFORMA AGRARI A QUE FUNCI ONE? 61
la ti erra en las zonas coloni zadas del pas ha si do bloqueada
histricamente, la ausencia de medios para impedir la concentracin
en los asentamientos de la frontera es an ms fundamental.
3. El apoyo efectivo a los pequeos beneficiarios de la reforma
agraria es siempre importante y a menudo esencial para su desarrollo
eficiente.
4. Otras formas de apoyo a l os pequeos agri cul tores no
beneficiarios pueden lograr mucho si se llevan a cabo de manera eficaz,
y quiz han hecho una contribucin muy positiva a travs del DRI .
Pero para mantener su potencial deben involucrar un flujo sustancial
de recursos, una buena comprensin de lo que se necesita y un alto
grado de continuidad. En vista de que la comprensin inicial de lo
que funciona mejor no es por lo general muy buena, es muy importante
la capacidad para aprender, modificar y refinar.
Si se acepta que en Colombia nunca pudo ocurrir una importante
redistribucin de la tierra, quiz la mejor alternativa habra sido un
desarrollo equitativo de la frontera cuando esta se puso gradualmente
en cultivo, esencialmente una medida preventiva en vez de una medida
curativa
54
. En principio, esta opcin habra sido ms fcil que la
redistribucin de tierras ya reclamadas o controladas por los grandes
propietarios, puesto que ese grupo tena intereses creados mientras
que los futuros grandes propietarios que obtenan tierras en la frontera
no constituan an un grupo de presin. Pero esta alternativa requera
cumplir varias condiciones difciles: primera, un grado de previsin
para reconocer que durante varias dcadas entraran en produccin
nuevas t i erras muy ext ensas y que su di st ri buci n afect ara
54
La i mportanci a de i mpedi r l a concentraci n de l a ti erra es perti nente en
pri mer para l ugar l os futuros eventos del fri ca subsahari ana. Aunque l a hi stori a
agrari a reci ente de Colombi a guarda menos paralelo con la de fri ca subsahari ana
que con l a de otras regi ones de Amri ca Lati na (por ejempl o, en buena parte de
Amri ca Central los si stemas de ti erras comunales se exti ngui eron con la i ntrusi n
de l os espaol es), el pel i gro actual en fri ca subsahari ana es que cuando l os
sistemas comunales den lugar a derechos de propiedad occidentalizados se presente
una concentraci n de ti po l ati noameri cano, con resul tados muy semejantes. L os
detal l es del proceso de concentraci n son tenebrosamente si mi l ares. Exi ste un
debat e l egt i mo sobre l os mri t os rel at i vos de l a ef i caci a de l os si st emas
tradi ci onales de derechos a la ti erra en vari as partes del fri ca subsahari ana y del
grado en que se pueden mantener cuando sea deseabl e. Pero no puede haber
ni ngn debate sobre l a amenaza de concentraci n de l a ti erra a travs de una
combi naci n de procesos pol ti cos y econmi cos i nsal ubres. Lo que es bastante
cl aro es l a necesi dad, tambi n al l , de un si stema de topes a l a ti erra que supri ma
la amenaza de esa concentraci n, d mayor seguri dad a los pequeos propi etari os
y, no si n razn, enfrente al gobi erno con el hecho de que su tarea es l a de
i nterveni r y apoyar a l os pequeos propi etari os. En muchos pases esto se har
con dedi caci n ni camente cuando no haya ni nguna al ternati va cl ara.
Albert Berry 62
gradualmente el nivel general de desigualdad del acceso a la tierra en
el pas; segunda, el reconocimiento de que el nivel de apoyo a los
nuevos pequeos agricultores debera ser considerable, en vista de la
baja o escasa calidad de la tierra y de la necesidad de infraestructura;
tercera, una comprensin de las causas del fracaso de los esfuerzos de
colonizacin dirigida en Amrica Latina y del mayor xito de los
esfuerzos de colonizacin espontnea; esa comprensin era necesaria
para que el Estado prestara su apoyo de manera correcta: usualmente
no paternalista y favorable al mercado; y, finalmente, suficiente poder
poltico y capacidad administrativa en todo momento para impedir
las incursiones predecibles de los aspirantes a grandes propietarios en
la frontera.
En esta poca, con una frontera menos extensa que hace cuarenta
aos, la reforma negociada que hoy se est probando puede ser la
mejor opcin disponible. Parece tener un potencial considerable si se
lleva a cabo de manera profesional y dedicada.
Las lecci ones de naturaleza ms polti ca de la experi enci a
colombiana, aparte del hecho obvio de que siempre habr una
oposicin del statu quo poderoso contra las propuestas de una reforma
importante, y del corolario de que las condiciones que pueden hacer
posi bl e una reforma seri a que enfrenta una fuerte oposi ci n
normalmente sern transitorias, incluyen:
1. El hecho de que, aun dentro de una forma de gobi erno
generalmente dominada por la lite, las diferencias de poltica agraria
entre los partidos polticos y los gobiernos han sido considerables.
Las medidas adoptadas o contempladas por el gobierno de Lpez
Pumarejo en los aos treinta no habran sido posibles con un gobierno
conservador. La creacin de la ANUC por el gobierno de Lleras Restrepo
no habra sido considerada por el gobierno conservador anterior o
los posteriores.
2. Si lo anterior es cierto, el costo de la alternacin de la presidencia
entre los dos partidos durante el Frente Nacional (y de la exclusin
de otras voces polticas) puede haber sido elevado para la poltica
agraria. Los gobiernos de corta vida son una razn ms, entre otras,
para que las reformas exitosas se suelan hacer rpidamente.
3. Algunas formas de falta de continuidad poltica implican que la
oportunidad de la reforma es efmera. Otras, que generalmente
involucran polticas ms aceptadas o programas ya establecidos,
imponen sus costos mediante discontinuidades polticas que previenen
o i mpi den el aprendi zaje i nsti tuci onal por la experi enci a y el
refinamiento de los programas. Machado (1986, 9) deplora las
inconsistencias y la falta de una poltica clara en materia de poltica
COLOMBI A ENCONTR POR FI N UNA REFORMA AGRARI A QUE FUNCI ONE? 63
agraria en general, la falta de estudios acerca de esa poltica y la gran
dificultad para conseguir datos slidos para evaluar dicha poltica.
4. Aunque l os acont eci mi ent os ex post han t eni do pocas
posibilidades de demostrarlo en Colombia, quiz sea cierto, como
crea Lleras Restrepo, que el dar poder a los pobres rurales es esencial
para consolidar una estructura agraria saludable o para establecerla
55
.
5. Tambin es difcil evaluar cuantitativamente la hiptesis, muy
convincente en general, de que el hecho de no haber enfrentado
exitosamente la pobreza y el malestar rurales mediante una poltica
agraria astuta ha sentado las bases para el fortalecimiento de los grupos
guerrilleros (Fajardo, 1986, 90) y abonado el terreno para la industria
de drogas ilcitas (Barragn, 1999), una raison dtrede las fuerzas
paramilitares y, en ltimas, el nico factor explicativo importante de
la actual crisis social, poltica y econmica colombiana.
6. La poltica econmica en todas sus aspectos ha tomado una
dimensin internacional que era mucho menos evidente durante la
primera mitad del siglo, en parte debido a la presencia del Banco
Mundial, el FMI y otras instituciones semejantes; en parte, a la mayor
preocupaci n de l os pases i ndustri al es por l a posi bi l i dad de
revoluciones sociales despus de las de China y Cuba, y en parte debido
al mayor flujo de ideas entre los pases. En consecuencia, ha habido
una importante participacin internacional en todas las actividades
relacionadas con la reforma del gobierno colombiano durante el ltimo
medio siglo. Debido al flujo relativamente libre y rpido de ideas, es
difcil establecer la influencia neta de estos actores internacionales,
bien sea a travs de sus creencias o a travs de su dinero. Es indudable
que el mayor fracaso de las agencias internacionales en el ltimo cuarto
de siglo, durante el cual prestaron considerable atencin a la pobreza,
fue su negativa a participar en los procesos de reforma agraria hasta
el reciente apoyo del Banco Mundial a las reformas basadas en el
mercado. Ese fracaso parangona al de la lite nacional. Como seala
Christodoulou (1990, 187-192), el Banco Mundial tradicionalmente
ha rehuido el ms importante de todos los ajustes estructurales
deseables por razones polticas. Prosterman, Temple y Hanstad (1990,
4-5) indican que otra razn para que la reforma agraria no sea tema
de atencin consistente o coherente para los donantes de ayuda o las
autoridades de poltica en los pases en donde la carencia de tierras es
aguda puede ser la invisibilidad de los pobres, de modo que el problema
aparece en forma notoria slo cada dcada en algunos pases en donde
55
En el contexto de l a exi tosa reforma agrari a de posguerra en Japn, esta era
l a fi rme creenci a del general MacArthur, basada en el consejo del famoso
especi al i sta Wol f Ladeji nsky, cuyos escri tos se recopi l aron en Ladeji nsky (1977)
Albert Berry 64
l a revuel ta o el hambre atraen l a atenci n de l os medi os de
comunicacin, el pblico y los gobiernos. Hoy, con la mayor aceptacin
de la idea de una reforma per se, es probable que los beneficios se
reduzcan debido a la consagracin al enfoque del mercado.
Es importante la manera como los actores clave entienden los
problemas agrarios. En el perodo que estudiamos se han sostenido y
expuesto muchas opi ni ones equi vocadas o por l o menos mal
orientadas, y estas parecen haber tenido impacto sobre los resultados.
Entre ellas:
1. La siempre difundida impresin de que los pequeos agricultores
son econmicamente menos eficientes que los grandes, a pesar de
una rica evidencia que apunta en la direccin opuesta o que, por lo
menos, exige que se tenga una opinin muy ponderada en esta materia.
Aunque algunos actores destacados, como Lleras Restrepo, tenan
una visin generalmente positiva del potencial de los sistemas agrcolas
pequeos, esta visin nunca fue de aceptacin general, incluso entre
los agrnomos, que tienden, como muchos otros, a confundir la
productividad del trabajo y de la tecnologa moderna con la eficiencia
econmica.
2. Una comprensin defectuosa de las implicaciones de los diversos
contratos entre propietarios y arrendatarios, que a menudo como en
Colombia llev a legislar ingenuamente contra ciertas formas o a
tratarlas como criterio que afectaba la posibilidad de expropiacin de
la tierra, y en consecuencia se alent a los propietarios a expulsar a los
arrendatarios. Para que esas medidas tengan alguna posibilidad de
xito, en caso de que sean deseables (lo que suele ser un tema
complicado), se deben emprender rpidamente para impedir las
tcticas obstructivas, la evasin, etctera, para no mencionar la garanta
de que el gobierno siguiente no derogue la legislacin, como en esencia
ocurri en Colombia entre los gobiernos de Lleras y de Pastrana.
3. La atormentadora idea de que la agricultura cooperativa tena
mucho en su favor, sin una slida comprensin de las condiciones en
las que as suceda, condujo a los diseadores de poltica por otro
camino.
4. Cuando la informacin sobre la realidad agraria es muy limitada,
se acenta la tendencia general a apoyarse en modelos simplistas. Las
visiones marxistas rgidas han guiado algunas interpretaciones del
mundo campesino en Colombia, mientras que las visiones neoclsicas
rgidas han guiado otras. Ambas estn bastante alejadas de la verdad.
COLOMBI A ENCONTR POR FI N UNA REFORMA AGRARI A QUE FUNCI ONE? 65
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