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EVOLUO CONCEITUAL E DISTINO ENTRE
CIDADANIA POLTICO-ELEITORAL, CIDADANIA
FISCAL E CIDADANIA PENAL AOS 16 ANOS
Manuella da Silva Non
2005
EVOLUO CONCEITUAL E DISTINO ENTRE
CIDADANIA pOLTICO-ELEITORAL, CIDADANIA
FISCAL E CIDADANIA PENAL AOS 16 ANOS
Manuella da Silva Non
Consultora Legislativa da rea I
Direito Constitucional, Eleitoral, Municipal,
Direito Administrativo, Processo Legislativo e Poder Judicirio
Cmara dos Deputados
Praa 3Poderes
Consultoria Legislativa
Anexo III - Trreo
Braslia - DF
I - Evoluo Histrica do conceito de cidadania 3
A cidadania na civilizao greco-fomana: fase exclusivamente poltica 3
A cidadania individualista do Estado liberal... 5
A nova cidadania no Estado social 7
11 - Distino entre cidadania poltico-eleitoral, cidadania fiscal e cidadania penal (aos 16 anos) 11
2005 Cmara dos Deputados.
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EVOLUO CONCEITUAL E DISTINO ENTRE
CIDADANIA pOLTICO-ELEITORAL, CIDADANIA
FISCAL E CIDADANIA PENAL AOS 16 ANOS.
Manuela da Silva Non
I - EVOLUO HISTRICA DO CONCEITO DE CIDADANIA
Para que se possa compreender em toda sua substncia como se pe hoje
a questo da cidadania, indispensvel refletir sobre o curso da sua evoluo histrica. As
instituies jurdico-polticas, como expresses da vida cultural, s adquirem sentido quando
examinadas no contexto da Histria.
A cidadania na civilizao greco-romana: fase exclusivamente poltica.
Como ressalta Fbio Konder Comparato', a etimologia j revela a
essncia da origem histrica: plites, que os romanos traduziram por cives, o scio da polis ou
civitas. Cidados so apenas os homens que participam do funcionamento da cidade-Estado, os
titulares de direitos polticos, portanto. Essa participao se fazia de forma direta, sem a mediao
de representantes, e basicamente na votao das leis e no exerccio de funes pblicas,
especiahnente a judiciria.
Na democracia ateniense, a prerrogativa essencial do cidado foi a
isegoria, ou seja, a igual liberdade de palavra nas assemblias do povo, muito mais que a isonomia
ou submisso s mesmas leis, independentemente da diviso do povo em demoi e fratrias.
Assim, a cidade grega exigia, de seu cidado, uma srie de atividades
pblicas que o absorviam quase que inteiramente e o tornavam, em tudo, co-responsvel pela vida
da comunidade, podendo-se, assim, afirmar que o conceito de cidadania (politia, em grego),
constitui uma das mais importantes realizaes da plis. Definia-se, ento, a participao poltica,
no por meio das relaes do indivduo com o Estado, mas do indivduo com a comunidade de
seus concidados. Da parte do indivduo, avultavam as obrigaes para com essa comunidade
1 COMPARATO, Fbio Konder. A Nova Cidadania. In: "Direito Pblico - Estudos e Pareceres". So Paulo: Saraiva,
1996, p. 3.
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que, por sua vez, coletivamente, assegurava seus direitos. A linha demarcadora dos limites entre
tais direitos e deveres variava de plis para plis. Os termos da participao de cada cidado,
porm, eram claramente definidos por concordncia geraf
O grau de participao do povo romano na atividade poltica foi bem
inferior ao do povo ateniense, mas, mesmo assim, no deixou de ser importante, considerados os
padres modernos. No campo legislativo, as feges rogatae, votadas pelo povo reunido em comcios
(um para cada cria) por proposta de um magistrado, parecem ter sido mais importantes que as
leges datae no perodo republicano. Em 286 a.c., a lex Hortensia estendeu a fora vinculante dos
plebiscitos tambm aos patrcios. No campo judicirio, igualmente durante toda a repblica, os
juzes eram qualquer do povo e o instituto da provocatio ad populum permitia ao condenado a penas
graves recorrer diretamente ao julgamento popular.
Note-se que essa caracterstica de status activus da cidadania greco-romana,
composta de poderes e no de meros direitos subjetivos, levava criao de um sistema de
responsabilidades prprio do direito pblico. Pela curiosa instituio do graf paranomon, por
exemplo, introduzida em Atenas no curso do 5. sculo a.C. e de l estendida a outras pofis gregas,
como Agrigento, qualquer cidado podia citar outro perante um tribunal, pelo fato de haver
proposto eclesia uma lei que se revelou inconveniente ou intil. O cometimento de certos crimes
polticos era punido COlTI a atimia, isto , a degradao cvica, total ou parcial, ainda que o
criminoso no fosse um agente pblico ou magistrado.
claro que, quanto maior a intensidade dessa cidadania, maiores as
dificuldades para sua realizao nas grandes sociedades polticas. Em Atenas, por exemplo, alm
dos escravos, no eram cidados as mulheres, os estrangeiros (metecos), os artesos e os
comerciantes (que, segundo Aristteles, no teriam tempo suficiente para se dedicar aos negcios
pblicos). Dos cerca de duzentos e cinqenta mil habitantes de Atenas, calcula-se, hoje, que
apenas uns dez mil gozassem do direito de cidadania. No tempo do filsofo, a assemblia reunia-
se normalmente quarenta dias por ano.
Em contraste com a pujana do status poltico, o indivduo na civilizao
greco-romana no gozava de nenhuma liberdade privada, pertencia inteiramente cidade, tanto
na guerra, quanto na paz. No havia, praticamente, vida privada. Muitas cidades gregas proibiam
o celibato; outras, o trabalho manual ou, contraditoriamente, a ociosidade. At a moda era objeto
de regulao pblica: a legislao espartana determinava o penteado das mulheres e a de Atenas
proibia que elas levassem em viagem mais que trs vestidos. Em Rodes, a lei impedia os homens
de se barbearem e em Esparta eles eram obrigados a raspar o bigode.
2 CAVALCANTI, Rosa Maria Niederauer Tavares. Conceito de Cidadania: Sua Evoluco na Educado Brasileira a
VI:s:::o Pesquisas, Estudos e Avaliao, 1989, p. 24.
Tanto a religio quanto a educao eram assuntos de exclusiva
competncia dos Poderes Pblicos, pois tratava-se de moldar o carter dos cidados para o
servio da polis.
E concluindo, mais uma vez com Fbio Konder Comparato: "em suma, a
vida privada do mundo greco-romano, matriz da civilizao ocidental, era o espao social da sujeio e do poder
absoluto, em contraste com a liberdade ativa que prevalecia na esferapoltica. A pr6pria etimologia reveladora
dessa dicotomia social Dspotes (ou domnus, em latim) designava o chefe da famlia; em seguida, por
extenso, o vocbulofoi usado para qualificar os monarcas orientais, que dominavam - no sentido prprio - seus
sditos, isto , comportavam-se comoproprietrios e no como chifespolticos."
A cidadania individualista do Estado liberal
Com a decadncia e o desaparecimento da civilizao greco-romana, o
mundo ocidental atravessou vrios sculos de supresso da cidadania. O status civitatis foi
substitudo por um complexo de relaes hierrquicas de dominao privada.
A sociedade medieval tornou-se, no decorrer dos sculos XI e XII,
grandemente estratificada. Data dessa poca a formulao de trs ordens, constitudas pelos que
guerreaValTI (nobreza), oravam (clero) e trabalhavam (sditos). O poder poltico concentrava-se
nas mos do clero e da nobreza, cabendo aos sditos apenas obedecer autoridade dos grandes
senhores diretamente relacionados com o soberano.
o renascimento da vida poltica fundada na liberdade entre iguais deu-se
apenas a partir do sculo XI, nas cidades-Estado da pennsula itlica, e com caractersticas muito
semelhantes s da cidadania antiga: o grupo dos que tinham direitos polticos era composto por
uma minoria burguesa, sob a qual labutava toda uma populao de servos e trabalhadores
manuais, destitudos de cidadania.
O movimento de centralizao e expanso territorial do poder poltico, a
culminar com a instaurao do regime de absolutismo monrquico, suprimiu esse espao limitado
de liberdades. Foi contra ele que se forjou, pela via revolucionria, o mundo poltico moderno.
Como fruto da "crise de conscincia europid', despontou antes de tudo o
indivduo e no derivados do grupo social a que pertence. Tratava-se, no fundo, de uma velha
idia crist, exposta anacronicamente em poca histrica incapaz de compreend-la e viv-la. Ao
mostrar a seus discpulos gentios que "no h judeu nem grego, no h escravo nem homem livre, no h
homem nem mulher, pois todos vs sois um s em Cristo Jesul'(Ga 3, 28), o apstolo Paulo dava incio
destruio dos fundamentos do mundo antigo, feitos de submisso do indivduo ao grupo social,
como parte em relao ao todo. Ao mesmo tempo, lanava as bases para ereo do sistema dos
3 COMPARATO, Fbio Konder. A Nova Cidadania. In: "Direito Pblico - Estudos e Pareceres". So Paulo: Saraiva,
1996, p. 5.
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direitos humanos, os quais pressupem a igualdade de todos os indivduos na comum dignidade
de pes soa humana.
A conscincia da cidadania no mundo ocidental moderno
contempornea ao incremento do mercantilismo, ao nascimento da burguesia como classe social
e ao surgimento, no plano econmico, do sistema capitalista.
Os revolucionrios ingleses e franceses, ao mesmo tempo em que
procuraram restabelecer a cidadania poltica abolida pelo absolutismo monrquico, reconheceram
em todo indivduo, de qualquer sexo ou condio social, a titularidade de direitos naturais, que o
Estado deve respeitar, em todo tempo e lugar. A afirmao da naturalidade dos direitos humanos,
implica, correlatamente, a de sua universalidade.
A Assemblia Nacional Francesa teve de enfrentar, desde o incio de seus
trabalhos em 1789, o problema poltico-ideolgico suscitado pela confluncia de duas correntes
de pensamentos. Durante todo o debate sobre a Declarao de Direitos, vrios oradores
manifestaram-se, reiteradamente, em favor de seu alcance universal; de onde a utilizao
preferencial do termo "homem", em lugar de "cidado". Essa viso do mundo, que remonta ao
naturalismo antigo e foi, de certa maneira, consagrada por John Locke, reputa que os cidados de
qualquer pas, de qualquer poca, tm os mesmos direitos fundamentais, ainda que no
reconhecidos pelo Estado. Em sentido contrrio, uma outra corrente de pensamento, mais ou
menos influenciada por Rousseau, entende que no "estado civil", contrariamente ao "estado da
natureza", "todos os direitos so fixados pela lei", como expresso da vontade geral.
luz desse choque de opinies, o qual se acha, de resto, na origem da
controvrsia contempornea sobre o positivismo jurdico, que podemos entender o fato de que a
Declarao de 1789 diga respeito, como autntica frmula de compromisso, aos direitos do homem e
do cidado. A nova cidadania comporta, pois, duas dimenses: uma universal e outra nacional.
Todo homem , doravante, protegido em seus direitos naturais, independentemente de sua
nacionalidade; mas somente os nacionais so titulares de direitos polticos.
Ademais e sobretudo, o valor bsico da cidadania moderna - a liberdade
- adquire um sentido tambm muito diverso daquele vigente no mundo antigo. Como assinalou
Benjamin Constant j em 1819, em famosa conferncia pronunciada no Ateneu Real de Paris, na
civilizao greco-romana s se consideravam livres os homens que participavam diretamente da
gesto da coisa pblica, decidindo sobre a paz e a guerra, votando as leis, exilando um cidado ou
julgando da responsabilidade dos magistrados
4
Mas esses cidados, soberanos na esfera poltica,
eram sditos obedientes da coletividade em sua vida privada. No mundo moderno, ao contrrio, a
liberdade consiste no em participar da gesto da coisa pblica, mas em no ser molestado
abusivamente pelo Estado na vida privada. A essa independncia individual, que constitui um fato
4 Aristteles afirma: ((Di=<!}mos que cidado de um E stado
E stado" (Poltica, L I1I, Capo I, 1275, 15-20).
que tem acesso ao Conselho ou sfunesjudicirias deste mesmo
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sem precedentes na Histria, corresponde no propriamente uma servido poltica, mas um
estado de passividade.
Ps-se, ento, a ruptura entre a cidadania civil e a cidadania poltica, a
primeira entendida como afirmao da soberania individual e a segunda, como delegao da
soberania coletiva. Disse "delegao", quando Benjamin Constant, que fazia no entanto o elogio
do sistema representativo, no hesitava em empregar o termo "abdicao". A representao
poltica como praticamos hoje era totalmente desconhecida do mundo antigo. A eleio expressa
o consentimento do eleitorado a que o eleito exera determinada funo pblica. Mas isso no
significa que, ao exercer essa funo, o eleito deva agir por conta e no interesse dos que o
elegeram, ou seja, como seu representante. As eleies antigas nunca foram mecanismos de
representao, pois os eleitos agiam sempre em nome prprio. No curso da Revoluo Francesa,
houve uma completa separao entre o mandato civil e o mandato poltico. Os deputados eleitos
pelo povo representam "a nao" e no as pessoas que os elegeram.
Acontece que a "nao", enquanto titular da soberania, s pode exerc-la
pela manifestao da vontade do povo; e este no composto, em sua totalidade, de pessoas
juridicamente capazes. Acresce ainda que, segundo as convices da poca, nem todos os homens
juridicamente capazes so socialmente aptos a concorrer ao exerccio da soberania poltica. A
Constituio francesa de 1791, COlTIO vrias outras que a tornaram por modelo no curso do sculo
XIX, notadamente a nossa Carta Constitucional de 1824, instituiu um sistema de eleio indireta
para o rgo legislativo, de modo que a soberania nacional, restrita exclusivamente designao
de representantes, desdobrava-se ainda em duas instncia eleitorais.
A esses direitos singularmente limitados de manifestao de hberdade
poltica os primeiros constituintes franceses atriburam a qualificao paradoxal de "cidadania
ativa", sendo imitados pelo constituinte brasileiro de 1824. A admisso do chamado sufrgio
universal, com a extenso do voto s mulheres e aos analfabetos, no alterou, substancialmente, o
esquema. No terreno poltico, os cidados do Estado liberal so condenados passividade, no
podendo intervir, de modo direto e oficial, no funcionamento das instituies pblicas. A
soberania - quer seja atribuda nao, quer ao povo - tem o seu exerccio monopolizado pelos
representantes eleitos. Foi este o preo, como bem salientou Benjamin Constant, que o cidado
da era moderna teve que pagar para resgatar a sua hberdade privada.
A nova cidadania no Estado social
o advento da sociedade de massas e o fenmeno de subdesenvolvimento
econmico e social levaram, em todos os quadrantes, superao da cidadania liberal-
individualista. Trata-se, exatamente, de uma superao no sentido hegeliano (AujhebuniJ, isto , de
uma conservao dos elementos positivos, acompanhada de uma substituio dos negativos, sem
que haja, portanto, negao pura e simples do passado.
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A sociedade de massas instaurou o predomnio das relaes impessoais e
simblicas e ps em foco, por isso mesmo, os chamados interesses difusos, isto , no encarnados
especificamente num grupo ou classe social. Com isto, falseou-se o tradicional mecanismo de
representao poltica, que implicava o relacionamento pessoal entre representante e
representados. Nas sociedades subdesenvolvidas, por outro lado, a essa impessoalidade da relao
poltica acresceu-se o pronunciado desnvel scio-econmico entre regies geogrficas, setores
econmicos e classes sociais, ocasionando o falseamento do sistema tradicional de garantia das
liberdades individuais. A liberdade e a igualdade, como se sabe desde h muito, no so valores
sociais iguahnente garantidos, tanto aos ricos quanto aos pobres.
o sentido da "democracia" mudou e, com ela, o sentido da "cidadania".
A doutrina portuguesa ressalta que, desde o fim do sculo :XX, passou-se, sem se dar conta disso,
de uma democracia de representao para uma democracia de controle. Para o cidado de hoje,
no basta eleger representantes de certo em certo tempo; h tambm que controlar como se
garantem e promovem os programas, bem como intervir e sancionar, direta ou indiretamente. A
cidadania , assim, antes de mais nada, um sentido plurifacetado para compreender seus ltimos
desenvolvimentos: cidadania poltica, civil, econmica, social. Subjaz uma relao de direitos e
deveres entre o indivduo e a comunidade poltica na qual se insere. Como, em linguagem
simplificada, lembram Cyro de Barros Rezende Filho e Isnard de Albuquerque Cmara Neto,
"hqje, uma variedade de atitudes caracteriza a prtica da cidadania. Assim, entendemos que um cidado deve
atuar em benifcio da sociedade, bem como esta ltima devegarantir-lhe os direitos bsicos vida, como moradia,
alimentao, educao, sade, lazer, trabalho, entre outros'", A cidadania implica tambm instrumentos,
para garantir direitos e sobretudo promover e controlar a eficcia do direito. E , ainda,
exigncia de acesso aos rgos do poder, s instituies e informao.
A idia mestra da nova cidadania consiste, assim, em fazer com que o
povo se torne parte principal do processo de seu desenvolvimento e promoo social: a idia de
participao.
Segundo Fbio Konder Comparato, ela deve instaurar-se em cinco
, 6
nrveis :
a) na distribuio dos bens, materiais e imateriais, indispensveis a uma
existncia socialmente digna;
A idia de que a proteo da pessoa humana no se realiza apenas pelas
liberdades pblicas (pedra angular do Estado liberal), mas exige tambm a promoo compulsria
da igualdade social, permeia todo o direito constitucional contemporneo. Em pases
5 REZENDE FILHO, Cyro de Barros e clvrARA NETO, Isnard de Albuquerque. A Evoluco do Conceito de
Cidadania. Artigo difundido pela internet pelos membros do Departamento de Cincias Sociais e Letras da
Universidade de Taubat.
6 COMPARATO, Fbio Konder. A Nova Cidadania. In: "Direito Pblico - Estudos e Pareceres". So Paulo: Saraiva,
1996, pp. 10-11.
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subdesenvolvidos, cuja sociedade profundamente desarticulada pela desigualdade, a questo dos
chamados direitos sociais crucial.
De qualquer modo, o grande problema dos direitos sociais no est em
sua declarao, mas em sua garantia constitucional. Para concreta realizao dessas garantias,
suscitam-se srias objees, tanto formais quanto materiais, que encontram diferentes respostas
da doutrina.
o argumento de ordem formal contra a administrao de uma garantia
constitucional dos direitos sociais costuma tomar a forma dilemtica. Diz-se que, se os direitos
sociais so vinculantes (bindendJ, eles levam a uma transferncia inconstitucional da poltica social,
do Legislativo para o Judicirio; se no o so, no seriam propriamente direitos fundamentais, por
no vincular a ao de todos os Poderes estatais. Sob o aspecto formal, ainda, salienta-se que a
realizao dos direitos sociais pressupe uma necessria equao financeira, e que o rgo
constitucionalmente competente para decidir sobra a matria de finanas pblicas e sempre foi
o Parlamento, no o Judicirio. A objeo de ordem material seria uma suposta coliso entre os
direitos sociais e as liberdades individuais.
b) na proteo dos interesses difusos ou transindividuais;
Na definio corretamente dada pela Lei n." 8.078, de 11 de setembro de
1990, interesses difusos ou transindividuais so aqueles "de natureza indivisvel, de que seja: titulares pessoas
indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato" (art. 81, I). No sistema do direito liberal-
individualista, tais interesses raramente eram protegidos; hoje, passaram ao primeiro plano. Da a
necessidade de remodelar o sistema jurdico, no que diz respeito aos mecanismos de proteo a
essa espcie de interesses, com a reviso do tradicional princpio da legitimidade no exerccio de
pretenses e aes judiciais, com a ampliao da competncia dos agentes estatais, notadamente
do Ministrio Pblico, e a introduo ou alargamento do princpio da defesa privada do interesse
pblico.
Nesse ltimo aspecto, o primeiro instrumento de proteo dos interesses
difusos entre ns adveio com a admissibilidade de ajuizamento da ao popular para anular os
atos lesivos de bens e direitos de valor econmico, artstico, esttico, histrico ou turstico (Lei n."
4.717, de 29.6.1965, art. 1.0, 1.0). A Lei n.
O
7.347, de 24 de julho de 1985, veio ampliar essa
proteo, ao criar a ao civil pblica de responsabilidade, por danos causados ao meio ambiente,
ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico,
individualmente considerado, mas preferiu atribu-lo a associaes civis, constitudas h pelo
menos um ano, cujo objeto social seja a proteo daqueles bens. A Lei n." 8.078/90 ampliou essa
legitimidade ativa por substituio processual, ao admitir que o requisito da pr-constituio das
associaes CiViS possa ser dispensado pelo juiz (art. 82, 1.0) para a proteo de interesses
individuais homogneos.
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c) no controle do poder poltico, englobando as prerrogativas da tomada
de decises polticas fundamentais, a correo dos abusos da representao poltica e a censura
dos Poderes Pblicos;
As decises polticas fundamentais so as que dizem respeito estrutura
da sociedade politicamente organizada ou ao desenvolvimento de polticas pblicas. Os
instrumentos clssicos de participao do povo em tais decises so o referendo/plebiscito e a
iniciativa popular legislativa, acolhidos pela Constituio de 1988.
No tocante correo dos abusos da representao poltica, h autores
que defendem a introduo - ou reintroduo -, em nosso direito poltico, do recalle do mandato
imperativo.
Por sua vez, a censura pode ser de ordem jurdica ou tica. A censura
direta dos atos dos governantes, pela via judicial, feita pela ao popular, que tem entre ns,
tradicionalmente, o efeito de anulao do ato praticado. A Constituio de 1988 introduziu
importante inovao no instituto, passando a tambm constituir objeto da anulao visada pela
ao popular os atos que lesem a "moralidade administrativa" (art. 5., LXXIII). A doutrina tem
defendido a instituio de Conselhos de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana e Tribunais de
tica Poltica, compostos, uns e outros, de cidados indicados pelas entidades representativas da
sociedade civil; a possibilidade de ao penal privada subsidiria da pblica contra qualquer
agente, funcionrio ou autoridade pblica, magistrado ou membro do Poder Legislativo; e melhor
regulamentao do impeachment.
d) na administrao da coisa pblica;
Este um campo praticamente inexplorado, embora seja sobejamente
conhecida a relevncia da atuao administrativa do Estado Social. A Constituio brasileira
adotou o princpio participativo no campo da seguridade social, assegurando o "carter democrtico e
descentralizado da gesto administrativa, com a participao da comunidade, em especial de trabalhadores,
empresrios e aposentados" (art. 194, VII).
e) na proteo dos interesses transnacionais.
o despontar das pessoas privadas como sujeitos de direitos
internacionais um fenmeno incoativo, cuja primeira manifestao ocorreu com a criao da
Organizao Internacional do Trabalho, no mbito da qual so admitidas reclamaes
apresentadas por sindicatos patronais ou de trabalhadores, pelo no-cumprimento de uma
conveno coletiva de trabalho (Constituio da OIT, arts. 24 e 25).
A Conveno Europia para a Proteo dos Direitos do Homem e das
Liberdades Fundamentais, de 4 de novembro de 1950, admitiu que a Comisso Europia de
Direitos do Homem possa conhecer de petio dirigida ao Secretrio-Geral do Conselho da
Europa por qualquer pessoa singular, entidade no-governamental ou grupo de particulares, que
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se considere vtima de uma violao dos direitos reconhecidos na Conveno (art. 25).
Analogamente, dispe a Conveno Americana sobre os Direitos do Homem, de 22 de
novembro de 1969 (art. 44).
Em todas essas hipteses, a pessoa privada apresenta-se como vtima de
uma violao de direitos. O passo seguinte na constituio dessa cidadania universal consiste no
reconhecimento da legitimidade ativa de pessoas privadas para a defesa dos direitos humanos de
terceira gerao, isto , os que tm por objeto bens ou interesses de natureza transnaciona1. Esse
direcionamento tem-se feito sentir, sobretudo, em matria de proteo ao meio ambiente, com o
clamor da opinio pblica mundial sobre a necessidade e urgncia de proteo do patrimnio
ecolgico de toda a humanidade. O que falta agora consagrar, no plano do direito internacional,
essa legitimidade substitutiva das pessoas privadas, para a defesa de bens que no pertencem a
nenhum pas em particular.
11 - DISTINO ENTRE CIDADANIA POLTICO-ELEITORAL, CIDADANIA
FISCAL E CIDADANIA PENAL (AOS 16 ANOS)
Nos termos do Dicionrio Parlamentar e Poltico", a palavra cidadania
utilizada em trs sentidos intimamente correlacionados: designa a qualidade ou estado de ser
cidado; todos os cidados, coletivamente; e o conjunto de direitos e deveres inerentes quela
qualidade. Cidado, por sua vez, o membro de uma comunidade nacional, no gozo dos
direitos individuais e coletivos - polticos, sociais, econmicos -, assegurados pela Constituio
e/ou pelas leis do pas, e sujeito s obrigaes e limitaes impostas por elas.
O Dicionrio de Cincias Sociais da Fundao Getlio Vargas (1986, p.
177) define cidadania como estatuto do relacionamento entre o indivduo e a sociedade poltica, o
Estado. O indivduo deve obedincia ao Estado que, por sua vez, deve-lhe proteo. Em outro
verbete, define cidadania como o estatuto do cidado numa sociedade, estatuto baseado na regra
da lei e no princpio da igualdade.
Deve-se distinguir cidadania de nacionalidade, posto que"esta supe mera
qualidade de pertencer a uma nao, enquanto que o conceito de cidadania pressupe a condio de ser membro
ativo do Estado para tomar parte em suas funes. A nacionalidade um fato natural e a cidadania obedece a
uma espcie de contrato" (p. 178). Assim, o cidado dotado de uma qualidade e de um direito
expressos pela cidadania; possui uma condio jurdica com relao ao Estado a que pertence e,
em decorrncia deste fato, deve submeter-se autoridade e s leis, ao mesmo tempo que tem
assegurado o livre exerccio dos seus direitos. Cada nao possui leis que regulam a concesso e o
exerccio da cidadania, produto exclusivo da lei interna do pas. Nacionalidade , pois, o vnculo
7 FARHAT, Said. Dicionrio Parlamentar e Poltico: o processo poltico e legislativo no Brasil. So Paulo:
Melhoramentos, 1996, p. 119.
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jurdico pessoal que prende um indivduo a um Estado membro da comunidade internacional;
enquanto cidadania o vnculo poltico, apropriado ao nacional no gozo dos direitos polticos.
o ttulo de cidado s se completa e aperfeioa no ato do alistamento
eleitoral. A cidadania se exerce, entre outras formas, por meio do voto direto e secreto, com igual
valor para todos (CF, art. 14), bem como pelos instrumentos do plebiscito, do referendo e da
iniciativa popular das leis (incisos do art. 14).
O principal direito poltico do cidado o de votar e ser votado para
qualquer cargo eletivo, observadas as condies e requisitos de elegibilidade (CF, art. 14, 3. e
seus incisos e 8.), e no incorrendo o interessado nos casos de inelegibilidade ou
incompatibilidade dos 4. a 7. do mesmo art. 14, ou, ainda, citados na Lei de Inelegibilidade
(LC n." 64/90). Ao lado dos direitos de votar e ser votado, a Constituio dedica os 77 (setenta e
sete) incisos e 2 (dois) pargrafos do art. 5. especificao de direitos e garantias disposio
dos brasileiros e estrangeiros residentes no Pas, que igualmente se encontram em outras normas
constitucionais, a exemplo dos captulos referentes ordem social e ordem econmica.
Dessa forma, a cidadania derivada do Direito Constitucional
clssico toma o cidado como o nacional com direitos polticos perante o Estado (de
votar, ser votado, de participar de concursos para preenchimento de cargos pblicos), cidadania
que surge com o alistamento eleitoral (Constituio Federal, art. 14).
A cidadania , pois, a expresso que indica a qualidade da pessoa que,
estando na posse da plena capacidade civil, tambm se encontra investida no uso e no gozo de
seus direitos polticos." Possui duas dimenses: a ativa, que se traduz na capacidade pessoal de
compartilhar do exerccio do sufrgio; e a passiva, que permite ter legtimo acesso a cargos
pblicos, no apenas os de provimento eletivo, expresso no direito de disputar o sufrgio para
obteno de mandatos representativos.
Na doutrina comum maior parte dos manuais de direito constitucional
no Brasil, que reduz a cidadania questo de carter poltico-representativo, o analfabeto no
um cidado completo, posto que, embora possa inscrever-se como eleitor, tornando-se cidado
ativo, no se pode tornar cidado passivo, por no ter elegibilidade.
Como se pode ver da parte I deste estudo, o conceito de cidadania em
seu enfoque clssico deixou de satisfazer plenamente realidade da sociedade contempornea.
Da o desenvolvimento de outras noes de cidadania, entre as quais a cidadania fiscal e a
cidadania penal, ambas objeto da consulta que nos foi dirigida.
8 MICHELS, Vera Maria Nunes. Direito Eleitoral de acordo com a Lei li.o 9.504/97. 2.
a
ed. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2002, p. 13.
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- Cidadania fiscal
Consiste a ordem tributria no conjunto de dispositivos
constitucionais (CF, arts. 145 a 162), leis complementares e/ou ordinrias, decretos,
regulamentos, atos administrativos, etc., destinado a implementar o direito, assegurado ao Estado
pela Constituio, de impor tributos. Tais dispositivos habilitam o Estado a cobrar impostos,
taxas, contribuies de melhoria, contribuies sociais, incidentes sobre salrios, receitas,
despesas, lucros, propriedades, consumo, produo e circulao de mercadorias e servios,
negcios, transaes e outros atos de natureza privada, praticados pelos cidados - entre si,
individuahnente, ou reunidos em empresas e outras formas de sociedade -, sujeitos ao poder de
polcia do Estado ou por este regulamentados.
Compreende a ordem tributria, por parte dos cidados: o dever de
pagar os tributos legalmente impostos e, por parte do Estado: (1) observar as limitaes
constitucionais e legais ao seu poder de tributar, (2) efetivar a repartio das rendas pblicas, nos
termos determinados pela Constituio, e (3) empregar os recursos arrecadados, segundo suas
finalidades, na busca do bem comum do maior nmero possvel de cidados.
Compete ao Estado observar certos princpios - como o da "no surpresa
do contribuinti', cuja violao torna ilegal, na prtica: exigir tributos sem lei que os institua, faz-los
incidir sobre atos e fatos ocorridos antes da vigncia da lei que os instituir ou aumentar, cobr-los
no mesmo exerccio em que institudos, e arrecad-los antes da vigncia da lei oramentria anual
que incluir a respectiva receita - nova ou ampliada.
Completam a ordem tributria os meios disposio do Estado para, de
um lado, coibir os atos praticados pelo fisco, com abuso de poder ou desvio de finalidade e, de
outro, punir as infraes praticadas pelos contribuintes contra as respectivas leis. O direito do
Estado de criminalizar as violaes da ordem tributria tem fundamento no destino do dinheiro
arrecadado. Isto : a sonegao, a reteno criminosa, a evaso so crimes contra o Tesouro.
A boa ordem tributria tem alguns corolrios, como a obrigao do
Estado de empregar os recursos retirados da sociedade somente a bem dos seus interesses.
Agridem a ordem tributria os atos que representem favoritismo ou paternalismo ou, de qualquer
forma, instituam tratamento desigual entre contribuintes em igual situao; beneficiem ou
prejudiquem o contribuinte, em razo de ocupao profissional por ele exercida; ou criem tributo
com efeito de confisco, isto , que esgote o valor da renda ou da coisa tributada; limitem ou
embaracem o trfego de pessoas ou bens por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais.
Em seu artigo "tica Tributria e Cidadania Fiscal", Roberto Wagner
Lima Nogueira, aps discorrer sobre as alteraes do Estado e do Direito atuais, voltando-se para
a abertura da cincia do Direito Financeiro e Tributrio, com o reexame de temas como a justia
fiscal, a redistribuio de rendas, o federalismo financeiro e a moralidade nos gastos pblicos,
leciona:
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"tica justia, portanto tica tributria justia tributria, e serjusto, como bemj
ensinou ARISTTELES no Livro V de sua tica a Nicmaco, serproporcional, e ser injusto violar a
proporcionalidade, o meio-termo entre os dois , como bem disse ARISTTELES, o igual. Chamamos dejustia
tributria, ento, a justia que ser o meio-termo entre as necessidades de recursos pblicos porparte do Fisco e a
capacidadede contribuirporparte do c i d a d i i o ~
Ainda segundo Roberto Wagner Lima Nogueira
lO
, para falarmos em
justia tributria numa sociedade democrtica essencial a presena de pelo menos duas
caractersticas bsicas: I - uma forte regulao na distribuio de bens na estrutura bsica da
sociedade, e II - cidados-contribuintes que em uma democracia constitucional pagam tributos e
mantm um fundo comum pblico, destinado a garantir a oferta de bens e servios impossveis
de serem assegurados com eqidade a todos os cidados, se entregues ao mercado. A garantia da
oferta bsica de tais bens materiais e imateriais passa inexoravelmente pela intributalidade do
mnimo existencial (= bens primrios, necessrios e sobrevivncia digna: moradia, escola,
saneamento bsico, alimentao, sade, etc.), e a ausncia de oferta desses bens camada pobre
da populao redunda na perda do sentido humano, na perda da dignidade no mbito econmico,
poltico, social e jurdico- fiscal.
Podemos falar hodiernamente no Direito Tributrio em duas ticas: uma
tica fiscal 'privada, tica que norteia o cidado-contribuinte que tem o dever fundamental de
pagar tributos conforme a sua capacidade contributiva, e outra tica fiscal pblica, informada
por quatro valores superiores: (1) a liberdade, que consiste na aceitao da opo fiscal a ser
adotada pelo contribuinte, desde que respeitada a sua capacidade contributiva; (2) a igualdade,
no sentido de que todos os que estiverem na mesma situao havero de sofrer a mesma
tributao; (3) a segurana, que pugna pela no-tributao de surpresa, irracional, etc.; e a
solidariedade, pice da efetivao dessa tica.
Nesse contexto, cidadania fiscal o conjunto de deveres e direitos (ou
direitos e deveres) dos cidados frente ao Fisco Brasileiro.
A relao jurdica tributria que se estabelece entre o Fisco e o cidado
deve ser contemporaneamente pensada sobre dois prismas. Do ponto de vista dos efeitos desta
relao jurdica, podemos dizer que ela unilateral porquanto o cidado-carente protegido
neste liame pela intributalidade do mnimo existencial (ou mnimo social, ndice justo de bens de
primeira necessidade), isto , o cidado-carente na cidadania fiscal unilateral tem unicamente a
posio de sujeito credor da solidariedade do Estado, e o Estado tem unicamente a posio de
sujeito devedor desta solidariedade. J na cidadania fiscal bilateral, a relao jurdica entre
Fisco e cidado-contribuinte quanto a seus efeitos bilateral, ou seja, h obrigao para ambas as
9 NOGUEIRA, Roberto Wagner Lima. tica Tributria e Cidadania Fiscal. In: Revista de Estudos Tributrios, ano V,
n." 27. So Paulo: Sntese. Set-out. 2002. P. 23.
10 NOGUEIRA, Roberto Wagner Lima. Op. cit., p. 26.
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partes, deveres e direitos do Fisco, tica tributria, deveres e direitos dos cidados-contribuintes,
tica fiscal privada. Para que possa haver uma cidadania fiscal unilateral, uma proteo fiscal aos
cidados desprotegidos, h que haver uma atuao tica do Fisco, solidria e justa, bem como
existirem recursos, adquiridos por meio de uma reduo drstica nos excessos de renncias
fiscais
ll
e do pagamento de tributos por parte daqueles cidados em melhores condies
socioeconmicas, portadores de uma cidadania fiscal bilateral, que lhes garante o direito de pagar
tributos segundo sua capacidade contributiva e o dever constitucional de contribuir
financeiramente para o aperfeioamento e aprimoramento da cidadania fiscal unilateral.
Tributaristas modernos tm, pois, defendido que afirmar a existncia de
uma cidadania fiscal bilateral pensar outra perspectiva, que no aquela tradicional de dar
somente importncia discusso sobre a licitude ou a ilicitude da conduta do contribuinte, isto ,
se a conduta se materializou antes ou depois da fatispcie econmica: "o que se deve verificar
hodiernamente se o contribuinte adotou uma forma jurdica para pagar o imposto, proporcionalmente e
razoavelmente de acordo com a sua capacidade contributiva. Se assim o JeiJ utilizou-se dos meios jurdicos
adequadamente; se assim no agiu, abusou dos meios jurdicos para sofrer carga tributria inJerior sua
capacidade econmica, epor esta razo, deve serdesconsiderada ajormajurdica dada jatispcie econmicd' 12.
Por outro lado, o que deve balizar a conduta do administrador no a
maior ou menor onerosidade fiscal, lTIaS SllTI a capacidade contributiva da ernpresa-' contribuinte,
ou seja, se a empresa tem condies de contribuir com mais, obrigada a isso por fora do
preceito constitucional da capacidade contributiva (CF, art. 145, 1.0, "sempre que possvel.."), se
assim no o fizer escudando-se em formas desproporcionais sua capacidade econmica, estar
se sujeitando imposio fiscal de ofcio. A presuno constitucional da liberdade de se auto-
organizar, todavia citada liberdade est umbilicalmente atrelada perspectiva de que toda auto-
organizao permitida desde que feita na direo de pagar tributos segundo a capacidade
econmica do contribuinte':'.
Por outro lado, podemos entender, com Paulo Euclides Rangd
4
, a
cidadania fiscal (lembrando-a raiz histrica da forma democrtica de governo, consubstanciada no
princpio no taxaton wthout representaton) significando contribuir mediante regras claras,
estveis, uniformes, iguais para todos que se encontrem em situaes equivalentes; poder
controlar a idoneidade dessas regras; poder informar-se satisfatoriamente sobre as performances
fiscais dos parceiros sociais, em cuja constatao se reforam os fundamentos dessa relao de
11 Incentivos fiscais e facilidades a empresas na criao de plos e distritos industriais, freqentes nos pases em
desenvolvimento, penalizam o cidado-contribuinte, que acaba subsidiando estes beneficios.
12 NOGUEIRA, Roberto Wagner Lima. Op. cit., p.p. 38-9.
13 NOGUEIRA, Roberto Wagner Lima. Op. cit., p. 39.
14 RANGEL, Paulo Euclides. Balanco Social e Cidadania Fiscal. In: Tributao em Revista: Anulabilidade do
Lanamento por Vcio Formal. Ano 5, n." 21, jul.-set./97. p 55
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parceria, ou seja, cimenta-se a coeso social; controlar a neutralidade, imparcialidade, probidade,
eficincia da Administrao Fiscal.
- Cidadania penal
A cidadania penal envolve os direitos dos cidados relativamente ao
Judicirio penal, princpios que regem o processo e o procedimento na jurisdio penal, como a
verdade real, a acusao pblica, o juzo natural e permanente, o contraditrio, o devido processo
legal, a publicidade do processo, a igualdade entre as partes, a presuno de inocncia, o exame
imediato da legalidade da priso provisria, a retroatividade da lei em benefcio do ru, a
individualizao da pena e de seu cumprimento, a assistncia judiciria, a no-identificao
criminal, a proibio da pena de morte, de penas de carter perptuo, de trabalhos forados, de
banimento e de penas cruis, o respeito dignidade dos presidirios, a soberania do Tribunal do
Jri, o direito pblico subjetivo despenalizao, o direito suspenso do processo, o direito
imediato liberdade provisria, com ou sem fiana, o direito de calar-se.
Sob o enfoque da idade, a discusso sobre a cidadania do menor que j
completou 16 anos envolve a contraposio da sua possibilidade de votar (cidadania poltico-
eleitoral ativa - CF, art. 14, 1., c) e da sua imputabilidade penal.
Com efeito, o menor com 16 anos pode alistar-se eleitoralmente e votar
em seus candidatos, assumindo responsabilidades no tocante aos destinos do pas. Mas
penalmente inimputvel, no podendo ser responsabilizado pelos crimes eleitorais que cometer,
ou mesmo por crimes mais graves, inclusive contra a vida. A presuno de que falta ao menor
capacidade para distinguir o lcito do ilcito, o certo do errado, posicionamento inaceitvel nos
dias atuais, em que a idade mnima de 18 anos para a imputabilidade penal gera frustraes e
senso de impunidade. Embora se saiba que uma maior severidade das penas no diminui a
criminalidade, o senso de impunidade em relao aos menores contribui para o aumento da
violncia, sobretudo urbana.
Desde a entrada em vigor do Cdigo Penal, que de 1940, s os maiores
de 18 anos podem ser responsabilizados criminalmente. o que estabelecem o artigo 27 do
referido diploma legal, o artigo 228 da Constituio Federal de 1988 e o artigo 104 do Estatuto da
Criana e do Adolescente - ECA (Lei n." 8.069/90).
A partir da vigncia do ECA, os menores de 18 anos que forem autores
de crime ou contraveno esto sujeitos medidas previstas nesse diploma legal: medidas de
proteo para as crianas, de O a 12 anos (art. 101) e medidas socioeducativas para os
adolescentes, de 12 a 18 anos (art. 112).
So medidas socioeducativas: advertncia, obrigao de reparar o dano,
prestao de servios comunidade, liberdade assistida, semiliberdade e internao. E, para que
essas medidas sejam aplicadas ao adolescente autor de ato infracional (crime ou contraveno
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penal), imprescindvel que se instaure um processo judicial, com "acusao formal", onde o
jovem possa exercer o seu constitucional direito ampla defesa e valer-se dos recursos cabveis
(arts. 171 a 190).
Dentre essas medidas, destaca-se a de internao. Trata-se de medida
privativa de liberdade, de finalidade pedaggica, sujeita aos princpios de brevidade,
excepcionalidade e respeito condio peculiar de pessoa em desenvolvimento, aplicveis a
adolescentes (12 a 18 anos) nas seguintes hipteses:
a) tratar-se de ato infracional cometido mediante agrave ameaa ou
violncia a pessoa;
b) por reiterao no cometimento de outras infraes graves;
c) por descumprimento reiterado e injustificvel da medida
anteriormente imposta.
Nas hipteses "a' e "b" acima, a internao no pode exceder a trs anos,
sendo revista periodicamente, enquanto na situao prevista no item "c", a internao no pode
ultrapassar trs meses (art. 121, 3. e art. 122, 1.0).
Portanto, na pior das hipteses, por mais horrendo que tenha sido o ato
infracional praticado pelo adolescente, a sano mais grave prevista pelo ordenamento jurdico
ptrio a internao na FEBEM pelo prazo de trs anos.
Independentemente da discusso mundial acerca da idade adequada ao
incio da imputabilidade penal, certo que a internao de adolescente autor de ato infracional tal
como hoje est prevista na lei no se mostra justa, eficiente ou pedaggica. Acaso justa,
pedaggica, medida privativa de liberdade de trs anos para socioeducar um adolescente que, por
exemplo, tenha cometido trs latrocnios com idade de 17 anos e 11 meses, mxime quando se j
tivesse completado 18 anos estaria sujeito a pena de recluso de 15 a 30 anos por cada crime?! O
tempo de internao deve poder ser maior e necessrio que se construam novas unidades para a
internao de adolescentes autores de atos infracionais, onde se cumpram os mandamentos do
Estatuto da Criana e do Adolescente, que assegura alojamento em condies adequadas de
higiene e salubridade, escolarizao, profissionalizao, esporte, lazer, cultura e assistncia
religiosa.
Na prtica, as unidades de internao - tal como nossos estabelecimentos
prisionais - funcionam como "escolas do crime", no restabelecendo quaisquer de seus internos.
Assim, a pura e simples reduo da idade para a maioridade penal no ir resolver o problema da
violncia, podendo, ao contrrio, conduzir para o mundo do crime uma populao cada vez mais
jovem. A maioria dos pases do mundo globalizado de hoje adotam a idade de 18 anos para a
responsabilizao penal (de fato, de 57 legislaes pesquisadas por Tulio Kahn!5, apenas 17%
delas adotam idade menor do que 18 anos como critrio para definio legal de adulto, podendo-
se citar Bermudas, Chipre, Estados Unidos, Grcia, Haiti, ndia, Inglaterra, Marrocos, Nicargua,
So Vicente e Granadas).
Em resumo, como j foi adiantado por ocasio das informaes
enviadas em maro do corrente ano, ao longo da histria, pelo menos trs vises distintas de
cidadania se sucederam: a viso medieval, a liberal ou moderna e a atual. Na Grcia Antiga,
cidadania era considerada em seu sentido estrito, segundo o qual o cidado somente aquele que
pode votar e ser votado ("cidadania poltica") - cidado era apenas o homem, livre e no-
estrangeiro. Com o fim do Imprio Romano desapareceu o Estado e, com ele, a liberdade,
alterando-se o conceito de cidadania. Da ausncia de submisso pessoal (libertao da escravido)
nas cidades medievais, passou-se noo de simples titularidade de direitos ( em um Estado
regido por leis, em contraposio simples e ilimitada submisso a um soberano), e desta atual,
concernente ao gozo efetivo dos direitos individuais, coletivos, sociais e polticos (ou de
participao na vida poltica), todos embasados na nacionalidade, o direito a ter direitos.
A cidadania derivada do Direito Constitucional clssico (poltico-
eleitoral) toma o cidado como o nacional com direitos polticos perante o Estado (de votar,
ser votado, de participar de concursos para preenchimento de cargos pblicos), cidadania que
surge com o alistamento eleitoral (Constituio Federal, art. 14) e que, portanto, j existe, em
sua forma ativa, para os menores de 16 anos.
Cidadania fiscal envolve as garantias constitucionais dos cidados no
que concerne ao sistema tributrio. A cidadania fiscal unilateral a proteo fiscal aos cidados
carentes, pela intributalidade do mnimo existencial, ndice justo de bens de primeira necessidade,
garantidores de uma vida digna. A cidadania fiscal bilateral, por sua vez, garante aos cidados-
contribuintes o direito de pagar tributos segundo sua capacidade contributiva.
Por fim, cidadania penal aos 16 anos envolve a idia de imputabilidade
penal, que hoje permanece a partir dos 18 anos. O menor est sujeito, no mximo, medida
socioeducativa de internao por at trs anos, e deveria encontrar na unidade de internao um
ambiente assecuratrio de alojamento em condies adequadas de higiene e salubridade,
escolarizao, profissionalizao, esporte, lazer, cultura e assistncia religiosa.
Sendo o que nos cabia, por ora, informar, colocamo-nos inteira
disposio para quaisquer outros esclarecimentos que a solicitante entender necessrios.
15 IECCRlM n." 104, Ano 9, julho/2001, P: 11.
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