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Evaluacin de la planeacin

del desarrollo en Colombia.


Caso Municipio de Medelln, 1995-2007
Liliana Mara Snchez Mazo
Diana Patricia Salinas Arango
Editoras
Evaluacin de la planeacin
del desarrollo en Colombia.
Caso Municipio de Medelln, 1995-2007
Liliana Mara Snchez Mazo
Diana Patricia Salinas Arango
Editoras
Equipo de investigacin
Liliana Mara Snchez Mazo, directora e investigadora principal
Diana Patricia Salinas Arango, coinvestigadora
Jhaned Biviana Arango Puerta, asistente de investigacin
Sandra Yuliet Herrera Ramrez, asistente de investigacin
Mara del Pilar Foronda B., joven investigadora, estudiante de Trabajo Social de
la Universidad de Antioquia
Sirley Omara Lozano Daz, auxiliar de investigacin, estudiante de Planeacin y
Desarrollo Scial de la Institucin Universitaria Colegio Mayor de Antioquia
Mara Paulina Hoyos Norea, auxiliar de investigacin, estudiante de Planeacin
y desarrollo social, de la Institucin Universitaria Colegio Mayor de Antioquia
Alberto Len Gutirrez Tamayo, asesor, profesor de Trabajo social de la Universidad
de Antioquia
Comit cientfco
Mara Cecilia Mnera Lpez, profesora de la Universidad Nacional de Colombia,
sede Medelln
Gloria Mara Villa Marn, directora de Gestin Humana de la Alianza Cooperativa
en Salud
Alexandra Pelez Botero, subdirectora de Metro informacin, Departamento
Administrativo de Planeacin de Medelln,
Ramiro Vlez Rivera, profesional y coordinador del Centro de Investigacin
Territorial (CIP), de la Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP)
Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia. Caso Municipio de Medelln,
1995-2007 / Liliana Mara Snchez Mazo ... [et al.]. Editora Luz Stella Correo
Botero. -- Medelln : Universidad de Antioquia, 2011. 208 p. : il. ; 27 cm. -- (Libros
universitarios)
Incluye ndice analtico
ISBN 978-958-8709-36-9 (fsico)
ISBN 978-958-8709-37-6 (digital)
1. Planes de desarrollo - Colombia 2. Planifcacin regional - Medelln (Colombia)
- 1995-2007 3. Desarrollo econmico - Medelln (Colombia) 4. Evaluacin de proyectos
- Metodologa 5. Colombia - Poltica econmica I. Snchez Mazo, Liliana Mara II. Correo
Botero, Luz Stella, ed. III. Serie. 338.986 cd 21ed.
A1287021
CEP-Banco de la Repblica-Biblioteca Luis ngel Arango
Contenido
Agradecimientos .........................................................................................................13
Los autores ..................................................................................................................17
Siglas ............................................................................................................................19
Presentacin. Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia.
Caso Municipio de Medelln, 1995-2007 ....................................................................23
1. Discurso tradicional de la evaluacin y evaluacin como aprendizaje
Liliana Mara Snchez Mazo y Jhaned Biviana Arango Puerta .............................27
Introduccin ..........................................................................................................27
Concepcin tradicional de la evaluacin ..............................................................27
Evaluacin en el marco de la gestin pblica ...................................................27
Modernizacin del Estado ...............................................................................28
Gestin por resultados o Presupuesto por resultados ..................................30
Concepcin y orientacin tradicional de la evaluacin ...................................31
La evaluacin y sus signicados .....................................................................31
Orientaciones de la evaluacin ......................................................................36
Rasgos operativos de la evaluacin tradicional ................................................39
nfasis y nalidad de la evaluacin ...............................................................40
Elementos de aplicacin: el cmo de la evaluacin tradicional ...................41
Temporalidad de la evaluacin ......................................................................44
Actores de la evaluacin .................................................................................45
Perspectiva contempornea de la evaluacin. Elementos conceptuales
y operativos de la evaluacin como proceso de aprendizaje ...............................47
Evaluacin como proceso de aprendizaje ...........................................................47
Carcter sociopoltico de la evaluacin ...............................................................49
Liliana Mara Snchez Mazo, Jhaned Biviana Arango Puerta, Alberto Len Gutirrez
Tamayo, Diana Patricia Salinas Arango, Sandra Yuliet Herrera Ramrez
ISBN: 978-958-8709-36-9
ISBN-Digital: 978-958-8709-37-6
Primera edicin: Mayo de 2011
Diseo de cubierta: Erledy Arana Grajales, Imprenta Universidad de Antioquia
Fotografa: Panormica de Medelln, Alcalda de Medelln
Diagramacin: Erledy Arana Grajales, Imprenta Universidad de Antioquia
Correccin de texto e indizacin: Juan Fernando Saldarriaga Restrepo
Impresin y terminacin: Imprenta Universidad de Antioquia
Impreso y hecho en Colombia / Printed and made in Colombia
Prohibida la reproduccin total o parcial, por cualquier medio o con cualquier propsito,
sin autorizacin escrita de las editoras
Facultad de Ciencias Sociales y Humanas, Universidad de Antioquia, Ciudad Universitaria,
Calle 67 N. 53-108, bloque 9, piso 2., telfono 219 57 50
Facultad de Ciencias Sociales, Institucin Universitaria Colegio mayor de Antioquia,
Carrera 78 N. 65-46, telfono 444 56 11
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Telfono: (574) 219 53 30. Telefax: (574) 219 50 13
Correo electrnico: imprenta@quimbaya.udea.edu.co
Medelln, Colombia
Contenido / 11 10 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
Carcter estratgico ...............................................................................................51
Carcter sistmico .................................................................................................52
Lo operativo: hacia una apuesta por la integralidad ..........................................53
Conclusiones .........................................................................................................54
Referencias biblio y cibergrcas .........................................................................55
2. Evaluacin de la planeacin: carcter dentico
Alberto Len Gutirrez Tamayo .................................................................................59
Introduccin ..........................................................................................................59
Evaluacin como funcin pblica ........................................................................62
Funcin administrativa: evaluacin de gestin y resultados ...........................62
Funcin scal: vigilar la gestin scal, control scal nanciero
y de resultados ......................................................................................................74
Funcin poltica: el escenario legislativo ............................................................81
Evaluacin como responsabilidad social ..............................................................86
Evaluacin desde el Consejo Municipal de Planeacin ....................................89
Evaluacin desde la Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo
de Medelln ............................................................................................................92
Sntesis ...................................................................................................................99
Referencias biblio y cibergrcas .......................................................................102
3. Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica
Diana Patricia Salinas Arango y Sandra Yuliet Herrera Ramrez........................107
Introduccin ........................................................................................................107
Planeacin o plan de desarrollo? Contexto de la prctica evaluativa de la
planeacin del desarrollo en Medelln, perodo 1995-2007 ...............................107
Contexto de la accin evaluativa en el Plan de Desarrollo 1995-1997 ........111
Limitaciones y avances en evaluacin de la planeacin .............................112
Contexto de la accin evaluativa en el Plan de Desarrollo 1998-2000 ........113
Limitaciones y avances en evaluacin de la planeacin .............................113
Contexto de la accin evaluativa en el Plan de Desarrollo 2001-2003 ........115
Limitaciones y avances en evaluacin de la planeacin .............................115
Contexto de la accin evaluativa en el Plan de Desarrollo 2004-2007 ........116
Limitaciones y avances en evaluacin de la planeacin .............................117
Evaluacin de la planeacin: aspectos operativos ..............................................119
Evaluacin de la planeacin del desarrollo en el mbito nacional ..............121
Evaluacin de los planes del desarrollo en Medelln, perodo 1995-2007 ....123
Departamento Administrativo de Planeacin Municipal ...............................124
La prctica evaluativa del Departamento Administrativo
de Planeacin Municipal ...............................................................................125
Contralora General de Medelln ......................................................................132
La prctica evaluativa de la Contralora General de Medelln ....................136
Comisin Primera del Concejo de Medelln .....................................................138
La prctica evaluativa de la Comisin Primera del Concejo
de Medelln ...................................................................................................142
Consejo Municipal de Planeacin ....................................................................143
La prctica evaluativa del Consejo Municipal de Planeacin .....................144
Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln ................................146
La prctica evaluativa de la Veedura Ciudadana al Plan
de Desarrollo de Medelln ............................................................................149
Evaluar planes de desarrollo: tendencias de la prctica evaluativa ....................156
Dinmicas contextuales y su incidencia en la evaluacin
de los planes de desarrollo en Medelln, perodo 1995-2007 ..........................156
Sntesis de la prctica evaluativa de los planes de desarrollo
en Medelln .........................................................................................................159
Los protagonistas o actores de la evaluacin ..............................................159
Orientacin y objeto de la evaluacin .........................................................162
Metodologas, instrumentos y estrategias .....................................................163
Relaciones entre actores de la evaluacin ...................................................164
A manera de cierre ..............................................................................................167
Referencias biblio y cibergrcas .......................................................................168
4. Lineamientos orientadores para la evaluacin integral de la planeacin
Liliana Mara Snchez Mazo ..................................................................................177
Introduccin ........................................................................................................177
Prctica de la evaluacin vinculada a la planeacin del desarrollo....................177
Evaluacin como proceso de aprendizaje ..........................................................180
12 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
Agradecimientos
A
gradecemos a quienes hicieron posible la realizacin de esta investigacin,
tanto el personal acadmico y administrativo de la Universidad de Antio-
quia, de la Institucin Universitaria Colegio Mayor de Antioquia, como del
Municipio de Medelln.
En la Universidad de Antioquia, a Martha Ins Valderrama Barrera, jefa del
Departamento de Trabajo Social, por contribuir con el desarrollo administrativo
de la investigacin. Al Comit para el Desarrollo de la Investigacin (CODI) de
la Universidad de Antioquia, por la asignacin de recursos frescos, y al Centro
de Investigaciones Sociales y Humanas (CISH) de la Facultad de Ciencias Sociales
y Humanas, por el acompaamiento y el manejo de los recursos. Al Grupo de
Investigacin en Intervencin Social (GIIS) y al Grupo de Investigacin Medio
Ambiente y Sociedad (MASO) por la disponibilidad de capacidad instalada para
el desarrollo de la investigacin.
En la Institucin Universitaria Colegio Mayor de Antioquia, a la Rectora
Marta La Naranjo Jaramillo, por la voluntad poltica y administrativa para hacer
posible la frma del convenio marco de cooperacin. A la profesora Aura Barrios
Reyes, decana (E) de la Facultad de Ciencias Sociales, quien hizo parte del equipo
en una primera fase y contribuy con el desarrollo administrativo del proceso de
investigacin. Igualmente, al Grupo de investigacin en Estudios sobre Desarrollo
Local y Gestin Territorial de la Facultad de Ciencias Sociales, por el apoyo en
momentos especfcos. Al Sistema de Investigaciones Colegio Mayor de Antioquia
(SICMA), por el acompaamiento y el manejo de los recursos.
En el Municipio de Medelln, a la doctora Alexandra Pelez Botero, subdirectora
de Metroinformacin, Departamento Administrativo de Planeacin Municipal.
En general, a servidores pblicos, concejales, concejalas y lderes que compartieron
sus experiencias y conocimientos para el anlisis de la prctica evaluativa de la
planeacin del desarrollo en el Municipio de Medelln. Ellos son: en el Departamento
Evaluacin de la planeacin como proceso que deviene
en producto y genera impacto ..........................................................................181
Contenido integral de la evaluacin a la planeacin ....................................184
Evaluacin en funcionamiento: la pregunta por las claves operativas ........186
Referencias bibliogrcas ....................................................................................188
Glosario .....................................................................................................................191
Referencia bibliogrca ............................................................................................195
ndice analtico .........................................................................................................197
14 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
Administrativo de Planeacin Municipal de la Alcalda de Medelln, Ana Catalina
Vanegas Serna, profesional universitario Observatorio de Polticas Pblicas;
Rodrigo Toro Londoo, subdirector de Planeacin social y econmica; Jos
Diego Trespalacios Ramrez, tcnico administrativo; Mario Hernndez Bolvar,
tcnico administrativo; Martha Cecilia Lasso Pea, subsecretara fnanciera. En la
Contralora General de Medelln, Blanca Magdalena Mnera Rendn, contralora
auxiliar; Ana Cecilia Acevedo, estadstica. En el Concejo Municipal, a Juana Nelly
Guevara Hurtado, abogada; Aura Marleny Arcila Giraldo, concejala; Santiago
Londoo Uribe, concejal; Mximo Prez Soto, exconcejal. En el Consejo Territorial
de Planeacin (CTP) a los miembros Elkin Prez, Alba Nelly Giraldo Aristizbal,
Fauner Alexis lvarez, Jairo Ivn Maya Rodrguez y a la exmiembro Luz Mara
Franco. En la Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln (VCPDM)
a Martn Humberto Romn Crdenas. A Piedad Patricia Restrepo Restrepo,
coordinadora de Medelln Cmo Vamos.
Los autores
Liliana Mara Snchez Mazo. Profesora del Departamento de Trabajo social
de la Facultad de Ciencias Sociales y Humanas de la Universidad de Antioquia;
coordinadora de la lnea en Planeacin, ciudadana y territorio del Grupo de
Investigacin Medio Ambiente y Sociedad (MASO) de la misma Facultad, y
coordinadora investigadora asociada del Grupo de Investigacin en Intervencin
Social (GIIS) de dicho Departamento. Trabajadora social egresada de la Universidad
de Antioquia y magster en Estudios urbano-regionales de la Universidad Nacional de
Colombia, sede de Medelln. Publicaciones: A. L. Gutirrez Tamayo y L. M. Snchez
Mazo, Sentidos contemporneos de la planeacin y el desarrollo: planeacin para
el desarrollo integral del territorio, Revista Bitcora urbano-territorial, vol. 13,
nm. 2, jul.-dic., 2008, pp. 11-28; Ibd., Planeacin para el desarrollo del territorio:
perspectiva contempornea, Medelln, Editorial Universidad de Antioquia, 2009;
Ibd., Mirada contempornea de la planeacin. Hacia la confguracin de sentidos
renovados, Revista Redes, vol. 14, nm. 2, may.-ago., 2009, pp. 5-28.
Jhaned Biviana Arango Puerta. Trabajadora social, egresada de la Universidad
de Antioquia e investigadora asociada al Grupo de Investigacin MASO. Particip
como ponente en la 1. Convencin nacional de educacin geogrfca y III Encuentro
de experiencias signifcativas en la enseanza de la geografa y las ciencias sociales,
llevado a cabo en Medelln del 27 de septiembre al 1 de octubre de 2010, con la
ponencia: Incidencia del contexto en la transformacin del territorio, y en el
III Congreso Internacional de Trabajo Social, realizado del 1 al 4 de diciembre
de 2010 en Arequipa-Per, con la ponencia: El mtodo integrador de la planeacin
(MIP): estrategia novedosa para la intervencin social.
Alberto Len Gutirrez Tamayo. Profesor del Departamento de Trabajo
Social, Facultad de Ciencias Sociales y Humanas e integrante del Grupo de
Investigacin MASO de la Universidad de Antioquia. Trabajador social de la
Universidad de Antioquia, magster en Estudios urbano-regionales de la Universidad
18 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
Nacional de Colombia, sede Medelln, y candidato a doctor en Educacin, lnea
Formacin ciudadana, de la Universidad de Antioquia. A. L. Gutirrez Tamayo
y L. M. Snchez Mazo, Sentidos contemporneos de la planeacin y el desarrollo:
planeacin para el desarrollo integral del territorio, Revista Bitcora urbano-
territorial, vol. 13, nm. 2, jul.-dic., 2008, pp. 11-28; Ibd., Planeacin para el
desarrollo del territorio: perspectiva contempornea, Medelln, Editorial Universidad
de Antioquia, 2009; Ibd., Mirada contempornea de la planeacin. Hacia la
confguracin de sentidos renovados, Revista Redes, vol. 14, nm. 2, may.-ago.,
2009, pp. 5-28; A. L. Gutirrez Tamayo y J. Rosique Gracia, Estudios sobre territorio,
ciudadana y planeacin, Medelln, Imprenta Universidad de Antioquia, 2009.
Diana Patricia Salinas Arango. Profesora de la Facultad de Ciencias Sociales
de la Institucin Universitaria Colegio Mayor de Antioquia, adscrita al Grupo de
Investigacin MASO y al Grupo de Investigacin en Estudios de Desarrollo Local
y Gestin Territorial, de la Facultad de Ciencias Sociales, Institucin Universitaria
Colegio Mayor de Antioquia. Profesional en Planeacin y Desarrollo Social por la
Institucin Universitaria Colegio Mayor de Antioquia. Particip como ponente en
el XX Seminario de administracin pblica: debates y desafos en polticas pblicas
para la nueva dcada, Universidad Nacional de Colombia, sede Medelln y ponente
en el IV Coloquio Internacional sobre Polticas Pblicas. Sirve el Anlisis de las
Polticas Pblicas?, Universidad Nacional de Colombia, sede Bogot, en el ao 2010.
Sandra Yuliet Herrera Ramrez. Investigadora asociada al GIIS y al Grupo
de Investigacin MASO. Trabajadora social por la Universidad de Antioquia.
Siglas
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BPIN Banco de Programas y Proyectos de Inversin Nacional
CCDI Comits Comunitarios de Desarrollo Integral
CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina
CGM Contralora General de Medelln
CGRI Consejos Ciudadanos de Control de Gestin y de Resultados
de la Inversin Pblica
CISH Centro de Investigaciones Sociales y Humanas
CMM Concejo Municipal de Medelln
CMP Consejo Municipal de Planeacin
CODI Comit para el Desarrollo de la Investigacin
CONPES Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social
CPCM Comisin Primera del Concejo de Medelln
CTP Consejo Territorial de Planeacin
DAPM Departamento Administrativo de Planeacin Municipal
DICE Diagnstico Integral de Ciudad para la Equidad
DNP Departamento Nacional de Planeacin
EBI Estadsticas Bsicas de Inversin
ESAP Escuela Superior de Administracin Pblica
GIIS Grupo de Investigacin en Intervencin Social
ILPES Instituto Latinoamericano y del Caribe para la Planificacin
Econmica y Social
MASO Grupo de Investigacin Medio Ambiente y Sociedad
MDI Matriz de Desempeo Institucional
MGA Metodologa General Ajustada
NGP Nueva gestin pblica
20 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
OCDE Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico
ONG Organizacin no gubernamental
OPP Observatorio de Polticas Pblicas
OPPCM Observatorio de Polticas Pblicas del Concejo de Medelln
POAI Plan Operativo Anual de Inversiones
POT Plan de Ordenamiento Territorial
PPR Presupuesto por Resultados
SAP Sistema Aplicacin Productos
SGP Sistema General de Participaciones
SGR Sistema de Gestin por Resultados
SICMA Sistema de Investigaciones Colegio Mayor de Antioquia
SINE Sistema Nacional de Evaluacin
SINE-ILPES Metodologa de evaluacin del Instituto Latinoamericano y del Caribe para la Planificacin
Econmica y Social
SINERGIA Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados
SITE Sistema de Informacin Territorial
SSEPI Sistema de Seguimiento y Evaluacin de Proyectos de Inversin
VCPDM Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln
Presentacin
Evaluacin de la planeacin del desarrollo
en Colombia. Caso Municipio de Medelln,
1995-2007
L
a comprensin y la profundizacin del discurso y la prctica de la planeacin para
el desarrollo contina siendo preocupacin central del Grupo de Investigacin
Medio Ambiente y Sociedad (MASO). As, seguimos ocupndonos del tema, como
lo hemos venido haciendo por ms de una dcada, con el propsito de mostrar
variados perfles y contenidos sobre dicho aspecto que, aunque en su momento
se presentan como aportes parciales, cada vez se van consolidando como un todo
explicativo, cobrando mayor orden, coherencia y estimulando la continuidad de
nuestra refexin y accin.
La orientacin especfca dada a la planeacin en los cuatro captulos que
presentamos, apuesta por presentar su perspectiva renovada,
1
la cual, en este caso,
ofrecemos desde su ngulo evaluativo. No obstante, sigue latente la pregunta por
el desarrollo, entendido como proceso de transformacin profunda de la sociedad
a partir de construcciones socioculturales.
Ahora bien, plantear la evaluacin de la planeacin como tema de investiga-
cin, exigi precisar cmo se ha entendido, normatizado y aplicado, derivando su
mejoramiento en cuanto a orientacin y alcance. Estas consideraciones combinan
componentes de orden cognitivo y pragmtico, que hacen de la prctica evalua-
tiva un asunto de gran utilidad como aporte a la transformacin de dinmicas
territoriales.
1 Alberto Len Gutirrez Tamayo y Liliana Mara Snchez Mazo, Planeacin para el desarrollo
del territorio: perspectiva contempornea, Medelln, Editorial Universidad de Antioquia, 2009,
p. 124.
Presentacin / 25 24 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
La investigacin Evaluacin de la planeacin en Colombia, caso Municipio
de Medelln, 1995-2007, marco del cual emergen los cuatro captulos como
resultados de investigacin, fue desarrollada en 18 meses, mediante un convenio
realizado entre la Universidad de Antioquia representada por el Grupo de
Investigacin en Intervencin Social (GIIS) y el grupo de investigacin Medio
Ambiente y Sociedad (MASO), de la Facultad de Ciencias Sociales y Humanas
y la Institucin Universitaria Colegio Mayor de Antioquia, Facultad de Ciencias
Sociales, programa planeacin y desarrollo social. Asimismo, cont con el aval del
Municipio de Medelln, Departamento Administrativo de Planeacin Municipal,
Subdireccin de Metroinformacin, quien se comprometi a brindar informacin
pblica requerida por la investigacin, facilitar la interlocucin, el dilogo y la
cooperacin entre el equipo investigador y el equipo profesional responsable de
efectuar seguimiento y evaluacin al plan de desarrollo, y apropiar los resultados
de la investigacin, a fn de procurar impacto real y concreto en el actual plan de
desarrollo de Medelln, con perspectiva nacional.
En trminos metodolgicos, la investigacin fue aplicada, cualitativa,
longitudinal y correlacional. Aplicada, porque tuvo como propsito relacionar
consideraciones conceptuales, normativas y empricas, para derivar lineamientos
orientadores aplicables a Medelln y a Colombia, en trminos de evaluacin de la
planeacin como proceso integral. Cualitativa, porque permiti analizar la prctica
evaluativa de la planeacin, a partir de la triangulacin entre aspectos conceptuales,
normativos y empricos. Longitudinal, ya que se centr en la prctica evaluativa en
una lnea temporal comprendida entre 1995-2007, ejercida por diversos actores. Por
ltimo, correlacional, debido a que parti de resultados obtenidos, separadamente,
en materia conceptual, normativa y emprica en evaluacin de la planeacin, para
relacionarlos derivando anlisis y lineamientos orientadores de contenidos integrales.
La presente publicacin ha sido estructurada en cuatro captulos, que dan
cuenta del estado de la cuestin conceptual, normativa y emprica de la evaluacin
de la planeacin del desarrollo. El captulo 1, Discurso tradicional de la evaluacin,
desarrolla como premisa fundamental el discurso convencional de la evaluacin,
en el cual son relevantes consideraciones asociadas con el contexto de infuencia y
las nociones de soporte y rasgos operativos. Tambin se traen a colacin elementos
que dan cuenta de una perspectiva contempornea de la evaluacin.
El captulo 2, Evaluacin de la planeacin: carcter dentico, ha sido
concebido a partir de la Constitucin Poltica de 1991 como funcin pblica y como
responsabilidad social. Funcin pblica, en tanto est atribuida, de manera directa, a
la estructura gubernamental del Estado, en forma diferenciada desde cuatro mbitos:
administrativo, fscal, poltico y disciplinario. Responsabilidad social, por cuanto
normativamente se consider como parte de las tareas propias de los ciudadanos,
individual y colectivamente organizados, las organizaciones de la sociedad civil, en
particular de las veeduras ciudadanas, y de las estructuras territoriales y nacional
denominadas Consejos de Planeacin, la responsabilidad de vigilar, seguir y
controlar la gestin pblica. As las cosas, la normatividad vinculada con la
evaluacin de la planeacin del desarrollo opera como bisagra entre la concepcin
en que se apoya y la operacin fctica subsiguiente.
El captulo 3, Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia
emprica, documenta la prctica evaluativa de los planes de desarrollo en
los perodos 1995 a 1997, 1998 a 2000, 2001 a 2003 y 2004 a 2007, por el
Departamento Administrativo de Planeacin Municipal, la Comisin Primera
del Concejo Municipal y La Contralora General de Medelln, como actores
gubernamentales en ejercicio de su funcin pblica, y por el Consejo Territorial de
Planeacin y La Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo, como actores mixtos
en ejercicio de su responsabilidad social.
El captulo 4, Lineamientos orientadores para la evaluacin integral de la
planeacin, se presenta como aparte propositivo. Teniendo como marco explicativo
los estados de las cuestiones conceptual, normativa y emprica, se proponen tres
lineamientos orientadores: el primero avanza en el signifcado de la evaluacin de la
planeacin como proceso; el segundo expone el contenido integral de la evaluacin
y el tercero aporta aspectos operativos de la evaluacin, para su funcionamiento.
La ltima parte presenta un glosario, cuyo propsito es ilustrar el sentido y
la orientacin de los principales conceptos que soportan el texto.
Abrir el mundo de la prctica evaluativa de la planeacin se presenta, en
trminos acadmicos, como una interesante forma de comprenderla, profundizarla
y reivindicarla en tanto proceso integral de aprendizaje, sujeto a consideraciones
de ndole contextual, social, poltica, temporal y operativa. Aunque la ilustracin de
este carcter se encuentra iluminado por horizontes utpicos, la direccionalidad
otorgada constituye una opcin expedita para extender, a la sociedad, refexiones
y acciones mejoradoras de la gestin pblica de las entidades territoriales, como
escenarios en los cuales adquiere valor y sentido transformador la cultura de la
evaluacin de la planeacin para el desarrollo.
1
Discurso tradicional de la evaluacin
y evaluacin como aprendizaje
Liliana Mara Snchez Mazo y Jhaned Biviana Arango Puerta
Introduccin
E
ste captulo contiene el estado de la cuestin de la evaluacin en Amrica
Latina. En l se desarrollan, en un primer momento, las premisas conceptuales
y operativas que han fundamentado el discurso tradicional de la evaluacin de
polticas, planes, programas y proyectos, a partir de tres acciones: la descripcin de la
evaluacin en el marco de la gestin pblica orientada a resultados; la exposicin
de su orientacin conceptual, especfcamente desde el ente gubernamental, y la
descripcin de los rasgos operativos que permiten su aplicacin. En un segundo
momento, se plasman elementos conceptuales y operativos para el establecimiento
de una evaluacin como proceso de aprendizaje.
Concepcin tradicional de la evaluacin
En este apartado se describe lo que ha sido la concepcin tradicional de la evaluacin,
en el marco de la gestin pblica orientada a resultados, su orientacin conceptual
y sus rasgos operativos.
Evaluacin en el marco de la gestin pblica
La evaluacin en el marco de la gestin pblica sirve como referente para
comprender su discurso y prctica orientados a polticas, planes, programas y
Discurso tradicional de la evaluacin y evaluacin como aprendizaje / 29 28 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
proyectos. Desde este aparte se identifcan tendencias de incidencia especial en
Amrica Latina; por un lado, la modernizacin del Estado est dirigida a elevar la
capacidad de su gestin mediante la reduccin del gasto pblico, la bsqueda de
mayores niveles de efciencia y efcacia, y la funcionalidad en sus intervenciones para
generar cambios sociales; por otro, de su puesta en escena se deriva la promocin
de una gestin estratgica, con defnicin de visin, objetivos, metas, criterios e
indicadores, que posibiliten evaluar el desempeo organizacional y los programas
a travs de los cuales se implementan las polticas.
La necesidad de reevaluar el papel del Estado y de mejorar la efciencia, la
efcacia y la calidad de los servicios pblicos, hacen parte hoy de la tendencia mundial
por desarrollar una gestin orientada a resultados. Dada la internacionalizacin de
la vida poltica y econmica y el avance hacia una cultura de produccin, mercado
y consumo, la administracin pblica ha conducido, en los ltimos aos, varios
procesos de modernizacin estatal, dirigidos a elevar su capacidad de gestin y as
recuperar la legitimidad y la credibilidad de sus instituciones. Esta modernizacin se
caracteriza como proceso poltico, econmico, administrativo y tcnico, orientado
al fortalecimiento del Estado mediante la reorganizacin de la regionalizacin, la
descentralizacin, la planifcacin y la democratizacin.
Dichas reformas pretenden conducir a un Estado gerencial, inspirado en los
principios de transparencia, efciencia, equidad y participacin como base principal
para el funcionamiento de la democracia, que sea, adems, abierto, fexible,
preparado y dispuesto al cambio; ms sensible a las necesidades y los derechos
del ciudadano, pero tambin con propsitos claros de una mayor racionalidad
econmica, administrativa y de gestin, en funcin del nfasis puesto en la
incorporacin de criterios de mercado y el logro de mayores niveles de efciencia
y efcacia institucional.
1
Modernizacin del Estado
Segn los planteamientos de Sonia Ospina,
2
aunque el tema de la evaluacin de
proyectos y programas pblicos no es nuevo, el inters actual por la evaluacin de la
1 Florentino Malaver et l., Los criterios de evaluacin de la gestin pblica y la reforma
del Estado en Colombia, Innovar: Revista de ciencias administrativas y sociales, Bogot,
nm. 14, jul.-dic., 1999, p. 57.
2 Sonia Ospina, Evaluacin de la gestin pblica: conceptos y aplicaciones en el caso
latinoamericano, en: V Congreso internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y
de la administracin pblica, Memorias, Santo Domingo, Repblica Dominicana, 2000,
p. 6.
gestin pblica se enmarca como preocupacin de la agenda mundial, en lo que
tiene que ver con las reformas del Estado y la modernizacin de sus instituciones.
Esta autora plantea que se puede hablar de un cambio de paradigma en la
administracin pblica en los ltimos veinte aos del siglo xx, que sugiere un paso
de la gestin pblica burocrtica a la gestin pblica gerencial, denominndose
neogerencialismo o la nueva gestin pblica (NGP).
La NGP se presenta como un argumento administrativo que provee un punto de
vista sobre el diseo organizacional en el gobierno, compuesto por una serie de sub
argumentos, todos ellos en direccin a unos valores administrativos orientados al
desempeo efciente de tareas, la honestidad, la justicia y la adaptabilidad; tambin
como una flosofa administrativa acerca del clima de opinin para el establecimiento
de una agenda de gobierno.
3
En este sentido, la NGP propone mejorar la efcacia, la efciencia y la
adaptabilidad del Estado, aplicndole a l criterios de tipo empresarial, con el fn
de alcanzar los resultados programados a travs de un uso ptimo de los recursos
involucrados, es decir, la efectividad e impactos de la gestin, y una mayor atencin
al punto de vista de los clientes / consumidores de los servicios producidos, es decir,
la calidad de los servicios.
4
La descentralizacin fscal, poltica y administrativa; la democratizacin y las
reformas electorales, y la modernizacin del Estado y su administracin pblica
representan tres procesos de la reforma que cambian las reglas del juego y afectan
las relaciones horizontales (Estado y sociedad civil) y verticales (Estado nacional,
regional y local) entre los actores participantes, en la bsqueda de soluciones a los
problemas pblicos.
El mejoramiento de la gestin pblica cobra, en este contexto, una perspectiva
estratgica, puesto que se trata de mejorar la productividad del gasto pblico,
haciendo rendir ms y mejor los fondos asignados a las diversas partidas del
presupuesto del Estado, de modo que hasta los usuarios de servicios pblicos ms
exigentes y los contribuyentes de impuestos ms renuentes, encuentren justifcada
la provisin gubernamental de bienes pblicos y dems intervenciones del Estado
en la economa, surgiendo, de esta forma, una preocupacin por la evaluacin de la
3 Leonardo Solarte, Las evaluaciones de polticas pblicas en el Estado liberal, Cali,
Universidad del Valle, 2004, p. 127.
4 S. Ospina, Evaluacin de la gestin pblica: conceptos y aplicaciones en el caso
latinoamericano, en: V Congreso internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y
de la administracin pblica, p. cit., p. 3.
Discurso tradicional de la evaluacin y evaluacin como aprendizaje / 31 30 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
gestin pblica y una motivacin por desarrollar una gestin orientada a resultados,
por sobre cualquier otro aspecto de la misma.
Gestin por resultados o Presupuesto por resultados
Los estudios recientes en el mbito de la administracin pblica han enfatizado
las ventajas de promover una gestin pblica orientada a resultados, en contraste
con una orientacin tradicional que enfatiza el control de insumos (recursos) y de
procedimientos (autoridad / legalidad). Se parte del supuesto que orientar la gestin
hacia los resultados esperados genera una dinmica organizacional que redunda en
el mejoramiento de su desempeo. Para Francisco Mezones,
Los esfuerzos realizados en algunos pases para orientar la administracin pblica
en ese sentido se centran en el cambio de direccin del proceso presupuestario: del
control de los gastos a la bsqueda de resultados cuantifcables, bajo los supuestos
de que por esa va puede transformarse buena parte de los incentivos y lgicas de
comportamiento de los agentes pblicos, y que una mayor autonoma en la gestin
de las organizaciones pblicas, como consecuencia de un cambio en el proceso de
proyeccin de presupuestos, puede mejorar la capacidad de respuesta de la
administracin pblica a los problemas sociales.
5
Este frente de trabajo de la evaluacin como herramienta de gestin de
gobierno requiere diversos niveles evaluativos: lo macro como primer nivel,
implica la evaluacin del desempeo del gobierno, entendido como el compromiso
democrtico con la ciudadana a partir de determinadas polticas pblicas y sus
logros. El nivel dos tiene que ver con el desempeo de los programas que cruzan
varias organizaciones. El nivel tres corresponde con el desempeo organizacional
que ejecuta algn aspecto de las polticas pblicas y, por ltimo, el nivel cuatro, que
se concentra en el desempeo de los recursos empleados.
6
En este sentido, la gestin pblica persigue la creacin de una administracin
efciente y efcaz, es decir, una administracin que satisfaga las necesidades reales de
los ciudadanos al menor costo posible, favoreciendo la introduccin de mecanismos
de competencia de mercado que permitan la eleccin de los usuarios y, a su vez,
promuevan el desarrollo de servicios de mayor calidad. Todo ello rodeado de
5 Francisco Mezones, El control en los programas sociales: una mirada de conjunto, en:
Juan Carlos Cortzar Velarde, comp., Entre el diseo y la evaluacin: el papel crucial
de la implementacin de los programas sociales, Nueva York, Banco Interamericano de
Desarrollo, 2007, p. 216.
6 Leonardo Solarte, La evaluacin social en el Estado liberal, Ad-Minister, Medelln, nm. 2,
ene.-jun., 2003, p. 53.
sistemas de control que otorguen plena transparencia de los procesos, los planes
y los resultados, para que, por un lado, perfeccionen el sistema de eleccin y, por
otro, favorezcan la participacin ciudadana.
Ahora bien, comprender la esencia de la evaluacin en el marco de la gestin
pblica implica reconocerla como Un proceso integral, sistemtico y participativo,
que se articula en tres grandes momentos: la planifcacin, la ejecucin y el
seguimiento y evaluacin de las estrategias de desarrollo econmico, social,
ambiental, fsico, institucional, poltico y fnanciero sobre la base de unas metas
acordadas de manera democrtica.
7
Bajo este marco, se ha concebido la evaluacin como instrumento que ayuda a
mejorar el proceso de la gestin pblica, ya que ella produce la informacin necesaria
para identifcar y entender las causas de los logros y los fracasos de las acciones
implementadas por la administracin pblica en el desarrollo de sus polticas,
planes, programas y proyectos, para, de esta manera, tomar las mejores decisiones
en cuanto a mantenerlos, ampliarlos o reorientarlos. Por tanto, la utilidad de la
evaluacin depende directamente de su contribucin al logro de los resultados de
las acciones enmarcadas en la gestin del ente gubernamental. De all que, como se
ver en el siguiente ttulo, la evaluacin se conciba como proceso sistemtico que
implica, en primer lugar, la recoleccin de informacin que permite, en segundo
lugar, la elaboracin de juicios valorativos, sobre los cuales se fundamenta, en
tercer lugar, la toma de decisiones que produzcan ajustes convenientes y mejoren
el funcionamiento del aparato institucional.
Concepcin y orientacin tradicional de la evaluacin
El propsito principal de este ttulo es evidenciar las diferentes acepciones y orien-
taciones con las que se ha comprendido la evaluacin de planes, programas y
proyectos, liderados especialmente por el ente gubernamental, desde parmetros
normativos que la conciben como un instrumento para valorar, estimar, comparar,
medir, controlar, monitorear y seguir las acciones gubernamentales.
La evaluacin y sus signifcados
En evaluacin se encuentran nociones asociadas, como valoracin, estimacin,
comparacin, medicin, control, monitoreo y seguimiento, que aunque clasifcan
7 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Gestin pblica local, Bogot,
Departamento Nacional de Planeacin, Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible,
2005, p. 9.
Discurso tradicional de la evaluacin y evaluacin como aprendizaje / 33 32 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
como trminos diferentes, tributan a su entendimiento como acto mediante el
cual se obtiene informacin necesaria para emitir un juicio de valor sustento de la
toma de decisiones.
El trmino valoracin es frecuentemente encontrado en la literatura sobre
evaluacin, aportando el establecimiento de juicios de valor acerca de objetos o
eventos a evaluar, para que al compararlos con patrones de valor especfcos se
puedan tomar decisiones con respecto a su desarrollo. En tal sentido, la evaluacin
es vista como una valoracin rigurosa e independiente de actividades fnalizadas o
en curso para determinar en qu medida se estn logrando los objetivos estipulados
y contribuyendo a la toma de decisiones.
8
De acuerdo con los planteamientos de Leonardo Solarte, una de las
concepciones ms difundidas sobre evaluacin es la necesidad de determinar el valor
y el mrito de una intervencin; por ello se afrma que es una manera de expresar
juicios de valor, entendindolos como la construccin de la intervencin en
trminos de vala y mrito.
9

Autores como Guillermo Briones
10
y Olga Nirenberg
11
amplan la consideracin
que relaciona evaluacin y valoracin. El primero sostiene que en su acepcin ms
corriente, El trmino evaluacin se utiliza para referirse al acto de juzgar o apreciar
la importancia de un determinado objeto, situacin o proceso en relacin con ciertas
funciones que deberan cumplirse o con ciertos criterios o valores, explicitados o no.
12

Por su parte, Nirenberg enuncia que el centro de toda evaluacin consiste en
emitir juicios valorativos en cuanto a si se ejecutan las actividades y se logran los
objetivos y las metas propuestas de acuerdo con lo programado.
Otro trmino asociado a la evaluacin y relacionado con la valoracin es
estimacin, defnido por Mara Aguilar y Ezequiel Ander Egg
13
como aquel aprecio
8 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Planicacin, seguimiento
y evaluacin de los resultados del desarrollo, en: Manual de planicacin, seguimiento
y evaluacin de los resultados del desarrollo, New York, Ocina de Evaluacin, PNUD,
2009, p. 8.
9 L. Solarte, La evaluacin social en el Estado liberal, Ad-Minister, p. cit., p. 45.
10 Guillermo Briones, Evaluacin de programas sociales, 2.a ed., Mxico, Trillas, 2002, p. 11.
11 Olga Nirenberg, Nuevos enfoques en la evaluacin de proyectos y programas sociales,
VI Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la Administracin
Pblica (5-9 de noviembre de 2001), Centro de Documentacin e Informacin. Ministerio
de Economa y Finanzas Pblicas (Mecon), [en lnea], disponible en: http://cdi.mecon.
gov.ar/biblio/docelec/clad/cong6/7nov/49/nirenber.pdf, consulta: enero de 2011.
12 G. Briones, Evaluacin de programas sociales, p. cit., p. 11.
13 Mara Aguilar y Ezequiel Ander Egg, Evaluacin de servicios y programas sociales, Buenos
Aires, Lumen, 1994, p. 5.
y valor que se le atribuye a una cosa por medio de enjuiciamientos subjetivos que
no han tenido criterios y procedimientos rigurosos. Estos autores agregan que:
Mientras la evaluacin involucra o procura la mayor objetividad y precisin posible,
la estimacin tiene un carcter aproximado (aprecio y valor que se atribuye a una
cosa) que, con frecuencia, est cargado de subjetividad. Si bien las defniciones de
evaluacin y estimacin son muy parecidas, en la prctica se emplean de modo
distinto. De manera tal que, cuando se trata de enjuiciar algo sistemticamente o
aplicando los conocimientos y reglas del mtodo cientfco, nos encontramos frente
a una evaluacin; y cuando se trata de un enjuiciamiento cuyos criterios son difusos,
subjetivos y/o no se basan en procedimientos ms o menos rigurosos, se tratara de
una estimacin.
14
En este sentido, podra decirse que todo proceso de evaluacin tiene implcita
la estimacin como ejercicio pleno de su perspectiva cualitativa.
Otra manera ms de ver la evaluacin lo constituye la comparacin, que implica
el conocimiento de objetivos trazados cotejados contra logros alcanzados. De
acuerdo con Mario Espinoza, evaluar es comparar en un instante determinado lo
que se ha alcanzado mediante una accin con lo que se debera haber alcanzado de
acuerdo a una programacin previa.
15
Asimismo, Carol Weiss defne la evaluacin
como el sistemtico anlisis de la operacin o de los efectos de una poltica o
programa, comparndolo con un grupo de estndares implcitos o explcitos,
como medio para contribuir a mejorar el programa o la poltica.
16
Suele tambin identifcarse la evaluacin con la medicin, entendida por
Gerardo Domnguez
17
como proceso que permite determinar una cantidad,
comparndola con otra previamente determinada y aceptada. Del mismo modo,
Briones
18
afrma que la evaluacin como medicin equivale a un proceso de
cuantifcacin, que permite asignar nmeros o puntuaciones a los objetos o las
personas evaluadas, y seala que tal conceptualizacin lleva un gran desarrollo
de pruebas y tcnicas posibles de proporcionar informacin estadsticamente
manejable.
14 Ibd.
15 Mario Espinoza, Evaluacin de proyectos sociales, Buenos Aires, Humanitas, 1993, p. 14.
16 Citada por L. Solarte, La evaluacin social en el Estado liberal, Ad-Minister, p. cit.,
p. 45.
17 Gerardo Domnguez, Indicadores de gestin: un enfoque sistmico, Medelln, Biblioteca
Jurdica DIKE, 2001, p. 100.
18 G. Briones, Evaluacin de programas sociales, p. cit., p. 11.
Discurso tradicional de la evaluacin y evaluacin como aprendizaje / 35 34 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
La importancia de medir radica en la posibilidad de correccin y mejoramiento
de las acciones de una organizacin. Ello permite planifcar con mayor certeza
y confabilidad, discernir con mayor precisin las oportunidades de mejora de
un proceso dado, analizar y explicar cmo han sucedido los hechos, corregir las
condiciones fuera de control, entre otras.
19
Por otro lado, uno de los trminos con los que ms se suele identifcar la
evaluacin es control. Para Mezones,
20
controlar signifca verifcar los hechos
mediante el registro de informacin, siendo posible compararlos con algn patrn
tcnico de referencia. Este autor seala que el control se generaliz poco a poco
hasta ampliar su signifcado al de fscalizar, someter, dominar. Agrega que bajo las
diversas formas del control (parlamentaria, judicial, fscal, social, etc.), subyace
una idea comn: hacer efectivo el principio de la limitacin del poder, fscalizar la
actividad del poder para evitar abusos.
21
Asimismo, Silvia Gonzlez afrma que
la evaluacin en el sector pblico es un proceso sistemtico que mide y evala,
acorde con normas prescritas, la gestin o las actividades de las organizaciones
estatales, mediante la aplicacin articulada y simultnea de sistemas de control,
con el fn de determinar el manejo de los recursos pblicos, la correspondencia
entre las estrategias, operaciones y propsitos de las entidades y sus relaciones con
el entorno.
22
Como puede verse, la valoracin, la estimacin, la comparacin, la medicin y
el control se constituyen en partes substanciales para el entendimiento del ejercicio
de la evaluacin. Sin embargo, en trminos generales, el monitoreo y el seguimiento
las recogen y las ponen al servicio del proceso evaluativo.
El monitoreo implica adelantar un examen continuo tanto de los procesos
como de la generacin de productos derivados de la ejecucin del mismo. Su
propsito, en esta medida, es ajustar, sobre la marcha, posibles cambios acerca
de los aspectos operacionales. Para Karen Mokate, el monitoreo consiste en
una exploracin sistemtica de los logros de una organizacin, de acuerdo con
su estrategia, poltica, programa o proyecto, con el fn de determinar el grado
en que su desenlace coincida con lo programado, para detectar oportunamente
19 G. Domnguez, Indicadores de gestin: un enfoque sistmico, p. cit., p. 102.
20 F. Mezones, El control en los programas sociales: una mirada de conjunto, en: J. C.
Cortzar, ed., Entre el diseo y la evaluacin: el papel crucial de la implementacin de los
programas sociales, p. cit., p. 202.
21 Ibd., p. 203.
22 Silvia Gonzlez, Gerencia pblica. Gestin estratgica del sistema de control interno con
nfasis en evaluacin, Cali, Universidad Libre, 2005, pp. 223-224.
defciencias, obstculos o necesidades de ajuste. Esta autora seala que el propsito
del monitoreo es detectar de manera oportuna las fortalezas y defciencias de los
procesos de implementacin, que permita hacer ajustes para una ptima gestin de
las iniciativas, para optimizar los resultados esperados y responder a las expectativas
de la ciudadana.
23
Por otra parte, con Aguilar y Ander Egg se considera que el seguimiento es
un proceso analtico que permite registrar, recopilar, medir, procesar y analizar
una serie de informaciones que revelan la marcha o desarrollo de una actividad
programada.
24
Asimismo, para Rafael Banon,
25
es una actividad que sirve para ir
comprobando, sobre la marcha, que un programa est cumpliendo los objetivos,
el calendario y los recursos previamente establecidos. Por tanto, la importancia
del seguimiento radica en la posibilidad de observar, registrar y documentar la
ejecucin progresiva del proceso evaluativo en trminos de los recursos empleados,
las metas intermedias cumplidas, as como el tiempo, el presupuesto y las estrate-
gias previstas.
Segn Fabio Velsquez, el seguimiento es un instrumento potente para calibrar,
sobre la marcha, las polticas y los programas en ejecucin, pues provee elementos
de juicio que permiten valorar de qu manera se estn empleando los recursos y
hasta qu punto las polticas se ajustan a la realidad sobre la cual pretenden actuar.
26
De esta forma, el seguimiento contribuye y ayuda en la tarea de evaluar, ya que
proporciona un sistema de informacin acerca del objeto evaluado, centrndose
especfcamente en la generacin de retroalimentacin sobre el proceso de
ejecucin y los posibles problemas que durante el mismo puedan darse, as como
la supervisin de la asignacin de los recursos y la produccin de las actividades o
servicios correspondientes.
27
Ahora bien, aunque varios autores plantean defniciones para cada uno de
los temas en cuestin, tambin es posible encontrar que la tarea del monitoreo se
halla inmersa en el proceso de seguimiento. Esta cuestin es descrita claramente
23 Karen Mokate, El monitoreo y evaluacin en la gerencia para resultados en el desarrollo,
en: Miguel Vera, ed., Evaluacin para el desarrollo social: aportes para un debate abierto
en Amrica Latina, Guatemala, Magna Terra Editores, 2006, p. 37.
24 M. Aguilar y E. Ander Egg, Evaluacin de servicios y programas sociales, p. cit., p. 6.
25 Rafael Banon, La evaluacin de la accin y de las polticas pblicas, Madrid, Daz de
Santos, 2003, p. 25.
26 Fabio Velsquez, Seguimiento y evaluacin de la gestin pblica de las ciudades,
Planeacin y Desarrollo, Bogot, vol. 28, nm. 4, oct.-dic., 1997, p. 17.
27 R. Banon, La evaluacin de la accin y de las polticas pblicas, p. cit., p. 25.
Discurso tradicional de la evaluacin y evaluacin como aprendizaje / 37 36 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
por Vctor Manuel Quintero,
28
quien plantea que la funcin del seguimiento es
observar, registrar y sistematizar la ejecucin de las actividades y las tareas de un
proyecto en trminos de los recursos empleados, las metas intermedias cumplidas,
as como el tiempo, el presupuesto y las estrategias previstas.
A su vez, la Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP) seala que
con el seguimiento se identifcan logros y debilidades, se establecen correctivos
para alcanzar los logros esperados, se monitorea y se instituyen aciertos o fallas en
el diseo y en la ejecucin, brinda elementos que clarifcan y sustentan ajustes a
los objetivos, y reconoce problemas recurrentes que requieren mayor atencin.
29
De esta manera, el monitoreo y el seguimiento son una estrategia que
permite conocer la marcha de planes, programas y proyectos, valorar el nivel de
cumplimiento de los objetivos y las metas trazadas, e identifcar y seleccionar la
informacin que posibilite la toma de decisiones para aplicar los correctivos y los
ajustes necesarios. Constituyen la base para la adopcin de medidas correctoras,
tanto sustantivas como operacionales, con el fn de mejorar el diseo, la forma de
aplicacin y la calidad de los resultados obtenidos.
En sntesis, puede afrmarse que la evaluacin es un instrumento de gestin,
por medio del cual se le hace seguimiento a la accin gubernamental, con el fn
de valorar, estimar, comparar, medir, controlar y monitorear la implementacin de
polticas, planes, programas y proyectos trazados en un perodo determinado y,
de esta manera, establecer su contribucin o no al logro de resultados esperados.
Orientaciones de la evaluacin
El proceso de descentralizacin y modernizacin del Estado a partir de la dcada
del noventa del siglo xx ha desplegado transformaciones difciles de asumir por
los entes gubernamentales, en relacin con el cumplimiento de sus funciones y
responsabilidades vinculadas con la gestin pblica. Dichos procesos demandan,
de las entidades pblicas, la obtencin de mayores niveles de bienes y servicios, as
como de productos y resultados que redunden en mayor calidad de vida para la
poblacin. Para ello, aquellas fjan polticas, defnen programas y metas, y establecen
mecanismos y funciones mediante las cuales administran sus recursos.
28 Vctor Manuel Quintero, Evaluacin de proyectos sociales: construccin de indicadores,
Cali, Fundacin para la Educacin y el Desarrollo Social (FES), 1998, p. 100.
29 Escuela Superior de Administracin Pblica, Diseo, implementacin y evaluacin del
sistema de control interno. Mdulo II, Bogot, Escuela Superior de Administracin Pblica,
Proyecto Sistema Nacional de Capacitacin Municipal, 2002, p. 61.
De acuerdo con los planteamientos de Vernica Vias y Ada Ocampo, a
travs de la efciencia se determina el uso de medios disponibles, la realizacin
de actividades y el alcance de resultados previstos, en trminos de la utilizacin de
recursos consumidos durante la ejecucin y su conduccin al logro de los resultados
esperados. La efciencia refere la calidad de los bienes producidos o de los servicios
prestados, involucrando la racionalidad en el uso de los recursos disponibles y la
determinacin del impacto de las acciones realizadas.
30
En esta misma lnea, La efciencia se entiende desde el punto de vista de
la maximizacin de la rentabilidad o benefcio social, de efciencia productiva o
produccin al mnimo costo, y de efciencia econmica o asignacin de recursos
cuyo resultado sea precios y cantidades ptimas.
31

El objetivo de cualquier entidad gubernamental es maximizar o alcanzar
los mayores niveles de producto (bienes y servicios sociales) con un ptimo
aprovechamiento de los recursos o insumos disponibles.
Fijando la atencin en la palabra efcacia, Vias y Ocampo plantean:
El anlisis de la efcacia puede considerarse como una indagacin que pretende valorar
las posibilidades de consecucin de los objetivos del proyecto. Para ello ser necesario
comprobar si las actividades previstas o ejecutadas conducen al logro de los resultados
proyectados, si estos son sufcientes para la consecucin de los objetivos y si los plazos
temporales resultan adecuados para garantizar ese propsito.
32
Por otro lado, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) seala que
la efcacia hace referencia al logro de resultados en trminos de cantidad, calidad
y oportunidad; por consiguiente, en la gestin local el concepto de efcacia
est asociado al cumplimiento de las metas y, en consecuencia, de los objetivos
establecidos en el plan de desarrollo.
33
30 Vernica Vias y Ada Ocampo Cobos, Conceptos clave de seguimiento y evaluacin de
programas y proyectos: breve gua, Lima, Programa para el fortalecimiento de la capacidad
regional de seguimiento y evaluacin de los proyectos para la reduccin de la pobreza
rural en Amrica Latina y el Caribe (PREVAL), Fondo Internacional para el Desarrollo
Agrcola (FIDA), s. f., p. 36.
31 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Control y evaluacin de la gestin
pblica. Los desafos de la nueva Constitucin, Bogot, Servigraphic Ltda., 1992, p. 314.
32 V. Vias y A. Ocampo, Conceptos clave de seguimiento y evaluacin de programas y
proyectos: breve gua, p. cit., p. 36.
33 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Metodologa para la medicin y anlisis
del desempeo municipal, Bogot, Departamento Nacional de Planeacin, Direccin de
Desarrollo Territorial Sostenible, 2005, p. 25.
Discurso tradicional de la evaluacin y evaluacin como aprendizaje / 39 38 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
Como puede verse, el concepto de efcacia est relacionado con el grado de
consecucin de los objetivos y las metas de las entidades territoriales, es decir, con
el grado de cumplimiento de los objetivos y las metas previstas por la entidad,
mediante la elaboracin de bienes o prestaciones de servicios en un perodo de
tiempo determinado.
34
Lo anterior permite concluir que la efcacia determina el grado de cumplimiento
de las metas y los objetivos propuestos por una entidad, convirtindose en uno de
los parmetros para evaluar la calidad de la planeacin, la programacin y el
cumplimiento de las metas presupuestales y fsicas.
35

Ahora bien, al unir los criterios o los componentes de la efciencia y la efcacia
como niveles de medicin de un proceso de evaluacin, se puede analizar si la
gestin de una entidad territorial fue realmente efectiva, entendiendo la efectividad
como el concepto que integra el resultado del proceso para alcanzar los objetivos
propuestos y la utilizacin ptima de los recursos en esos resultados. En este sentido,
el DNP afrma que la evaluacin de la gestin municipal se constituye en el tercer
momento de la gestin,
36
por medio del cual se realiza un seguimiento peridico,
sistemtico y contino a las acciones que desarrolla una administracin municipal
como rgano del Estado que pone bienes y recursos a disposicin del territorio,
para potencializar su desarrollo, de acuerdo con los lineamientos, las estrategias y
las metas del plan de desarrollo.
[] una buena gestin se defne, principalmente, en trminos del logro de resultados
del plan de desarrollo, es decir alcanzar el mayor nmero de bienes y servicios aspecto
que se relaciona con el concepto de efcacia. Sin embargo, no es sufciente medir
el logro alcanzado respecto a las metas planteadas, sino que tambin es necesario
medir el costo o la cantidad de insumos utilizados en la produccin de esos bienes y
servicios, concepto que relaciona la efciencia de la administracin.
37
Nociones asociadas y orientaciones de la evaluacin permiten concluir su
importancia como componente imprescindible de la gestin pblica orientada
34 Florentino Malaver et l., Los criterios de evaluacin de la gestin pblica y la reforma
del Estado en Colombia, Innovar: Revista de ciencias administrativas y sociales, Bogot,
nm. 14, jul.-dic., 1999, p. 63.
35 Las metas fsicas consiste en la relacin entre el producto (bienes y servicios) y la
cuanticacin de estos.
36 Los otros dos momentos son la planicacin y la ejecucin.
37 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Gestin pblica local, p. cit., p. 63.
al logro de resultados, pues ella se comporta como mecanismo que permite la
identifcacin y la valoracin de las acciones gubernamentales, convirtindose,
en palabras de Quintero, en un proceso de anlisis crtico de las actividades y los
resultados de un proyecto, con el objeto de determinar la pertinencia de los mtodos
utilizados y la validez de los objetivos, la efciencia en el uso de los recursos y el
impacto en relacin con los benefciarios.
38
De este modo, el seguimiento y la evaluacin orientados hacia la efciencia,
la efcacia y la efectividad de los procesos, precisa rutas operativas que permitan
su materializacin.
Rasgos operativos de la evaluacin tradicional
Se haba mencionado que la evaluacin como instrumento de recopilacin y anlisis
sistemtico de informacin permite analizar la estructura, el funcionamiento y
los resultados de una poltica, un plan, programa o proyecto, para emitir juicios
de valor, formular recomendaciones y tomar decisiones que posibilitar ajustar
y mejorar las acciones presentes y futuras. Desde esta perspectiva, la evaluacin
debe contar con tcnicas e instrumentos apropiados que le permitan fundamentar
los juicios valorativos. De all que surja, entonces, el rigor metodolgico que
debe acompaar toda prctica evaluativa de principio a fn. En su diseo, por
ejemplo, es clave la identifcacin del problema, la determinacin de los ejes o
las dimensiones de anlisis, la seleccin de variables relevantes y la disponibilidad
de indicadores apropiados para valorarla. La ejecucin enfatiza la aplicacin de
procedimientos apropiados y estandarizados, que suponen actividades concretas
de nivelacin y homogeneizacin de criterios y capacidades de los miembros de
los equipos evaluativos. Su anlisis implica la sistematizacin, la preparacin y la
socializacin del informe fnal.
Sobre la base de estos momentos, se traen a colacin asuntos estructurantes
asociados con aquello que se enfatiza al evaluar, para qu se hace, cmo se hace,
quin o quines lo adelantan y cundo se hace. La abundante literatura de soporte
que da mayores respuestas frente a tales asuntos se encuentra del lado de cmo
evaluar, siendo el tema de los indicadores el instrumento por excelencia para su
desempeo.
38 V. M. Quintero, Evaluacin de proyectos sociales: construccin de indicadores, p. cit.,
p. 113.
Discurso tradicional de la evaluacin y evaluacin como aprendizaje / 41 40 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
nfasis y fnalidad de la evaluacin
Cuando se plantea las preguntas por qu evaluar y para qu hacerlo, se est
indagando implcitamente por su objeto y fnalidad, los cuales se relacionan con
componentes de la gestin: proceso, producto e impacto. El componente de proceso
y producto se refere a la gestin institucional destinada a fortalecer su capacidad
para cumplir con los planes, los programas y los proyectos. El componente de
impacto se refere a la gestin del desarrollo, es decir, a la capacidad que se tiene
para mejorar las condiciones territoriales del desarrollo y los ndices de calidad de
vida de la poblacin.
La evaluacin de procesos consiste en verifcar si los medios previstos para la
implementacin de un proyecto han sido efectivamente puestos a disposicin en
el espacio y tiempo indicados. Toma como focos las actividades ms importantes
que se han desarrollado, asociadas con su funcionamiento, actitudes y reacciones
de la poblacin, relaciones de los participantes entre s y con el personal del
programa, etc.,
39
para que, a partir de la informacin generada, se puedan inferir
conclusiones sobre la efciencia de la gestin en el uso de los recursos disponibles.
Esta evaluacin tambin es conocida como evaluacin continua, que tiene como
propsito bsico:
[] aportar informaciones que permitan realizar los ajustes necesarios y garantizar
(o aumentar la probabilidad) de que se alcancen los objetivos del programa, con
una adecuada utilizacin de los medios previstos para su realizacin. Su fnalidad
es mejorar la ejecucin del proyecto, tanto en lo que respecta a efcacia (logro de
objetivos), como a la efciencia (economa de medios).
40
La evaluacin de productos o resultados indica los efectos producidos por la
accin gubernamental en trminos de productos intermedios y productos fnales.
Responde al qu de la gestin, a lo que efectivamente hacen las administraciones
municipales en la ciudad para fortalecerse institucionalmente y para atender las
necesidades de la poblacin.
41
Este nfasis mide los efectos inmediatos alcanzados
por una entidad pblica, a travs de indicadores generalmente cuantitativos, los
cuales dan cuenta de su actividad productiva.
39 G. Briones, Evaluacin de programas sociales, p. cit., p. 25.
40 V. Vias y A. Ocampo, Conceptos clave de seguimiento y evaluacin de programas y
proyectos: breve gua, p. cit., pp. 48-49.
41 F. Velsquez, Seguimiento y evaluacin de la gestin pblica de las ciudades, Planeacin
y Desarrollo, p. cit., p. 21.
Para Quintero, la evaluacin de resultados consiste en Determinar en
forma concluyente si hubo un cumplimiento total, parcial o nulo de cada uno
de los productos y resultados esperados; de igual forma, sirve para constatar si
se obtuvieron otros productos an cuando los mismos no hubiesen estado entre
los esperados.
42
Por otro, para Vias y Ocampo,
43
la evaluacin de impacto tiene como
objeto determinar si un programa o proyecto produjo los resultados esperados
en las personas, los hogares e instituciones, y si estos resultados son atribuibles
a la intervencin. Agrega que estas evaluaciones tambin permiten determinar
consecuencias no previstas en los benefciarios, ya sean positivas o negativas. De
la misma manera, la Secretara Distrital de Desarrollo Econmico de Bogot
44

plantea que la evaluacin de impacto es un tipo de evaluacin sumativa, para
determinar en qu medida se produjeron los resultados previstos, obtener una
estimacin cuantitativa de estos benefcios y evaluar si ellos son o no atribuibles a
la intervencin del programa.
La evaluacin de impacto establece los efectos previstos y no previstos que
indujeron la accin pblica en el entorno social y econmico. Este anlisis per-
mite medir la efectividad de la gestin, en trminos del logro de sus objetivos
polticos, econmicos, sociales, culturales, territoriales y ambientales, tanto
en los actores sociales estratgicos, como en el contexto o entorno donde se
realiza la accin.
45
Elementos de aplicacin: el cmo de la evaluacin tradicional
Aguilar y Ander Egg
46
plantean el diseo de la evaluacin como un esbozo, esquema,
prototipo o modelo que indica el conjunto de decisiones, pasos y actividades a
realizar para direccionar el curso de un proceso de intervencin. En este momento se
identifcan y justifcan los indicadores, los criterios de evaluacin, y se seleccionan los
instrumentos y las tcnicas que permitirn la recoleccin y el anlisis de informacin.
42 V. M. Quintero, Evaluacin de proyectos sociales: construccin de indicadores, p. cit., p. 116.
43 V. Vias y A. Ocampo, Conceptos clave de seguimiento y evaluacin de programas y
proyectos: breve gua, p. cit., p. 51.
44 Colombia, Secretara Distrital de Desarrollo Econmico, Mtodos de seguimiento y
evaluacin, Bogot, Secretara Distrital de Desarrollo Econmico, Direccin de Estudios
Socioeconmicos y Regulatorios, 2008, p. 82.
45 V. M. Quintero, Evaluacin de proyectos sociales: construccin de indicadores, p. cit.,
p. 120.
46 M. Aguilar y E. Ander Egg, Evaluacin de servicios y programas sociales, p. cit., p. 90.
Discurso tradicional de la evaluacin y evaluacin como aprendizaje / 43 42 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
En este sentido, para el diseo de un sistema de seguimiento y evaluacin se
deben tener en cuenta los siguientes elementos: defnicin precisa de los objetivos
y de metas cuantifcables, acompaadas del diseo de los indicadores; defnicin
previa del uso y del acceso que se permitir a los indicadores y los resultados de la
evaluacin; establecimiento de los usuarios a quienes estar destinado el sistema y
la fnalidad de su uso; disponibilidad de informacin y recursos; compromisos de
las autoridades y responsabilidades legales; articulacin de las dependencias de la
organizacin en el proceso de evaluacin.
47
De este modo, y siguiendo con el tema de los indicadores, Quintero
48

expone que son criterios de medicin que permiten valorar, analizar y evaluar el
comportamiento de variables, es decir, las caractersticas, los componentes, los
actores y los elementos que constituyen el objetivo de planes, programas y proyectos,
tanto operativos, como administrativos y fnancieros. De all que la importancia
de los indicadores radica en que gracias a ellos se exprese la informacin relativa
a los objetivos de una organizacin, las actividades que realiza para lograrlos y los
recursos obtenidos y utilizados en su desarrollo, permitiendo, en consecuencia,
hacer seguimiento y evaluacin de su desempeo y funcionamiento peridico.
Ahora bien, para el diseo de los indicadores se requiere la conjugacin de
variados aspectos: 1) identifcar las variables que se encuentran en los objetivos del
programa o proyecto; 2) construir un signifcado comn de acuerdo con lo que se
entiende por cada variable; 3) disear los indicadores que expresen cada signifcado,
y 4) priorizar-seleccionar los indicadores las caractersticas especfcas del programa.
49

En este sentido, las variables ms utilizadas en los procesos de evaluacin se referen
a la relevancia (condicin sobresaliente, prioritario), la efciencia (uso ptimo de los
recursos asignados), la efcacia (grado con el que una accin alcanza los resultados
esperados), la produccin (actual y futura de los bienes y servicios propuestos), los
efectos (resultado de la utilizacin de los bienes o servicios producidos) y el impacto
(resultado de los efectos esperados).
Para Quintero,
50
existen dos tipos de indicadores, de gestin o efciencia, y
de logro o efcacia. Para este autor, los indicadores de gestin o efciencia reciben
47 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Gestin pblica local, p. cit., p. 6.
48 Vctor Manuel Quintero, Un sistema de seguimiento y evaluacin de planes, programas
y proyectos, Gestin y Desarrollo, Cali, nm. 1, ene.-jun. 1998, p. 122.
49 Colombia, Secretara Distrital de Desarrollo Econmico, Metodologa para la formulacin de
indicadores para el seguimiento y la evaluacin, Bogot, Secretara Distrital de Desarrollo
Econmico, Direccin de Estudios Socioeconmicos y Regulatorios, 2007, p. 19.
50 V. M. Quintero, Evaluacin de proyectos sociales: construccin de indicadores, p. cit.,
pp. 35-37.
diferentes denominaciones, como indicadores de seguimiento, de control, de monitoreo,
de administracin, de actividades, de tareas, de metas intermedias, de adelantos, de
avances, de progresos, de procesos, etc.; estos indicadores permiten la valoracin de
la efciencia en la utilizacin de los recursos durante el tiempo que se adelanta el
plan, programa, o proyecto social,
51
y se subdividen en:
Indicadores de insumo: dan cuenta de la utilizacin y desempeo de todos los elementos
y actores que intervienen en el proceso, es decir, miden el nivel o cantidad de elementos
requeridos para la obtencin del producto, del servicio o resultado); indicadores de
proceso: dan cuenta de las actividades realizadas y las metas intermedias cumplidas, as
como de los resultados intermedios y preliminares con diferentes etapas o momentos
de ejecucin del plan, programa o proyecto); indicadores de estrategia: permiten
analizar la propuesta o alternativa que se est impulsando para llevar a cabo el plan,
programa o proyecto; son elementos que pertenecen, bajo el criterio de estrategia, a
todo el sistema de planeacin, seguimiento y evaluacin.
52
Como puede verse, estos indicadores pertenecen al seguimiento, que da la
posibilidad de observar, registrar y documentar la ejecucin progresiva del proceso
en trminos de los recursos empleados, las metas intermedias cumplidas, as como
el tiempo, el presupuesto y las estrategias previstas.
Por otro lado, los indicadores de logro o efcacia, son tambin conocidos como
indicadores de xito, externos, de impacto, o de objetivos. Al respecto, Quintero plantea
que, por medio de estos, se pueden valorar cambios en las variables socioeconmicas,
propiciados por la accin institucional; es decir, la valoracin de la efcacia de los
planes, programas y proyectos para resolver los problemas y necesidades del grupo
y la regin con quien se adelanta el proyecto.
53
Este autor afrma que se pueden
distinguir cuatro tipos de indicadores de logro o efcacia:
Indicadores de impacto: relacionados con los logros a largo plazo y las contribuciones
de los proyectos y los programas al cumplimiento de la misin u objetivo superior
de la institucin y/o grupo; Indicadores de efecto: relacionados con los logros a
mediano plazo y las contribuciones de los proyectos sociales al cumplimiento
de los objetivos programticos en una regin especfca. Indicadores de resultado:
relacionados con los logros a corto plazo y las contribuciones del proyecto social a
resolver directamente problemas y necesidades del grupo. Indicadores de producto:
relacionados con el inmediato plazo y las contribuciones de los componentes y
51 Ibd., p. 35.
52 Ibd., p. 36.
53 V. M. Quintero, Evaluacin de proyectos sociales: construccin de indicadores, p. cit.,
p. 36.
Discurso tradicional de la evaluacin y evaluacin como aprendizaje / 45 44 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
actividades al cumplimiento de los propsitos establecidos en cada objetivo especfco
del proyecto social.
54
En defnitiva, los indicadores de resultado, xito o logro miden los productos,
los efectos e impactos, derivados de las actividades desarrolladas a partir de los
insumos disponibles y de los procesos gestionados. De esta manera, tanto los indi-
cadores de gestin como los de logro permiten analizar el desarrollo de la gestin y
el cumplimiento de las metas respecto a los objetivos trazados por la organizacin.
Temporalidad de la evaluacin
Una de las cuestiones centrales para la preparacin y la realizacin de la evaluacin
de planes, programas o proyectos, obedece al tiempo, es decir, a los momentos
apropiados para desarrollar la evaluacin. De acuerdo con la literatura revisada,
ello ocurre en su concepcin y formulacin, durante su implementacin o despus
de su ejecucin. Estos momentos han sido denominados por varios autores como
evaluacin exante, evaluacin durante y evaluacin expost.
En la evaluacin exante se analiza la claridad y la coherencia de los objetivos
trazados, la seleccin de la poblacin objeto, la relacin de la estrategia con las
acciones a realizar, as como los recursos que sern asignados y los resultados
esperados, todo esto con el fn de recomendar y seleccionar las mejores alternativas
en la formulacin y la preparacin de los planes, los programas y los proyectos.
Para Andr Noe Roth, la evaluacin exante o llamada tambin a priori, es un
instrumento prospectivo que consiste en pronosticar cules sern los impactos
futuros causados por un proyecto, al analizar las diversas opciones diseadas,
generalmente en funcin de tres criterios: su efcacia, su impacto previsible, y su
impacto en otras polticas pblicas.
55
En esta lnea, Vias y Ocampo afrman que la evaluacin exante tiene como
fnalidad proporcionar criterios racionales para una crucial decisin cualitativa en
cuanto a si el proyecto debe o no implementarse, con base en criterios establecidos
para la adopcin de decisiones, de la viabilidad y aceptabilidad de un proyecto o
de un programa antes de contraer el compromiso de fnanciarlo.
56
54 Ibd., p. 37.
55 Andr Noe Roth, Polticas pblicas: formulacin, implementacin y evaluacin, Bogot,
Aurora, 2002, p. 143.
56 V. Vias y A. Ocampo, Conceptos clave de seguimiento y evaluacin de programas y
proyectos: breve gua, p. cit., p. 53.
Por otro lado, la evaluacin durante, tambin conocida como concomitante,
tiene el objetivo de detectar los posibles problemas de funcionamiento en la marcha
de un proyecto, con el fn de introducir modifcaciones necesarias para poder
lograr los objetivos propuestos. Este momento de la evaluacin permite tomar
medidas operativas sobre la marcha y detectar aquellos proyectos que requieren
una evaluacin ms profunda en trminos de los resultados programados.
57
En
defnitiva, busca es realizar un seguimiento a las actividades de implementacin de
un programa (insumos, cronograma, realizaciones, resultados, etc.).
De acuerdo con los planteamientos de Roth,
58
esta temporalidad de la
evaluacin puede ser de carcter continuo o peridico (semestral o anual) y llevada
a cabo por personal de la misma entidad, control interno, o por grupos externos,
visibles en fguras como la interventora o veedura.
Por otra parte, la evaluacin expost es aquella que se realiza cuando el proyecto
ha terminado; su propsito es determinar con precisin los resultados logrados,
indagando por los factores externos e internos que lo facilitaron o difcultaron. Para
el DNP,
59
implica el uso de un conjunto de procedimientos analticos que permita
hacer un balance de los resultados en sus fases de ejecucin y operacin. Este
tipo de evaluacin es la que se lleva a cabo con ms frecuencia, dado que permite
verifcar la materializacin de la solucin al problema que origin la formulacin
y la ejecucin de un programa o proyecto, sus objetivos y metas.
Por ltimo, Vias y Ocampo
60
afrman que las fnalidades de una evaluacin
expost son, por un lado, valorar el logro de los resultados generales del proyecto, en
trminos de efciencia, productos, efectos e impacto y, por otro, obtener enseanzas
aplicables en la planifcacin futura.
Actores de la evaluacin
Traer a colacin los actores de la evaluacin implica considerar las posiciones y
el papel de quienes evalan, asunto que comnmente se ha tipifcado de carcter
interno (autoevaluacin), externo (heteroevaluacin) o mltiple (pluralista,
mltiple).
57 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Control y evaluacin de la gestin
pblica. Los desafos de la nueva Constitucin, p. cit., p. 323.
58 A. N. Roth, Polticas pblicas: formulacin, implementacin y evaluacin, p. cit., p. 149.
59 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Control y evaluacin de la gestin
pblica. Los desafos de la nueva Constitucin, p. cit., p. 324.
60 V. Vias y A. Ocampo, Conceptos clave de seguimiento y evaluacin de programas y
proyectos: breve gua, p. cit., p. 54.
Discurso tradicional de la evaluacin y evaluacin como aprendizaje / 47 46 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
La evaluacin interna, tambin conocida como autoevaluacin, refere a aquella
que es efectuada directamente por los agentes e instituciones responsables del plan.
Lo anterior implica que en la medida que las organizaciones, representadas por sus
funcionarios o agentes evalen la consecucin de las metas expuestas en sus planes
y programas, sern responsables por resultados especfcos.
61
Este tipo de evaluacin tiene como aspecto positivo la eliminacin de las
fricciones que ocasiona la evaluacin externa, ya que quienes son evaluados por
un agente externo presentan actitudes defensivas, en tanto la perciben como un
examen de su actuacin personal. Sin embargo, como aspecto negativo de este
tipo de evaluacin se sostiene que da menores garantas de objetividad, ya que la
organizacin que implementa el proyecto es, a la vez, juez y parte.
62
La evaluacin externa corresponde al modelo clsico de la contratacin de
expertos externos a la entidad y al programa que se pretende evaluar, buscando con
ello lograr mayor objetividad en cuanto a la apreciacin del funcionamiento y los
resultados. Para Vias y Ocampo,
63
esta evaluacin es realizada por personas ajenas
a la organizacin que lleva a cabo el proyecto, donde los evaluadores contratados
tienen mayor experiencia en actividades de este tipo y por ello se piensa
que podrn comparar los resultados obtenidos en ese proyecto concreto con otros
similares que hayan conocido, pudiendo realizar anlisis sobre la efcacia y efciencia
de diferentes soluciones a los problemas enfrentados.
64
Por ltimo, la evaluacin mixta precisa la conformacin de uno o varios equipos
de trabajo, constituido por evaluadores internos y externos a la institucin ejecutora
del proyecto. Esta evaluacin busca favorecer la introduccin de otros criterios
metodolgicos, en general, ms cualitativos, pretendiendo favorecer un aprendizaje
colectivo de los problemas e introducir mayor fexibilidad en la frecuente rigidez
normativa de los modelos de los expertos.
Este tipo de evaluacin es aplicado, en la actualidad, en el mbito pblico, al
ejercerse de manera interna por la entidad gubernamental mediante la activacin
de su funcin pblica y, de forma externa, en cumplimiento de la responsabilidad
social que le compete a actores sociales, gremiales y acadmicos.
Una vez visto el contexto de la evaluacin, las nociones con las cuales se le ha
asociado, su orientacin y rasgos operativos, puede decirse que en su fundamentacin
61 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Gestin pblica local, p. cit., p. 63.
62 V. Vias y A. Ocampo, Conceptos clave de seguimiento y evaluacin de programas y
proyectos: breve gua, p. cit., p. 55.
63 Ibd.
64 Ibd.
discursiva predomina su carcter tcnico, siendo el mbito gubernamental en el
que ha tenido mayor desarrollo y en el cual se ha dirigido como instrumento til
para controlar, fscalizar y verifcar los logros alcanzados en la implementacin de
polticas, planes, programas y proyectos. De este modo, se advierte que su nfasis
no ha sido el proceso de planeacin, sino su perspectiva operativa, por medio de
la cual se busca elevar los niveles de efciencia y competitividad del Estado en el
uso de los recursos humanos, fsicos y fnancieros.
Varios autores, como Andr Noe Roth
65
y Leonardo Solarte,
66
han enunciado
la necesidad de promover el fortalecimiento de una cultura de la evaluacin como
proceso de aprendizaje, capaz de contribuir a una adecuada toma de decisiones, de
generar un anlisis permanente, de aprehender de los resultados obtenidos, de generar
conocimiento, y de aportar a la apropiacin y la participacin de los ciudadanos.
Para ello se hace necesario enriquecer el discurso planteado, tradicionalmente
orientado al cumplimiento de niveles de efcacia y efciencia institucional.
Perspectiva contempornea de la evaluacin.
Elementos conceptuales y operativos de la evaluacin
como proceso de aprendizaje
En la literatura contempornea asoman, aunque de manera fragmentada, elementos
que no han sido tratados comnmente por la tradicin de la evaluacin. Aquella la
connotan como proceso de aprendizaje, cobrando relevancia componentes como
lo social, lo poltico, lo estratgico, lo sistmico y lo operativo.
Evaluacin como proceso de aprendizaje
Trascender la mirada de la evaluacin implica reconocer su carcter como proceso,
que conduce la identifcacin, la comprensin y la retroalimentacin de lecciones
y enseanzas, permitiendo mejorar, promover el conocimiento y la comprensin
de factores asociados al xito o el fracaso de los resultados esperados.
De acuerdo con Derick Brown,
67
el aprendizaje es la razn de ser de la
evaluacin, entendiendo el aprendizaje, en este contexto, como aquella capacidad
65 A. N. Roth, Polticas pblicas: formulacin, implementacin y evaluacin, p. cit., p. 161.
66 L. Solarte, Las evaluaciones de polticas pblicas en el Estado liberal, p. cit., p. 10.
67 Derick Brown, Evaluacin de polticas y programas en la regin de habla inglesa: problemas
conceptuales y prcticos, Santiago de Chile, Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planicacin Econmica y Social (ILPES), 2001, p. 12.
Discurso tradicional de la evaluacin y evaluacin como aprendizaje / 49 48 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
de acumular conocimientos basados en la experiencia propia, que se usan luego para
la refexin y como base para establecer actividades de programacin y planifcacin
que permitan la adaptacin y la asimilacin de los cambios.
De la misma manera, Karen Mokate seala que la evaluacin produce
informacin, y educa los procesos decisorios y de gerencia. De esta manera, el
buen logro de la evaluacin radica en generar aprendizajes valiosos, con el fn de
retroalimentar los procesos gerenciales, incluyendo los procesos decisorios que
podran redefnir o revisitar la iniciativa.
68
Ahora bien, Nirenberg seala como atributo de un modelo evaluativo, el
acompaamiento del proceso de gestin en todas sus etapas, puesto que contribuye
al aprendizaje institucional y a la retroalimentacin permanente entre evaluacin
y programacin, conllevando, de esta manera, a generar aptitudes en los actores,
para ir dejando all capacidades instaladas que permitan la inclusin de una
cultura organizacional evaluativa.
69
Para lograrlo, es necesaria la incorporacin de
apreciaciones y perspectivas de los distintos actores en todas las etapas, donde tanto
evaluadores como actores participantes del proceso ejercen diferentes roles que se
complementan, siendo el evaluador el acompaante de procesos que facilita y brinda
espacios de refexin, con el fn de provocar y estimular el aprendizaje continuo,
lo que lleva a que los participantes desarrollen actitudes refexivas y crticas que
posibiliten la consolidacin de dilogos y aprendizajes conjuntos.
En este mismo sentido, Roth
70
propone un modelo de evaluacin mixta,
denominado la evaluacin pluralista, mediante la cual se pretende favorecer un
aprendizaje colectivo de los problemas e introducir mayor fexibilidad en la frecuente
rigidez normativa de los modelos generados por expertos.
De acuerdo con lo anterior, el reto de la evaluacin radica en generar
aprendizajes valiosos que permitan incorporar una mirada comprensiva, fexi-
ble y dinmica de cada uno de los procesos y las acciones gubernamentales,
de manera que se aprenda constantemente de la evidencia y del dilogo con
mltiples actores.
68 K. Mokate, El monitoreo y evaluacin en la gerencia para resultados en el desarrollo,
en: M. Vera, ed., Evaluacin para el desarrollo social: aportes para un debate abierto en
Amrica Latina, p. cit., p. 43.
69 O. Nirenberg, Nuevos enfoques en la evaluacin de proyectos y programas sociales,
VI Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la Administracin
Pblica (5-9 de noviembre de 2001), p. cit.
70 A. N. Roth, Polticas pblicas: formulacin, implementacin y evaluacin, p. cit., p. 161.
Carcter sociopoltico de la evaluacin
La evaluacin como proceso sociopoltico implica reconocer que, adems de
ser un ejercicio tcnico, se constituye en un medio que permite articularse con
los objetivos de la poltica pblica, en la medida en que el proceso de gobierno
y el mejoramiento de sus acciones deben apreciar la complejidad de intereses,
actores, reglas y objetivos diversos en la conformacin de una nueva ciudadana y
consolidacin de la democracia.
Como lo plantea Solarte, la evaluacin no se limita solamente al mbito espe-
cfco de una poltica en particular, su campo de accin es mucho ms ambicioso
que tiene sentido y funcionalidad en el proceso de gobierno, en la conformacin de
ciudadana y democracia, en la validacin de ideologas y en el mejoramiento del
Estado entre otros.
71
Para este autor, la utilidad ms trascendental de la evaluacin,
adems de ser un mecanismo instrumental y una herramienta prctica para tomar
decisiones gobernante y generar control poltico y social ciudadana, radica
en verse como: proceso deliberativo que permite analizar la accin especfca del
Estado, el contexto en el que se desarrolla esta accin, su relacin con el sistema
institucional y poltico vigente, y cuestionar la ideologa dominante presente en la
accin poltica, [] hasta su adecuacin con el contexto social y poltico.
72
En tal sentido, Fernando Filguera
73
expresa que los procesos de democratizacin
nacional, la descentralizacin territorial y la incorporacin de actores de la sociedad
civil a diversos niveles de la toma de decisiones de las polticas pblicas de los
Estados, se entienden como intentos por mejorar la cantidad y la calidad del
componente democrtico en la hechura de las polticas pblicas. Banon aduce una
relacin entre evaluacin y valores democrticos:
La evaluacin implica poner en perspectiva la accin pblica mediante la creacin
de un banco de datos secundarios y primarios que puedan hacerse de conocimiento
de los expertos, de rganos de control y fscalizacin y del pblico general. Ello
abunda en la transparencia de la accin pblica como prctica democrtica.
Contribuye a acercar la accin a los benefciarios y a los que la fnancian a travs
de los impuestos o los precios pblicos. Pero lo ms importante quiz es que la
evaluacin requiere de la participacin de los empleados pblicos, de los agentes
71 L. Solarte, Las evaluaciones de polticas pblicas en el Estado liberal, p. cit. p. 36.
72 L. Solarte, La evaluacin social en el Estado liberal, Ad-Minister, p. cit., p. 48.
73 Fernando Filguera, La antiptica pero necesaria defensa poltica de la tecnocracia en
Amrica Latina, en: Miguel Vera, ed., Evaluacin para el desarrollo social: aportes para un
debate abierto en Amrica Latina, Guatemala, Magna Terra Editores, 2006, p. 56.
Discurso tradicional de la evaluacin y evaluacin como aprendizaje / 51 50 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
crticos y de los ciudadanos. Para evaluar es necesario consultar la opinin y la
percepcin de quien es responsable de implantar la poltica, de los benefciarios
directos y de los ciudadanos, especialmente en las evaluaciones de impacto social
en el desenvolvimiento de la accin pblica.
74
Varios autores plantean, adems, que la evaluacin, especialmente en el sector
pblico, es una de las nuevas herramientas de gestin de los sistemas democrticos,
que pretende contribuir y proporcionar instrumentos para asegurar la efcacia,
la responsabilidad administrativa y la participacin social en la accin pblica.
Espinoza aduce que la evaluacin adquiere su dimensin ms valiosa cuando
considera como elemento activo en su gestin a la comunidad benefciaria del
proyecto. Por ello, actualmente se habla de la evaluacin participante, considerada
como una tcnica que permite la intervencin de la comunidad organizada en
el anlisis cuantitativo y cualitativo de los logros y fracasos que se obtienen en la
realizacin de una accin programada.
75
Para este autor, la evaluacin participante
debe ser:
a) Informativa, porque permite conocer en forma descriptiva y explicativa,
cuantitativa y cualitativamente el estado de avance de la accin y de su incidencia en
el cumplimiento de los objetivos, metas, polticas y estrategias del plan econmico
y/o social.
b) Formativa, porque la ejecucin de las tareas de evaluacin conllevan el necesario
aprendizaje y el refuerzo de operaciones cognoscitivas de anlisis y sntesis,
generalizacin y comprensin, cuya utilizacin permita un conocimiento correcto
del estado de avance de la accin.
c) Operativa, porque es un medio de optimizacin de la accin a nivel normativo,
directivo y ejecutivo que permita tomar decisiones correctivas oportunas, con base
a una informacin amplia, detallada y correcta.
d) Participativa, porque se funda en la intervencin cada vez ms consciente, activa
y autnoma de la poblacin en base a las tareas de evaluacin.
76
De esta forma, la evaluacin es una responsabilidad compartida, donde los
ciudadanos, la autoridad y los expertos aprenden de lo que han realizado, teniendo
la oportunidad de mejorar procesos y polticas bases de la administracin efectiva
de la sociedad civil.
74 R. Banon, La evaluacin de la accin y de las polticas pblicas, p. cit., p. xxi.
75 M. Espinoza, Evaluacin de proyectos sociales, p. cit., p. 25.
76 Ibd., pp. 25-27.
Con los elementos recogidos hasta ahora, consideramos que la evaluacin
implica una construccin colectiva que sirve para conocer la realidad, percibir los
problemas sociales, elaborar propuestas conjuntas y mejorar la sociedad, teniendo,
como lo plantea Solarte,
77
un alcance social ms amplio y deliberativo, que traspasa
la simple intervencin e incursiona en el cuestionamiento de la sociedad, el Estado
y la ideologa poltica que lo respalda, donde los ciudadanos no solo actan como
controladores sociales asistiendo a una rendicin de cuentas, sino con un rol activo,
que permita gestin, decisin y fscalizacin.
Carcter estratgico
Teniendo en cuenta que la estrategia alude a la mejor manera de realizar una accin,
en un tiempo y espacio determinado, en el tejido de la evaluacin esta caracterstica
signifca que debe estar abierta a las posibilidades debidamente priorizadas,
conforme el contexto de la accin a emprender.
Para Mokate,
78
en el sector pblico se tiene como objetivo producir resultados
valiosos para la ciudadana. Dicha orientacin le da un sentido estratgico a la
gerencia pblica, pues permite que las acciones y las decisiones se enfoquen en
resultados, e incluso abre la posibilidad de replantear o modifcar los resultados
esperados, de tal forma que se produzca lo esperado. De all que, las prcticas
de evaluacin permiten apreciar el valor generado y contrastar los resultados e
impactos logrados con los objetivos propuestos, buscando retroalimentar el futuro
desempeo de las dems funciones gerenciales.
79
Asimismo, segn el DNP, la implementacin de un sistema de seguimiento y
evaluacin a la ejecucin del plan de desarrollo genera condiciones que efectivamente
mejoran la gestin pblica de las entidades territoriales, ya que contribuye a:
Consolidar la visin y la planifcacin de largo plazo: el anlisis de los resultados
alcanzados permite establecer si las acciones que se estn llevando a cabo son
estratgicas para lograr la visin de la entidad territorial, facilitando as el ejercicio
de planeacin de largo plazo y permitiendo retroalimentar el proceso de toma de
decisiones; con ello se asegura no solamente la ejecucin de proyectos puntuales,
sino la contribucin de estos al logro de los resultados estratgicos del municipio.
80
77 L. Solarte, Las evaluaciones de polticas pblicas en el Estado liberal, p. cit., p. 45.
78 K. Mokate, El monitoreo y evaluacin en la gerencia para resultados en el desarrollo,
en: M. Vera, ed., Evaluacin para el desarrollo social: aportes para un debate abierto en
Amrica Latina, p. cit., p. 26.
79 Ibd., p. 29.
80 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Metodologa para la medicin y anlisis
del desempeo municipal, p. cit., p. 27.
Discurso tradicional de la evaluacin y evaluacin como aprendizaje / 53 52 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
Lo anterior implica, en materia de evaluacin, que las entidades pblicas
deben estar abiertas, siendo fexibles y adaptables a la realidad, debiendo trabajar
en condiciones heterogneas de fragilidad, incertidumbre y presin internacional,
derivada de la globalizacin y del posicionamiento en materia de desarrollo,
haciendo un uso adecuado de insumos existentes y nuevos, que le permitan generar
sostenibilidad, permanencia y continuidad en sus procesos evaluativos.
La evaluacin debe ser, entonces, una apuesta sociopoltica estratgica,
localizada temporal y espacialmente, para orientar acciones que propendan por
la estimulacin, la ampliacin y la canalizacin contina y sostenible de mejores
prcticas territoriales, como manifestacin de la organizacin coimplicada de
la sociedad, en su dimensin humana, social, cultural, econmica, poltica y
espacial.
81
Carcter sistmico
La evaluacin es un proceso que implica el seguimiento de procedimientos que
contribuyen, de manera lgica, a la toma de decisiones. De all que se sirva de la
teora de sistemas, no solo para orientar los procesos que involucra, sino tambin
para abordar los mismos programas o proyectos como sistemas integrados.
As, reconocer la evaluacin como proceso sistmico implica entenderla
como conjunto de elementos interrelacionados, entre los cuales existe cierta
cohesin y unidad de propsito, teniendo el desafo de generar y mantener la
cohesin y la fnalidad compartida que fortalezcan la naturaleza sistmica de sus
procesos. De acuerdo con Mokate,
82
la naturaleza sistmica de la responsabilidad
gerencial obliga a los que ejercen la gerencia a tomar una visin integral de los
diversos procesos, decisiones, inversiones y actividades, coordinndolos de tal
manera que conduzcan al logro de ciertos resultados esperados. Andrea Corts
y Martha Usme
83
complementan esta idea al expresar que el concepto de sistema
suministra un modelo para una empresa cambiante, capaz de operar con xito
en un medio dinmico.
81 Alberto Len Gutirrez Tamayo y Liliana Mara Snchez Mazo, Planeacin para el desarrollo
del territorio: perspectiva contempornea, Medelln, Editorial Universidad de Antioquia,
2009, p. 84.
82 K. Mokate, El monitoreo y evaluacin en la gerencia para resultados en el desarrollo,
en: M. Vera, ed., Evaluacin para el desarrollo social: aportes para un debate abierto en
Amrica Latina, p. cit., p. 27.
83 Andrea Corts y Martha Usme, Diseo e implementacin de un sistema integral de gestin
(SIMG), Scientia et tcnica, Pereira, vol. 10, nm. 24, may., 2004, pp. 183-188.
La evaluacin debe garantizar la interdependencia, la correlacin e inter-
conexin entre sus componentes instancias gubernamentales y sociales, me-
canismos, procedimientos y acciones, que le permitan la idea de circularidad
y permanente retroalimentacin entre los diversos momentos del proceso. As,
por ejemplo, el componente evaluativo no se circunscribe al fnal del proce-
so, sino que atraviesa y vincula a todos los actores en las distintas fases de su
desenvolvimiento.
84
Lo operativo: hacia una apuesta por la integralidad
El desarrollo de mtodos y estrategias de la evaluacin ha estado condicionado
por el desenvolvimiento de las tendencias y los avances de la investigacin social
que permiten medir los resultados, los efectos o los impactos de los programas de
intervencin social. En este sentido, su prctica se relaciona con las metodologas y
las tcnicas ms apropiadas para ejercerla, los mtodos que se utilizan, los objetos de
estudio que aborda, la fnanciacin de los recursos, los procedimientos, etc. En ella
se incluye la decisin sobre la conveniencia de realizar una evaluacin, el propsito
que debe tener, el rol del evaluador, las preguntas que deben ser respondidas, los
diseos ms convenientes y las actividades que deben llevarse a cabo para facilitar el
uso de los resultados de la evaluacin, siendo tales aspectos los que aportan validez
a los enfoques con los que se debe abordar el conocimiento y la discusin entre la
objetividad y la subjetividad en una evaluacin social.
Nirenberg sugiere que una de las ms intensas discusiones en cuanto al rigor
metodolgico en un proceso evaluativo, es la que se refere al uso de los mtodos
cuantitativos o cualitativos. Segn esta autora, tal debate ha atravesado la historia
de la metodologa de investigacin en ciencias sociales e impregnado fuertemente
la evaluacin, tanto desde el punto de vista conceptual como prctico. Para
Miquel Gmez,
85
las tcnicas de investigacin y de evaluacin aportadas por las
metodologas cuantitativas y cualitativas, son compatibles y complementarias.
En esta misma lnea, Aguilar y Ander Egg
86
sostienen que el empleo conjunto
de mtodos cuantitativos y cualitativos permite la consecucin de objetivos
mltiples, ya que se interesa por el proceso y el resultado, potencia la vigorizacin
84 Augusto Barrera, Sistema de gestin participativa, Municipio del Distrito Metropolitano
de Quito, Quito, Centro de Investigaciones Ciudad, Programa de Gestin Urbana, 2001,
pp. 48-49.
85 Miquel Gmez, Evaluacin de los servicios sociales, Barcelona, Gedisa, 2004, p. 175.
86 M. Aguilar y E. Ander Egg, Evaluacin de servicios y programas sociales, p. cit., p. 108.
Discurso tradicional de la evaluacin y evaluacin como aprendizaje / 55 54 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
mutua de los tipos de procedimientos y facilita la triangulacin a travs de
operaciones convergentes.
Conclusiones
El proceso de modernizacin estatal ha enmarcado diferentes tendencias
relacionadas con el poder y con la racionalizacin del gasto pblico. De all que
en el marco de la gestin pblica, la evaluacin se conciba como herramienta para
el mejoramiento de procesos, visible en la determinacin del grado de efcacia
y efciencia con que han sido empleados los recursos destinados a alcanzar los
objetivos previstos, reconociendo desviaciones y adoptando medidas correctivas que
garanticen el cumplimiento adecuado de las metas presupuestadas. Este contexto
y concepcin tradicional le resta importancia al fortalecimiento de una verdadera
cultura de la evaluacin de la planeacin, pues al centrarse en el cumplimiento de
las exigencias del modelo econmico y de la normatividad, no refexiona en una
evaluacin contempornea de la planeacin para el desarrollo, en el marco del
proyecto democrtico.
La concepcin de procesos evaluativos en el escenario pblico se ha quedado
instalada en el discurso del control a la gestin pblica desde una perspectiva
netamente administrativa o de desempeo, donde la estructura gubernamental
del Estado, a partir de la defnicin de polticas y la seleccin de prioridades
contenidas en sus planes de desarrollo, orientan su gestin a la produccin de
bienes y servicios, que les permita aproximarse al cumplimiento de su misin y a
atender necesidades especfcas de la sociedad. Se ha dejado de lado una evaluacin
con alcance social ms amplio, ya que a travs de ella se puede conocer la realidad,
se perciben los problemas sociales y se construyen colectivamente propuestas que
mejoren la sociedad.
La mirada operativa de la evaluacin permite dar cuenta de su perspectiva
instrumental, dirigida al control, la fiscalizacin y el castigo. Esta prctica
instrumental se refeja en evaluaciones orientadas hacia la verifcacin de los logros
alcanzados en la implementacin de polticas, planes, programas y proyectos en
perodo determinado, dejando de lado la evaluacin como una fase permanente
que se debera realizar a todo el proceso de la planeacin, con el fn de generar
transformaciones positivas en el desarrollo del territorio.
Comprender la evaluacin con un nuevo contenido aporta socialmente un
marco de referencia para el anlisis y la valoracin de procesos de planeacin para
el desarrollo. En trminos sociopolticos se proyecta el mejoramiento substancial
de la funcin pblica de la estructura gubernamental, asunto del que se desprenden
posibilidades para el incremento de la gobernabilidad, la ampliacin de espacios
de participacin, el fomento de la transparencia en el manejo de los recursos
pblicos, el fortalecimiento de los niveles de responsabilidad social y, por esta va,
de la democracia.
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Agrcola (FIDA), s. f.
2
Evaluacin de la planeacin: carcter dentico
Alberto Len Gutirrez Tamayo
Introduccin
E
n Colombia, a partir de la Constitucin de 1991, se ha desatado un conjunto
de normas, tanto nacionales como territoriales, en materia de evaluacin de
la planeacin del desarrollo, las cuales, en trminos generales, han mantenido
secuencialidad y unidad temtica, concordancia y complementariedad, dndole
cuerpo al perfl dentico. Este captulo analiza el mandato constitucional en
la materia, resaltando su espritu y el carcter de funcin pblica diferencial
(administrativa, fscal y poltica), as como de responsabilidad social desde el
marco amplio que le otorga la gestin pblica; luego, se ocupa en detalle de
las tres funciones pblicas aludidas (administrativa, fscal y poltica)
1
y de dos
responsabilidades sociales (la del Consejo Municipal de Planeacin CMP
y la atribuida a la Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln
VCPDM), por separado, reseando el despliegue legislativo y haciendo
nfasis en la normatividad puesta en vigencia entre 1995 y 2007 en Medelln;
fnaliza con una sntesis temtica que recoge lo comentado. Al transcurrir el
anlisis, emergen las fnalidades de esta evaluacin; sus sentidos, temporalidades,
actores, formas operativas e instrumentos para realizarla; se le enmarca en las
coyunturas polticas del perodo estudiado, enfatizando mbitos de aplicacin,
1 Por inters, alcances y metodologa de la investigacin, no se analiz el mbito disciplinario,
otro elemento de la estructura gubernamental del Estado.
Evaluacin de la planeacin: carcter dentico / 61 60 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
jerarquas, vinculaciones e incoherencias desde la Constitucin, la legislacin y
la normatividad en Medelln.
La gestin pblica se asocia a los resultados que logra la administracin y
se concibe como el proceso holstico, integral, sistemtico y participativo en el
cual se articulan tres grandes momentos: la planifcacin, la ejecucin, as como
el seguimiento y la evaluacin de las estrategias de desarrollo econmico, social,
ambiental, fsico, institucional, poltico y fnanciero sobre la base de unas metas
acordadas democrticamente,
2
conforme la capacidad administrativa, fnanciera
y sectorial con que se cuenta para darle cumplimiento, en particular, a lo prescrito
en el plan de desarrollo, en trminos de efcacia, efciencia y efectividad.
Por su parte, la normatividad se asume como el conjunto de normas puestas
en vigencia sobre un tema, diferenciadas jerrquicamente desde la Constitucin
hasta las Resoluciones de orden territorial, y por mbito de aplicacin, desde lo
nacional hasta las entidades territoriales. En la tabla 2.1 se presenta la tipologa y
el mbito de aplicacin de la normatividad en Colombia.
Tabla 2.1 Tipologa y mbito de aplicacin
de la normatividad en Colombia
Tipologa jerrquica mbito de aplicacin
Constitucin Poltica (norma de normas) Nacional
Leyes (estatutarias y ordinarias)
Decretos y Resoluciones nacionales Nacional o en particular para alguna entidad
territorial (regin, departamento, provincia,
distrito o municipio)
Ordenanzas Departamental
Decretos y Resoluciones
departamentales
Departamental o en particular para alguna
subregin, provincia, distrito o municipio
Acuerdos Distrital o municipal
Decretos y Resoluciones distritales
o municipales
Distrito o municipio; tambin pueden aplicar para zonas,
comunas, corregimientos, barrios
o veredas
Normas especiales dictadas
por las autoridades indgenas,
raizales o de afro descendientes
En la respectiva unidad territorial indgena,
raizal o de negritudes
Fuente: construccin propia de la investigacin, a partir de la documentacin de la prctica
evaluativa de la planeacin del desarrollo en el Municipio de Medelln perodo 1995-2007.
2 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Gestin pblica local, Bogot,
Departamento Nacional de Planeacin, Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible, 2005,
p. 67.
En consecuencia, la evaluacin de la planeacin del desarrollo se entiende,
desde la intencionalidad normativa aplicada a la gestin pblica, como orientadora
de la asignacin de recursos, fundamento de las decisiones; posibilitadora del
control de las actividades; visibilizadora de los resultados obtenidos y gua para el
diseo de polticas pblicas. Cuando se le enfoca hacia los procesos de planeacin
del desarrollo, esta evaluacin permite controlar la metodologa implementada,
medir la efciencia y la efcacia, brindar informacin sobre la ejecucin de
programas y proyectos, hacer los ajustes necesarios en la ejecucin y no despus de
fnalizados, y poner a prueba los sistemas de seguimiento y evaluacin diseados,
as como los indicadores de gestin y de logro en que se soportan.
Normativamente, la evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
emerge con la reforma constitucional de 1991, mediante la cual se ordena
implementar, junto a la promocin del desarrollo sostenible y al fortalecimiento
de la participacin, como uno de sus ejes fundamentales, el Sistema Nacional de
Planeacin del Desarrollo, y a su interior, se previ la necesidad de controlarlo,
seguirlo y evaluarlo mediante su expresin operativa: los planes de desarrollo. Este
aspecto se enmarc en la intencin poltica e institucional de la Constitucin,
dirigida a modernizar y adecuar el Estado colombiano al contexto internacional,
asunto por dems subversivo y altamente valorado para esa poca, dado el
oscurantismo que le antecedi, tanto durante el Frente Nacional como en el perodo
posterior a ste y al preconstituyente.
Emergi, entonces, como esencia, la fgura del Estado social de derecho,
organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de
sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el
respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que
la integran y en la prevalencia del inters general. [].
3
Imaginar que era posible planear el desarrollo; articular a esta planeacin
los presupuestos pblicos; abrir espacios de participacin para actores sociales,
gremiales y acadmicos; partir de diagnsticos sobre las realidades a transformar
para estructurar estrategias de accin, comprometer programas y proyectos,
defnir metas e indicadores y, al tiempo, posibilitar su seguimiento y evaluacin,
era de por s un acontecimiento que enmarcara la planeacin del desarrollo y
su evaluacin.
3 Colombia, Asamblea Nacional Constituyente, Constitucin Poltica de Colombia, 1991,
Banco de la Repblica, [en lnea], disponible en: http://www.banrep.gov.co/regimen/
resoluciones/cp91.pdf, consulta: abril de 2009.
Evaluacin de la planeacin: carcter dentico / 63 62 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
Evaluacin como funcin pblica
Develar la evaluacin de la planeacin del desarrollo como funcin pblica requiere
recorrer el mandato constitucional de 1991, sus avances en materia legislativa y
la normatividad en Medelln durante el perodo 1995-2007. Adicionalmente,
enfatizar en sus tres categoras: administrativa, fscal y poltica; ubicar sus actores; las
temporalidades en que se realiza; los mbitos de aplicacin; las formas operativas e
instrumentos que se emplean para llevarla a cabo; y, entre otras cosas, las estrategias
de divulgacin pblica.
Al efecto, en primera instancia se comenta lo propio desde la Constitucin de
1991; en segunda instancia, se recrean los avances y los despliegues del mandato
constitucional mediante la legislacin, los documentos del Consejo Nacional de
Poltica Econmica y Social (CONPES), los Decretos y las Resoluciones nacionales,
as como las orientaciones del Departamento Nacional de Planeacin (DNP);
en tercera instancia se hace lo propio con la normatividad puesta en vigencia en
Medelln, con nfasis en Acuerdos, Decretos y Resoluciones. Al fnal, una sntesis
subraya los aspectos propios de esta consideracin evaluativa.
Funcin administrativa: evaluacin de gestin y resultados
La evaluacin de la planeacin del desarrollo como funcin administrativa
centra su atencin en la gestin y los resultados de los planes y los programas de
desarrollo e inversin, atribuidos a la estructura gubernamental encargada de la
planeacin del desarrollo en Colombia y sus entidades territoriales. Para analizarla,
se enlazan concordancias, complementos, hallazgos e inferencias que dan cuenta
del deber ser de la funcin pblica de corte administrativo, considerando el espritu
constitucional; la reglamentacin orientada por documentos CONPES, Decretos,
orientaciones del DNP, hasta llegar a comentar las normas puestas en vigencia en
Medelln.
La Constitucin de 1991 estableci, en su artculo 209, que la funcin
administrativa estara al servicio de los intereses generales y se desarrollara
con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, efcacia, economa,
celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizacin, la delegacin
y la desconcentracin de funciones. Adicionalmente orden que las autoridades
administrativas debieran coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento
de los fnes del Estado y mand a que la administracin pblica, en todos sus
rdenes, tendra un control interno, ejercido en los trminos que sealara la ley.
Aplicada a la evaluacin de los planes de desarrollo, surge uno de los principales
principios que la orientan: en Colombia, quien planea el desarrollo es quien, a la
vez, asume la funcin de evaluarlo. As se establece en el artculo constitucional 343,
al consagrarse para el mbito nacional con rplica en la entidad gubernamental de
planeacin que sealare la ley, que las entidades de planeacin correspondientes
a la estructura gubernamental del Estado son las que tienen a su cargo el diseo
y la organizacin de los sistemas de evaluacin de gestin y resultados de la
administracin pblica, tanto en lo relacionado con polticas como con proyectos
de inversin. Para el mbito territorial se consagr complementariamente, en el
artculo 344, que son los organismos departamentales de planeacin los encargados
de hacer la evaluacin de gestin y resultados sobre los planes y los programas de
desarrollo e inversin de los departamentos y municipios, al tiempo que deberan
participar en la preparacin de los presupuestos de estos ltimos. Con ello se reitera
no solo la funcin administrativa, sino tambin su principio eje: quien planea, evala;
el actor gubernamental que habra de garantizarla: la estructura de planeacin
nacional y de las entidades territoriales, y la sujecin a los planes de desarrollo y
de su evaluacin a los presupuestos ofciales.
Sin aun aprobarse la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo, ordenada por
la Constitucin de 1991, se reglamentaron, mediante el Decreto 2167 (30 de
diciembre de 1992),
4
las funciones administrativas consagradas en los artculos
343 y 344 constitucionales, asignndoselas al DNP. Se destacan, entre otras
funciones administrativas reglamentadas por este Decreto, las siguientes: la
elaboracin de las metodologas para la preparacin y la evaluacin de los
programas y subprogramas del Plan Nacional de Desarrollo, as como para la
identifcacin, la formulacin y la evaluacin de los proyectos fnanciados con
los recursos del Presupuesto General de la Nacin; el diseo y la organizacin
de sistemas de evaluacin de gestin y de resultados de la administracin, en lo
relacionado tanto con polticas como con proyectos de inversin, sealando los
responsables, los trminos y las condiciones para realizar la evaluacin; y organizar
y poner en funcionamiento un sistema de evaluacin posterior del Plan Nacional
de Desarrollo y de los planes de las entidades territoriales, el cual debera ser
coordinado, dirigido y orientado por el mismo DNP.
4 Colombia, Presidencia de la Repblica, Decretos, Decreto 2167, por el cual se reestructura el
Departamento Nacional de Planeacin, Diario Ocial, 30 de diciembre de 1992, Presidencia
de la Repblica, [en lnea], disponible en: http://www.presidencia.gov.co/prensa_new/
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Evaluacin de la planeacin: carcter dentico / 65 64 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
Esta funcin fue ratifcada y ampliada luego por el Decreto 1363 del 12 de
julio de 2000, por medio del cual se derog el Decreto 2167 de 1992,
5
asignando,
en el artculo 2, como objetivos del DNP, la preparacin, el seguimiento de la
ejecucin y la evaluacin de resultados, de las polticas, los planes generales, los
programas y los proyectos del sector pblico.
El 21 de enero de 1994 se aprob el documento CONPES 2688,
6
por medio
del cual se organiz el Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados de
la Administracin Pblica, orientado a medir la calidad, la efciencia y la efcacia
en la formulacin e implementacin de polticas, planes, programas y proyectos de
desarrollo, as como a dar cuenta del cumplimiento de sus metas, calidad, efectos,
coberturas e impactos. Adems, orden la elaboracin de los planes cuatrienales
y anuales de accin, acordes al respectivo plan de desarrollo, especifcando los
resultados esperados, la gestin a realizar para alcanzarlos y los indicadores que
permitieran su evaluacin.
El 15 de julio de 1994 se aprob la Ley 152, por medio de la cual se estableci
la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo.
7
Su propsito fue defnir los procedimientos
y los mecanismos para la elaboracin, la aprobacin, la ejecucin, el seguimiento, la
evaluacin y el control de los planes de desarrollo. Desde su exposicin de motivos
hasta sus artculos 29 y 42, esta Ley consagra la autoevaluacin, es decir, incorpora,
en el ordenamiento jurdico colombiano, el principio de que quien planea el
desarrollo, le corresponde evaluarlo. Con ello se despliega el mandato de los artculos
constitucionales 267 y 343, ratifcando que la funcin de la evaluacin del plan de
5 Colombia, Presidencia de la Repblica, Decretos, Decreto 1363, por el cual se modica
la estructura del Departamento Nacional de Planeacin, Diario Oicial, nm.44.089, 18 de
julio de 2000, Programa presidencial de modernizacin, eciencia, transparencia y lucha
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normas_ci_publico/D.1363de2000.pdf, consulta: enero de 2010. Actualmente se encuentra
vigente, en esta materia, el Decreto 195 de 2004, mediante el cual se ratic y precis
la funcin administrativa asociada con la evaluacin de la planeacin del desarrollo en
Colombia, al DNP y a las entidades pares en las entidades territoriales. Vase Colombia,
Presidencia de la Repblica, Decretos, Decreto 195, por el cual se modica la estructura
del Departamento Nacional de Planeacin, Diario Ocial, nm.45.445, 26 de enero,
2004, Indumil, [en lnea], disponible en: http://www.indumil.gov.co/doc/normas%20
control%20interno/Decretos/dec195_2004.pdf, consulta: enero de 2010.
6 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Documento CONPES 2688, La evaluacin
de resultados en el sector pblico a nivel nacional, Bogot, Departamento Nacional de
Planeacin, 21 de enero de 1994.
7 Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 152, por medio de la cual se establece la
Ley Orgnica del Plan de Desarrollo, Diario Ocial 41.450, 15 de julio de 1994, Alcalda
de Bogot, [en lnea], disponible en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/
Norma1.jsp?i=327, consulta: enero de 2010.
desarrollo es pblica; por tanto, est asignada a la estructura gubernamental del
Estado, en cabeza del DNP, del ejecutivo nacional y de los propios de las entidades
territoriales, mediante sus respectivas dependencias de planeacin. Se reglamenta,
adems, un asunto no considerado en la Constitucin: la evaluacin expost, es decir,
posterior, tanto para los planes de desarrollo, como para los respectivos planes de
inversiones. Se establece legislativamente que al DNP le corresponden funciones
vinculadas con dar cuenta de los avances anuales de cada entidad gubernamental
del orden nacional, sin perjuicio de efectuar selectivamente, en forma directa
o indirecta, la evaluacin de programas y proyectos de entidades regionales o
territoriales; que es obligatoria la elaboracin de planes indicativos cuatrienales,
con planes de accin anuales, como base para la evaluacin posterior de resultados;
que es funcin del CONPES recibir los informes anuales de resultados del DNP
como base para la elaboracin del plan de inversiones para el ao siguiente; y
que en las entidades territoriales, la funcin administrativa corresponde a los
organismos departamentales de planeacin y, por tanto, para el caso de Medelln,
al Departamento Administrativo de Planeacin Municipal .
8
De esta manera, una concepcin sobre evaluacin emerge de lo comentado:
su establecimiento como sistema, su atencin en la gestin y en los resultados
de la administracin, para dar cuenta de lo acontecido, es decir, una evaluacin
posterior, conforme las metas cumplidas, segn los respectivos planes indicativos
cuatrienales de inversiones y los planes anuales de accin, tomados ambos
como bases para la posterior evaluacin de resultados, en consideracin a los
principios de efciencia, efcacia y responsabilidad. Para su operacionalizacin,
normativamente se supuso que existira un Sistema Nacional y Territorial de
Seguimiento y Evaluacin de la Planeacin, mediante el cual habra de rendirse
cuenta tanto de la efciencia como de la efcacia de los planes de desarrollo, luego
de ejecutados.
9
Para el efecto, la evaluacin en realidad no se hara a los planes de
desarrollo en s mismos, ni al proceso de planeacin del desarrollo; se realizara
a los Planes Operativos Anuales de Inversiones (POAI) y a los resultados de los
8 Vanse Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 43, por el cual se crea el sistema
municipal de planeacin y se establece el acuerdo general para el plan de desarrollo del
Municipio de Medelln, 4 de diciembre 1996, y Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo
Municipal 43, por el cual se crea e institucionaliza la planeacin local y el presupuesto
participativo en el marco del Sistema Municipal de Planeacin acuerdo 043 de 1996 y
se modican algunos de sus artculos, 8 de noviembre de 2007, Concejo de Medelln, [en
lnea], disponible en: http://www.medellin.gov.co/alcaldia/jsp/modulos/I_gestion/obj/
img/pparticipativo/acuerdo%2043.pdf, consulta: enero de 2010.
9 Vase Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 152, p. cit., artculos 29 y 42.
Evaluacin de la planeacin: carcter dentico / 67 66 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
planes cuatrienales de inversiones, dando cuenta de los porcentajes de ejecucin,
conforme lo presupuestado y lo ejecutado.
El 21 de junio de 1995 se promulga el documento CONPES 2790,
10
mediante
el cual se adopt la estrategia diseada para el mejoramiento de la gestin pblica
en torno al cumplimiento de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, con su
consiguiente rplica territorial, apoyada en la obligatoriedad de evaluar la gestin
pblica en trminos de las polticas, los programas y los proyectos consignados
en los planes de desarrollo, y en la responsabilidad del Estado frente a la sociedad
civil, en cuanto al uso efciente y efcaz de los recursos pblicos, dirigindolos
hacia el cumplimiento de los objetivos prioritarios de desarrollo econmico, social
y ambiental del pas. Esta estrategia pretendi que la accin de las entidades del
Estado girara en torno a los intereses generales de la poblacin expresados en los
planes de desarrollo y tuviera como propsito propiciar la nueva cultura de la gestin
pblica orientada a resultados, basada en el fortalecimiento de la gestin integral
con participacin ciudadana
11
y en la capacidad institucional
12
de los organismos y
las entidades gubernamentales. Este documento se estructur en dos partes: gestin
integral con participacin ciudadana y capacidad institucional.
La Ley 715 del 21 de diciembre de 2001,
13
mediante el artculo 90, orient
la evaluacin de la gestin de los recursos asignados al sistema, ordenando que las
Secretaras de Planeacin Departamental o quienes hiciesen sus veces, deberan
elaborar informes semestrales sobre la evaluacin de la gestin y la efciencia, con
10 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Documento CONPES 2790, Gestin
pblica orientada a resultados, Bogot, Departamento Nacional de Planeacin, 21 de
junio de 1995.
11 Entendida como la articulacin permanente de los procesos de planeacin, las acciones
de gobierno y la evaluacin, con la cual la planeacin deja de ser un proceso esttico
para convertirse en uno dinmico, continuamente retroalimentado, en virtud a que se
precisa de la evaluacin permanente de los resultados de la ejecucin de los planes para
reformular el diseo de estrategias y reorientar, cuando as se requiera, las acciones de
gobierno hacia el cumplimiento de los objetivos del Plan.
12 Signica que cuenta con recursos sucientes y procesos de gestin adecuados para el logro
de los resultados que orientan sus acciones; tiene claridad acerca de la misin que debe
cumplir dentro del conjunto del Estado, y que es capaz de asumir sus responsabilidades
de manera eciente y ecaz.
13 Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 715, por la cual se dictan normas
orgnicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artculos
151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitucin Poltica y se dictan
otras disposiciones para organizar la prestacin de los servicios de educacin y salud,
entre otros, Bogot, Diario Ocial, nm. 44.654, 21 de diciembre de 2001, Ministerio de
Educacin Nacional, [en lnea], disponible en: http://www.mineducacion.gov.co/1621/
articles-86098_archivo_pdf.pdf, consulta: enero de 2010.
indicadores de resultado y de impacto de la actividad local, cuya copia se remitir al
DNP y deber ser informado a la comunidad por medios masivos de comunicacin,
dejndole a cada departamento la facultad de defnir el contenido de los informes, de
tal manera que se garantizara, como mnimo, la evaluacin de la gestin fnanciera,
administrativa y social, en consideracin al cumplimiento de las disposiciones legales
y a la obtencin de resultados, conforme a los lineamientos del DNP, en particular,
los alusivos al Sistema Integral de Informacin Territorial (artculo 93).
De esta manera se busc monitorear y, desde una perspectiva preventiva,
retroalimentar la gestin administratriva de los mandatarios locales para optimizar
sus resultados. As las cosas, los departamentos asumieron la responsabilidad no
solo de hacer el seguimiento y la evaluacin de la accin de los municipios y de
la prestacin de los servicios a su cargo, sino tambin de informar semestralmen-
te los resultados a la Nacin, autoridades locales y a la ciudadana. A su vez, los
municipios deban preparar un informe anual sobre ejecucin de los recursos del
Sistema General de Participaciones (SGP) y enviarlo a los departamentos para su
seguimiento y evaluacin. Estas normas establecieron la obligatoriedad, para los
organismos de planeacin, de realizar la evaluacin de la gestin y los resultados de
las entidades territoriales (departamentos y municipios) en el marco de sus com-
petencias y de los requisitos legales vigentes, constituyendo un autntico arsenal
de orientaciones asociadas a la evaluacin de la planeacin del desarrollo, desde el
cumplimiento de la funcin administrativa, complementadas con los documentos
CONPES 3188 de 2002, 3248 de 2003 y 3294 de 2004; las guas del DNP de
julio de 2004 (Instrumentos para la ejecucin, seguimiento y evaluacin del plan de
desarrollo municipal: plan indicativo, plan operativo anual de inversiones y plan
de accin); de febrero de 2005 (Gestin pblica local), de mayo de 2005 (Metodo-
loga para la medicin y anlisis del desempeo municipal) y la Resolucin 806 de
2005 (en particular, lo referido al Banco de Programas y Proyectos de Inversin
Nacional BPIN y al Sistema de Seguimiento y Evaluacin de Proyectos de
Inversin SSEPI); adems, con los Decretos 195 de 2004, 72 de 2005 y
28 de 2008, donde se destaca la consideracin e implementacin de la cultura de
la evaluacin como un proceso continuo de aprendizaje.
14
14 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Documento CONPES 3188. Evaluacin
de impacto de programas sociales, Bogot, Departamento Nacional de Planeacin, 31 de
julio de 2002, pp. 1-18; Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Documento
CONPES 2688, La evaluacin de resultados en el sector pblico a nivel nacional, Bogot, 21
de enero de 1994; Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Documento CONPES
3248, Renovacin de la administracin pblica, Bogot, 20 de octubre de 2003; Colombia,
Departamento Nacional de Planeacin, Documento CONPES 3294, Renovacin de la gestin
pblica: gestin por resultados y reforma del sistema nacional de evaluacin, Bogot,
Departamento Nacional de Planeacin, 28 de junio de 2004; Colombia, Departamento
Evaluacin de la planeacin: carcter dentico / 69 68 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
Por medio del CONPES 3188 del 31 de julio de 2002, se institucionaliz
la evaluacin de impacto como instrumento de apoyo en la toma de decisiones
de programacin y asignacin del gasto social, y en la orientacin, el diseo y la
formulacin de polticas y programas de inversin social.
15
Consecuentemente, se
propuso fortalecer la gestin por resultados, mediante la formulacin de una poltica
integral de gestin pblica que permitiera vigorizar los instrumentos gerenciales
de la administracin del Estado para orientar la gestin pblica hacia el logro de
resultados. Asimismo, con el objetivo de vincular la programacin y la asignacin
del presupuesto a los resultados obtenidos por cada sector, se plante impulsar la
evaluacin de las principales polticas y programas del gobierno, buscando que,
en conjunto, estos aspectos hicieran ms efciente y transparente la asignacin de
los recursos, mejoraran la efcacia de las polticas, los programas y las instituciones
del Estado, y permitieran la rendicin de cuentas a la ciudadana.
Con la fnalidad de cumplir las normas vigentes a la fecha, en materia de
evaluacin como funcin administrativa; de continuar apoyando los procesos
de planifcacin, y de brindar orientaciones a las administraciones territoriales
sobre el uso de instrumentos que facilitaran el proceso de ejecucin, seguimiento
y autoevaluacin de los planes de desarrollo, el DNP expidi, en julio de 2004, la
Nacional de Planeacin, Instrumentos para la ejecucin, seguimiento y evaluacin del
plan de desarrollo municipal: plan indicativo, plan operativo anual de inversiones y plan
de accin, julio de 2004, Departamento Nacional de Planeacin, [en lnea], disponible en:
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/DesarrolloTerritorial/Gesti%C3%B3nP%C3%
BAblicaTerritorial/Gu%C3%ADasMetodolog%C3%ADasyPublicaciones.aspx, consulta: enero
de 2010; Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Gestin pblica local, p. cit.;
Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Metodologa para la medicin y anlisis
del desempeo municipal, Bogot, Departamento Nacional de Planeacin, Direccin de
Desarrollo Territorial Sostenible, 2005; Colombia, Departamento Nacional de Planeacin,
Resolucin 806, por la cual se organizan metodologas, criterios y procedimientos que
permitan integrar los Sistemas de Planeacin y la Red Nacional de Bancos de Programas
y Proyectos, Diario Ocial 46025, 10 de agosto de 2005, de 2005, Alcalda de Bogot,
[en lnea], disponible en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.
jsp?i=17464, consulta: enero de 2010; Colombia, Presidencia de la Repblica, Decretos,
Decreto 195, p. cit.; Colombia, Presidencia de la Repblica, Decretos, Decreto 72, por
el cual se modica parcialmente el Decreto 159 de 2002, Diario Ocial 45.794, 14 de
enero de 2006, Alcalda de Bogot, [en lnea], disponible en: http://www.alcaldiabogota.
gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=15638; consulta: enero de 2010; Colombia, Presidencia
de la Repblica, Decretos, Decreto 28, por medio del cual se dene la estrategia de
monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema
General de Participaciones, Diario Ocial 46.867 de 10 de enero de 2008, http://www.
avancejuridico.com/actualidad/documentosociales/2008/46867/d0028008.html, Avance
Jurdico, consulta: enero de 2010.
15 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Documento CONPES 3188, Evaluacin
de impacto de programas sociales, p. cit.,
gua sobre los instrumentos para la ejecucin, seguimiento y evaluacin del plan de
desarrollo municipal: plan indicativo, plan operativo anual de inversiones y plan
de accin.
16
En ella se establecieron, como tales, el plan de accin, el cual deba
defnir las actividades, los proyectos y los responsables de cada dependencia de la
administracin territorial, permitiendo hacer monitoreo y seguimiento anual al
cumplimiento del plan de desarrollo; el POAI, que determinara los programas,
los subprogramas, las metas y los proyectos de inversin a ejecutar durante una
vigencia fscal, identifcando las fuentes de fnanciacin y la entidad responsable de
su ejecucin; el plan indicativo, instrumento que facilitara el ejercicio de ejecucin
y evaluacin del plan de desarrollo; adems, se reforz la importancia de contar
con sistemas de seguimiento y evaluacin de la gestin pblica local.
El 14 de enero de 2005 se expidi el Decreto 72, por medio del cual se modifc
parcialmente el Decreto 159 de 2002,
17
el cual, junto a la gua para la Gestin
pblica local emitida por el DNP en febrero de 2005,
18
sent las bases conceptuales
y operativas para la evaluacin integral de la planeacin del desarrollo en Colombia.
La cuarta parte de la gua se denomina Evaluacin de la gestin municipal. All se
describe la importancia de esta fase de la gestin para retroalimentar la planeacin
y la ejecucin, as como para incentivar el proceso de participacin ciudadana
respecto de lo pblico. El esquema de evaluacin del desempeo de la gestin
integral consagrado contiene mediciones de efcacia, tanto de productos como de
resultados; de efciencia; de la incidencia de variables de gestin y entorno en esos
resultados, y del cumplimiento de los requisitos legales. La autoevaluacin de la
gestin local fue considerada fundamental para cumplir los fnes del Estado, dado
que permita tomar decisiones orientadas a la prestacin de los servicios sociales,
constituyndose en fuente de informacin.
19
Se identifcaron tres propsitos principales de aplicacin de la evaluacin:
20

1) contribuir a la toma de decisiones y a optimizar la gestin pblica; 2) generar
conocimiento y aprendizajes en el rea de la planifcacin, y 3) aportar al control
ciudadano. Se consider, en materia de diseo del sistema de evaluacin, que
los planes de desarrollo municipal deban contener un componente explcito de
evaluacin, en el que se presentase la metodologa que seguir la administracin
16 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Instrumentos para la ejecucin,
seguimiento y evaluacin del plan de desarrollo municipal: plan indicativo, plan operativo
anual de inversiones y plan de accin, p. cit., p. 32.
17 Colombia, Presidencia de la Repblica, Decretos, Decreto 72, p. cit.
18 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Gestin pblica local, p. cit.
19 Ibd., pp. 63-68.
20 Ibd.
Evaluacin de la planeacin: carcter dentico / 71 70 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
para hacer seguimiento y evaluacin de su plan, incluyendo informes de gestin
peridicos en los que se establezcan los avances y logros obtenidos, y el proceso
de utilizacin de recursos, as como la identifcacin de factores que permitieron
o impidieron alcanzar mejores resultados, esto ltimo con el fn de tomar los
correctivos necesarios y continuar el proceso de gestin con mayor xito. Finalmente,
la gua alude a los componentes del sistema de evaluacin, en particular, a la
defnicin del qu hacer para alcanzar mayores niveles de desarrollo del territorio;
relacionar los resultados alcanzados con respecto a las metas propuestas en el
plan de desarrollo, dando cuenta de la efcacia; identifcar los insumos utilizados
para visibilizar la efciencia; analizar la gestin y el entorno, para determinar los
factores de ndole institucional, fnanciera, poltica y de gestin sectorial con mayor
incidencia en la efcacia y la efciencia, y a la evaluacin del cumplimiento de los
requisitos legales vigentes.
Entre 2005 y 2008, el DNP complement sus orientaciones en materia de
evaluacin con la expedicin, en mayo de 2005, de la Metodologa para la medicin
y anlisis del desempeo municipal, mediante la cual hizo necesaria la evaluacin
del gasto pblico descentralizado, por su importancia en la fnanciacin de la
inversin municipal y departamental, y por la magnitud que esta representa
en el gasto pblico consolidado del pas, con lo cual no solo se determina la
capacidad administrativa y fnanciera del municipio, sino que, adicionalmente, se
correlaciona esta capacidad con la efcacia y la efciencia, haciendo posible medir
el grado de incidencia de las debilidades organizacionales en el desempeo y la
gestin municipal, as como explicar las diferencias con otros municipios.
21
Con
la promulgacin de la Resolucin 806 de 2005, mediante la cual se instaur el
Sistema de Seguimiento y Evaluacin de Proyectos de Inversin (SSEPI),
22
y con
la expedicin del Decreto 28 de 2008, por medio del cual se defni la estrategia
de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos
del Sistema General de Participaciones (SGP),
23
se enfatiz en las actividades, los
responsables institucionales y el control social (ligado a presentacin de metas,
rendicin de cuentas, informes de resultados y consultas pblicas).
La funcin administrativa, asociada a la consideracin de la evaluacin como
funcin pblica, descrita desde el espritu constitucional y su despliegue legislativo,
tuvo en Medelln su correspondiente correlato. Adems de los Acuerdos Municipales
21 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Metodologa para la medicin y anlisis
del desempeo municipal, p. cit., p. 45.
22 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Resolucin 806, p. cit.
23 Colombia, Presidencia de la Repblica, Decretos, Decreto 28, p. cit.
mediante los cuales se adoptaron los respectivos planes de desarrollo del perodo
de estudio (1995-1997, 1998-2000, 2001-2003 y 2004-2007), se promulgaron
cuatro Acuerdos relevantes en la materia: el 45, del 24 de noviembre de 1993; el
43, del 4 de diciembre de 1996; el 17, del 17 de noviembre de 2004, y el 43 del
8 de noviembre de 2007.
24
En efecto, el Municipio de Medelln cont, desde el 24 de noviembre de 1993,
con el Acuerdo 45, mediante el cual se adopt, antes de promulgarse la Ley 152 y en
desarrollo del mandato constitucional, la defnicin y la estructuracin de la parte
estratgica del plan general de desarrollo, expresndose los lineamientos generales
para el desarrollo municipal a distintos plazos y concebidos integralmente. Esta
norma se constituy en instrumento articulador de los planes sectoriales, los planes
zonales, los estatutos temticos y los programas de gobierno; asimismo, se convirti
en el planteamiento rector en lo propio de la funcin pblica y de las relaciones
con el sector privado. Fue derogado el 4 de diciembre de 1996 por el Acuerdo 43,
fundamento normativo del Sistema Municipal de Planeacin y de las orientaciones
ya adecuadas a la Ley 152, en relacin con la elaboracin, la aprobacin, la ejecucin,
el seguimiento, la evaluacin y el control del plan de desarrollo de Medelln. El
proceso de planeacin a nivel municipal, ordenado por este sistema, deba producir
como resultados el plan de desarrollo municipal, los planes sectoriales y los planes
zonales. El sistema lo componan, a su vez, tres subsistemas, uno de los cuales fue
el de Seguimiento, Evaluacin y Control del Proceso de Planeacin; a este ltimo
se le asign como objetivos, para cuantifcar y cualifcar los logros de objetivos y
metas del plan de desarrollo, disear, integrar y coordinar acciones relacionadas
con la evaluacin y el control de la gestin y de los resultados, que comprometen
a las entidades en el proceso de ejecucin de los planes. La evaluacin tendr por
objeto cuantifcar y cualifcar los logros de objetivos y metas,
25
para lo cual deba
coordinar las acciones de seguimiento, evaluacin y control referidas al proceso
de planeacin, unifcar el sistema de evaluacin y los indicadores de gestin y
seguimiento del proceso de planeacin y del sistema mismo, evaluar los informes
24 Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 45, por medio del cual se adopta la parte
estratgica del plan general de desarrollo para Medelln, se conceden unas autorizaciones
protempore al Alcalde Municipal y se dictan otras disposiciones relacionadas con el mismo
tema, 24 de noviembre de 1993; Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 43
(1996), p. cit.; Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 17, por medio del
cual se establece el Sistema de Informe de Gestin en el Municipio de Medelln, 17 de
noviembre de 2004, Alcalda de Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.medellin.
gov.co/alcaldia/jsp/modulos/N_admon/obj/img/vinculoscbg/Acu%2017-04.pdf, consulta:
octubre de 2009; Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 43 (2007), p. cit.
25 Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 43 (1996), p. cit.
Evaluacin de la planeacin: carcter dentico / 73 72 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
que realicen los diferentes componentes del sistema de planeacin, y facilitar y
estimular el funcionamiento de las veeduras cvicas.
El sistema, segn el Artculo 21, estara estructurado por cuatro componentes:
1) el de control poltico, atribuido a la Comisin Primera o del Plan del Concejo
Municipal; 2) el de control de gestin, asignado a la Direccin de Control Interno,
a la Contralora General de Medelln (CGM) y a la Personera Municipal; 3) el
de autocontrol, encomendado a la Direccin de Control Interno, en lo referido
a la ejecucin de programas y proyectos en las dependencias municipales, y 4) el
de seguimiento, evaluacin y control de los planes de desarrollo asignado al
Departamento Administrativo de Planeacin Municipal (DAPM) y a las Unidades
Descentralizadas de Planeacin y Programacin, mediante la defnicin y la
aplicacin de indicadores. Adems, en cumplimiento del artculo 42 de la Ley 152
de 1994, reconoci en la ofcina de Planeacin Departamental la funcin de hacer
la evaluacin de gestin y resultados de los planes y los programas de desarrollo e
inversin municipales.
26
Con el Acuerdo 17 del 17 de noviembre de 2004 se estableci el Sistema de
Informe de Gestin, se complement la normatividad municipal en materia
de evaluacin de la planeacin del desarrollo como funcin pblica, en particu-
lar, desde la funcin administrativa, conforme las exigencias de la legislacin, las
orientaciones y guas nacionales.
27
Mediante el Acuerdo 43 del 8 de noviembre de 2007, expedido por el
Concejo de Medelln, se cre, institucionaliz y ampli la consideracin alusiva a
la planeacin local y el presupuesto participativo en el marco del Sistema Municipal
de Planeacin; se ratifc la complementariedad y la concordancia en materia de la
funcin administrativa, asociada con la evaluacin de la planeacin del desarrollo,
puesta en vigencia desde 1996; se incorpor lo atinente a los informes de gestin.
En particular, estableci las normas para la elaboracin, la aprobacin, la ejecucin,
el seguimiento, la evaluacin y el control de los planes; adicion a los resultados
del proceso de planeacin, como novedad relevante en materia de evaluacin, los
indicadores de gestin para el seguimiento, la evaluacin y el control de la ejecucin
de los programas y los proyectos sujetos a los planes; mantuvo los tres subsistemas
asociados al Sistema Municipal de Planeacin (entre ellos, el de Seguimiento,
Evaluacin y Control del proceso de planeacin) con sus respectivas funciones y
objetivos; asimismo, lo alusivo al CMP, a los planes sectoriales y zonales, y a los
26 Ibd.
27 Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 17, p. cit.
Comits Comunitarios de Desarrollo Integral (CCDI). Como novedad, incorpor
aspectos sobre planeacin local y presupuesto participativo, asunto no consagrado
en la normatividad nacional y propia, exclusivamente ligada al Sistema Municipal
de Planeacin en el Municipio de Medelln.
28
De manera complementaria, en el
artculo 65 se estableci que en el marco del Sistema de Informacin Municipal,
la Administracin creara, administrara y mantendra indicadores para la
planeacin local y el presupuesto participativo, facilitando el acceso pblico a
dicha informacin. A su vez, el DAPM debera prestar apoyo para que las juntas
administradoras locales, a las veeduras ciudadanas y otros mecanismos de control
pudieran desarrollarse y realizar adecuadamente la evaluacin y el seguimiento a
estos procesos.
En suma, el recorrido efectuado por la normatividad promulgada a partir
de la Constitucin de 1991, sus despliegues legislativos, las orientaciones y las
guas contenidas en los documentos CONPES y del DNP, hasta la adopcin del
Acuerdo 43 de 2007, alusivos a la funcin administrativa, permite derivar, como
aspecto relevante, que tal funcin, asociada con la evaluacin de la planeacin del
desarrollo, est claramente concebida, delimitada y normatizada. Adems, que:
1. Est identifcada, jerrquicamente, la dependencia a la cual corresponde esta
funcin pblica: la rama ejecutiva del poder pblico, en concreto, su estructura
gubernamental, encabezada por el DNP y, para Medelln, por el DAPM.
2. Sus objetivos y funciones, desde lo nacional hasta lo municipal, estn
orientados articuladamente a la evaluacin de gestin y de resultados de los
planes y los programas de desarrollo e inversin.
3. Los procedimientos, las secuencias y las temporalidades en qu ha de
cumplirse esta funcin pblica estn consagrados en el espritu constitucional,
desplegados cabalmente en la legislacin promulgada, guiados y concebidos
por las orientaciones de los documentos CONPES, las disposiciones del DNP,
as como los Acuerdos 43 de 1996 y de 2007, promulgados en Medelln.
4. Est establecida la metodologa de trabajo propia de esta funcin, con sus
instrumentos bsicos: planes de accin, POAI, planes indicativos y sistemas
de seguimiento y evaluacin de la gestin pblica local, soportados en la
estrategia del BPIN y en el SSEPI.
28 Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 43 (2007), p. cit.
Evaluacin de la planeacin: carcter dentico / 75 74 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
5. Estn delineados los resultados esperados en trminos de efcacia, efciencia,
gestin del entorno y cumplimiento de los requisitos legales, propios de la
evaluacin de la planeacin del desarrollo, adems de los momentos ordenados
para su divulgacin pblica.
6. La funcin administrativa de la evaluacin de la planeacin del desarrollo est
concebida de manera posterior o expost, aunque entra en operacin desde el
momento en que se posesionan los ejecutivos, con la formulacin del proyecto
de plan de desarrollo, y va hasta el ltimo mes del perodo de gobierno, con
la preparacin del informe de gestin consolidado, el cual debe presentarse
en el mes de diciembre.
7. Es evidente la consideracin de la evaluacin como proceso de aprendizaje con-
tinuo desde junio de 1995, con la expedicin del documento CONPES 2790,
lo cual fue ratifcado en junio de 2004 con el documento CONPES 3294
y en febrero de 2005, con la gua promulgada por el DNP en materia de
gestin pblica local.
8. Un asunto queda latente: considerar la planeacin del desarrollo y de su
correspondiente evaluacin, como proceso. El espritu constitucional no
lo hizo visible; mas la Ley 152 de 1994, en el literal j), artculo 3, y el
artculo 12 del Acuerdo 43 de 2007, lo aludieron directamente.
En materia de la funcin administrativa, para el caso de Medelln, conviene
destacar, entre otras cosas, los avances en materia de planeacin sectorial y zonal, y
el establecimiento de los CCDI, con sus correspondientes evaluaciones. Es tambin
relevante la correspondencia, complementariedad y concordancia asociadas con
la evaluacin de la planeacin del desarrollo desde lo administrativo, en virtud a
que se mantuvo lo relativo al Sistema Municipal de Planeacin, se incorpor lo
atinente a los informes de gestin y se ampli la consideracin alusiva a la planeacin
local y al presupuesto participativo. Adicionalmente, se establecieron normas para
el funcionamiento del Sistema de Planeacin; la elaboracin, la aprobacin, la
ejecucin, el seguimiento, la evaluacin y el control de los planes; la adopcin de
los sistemas de informes de gestin municipal y, en particular, los de monitoreo,
seguimiento y control al sistema general de participaciones.
Funcin fscal: vigilar la gestin fscal, control fscal fnanciero
y de resultados
La evaluacin de la planeacin del desarrollo como funcin pblica, desde el
componente fscal, se ocupa de la vigilancia de la gestin fscal, el control fscal
fnanciero y de resultados de la administracin pblica. Est atribuida a la estructura
gubernamental encargada de la vigilancia y del control pblico, en particular, al
sistema de contraloras, encabezado por la Contralora General de la Repblica y,
para el caso de Medelln, por la Contralora Municipal. El anlisis y la resea de
esta particularidad de la evaluacin enlaza concordancias, complementos, hallazgos
e inferencias que dan cuenta del deber ser de la funcin pblica de corte fscal,
partiendo del espritu constitucional; sigue con la reglamentacin efectuada por
medio de la Leyes 42 de 1993, 136 de 1994 y 617 de 2000; los Decretos Nacionales
111 de 1996 y 1714 de 2000,
29
hasta comentar las normas municipales al respecto,
puestas en vigencia en el Municipio de Medelln.
La Constitucin de 1991 fundament la funcin fiscal, vinculada a la
evaluacin de la planeacin del desarrollo como funcin pblica.
30
En su Ttulo V,
se ocup de la organizacin del Estado con nfasis, en su Captulo 1, en la estructura;
en el artculo 117 determin que el Ministerio Pblico y la Contralora General
29 Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 42, sobre la organizacin del sistema de
control scal nanciero y los organismos que lo ejercen, Bogot, Diario Ocial, 40.732, 26
de enero de 1993, Auditora General de la Repblica, [en lnea], disponible en: http://www.
auditoria.gov.co/9_documentos/Normatividad/ley_1993_42.pdf, consulta: enero de 2010;
Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 136, por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organizacin y el funcionamiento de los municipios, Diario Ocial 41.377, 2 de
junio de 1994, Secretara del Senado, [en lnea], disponible en: http://www.secretariasenado.
gov.co/senado/basedoc/ley/1994/ley_0136_1994.html y http://www.secretariasenado.
gov.co/senado/basedoc/ley/1994/ley_0136_1994_pr001.html, consulta: enero de 2010;
Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 617, por la cual se reforma parcialmente
la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgnica
de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la
descentralizacin, y se dictan normas para la racionalizacin del gasto pblico nacional,
Diario Ocial 44.188, 9 de octubre de 2000, Secretara del Senado, [en lnea], disponible
en: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/2000/ley_0617_2000.html y
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/2000/ley_0617_2000_pr001.html,
consulta: enero de 2010; Colombia, Presidencia de la Repblica, Decretos, Decreto 111, por el
cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman
el Estatuto Orgnico del Presupuesto, Diario Ocial 42.692, enero 18 de 1996, Programa
presidencial de modernizacin, eciencia, transparencia y lucha contra la corrupcin,
[en lnea], disponible en: http://www.anticorrupcion.gov.co/marco/normas_ci_publico/
decreto_111_960115.pdf, consulta: enero de 2010; Colombia, Presidencia de la Repblica,
Decretos, Decreto 1714, por el cual se reglamenta parcialmente el artculo 32 de la Ley 489
de 1998, Diario Ocial 44.154, 8 de septiembre de 2000, ACNUR, [en lnea], disponible en:
http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/6529.pdf, consulta: enero de 2010.
30 El artculo 287, Captulo 1 del Ttulo XI, estableci la autonoma de las entidades territoriales,
en general y no solo para los asuntos de tipo scal, tal y como se coment en la parte
introductoria del captulo. Colombia, Asamblea Nacional Constituyente, Constitucin
Poltica de Colombia, p. cit.
Evaluacin de la planeacin: carcter dentico / 77 76 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
de la Repblica, con sus rplicas en las entidades territoriales, seran los rganos de
control del Estado; en el 119, le asign a la Contralora General de la Repblica,
como funciones, la vigilancia de la gestin fscal y el control de resultados de la
administracin. Con ello, ratifc la condicin de funcin pblica atribuida a
la evaluacin, en este caso, desde lo fscal, hecho reafrmado en el Ttulo X, al
reglamentarse lo atinente a los organismos de control, en concreto, lo relativo a la
Contralora General de la Repblica.
La importancia de lo ordenado mediante el artculo 267 del Captulo 1,
Ttulo X, para la refexin en materia de funcin fscal est en que la asocia con
el control como funcin pblica, la cual es asignada a la Contralora General
de la Repblica con responsabilidades predeterminadas sobre la vigilancia de la
gestin fscal de la administracin y la de particulares; ordena que se haga en
forma posterior y selectiva, mediante instrumentos de control, como el fnanciero,
de gestin y de resultados, basados en criterios de efciencia, economa, equidad
y valoracin de costos ambientales.
El Ttulo XII estableci el rgimen econmico y de la hacienda pblica,
haciendo alusin, en el Captulo 3, artculos 345 a 355, en cuanto a la funcin
fscal, al presupuesto de rentas y gastos, a la ley de apropiaciones, a la discusin,
expedicin y modifcaciones del presupuesto, al gasto pblico social, a la regulacin
presupuestal y la capacidad contractual, a los principios presupuestales, al Contador
General de la Repblica, a la prohibicin de auxilios y donaciones, y a la posibilidad
de contratar entidades sin nimo de lucro.
El espritu constitucional descrito, asociado con la funcin fscal, cont
rpidamente con un amplio despliegue legislativo y normativo para el caso de
Medelln, que posibilit su oportuna entrada en vigencia, as como efectuar los
ajustes y los complementos necesarios para procurar su efectividad. Aunque por
los resultados en materia de corrupcin y transparencia es evidente que an no
se logra lo previsto, son visibles los avances en agilidad e instrumentacin de la
evaluacin de la planeacin del desarrollo, desde la funcin fscal, posibilitados por
la normatividad subsiguiente a la Constitucin de 1991.
El 26 de enero de 1993 se puso en vigencia la Ley 42, por medio de la cual
se regularon los principios, los sistemas y los procedimientos de control fscal
fnanciero; lo atinente a los organismos que lo han de ejercer, en los mbitos
nacional, departamental y municipal, as como los procedimientos jurdicos
aplicables en ambos casos. El artculo 4 ratifc lo orientado por el artculo 267
constitucional, en cuanto a que el control fscal es
[] una funcin pblica, la cual vigila la gestin fscal de la administracin y de los
particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Estado en todos sus rdenes
y niveles. Este ser ejercido en forma posterior y selectiva por la Contralora General
de la Repblica, las contraloras departamentales y municipales, los auditores, las
auditoras y las revisoras fscales de las empresas pblicas municipales, conforme a
los procedimientos, sistemas y principios que se establecen en la presente ley.
31
Mientras, en el artculo 9 se establecieron los sistemas de control que deban,
como mnimo, orientar y aplicarse para el ejercicio de esta funcin fscal, as:
[] el fnanciero, de legalidad, de gestin, de resultados, la revisin de cuentas y la
evaluacin del control interno, de acuerdo con lo previsto en los artculos siguientes.
Pargrafo: otros sistemas de control, que impliquen mayor tecnologa, efciencia y
seguridad, podrn ser adoptados por la Contralora General de la Repblica, mediante
eglamento especial [].
32
Mediante los artculos 10 a 19 se defni que estos sistemas de control podran
aplicarse en forma individual, combinada o total, as como la posibilidad de
acudir a otros sistemas de control aceptados. Adems, se concibieron los controles
fnanciero, de legalidad, de gestin, de resultados, de control interno y por revisin
de cuentas. Los resultados del control fscal,
33
segn lo previsto en los artculos
105 y 106, deberan ser comunicados a los rganos de direccin de la entidad
respectiva, al despacho ejecutivo al cual esta se halle adscrita o vinculada, y a las
autoridades a quienes est atribuida la facultad de analizar tales conclusiones y
adoptar las medidas correspondientes. Adicionalmente, a la opinin pblica se le
informar sobre los resultados de la gestin, solicitando, para el efecto, el acceso a
espacios en la radio y la televisin.
Estas disposiciones fueron complementadas por la Directiva Presidencial 02
de 1994; las Leyes 136, 152 de 1994 y 617 de 2000; el Decreto-Ley 111 de 1996;
los Acuerdos 43 de 1996 y de 2007; los Decretos 466 de 2002 y 2654 de 2006, y
la Resolucin 87 de 2008.
34

31 Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 42, p. cit.
32 Ibd., Ttulo 1, Captulo 1, Artculo 9.
33 Que para efectos de lo municipal, como el caso de Medelln, se rige por lo previsto en
el artculo 65, as: Artculo 65. Las contraloras departamentales, distritales y municipales
realizan la vigilancia de la gestin scal en su jurisdiccin de acuerdo a los principios,
sistemas y procedimientos establecidos en la presente ley []. Ibd., Captulo II, De las
contraloras departamentales, municipales y sus contralores.
34 Colombia, Presidencia de la Repblica, Directiva Presidencial 02, por la cual se establece
el desarrollo de la funcin de control interno en las entidades y organismos de la Rama
Ejecutiva del Orden Nacional, 5 de abril de 1994, Ministerio de Comercio, Industria y
Evaluacin de la planeacin: carcter dentico / 79 78 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
La Directiva Presidencial 02 del 5 de abril de 1994 se ocup del control interno
y sus vnculos con la funcin fscal, particularmente desde las atribuciones dadas a
la Contralora General de la Repblica.
35
Al efecto, reconoci la importancia del
cambio incorporado en la Constitucin de 1991, al pasar del control fscal centrado
en la auditora de cuentas y el control previo, al control posterior y selectivo (artculo
269); al valorar la concepcin de la funcin administrativa consagrada por el
artculo 209 constitucional y, adicionalmente, la incorporacin del control interno
mediante el artculo 269, con la facultad atribuida a la Contralora General de la
Repblica, mediante el artculo 268, para conceptuar al respecto, complementado
por el artculo 18 de la Ley 42 de 1993, que precis que la evaluacin del control
interno a cargo de la Contralora consistira en el anlisis de los sistemas de control de
las entidades, todo con el fn de determinar su calidad, el nivel de confanza que
se les puede otorgar y el grado de efcacia y efciencia en el cumplimiento de sus
objetivos,
36
atribuyndole, de paso, al Contralor General de la Repblica, la funcin
de reglamentar los mtodos y los procedimientos para llevarla a cabo.
La Ley 136 del 2 de junio de 1994 hizo referencia al rgimen de control fscal
municipal en su Ttulo X.
37
All dispuso que ste se regira por lo ordenado en la
Ley 42 de 1993 (artculo 154) y estara a cargo de las Contraloras Municipales.
Adicionalmente orden, a los organismos de control fscal, vincular a la comunidad
Turismo, [en lnea], disponible en: http://www.mincomercio.gov.co/econtent/Documentos/
normatividad/leyes/DIRECTIVAPRESIDENCIAL2_1994.pdf, consulta: enero de 2010;
Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 136, p. cit.; Colombia, Congreso de la
Repblica, Leyes, Ley 152, p. cit.; Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 617,
p. cit.; Colombia, Presidencia de la Repblica, Decretos, Decreto 111, p. cit.; Medelln,
Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 43 (1996), p. cit.; Medelln, Concejo de Medelln,
Acuerdo Municipal 43 (2007), p. cit.; Medelln, Alcalda de Medelln, Decretos, Decreto
466, por medio del cual se adopta el Cdigo del Buen Gobierno para garantizar la inversin
en los valores que emite el Municipio de Medelln, 3 de mayo de 2002, Alcalda de Medelln,
[en lnea], disponible en: http://www.medellin.gov.co/alcaldia/jsp/modulos/N_admon/obj/
pdf/CodigoBuenGobierno.pdf?idPagina=939, consulta: enero de 2010; Medelln, Alcalda
de Medelln, Decretos, Decreto 2654, por medio del cual se modica el Decreto 466 del 3
de mayo de 2002 el cual adopta el Cdigo del Buen Gobierno para impulsar las buenas
prcticas de la gestin pblica en el Municipio de Medelln, y garantizar la inversin en
los valores que emite, 7 de noviembre de 2006, Alcalda de Medelln, [en lnea], disponible
en: http://www.medellin.gov.co/alcaldia/jsp/modulos/N_admon/codigodebuengobierno.
jsp?idPagina=988, consulta: enero de 2010; Medelln, Contralora General, Resolucin 87,
por medio de la cual se regula la rendicin y revisin de la cuenta e informes para el
Municipio de Medelln y sus entidades descentralizadas, 26 de marzo de 2008.
35 Colombia, Presidencia de la Repblica, Directiva Presidencial 02, p. cit.
36 Ibd., Artculo 18.
37 Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 136, p. cit.
en la realizacin de su gestin fscal sobre el desarrollo de los planes, los programas
y las actividades que realice la entidad fscalizada, para que ella, a travs de los
ciudadanos y de los organismos de participacin comunitaria, pueda garantizar
que la funcin del Estado est orientada a buscar benefcios de inters comn, que
ayuden a valorar que sus contribuciones estn siendo dirigidas en bsqueda de
benefcio social.
Mediante los artculos 28, 44 y 45 de la Ley 152 del 15 de julio de 1994 se
orden la armonizacin y la sujecin de los presupuestos ofciales de todo tipo a
los planes de desarrollo nacional y de las entidades territoriales, buscando su debida
coherencia, tanto en la formulacin como en la ejecucin y la evaluacin.
38
As
qued formalmente articulado, con el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, el
llamado Estatuto Orgnico de Presupuesto, mediante el cual se regul lo relativo
al sistema presupuestal, constituido por el plan fnanciero, el POAI, el BPIN y el
presupuesto anual.
39
El plan fnanciero se concibi como un instrumento de planifcacin y
gestin fnanciera del sector pblico, basado en las operaciones efectivas de las
entidades cuyo efecto cambiario, monetario y fscal sea de tal magnitud que amerite
incluirlas en el plan; el POAI sealara los proyectos de inversin clasifcados
por sectores, rganos y programas, guardando concordancia con los planes de
inversiones; el BPIN se consider como el conjunto de actividades seleccionadas
como viables, previamente evaluadas social, tcnica, econmicamente y registradas
y sistematizadas en el DNP, y el presupuesto anual se asumi como el instrumento
para el cumplimiento de los planes y los programas de desarrollo econmico y social.
Para articular an ms presupuestos y planes de desarrollo, por tanto,
su correspondiente evaluacin, el artculo 13 del Decreto 111 orden que el
Presupuesto General de la Nacin debera guardar concordancia con los contenidos
del Plan Nacional de Desarrollo, del Plan Nacional de Inversiones, del plan
fnanciero y del POAI, asunto aplicable tambin para las entidades territoriales.
Consecuentemente, segn lo prescrito por el artculo 68, no se podra ejecutar
ningn programa o proyecto contenido en el Presupuesto General, hasta tanto
fueran evaluados por el rgano competente y registrados en el BPIN.
En Medelln, fueron acogidas las disposiciones emanadas del despliegue
legislativo comentado, apoyndose, para el efecto, en lo establecido por el artculo 6
de la Ley 42 de 1993, en cuanto a que lo ordenado por el Contralor General de
38 Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 152, p. cit.
39 Colombia, Presidencia de la Repblica, Decretos, Decreto 111, p. cit., p. 20.
Evaluacin de la planeacin: carcter dentico / 81 80 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
la Repblica, en ejercicio de las facultades conferidas por el artculo 268, numeral
12, de la Constitucin Nacional, primara, en materia de control fscal, sobre las
que pudieran dictar otras autoridades. En este marco, en Medelln se acogieron
tanto el espritu constitucional como el mandato legislativo, avanzando, a manera
de complemento, en las particularidades propias del Cdigo de Buen Gobierno y
el sistema de rendicin de cuentas, tal y como se resea a continuacin.
En el artculo 21, Acuerdos 43 de 1996 y de 2007,
40
se defni el control
de gestin como componente del Sistema Municipal de Planeacin. Al efecto se
orden que correspondiera a los organismos establecidos legalmente para ello, que
son la Direccin de Control Interno, la CGM y la Personera Municipal. Adems,
se dispuso que en este proceso intervendran tambin las veeduras cvicas.
En mayo de 2002 se dict el Decreto Municipal 466, correspondiente al
Cdigo del Buen Gobierno para Medelln, modifcado por el Decreto Municipal
2654 del 7 de noviembre de 2006.
41
Entre los principios de la gestin pblica se
destacaron: planeacin sin improvisacin; efciencia y efcacia en los programas y
los proyectos, y la confanza entre las personas que dirigen la Administracin es
esencial para garantizar la legitimidad del Estado.
En cumplimiento del Acuerdo 17 de 2004, la Alcalda se comprometi a
realizar una efectiva rendicin de cuentas de manera peridica con el objeto, entre
otros, de informar a la ciudadana sobre el proceso de avance y cumplimiento de
las metas contenidas en el Plan de Desarrollo de la Administracin Municipal, y
de la forma como se est ejecutando el presupuesto de la entidad, manteniendo
procesos permanentes de comunicacin pblica a la comunidad y en especial el
de la presentacin de informes peridicos de gestin.
42
Por ltimo, el 26 de marzo de 2008 se expidi la Resolucin Municipal 87,
por medio de la cual se regul la rendicin y la revisin de la cuenta e informes
en Medelln y sus entidades descentralizadas.
43
En ella se estableci el sistema de
rendicin de cuentas y de los dems informes necesarios para evaluar la gestin
fscal; se defne la forma y los trminos en que ello se hara, conforme las fechas y
los formatos establecidos por la CGM; se indica quines y en qu formatos deben
rendir cuentas y presentar informes anuales, con fecha de corte el 31 de diciembre
40 Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 43 (1996), p. cit.; Medelln, Concejo
de Medelln, Acuerdo Municipal 43 (2007), p. cit.
41 Medelln, Alcalda de Medelln, Decretos, Decreto 466, p. cit.; Medelln, Alcalda de
Medelln, Decretos, Decreto 2654, p. cit.
42 Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 17, p. cit.
43 Medelln, Contralora General, Resolucin 87, p. cit.
de cada ao; se plantea la necesidad de suscribir, al retirarse del cargo, una acta de
informes de gestin; se defnen los tipos de revisiones de forma y de fondo para
la cuenta e informes, y, entre otras cosas, se ordena adoptar, para estos efectos, los
formatos anexos a la Resolucin.
En sntesis, respecto a la funcin fscal asociada con la evaluacin de la
planeacin del desarrollo en Colombia, caso Medelln, en el perodo entre
1995 y 2007, puede inferirse que est establecida su fnalidad, su sentido, las
temporalidades, los actores, las formas operativas y los instrumentos para realizarla.
Adems, la normatividad puesta en vigencia desde la Constitucin de 1991 hasta
la promulgada en Medelln es coherente, consecuente y concordante.
En este marco, conviene destacar algunos asuntos relevantes:
1. La funcin fscal asociada a la evaluacin de la planeacin del desarrollo no
solo est claramente normatizada como funcin pblica, autnoma, posterior
y selectiva, sino que est fundamentada en criterios de efciencia, economa,
efcacia, equidad y valoracin de costos ambientales.
2. Est debidamente asignada e identifcada la dependencia de la estructura
gubernamental del Estado a quien le corresponde esta funcin pblica el
sistema nacional y territorial de Contraloras y, en parte, al Contralor General
de la Repblica, sus objetivos, funciones, temporalidades, metodologas e
instrumentos de trabajo por un lado, el plan fnanciero, el POAI, el BPIN
y el presupuesto anual; por otro, los controles fnanciero, de legalidad, de
gestin, de resultados, la revisin de cuentas y, entre otros, la evaluacin del
control interno, los resultados esperados y su comunicacin.
3. Es una novedad que, en Medelln, esta normatividad fuera complementada
con el Cdigo de Buen Gobierno, estrategia que no solo fortaleci la
evaluacin fscal, sino que promovi la vinculacin a ella de diversos actores,
en mltiples momentos y con articulaciones relevantes, en concordancia
con la estructuracin del sistema de rendicin de cuentas y los informes
de gestin.
Funcin poltica: el escenario legislativo
En la consideracin de la evaluacin como funcin pblica, corresponde ahora
describir analticamente la funcin poltica, mediante la cual se estableci la
evaluacin y el control poltico, asignados a la estructura legislativa: desde el
Evaluacin de la planeacin: carcter dentico / 83 82 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
Congreso de la Repblica hasta los Concejos Municipales. Se busca, con ello, como
en los casos de las dos funciones descritas, enlazar concordancias, complementos,
hallazgos e inferencias que den cuenta del deber ser poltico en la materia. Para
el efecto, se parte del espritu constitucional contenido en los artculos 135, 150,
151, 178, 189, 287 y 341; luego se resea la reglamentacin efectuada por medio
de las Leyes 42 de 1993, 136 de 1994 y 152 de 1994 y el Decreto Nacional 111 de
1996, hasta comentar las normas promulgadas en vigencia en Medelln: Acuerdos
43 de 1996 y 2007, 17 de 2004; Decretos 466 de 2002 y 2654 de 2006.
44
La Constitucin de 1991 consagra la esencia de la funcin poltica vinculada
a la evaluacin de la planeacin del desarrollo en su consideracin como funcin
pblica, en los artculos 150, 287 y 353. En el artculo 150 expresa que le corresponde
al Congreso de la Repblica hacer las leyes, por medio de las cuales ejerce, entre
otras, la funcin de aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Nacional
de Inversiones que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinacin de
los recursos y las apropiaciones que se autoricen para su ejecucin, y las medidas
necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos.
45
Por extensin, en lo
que corresponde con los municipios en su calidad de entidades territoriales, en
los artculos 287 y 353 dispuso la autonoma para la gestin de sus intereses y la
aplicacin de las disposiciones alusivas al rgimen econmico y de la hacienda
pblica, en particular, lo referido a la elaboracin, la aprobacin y la ejecucin de
su presupuesto.
Los nexos de las funciones poltica y administrativa son visibles en los artculos
135, 189, 339, 342 y 352 de la Carta Magna. Por medio del artculo 135 se dispuso,
como facultad del Congreso de la Repblica, solicitar al Gobierno los informes
que necesite, lo cual es concordante con el artculo 189, en donde se expresa que le
corresponde al Presidente de la Repblica, entre otras cosas, presentar un informe
al Congreso, al iniciarse cada legislatura, sobre los actos de la Administracin,
sobre la ejecucin de los planes y los programas de desarrollo econmico y social,
y sobre los proyectos que el Gobierno se proponga adelantar durante la vigencia
de la nueva legislatura.
44 Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 42, p. cit.; Colombia, Congreso de la
Repblica, Leyes, Ley 136, p. cit.; Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 152,
p. cit.; Colombia, Presidencia de la Repblica, Decretos, Decreto 111, p. cit.; Medelln,
Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 43 (1996), p. cit.; Medelln, Concejo de Medelln,
Acuerdo Municipal 43 (2007), p. cit.; Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal
17, p. cit.; Medelln, Alcalda de Medelln, Decretos, Decreto 466, p. cit.; Medelln,
Alcalda de Medelln, Decretos, Decreto 2654, p. cit.
45 Colombia, Asamblea Nacional Constituyente, Constitucin Poltica de Colombia, p. cit.
Estas funciones estn soportadas en lo ordenado mediante el artculo 339,
respecto a la expedicin de una ley orgnica que regulase lo relacionado con el Plan
Nacional de Desarrollo, integrado por una parte general que contemplara acciones
de corto, mediano y largo plazo, y el Plan Nacional de Inversiones, que contendra
los presupuestos plurianuales y la especifcacin de los recursos fnancieros requeridos
para su ejecucin, asunto extendido a las entidades territoriales; en lo expresado
por el artculo 342, alusivo a los procedimientos de elaboracin, aprobacin y
ejecucin de los planes de desarrollo, junto a su necesaria armonizacin y sujecin
a ellos de los presupuestos ofciales, as como lo establecido en el artculo 352, en
relacin con el contenido de la Ley Orgnica del Presupuesto y su coordinacin
con el Plan Nacional de Desarrollo. Es decir, aunque la funcin administrativa es
autnoma y corresponde a la estructura gubernamental del Estado vinculada con
la rama ejecutiva del poder pblico, la injerencia en ella de la funcin poltica,
propia de la rama legislativa, es manifesta desde el espritu constitucional. Algo
similar ocurre en las interrelaciones con la funcin fscal, segn lo ordenado por
los artculos 151, 178, 267, 339 y 346 a 352 constitucionales.
En verdad, el artculo 151 constitucional faculta al Congreso de la Repblica
y, por extensin territorial, al Concejo Municipal en lo propio, para expedir normas
reguladoras de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecen, entre otras
cosas, las regulaciones sobre preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto
de rentas y la ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo. El artculo 178
otorga a la Cmara de Representantes la atribucin especial de examinar y fenecer
la cuenta general del presupuesto y del tesoro que le presente el Contralor General
de la Repblica. El artculo 267 establece que es el Congreso de la Repblica la
instancia donde se elige al Contralor General de la Nacin y por medio de los
artculos 339 a 342 le otorga a esta instancia legislativa la facultad de aprobar
los planes de inversiones y presupuestos, indicando los procedimientos a seguir, los
alcances y las restricciones en la materia.
El mandato constitucional en materia de la funcin poltica de la evaluacin
de la planeacin del desarrollo tuvo oportuno y coherente despliegue normativo,
tanto en lo nacional, como para el caso de Medelln. La Ley 42 de 1993, en su
artculo 38, ratifca la obligatoriedad que tiene el Contralor General de la Repblica
de presentar, a consideracin de la Cmara de Representantes, para su examen y
fenecimiento, la cuenta general del presupuesto y del tesoro del correspondiente
perodo fscal, para su respectivo control poltico.
46
46 Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 42, p. cit.
Evaluacin de la planeacin: carcter dentico / 85 84 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
Estas acciones son tpicas de su funcin poltica, relacionada con la funcin
administrativa y con la fscal ya comentadas. Luego, mediante los artculos 38 a
40, esta Ley le otorga a las mismas instancias legislativas municipales la funcin de
ejercer control a la Administracin municipal, tanto a la encabezada por el Alcalde
desde la rama ejecutiva, como al Contralor, a las entidades descentralizadas y al
Personero. En particular se destaca la atribucin consagrada en el artculo 165,
mediante el cual se reafrma lo ordenado por medio de los artculos 272 constitucional
y 38 de la Ley 42 de 1993, en cuanto a que los Contralores Municipales debern
presentar al Concejo, anualmente, un informe sobre el estado de las fnanzas, a
nivel central y descentralizado, acompaado de su concepto sobre el manejo dado
a los bienes y los fondos pblicos.
La Ley 152 del 15 de julio de 1994, tambin aludi a la funcin poltica
atribuida a la estructura legislativa de manera complementaria a lo establecido
por la Ley 136 de 1994. En su captulo III, artculo 8, defni como instancia,
no como autoridad nacional de planeacin, al Congreso de la Repblica y,
mediante el captulo IX, artculo 33, hizo lo propio con el Concejo Municipal,
declarndolo instancia de planeacin municipal.
47
En los artculos 30 y 43 alude
a los informes anuales detallados que tanto el Presidente de la Repblica debe
presentar al Congreso, como el Alcalde al Concejo Municipal, sobre la ejecucin
de los respectivos planes de desarrollo, el cumplimiento de los planes de inversiones
pblicas y sus correspondencias.
La funcin poltica de la evaluacin de la planeacin del desarrollo fue
ratifcada desde la normatividad nacional, con la expedicin del Decreto 111
del 15 de enero de 1996, mediante el cual se adopt el Estatuto Orgnico de
Presupuesto. All, en el Captulo XII, se regul lo relativo al control poltico y
el seguimiento fnanciero, establecindose en el artculo 90 el control poltico
nacional, con rplica territorial. Para el efecto se mand a que, sin perjuicio de
las prescripciones constitucionales sobre la materia, el Congreso de la Repblica
ejerciera el control poltico sobre el presupuesto.
48
La normatividad promulgada en Medelln entre 1995 y 2007 ratifc, sobre
la funcin poltica de la evaluacin de la planeacin del desarrollo, tanto el espritu
constitucional como el mandato legislativo comentado. As se infere del anlisis
efectuado a los Acuerdos 43 de 1996, 17 de 2004 y 43 de 2007, y a los Decretos
Municipales 466 de 2002 y 2654 de 2006.
49

47 Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 152, p. cit.
48 Colombia, Presidencia de la Repblica, Decretos, Decreto 111, p. cit.
49 Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 43 (1996), p. cit.; Medelln, Concejo de
En efecto, en el artculo 21 del Acuerdo 43 de 1996, se defnieron los
componentes del Sistema Municipal de Planeacin del Municipio de Medelln y,
en el numeral 21.1, se determin que el control poltico corresponda al Concejo
Municipal, en cabeza de su Comisin Primera o del Plan, en virtud a que ella es la
primera instancia de verifcacin y le corresponde el estudio del informe anual de
la ejecucin del Plan de Desarrollo Municipal, que el Alcalde le debe presentar
de acuerdo con la Ley 152 de 1994.
50
Esta disposicin fue complementada en 2004, con la promulgacin del
Acuerdo 17, por medio del cual se estableci el Sistema de Informe de Gestin en
el Municipio de Medelln. All no solo se orden el cumplimiento de la funcin
administrativa antes reseada, sino que tambin se previ que estos informes
deban ser presentados ante el Concejo Municipal, dando lugar a la respectiva
funcin poltica. Asunto que luego se profundiz y complement, en 2006, con
la expedicin del Decreto 2654, por medio del cual se modifc el Decreto 466
de mayo 3 de 2002, adoptndose el Cdigo del Buen Gobierno para impulsar
las buenas prcticas de la gestin pblica en el Municipio de Medelln. Con el
Acuerdo 43 de 2007, mediante el cual se cre e institucionaliz la planeacin local
y el presupuesto participativo en el marco del Sistema Municipal de Planeacin
consagrado por el Acuerdo 43 de 1996, se ratifc el componente del control poltico
atribuido al Concejo Municipal, respecto a la verifcacin del informe anual de
ejecucin del Plan de Desarrollo Municipal.
De lo expuesto, surge como sntesis asociada con la funcin poltica, propia
de la consideracin de la evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia,
caso Medelln, como funcin pblica, que:
1. Como tal, encuentra coherencia, complementariedad y concordancia desde la
Constitucin de 1991 hasta la normatividad que la despliega, en lo nacional
y en Medelln.
2. Es ejercida por el poder legislativo nacional y municipal, tanto en cumplimiento
del rol asignado por la normatividad, como sobre las estructuras gubernamen-
tales del Estado que cumplen las funciones administrativa y fscal.
Medelln, Acuerdo Municipal 43 (2007), p. cit.; Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo
Municipal 17, p. cit.; Medelln, Alcalda de Medelln, Decretos, Decreto 466, p. cit.;
Medelln, Alcalda de Medelln, Decretos, Decreto 2654, p. cit.
50 Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 43 (1996), p. cit.
Evaluacin de la planeacin: carcter dentico / 87 86 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
3. Tiene definidas: a) las temporalidades: en el proceso de elaboracin y
aprobacin, y anualmente, conforme los informes que presentan tanto el
Alcalde como el Contralor Municipal; b) los actores: de manera directa,
para el caso de Medelln, la Comisin Primera del Concejo de Medelln, e
indirectamente, las estructuras administrativa y fscal de la municipalidad;
c) las formas operativas y los instrumentos con los cuales se realiza: el plan
de desarrollo, tanto desde su parte estratgica, como el correspondiente plan
de inversiones, as como los informes anuales del ejecutivo y del contralor
municipal.
4. Se destacan como eje central de la funcin poltica, el seguimiento y la
evaluacin de la ejecucin del plan de desarrollo, el cumplimiento del plan
de inversiones y las correspondencias entre ambos.
Por ltimo, el anlisis sobre la evaluacin de la planeacin del desarrollo como
funcin pblica, en sus tipologas administrativa, fscal y poltica, permite inferir
que, en Colombia, est vigente el principio alusivo a que quien planea el desarrollo,
es quien lo evala; por tanto, esta evaluacin la realiza, de modo obligatorio y de
manera diferenciada, la estructura gubernamental del Estado; que, a partir de la
abolicin del control previo, la evaluacin es ahora posterior y selectiva; que, aunque
es una funcin pblica claramente diferenciada, normativamente se consagra y
requiere de articulaciones, sinergias y nexos entre los actores que tienen a su cargo
efectuarla, dado que comparten formas operativas e instrumentos para ello, as como
secuencialidades, jerarquas y alcances particulares que, al englobarse, dan cuenta de
conjunto de la evaluacin; que la fnalidad y el nfasis est puesto en la evaluacin
de gestin y resultados de los planes y programas de desarrollo e inversin, en
la vigilancia de la gestin fscal, el control fscal fnanciero y de resultados de la
administracin pblica, y en su control poltico, para dar cuenta, en conjunto,
de la efciencia y la efcacia de la gestin pblica orientada a resultados; que persiste
la inconsistencia no resuelta entre evaluar planes de desarrollo ordenada por la
Constitucin de 1991 y la intencin de evaluar procesos de planeacin, concebida
en la Ley 152 de 1994 y en los Acuerdos 43 de 1996 y 2007 en Medelln.
Evaluacin como responsabilidad social
Complementariamente a la consideracin de la evaluacin como funcin pblica,
la normatividad puesta en vigencia en Colombia y, en particular, en Medelln, a
partir de 1991, contempla su carcter de responsabilidad social. Por un lado, tanto
desde la Carta Magna, como en los despliegues legislativos y la norma promulgada
en Medelln, le fue asignada a los Consejos de Planeacin nacional y territoriales,
en su condicin de instancias integradas por voceros de los sectores econmicos,
sociales, educativos y culturales, ecolgicos, comunitario e indgenas; y por otro,
tambin se le atribuy, entre otros, a las veeduras ciudadanas en Medelln, a la
VCPDM, integradas por ciudadanos u organizaciones de ciudadanos de tipo
gremial, no gubernamental (ONG), cvico, ciudadano o comunitaria. Asumen
esta responsabilidad social en su doble carcter: por un lado, la responsabilidad de
exigirle a la estructura gubernamental del Estado que cumpla la funcin pblica
asignada por la normatividad, evitando cohonestar con su incumplimiento; y por
otro, complementarla sin competir con ella, ni pretender suplirla. Se trata de la
doble responsabilidad atribuida normativamente a quienes no hacen parte de
la estructura gubernamental del Estado, a los gobernados.
A continuacin se describe analtica y secuencialmente ambas responsabilidades,
para enlazar concordancias, complementos, hallazgos e inferencias. Para lograrlo,
en primer lugar se recrea el espritu constitucional en lo que es comn a ambas. En
segundo lugar se enuncia lo alusivo al CMP, siguiendo la Ley 152 de 1994, hasta
llegar a los Acuerdos 43 de 1996 y de 2007, promulgados en Medelln. Y, en tercer
lugar, se vislumbra lo atinente a las veeduras ciudadanas, desde las leyes 134, 136
y 152 de 1994; 489 de 1998; el Decreto 1714 de 2000; las Leyes 563 de 2000 y
850 de 2003; el Decreto 28 de 2008, y se fnaliza con los Decretos Municipales
466 de 2002 y 2654 de 2006, por medio de los cuales se promulg y actualiz el
Cdigo de Buen Gobierno para Medelln.
51
51 Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 152, p. cit.; Medelln, Concejo de
Medelln, Acuerdo Municipal 43 (1996), p. cit.; Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo
Municipal 43 (2007), p. cit.; Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 134, por
la cual se dictan normas sobre Mecanismos de Participacin Ciudadana, Diario Ocial
41.373, 31 de mayo de 1994, El Abedul, [en lnea], disponible en: http://www.elabedul.net/
Documentos/Leyes/1994/Ley_134.pdf, consulta: enero de 2010; Colombia, Congreso de la
Repblica, Leyes, Ley 136, p. cit.; Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 489,
por la cual se dictan normas sobre la organizacin y funcionamiento de las entidades del
orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio
de la atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artculo 189 de la Constitucin
Poltica y se dictan otras disposiciones, Diario Ocial 43.464, 30 de diciembre de 1998,
Secretara del Senado, [en lnea], disponible en: http://www.secretariasenado.gov.co/
senado/basedoc/ley/1998/ley_0489_1998.html, consulta: enero de 2010; Colombia,
Presidencia de la Repblica, Decretos, Decreto 1714, p. cit.; Colombia, Congreso
de la Repblica, Leyes, Ley 563, por la cual se reglamentan las veeduras ciudadanas,
Diario Ocial 43.883, 7 de febrero de 2000, Alcalda de Bogot, [en lnea], disponible
Evaluacin de la planeacin: carcter dentico / 89 88 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
La Constitucin de 1991 consagra mandatos y posibilidades para el
fundamento del ejercicio de esta responsabilidad social. As puede evidenciarse en
sus artculos 2, 40, 95 (numeral 6), 103, 270, 340 y 341. El espritu constitucional
declara, en toda su extensin, la democracia participativa como proyecto poltico
esencial; exige el ejercicio del poder desde la esencia de la participacin; se
apoya en la soberana popular, soporte para la autodeterminacin individual
y colectiva. En este escenario, la participacin ciudadana es una condicin
necesaria para que esta fnalidad pueda ser realizada y ejercida por los ciudadanos,
individual o colectivamente considerados. En su Ttulo IV, regula la participacin
democrtica, obligando al Estado a contribuir con la organizacin, la promocin y
la capacitacin de las asociaciones profesionales, cvicas, sindicales, comunitarias,
juveniles, benfcas o de utilidad comn no gubernamentales, sin detrimento
de su autonoma,
52
con la fnalidad de constituir mecanismos democrticos de
representacin en las diferentes instancias de participacin, concertacin, control
y vigilancia de la gestin pblica que se establezcan, asunto que no solo vigoriza
la instancia del CMP sino, directa y explcitamente, las veeduras ciudadanas.
Esta vigilancia de la gestin pblica y de sus resultados en los diversos niveles
administrativos fue ratifcada mediante el artculo 270 del Ttulo XI, en donde
se aludi a la participacin democrtica de las organizaciones civiles.
Ms especfcamente, la Carta Magna se ocup, en los artculos 340 a 342,
de los Consejos de Planeacin, tanto nacional como de las entidades territoriales;
estos Consejos deban integrarse con representantes de los sectores econmicos,
sociales, educativos y culturales, ecolgicos, comunitarios e indgenas, designados
por los respectivos ejecutivos de listas que les presenten las entidades o sectores
determinados por la ley reglamentaria, para perodos de 8 aos, con renovacin
parcial cada 4. Tienen el carcter de instancias consultivas y foro para la discusin de
los planes de desarrollo, en virtud a que se debe someter a su consideracin los
en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=3419, consulta: enero
de 2010; Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 850, por medio de la cual se
reglamentan las veeduras ciudadanas, Diario Ocial 45.376, de 19 de noviembre de
2003, Secretara del Senado, [en lnea], disponible en: http://www.secretariasenado.gov.
co/senado/basedoc/ley/2003/ley_0850_2003.html, consulta: enero de 2010; Colombia,
Presidencia de la Repblica, Decretos, Decreto 28, p. cit.; Medelln, Alcalda de
Medelln, Decretos, Decreto 466, p. cit.; Medelln, Alcalda de Medelln, Decretos,
Decreto 2654, p. cit.
52 Colombia, Asamblea Nacional Constituyente, Constitucin Poltica de Colombia, p. cit.,
Artculo 103.
proyectos, durante el primer semestre del perodo de gobierno, antes de ser apro-
bados por los legislativos o decretados por los ejecutivos.
Evaluacin desde el Consejo Municipal de Planeacin
La responsabilidad social atribuida al CMP en la materia fue desplegada por la
Ley 152 de 1994 y el Decreto Nacional 28 de 2008 y, en Medelln, por los
Acuerdos 43 de 1996 y de 2007, y por el Decreto 2654 de 2006. La coherencia
y concordancia de esta normatividad con la Carta Magna es notable.
Se constituye en marco de referencia relevante el que la participacin de los
diferentes actores en la planeacin o en su forma operativa, los planes de desarrollo,
fuese reafrmada por la Ley 152 de 1994 en el literal g) del artculo 3, establecin-
dose que en el proceso de discusin de los planes de desarrollo, las autoridades de
planeacin velaran porque se hicieran efectivos los procedimiento de participacin
ciudadana previstos en la ley,
53
particularmente asociados con los Consejos de Pla-
neacin, a quienes les otorga funciones de anlisis, discusin, consulta, recomen-
dacin y conceptualizacin sobre los respectivos proyectos de plan de desarrollo,
en su calidad de instancias de planeacin.
Mediante los artculos 9 y 33 establece los procedimientos para la convocatoria,
la integracin y la designacin de los miembros de los Consejos de Planeacin,
tanto el nacional como los de las entidades territoriales. En los artculos 10 y 34
defne las calidades que deben cumplir estos integrantes, as como sus perodos
del ejercicio de su condicin, ratifcando el mandato constitucional consagrado
en los artculos 340 a 342. Los artculos 12 y 35 se ocuparon de las funciones
de los Consejos de Planeacin, todas vinculadas con los momentos relativos a la
formulacin, la discusin, las consultas, las recomendaciones y los conceptos acerca
de los contenidos y la estructura del respectivo plan de desarrollo, con el apoyo
administrativo y logstico de las correspondientes dependencias de planeacin. Se
destaca que en los artculos 18 y 37 (literal b) se regulan los procedimientos y las
temporalidades para que los Consejos de Planeacin emitan sus conceptos sobre
el proyecto de plan de desarrollo, en cumplimiento de su funcin administrativa.
Posteriormente, el Decreto 28 del 10 de enero de 2008, por medio del cual
se defni la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto
realizado con recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), en su
53 Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 152, p. cit.
Evaluacin de la planeacin: carcter dentico / 91 90 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
artculo 17 orden que la Administracin municipal deba presentar, ante el CMP,
las metas de continuidad, cobertura y calidad en la prestacin de los servicios
defnidas en los respectivos planes sectoriales, a alcanzar anualmente y durante el
respectivo perodo de gobierno.
54
Asign a este Consejo la competencia de realizar
seguimiento semestral a las metas fjadas, resultado de lo cual deba emitir concepto
y recomendaciones para ajustar, en caso de incumplimiento, los compromisos
adquiridos, y previ la entrega de la informacin requerida para ello.
Las orientaciones constitucionales reglamentadas por la Ley 152 de 1994
y el Decreto Nacional 28 de 2008, tuvieron en Medelln rplica coherente,
consecuente y concordante en lo fundamental para orientar el funcionamiento y
el cumplimiento de las funciones del CMP, tanto las genricas, como las asociadas
con los procesos de planeacin del desarrollo. Sin embargo, emerge como novedad
que a este Consejo, en Medelln, no solo se le otorgaron las funciones contempladas
por la normatividad nacional, sino que tambin se le ampliaron en el propsito de
posibilitar su incidencia en el proceso, el control y la evaluacin del plan municipal
y de los planes zonales y locales de desarrollo.
En efecto, con la promulgacin del Acuerdo 43 de 1996, el Municipio de
Medelln cre el Sistema Municipal de Planeacin y estableci las bases generales
para el Plan de Desarrollo Municipal. En sus artculos 10 y 22 al 27 regul, en
los mismos trminos de la Carta Magna y de la Ley, lo concerniente al CMP,
particularmente en lo relativo a su defnicin, integracin, convocatoria, perodo,
reuniones y funciones. Dos hechos resaltan al respecto: por un lado, la consideracin
del Consejo como rgano consultivo de carcter colegiado, constitutivo del principal
espacio para la participacin ciudadana en el proceso de planeacin;
55
y, por otro,
la facultad para emitir conceptos sobre la formulacin de los planes, los programas
y los proyectos que afecten dicho proceso.
As, se superan las funciones restrictivas vinculadas nica y exclusivamente
con la formulacin, la discusin, las consultas, las recomendaciones y los conceptos
acerca de los contenidos y la estructura del respectivo plan de desarrollo orientadas
por la Ley 152 de 1994, al permitrsele al CMP, mediante esta norma municipal,
1) participar y apoyar la gestin de control poltico atribuida al Concejo Municipal,
en cumplimiento de su funcin poltica; 2) apoyar los procesos de concertacin para
la elaboracin de los POAI, entre las juntas administradoras locales, la comunidad
54 Colombia, Presidencia de la Repblica, Decretos, Decreto 28, p. cit.
55 Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 43 (1996), p. cit., artculo 22.
y la Administracin municipal, instrumento clave de la funcin fscal atribuida a
la Contralora Municipal; y 3) apoyar el proceso de elaboracin y seguimiento de
los planes zonales,
56
una de las estrategias de accin de la funcin administrativa
asignada al DAPM.
57

Ello signifca, ni ms ni menos, que en virtud del Acuerdo 43 de 1996, en
Medelln, ms all de la normatividad nacional establecida por la Constitucin de
1991 y la Ley 152 de 1994, se vislumbr la ampliacin de las funciones alusivas
a la responsabilidad social atribuida al CMP y se busc, de alguna manera,
integrarla con la funcin pblica en materia de seguimiento y evaluacin de la
planeacin del desarrollo, desde lo administrativo, lo fscal y lo poltico, aplicado
a los planes zonales.
58

Este mandato normativo se reforz con lo prescrito en el artculo 24 del
Decreto Municipal 2654 de 2006 (artculo 21 y 24), por medio del cual se modifc
el Decreto 466 de 2002, adoptndose el Cdigo del Buen Gobierno, dirigido a
impulsar las buenas prcticas de la gestin pblica en el Municipio de Medelln.
Adems, se reafrm con la promulgacin del Acuerdo 43 de 2007, por el cual
se cre e institucionaliz la planeacin local y el presupuesto participativo en el
marco del Sistema Municipal de Planeacin regulado por el Acuerdo 43 de 1996,
particularmente en lo referido al carcter del Consejo (denominado ahora Consejo
Territorial de Planeacin), sus funciones, integrantes, perodo e incidencia, junto
a los CCDI y a los Consejos Comunales y Corregimentales, en el proceso de
planeacin local y el presupuesto participativo.
56 Segn el artculo 49 del Acuerdo 43 de 1996, las zonas, comunas o corregimientos,
o cualquier divisin territorial de la ciudad podrn, mediante procesos participativos,
elaborar sus propios Planes Zonales de desarrollo de mediano plazo, con el propsito de
conseguir recursos y disponer la utilizacin de los mismos, de acuerdo con sus prioridades
y dentro del marco del Plan de Desarrollo Municipal. Los Planes Zonales contendrn
un diagnstico de la Zona, que identique y priorice las necesidades y problemas ms
relevantes, unos objetivos, unas estrategias y un plan de Inversiones []. Medelln,
Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 43 (1996), p. cit.
57 Esta funcin debe ser coordinada con los CCDI, segn lo previsto en el artculo 51, para
Impulsar la conformacin de veeduras cvicas y apoyar su trabajo de seguimiento y
evaluacin de los Planes Zonales []. Ibd.
58 Al respecto es conveniente resear lo dispuesto por el artculo 54, en relacin con el
seguimiento de los planes zonales: El proceso de seguimiento y evaluacin de los Planes
Zonales y de sus correspondientes Planes de Accin ser responsabilidad de las Veeduras
Cvicas, con el apoyo tcnico del Departamento Administrativo de Planeacin Metropolitana
[]. Ibd.
Evaluacin de la planeacin: carcter dentico / 93 92 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
Evaluacin desde la Veedura Ciudadana al Plan
de Desarrollo de Medelln
La responsabilidad social en materia de evaluacin atribuida constitucionalmente a
los ciudadanos, individual o colectivamente organizados, por ejemplo, en veeduras
ciudadanas, encontr en la normatividad nacional y la promulgada en Medelln,
consideracin y correspondencia con el mandato constitucional descrito. As se
evidencia en los contenidos que al respecto se encuentran en las Leyes 134, 136
y 152 de 1994, 489 de 1998, 563 de 2000 y 850 de 2003; los Decretos 1714 de
2000 y 28 de 2008; los Acuerdos 43 de 1996, 17 de 2004 y 43 de 2007 y, los
Decretos 466 de 2002 y 2654 de 2006.
59
El mandato constitucional alusivo a la regulacin de los mecanismos y las
formas de participacin ciudadana se reglament a partir de la promulgacin de
la Ley 134, el 31 de mayo de 1994. El objeto de esta Ley estatutaria fue legislar
sobre la iniciativa popular legislativa y normativa, el referendo, la consulta popular,
la revocatoria del mandato, el plebiscito y el cabildo abierto. Adems, regul la
participacin democrtica de las organizaciones civiles, sin impedir el desarrollo de
diversas formas de participacin ciudadana en la vida poltica, econmica, social,
cultural, universitaria, sindical o gremial del pas, ni el ejercicio de los derechos
polticos constitucionalmente considerados.
60
Posteriormente, la Ley 136 del 2 de junio de 1994 atribuy al municipio,
en su artculo 3, la funcin de promover la participacin comunitaria y el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes, conectando parte de la funcin
administrativa con la responsabilidad social de las veeduras ciudadanas. En el
artculo 77 se orden la participacin ciudadana de toda persona natural o jurdica,
para expresar opiniones sobre los proyectos de Acuerdo Municipal en el estudio. El
artculo 141 determin la vinculacin, al desarrollo municipal, de las organizaciones
comunitarias, cvicas, profesionales, juveniles, sindicales, benfcas o de utilidad
59 Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 134, p. cit.; Colombia, Congreso de la
Repblica, Leyes, Ley 136, p. cit.; Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 152,
p. cit.; Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 489, p. cit.; Colombia, Congreso
de la Repblica, Leyes, Ley 563, p. cit.; Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley
850, p. cit.; Colombia, Presidencia de la Repblica, Decretos, Decreto 1714, p. cit.;
Colombia, Presidencia de la Repblica, Decretos, Decreto 28, p. cit.; Medelln, Concejo de
Medelln, Acuerdo Municipal 43 (1996), p. cit.; Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo
Municipal 17, p. cit.; Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 43 (2007), p.
cit.; Medelln, Alcalda de Medelln, Decretos, Decreto 466, p. cit.; Medelln, Alcalda de
Medelln, Decretos, Decreto 2654, p. cit.
60 Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 134, p. cit.
comn no gubernamentales, sin nimo de lucro y constituidas con arreglo a la ley,
mediante el ejercicio de las funciones, la prestacin de servicios o la ejecucin de
obras pblicas a cargo de la administracin central o descentralizada. Por su parte,
en el artculo 142 se estipul, bajo causal de mala conducta, el desconocimiento
del deber de los alcaldes, concejales, ediles, personeros, contralores, instituciones de
educacin, medios de comunicacin, partidos polticos y las organizaciones sociales
de establecer programas dirigidos al conocimiento, la promocin y la proteccin de
los valores democrticos, constitucionales, institucionales, cvicos y en especial el
de la solidaridad social, de acuerdo con los derechos fundamentales, los econmicos,
los sociales y culturales, y los colectivos y del medio ambiente. Para completar el
panorama normativo regulador de la participacin, en su artculo 167 dispuso que
los organismos de control fscal, es decir, aquellos a quienes normativamente se les
atribuye la funcin fscal en materia de evaluacin de la planeacin del desarrollo
en Colombia y Medelln, deban vincular a la comunidad en la realizacin de
su gestin fscal sobre el desarrollo de los planes, los programas y las actividades
que realice la entidad fscalizada, para que ella, a travs de los ciudadanos y de los
organismos de participacin comunitaria, pueda garantizar que la funcin del
Estado est orientada a buscar benefcios de inters comn, que ayuden a valorar
que sus contribuciones estn siendo dirigidas en bsqueda de benefcio social.
61
Ms adelante, la Ley 152 de 1994 reafrm estas orientaciones al aludir a la
participacin ciudadana en los procesos de discusin de los planes de desarrollo,
no solo en lo que respecta a los Consejos de Planeacin, sino tambin en general,
asunto que involucra, por obvias razones, a las veeduras ciudadanas, en lo relativo
a los planes de desarrollo municipales, zonales y locales, tal y como se ver a
continuacin con el anlisis de los Acuerdos promulgados al respecto en el perodo
entre 1995 y 2007.
62
Luego, la Ley 489 del 29 de diciembre de 1998, por la cual se dictaron normas
sobre la organizacin y el funcionamiento de las entidades del orden nacional,
orden, en su artculo 32, la democratizacin de la administracin pblica,
estableciendo la obligacin de desarrollar su gestin acorde con los principios de
democracia participativa y democratizacin de la gestin pblica. Para el efecto,
dispuso la realizacin de acciones con el objeto de involucrar a los ciudadanos y
las organizaciones de la sociedad civil en la formulacin, la ejecucin, el control
y la evaluacin de la gestin pblica, entre las cuales se destacan la difusin y la
promocin de los mecanismos de participacin y los derechos de los ciudadanos,
61 Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 136, p. cit.
62 Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 152, p. cit.
Evaluacin de la planeacin: carcter dentico / 95 94 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
el apoyo a los mecanismos de control social que se constituyan y la aplicacin de
mecanismos que brinden transparencia al ejercicio de la funcin administrativa.
63

El Decreto 1714 del 4 de septiembre de 2000 reglament parcialmente este
artculo 32, contemplando la posibilidad de conformar los Consejos Ciudadanos de
Control de Gestin y de Resultados de la Inversin Pblica (CGRI), con la fnalidad
de facilitar el ejercicio de la participacin ciudadana en la evaluacin de la inversin
de los dineros del SGP. Cada CGRI sera una instancia permanente de participacin
ciudadana responsable de promover el control efectivo por la ciudadana sobre la
gestin pblica y sus resultados, y de articular y apoyar las iniciativas ciudadanas
para prevenir y controlar los delitos contra la administracin pblica.
64
El 18 de noviembre de 2003 se dict la Ley 850,
65
reglamentaria de las
veeduras ciudadanas, derogndose lo establecido por la Ley 563 del 2 de febrero
de 2000.
La evaluacin de la planeacin del desarrollo no es ni propia ni especfcamente
el centro de atencin de las veeduras; lo es, como escenario genrico y, obviamente,
abarcador de esta evaluacin, la vigilancia y el control de la gestin pblica, de sus
resultados y de los servicios pblicos vinculados a ella, lo cual se profundiza con
el artculo 4, donde se estableci el objeto de las veeduras ciudadanas, sealando
que sera materia de especial importancia, para ellas, la vigilancia de la aplicacin
correcta de los recursos pblicos; la forma como estos se asignen conforme a las
disposiciones legales y a los planes, los programas y los proyectos debidamente
aprobados; el cumplimiento del cometido, los fnes y la cobertura efectiva a los
benefciarios que deben ser atendidos de conformidad con los preceptos antes
mencionados; la calidad, la oportunidad y la efectividad de las intervenciones
pblicas, con la fnalidad de contribuir a garantizar los objetivos del Estado en las
distintas reas de gestin que se les ha encomendado.
Adicionalmente, dispuso que estas veeduras ejercieran vigilancia preventiva
y posterior del proceso de gestin, haciendo recomendaciones escritas y oportunas
ante las entidades que ejecutan el programa, el proyecto o el contrato, y ante los
organismos de control del Estado, en procura de mejorar la efciencia institucional y
la actuacin de los funcionarios pblicos, es decir, el ejercicio de una responsabilidad
social ligada, orientada y complementaria de las funciones administrativas, fscales,
polticas y disciplinarias propias de la consideracin de la evaluacin a la planeacin
63 Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 489, p. cit.
64 Colombia, Presidencia de la Repblica, Decretos, Decreto 1714, p. cit.
65 Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 850, p. cit.
del desarrollo como funcin pblica, mediante el cumplimiento de objetivos
relativos al fortalecimiento de los mecanismos de control contra la corrupcin en la
gestin pblica y la contratacin estatal, as como de los procesos de participacin
ciudadana y comunitaria en la toma de decisiones, en la gestin de los asuntos que les
ataen y en el seguimiento y el control de los proyectos de inversin, y, entre otros,
la contribucin al cumplimiento de los principios que rigen la funcin pblica.
Asociadas directamente con la evaluacin de la planeacin del desarrollo,
en el artculo 15 se previeron como funciones de las veeduras ciudadanas, entre
otras, vigilar los procesos de planeacin, para que, conforme a la Constitucin
y la ley, se d participacin a la comunidad y, al tiempo, velar porque en la
asignacin de los presupuestos se previeran de manera prioritaria la solucin de
necesidades bsicas insatisfechas segn criterios de celeridad, equidad y efcacia.
Para lograr en forma gil y oportuna el cumplimiento de los objetivos y las
funciones atribuidas a las veeduras ciudadanas, en el artculo 16 se defni, como
parte de sus instrumentos de accin, los derechos de peticin ante las autoridades
competentes y el ejercicio de todas las acciones que consagran la Constitucin y
la ley ante los jueces de la Repblica. Adems de intervenir en audiencias pblicas
en los casos y los trminos contemplados en la ley, las veeduras deben denunciar,
ante las autoridades competentes, las actuaciones, los hechos y las omisiones
de los servidores pblicos y de los particulares que ejerzan funciones pblicas,
que constituyan delitos, contravenciones, irregularidades o faltas en materia de
contratacin estatal y, en general, en el ejercicio de funciones administrativas o
en la prestacin de servicios pblicos.
En Medelln, el asunto no fue inferior al panorama nacional descrito. En
primer lugar, el Acuerdo 43 de 1996 consagr la obligatoriedad de disponer
los resultados administrados por el subsistema de informacin del Sistema
Municipal de Planeacin, para que sirvieran de fundamento al ejercicio de sus
objetivos y funciones de vigilancia y control. Adicionalmente, le fj a los CCDI
la responsabilidad de impulsar la conformacin de veeduras cvicas y apoyar
su trabajo de seguimiento y evaluacin de los planes zonales, y orden, en el
artculo 54, que el proceso de seguimiento y evaluacin de los planes zonales y de
sus correspondientes planes de accin fuera responsabilidad de las veeduras cvicas,
con el apoyo tcnico del DAPM.
66
Al promulgarse el Acuerdo 17 del 17 de noviembre de 2004 (por medio del
cual se estableci el Sistema de Informe de Gestin en el Municipio de Medelln),
se orden, con el artculo 5, a la Administracin municipal, en cumplimiento de
66 Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 43 (1996), p. cit.
Evaluacin de la planeacin: carcter dentico / 97 96 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
su funcin administrativa, disponer lo necesario para difundir los informes de
gestin a travs de los medios de comunicacin de amplia cobertura, y permitir
la participacin de la ciudadana alrededor del tema, asunto ya considerado por el
Decreto Municipal 466 del 3 de mayo de 2002 y ratifcado luego por el Decreto
Municipal 2654, al ordenarse a la Alcalda que, con fundamento en el artculo 311
de la Constitucin Nacional de 1991 y el Acuerdo Municipal 43 de 1996, se deban
vincular al Sistema Municipal de Planeacin en su conjunto, diferentes actores,
como: juntas de accin comunal, juntas administradoras locales, organizaciones
sociales y comunitarias, asociaciones padres de familia, organizaciones no
gubernamentales (ONG) y, entre otras, las veeduras ciudadanas, con la fnalidad
de promover el control social de la gestin pblica, sus resultados y la prestacin de
los servicios pblicos suministrados por el Estado y los particulares, garantizando la
gestin al servicio de la comunidad. As las cosas, este control social resulta ligado
y equivalente a la vigilancia mencionada, as como vinculable en lo que respecta
a la evaluacin, en general, de la planeacin del desarrollo y, en particular, de los
planes zonales y locales del desarrollo.
El Acuerdo 43 de 2007 ratifca no solo lo contenido en las normas municipales
comentadas y, por tanto, lo dispuesto en las nacionales, sino que las complementa.
Adicional al Consejo Municipal (aqu tambin denominado Territorial) de Planea-
cin; a la responsabilidad de los CCDI para impulsar la conformacin de veeduras
cvicas y apoyar su trabajo de seguimiento y evaluacin de los planes zonales, y
de ratifcar el seguimiento que las veeduras ciudadanas deben hacer a los planes
zonales con el apoyo tcnico del DAPM, esta norma municipal ampla el alcance
del proceso de planeacin del desarrollo en Medelln, al concebir, reglamentar y
operativizar la planeacin local y el presupuesto participativo como partes cons-
titutivas del Sistema Municipal de Planeacin. Tambin defne los rganos de
planeacin participativa para el mbito de comunas y corregimientos; concibe los
Consejos Comunales y Corregimentales como los encargados de legitimar y adoptar
el plan de desarrollo de comuna o de corregimiento, y de priorizar y aprobar las
inversiones de presupuesto participativo que harn parte del presupuesto anual del
municipio, y estipula sus integrantes. En el artculo 66, establece que el DAPM
prestar apoyo para que las juntas administradoras locales, las veeduras ciudadanas
y otros mecanismos de control puedan desarrollarse y realizar adecuadamente la
evaluacin y el seguimiento del proceso.
67
Del recorrido normativo realizado sobre la responsabilidad social de las
veeduras ciudadanas, en particular, de la VCPDM, puede inferirse que, en lo
67 Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 43 (2007), p. cit.
relativo especfcamente a la evaluacin de la planeacin del desarrollo, estas formas
de organizacin social y ciudadana tienen marcado acento e inters en la vigilancia
y el control de la gestin pblica en todos sus niveles; en los resultados que este
tipo de gestin genera, y en la prestacin de los servicios pblicos, todo lo cual
puede particularizarse en los planes de desarrollo. Como tal, puede ser ejercida
sobre las autoridades administrativas, polticas, judiciales, electorales, legislativas
y los rganos de control del Estado, as como sobre cualquier entidad privada, no
gubernamental o comunitaria, que est prestando un servicio pblico.
Por tanto, la VCPDM puede llevar a cabo la responsabilidad social enunciada
por la normatividad nacional y, adems, la vinculada a la normatividad especfca
puesta en vigencia en Medelln, la cual le otorga facultades adicionales en materia
de vigilancia y control poltico social sobre el conjunto del Sistema Municipal de
Planeacin, es decir, no solo sobre los planes municipales de desarrollo, sino tambin
sobre los planes zonales y locales de desarrollo; sobre el presupuesto, los POAI y los
planes de accin ligados al plan de desarrollo municipal y los propios de los planes
zonales y locales de desarrollo; sobre las entidades de la estructura gubernamental
del Municipio de Medelln, de todos los rdenes: administrativa, fscal, poltica
y entes descentralizados, as como sobre las entidades privadas, comunitarias, no
gubernamentales o cvicas que cumplan temporalmente labores o presten servicios
pblicos; de manera directa, sobre los servidores pblicos y aquellos a quienes
provisionalmente se les ha investido, de algn modo, de este carcter.
En conjunto, lo expuesto hace de la VCPDM en particular y de las veeduras
ciudadanas en general, actores sociales de la evaluacin de la planeacin del
desarrollo, mediante la vigilancia y el control de la gestin pblica, en cumplimiento
de su responsabilidad social. Para ejercerla cuentan, entre otros, con diversos
instrumentos de accin, como: los planes de desarrollo municipal y, para el caso de
Medelln, los zonales y locales; los presupuestos asociados con ellos; los informes
peridicos de gestin, que debe presentar el ejecutivo municipal. Adems, poseen
una red de apoyo que les permite fortalecer el cumplimiento de sus objetivos y
funciones integrada, entre otros, por el Ministerio del Interior, el Departamento
de la Funcin Pblica, la Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP) y
la estructura nacional y territorial de planeacin, desde el DNP hasta el DAPM
de Medelln.
En sntesis, la evaluacin de la planeacin del desarrollo, vista como
responsabilidad social desde el CMP y la VCPDM, permite vislumbrar fnalidades,
alcances, sentidos, temporalidades, actores, formas operativas e instrumentos para la
accin que, enmarcados en la construccin y la consolidacin del proyecto poltico
democrtico y el fortalecimiento del Estado social de derecho, conviene se resalten.
Evaluacin de la planeacin: carcter dentico / 99 98 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
En primer lugar, se infere de ello que la evaluacin de la planeacin del
desarrollo como responsabilidad social est debidamente consagrada en el espritu
constitucional de 1991 y puede ser particularizada y enfatizada tambin desde la
normatividad que lo reglamenta en lo referido a los Consejos de Planeacin y a
las veeduras ciudadanas; en ambos casos, el mandato proviene de la concepcin
constitucional y normativa sobre Estado social de derecho y los derechos
fundamentales, en concreto, el de participar activamente en la vida poltica de la
Nacin y de sus entidades territoriales.
En segundo lugar, la normatividad descrita en relacin con los CMP
explcita su vinculacin a la evaluacin de la planeacin del desarrollo, en su
condicin de instancia de planeacin, en la fase de formulacin y aprobacin
de los planes de desarrollo desde la normatividad nacional, e implcitamente.
Adems, en su ejecucin, seguimiento y evaluacin desde los planes zonales y
locales, conforme la normatividad puesta en vigencia en Medelln. Ello no solo
le otorga papel importante en el ciclo completo de la planeacin del desarrollo
nacional y municipal, sino tambin en los planes zonales y locales previstos en
Medelln, ampliando sus alcances y posibilidades, de la mano de la funcin po-
ltica atribuida a la estructura legislativa.
En tercer lugar, la normatividad comentada declara y enfatiza, consecuente
y coherentemente, el carcter de instancia de control del poder poltico, as como
de control y vigilancia ciudadana de la gestin pblica, de sus resultados y de la
prestacin de los servicios pblicos que ella involucra, otorgado a las veeduras
ciudadanas y, en particular, a la VCPDM. Este control se estableci y est vigente,
puede ejercerse tanto sobre las autoridades administrativas, polticas, judiciales,
electorales, legislativas y en los rganos de control de la estructura gubernamental
del Estado; sobre toda entidad privada, no gubernamental o comunitaria que preste
servicios pblicos, e inclusive, sobre los funcionarios pblicos y aquellas personas
que ejerzan como tales.
En cuarto lugar, tanto para el CMP en Medelln, como para la VCPDM,
la normatividad tiene estipuladas temporalidades, actores, formas operativas e
instrumentos que les permiten llevar a cabo sus objetivos y cumplir a cabalidad las
funciones atribuidas y extensivas a la evaluacin de la planeacin del desarrollo,
constituyndolos en piezas clave de ella, complementaria de la funcin pblica
comentada. Esta responsabilidad social est dirigida a contribuir con la garanta
del cumplimiento de las fnalidades y los objetivos del Estado, en particular, con
el bienestar general de la poblacin y el fortalecimiento de la democracia.
Sntesis
Recreado el perfl dentico de la evaluacin de la planeacin del desarrollo en
Colombia y Medelln, a partir de la puesta en vigencia de la Constitucin de 1991
y hasta el ao 2007, conviene resaltar los aspectos ms relevantes, los retos y los
lineamientos que para ella emergen, junto a su consecuente y necesaria proyeccin,
ubicados en la consolidacin de la democracia, en los preceptos del Estado social de
derecho y sus fnalidades bsicas: bsqueda del bienestar general y mejoramiento
de la calidad de vida de la poblacin.
En primer lugar, se puede destacar que:
1. Existe, y es lgico que as sea, un nexo directo entre planeacin del desarrollo
y su evaluacin, el cual emana del escenario poltico, institucional, econmico,
social y espacial generado por la reforma constitucional de 1991 y sus
despliegues normativos, directrices y orientaciones complementarias. Aunque
se vislumbra que en la normatividad de Medelln hay avances dirigidos a
enfocar la evaluacin ms all de los planes municipales, zonales y locales de
desarrollo, acercndose a la consideracin de los procesos de planeacin que
los arrojan como resultados, surge de lo documentado que an prevalece la
orientacin y el inters evaluativo solo de la forma operativa (los planes de
desarrollo), tal y como se estableci desde el espritu constitucional.
2. Normativamente puede deducirse una nocin orientadora de esta evaluacin.
En principio, se encuentra ligada a la gestin entendida como medicin
de la efciencia y a los resultados provenientes de la medicin de la
efcacia del plan de desarrollo, tanto en su parte estratgica, como en su
correspondiente plan de inversiones. Luego, se le adiciona la consideracin
de las variables propias del entorno y la verifcacin del cumplimiento de los
requisitos legales asociados; se le asume como expost, es decir, se evala con
posterioridad a la ejecucin de los planes de desarrollo y de sus respectivos
presupuesto, bien de manera completa o selectiva, en temporalidades anuales
y por perodos de gobierno, conforme las metas comprometidas, los planes
plurianuales de inversiones y los planes operativos anuales de inversin. As
las cosas, es una evaluacin que no permite, en trminos generales, efectuar
ajustes en el momento de la implementacin del plan, ni de la ejecucin
presupuestal, conllevando la accin evaluativa solo a dar cuenta de lo ocurrido,
conforme lo planeado.
Evaluacin de la planeacin: carcter dentico / 101 100 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
3. La evaluacin de la planeacin del desarrollo es considerada en doble va: por
un lado, como funcin pblica y, por otro, como responsabilidad social.
Es, en esencia, una funcin pblica atribuida a la estructura gubernamental
del Estado, es decir, a los gobernantes, de manera diferenciada, y desde la
intencin, interrelacionada, de lo administrativo, lo fscal y lo poltico.
La claridad y la coherencia normativa es evidente y explcita en cuanto
a que estn plenamente asignadas e identifcadas las dependencias a
quienes les corresponde como sus actores; los objetivos que persiguen;
las funciones que han de cumplir; las temporalidades, las metodologas
y los instrumentos de trabajo para realizarlas; los resultados esperados y
los momentos indicados para divulgarlos pblicamente.
Se imponen como criterios generales gua la gestin pblica orientada
a resultados apoyada en la cultura de la evaluacin como proceso
de aprendizaje, la autoevaluacin y la rendicin pblica de cuentas,
apoyados en un sistema nacional y territorial de evaluacin de la
gestin y los resultados de la gestin pblica, en un sistema nacional y
territorial de seguimiento y evaluacin de la planeacin del desarrollo
enfocado a los planes de desarrollo desde los POAI, y respaldados
en instrumentos como el Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y
Resultados (SINERGIA), SSEPI y BPIN. Todo ello, englobado por la
consideracin de una evaluacin contributiva a la toma de decisiones y
a optimizar la gestin pblica, a generar conocimientos y aprendizajes,
y a aportar elementos para fortalecer el control ciudadano.
Adicionalmente, este recorrido normativo tambin deja ver que la
evaluacin es una responsabilidad social atribuida a los gobernados
en particular, para efectos del texto, a los Consejos de Planeacin
nacional y territoriales y, al tiempo, asumida en cumplimiento del
derecho y del deber de ejercer vigilancia y control sobre la gestin
pblica, sus resultados y la prestacin de los servicios pblicos, por las
veeduras ciudadanas, con nfasis en los planes municipales de desarrollo.
Como actores de la evaluacin, va la emisin de conceptos, la vigilancia
y el control de la gestin pblica, para ambos se tienen defnidas las
temporalidades, los alcances, las funciones, las formas operativas e
instrumentos para llevarla a cabo, as como las maneras para socializarla
y hacerla pblica. Es decir, cada una de las tres funciones pblicas y la
responsabilidad social tienen sufciente base normativa para cumplir con
su deber ser en materia de evaluacin de la planeacin del desarrollo. Mas
ninguno de ellos en particular, ni todos considerados en conjunto, tienen
normativamente asignada la funcin de efectuar seguimiento ni evaluacin
al proceso de planeacin del desarrollo; sus nfasis estn orientados a
la forma operativa: el plan de desarrollo. De ah las desarticulaciones
y las restricciones para que todos, gobernantes y gobernados, conciban,
apliquen y realicen una adecuada y oportuna evaluacin que posibilite,
en realidad, hacer efectivos y no solo efcientes y efcaces los planes
municipales, zonales y locales de desarrollo, as como los procesos de
planeacin del desarrollo.
En segundo lugar, emergen varios retos que, a la vez, permiten identifcar
algunos lineamientos orientadores de la accin evaluativa de la planeacin del
desarrollo en Colombia y Medelln, a saber:
1. A pesar de aceptarse como principio general que la evaluacin de la planeacin
del desarrollo le corresponde hacerla a quien tiene la funcin pblica de
planear, es decir, quien planea, evala, y que para ello cuenta con los elementos
que puede otorgarle el cumplimiento de la responsabilidad social, en realidad
el recorrido normativo efectuado permite verifcar que el mayor nfasis
evaluativo est puesto es en los planes de desarrollo, siendo evidente la carencia
de sistemas adecuados de seguimiento y evaluacin, apoyados en indicadores
de gestin y de logro que posibiliten dar cuenta del proceso de planeacin en
trminos, por un lado, de sus productos, sus resultados, sus efectos e impactos
en las variables e indicadores del desarrollo y, por otro, del cumplimiento de
los cronogramas y los planes de accin, las actividades, la inversin de recursos
y los presupuestos.
2. La normatividad documentada restringe la evaluacin de la planeacin del
desarrollo, la limita y difculta, haciendo de ella un instrumento de planeacin
poco til para dar cuenta de lo realizado y lo logrado. Ello se evidencia,
entre otros asuntos, en la inexistencia de sistemas adecuados de informacin
pblica para llevar a cabo esta evaluacin y realizar efectivamente el control
ciudadano; en la debilidad manifesta en la interaccin que se requiere
entre las estructuras gubernamentales que tienen la funcin pblica de
realizar la evaluacin instancias, vnculos competencias y de stas con
a quienes se les atribuye o han asumido la responsabilidad social al respecto
para mejorar, conjuntamente, la calidad y la utilidad de la evaluacin. Hay
avances en sistemas de seguimiento y evaluacin apoyados en indicadores
Evaluacin de la planeacin: carcter dentico / 103 102 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
para la evaluacin de los planes de desarrollo, mas no para la evaluacin de
los procesos de planeacin del desarrollo.
Por ello, en tercer lugar y de manera proyectiva, quiz el mayor reto que
se enfrenta desde lo normativo, es promover reformas profundas para que la
evaluacin de la planeacin del desarrollo tenga opciones de aplicacin prctica,
haciendo de ella, como funcin pblica, un autntico proceso de formacin, que
permita superar la simple consideracin de proceso de aprendizaje y, adems, que
posibilite asumirla como bisagra entre la concepcin en que se basa y las formas
operativas orientadas para implementarla, dado que, por lo visto, en Colombia
y Medelln, conforme se concibe, se normatiza, y tal como lo prev la norma, se
operacionaliza. Ello posibilitar, entre otras cosas, ampliar las opciones para que
en verdad pueda garantizarse el cumplimiento de la fnalidad social del Estado, en
lo que respecta al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la
poblacin, enmarcada por el fortalecimiento real del proyecto poltico democrtico
en el cual est comprometido el pas.
Vislumbrar la evaluacin de la planeacin del desarrollo como proceso formativo
implica, entre otras cosas, incorporar dialcticamente el aprendizaje y la enseanza,
es decir, hacer de la accin evaluativa un objeto de nuevos conocimientos, tanto para
los gobernantes como para los gobernados, de tal manera que pueda ser enseada
a los diversos actores involucrados en ella y, al tiempo, se prevean las estrategias
didcticas que posibiliten su aprendizaje; que se explore y aproveche su potencial
pedaggico para instruir en aspectos que fortalezcan la base de saberes con los
que se pueda contar para llevarla a cabo; que se eduque en la manera como estos
pueden ser apropiados e incorporados en los actores de la evaluacin y, al tiempo,
se les desarrolle habilidades superiores para realizar la adecuada aplicacin de lo
instruido y apropiado, con la consciencia de estar contribuyendo a mejorar la
calidad de vida y el bienestar general de la poblacin, esencia de la consolidacin
del proyecto poltico democrtico como fnalidad.
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el Departamento Nacional de Planeacin, Diario Oicial, 30 de diciembre de 1992,
Presidencia de la Repblica, [en lnea], disponible en: http://www.presidencia.gov.co/
prensa_new/decretoslinea/1992/diciembre/30/dec2167301992.pdf, consulta:
enero de 2010.
Colombia, Presidencia de la Repblica, Decretos, Decreto 28, por medio del cual se
deine la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que
se realice con recursos del Sistema General de Participaciones, Diario Oficial
46.867 de 10 de enero de 2008, http://www.avancejuridico.com/actualidad/
documentosoiciales/2008/46867/d0028008.html, Avance Jurdico, consulta: enero
de 2010.
Colombia, Presidencia de la Repblica, Decretos, Decreto 72, por el cual se modiica
parcialmente el Decreto 159 de 2002, Diario Oicial 45.794, 14 de enero de 2006,
Alcalda de Bogot, [en lnea], disponible en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/
normas/Norma1.jsp?i=15638; consulta: enero de 2010.
Colombia, Presidencia de la Repblica, Decretos, Decreto 111, por el cual se compilan
la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el
Estatuto Orgnico del Presupuesto, Diario Oicial 42.692, enero 18 de 1996, Programa
presidencial de modernizacin, eiciencia, transparencia y lucha contra la corrupcin, [en lnea],
disponible en: http://www.anticorrupcion.gov.co/marco/normas_ci_publico/
decreto_111_960115.pdf, consulta: enero de 2010.
Colombia, Presidencia de la Repblica, Decretos, Decreto 1714, por el cual se reglamenta
parcialmente el artculo 32 de la Ley 489 de 1998, Diario Oicial 44.154, 8 de septiembre
de 2000, ACNUR, [en lnea], disponible en: http://www.acnur.org/biblioteca/
pdf/6529.pdf, consulta: enero de 2010.
Colombia, Presidencia de la Repblica, Directiva Presidencial 02, por la cual se establece
el desarrollo de la funcin de control interno en las entidades y organismos de la
Rama Ejecutiva del Orden Nacional, 5 de abril de 1994, Ministerio de Comercio, Industria
y Turismo, [en lnea], disponible en: http://www.mincomercio.gov.co/econtent/
Documentos/normatividad/leyes/DIRECTIVAPRESIDENCIAL2_1994.pdf,
consulta: enero de 2010.
Medelln, Alcalda de Medelln, Decretos, Decreto 2654, por medio del cual se modiica
el Decreto 466 del 3 de mayo de 2002 el cual adopta el Cdigo del Buen Gobierno
para impulsar las buenas prcticas de la gestin pblica en el Municipio de Medelln,
106 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
3
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln:
evidencia emprica
Diana Patricia Salinas Arango y Sandra Yuliet Herrera Ramrez
Introduccin
L
a prctica evaluativa de la planeacin del desarrollo en Medelln da cuenta del
acontecer planifcador en la municipalidad, basndose en el nivel operativo
del plan de desarrollo. En ella se analiza cmo opera, haciendo nfasis en el objeto,
la metodologa y los elementos tendenciales. De esta manera, muestra las apuestas,
los alcances y las limitaciones de los actores que la han activado en el perodo de
1995 a 2007. Al fnal se exponen algunas consideraciones para tener en cuenta en
una prctica evaluativa mejorada de la planeacin en Colombia.
Planeacin o plan de desarrollo? Contexto de la prctica
evaluativa de la planeacin del desarrollo en Medelln, perodo
1995-2007
La planeacin es inherente al hombre; es la necesidad racional de plasmar procesos
sistemticos que orienten su rumbo y que permitan, adems, tener una mirada
holstica ante la vida, reconocer el pasado, comprender el presente y ser previsivos
para el futuro. Ella es la razn de la participacin, el empoderamiento, la democracia,
la accin, la refexin ordenada, crtica y propositiva alrededor de lo poltico
como estructura indispensable para el orden social y como elemento inherente a
y garantizar la inversin en los valores que emite, 7 de noviembre de 2006, Alcalda
de Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.medellin.gov.co/alcaldia/jsp/
modulos/N_admon/codigodebuengobierno.jsp?idPagina=988, consulta: enero
de 2010.
Medelln, Alcalda de Medelln, Decreto 466, por medio del cual se adopta el Cdigo del
Buen Gobierno para garantizar la inversin en los valores que emite el Municipio de
Medelln, 3 de mayo de 2002, Alcalda de Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.
medellin.gov.co/alcaldia/jsp/modulos/N_admon/obj/pdf/CodigoBuenGobierno.
pdf ?idPagina=939, consulta: enero de 2010.
Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 45, por medio del cual se adopta la
parte estratgica del plan general de desarrollo para Medelln, se conceden unas
autorizaciones protempore al Alcalde Municipal y se dictan otras disposiciones
relacionadas con el mismo tema, 24 de noviembre de 1993.
Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 43, por el cual se crea el sistema
municipal de planeacin y se establece el acuerdo general para el plan de desarrollo
del Municipio de Medelln, 4 de diciembre 1996.
Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 17, por medio del cual se establece
el Sistema de Informe de Gestin en el Municipio de Medelln, 17 de noviembre
de 2004, Alcalda de Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.medellin.gov.
co/alcaldia/jsp/modulos/N_admon/obj/img/vinculoscbg/Acu%2017-04.pdf,
consulta: octubre de 2009.
Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 43, por el cual se crea e institucionaliza
la planeacin local y el presupuesto participativo en el marco del Sistema Municipal
de Planeacin acuerdo 043 de 1996 y se modiican algunos de sus artculos, 8 de
noviembre de 2007, Concejo de Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.medellin.
gov.co/alcaldia/jsp/modulos/I_gestion/obj/img/pparticipativo/acuerdo%2043.
pdf, consulta: enero de 2010.
Medelln, Contralora General, Resolucin 87, por medio de la cual se regula la rendicin
y revisin de la cuenta e informes para el Municipio de Medelln y sus entidades
descentralizadas, 26 de marzo de 2008.
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 109 108 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
la condicin humana. De all que las dinmicas que de ella deriva, sean expresin
otorgadora de sentido y de pertenencia en las dimensiones del desarrollo.
El panorama poltico del mundo no solo evidencia profundas crisis, sino
tambin notorias ausencias de acuerdos tericos y conceptuales de interpretacin
y comprensin de la planeacin como proceso sistmico. Estas confusiones no
permiten, ni siquiera desde la misma academia, comprender que la planeacin se
debe concebir como un proceso integral para el desarrollo del territorio. Dicha
desintegracin ha alimentado la idea que la planeacin se reduce a sus niveles
operativos plan, programa, proyecto, como un asunto meramente mecanicista,
refejndose en planes cortoplacistas, con falta de continuidad y ausencia de
estrategias.
La planeacin, compleja como el hombre mismo, ha provocado mltiples
refexiones, posturas y debates que se expresan en diferentes nominaciones.
Es comn encontrar los trminos de planeamiento, planear, planifcar,
nombrando indistintamente la planeacin y ms an con significados
diferentes, en donde el plan ha sido el centro, olvidando el proceso mismo de su
construccin y validacin. As, pues, la concepcin de la planeacin implicar
la forma de evaluarla.
Para reconstruir la prctica evaluativa de la planeacin del desarrollo
en Medelln, tema del cual se ocupa el texto, se traseg por consideraciones
conceptuales y normativas que permitieron develar la evidencia emprica acaecida
desde condiciones contextuales que la difcultan y la emergencia de nuevos procesos
evaluativos que van ms all de lo prescrito por la norma. Como se muestra en la
tabla 3.1, la prctica evaluativa en Medelln tuvo incidencias de tipo econmico,
poltico, social y normativo, que dieron marco al ejercicio de la evaluacin de la
planeacin, haciendo nfasis en el plan de desarrollo.
La tendencia ms marcada durante los perodos fue la ausencia en el manejo
y socializacin de la informacin requerida por la evaluacin como prctica certera
que permite generar retroalimentacin y cambios en los procesos de planeacin. Le
siguieron, entre otras, la insufciencia en la capacitacin de los recursos humanos,
los materiales (temporales, tecnolgicos, fsicos y fnancieros) que requiri; la
descoordinacin y la desvinculacin entre quienes ejercen la evaluacin; la falta
de voluntad poltica y social para asumir la funcin pblica endilgada, y para
comprometerse con acciones responsables; la falta de orientacin clara de la
que se deriven opciones instrumentales diversas; la precariedad de los balances e
informes sobre la marcha de los planes; el tmido reconocimiento del contexto; la
desestimacin de la participacin; las defciencias en mecanismos de control interno
y el bajo nivel de credibilidad en la Administracin municipal. Estas difcultades
estructurales que caracterizan la realidad colombiana en esta materia, vistas en
conjunto, obstaculizan la prctica evaluativa de la planeacin, en aras de encarar
las demandas por una mejor calidad de vida, y las exigencias del contexto local y
global, en cuanto a una gestin pblica orientada a contribuir al desarrollo.
Tabla 3.1 Contexto de la prctica evaluativa
en Medelln 1995-2007
Plan
de desarrollo
Generalidades Tendencias
Plan de Desarrollo
1995-1997
Primer plan elaborado conforme a la Ley
152 de 1994. Su esencia y nfasis se
orientaron a la inversin social, la bsqueda
de la seguridad, la convivencia ciudadana
y la elevacin de la productividad urbana,
reconociendo el entorno econmico y
poltico mundial, promovido por el proceso
de globalizacin e internacionalizacin de
la economa
Exigencias provenientes de dinmicas
territoriales, globales y locales, asocia-
das con las bajas condiciones de vida
de la poblacin
Condiciones para asumir la evaluacin
del plan de desarrollo
Existencia de soportes normativos
Alcalde: Sergio
Naranjo Prez
Plan de Desarrollo,
1998-2000
Por una ciudad
ms humana
Destaca, la formulacin y la reglamentacin
del POT, conforme lo establecido por la
Constitucin Nacional de 1991 y por la Ley
Ordinaria 388 de 1997. Este plan se inscribi
en la visin de Ciudad Metropolitana
propuesta por el Plan Estratgico de
Medelln y el rea Metropolitana, con
prospectiva a 2015
Las demandas, los impactos y las res-
puestas frente a la internacionalizacin
de la economa
La incidencia del proceso de planeacin
en la evaluacin
La incorporacin de elementos para la
evaluacin al plan de desarrollo como
la participacin, la disponibilidad y el
tratamiento de la informacin, la dis-
ponibilidad de recursos
La aplicacin de criterios normativos
Alcalde: Juan
Gmez Martnez
Plan de Desarrollo,
2001-2003
Medelln
competitiva
ltimo plan de desarrollo con tres aos
de duracin. Inici la implementacin del
POT, convirtindose en el primero de los
tres perodos de gobierno consagrados
como lapso para su duracin, surgiendo
los planes parciales como instrumento de
gestin urbanstica y como opor tunidad
para la generacin de nuevos espacios
pblicos. Se privilegi la capacitacin y el
trabajo de equipos de profesionales, dando
prioridad a una estrategia de tipo gerencial,
guiada por los principios de eficiencia y
eficacia, y a la creacin de instancias para
la negociacin con los jvenes vinculados
al conflicto armado de la ciudad. Por medio
del Acuerdo 22 de 2002, se cre el OPPCM
Exigencias provenientes de la glo-
balizacin: necesidad imperiosa de
responder a la democratizacin de la
gestin pblica
Incidencia del proceso de planeacin
en la evaluacin
Pervivencia de debilidades en evalua-
cin del plan de desarrollo relacionadas
con la implementacin de criterios
normativos
Alcalde: Luis
Prez Gutirrez
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 111 110 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
Tabla 3.1 (continuacin)
Plan
de desarrollo
Generalidades Tendencias
Plan de Desarrollo,
2004-2007
Medelln,
compromiso
de toda la
ciudadana
Primer plan de cuatro aos de duracin.
Destaca, por su declaratoria abier ta,
por una ciudad ms humana, centrada
en promover el desar rol l o humano
integral para el conjunto de las personas
de Medelln, desde la promocin y la
potenciacin de las capacidades, las
opor tunidades y las liber tades de los
ciudadanos. Se constituy en la segunda
de l as tres admi ni straci ones con l a
facultad de ejecutar el POT. Se reconoce
de manera significativa la organizacin
de la sociedad civil y la implementacin
del Programa de Planeacin Local y
Presupuesto Participativo, elevado a poltica
pblica a travs del Acuerdo Municipal 43
de 2007, por medio del cual se permiti
la revisin, las actualizacin y el ajuste
del Sistema Municipal de Planeacin del
Municipio de Medelln. En este perodo se
da el surgimiento de la estrategia Medelln
Cmo Vamos
Incidencia del proceso de planeacin
en la evaluacin
Evidencia de cambios favorables en
evaluacin relacionados con la partici-
pacin, la disponibilidad y la entrega de
informacin, la definicin y la descrip-
cin de ndices e indicadores, voluntad
poltica para el emprendimiento de
procesos en torno a la evaluacin
Dificultades en la evaluacin al plan
Nueva oleada en implementacin de
mandatos normativos
Alcalde: Sergio
Fajardo Valderrama
Plan de Desarrollo
2008-2011
Medelln es
solidaria y
competitiva
Se constituye en el segundo de cuatro aos
de duracin. Se destaca por tener como
objetivo superior el desarrollo humano
integral, concebido desde el enfoque
multidimensional del desarrollo (enfoques
de derechos, poblacional, de equidad
de gnero y territorial). Se estructura en
una perspectiva tridimensional: respeto
y promocin de los derechos humanos;
reconocimiento de grupos poblacionales
diversos que constituyen la riqueza de una
sociedad, y territorios con caractersticas y
aportes diferenciales al desarrollo
La plataforma estratgica cont, desde
cada lnea. con un objetivo general,
componentes, propsitos, programas
y proyectos, indicadores de resultado
e indicadores de producto
Avances respecto a las debilidades en-
contradas en perodos anteriores con
la correspondencia entre lo planeado
y lo ejecutado, y la disponibilidad de
actores con conocimientos sobre la
aplicacin del modelo de gestin por
resultados
Alcalde: Alonso
Salazar Jaramillo
OPPCM = Observatorio de Polticas Pblicas del Concejo de Medelln; POT = Plan de Ordenamiento Territorial
Fuente: construccin propia de la investigacin, a partir de la documentacin de la prctica evaluativa de la planeacin
del desarrollo en el Municipio de Medelln, perodo 1995-2007.
En medio de lo expresado, el Municipio de Medelln es considerado pionero
en la transformacin e inclusin de los procesos de planeacin. Este fenmeno se
refej en la elaboracin y posterior evaluacin de los diferentes planes, teniendo
en cuenta que, en el perodo estudiado, el Departamento Administrativo de
Planeacin Municipal (DAPM), la Contralora General de Medelln (CGM), el
Concejo Municipal de Medelln (CMM), el Consejo Territorial de Planeacin
(CTP) y la Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln (VCPDM),
han ido perfilndose y actualizndose segn los diferentes cambios de la
planeacin como temtica de estudio en la municipalidad. Al efecto, han diseado
diversas estrategias para aportar en el proceso de evaluacin de la planeacin
y a la planeacin misma, como: el Presupuesto por Resultados del DAPM, el
Observatorio de Polticas Pblicas del Concejo de Medelln (OPPCM), la matriz
de desarrollo institucional de la Contralora Municipal, la propuesta de un sistema
de indicadores por la Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo y la estrategia
Medelln Cmo Vamos, liderada por Proantioquia, la Cmara de Comercio y el
peridico El Colombiano.
1
Contexto de la accin evaluativa en el Plan de Desarrollo
1995-1997
El Plan de Desarrollo 1995-1997, liderado por el alcalde Sergio Naranjo Prez, fue
el primer plan elaborado conforme el mandato de la Constitucin de 1991 y la
Ley 152 de 1994. Aunque este plan no tuvo una nominacin que lo caracterizara,
su esencia y nfasis se orientaron a la inversin social, la bsqueda de la seguridad,
la convivencia ciudadana y la elevacin de la productividad urbana, reconociendo
que el entorno econmico y poltico mundial, promovido por el proceso de
globalizacin e internacionalizacin de la economa, le exiga a la municipalidad
un nuevo esquema de gobernabilidad, sustentado en la descentralizacin y el
liderazgo compartido.
2
1 El Proyecto Medelln Cmo Vamos es una iniciativa privada conformada por Proantioquia,
la Cmara de Comercio de Medelln para Antioquia, El Colombiano, la Universidad EAFIT,
la Casa Editorial El Tiempo, la Fundacin Corona y la Cmara de Comercio de Bogot y
las Cajas de Compensacin Familiar Comfama y Comfenalco.
El principal objetivo del proyecto es evaluar, desde la ciudadana, los cambios en la
calidad de vida de la ciudad. Sus objetivos especcos son promover un gobierno efectivo
y transparente, ciudadanos informados, responsables y participativos e incentivar el
trabajo en alianzas en torno al tema de la calidad de vida en la ciudad. Proantioquia
et l., Medelln Cmo Vamos, Proantioquia, s. f., [en lnea], disponible en: http://www.
proantioquia.org.co/fortalecimiento/medellin-como-vamos, consulta: octubre de 2009.
2 Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 19 de 1995, por medio del cual se
adopta el plan de desarrollo de Medelln 1995-1997, Crnica Municipal 1995, Medelln,
27 de mayo de 1995, p. 3.
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 113 112 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
Limitaciones y avances en evaluacin de la planeacin
Para la comprensin del contexto que marc la evaluacin de la planeacin en
esta administracin, se consideran tres aspectos: las exigencias provenientes de
dinmicas territoriales, globales y locales, asociadas con las bajas condiciones
de vida de la poblacin; las condiciones para asumir la evaluacin, y la existencia de
soportes normativos.
En cuanto al primer aspecto, aparecen nuevas demandas para el ente gu-
bernamental, provenientes del contexto internacional y territorial, exigiendo
otras orientaciones en la concepcin y la orientacin de la planeacin y, en
consecuencia, de la evaluacin.
En el segundo aspecto se aducen mltiples debilidades, asociadas con la
evaluacin del plan, entre ellas, problemas relacionados con el funcionamiento
gubernamental, evidenciado en la falta de recursos de orden fsico, tecnolgico y
humano, y la falta de claridades conceptuales para guiar procesos de evaluacin de
la planeacin. La falta de un sistema de informacin pblica para la planeacin
incidi en la precariedad de los balances del plan de desarrollo y, en general, de
su adecuada evaluacin. La VCPDM registr difcultades en la disponibilidad
y la entrega de informacin por los servidores pblicos, y en su fragmentacin,
aspecto observable en los informes realizados por cada Secretara, los cuales no
obedecieron a parmetros claros, ni previamente establecidos.
En el tercer aspecto se destaca la normatividad que soporta la evaluacin de la
planeacin del desarrollo, catalogada de gran importancia en cuanto a la instauracin
de un nuevo panorama poltico, en los mbitos nacional y de las entidades territoria-
les, a causa de la implementacin de las directrices constitucionales de 1991 y de sus
despliegues legislativos, mediante las Leyes 152 de 1994 y 388 de 1997; el Sistema
Municipal de Planeacin contenido en el Acuerdo Municipal 43 de 1996, por medio
del cual se cre el Consejo Municipal de Planeacin (CMP) como principal espacio
para la participacin ciudadana, y se estableci la elaboracin de planes zonales
(zonas, comunas y corregimientos) dirigidos por los Comits Comunitarios de Desa-
rrollo Integral (CCDI).
3
Podra decirse que la prctica de la evaluacin se inaugura a
3 Colombia, Asamblea Nacional Constituyente, Constitucin Poltica de Colombia, 1991,
Banco de la Repblica, [en lnea], disponible en: http://www.banrep.gov.co/regimen/
resoluciones/cp91.pdf, consulta: 10 de abril de 2007; Colombia, Congreso de la Repblica,
Leyes, Ley 152, por medio de la cual se establece la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo,
Diario Ocial 41.450, 15 de julio de 1994, Alcalda de Bogot, [en lnea], disponible en:
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=327, consulta: noviembre
de 2009; Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 388, por la cual se modica la
partir de la aplicacin normativa sobre la planeacin del desarrollo, constituyendo
un avance signifcativo, que si bien para la poca era necesario, al contextualizarlo
en diferentes escenarios sociales, polticos y econmicos, evidenci profundas
contradicciones y dist con las formas operativas con las que se vena trabajando.
Contexto de la accin evaluativa en el Plan de Desarrollo
1998-2000
El Plan de Desarrollo 1998-2000, denominado Por una ciudad ms humana,
liderado por el alcalde Juan Gmez Martnez, fue el segundo de su tipologa
elaborado para Medelln, conforme el mandato constitucional de 1991 y la Ley
152 de 1994. En l se destaca la formulacin y la reglamentacin del POT, de
acuerdo con lo establecido por la Constitucin de 1991 y la Ley 388 de 1997.
4

Otro aspecto a resaltar es que este plan se inscribi en la visin planteada por el
Plan Estratgico de Medelln y el rea Metropolitana, con prospectiva a 2015, que
buscaba hacer de Medelln y del Valle de Aburr una regin integrada, localizada
en la mejor esquina de Amrica, caracterizada por la competitividad, la educacin
y con proyeccin internacional.
Limitaciones y avances en evaluacin de la planeacin
Para la comprensin del contexto que marc la evaluacin en este perodo, son
relevantes las demandas, los impactos y las respuestas frente a la internacionali-
zacin de la economa; la incidencia del proceso de planeacin en la evaluacin;
la incorporacin de elementos para la evaluacin del Plan de Desarrollo, como la
participacin, la disponibilidad y el tratamiento de la informacin, la disponibi-
lidad de recursos, y la aplicacin de criterios normativos.
Ley 9. de 1989, y la Ley 3. de 1991 y se dictan otras disposiciones, Bogot, Diario Ocial,
ao 133, nm. 43091, 24 de julio de 1997; Medelln, Concejo de Medelln, Municipal 43,
por el cual se crea el sistema municipal de planeacin y se establece el acuerdo general
para el plan de desarrollo del Municipio de Medelln, Medelln, Concejo de Medelln, 4 de
diciembre 1996, y Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 43, por el cual se
crea e institucionaliza la planeacin local y el presupuesto participativo en el marco del
Sistema Municipal de Planeacin acuerdo 043 de 1996 y se modican algunos de sus
artculos, 8 de noviembre de 2007, Concejo de Medelln, [en lnea], disponible en: http://
www.medellin.gov.co/alcaldia/jsp/modulos/I_gestion/obj/img/pparticipativo/acuerdo%20
43.pdf, consulta: enero de 2010.
4 Colombia, Asamblea Nacional Constituyente, Constitucin Poltica de Colombia, 1991, p.
cit.; Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 388, p. cit.
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 115 114 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
El primer aspecto, relacionado con las demandas del contexto internacional,
nacional y local, visualizadas tambin en el perodo anterior, es retomado con ms
calma por la Administracin municipal. La Secretara de Planeacin
5
otorg gran
importancia al desarrollo organizacional del municipio, con el fn de adaptarlo a las
responsabilidades que le impusieron las nuevas circunstancias del desarrollo local.
El segundo aspecto da cuenta de la trasferencia de las difcultades del proceso
de evaluacin de la planeacin; la evidencia relacionada con su falta de continuidad,
fue reseada por la VCPDM.
6
El tercer aspecto, relacionado con la incorporacin de criterios evaluativos al
plan, es validado por la VCPDM,
7
quien adujo la disposicin de la Administracin
en el proceso de formulacin del plan desarrollo, manifesta en servidores atentos
a escuchar las anotaciones de la ciudadana frente al plan. Se dispuso de recurso
humano en el DAPM para apoyar la funcin del CMP en lo que a reuniones, foros,
presentaciones y comisiones se refri. Es un perodo en el que se reconocieron
avances en materia de participacin en la planeacin, advirtiendo la necesidad de
retomar las difcultades encontradas tanto en la formulacin del Plan de Desarrollo,
como en los diversos procesos de planeacin que viva Medelln. La precariedad de
la informacin y la falta de voluntad poltica condicionaron la accin evaluativa
del plan. El balance general de la VCPDM
8
as lo refrenda, al exponer que los
procesos de informacin sobre la gestin pblica son an muy precarios y no
existen sistemas de informacin giles, transparentes y pblicos que puedan ser
consultados con facilidad.
9
La CGM coincidi con la VCPDM al afrmar que los
datos suministrados por diferentes entidades consultadas eran precarios, impidiendo
contar con informacin completa y precisa orientadora del diagnstico real. Frente a
5 Medelln, Secretara de Planeacin, Plan de Desarrollo de Medelln 1998-2000. Por una
ciudad ms humana, Medelln, s. e.,1998, p. 16.
6 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Balance general plan de desarrollo
de Medelln 1998-2000: Una accin ciudadana para mejorar la gestin pblica, Medelln,
Divergrcas, 2001, p. 5.
7 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Pronunciamiento pblico 4.
Anlisis del proceso de formulacin del Plan de Desarrollo de Medelln 1998-2000, 1.
de agosto de 1998, Veedura al Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en:
http://www.veeduriamedellin.org.co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session=c7b8e1ff91c5
9cdbf535e70fdc4211cb&x=174, consulta: octubre de 2009.
8 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Balance general Plan de Desarrollo
de Medelln 2001-2003, Veedura Ciudadana Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea],
disponible en: http://www.veeduriamedellin.org.co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session
=c4b498b5967e38a4288af4247c7c5ca6&nocache=invalidate&sh_itm=1e43b25fec46a09a2b
aad59c336e1263&add_disc=1, consulta: octubre de 2009.
9 Ibd.
ello propuso que cada entidad deba crear bases de datos y sistemas de informacin
que permitieran no solo el anlisis de sus actuaciones, sino tambin la disposicin
para la toma de decisiones.
10
Algunas de las debilidades mencionadas, manifestas de forma recurrente en
los perodos estudiados, tienen que ver con el incumplimiento de los preceptos
normativos, en este caso, en lo relacionado con la creacin de un sistema general
de informacin para la evaluacin.
Contexto de la accin evaluativa en el Plan de Desarrollo
2001-2003
El Plan de Desarrollo 2001-2003, denominado Medelln competitiva, fue liderado
por el alcalde Luis Prez Gutirrez. Fue el tercero en su tipologa elaborado para
Medelln, conforme el mandato Constitucional de 1991 y la Ley 152 de 1994 y,
a la vez, el ltimo de tres aos de duracin mxima. Como tal, le correspondi
iniciar la implementacin del POT, convirtindose, en la prctica, para efectos de
ley, en el primero de los tres perodos de gobierno consagrados como lapso para
su duracin.
En este perodo se privilegi la capacitacin y el trabajo de equipos de
profesionales; se dio prioridad a la estrategia de tipo gerencial, guiada por los
principios de efciencia y efcacia, y a la creacin de instancias para la negociacin
con los jvenes vinculados al conficto armado en Medelln. Por medio del Acuerdo
22 de 2002, se cre el OPPCM del Concejo de Medelln, herramienta que permitira
adquirir criterios slidos para mejorar la toma de decisiones en los temas prioritarios
de la municipalidad.
11
Limitaciones y avances en evaluacin de la planeacin
La comprensin del contexto que marc la evaluacin de la planeacin en
este perodo se soporta en tres aspectos: las exigencias provenientes de la
globalizacin, en particular, la necesidad de responder a la democratizacin de
la gestin pblica; la incidencia del proceso de planeacin en la evaluacin y la
10 Medelln, Contralora General de Medelln, Evaluacin del impacto social de la gestin
municipal: estado de la convivencia, el empleo y el desarrollo social, Municipio de Medelln,
Medelln, Contralora General de Medelln, 1998, s. p.
11 Medelln, Concejo de Medelln, Observatorio de Polticas Pblicas Concejo de Medelln,
Concejo de Medelln, [en lnea], disponible en: http://oppcm.concejodemedellin.gov.co/,
consulta: 29 de junio de 2010.
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 117 116 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
pervivencia de debilidades en evaluacin del plan de desarrollo, relacionadas con
la implementacin de criterios normativos.
La modernizacin del Estado, como principal tendencia del mbito poltico,
motiv una importante oleada tecnolgica vista en Medelln, desde la vinculacin
de la informtica a los procesos de gestin pblica. Para entonces y a diferencia de los
perodos anteriores, los servidores tenan acceso a sistemas, permitiendo progresivos
cambios en el manejo de informacin.
Entre las limitaciones propias del plan transferidas a la evaluacin, se
encontraron la documentacin de la CGM
12
y la VCPDM,
13
en la cual mencionan
la falta de rigor tcnico en la formulacin de metas claras, medibles y realizables al
interior del plan, y desarrollos altamente cualitativos y poco cuantifcables, que no
la hacen viable ni confable, impidiendo tener un control de la gestin parcial y total
del plan. Pervivieron algunas limitaciones de los anteriores perodos, se desmejoraron
aspectos en los que se haba avanzado y aparecieron nuevas debilidades. Continu
siendo problema la disponibilidad de sistemas de informacin, de herramientas
para la evaluacin al plan y de lnea base. El subsistema de seguimiento, evaluacin
y control de la gestin no estuvo soportado en sistemas de informacin integrados,
imposibilitando la toma las decisiones giles y oportunas para el mejoramiento
de la gerencia pblica. Adems, se involucraron algunos indicadores, pero con
debilidades, metas que no eran medibles, ni cuantifcables.
Contexto de la accin evaluativa en el Plan de Desarrollo
2004-2007
El Plan de Desarrollo 2004-2007, denominado Medelln, compromiso de toda
la ciudadana, fue liderado por el alcalde Sergio Fajardo Valderrama. Este plan se
constituy en el primero de cuatro aos de duracin. Es relevante su declaratoria
abierta por una ciudad ms humana, centrada en promover el desarrollo humano
integral para el conjunto de las personas, desde la promocin y la potenciacin de
las capacidades, las oportunidades y las libertades de los ciudadanos. Adicionalmente
se constituy en la segunda de las tres administraciones con la facultad de ejecutar
el POT y, por tanto, con la posibilidad de ajustarlo.
12 Medelln, Contralora General de Medelln, Pronunciamiento scal Programa de
convivencia y seguridad ciudadana, Medelln, Contralora General de Medelln, 2002,
pp. 31-36.
13 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Balance general Plan de Desarrollo
de Medelln 2001-2003, p. cit.
En este perodo se reconoci, de manera signifcativa, la organizacin de la
sociedad civil y la implementacin del Programa de Planeacin Local y Presupuesto
Participativo, elevado a poltica pblica a travs del Acuerdo Municipal 43 de
2007,
14
por medio del cual se permiti la revisin, la actualizacin y el ajuste del
Sistema Municipal de Planeacin del Municipio de Medelln.
Limitaciones y avances en evaluacin de la planeacin
La comprensin del contexto que marc la evaluacin en este perodo de gobierno se
soporta en cuatro aspectos: 1) la incidencia del proceso de planeacin en la evaluacin;
2) la evidencia de cambios favorables en evaluacin, relativos a la participacin, la
disponibilidad y la entrega de informacin, la defnicin y la descripcin de ndices
e indicadores, y la voluntad poltica para el emprendimiento de procesos en torno
a la evaluacin; 3) las difcultades en la evaluacin del plan, y 4) la nueva oleada en
implementacin de mandatos normativos.
Respecto a la incidencia del proceso de planeacin en la evaluacin, en este
perodo se observaron cambios que la favorecieron. El tema de la participacin
ciudadana desde la formulacin del plan, con la realizacin de cuatro congresos
de ciudad, precedidos por una serie de asambleas temticas sobre el desarrollo de
la municipalidad, y la implementacin del Programa de Planeacin Local y
Presupuesto Participativo evidencian las transformaciones que enriquecieron debates
sobre el impacto del Plan de Desarrollo en los habitantes.
15
Al tiempo, las fallas
propias de la formulacin del plan continuaron prolongndose y agudizando las
difcultades de su evaluacin. Los avances citados acontecieron simultneamente
bajo el manto de las defciencias detectadas en los perodos anteriores; por ejemplo,
no disponer de una lnea base que permitiera llevar a cabo comparativos entre
indicadores, continu siendo una difcultad en la tarea de evaluar la planeacin.
Asimismo, la inaplicacin de la normatividad permaneci latente.
Es importante destacar dos procesos desarrollados en la actualidad que,
aunque no son materia del estudio de caso, aportan elementos para el anlisis de
las consideraciones contextuales, puesto que son evidencia de su mejoramiento
progresivo. Ellos son: el Plan de Desarrollo 2008-2011 y la estrategia Medelln
Cmo Vamos.
14 Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 43 (2007), p. cit.
15 Vase Alberto Len Gutirrez Tamayo et l., Planeacin del desarrollo, ordenamiento
territorial y desarrollo en Medelln, 1995-2005 (PLYDET-MED), en el marco de la Agenda
de Investigaciones Ciudad de Medelln-2006, Medelln, Universidad de Antioquia, Facultad
de Ciencias Sociales y Humanas, Grupo de Investigacin Medio Ambiente y Sociedad
(MASO), Corporacin Acadmica Ambiental, 2008.
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 119 118 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
El Plan de Desarrollo 2008-2011, denominado Medelln es solidaria y
competitiva, se encuentra actualmente liderado por el alcalde Alonso Salazar
Jaramillo. Se destaca por tener como objetivo superior el desarrollo humano in-
tegral, concebido desde el enfoque multidimensional del desarrollo (enfoques de
derechos, poblacional, de equidad de gnero y territorial). Este plan se propuso
centrar la accin gubernamental en la superacin de la pobreza y la inequidad,
con el propsito de saldar la deuda social histrica, superar la exclusin y sentar
las bases para hacer de Medelln una ciudad que garantice, promueva y satisfaga
los derechos ciudadanos.
16
Un aspecto a resaltar en materia evaluativa son los indicadores de resultado y
de producto. Los indicadores de resultado son un punto de referencia para observar
y medir el avance en el logro de una meta frente a los cambios en las condiciones
de vida de la poblacin o las condiciones del contexto, derivados de su acceso
a bienes y servicios pblicos de distinta naturaleza; los indicadores de producto
identifcan los bienes o los servicios que contribuyen al logro de los resultados
esperados y, por ende, al cumplimiento del respectivo objetivo misional.
17
En trminos de la evaluacin del plan, se advierten avances respecto a las
debilidades encontradas en perodos anteriores, en lo que tiene que ver con la
correspondencia entre lo planeado y ejecutado, y la disponibilidad de actores con
conocimientos sobre la aplicacin del modelo de gestin por resultados. Tales
avances otorgan al proceso de evaluacin mayor posibilidad de que la planeacin
logre su cometido, el desarrollo y, adems, por su manejo en el plan actual, que
pueda ser modelo para replicar en otros territorios.
La estrategia Medelln Cmo Vamos inici en 2006 tambin en Cali y Car-
tagena como rplica de la estrategia Bogot Cmo Vamos, puesta en ejecucin en
1998, con la fnalidad de dar cuenta del avance en temas vitales para la calidad de
vida. En Medelln fue promovida por Proantioquia, El Colombiano y la Cmara
de Comercio; actualmente tambin hacen parte de ella Comfama y Comfenalco.
Esta estrategia busca, por un lado, que la Administracin municipal sea transpa-
rente, efectiva y est abierta al dilogo; y, por otro, que la ciudadana participe y
est mejor informada.
16 Medelln, Secretara de Servicios Administrativos, Acuerdo Municipal 16 de 2008 por medio
del cual se adopta el plan de desarrollo 2008-2011: Medelln es solidaria y competitiva,
Gaceta ocial, Medelln, 23 de junio de 2008, p. 3.
17 Ibd., pp. 165-167.
En dicha estrategia, para adelantar el seguimiento y la evaluacin a la calidad
de vida, se ha seleccionado una serie de sectores considerados como infuyentes.
Ellos son: educacin, salud, vivienda, servicios pblicos, seguridad ciudadana,
empleo, infacin, pobreza, desigualdad, entre otros, frente a los cuales se analiza
el comportamiento de los indicadores de soporte. Esta labor se complementa
con la encuesta de percepcin ciudadana frente a la gestin de la Administracin
municipal. Busca, en esencia, promover la discusin sobre los aspectos que impactan
la calidad de vida, planteando avances, logros, debilidades, vacios, expectativas, retos
y lineamientos de poltica, que precisan la atencin de la Administracin municipal.
En sntesis, respecto a los avances de la planeacin transferidos a la evaluacin
entre 1995 a 2007, llama la atencin su despliegue normativo, comportndose
como el motor impulsador de nuevas dinmicas referidas a la democratizacin de
la gestin pblica; as se refeja con la Constitucin de 1991, la Ley 152 de 1994, el
Acuerdo 43 de 1996 y su modifcacin en 2007. No obstante, emergen difcultades
asociadas, por un lado, con el cumplimiento parcial de lo promulgado por la
normatividad y, por otro, con las manifestaciones desplegadas de tal cumplimiento
en un ambiente desolado de condiciones para su adecuada implementacin. Se
observan limitaciones en la continuidad de los procesos de planeacin, en el rigor
tcnico con que deben formularse los planes en cuanto a objetivos, actividades
y metas claras, en la perspectiva cualitativa de los planes que imposibilita su
evaluacin. La falta de una fundamentacin vertebradora del plan que oriente
su contenido respecto al desarrollo pretendido, la existencia de plataformas
estratgicas generalistas y complejas, la falta de correspondencia entre lo que se
formula, se presupuesta y ejecuta.
18

Este contexto se vio refejado en la prctica evaluativa ejercida por diferentes
actores, que a travs de los perodos gubernamentales utilizaron, crearon y
transformaron diversos instrumentos y metodologas para ejercerla. Entre ellos
tenemos el DAPM, la CGM, el CMM, el CMP y VCPDM.
Evaluacin de la planeacin: aspectos operativos
La tabla 3.2 da cuenta de los actores partcipes en la evaluacin de la planeacin,
detallando el tipo de evaluacin ejercida, sus nfasis, instrumentos y mecanismos
de divulgacin.
18 Ibd., p. 280.
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 121 120 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
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En la prctica, tanto en Colombia como en Medelln, la evaluacin de la
planeacin del desarrollo se lleva a cabo, al tiempo y de manera no coordinada,
desde la funcin pblica atribuida a la estructura gubernamental del Estado y desde
la responsabilidad social asumida por organizaciones sociales, gremiales, acadmicas
y comunitarias, y por los ciudadanos.
A continuacin se presenta una sntesis del escenario nacional y de Medelln,
la cual se complementa con el caso de la ciudad, haciendo nfasis en los actores
gubernamentales: el DAPM, la CGM y la Comisin Primera del Concejo de
Medelln, y en los no gubernamentales: el CMP y la VCPDM. En cada caso
se destacan la prctica evaluativa realizada y los aspectos ms relevantes de su
accionar complementario.
Evaluacin de la planeacin del desarrollo en el mbito nacional
El seguimiento y la evaluacin de la planeacin del desarrollo, tema que compete a
la gestin pblica, ha sido motivo de desarrollo legislativo, de debates y de reformas.
Con el CONPES 2790 de 1995
19
se cre el Sistema Nacional de Evaluacin de
Gestin y Resultados (SINERGIA), el cual es reformado por el CONPES 3294
de 2004.
20
Producto de las disposiciones normativas promulgadas por SINERGIA
en 1995, su reforma en 2004 y la gua sobre instrumentos para la ejecucin,
el seguimiento y la evaluacin del Plan de Desarrollo Municipal de 2004, dis-
puesta por el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), se orient el uso
de planes indicativos, planes operativos anuales de inversin y planes de accin
e indicadores. Luego, la Resolucin 806 de 2005
21
promulg el Sistema de Se-
guimiento y Evaluacin de Proyectos de Inversin (SSEPI), dirigido a orientar
el registro de proyectos susceptibles de ser fnanciados con recursos pblicos,
19 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Documento CONPES 2790, Gestin
pblica orientada a resultados, Bogot, Departamento Nacional de Planeacin, 21 de
junio de 1995.
20 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Sistema Nacional de Evaluacin de
Gestin y Resultados, Sitio web Departamento Nacional de Planeacin, [en lnea], disponible
en: http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/Sinergia/PublicacionesSinergia/
tabid/213/Default.aspx, consulta: 10 de junio de 2009; Colombia, Departamento Nacional
de Planeacin, Documento CONPES 3294, Renovacin de la gestin pblica: gestin por
resultados y reforma del sistema nacional de evaluacin, Bogot, Departamento Nacional
de Planeacin, 28 de junio de 2004.
21 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Resolucin 806, por la cual se organizan
metodologas, criterios y procedimientos que permitan integrar los Sistemas de Planeacin
y la Red Nacional de Bancos de Programas y Proyectos, Diario Ocial 46025, 10 de agosto
de 2005, de 2005, Alcalda de Bogot, [en lnea], disponible en: http://www.alcaldiabogota.
gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=17464, consulta: 10 de octubre de 2009.
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 123 122 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
emplendose la Metodologa General Ajustada (MGA) y la fcha de Estadsticas
Bsicas de Inversin (EBI).
22

La metodologa para el anlisis del desempeo municipal,
23
que da sustento a
la evaluacin del desempeo integral de las entidades territoriales, se ha convertido
en una tarea inaplazable dentro del actual esquema de descentralizacin poltica y
fscal del pas, pues a la vez que el proceso ha acentuado la funcin gubernamental en
la bsqueda del fortalecimiento de la capacidad fscal, administrativa y social de las
entidades territoriales, la nacin transfere recursos para la compensacin de las des-
igualdades interregionales, con miras a hacer posible el fnanciamiento de la inversin
territorial y el aseguramiento de la prestacin de los servicios bsicos a la comunidad.
Cumpliendo la Ley 617 de 2000,
24
el DNP, a travs de la Direccin de
Desarrollo Territorial Sostenible, desarroll e implement la metodologa para
la medicin y el anlisis del desempeo integral de los municipios,
25
compuesta
por cinco temticas denominadas efcacia, efciencia, cumplimiento de requisitos
legales, gestin y entorno. La efcacia da cuenta del cumplimiento en metas y
objetivos de los planes de desarrollo, as como los logros obtenidos en trminos
de productos y resultados; la efciencia da cuenta de la relacin entre recursos
programados y utilizados en la produccin de bienes y servicios pblicos; los
requisitos legales evalan el cumplimiento del Sistema General de Participaciones
(SGP); el componente de gestin evala la capacidad administrativa, fnanciera
y sectorial de los municipios para cumplir con sus funciones y con los planes de
desarrollo; el componente de entorno determina las variables exgenas que tienen
mayor incidencia en el desempeo municipal, de las cuales, algunas, no estn bajo
gobernabilidad de las autoridades.
22 Leonor Echeverri y Gloria Fernndez, Estructuracin del banco de programas y proyectos
en el Municipio de Medelln, tesis de especialista en Gerencia Social, Universidad de
Antioquia, 1998, pp. 17-18.
23 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Medicin y anlisis del desempeo
integral de los municipios: informe de resultados vigencia 2005, Bogot, Departamento
Nacional de Planeacin, Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible, s. f., pp. 5-13, 44,
46, 64, 78.
24 Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 617, por la cual se reforma parcialmente
la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgnica
de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la
descentralizacin, y se dictan normas para la racionalizacin del gasto pblico nacional,
Diario Ocial 44.188, 9 de octubre de 2000, Secretara del Senado, [en lnea], disponible
en: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/2000/ley_0617_2000.html
y http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/2000/ley_0617_2000_pr001.
html, consulta: enero de 2010.
25 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Medicin y anlisis del desempeo
integral de los municipios: informe de resultados vigencia 2005, p. cit., pp. 5-6.
Del Sistema de Gestin por Resultados (SGR) se deriva la necesidad de
adoptar herramientas de gestin, como el Presupuesto por Resultados (PPR),
centrado en el mejoramiento de la calidad del gasto pblico en trminos de
efcacia y efciencia, mediante una adecuada articulacin entre la planifcacin
fsica y fnanciera.
El PPR es
[] una herramienta gerencial de planifcacin que complementa al presupuesto
fnanciero tradicional, en la medida en que su principal caracterstica es la de proveer
informacin sobre la relacin entre la asignacin de recursos y los resultados esperados de
la intervencin de los gobiernos []. Aunque no existe un concepto estandarizado, la
Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) defne el PPR como
la forma de presupuestacin que vincula los fondos dispuestos por la Administracin
con los resultados medibles de dicha accin [].
Gracias al uso de una serie de indicadores en el presupuesto que permiten medir el
avance del gobierno en el cumplimiento de sus metas, el PPR permite analizar
el efecto que se espera tener con la asignacin del gasto en cada uno de los programas
y los proyectos de inversin pblica [].
El PPR consiste en un ejercicio anual de programacin presupuestal que toma los recursos
de inversin de los gobiernos nacionales o locales, y los distribuye segn los productos
que se encuentran asociados a las metas de desarrollo previamente defnidas por la
entidad nacional o territorial en su Plan de Desarrollo. En la medida en que este
instrumento complementa el presupuesto fnanciero tradicional, puede acompaar
en forma de anexo la presentacin del proyecto de Presupuesto General a los cuerpos
colegiados encargados de su estudio, de tal forma que termina por enriquecer el debate
presupuestal y propender por una mayor racionalidad en su aprobacin.
26
Evaluacin de los planes del desarrollo en Medelln,
perodo 1995-2007
El Plan de Desarrollo 1995-1997 estructur un componente de evaluacin en
su interior; referenci el plan de accin como herramienta de gestin pblica,
26 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Sistemas de gestin por resultados: la
experiencia de Pasto, Medelln y Tocancip en la implementacin del presupuesto por
resultados a nivel municipal, Bogot, Departamento Nacional de Planeacin, Direccin
de Evaluacin de Polticas Pblicas, 2008, pp. 14-15 (Vase en Departamento Nacional
de Planeacin, [en lnea], disponible en: http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/LinkClick.as
px?leticket=tik0Cc4m24s%3D&tabid=212).
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 125 124 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
debidamente justifcada, con asignacin de componentes, objetivos, objeto,
principios, instancias, metodologas y aplicacin; puso en operacin el SSEPI, y
present resultados del seguimiento y la evaluacin del plan.
Por su parte, el Plan de Desarrollo 1998-2000 no estableci, dentro de su
estructura, un captulo ni componente sobre evaluacin del plan. Se gui por una
matriz que le permiti especifcar la forma como evaluara el plan, consistente en
el avance de las metas programadas, la asignacin del plan trienal de inversiones
y del POAI, los valores ejecutados, y la entidad responsable. Present tambin los
logros alcanzados por la ejecucin del plan de desarrollo.
A su vez, el Plan de Desarrollo 2001-2003 estructur un componente de
evaluacin en su interior; aplic el Sistema Aplicacin Productos (SAP), y llev a
cabo el informe de gestin del ao 2001.
El Plan de Desarrollo 2004-2007 enfatiz la importancia y el uso de planes
de accin, involucrando la dinmica del plan indicativo cuatrienal de inversiones;
concepto y aplic la metodologa PPR, sealando temporalidades de ejecucin,
relacin entre actores y mecanismos de difusin; concepto y aplic la metodologa
de anlisis del desempeo municipal; aplic la metodologa Diagnstico Integral de
Ciudad para la Equidad (DICE); puso en operacin el Sistema de Informacin
Territorial (SITE); aplic la encuesta de calidad de vida; present anualmente
informes de gestin rendicin pblica de cuentas, basado en la aplicacin
de indicadores.
Por otro lado, el Plan de Desarrollo 2008-2011 muestra una curva ascendente
en cuanto al uso y el mantenimiento de variados instrumentos para llevar a cabo
el seguimiento y la evaluacin, al incorporarlos como componentes; continua
con la aplicacin de la metodologa PPR en el marco del SGR; crea y pone en
funcionamiento el OPPCM del DAPM; presenta informes de rendicin de
cuentas anual, y orden al DAPM, en 2007, el levantamiento de indicadores sobre
aspectos urbanos, a manera de referentes para la evaluacin de la gestin, en forma
comparable con otras ciudades del mundo, y como base para la identifcacin de
escenarios de aprendizaje e intercambio de experiencias.
Departamento Administrativo de Planeacin Municipal
La misin del DAPM est dirigida a la defnicin y la confguracin de un modelo de
desarrollo integral para el Municipio de Medelln, en un entorno regional, nacional
e internacional, con base en procesos interactivos de prospectiva, fundamentados
en sistemas de informacin que posibiliten la planeacin social, econmica y
fsica, y la toma de decisiones oportunas para el logro de una mejor calidad de vida
para sus habitantes.
27
Su estructura est constituida, en la actualidad, por cuatro
subdirecciones: Prospectiva de Ciudad, Planeacin Territorial, Metroinformacin,
y Planeacin Social y Econmica. Esta estructura ha sufrido cambios sugeridos por
el seguimiento y la evaluacin al plan de desarrollo.
En los tres primeros perodos, 1995-1997, 1998-2000 y parte de 2001-2003, la
evaluacin estaba asignada al Departamento de Seguimiento y Evaluacin, ubicado
al interior de la Subdireccin de Planeacin Social y Econmica. En 2002 y en
el perodo 2004-2007, fue centralizada en la Subdireccin de Metroinformacin,
creada mediante Decreto 151 del 20 de febrero de 2002.
28
En 2004 se cre, al
interior de Metroinformacin, la Ofcina de Coordinacin al Plan de Desarrollo,
la cual, aunque han incorporado nuevos procesos y recursos para el desarrollo de la
evaluacin del plan, no ha sido reconocida formalmente por el Concejo Municipal,
por tanto no aparece en el organigrama del Municipio de Medelln.
El objeto del seguimiento y evaluacin lo constituye el avance fsico y
fnanciero de las metas propuestas por el plan de desarrollo, va planes de accin
y planes operativos anuales de inversin. Es decir, la evaluacin del DAPM est
centrada en la formulacin y la ejecucin del plan de desarrollo, de la cual emite
informes de gestin considerados como instrumentos que permiten difundir los
resultados de la gestin pblica ante la sociedad.
La prctica evaluativa del Departamento Administrativo
de Planeacin Municipal
Para describir lo relativo a la evaluacin desde el DAPM, se parte de SINERGIA,
SSEPI, SGR y la metodologa para el anlisis del desempeo municipal, a fn
de demostrar su aplicacin en Medelln, permitindole avances signifcativos.
Asimismo, se identifca, a escala territorial, el arsenal operativo empleado para
seguir y evaluar la planeacin, avizorando prcticas novedosas derivadas del
funcionamiento del DAPM.
27 Municipio de Medelln, Departamento Administrativo de Planeacin, 2010, Alcalda de
Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.medellin.gov.co/irj/portal/ciudadanos?Na
vigationTarget=navurl://57f8ecd3b66b93d6b7e5add789f4f3be, consulta: mayo de 2010.
28 Medelln, Alcalda de Medelln, Decreto 151, por medio del cual se determina el
funcionamiento de la Administracin Municipal nivel central, la nueva estructura
administrativa, se denen las funciones de las dependencias y se dictan otras disposiciones,
en virtud de las facultades otorgadas por los Acuerdos 3 y 42 de 2001 del Honorable Concejo
Municipal, 20 de febrero de 2002, Alcalda de Medelln, [en lnea], disponible en: http://
www.medellin.gov.co/alcaldia/jsp/modulos/N_admon/obj/img/vinculoscbg/DECRETO%20
No151.pdf, consulta: febrero de 2011.
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 127 126 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
El DAPM ha presentado cambios signifcativos en su estructura administrativa,
referidos a la creacin y la consolidacin de dependencias que amparan la labor
evaluativa del plan de desarrollo: Departamento de Evaluacin y Seguimiento,
Metroinformacin, Subdireccin de Planeacin Social y Econmica, y la Ofcina
de Coordinacin al Plan de Desarrollo.
Es clara la incorporacin del componente evaluativo en tres de los cuatro planes
de desarrollo (1995-1997, 2001-2003, 2004-2007). Solo en uno, 1998-2000, no
se incluye componente al respecto.
Aunque se percibe, como tendencia, una aplicacin parcial de la norma
en seguimiento y evaluacin, se evidencian dos hitos a resaltar, asociados con la
proyeccin nacional e internacional de Medelln. De manera particular, en 1995-
1997, se manifesta el esfuerzo del DAPM por disear y aplicar metodologas que
condujeran por primera vez a la aplicacin de preceptos normativos en seguimiento
y evaluacin, y al establecimiento de relaciones entre diferentes dependencias de
la Administracin municipal para su realizacin ms expedita. Sin embargo, en
este perodo se present confusin en dicha aplicacin, causada por la inadecuada
interpretacin de la norma en trminos de la asignacin de funciones determinadas.
Fue as como el diseo de metodologas, encargada por ley al DAPM, fue liderado
para ese entonces por ms de una dependencia, generando duplicidad en el
cumplimiento de funciones. Se dio inicio a la implementacin del seguimiento y
la evaluacin mediante diversas opciones metodolgicas, tal y como se observa en la
tabla 3.2, siendo representativas la metodologa SSEPI, los planes de accin y un
informe empleado como mecanismo para divulgar resultados de la evaluacin
del plan de desarrollo. La prctica evaluativa se consider novedosa, dada la
inauguracin de la aplicacin normativa, declarando as el cumplimiento de las
disposiciones de la Ley 152 de 1994,
29
aunque bajo condiciones difciles, como se
anot en la parte contextual.
En 1998-2000, el seguimiento y la evaluacin pierden el impulso logrado en el
perodo anterior, evidenciado en la escasez de documentacin e informacin sobre
el tema. No se encontr, al interior del plan, un componente de evaluacin que diera
cuenta de su orientacin durante la vigencia del perodo administrativo, ni informes
de gestin. Al parecer, es el perodo de menos relevancia en la evaluacin del plan
de desarrollo en Medelln. La incorporacin y la asimilacin se catalogan como
dbiles, dado que lo logrado en el perodo anterior se desvanece y se reduce en este.
En 2001-2003 se incorpora la evaluacin al plan mediante la creacin de
gerencias estratgicas; se implementa el Sistema Aplicacin Productos (SAP) para
29 Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 152, p. cit.
mejorar, entre otras, las funciones derivadas de la evaluacin; continan el SSEPI y los
planes de accin; se trabaja, en conjunto con la CGM, la Metodologa de evaluacin
del Instituto Latinoamericano y del Caribe para la Planifcacin Econmica y
Social (SINE-ILPES). En trminos generales, se aduce un cumplimiento parcial
de la norma y contina mostrndose dbil.
En el perodo 2004-2007, con perspectiva al 2008-2011, se observa un
despliegue signifcativo visible en la creacin de nuevos instrumentos, fguras
administrativas, estrategias y metodologas para el cumplimiento del seguimiento
y la evaluacin de la planeacin como proceso, que redunda en el mejoramiento
de relaciones entre actores que detentan la funcin pblica y quienes ejercen la
responsabilidad social de evaluar, en la implementacin permanente de mecanismos
de socializacin de resultados; es defnitiva la postura abierta frente a la participacin
en el proceso de evaluacin.
Se incorpora, adems, como componente evaluativo, el uso de indicadores de
gestin y logro, mostrado de manera clara la forma como se articulan dependencias
y recursos en torno a la evaluacin. En este sentido, se contribuye, desde el DAPM,
con informacin para el seguimiento y la evaluacin de las condiciones de vida,
nfasis del programa Medelln Cmo Vamos.
Tambin contina vigente la fgura de planes de accin; se implementa
el presupuesto participativo y la metodologa PPR; se analiza, desde la rbita
nacional, el desempeo municipal; se empieza a aplicar la encuesta de calidad de
vida como sistema de informacin til para la evaluacin, as como la metodologa
DICE, liderada por la Universidad Nacional, posibilitando la relacin entre
actores gubernamentales y acadmicos para el diseo de insumos en seguimiento
y evaluacin, y se crea el SITE. El DICE y el SITE concitan la articulacin de las
diferentes dependencias de la Administracin municipal.
Por otro lado, se modifca la forma de presentar informes de gestin, adoptando
la denominacin de rendicin pblica de cuentas, presentados anualmente.
Adicional a lo previsto por la norma, se crean nuevas disposiciones que se
tornan novedad en Medelln, como el Sistema de Informe de Gestin, la adopcin
del Cdigo de Buen Gobierno, las ferias de la transparencia, la reforma al Sistema
Municipal de Planeacin, y la implementacin del OPPCM.
Como tendencia, se observa un robustecimiento y fortalecimiento de la
prctica evaluativa de la planeacin del desarrollo, va mejor y mayor disposicin
de recursos y de condiciones polticas y sociales.
En la tabla 3.3 se presenta sucintamente el seguimiento y la evaluacin del
DAPM a los planes de desarrollo en Medelln, en el perodo 1995-2007.
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Tabla 3.3 Seguimiento y evaluacin del Departamento Administrativo
de Planeacin Municipal a los planes de desarrollo en Medelln 1995-2007
Plan Normatividad asociada Arsenal operativo nfasis de la evaluacin
Plan
1995-1997
Ley orgnica 152 de 1994. Plan de desarrollo Se tiene en cuenta el componente de
evaluacin en el plan de desarrollo
Formulacin de aspectos relacionados con seguimiento
y evaluacin
CONPES 2688 de 1994.
30
Sistema Nacional de
evaluacin de gestin y resultados
Planes de accin desarrollados en el
marco de un sistema de seguimiento
y evaluacin basado en indicadores
Registro de avance o retraso de proyectos contenidos
en el plan
Relacin entre actores responsables, acciones desplegadas
en cada proyecto, inversiones ejecutadas en temporalidades
especficas
Acuerdo Municipal 43 de 1996.
Sistema Municipal de Planeacin
Diseo de guas metodolgicas para
la evaluacin del plan
Articula las acciones desplegadas en torno a la planeacin,
entre ellas, su evaluacin
Orientacin metodolgica del DAPM, dcadas del
ochenta y del noventa. Resolucin 806 de 2005.
31
Montaje y puesta en marcha del Banco
de Programas y proyectos
Seguimiento al ciclo de vida completo de un proyecto
Decreto 1528 de 1997.
32
SSEPI Montaje del Sistema de Seguimiento
y Evaluacin a los Planes de Inversin
Contribuye a determinar los avances del plan de desarrollo
Ley 715 de 2001.
Recursos y competencias
Informe de gestin Presenta una valoracin cualitativa de los resultados del
plan de desarrollo
Plan
1998-2000
Decreto 195 de 2004. Funciones del DAPM Gua metodolgica Meta programada, asignacin de inversin anual y trienal,
valor ejecutado, entidad responsable, observaciones
Ley 715 de 2001.
Recursos y competencias
Informe de avance fsico y financiero
del plan
Valoracin cualitativa de los resultados, con referencia a la
inversin anual y trienal del plan de desarrollo
Plan
2001-2003
Decreto 72 de 2005.
33
Gua para la gestin pblica
orientada a resultados
Consideracin componente de evaluacin
en el plan de desarrollo
Formulacin de aspectos relacionados con seguimiento
y evaluacin
Decreto 195 de 2004. Funciones del DAPM Gerencias estratgicas Instrumentos para el seguimiento de la gestin, que tienen
como objeto el manejo eficiente, eficaz y transparente de
los recursos
30 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Documento CONPES 2688, La evaluacin de resultados en el sector pblico a nivel nacional, Bogot, Departamento Nacional
de Planeacin, 21 de enero de 1994.
31 L. Echeverri y G. Fernndez, Estructuracin del banco de programas y proyectos en el Municipio de Medelln, p. cit., pp. 17, 18.
32 Ibd.
33 Colombia, Presidencia de la Repblica, Decretos, Decreto 808, Por el cual se modifca parcialmente el Decreto 72 de 2005, Diario Ofcial, nm. 46.931, 14 marzo, 2008,
Comisin Nacional de Televisin, [en lnea]), disponible en: http://www.cntv.org.co/cntv_bop/basedoc/decreto/2008/decreto_0808_2008.html, consulta: 10 de enero 2010.
Tabla 3.3 (continuacin)
Plan Normatividad asociada Arsenal operativo nfasis de la evaluacin
Plan
2001-2003
Decreto 195 de 2004. Funciones del
DAPM
Planes corregimentales Instrumentos de gestin complementarios a la normatividad,
que permiten la interpretacin de condiciones territoriales
Resolucin 806 de 2005. SSEPI Sistema de seguimiento y evaluacin de
los planes de inversin
Contribuye a determinar los avances del plan de desarrollo
CONPES 3294 de 2004.
34
Metodologa
para la evaluacin del desempeo mu-
nicipal
Plan de accin Orienta recursos hacia el logro de objetivos y cumplimiento
de metas del plan de desarrollo
Decreto 195 de 2004. Funciones del
DAPM
SINE-ILPES Permite conocer el avance de la meta fsica de los proyectos,
midiendo la eficacia y diferenciado el peso de las diversas
actividades
Sistema para la integracin de informacin
SAP
Hace nfasis en el control estratgico y operativo de la
Administracin. Seguimiento a cada proyecto del plan de
desarrollo respecto a su ejecucin fsica y financiera
Ley 715 de 2001.
Recursos y competencias
Informe de gestin Presenta una valoracin cualitativa de los resultados anuales
del plan de desarrollo
Plan
2004-2007
Decreto 195 de 2004. Funciones del
DAPM
DICE Instrumento diagnstico permanente y actualizado
SITE Permite conocer las condiciones territoriales
Encuesta de calidad de vida Genera informacin para la toma de decisiones
SAP Contribuye a la ejecucin financiera y fsica de proyectos
del plan de desarrollo. Mejora mediante la implementacin
de modulo para seguimiento y evaluacin al PPR. Se agrega
informacin por dependencia y lnea del plan
Decreto 72 de 2005.
Gua para la gestin pblica orientada a
resultados
Se tiene en cuenta el componente de
evaluacin en el plan de desarrollo
Formulacin de aspectos relacionados con seguimiento y
evaluacin
34 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados, p. cit.
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Tabla 3.3 (continuacin)
Plan Normatividad asociada Arsenal operativo nfasis de la evaluacin
Plan
2004-2007
CONPES 2688 de 1994. Sistema Nacional
de Evaluacin de Gestin y Resultados
Plan de accin anual y plan indicativo
cuatrienal
Ar ticula procesos generados por el plan de desarrollo,
define indicadores, sirve de gua para la oportuna toma de
decisiones
CONPES 2688 de 1994. Sistema Nacional
de Evaluacin de Gestin y Resultados
CONPES 2790 de 1995
PPR Controla, de manera agregada y sistemtica, las metas del
plan; articula instrumentos de evaluacin asociados a las
metas; contribuye a cerrar el ciclo de gestin pblica
Ley 617 de 2000. CONPES 3294 de 2004 Anlisis del desempeo municipal Metodologa general que mide la eficiencia, la eficacia, los
requisitos legales y la gestin municipal
Acuerdo Municipal 17 de 2004.
Reglamentacin del Sistema de Informe
de Gestin,
Procesos permanentes de comunicacin
pblica: informes de gestin anual
Enfatiza en la eficacia la eficiencia y la transparencia de la
gestin pblica, va rendicin de cuentas
Ley 715 de 2001.
Acuerdo Municipal 17 de 2004
Informe de gestin basado en indicadores-
rendicin de cuentas
Presenta resultados anuales del plan de desarrollo basado
en indicadores
Novedad administrativa creada en 2004 Creacin de la Oficina de Coordinacin al
Plan de Desarrollo
Lidera mecanismos para la eficacia, la eficiencia y la
integralidad de la ejecucin del plan de desarrollo
Decreto 2654 de 2006 Cdigo de Buen Gobierno Impulsa buenas prcticas de gestin pblica en Medelln
Acuerdo Municipal 28 de 2007.
35
Ferias de la transparencia Enfatiza en la concurrencia en materia contractual
Novedad. Acuerdo Municipal 43 de 2007
Programa de Planeacin local y Presupuesto
Participativo
Indicadores para el seguimiento y la
evaluacin del Programa de Planeacin Local
y Presupuesto Participativo
Ratifica la correspondencia, complementariedad y concordancia
de la funcin administrativa asociada con la evaluacin de la
planeacin
Plan
2008-2011
Decreto 72 de 2005.
Gua para la gestin pblica orientada a
resultados
Se tiene en cuenta el componente de
evaluacin en el plan de desarrollo
Planteamiento de aspectos relacionados con seguimiento y
evaluacin del plan de desarrollo
35 Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 28 de 2007, por el cual se institucionaliza la Feria de la Transparencia en la Contratacin en el Municipio de Medelln,
Concejo de Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.concejodemedellin.gov.co/concejo/m21_gallery/8285.pdf, consulta: 15 de febrero 2011.
Tabla 3.3 (continuacin)
Plan Normatividad asociada Arsenal operativo nfasis de la evaluacin
Plan
2008-2011
Decreto 194 de 2004.
36
Cumplimiento de funciones administrativas
del DAPM
Lanzamiento e implementacin
del OPP
Administra informacin y genera conocimiento especializado para
el seguimiento y la evaluacin de la gestin pblica; en su interior
se crea el sistema de seguimiento y evaluacin
Novedad. Acuerdo 65 de 2008, reglamentado
por Decreto 0166 de 2009.
37
Poltica pblica de transparencia
administrativa y probidad
Promueve principios y conducta de transparencia administrativa
y probidad
CONPES 2688 de 1994. Sistema Nacional de
Evaluacin de Gestin y Resultados
CONPES 2790 de 1995. Estrategia para el
mejoramiento de la gestin pblica
Decreto 195 de 2004. Funciones del DAPM
PPR Continua con el proceso iniciado en la administracin pasada,
sealando como cambio el nfasis en los sectores estratgicos
de la Administracin, no en los programas de inversin
Ley 715 de 2001. Competencias y recursos
Acuerdo Municipal 17 de 2004
Informe de gestin basado en
indicadores
Comprende el seguimiento anual del plan de desarrollo, de
acuerdo con el comportamiento de indicadores
36 Medelln, Alcalda de Medelln, Observatorio de Polticas Pblicas, Alcalda de Medelln, [en lnea], disponible en http://www.medellin.gov.co/irj/portal/ciudadanos?Nav
igationTarget=navurl://f9d859735d7023eaa726d6b4c23ca00c, consulta: 14 de febrero 2011.
37 Medelln, Alcalda de Medelln, Poltica pblica de transparencia administrativa y probidad para el Municipio de Medelln, Alcalda de Medelln, [en lnea], disponible
en http://www.medellin.gov.co/irj/go/km/docs/enconfanza/articulosytemas/documentos/Pol%C3%ADtica%20de%20Transparencia%20de%20Medell%C3%ADn.pdf,
consulta: 14 de febrero 2011.
CONPES = Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social; DAPM = Departamento Administrativo de Planeacin Municipal; DICE = Diagnstico Integral
de Ciudad para la Equidad; OPP = Observatorio de Polticas Pblicas; PPR = Presupuesto por Resultados: SAP = Sistema Aplicacin Productos; SINE-ILPES
= Metodologa de evaluacin del Instituto Latinoamericano y del Caribe para la Planificacin Econmica y Social; SITE = Sistema de Informacin Territorial;
SSEPI = Sistema de Seguimiento y Evaluacin de Proyectos de Inversin
Fuente: construccin propia de la investigacin, a partir de la documentacin de la prctica evaluativa de la planeacin del desarrollo en el Municipio de Medelln,
perodo 1995-2007.
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 133 132 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
Contralora General de Medelln
La CGM, de conformidad con los artculos 267, 268 y 272 de la Constitucin
de 1991 y la Ley 42 de 1993,
38
es un organismo de carcter tcnico; tiene
responsabilidad en el ejercicio de su funcin pblica, puesto que se ocupa de
la vigilancia de la gestin fscal, el control fscal fnanciero y de resultados de la
Administracin municipal.
La evaluacin adelantada por la CGM se encuentra orientada a la medicin de
la efciencia y la efcacia de los productos y los recursos del Municipio de Medelln
y sus entidades descentralizadas, por medio de la aplicacin del Sistema de Control
de Gestin y Resultados; su objeto son las metas y el plan de inversiones establecidos
en el plan de desarrollo municipal. De esta manera, con la evaluacin de los estados
fnancieros, del plan de desarrollo y la valoracin de costos ambientales, este rgano
de control establece en qu medida se han logrado los objetivos y cumplido con
los planes, los programas y los proyectos previstos en el plan.
Segn el espritu normativo que fundamenta la vigilancia de la gestin
fscal en las administraciones pblicas, los principios del control fscal (efciencia,
economa, efcacia, equidad, valoracin de costos ambientales) contribuyen
a determinar la asignacin conveniente de recursos, en tanto permitan la
maximizacin de resultados, la seleccin de bienes a menor costo, guardando
sus condiciones de calidad, y el logro de resultados de manera oportuna en
relacin con los objetivos y las metas trazados. En la tabla 3.4 se presentan las
generalidades del control fscal.
La CGM, en el perodo 1995-1997, elabor tres tipos de informes: el
informe fscal y fnanciero de cada uno de los aos; el informe de evaluacin
llamado tambin control de resultados, realizado al Plan de Desarrollo Municipal,
y el informe del estado de los recursos naturales y del medio ambiente de los aos
1995, 1996 y 1997, que demuestra la vigilancia de la gestin ambiental realizada
al Municipio de Medelln en cumplimiento del principio de valoracin de costos
ambientales, contemplado en la Ley 42 de 1993.
39
Adems, present, para cada
ao de ese perodo, informe fscal y fnanciero del Municipio de Medelln y de
sus entidades descentralizadas, el cual contiene la informacin presupuestal, sobre
deuda pblica y contable a valores corrientes y constantes, cifras a partir de las
cuales se evala el desempeo fnanciero y operativo del Municipio de Medelln,
observando tendencias, indicadores, mrgenes y razones fnancieras, as como los
dictmenes sobre la razonabilidad de las cifras contables emitidas por cada una de
las entidades. El informe realizado para el ao 1995 da cuenta de la valoracin
econmica de los activos naturales y su correspondiente depreciacin en la ciudad,
donde se describen algunos aspectos relacionados con los recursos naturales del agua
y el suelo; asimismo, se presenta el estado del espacio pblico, la contaminacin
atmosfrica, el informe de la auditora ambiental realizada a Metrosalud, y se hace
una alusin especial a la agregacin del gasto ambiental en el Plan de Desarrollo
Municipal 1995-1997.
38 Colombia, Asamblea Nacional Constituyente, Constitucin Poltica de Colombia, 1991,
p. cit.; Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 42, sobre la organizacin del
sistema de control scal nanciero y los organismos que lo ejercen, Bogot, Diario Ocial,
40.732, 26 de enero de 1993, Auditora General de la Repblica, [en lnea], disponible
en: http://www.auditoria.gov.co/9_documentos/Normatividad/ley_1993_42.pdf, consulta:
enero de 2010.
39 Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 42, p. cit.
Tabla 3.4 Generalidades del control fiscal
Sistemas de control fiscal Financiero
De legalidad
De gestin
De resultados
Revisin de cuentas
Evaluacin del control interno
Principios Eficiencia
Economa
Eficacia
Equidad
Valoracin de los costos ambientales
Temporalidad Control posterior y selectivo
Instrumentos Plan financiero
POAI
BPIN
Presupuesto anual
Plan de accin institucional
Estrategias para la aplicacin del
sistema de control fiscal
Seminarios y convenios de capacitacin
Escuela de capacitacin y participacin ciudadana
Revisin de la cuenta
MDI
Mecanismos de divulgacin Informe fiscal y financiero
Control de resultados del plan de desarrollo
Informe de estado de los recursos naturales y del medio ambiente
Pronunciamientos fiscales
BPIN = Banco de Programas y Proyectos de Inversin Nacional; MDI = Matriz de Desempeo Institucional; POAI =
Plan Operativo Anual de Inversiones
Fuente: construccin propia de la investigacin, a partir de la documentacin de la prctica evaluativa de la planeacin
del desarrollo en el Municipio de Medelln, perodo 1995-2007.
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 135 134 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
La CGM tambin elabor informes fscal y fnancieros, la evaluacin al Plan de
Desarrollo Municipal 1998-2000, y el informe del estado de los recursos naturales
y del medio ambiente del Municipio de Medelln para los aos 1998, 1999 y 2000.
Sin embargo, se puede rescatar que, durante este perodo, la Contralora fue
ms all de su labor fscalizadora, en cuanto al cumplimiento del control fscal y
ambiental, al disear e implementar estrategias para la aplicacin del sistema de
control fscal a las entidades auditadas. En este perodo, la CGM traz, como parte
de sus objetivos, la creacin e implementacin de estrategias que le permitieran,
adems de ejercer la vigilancia de la gestin fscal de la Administracin municipal de
Medelln y sus entidades descentralizadas, establecer una relacin de colaboracin
y retroalimentacin con los servidores pblicos, as como la motivacin y la
capacitacin en el ejercicio del control social y fscal a la gestin pblica por
la ciudadana, mediante:
El convenio de asistencia tcnica reciproca para los temas de evaluacin e
indicadores de gestin, suscrito entre la CGM, la Comisin Econmica para
Amrica Latina (CEPAL) y el Instituto Latinoamericano y del Caribe para la
Planifcacin Econmica y Social (ILPES).
40
La implementacin del proyecto Escuela de capacitacin y participacin
ciudadana, por medio de la cual se brind capacitacin en control fscal y
veedura ciudadana a 270 lderes de las zonas Nororiental y Noroccidental,
como tambin de los corregimientos de San Cristbal y Palmitas del Municipio
de Medelln.
41
La aplicacin del sistema de control fscal denominado revisin de la cuenta en
las entidades auditadas por este rgano de control. Esta revisin tiene como
objeto determinar, mediante el anlisis de las diferentes operaciones, por un
lado, el cumplimiento de los principios de la gestin fscal establecidos en la
Ley 42 de 1993,
42
y por otro, verifcar la legalidad y la exactitud de las mismas
en las actuaciones de los responsables del presupuesto pblico.
43
En el primer anlisis, denominado Revisin de fondo, la CGM estableci el
cumplimiento, por el Municipio de Medelln, de los principios de economa
(igualdad de condiciones de calidad de bienes y servicios obtenidos a menor
costo), de efciencia (asignacin conveniente de recursos para maximizar
sus resultados), de efcacia (resultados logrados de manera oportuna y
guardando relacin con objetivos y metas) y de equidad (identifcacin de
receptores de la accin econmica y anlisis de la distribucin de costos y
benefcios entre sectores econmicos y sociales, y entre entidades territoriales).
De la misma manera, en el segundo anlisis, denominado Revisin de forma,
el rgano de control de Medelln verifc la legalidad y la exactitud de las
operaciones de la Administracin municipal y sus entidades descentralizadas.
En este perodo tambin se realiz el control fnanciero, el control de
resultados al plan de desarrollo municipal 1998-2000 y la valoracin de
costos ambientales.
Para el perodo 2001-2003 se implementa el Sistema Nacional de Evaluacin
(SINE),
44
el cual se constituye en plataforma que permite institucionalizar la
bsqueda de una mayor efciencia social en la asignacin y la utilizacin de recursos
fsicos, humanos y fnancieros, como prctica permanente de sana administracin.
El sistema est integrado por tres mdulos: evaluacin, informacin e incentivos. En
particular, el mdulo de evaluacin tiene como objeto dar seguimiento y evaluacin
al plan de desarrollo nacional desde una perspectiva estratgica, involucrando dos
procesos complementarios que deben contribuir al proceso de modernizacin del
Estado: el seguimiento de las acciones estratgicas y el fomento de la cultura de
autoevaluacin.
45
Esta metodologa se basa en la Matriz de Desempeo Institucional
(MDI), defnida como instrumento para detallar criterios de evaluacin, pesos y
valor de los criterios, metas anuales y escala de evaluacin con diferentes niveles en
cada accin estratgica. Con esta matriz, la CGM efectu seguimiento y evaluacin
al cumplimiento de los objetivos del Municipio de Medelln, y su contribucin a
los planes de desarrollo que los enmarcan, determinando la efcacia de las lneas
del plan a travs de la escala de valoracin malo, regular, aceptable, bueno
y excelente.
46
Para el caso, la CGM present el control fnanciero, el control
de resultados al plan de desarrollo municipal 2001-2003 y la valoracin de
costos ambientales.
40 Medelln, Contralora General de Medelln, Resultados de una gestin 1998-2000, Medelln,
Contralora General de Medelln, s. f., pp. 22-23.
41 Ibd., p. 28.
42 Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 42, p. cit.
43 Medelln, Contralora General de Medelln, Metodologas de evaluacin, Medelln,
Contralora General de Medelln, 1998, pp. 15-16.
44 Instrumento gerencial que utiliza el Estado de Costa Rica para valorar el accionar del
sector pblico, a travs de la rendicin de cuentas y la retroalimentacin de la toma de
decisiones, con el propsito de mejorar la gestin pblica.
45 Costa Rica, Ministerio de Planicacin Nacional y Poltica Econmica de Costa Rica,
Sistema nacional de evaluacin, Costa Rica, Ministerio de Planicacin Nacional y Poltica
Econmica de Costa Rica, s. f., pp. 4-5.
46 Medelln, Contralora General de Medelln, Evaluacin plan de desarrollo 2001-2003:
Medelln competitiva, Medelln, Contralora General de Medelln, 2004, p. 11.
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 137 136 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
Para desarrollar la evaluacin, la CGM continu empleando, en los perodos
2004-2007 y 2008-2011, la MDI en el marco de la metodologa SINE de Costa
Rica, como instrumento para efectuar el seguimiento y determinar el cumplimiento
de los objetivos y los compromisos del Municipio de Medelln y sus entidades
descentralizadas. En este perodo se present el control fnanciero y la valoracin
de costos ambientales. Para la medicin del porcentaje de avance efectivo o
efcacia simple y ponderada de las lneas, los componentes, los programas y las
metas descritas en el plan de desarrollo, se tuvo en cuenta la escala de valoracin
de indicadores.
47
Adems de dar aplicabilidad a los mandatos constitucionales y
legales, presentados en el informe fscal y fnanciero y el informe del estado de los
recursos naturales; de entregar al Concejo de Medelln el concepto del proyecto
de plan de desarrollo y la evaluacin al plan de desarrollo vigencia 2008, la CGM
emiti una resolucin para regular la rendicin y la revisin de la cuenta e informes
para el Municipio de Medelln y sus entidades descentralizadas.
48
La prctica evaluativa de la Contralora General de Medelln
Reconocer la prctica evaluativa adelantada por la CGM abre la posibilidad de iden-
tifcar su orientacin y objeto de evaluacin, de establecer sintonas entre lo dispuesto
normativamente para el ejercicio de la funcin fscal y lo aplicado en Medelln, de
acuerdo con los exmenes y las valoraciones efectuadas, y las relaciones con otros
actores para la realizacin y la presentacin de estos informes. Asimismo, evidencia la
emergencia de prcticas novedosas que van ms all de la aplicacin de la normatividad
nacional y local. De tal contemplacin asoman diversas tendencias que se comentan
a continuacin.
De acuerdo con la documentacin consultada acerca de la prctica evaluativa
realizada por la CGM como rgano de control fscal que ejerce la vigilancia de
la gestin fscal, el control fscal fnanciero y de resultados de la administracin
pblica municipal, se puede deducir que la evaluacin se encuentra orientada a la
medicin de la efciencia y la efcacia de los productos y los recursos del Municipio
de Medelln y sus entidades descentralizadas. Para alcanzar esta medicin, aplica
el Sistema de Control de Gestin y Resultados, con el fn de evaluar la situacin
fscal y fnanciera del Municipio de Medelln; establecer en qu medidas se logran
los objetivos y se cumplen los planes, los programas y los proyectos adoptados, y
evaluar la gestin ambiental de impacto por el uso y el deterioro de los planes de
prevencin, conservacin y mantenimiento.
De esta manera, el objeto del seguimiento y la evaluacin lo constituyen las
metas y el plan de inversiones establecidos en el plan de desarrollo municipal,
evaluados por medio de los planes de accin anual trazados por cada Secretara y
ente descentralizado de la Administracin municipal, y del plan anual de inversiones
como principal instrumento que muestra los proyectos de inversin clasifcados por
sectores, rganos y programas del plan de desarrollo. Es claro, desde tal orientacin,
que la CGM no ejerce evaluacin integral al proceso de planeacin del desarrollo en
Medelln, tampoco a su forma operativa, el plan de desarrollo. De acuerdo con el
mandato normativo que le fundamenta, ejerce control posterior y selectivo, realiza
nfasis en la ejecucin presupuestal y fnanciera de la Administracin municipal, y
en el cumplimiento de las metas trazadas de acuerdo con las lneas o los objetivos
estratgicos del plan de desarrollo de cada perodo gubernamental, dejando de
lado consideraciones contextuales, de orientacin poltica y su utilidad real para
el mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes del Municipio de
Medelln. Esta situacin resta importancia al proceso evaluativo de la planeacin del
desarrollo, el cual es de gran signifcado para el fortalecimiento de la cultura de la
planeacin en la municipalidad, a fn de afncar impactos en la realidad territorial.
La vigilancia de la gestin fscal de la Administracin municipal incluye el
ejercicio del control fnanciero, de gestin y de resultados, fundado en la efciencia,
la economa, la equidad y la valoracin de los costos ambientales. Mediante la
evaluacin de los estados fnancieros de cada uno de los aos del perodo en
estudio, 1995-2007, de la evaluacin de los planes de desarrollo perodos 1995-
1997, 1998-2000, 2001-2003 y 2004-2007 y del informe del estado de los
recursos naturales del medio ambiente de los aos 1995 a 2007, la CGM aplic las
disposiciones normativas tanto de la Constitucin de 1991 como de su despliegue
legislativo en los mbitos nacional y local.
Producto de la puesta en escena de dicha normatividad en el Municipio
de Medelln, la CGM estableci relaciones con otros actores gubernamentales y
sociales que tienen la funcin pblica y la responsabilidad social, respectivamente,
de ejercer seguimiento y evaluacin a la planeacin del desarrollo. Tales relaciones
pueden ser caracterizadas como de ndole informativa, va cumplimiento de la
norma. Ejemplo de ello lo constituyen la relacin entre la CGM y el DAPM, que se
materializa, en ocasiones, en la entrega de informes de ejecucin presupuestal y en
la valoracin cualitativa que hace el rgano de control a las funciones desarrolladas
por Planeacin; el vnculo con el Concejo Municipal, confgurado en espacio de
socializacin y discusin de los informes emitidos por la Contralora, los cuales,
47 Medelln, Contralora General de Medelln, Evaluacin plan de desarrollo 2004-2007,
Medelln, Contralora General de Medelln, 2008, p. 20.
48 Ibd., p. 19.
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 139 138 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
en ocasiones, sirven a los cabildantes para ejercer su control poltico; el encuentro
de la CGM con actores sociales y la comunidad en general, el cual se constituye
en motivacin y capacitacin hacia el ejercicio de control social que deben ejercer
los ciudadanos como responsabilidad social, para contribuir a mejorar la gestin
pblica de la Administracin municipal. De esta manera, se da cumplimiento a
lo trazado normativamente sobre la vinculacin de la comunidad en la realizacin
de su gestin fscal sobre el desarrollo de los planes, los programas y las actividades
que realice la entidad fscalizada, para que ella, a travs de los ciudadanos y de los
organismos de participacin comunitaria, pueda garantizar la orientacin de la
funcin del Estado en la bsqueda de benefcios de inters comn.
Si bien la CGM ha cumplido lo trazado en la normatividad respecto al
ejercicio de su funcin fscal, es importante resaltar que esta entidad ha mostrado
inters por crear e implementar estrategias e instrumentos de evaluacin, que le
permitan no solo dar aplicabilidad a los sistemas de control de gestin y resultados,
sino tambin lograr, con mayor facilidad, la realizacin de los exmenes y las
auditorias fscales a la Administracin municipal. Evidencia de ello es, por un lado,
el convenio con la CEPAL y el ILPES, dirigido a capacitacin y asistencia tcnica
en los temas de evaluacin e indicadores de gestin; por otro, la presentacin
de la evaluacin del Anteproyecto Plan de Desarrollo, en el primer ao de los
perodos gubernamentales 2004-2007 y 2008-2011, puesto que adems de no ser
una funcin de la CGM, ha servido para que esta entidad tenga una visin del
proceso de formulacin del plan de desarrollo, con la realizacin de sus valoraciones
y consideraciones generales sobre el diagnstico, la plataforma estratgica, el
presupuesto y las metas, lo cual brinda a la Administracin municipal, al CMM
y al CMP, la oportunidad de conceptuar y evaluar lo que realmente se necesita
para alcanzar mejores niveles de desarrollo.
Comisin Primera del Concejo de Medelln
Segn el artculo 313 de la Constitucin de 1991,
49
corresponde a los Concejos
Municipales reglamentar las funciones y la efciente prestacin de los servicios, y
dictar las normas necesarias para el control, preservacin y defensa del patrimonio
ecolgico y cultural del municipio. En el ao 2008, el Concejo de Medelln adopt
el Cdigo de Buen Gobierno, con el propsito de cumplir su misin y los principios
de transparencia, legalidad, efciencia y efcacia de la gestin pblica. Adems, hizo
explcito su inters por el seguimiento, el monitoreo, la evaluacin, el control, la
aplicacin y el cumplimiento de las buenas prcticas que establece este Cdigo.
En su estructura, el Concejo de Medelln es una corporacin administrativa
de eleccin popular, compuesta por veintin concejales, elegidos de manera
democrtica para un perodo de cuatro aos. En su interior se encuentran tres
comisiones permanentes, conformadas por siete funcionarios cada una: primera,
o de plan de bienes; segunda, o de presupuesto y asuntos fscales; tercera, o
administrativa y de asuntos generales.
50

Cada comisin se encarga de estudiar los proyectos de su competencia en
primer debate; la mesa directiva se conforma por el presidente, el vicepresidente
primero y el vicepresidente segundo, elegidos en las ltimas sesiones de noviembre
para vigencia de un ao.
Con respecto a la difusin, para hacer pblico el desempeo de sus funciones,
el Concejo cuenta con dos publicaciones:
51
una la Gaceta ofcial, que naci por
el Acuerdo Municipal 5 de 1987,
52
en la que se exponen acuerdos, decretos,
contratacin y resoluciones municipales, y otra, la Crnica municipal que data desde
1887; en ella se publican anualmente acuerdos del ao correspondiente, nombres
de los concejales del respectivo ao, mesas directivas, discursos de instalacin y
clausura de sesiones plenarias.
Los insumos que los concejales emplean para llevar a cabo el control poltico
respectivo a su funcin evaluativa, son resultantes en las fases de formulacin,
aprobacin y ejecucin del plan de desarrollo en el perodo gubernamental. En
estas fases, el Concejo de Medelln solicita y recibe, de la Administracin municipal,
documentos, informes de gestin de todas las dependencias municipales, conceptos
y comunicados frente al plan de desarrollo. Adems, tiene en cuenta informacin
de expedientes de Acuerdos, actas y algunas grabaciones de sesiones plenarias y
de las comisiones permanentes, boletines de prensa, boletn interno Don Cabildo,
memorias de foros, consignados en el archivo del Concejo Municipal. Adems
de los informes presentados por la CGM, expuestos en plenaria en el recinto del
Concejo y las recomendaciones de actores sociales como la VCPDM, el CMP, entre
otros, est tambin la estrategia Medelln Cmo Vamos.
49 Colombia, Asamblea Nacional Constituyente, Constitucin Poltica de Colombia, 1991,
p. cit.
50 Medelln, Concejo de Medelln, Qu es el Concejo?, Concejo de Medelln, [en lnea],
disponible en: http://www.concejodemedellin.gov.co/concejo/concejo/index.php?sub_
cat=2503, consulta: 14 de febrero de 2011.
51 Ibd.
52 Gaceta Ocial: publicacin del Municipio de Medelln que se hace sin periodicidad
permanente. Se publica de acuerdo con los requerimientos del caso, para dar vigencia a
las normas. La publicacin naci por Acuerdo 5 de 1987 y en ella se publican los Acuerdos,
Decretos, Contratacin y Resoluciones Municipales. Medelln, Concejo de Medelln,
Archivo, Concejo de Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.concejodemedellin.
gov.co/webcon/concejo/index.php?sub_cat=14, consulta: 14 de febrero de 2011.
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 141 140 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
La forma como ha operado la prctica evaluativa de la planeacin del desarrollo
por la Comisin Primera del Concejo de Medelln (CPCM) refeja el ejercicio
de control, monitoreo y seguimiento poltico al plan. Comparativamente con la
prctica evaluativa de la CGM y el DAPM, el Concejo no hace uso de sistemas,
metodologas ni instrumentos que orienten desde su fuero interno la evaluacin
de la planeacin. Sin embargo, en Medelln se destaca la estrategia hoy vigente del
OPPCM, como posibilidad de avanzar en la evaluacin de la planeacin del desarrollo
en Medelln. Esta Comisin es responsable de la aprobacin, el seguimiento y el
control del plan de desarrollo municipal; su objetivo es hacer control poltico a la
inversin del plan durante su ejecucin, analizar el Proyecto de Acuerdo del Plan
de Desarrollo con el apoyo del CMP y las veeduras cvicas, entre ellas la VCPDM,
convocar a debates y estar vigilante a la ejecucin del plan de desarrollo. As las cosas,
el objeto del control poltico de la CPCM es seguir y evaluar el plan de desarrollo
con nfasis en las ejecuciones presupuestales.
En cuanto a su funcionamiento,
53
despus de la fase de formulacin del plan
de desarrollo en la que la CPCM acompaa al CMP en su labor de presentar
recomendaciones a la Administracin, se conforma una comisin de ponentes,
los cuales discuten el proyecto de acuerdo y se tiene en cuenta las propuestas y
las sugerencias de otros actores gubernamentales y sociales que se pronunciaron
al respecto. Luego, dan respuesta de aprobacin durante el primer perodo
constitucional en el mes de junio, mediante un informe con ponencia para su
aprobacin o ajuste. Tras la aprobacin del primer debate por la Comisin Primera,
se prepara el segundo debate en plenaria para los tres das siguientes o en otra fecha
del mismo mes. En el ltimo debate se aprueba el Acuerdo Municipal del plan de
desarrollo. Estos Acuerdos expresan la validez del plan de desarrollo municipal como
consecuencia de debates en el Concejo y en plenarias alrededor de otras temticas
especfcas concernientes a la gestin pblica municipal.
El objeto de evaluacin, es decir, el control poltico que ejerce la CPCM a los
planes de desarrollo, se ha centrado, durante el perodo de estudio, en la revisin y
el ajuste de los planes de accin de cada una de las Secretaras de la Administracin
municipal.
En la tabla 3.5 se presentan los Proyectos y los Acuerdos de los planes de
desarrollo en el perodo de 1995 a 2007, que fueron objeto de estudio del Consejo
de Medelln.
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53 Santiago Londoo, entrevista personal, por Diana Salinas y Sandra Yuliet Herrera, 11 de
septiembre de 2009.
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 143 142 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
En los perodos 2001-2003 y 2004-2007, la Comisin Primera inici una
labor de comprensin frente a la utilizacin de indicadores, para tratar de
medir tcnicamente los planes de desarrollo. Para ello crea, mediante Acuerdo
Municipal 22 de 2002, el OPPCM.
54
Es en el actual Plan de Desarrollo 2008-2011
donde se vislumbra el proceso ascendente de medicin, mediante cerca de
seiscientos indicadores que dan pistas frente al desarrollo de polticas de ciudad
y ante la prctica de la evaluacin de la planeacin, no nicamente al plan de
desarrollo.
La prctica evaluativa de la Comisin Primera del Concejo
de Medelln
La prctica evaluativa de la CPCM se ha centrado, durante el perodo 1995-2007,
en el seguimiento parcial del Plan de Desarrollo. En especfco, se ha orientado al
Plan de Accin y Financiero durante la fase de formulacin y aprobacin.
Por otro lado, el perodo 1995-2000 se distingue claramente por la inexistencia
de prcticas de evaluacin, es decir, la CPCM supedit su funcionamiento a la
solicitud de informacin y a su valoracin. El nfasis fue en el seguimiento, no en
la evaluacin de la utilizacin de los recursos.
En los dos planes de desarrollo posteriores, de 2001 a 2007, se observa mayor
compromiso de los concejales, con inters en la tecnifcacin de la medicin del
plan de desarrollo va indicadores.
En trminos generales, la CPCM no ha contado con sistemas, metodologas ni
instrumentos que permitan la aplicacin del control poltico, pero ha aprovechado
escenarios de discusin para refexionar, debatir y cuestionar la ejecucin de los
planes. Su inters ha estado puesto en el logro de la efciencia y la efcacia del plan
de accin e inversiones, asunto que enmarca la discusin sobre la cultura de la
planeacin en el ente gubernamental, que la minimiza a uno de sus niveles operativos
el plan, reduciendo la evaluacin al seguimiento de asuntos puntuales que
distan de una evaluacin integral con niveles diferenciados de seguimiento.
El reto del control poltico como objeto de evaluacin de este actor se encuentra
en trascender hacia la generacin de evaluaciones de impacto. Es notoria la falta de
formacin para asumir la prctica evaluativa por quienes lideran el control poltico
de los planes de desarrollo. Sin embargo, en el perodo 2001-2003, se emplearon
estrategias de formacin ciudadana, con la creacin de la Escuela de Gobierno y el
programa de Aula Abierta, proyectado para la formacin ciudadana en evaluacin
de los planes de desarrollo.
Con la implementacin del OPPCM desde el ao 2009 como estrategia de
modernizacin y tecnifcacin del control poltico, se ha brindado la posibilidad
de formar a los concejales, quienes muestran una actitud abierta frente al
reconocimiento de otros actores que lideran prcticas evaluativas. En el actual
perodo 2008-2011 se dio paso a la implementacin de indicadores de impacto,
lo que muestra un ascenso de la prctica evaluativa visible, para este actor, como
control poltico.
Consejo Municipal de Planeacin
El CMP, tambin denominado actualmente Consejo Territorial de Planeacin
(CTP), es un rgano consultivo del proceso de planeacin del desarrollo
en Medelln, lo cual hace que se constituya en el principal escenario para
la participacin ciudadana en la fase de formulacin y aprobacin de dicho
plan en cada perodo gubernamental. Esta instancia consultiva est llamada
a ser el espacio de encuentro de los diferentes intereses que se expresan en la
municipalidad, donde se debaten, en forma abierta y democrtica, las polticas
pblicas, comprometindolo a garantizar procesos democrticos y participativos,
y a velar porque el inters general est por encima de cualquier inters individual, y
a conceptuar y verifcar que exista el componente prioritario denominado gasto
pblico social.
55

El CTP lo integran entidades gubernamentales, gremiales, organismos no
gubernamentales, sociales y acadmicos. Le concierne presentar recomendaciones
a la Administracin municipal para efectos de ajustar el proyecto de plan de
desarrollo, convirtindose en cuerpo consultivo y foro para la discusin del plan.
De acuerdo con la Ley 152 de 1994,
56
los CMP tienen la funcin de presentar
recomendaciones a las administraciones en la formulacin de los respectivos planes
de desarrollo. Para el caso del Municipio de Medelln, con la creacin del Sistema
Municipal de Planeacin (Acuerdo Municipal 43 de 1996),
57
se establecieron, entre
54 Medelln, Concejo de Medelln, Observatorio de Polticas Pblicas Concejo de Medelln,
p. cit.
55 Medelln, Consejo Territorial de Planeacin, Concepto general al anteproyecto Plan de
Desarrollo de Medelln 2008-2011, Medelln, Consejo Territorial de Planeacin, 2008, p. 13.
56 Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 152, p. cit.
57 Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 43, por el cual se crea el sistema
municipal de planeacin y se establece el acuerdo general para el plan de desarrollo del
Municipio de Medelln, p. cit.
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 145 144 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
otras funciones, las siguientes: coordinar y organizar el proceso de participacin
ciudadana en la formulacin y la gestin del plan de desarrollo; velar porque el
programa de gobierno quede plenamente interpretado en la propuesta del plan
de desarrollo; conceptuar, previa consulta ciudadana y de conformidad con ella,
sobre el proyecto de plan de desarrollo, y publicarlo; hacer efectiva la participacin
ciudadana en la discusin de los planes de desarrollo, de ordenamiento territorial y
otros proyectos de ciudad.
58
Aunque el CTP no acta como organismo decisorio, s
desempea papel fundamental en el proceso de formulacin del plan de desarrollo,
lo cual permite la participacin de la sociedad civil y grupos de inters en el
Municipio de Medelln.
La prctica evaluativa del Consejo Municipal de Planeacin
Reconocer la prctica evaluativa adelantada por el CMP desde su participacin en
la fase de formulacin del plan de desarrollo municipal en los perodos estudiados,
abre la posibilidad de identifcar su objeto de evaluacin, establecer sintonas entre
lo dispuesto normativamente como instancia consultiva del proceso de planeacin
y lo aplicado en Medelln de acuerdo con los conceptos elaborados y las relaciones
establecidas con otros actores, especialmente con el DAPM y, por ltimo, mostrar
la emergencia de prcticas novedosas que van ms all de la aplicacin normativa.
De tal contemplacin emerge, como tendencia, que el CMP, en ejercicio de
la responsabilidad social frente al deber y al derecho de ejercer vigilancia y control
a la gestin pblica, incorpora una variedad de actores sociales para cumplir con
las funciones de coordinar y organizar el proceso de consulta ciudadana en la
formulacin y la gestin del plan de desarrollo, y a partir de ella, conceptuar sobre
el proyecto del plan de desarrollo, y publicarlo. Su objeto central es evaluar la
consistencia de dicho proyecto durante su formulacin.
De acuerdo con el anlisis de los conceptos emitidos sobre los proyectos de
los planes de desarrollo y segn la documentacin del accionar evaluativo por parte
de los CTP constituidos durante el perodo 1995-2003, dicha accin desaparece
discrecionalmente en el tiempo de ejecucin y evaluacin al plan, puesto que al tener
el carcter de instancia consultiva solo para la fase de formulacin de los planes de
desarrollo, no realiza la labor de seguir controlando el proceso ni los resultados del
plan en su implementacin. Adems, la falta de apoyo del ente gubernamental y,
en ocasiones, la ausencia de responsabilidad de algunos consejeros, impide aplicar
lo dispuesto por la norma frente al compromiso de acompaar el control poltico
que ejerce la CPCM sobre la gestin pblica.
Segn la informacin recopilada, se puede afrmar que hay un encuentro entre
el despliegue normativo nacional y el papel del CMP en la fase de formulacin del
plan de desarrollo. Sin embargo, pese a que en la normatividad municipal (Acuerdo 43
de 1996)
59
se hayan establecidas, entre las funciones del CTP, participar y apoyar
la gestin de control poltico atribuida al Concejo de Medelln, no hay evidencia
clara de esto, despus de haber sido entregado los conceptos al proyecto plan de
desarrollo, durante los perodos gubernamentales de 1995 a 2003. Asimismo,
como se describi antes, aunque en algunas observaciones y consideraciones del
CTP frente al seguimiento y la evaluacin del plan de desarrollo se invitaba a la
participacin de mltiples actores para asumir esta responsabilidad, tal pretensin se
diluy en el tiempo, restndole importancia a la articulacin de mltiples acciones
evaluativas de la planeacin del desarrollo en Medelln.
Durante los perodos 2004-2007 y lo que va corrido del perodo actual
2008-2011, su prctica se ha visto fortalecida, gracias al apoyo recibido de la
Administracin municipal, as como la responsabilidad que han asumido los
consejeros elegidos para cumplir no solo con el fn de darle aplicabilidad a las
funciones plasmadas en la normatividad nacional y local, sino tambin con el
inters de seguir potenciando en la ciudad prcticas participativas y democrticas
que le permitan, a los actores sociales, ser actor consultor y decisorio de la gestin
de las polticas pblicas en la ciudad de Medelln.
El papel dado al CTP desde la actualizacin del Sistema Municipal de
Planeacin y la implementacin del Programa de Planeacin Local y Presupuesto
Participativo de Medelln (Acuerdo 43 de 2007),
60
convoca y promueve nuevas
prcticas de participacin de la ciudadana, de las organizaciones sociales y
comunitarias, en el proceso de seguimiento, control y evaluacin de resultados de
la gestin pblica, para que, al reunir acciones evaluativas en puntos de encuentro
centrales, tanto de actores en ejercicio de su funcin pblica como de los encargados
de asumir la responsabilidad social, se asuma la evaluacin de la planeacin del
desarrollo como un proceso continuo de aprendizaje que permite un conocimiento
real de la incidencia de la planeacin en el desarrollo del territorio.
58 Medelln, Alcalda de Medelln, Consejo Territorial de Planeacin 2008-2011 (Presentacin),
2008, Alcalda de Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.medellin.gov.co/alcaldia/
jsp/modulos/anexos/img/pdf/Presentacion%20%20CTP%20INSTALACION.pdf, consulta:
agosto de 2009.
59 Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 43 (1996), p. cit.
60 Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 43 (2007), p. cit.
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 147 146 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln
Bajo la ptica de la responsabilidad social, la VCPDM adelanta su objeto,
orientacin, principios y estructura organizacional. Segn la legislacin colombiana,
las veeduras ciudadanas son mecanismos democrticos de representacin, que
permiten a los ciudadanos ejercer vigilancia sobre la gestin pblica respecto
a las autoridades administrativas, polticas, judiciales, electorales, legislativas y
rganos de control, as como de las entidades pblicas o privadas.
61
Siguiendo
estas disposiciones legales, el 6 de diciembre de 1996 se constituy la VCPDM,
conformada por diversos actores sociales, empresariales, comunitarios y acadmicos.
A lo largo de su trayectoria ha sido fortalecida por organizaciones y grupos
signifcativos de la municipalidad, como el Comit Intergremial de Antioquia,
la Caja de Compensacin Familiar Comfenalco, la Universidad de Antioquia,
fundaciones y empresas de diferentes sectores, y algunas mesas de trabajo.62 La
VCPDM orienta su accin a la evaluacin de la formulacin y la ejecucin de
planes de desarrollo de la municipalidad,
63
incorporando como objetivo contribuir
a mejorar la gestin pblica a partir de una mayor participacin de la ciudadana
en el control y seguimiento al Plan de Desarrollo Municipal.
64
Para este ejercicio, las veeduras ciudadanas adems de tener el derecho y el deber
de presentar observaciones con fnes de correccin y denuncia cuando haya lugar,
gozan de garantas y derechos constitucionales como el derecho de peticin, la accin
de tutela, las acciones de cumplimiento, audiencias y cabildos abiertos, las acciones
populares, entre otras. Con estos se posibilita a la ciudadana controlar, conocer,
hacer seguimiento, opinar, presentar observaciones y pedir rendicin de cuentas a
los servidores pblicos.
65
Este marco general sobre la orientacin, el sentido y la estructura de la
VCPDM sirve para abordar ahora su prctica evaluativa, dando cuenta de su fun-
cionamiento, basados en la aplicacin de instrumentos y uso de mecanismos de
divulgacin, entre 1995-2007.
La VCPDM ha desarrollado, con la participacin de las organizaciones que la
integran, instrumentos de accin pblica, como estudios, mesas de trabajo, dilogos
pblicos, consultas ciudadanas, sistema de indicadores y, adems, estrategias de
difusin de resultados, como pronunciamientos pblicos, balances parciales o
generales, sitio web y programa radial. Entre los instrumentos de accin pblica
66

se encuentran:
1. Estudios. Contienen las evaluaciones sobre temticas especfcas, balances
parciales o defnitivos de la gestin del plan de desarrollo y su respectivo
anlisis fnanciero. El comit coordinador es el encargado de defnir la temtica,
teniendo en cuenta las demandas de la ciudadana y su importancia dentro
del plan.
Para el desarrollo de estos estudios se tiene como insumo la informacin
ofcial que maneja la Administracin municipal, y algunos indicadores que
construye la Veedura, adems de las encuestas a los ciudadanos, reuniones,
entrevistas, e informacin producida por otras organizaciones, como Medelln
Cmo Vamos.
Tales estudios son llevados a cabo por expertos en la materia y se efectan
de acuerdo con los trminos de referencia que establece la Secretara Tcnica,
para posteriormente ser la base de los pronunciamientos.
2. Mesas de trabajo. Estrategia poltica que permite validar y complementar la
informacin recibida por la Administracin municipal. Se convierte en un
espacio de dilogo directo entre los servidores pblicos, expertos y consultores
contratados. De este ejercicio se obtienen comentarios y compromisos.
3. Dilogos pblicos. Espacio abierto que convoca a los actores interesados en
el tratamiento de un tema, se debaten los resultados de los estudios o del
pronunciamiento correspondiente, se recogen las reacciones y conclusiones, y
se dan a conocer a las autoridades competentes y a la propia opinin pblica,
mediante la publicacin de balances parciales o generales a la ejecucin del
plan de desarrollo municipal.
61 Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 850, por medio de la cual se reglamentan
las veeduras ciudadanas, Diario Ocial 45.376, de 19 de noviembre de 2003, Secretara
del Senado, [en lnea], disponible en: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/
ley/2003/ley_0850_2003.html, consulta: 15 de enero de 2010.
62 Ibd., p. 6.
63 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Balance intermedio al Plan de
Desarrollo de Medelln 2004-2007 con corte a 30 de junio de 2005, 16 de novimebre de
2005, Veedura Ciudadana Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en: http://
www.veeduriamedellin.org.co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session=1a4c6e60227c4c544a
feab7b359e6364&x=289, consulta: diciembre de 2009.
64 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Quines somos?, 2003, Veedura
Ciudadana Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.
veeduriamedellin.org.co/quienes_somos.shtml?x=10, consulta: diciembre de 2009.
65 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Quines somos? Antecedentes de las
veeduras, 2003, Veedura Ciudadana Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible
en: http://www.veeduriamedellin.org.co/quienes_somos2.shtml?cmd[14]=c-1-002, consulta:
14 de febrero de 2011. 66 Ibd., pp. 8-9.
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 149 148 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
4. Consultas ciudadanas. Mecanismo utilizado para recoger informacin de los
ciudadanos acerca de temticas en anlisis. La encuesta de opinin ciudadana
sobre la calidad de vida en Medelln y sobre los resultados de la gestin realizada
desde el ao 2002, busca evaluar peridicamente cmo va el avance de la
gestin pblica y cmo perciben los ciudadanos dichos avances. Con este
instrumento se puede detectar cules son los principales aciertos y desaciertos
en la gestin pblica municipal. Actualmente se tiene como estrategia la
realizacin de preguntas en la pgina web, para conocer las percepciones
ciudadanas sobre temas de inters pblico.
5. Sistema de indicadores. Propuesta que nace de la Veedura, pero se constituy
de comn acuerdo con la Administracin municipal y permite la revisin
peridica de los avances en la gestin, posibilitando que la informacin
acerca de los logros y las difcultades existentes para la ejecucin de proyectos
pblicos tanto en gestin (metas del plan de desarrollo, programas, acciones,
ejecucin presupuestal), como en calidad de vida (salud, educacin, seguridad,
vivienda, servicios pblicos, entre otros), sea transmitida de manera precisa a
la ciudadana.
Entre los mecanismos de divulgacin
67
se destacan:
1. Pronunciamientos pblicos. Instrumentos utilizados para exponer los resultados
obtenidos de los estudios efectuados. Estos son divulgados por los medios
de comunicacin, y a travs de publicaciones y comunicados dirigidos a
distintos actores de la sociedad. Para su aprobacin, el comit coordinador
debate su contenido y, posteriormente, es presentado a la asamblea en plenaria
para su discusin y aprobacin fnal. De suscitarse alguna correccin, es la
Secretara Tcnica la encargada de hacer los ajustes previos a la divulgacin
del pronunciamiento y el dilogo correspondiente. En la tabla 3.6 se enuncia
el nmero de publicaciones de la VCPDM entre 1995 y 2007.
Tabla 3.6 Nmero de publicaciones de la Veedura Ciudadana
al Plan de Desarrollo de Medelln, perodo 1995-2007
Perodo Tipo de publicacin
Pronunciamiento
Pblico
Balance
general
Artculo
y ensayo
Encuesta de
percepcin ciudadana
Comunicado
pblico
Propuesta
1995-1997 2 1 0 0 0 0
1998-2000 3 1 2 0 0 0
2001-2003 2 1 3 2 0 1
2004-2007 6 2 1 0 1 1
2008-2011 1 1 0 0 0 0
Fuente: construccin propia de la investigacin, a partir de la documentacin de la prctica evaluativa de la planeacin
del desarrollo en el Municipio de Medelln, perodo 1995-2007.
2. Balances parciales y generales. Son efectuados y publicados como parte de la
que hace la VCPDM sobre la ejecucin del plan de desarrollo.
3. Pgina web. Herramienta de comunicacin que posibilita el acceso a infor-
macin de inters pblico sobre el desarrollo de las acciones de la Veedura,
el desempeo del gobierno local y otras temticas relacionadas con la parti-
cipacin y el control ciudadano en el pas y en el mundo.
4. Programa radial Ojo a nuestra ciudad. Espacio entre la VCPDM y la ciu-
dadana, que permite la comunicacin, el debate y la confrontacin sobre la
Administracin municipal con relacin a la gestin pblica local, generando
opiniones e incidiendo en la percepcin que tienen los ciudadanos sobre el
desarrollo y la gestin de los gobernantes. Cada programa trata una temtica
especfca vinculada a los componentes del plan de desarrollo, las problemticas
coyunturales de la municipalidad y los asuntos que la ciudadana demande,
conformando una mesa de discusin con invitados, testimonios ciudadanos y
conexiones telefnicas con protagonistas de los temas. Con este programa, la
VCPDM fortalece sus temas y actividades, facilitando el fujo de informacin
con la ciudadana y abriendo sendas para el dilogo.
La prctica evaluativa de la Veedura Ciudadana al Plan
de Desarrollo de Medelln
A continuacin se describen las acciones de la VCPDM durante los cuatro pero-
dos de gobierno que cubre el estudio efectuado entre 1995 y 2007; se recrea la
prctica misma, y se advierten tendencias y novedades en el cumplimiento de esta
responsabilidad social evaluativa.
Bajo el perodo gobernado por el alcalde Sergio Naranjo (1995-1997), la
VCPDM ejerci su responsabilidad social evaluativa mediante la publicacin de
dos pronunciamientos pblicos: el primero, denominado Qu est pasando
con la salud en Medelln?;
68
y el segundo, Evaluacin de resultados del plan
de desarrollo de Medelln, la seguridad y la convivencia en Medelln.
69
Adems,
67 Ibd., p. 9.
68 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Pronunciamiento pblico 1.
Qu est pasando con la salud en Medelln?, Medelln, 1. de mayo de 1997, Veedura
Ciudadana Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.
veeduriamedellin.org.co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session=62744c9744982949b1e366
12b2bd060a&x=177, consulta: 15 de febrero de 2011.
69 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Pronunciamiento pblico 2.
Evaluacin de resultados del plan de desarrollo de Medelln. La seguridad y la convivencia
en Medelln, Medelln, 1997.
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 151 150 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
public el Balance al Plan de Desarrollo de Medelln 1995-1997, presentado
en el ao 1998.
70
El Plan de Desarrollo 1998-2000 fue evaluado por la VCPDM mediante
cuatro pronunciamientos pblicos: Anlisis del proceso de formulacin del Plan de
Desarrollo de Medelln 1998-2000,
71
El empleo en la ciudad de Medelln,
72
Los
restaurantes escolares,
73
El programa de seguridad y convivencia Medelln Banco
Interamericano de Desarrollo (BID),
74
y el Balance general Plan de Desarrollo de
Medelln 1998-2000,
75
publicado con posterioridad al perodo, en 2001.
Por su parte, el Plan de Desarrollo 2001-2003 fue evaluado por la Veedura me-
diante la publicacin de los pronunciamientos pblicos: La calidad de la educacin
76
y La educacin en el ao 2001,
77
y por la publicacin, en 2004, del Balance ge-
neral Plan de Desarrollo de Medelln 2001-2003.
78
Adems, se elaboraron artculos
y ensayos como: El Sistema Municipal de Planeacin (Acuerdo 43) y sus aportes
a la Planeacin Participativa,
79
La concertacin entre el Estado y la comunidad
80

y Las elecciones: un voto programtico responsable
81
Como aspecto novedoso de
la prctica evaluativa de la Veedura en este perodo, se llev a cabo una propuesta
sobre un sistema de indicadores, la encuesta de opinin ciudadana sobre la calidad
de vida y gestin pblica en 2002, y la encuesta de opinin ciudadana acerca de
la calidad de vida de los habitantes de la ciudad de Medelln en 2003.
Para el caso del Plan de Desarrollo 2004-2007, la VCPDM present el se-
guimiento y la evaluacin, por medio de siete pronunciamientos pblicos: Pro-
nunciamiento pblico 11. Acerca del Proyecto de Plan de Desarrollo de Medelln
2004-2007
82
Pronunciamiento pblico 12. Acerca del proyecto de Acuerdo
No. 011 de 2004: Plan de Desarrollo de Medelln 2004-2007 (Intervencin en
70 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Balance general Plan de Desarrollo
de Medelln 1995-1997, 1. de enero de 1998, Veedura Ciudadana Plan de Desarrollo de
Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.veeduriamedellin.org.co/publicaciones2.
shtml?AA_SL_Session=c4b498b5967e38a4288af4247c7c5ca6&x=116, consulta: 15 de febrero
de 2011.
71 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Pronunciamiento pblico 4.Anlisis
del proceso de formulacin del Plan de Desarrollo de Medelln 1998-2000, p. cit.
72 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Pronunciamiento Pblico 5. El
empleo en la ciudad de Medelln, 1. de marzo de 1999, Veedura Ciudadana Plan
de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.veeduriamedellin.org.
co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session=edeb97c64c759c05802fe6f4a63c5b1b&x=173,
consulta: 15 de octubre de 2009.
73 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Pronunciamiento Pblico 6. Los
restaurantes escolares en Medelln, 1. de noviembre de 1999, Veedura Ciudadana
Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.veeduriamedellin.
org.co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session=edeb97c64c759c05802fe6f4a63c5b1b&x=172,
consulta: 15 de octubre de 2009.
74 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Pronunciamiento pblico 8. El
programa de convivencia ciudadana. Municipio de Medelln - BID, 1. de septiembre
de 2000, Veedura Ciudadana Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en:
http://www.veeduriamedellin.org.co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session=edeb97c64c7
59c05802fe6f4a63c5b1b&x=170, consulta: 20 de octubre de 2009.
75 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Balance general Plan de Desarrollo
de Medelln 1998-2000, 1. de marzo de 2001, Veedura Ciudadana Plan de Desarrollo de
Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.veeduriamedellin.org.co/publicaciones2.
shtml?AA_SL_Session=75b4bf45f03c97163b5d0abe06902ec1&x=11, consulta: 15 de febrero
de 2011.
76 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Pronunciamiento pblico 10. La
calidad de la educacin en Medelln, 1. de mayo de 2002, Veedura Ciudadana Plan
de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.veeduriamedellin.org.co/
publicaciones2.shtml?AA_SL_Session=edeb97c64c759c05802fe6f4a63c5b1b&x=12, consulta:
22 de octubre de 2009.
77 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Pronunciamiento pblico 9. La
educacin en el ao 2001, 1. de octubre de 2005, Veedura Ciudadana Plan de Desarrollo
de Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.veeduriamedellin.org.co/publicaciones2.
shtml?AA_SL_Session=edeb97c64c759c05802fe6f4a63c5b1b&x=169, consulta: 21 de octubre
de 2009.
78 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Balance general Plan de Desarrollo
de Medelln 2001-2003, p. cit.
79 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, El Sistema Municipal de Planeacin
(Acuerdo 43) y sus aportes a la Planeacin Participativa, 1. de marzo de 2002, Veedura
Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.
veeduriamedellin.org.co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session=1083400843df485cb28a0a
0428a295bc&x=183, consulta: 10 de noviembre de 2009.
80 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, La concertacin entre el Estado
y la comunidad, 1. de junio de 2002, Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de
Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.veeduriamedellin.org.co/publicaciones2.
shtml?AA_SL_Session=1083400843df485cb28a0a0428a295bc&x=182, consulta: 10 de
noviembre de 2009.
81 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Las Elecciones: un voto
programtico responsable, 1. de octubre de 2003, Veedura Ciudadana al Plan de
Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.veeduriamedellin.org.
co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session=1083400843df485cb28a0a0428a295bc&x=180,
consulta: 10 de noviembre de 2009.
82 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Pronunciamiento pblico 11.
Acerca del Proyecto de Plan de Desarrollo de Medelln 2004-2007, 1. de abril de 2004,
Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en: http://
www.veeduriamedellin.org.co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session=edeb97c64c759c058
02fe6f4a63c5b1b&x=13, consulta: 30 de octubre de 2009.
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 153 152 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
el Concejo de Medelln, 11 de mayo de 2004),
83
Pronunciamiento pblico 13.
Balance al Plan de Desarrollo de Medelln: cambios y continuidades,
84
Pronun-
ciamiento pblico 14. Gestin del Plan de Desarrollo de Medelln 2004-2007, con
corte a 31 de diciembre de 2005,
85
Pronunciamiento pblico al Plan de Desarrollo
2004-2007: Medelln, compromiso de toda la ciudadana.
86
un artculo titulado
Control ciudadano a la gestin pblica local. La experiencia de la Veedura al Plan
de Desarrollo de Medelln
87
y un balance general parcial,
88
y otro balance general
al fnalizar el perodo.
89
Como aspecto novedoso frente a la evaluacin efectuada,
se elabor el Comunicado pblico 02. Carta sobre rendicin pblica de cuentas,
dirigida al Alcalde de Medelln, Sergio Fajardo V.
90
y la Propuesta de poltica al
control de la gestin pblica.
91
El Plan de Desarrollo 2008-2011 ha sido evaluado por medio de las siguientes
publicaciones: el Pronunciamiento pblico al Plan de Desarrollo 2008-2011:
Medelln es solidaria y competitiva,
92
perodo enero-junio de 2008. En este, la
VCPDM ha asumido su labor de seguimiento y evaluacin a la gestin pblica,
realizando una revisin de la gestin del actual plan. Adems, se public un balance
que contiene un seguimiento y evaluacin transversal de las temticas tratadas por
los planes de desarrollo que, a juicio de la Veedura, son las ms importantes para
la municipalidad, durante el perodo 1995-2007, llamado Gestin del desarrollo
1995-2007. Balance e hiptesis de desarrollo para la ciudad y la regin.
93
La VCPDM ha incidido en la vigilancia de los procesos de planeacin y
ejecucin de los planes de desarrollo, participando activamente en los procesos de
formulacin de los planes, por medio de evaluaciones realizadas a los anteproyectos
de estos y a los planes mismos durante y al fnal de su ejecucin. Con ello, responde al
objeto de hacer seguimiento a la gestin pblica, materializado en la elaboracin de
conceptos y recomendaciones, derivados en pronunciamientos pblicos, artculos,
ensayos, estudios y aplicacin de encuestas. Estas publicaciones son socializadas en
mesas temticas, programas radiales, sitio web y al pblico en general. Los insumos
83 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Pronunciamiento pblico 12.
Acerca del proyecto de Acuerdo No. 011 de 2004: Plan de Desarrollo de Medelln 2004-
2007 (Intervencin en el Concejo de Medelln, 11 de mayo de 2004), 11 de mayo de
2004, Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en:
http://www.veeduriamedellin.org.co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session=edeb97c64c7
59c05802fe6f4a63c5b1b&x=14, consulta: 30 de octubre de 2009.
84 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Pronunciamiento pblico 13.
Balance al Plan de Desarrollo de Medelln: cambios y continuidades, 26 de marzo de
2005, Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en:
http://www.veeduriamedellin.org.co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session=edeb97c64c7
59c05802fe6f4a63c5b1b&x=234, consulta: 30 de octubre de 2009.
85 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Pronunciamiento pblico 14.
Gestin del Plan de Desarrollo de Medelln 2004-2007, con corte a 31 de diciembre de
2005, Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en:
http://www.veeduriamedellin.org.co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session=edeb97c64c7
59c05802fe6f4a63c5b1b&x=558, consulta: 30 de octubre 30 de 2009.
86 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Pronunciamiento pblico Plan
de Desarrollo 2004-2007: Medelln, compromiso de toda la ciudadana. Seguimiento y
evaluacin: enero de 2004 - diciembre de 2006, resumen ejecutivo, Veedura Ciudadana
al Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.veeduriamedellin.
org.co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session=19cc4b72b000dac2aeaca3a6c5b4d322&x=937,
consulta: 30 de octubre de 2009.
87 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Control ciudadano a la gestin
pblica local. La experiencia de la Veedura al Plan de Desarrollo de Medelln, Veedura
Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en http://www.
veeduriamedellin.org.co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session=1083400843df485cb28a0a
0428a295bc&x=181, consulta: 7 de noviembre de 2009.
88 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Seguimiento y evaluacin Plan de
Desarrollo 2004-2007, versin preliminar, circulacin interna, Centro de Documentacin
de la Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Medelln, s. f., p. 26.
89 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Balance general al Plan de
Desarrollo 2004-2007: Seguimiento y Evaluacin entre enero de 2004 y diciembre de 2007,
Centro de Documentacin de la Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln,
Medelln, s. f.
90 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Comunicado pblico 02. Carta
sobre rendicin pblica de cuentas, dirigida al Alcalde de Medelln, Sergio Fajardo V.,
1. de agosto de 2004, Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea],
disponible en: http://www.veeduriamedellin.org.co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session
=9629049f56aabbd75eb22fc35d3f6995&x=168, consulta: 30 de octubre 30 de 2009.
91 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Propuesta para la construccin
de una poltica de control a la gestin pblica en Medelln, 16 de abril de 2004, Veedura
Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en http://www.
veeduriamedellin.org.co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session=f5ae83c4d99f70080a98d8
50c3c46e00&x=188, consulta: 7 de noviembre de 2009.
92 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Pronunciamiento pblico sobre la
gestin del Plan de Desarrollo 2008-2011: Medelln es solidaria y competitiva, Veedura
Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.
veeduriamedellin.org.co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session=ccde54edf15527a0981f48a
fbe3fe925&x=910, consulta: 7 de noviembre de 2009.
93 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Gestin del desarrollo 1995-2007:
Balance e hiptesis de desarrollo para la ciudad y la regin, Medelln, 2008, Veedura
Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en http://www.
veeduriamedellin.org.co/apc-aa-les/1c18e255ea86b86fafae5f42ac5b5a2b/Gesti_n_del_
Desarrollo1995_2007_Democracia__Convivencia_y_Participaci_n_Ciudadana.pdf, consulta:
octubre de 2009.
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 155 154 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
utilizados para adelantar su prctica evaluativa son los planes de inversin, de
acuerdo con el funcionamiento de la ejecucin presupuestal, y la parte estratgica
del plan de desarrollo, va diagnsticos de ciudad, lneas estratgicas, objetivos y
metas. Un elemento a destacar en el accionar de la VCPDM, en su condicin de
actor en ejercicio de la responsabilidad social, es la promocin de la participacin
en el proceso de evaluacin, vista como esencial del proceso de planeacin por
parte de los ciudadanos,
94
tanto en el antes evaluar el anteproyecto del plan,
en el durante evaluacin a la ejecucin del plan, como al fnal evaluacin
global al terminar el plan.
El accionar de las veeduras ciudadanas y, en particular, de la VCPDM, genera
encuentros y desencuentros entre lo normatizado y la prctica. As se vislumbra, por
ejemplo, en el control social ejercido por la VCPDM, el cual se halla normatizado
en la Constitucin de 1991 y en las Leyes 850 de 2003, y 134, 136 y 152 de 1994.
95

En el Municipio de Medelln puede advertirse el cumplimiento de tal mandato
normativo, con mayor visibilidad en los perodos 2004-2007 y 2008-2011; su
rol veedor ha permitido que la planeacin como proceso, desde el desarrollo de
las etapas de formulacin, aprobacin y ejecucin, no pase desapercibido sin que
la poblacin tenga la informacin necesaria para tomar la decisin de hacer o no
parte del desarrollo del territorio; as, representa el sentir de la sociedad dirigido a
la vigilancia, el control, la valoracin, el seguimiento y la evaluacin de los planes
de desarrollo. De este modo, su labor se ha legitimado ante la sociedad y los actores
gubernamentales, al poner en evidencia informacin seria y confable.
Por esta razn, tanto el poder ejecutivo como el legislativo han expresado
el inters en la exposicin de estudios e informes como resultados de ejercicios
investigativos acordes con el inters colectivo. En su accionar, la VCPDM insiste
en una Administracin municipal coherente, transparente y acompaante de los
procesos de ciudad. Por tal razn, son conscientes de la necesidad de hacer ejercicios
de refexin orientados por la activacin de la evaluacin como aprendizaje.
Otro aspecto relevante del accionar evaluativo de la VCPDM es el recurso
humano con que cuenta, el cual ha contribuido al adeudo social, materializado
en un equipo de base, conformado por acadmicos, lderes sociales reconocidos y
ciudadanos con intereses sociales, comunitarios y polticos puestos al servicio del
desarrollo. Aunque en trminos normativos la VCPDM seala el despliegue de
acciones de control a la gestin pblica, su funcionamiento se ve limitado por la
falta de vinculacin que la norma hace de su accionar mixto frente a las dinmicas
del ente territorial, dejando a discrecin de los gobernantes la incorporacin de sus
propuestas. En este sentido, se plantea el desempeo de la VCPDM como prctica
evaluativa potencializadora, dado que tiene la posibilidad de reunir informacin
diversa en torno a la evaluacin del plan de desarrollo y de servirse como escenario
para la reunin e interlocucin entre actores. Ejemplo de ello es la relacin con el
CTP, con quien ha trabajado de la mano para llevar a cabo un adecuado proceso de
participacin ciudadana; la interaccin con la CPCM, va socializacin de estudios;
con la Administracin municipal, mediante su participacin en mesas de trabajo,
y con la CGM, con quien ha sostenido una relacin informativa.
Estas relaciones han motivado el inters de la VCPDM por mejorar cada vez
ms sus instrumentos, evolucionar y crecer con propuestas como el sistema de
indicadores y la poltica de control a la gestin. Por ello se hace necesario revisar
el posicionamiento normativo de la VCPDM, en trminos de su incidencia en el
proceso de formulacin y ejecucin del plan, debido a que este actor ha llevado a
cabo prcticas que van ms all de lo mandado normativamente, evidenciando su
nivel social y tcnico, lo que le permitira tener un aporte protagnico en el proceso.
En relacin con la emergencia de prcticas evaluativas novedosas, se observa
que entre 1995-2000 la evaluacin realizada por la VCPDM se bas en la revi-
sin de la formulacin y la ejecucin del plan, por medio de pronunciamientos
pblicos, artculos y balances, ofreciendo las primeras puntadas de lo que implic
evaluar la gestin pblica: el sentido de prepararse como organizacin, apropiarse
de las temticas desarrolladas en los planes, fortalecer sus conocimientos y crear
alianzas estratgicas que le permitieran encaminarse hacia su fn. Hubo tambin
un tmido avance en la disposicin de herramientas para el manejo de la informa-
cin y falta de experiencia para asumir la evaluacin de los planes. Para 2001, la
VCPDM comenz a profundizar en diversas temticas, a motivar a sus miembros
94 Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Balance general Plan de Desarrollo
de Medelln 1998-2000, p. cit.
95 Colombia, Asamblea Nacional Constituyente, Constitucin Poltica de Colombia, 1991, p.
cit.; Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 850, p. cit.; Colombia, Congreso
de la Repblica, Leyes, Ley 134, por la cual se dictan normas sobre Mecanismos de
Participacin Ciudadana, Diario Ocial 41.373, 31 de mayo de 1994, El Abedul, [en lnea],
disponible en: http://www.elabedul.net/Documentos/Leyes/1994/Ley_134.pdf, consulta:
10 de noviembre de 2009; Colombia, Congreso de la Repblica, Leyes, Ley 136, por la
cual se dictan normas tendientes a modernizar la organizacin y el funcionamiento de
los municipios, Diario Ocial 41.377, 2 de junio de 1994, Secretara del Senado, [en
lnea], disponible en: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/1994/
ley_0136_1994.html y http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/1994/
ley_0136_1994_pr001.html, consulta: 14 de febrero de 2011. Colombia, Congreso de la
Repblica, Leyes, Ley 152, p. cit.
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 157 156 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
para asumir la responsabilidad de evaluar el plan y proyectar, en el largo plazo,
el mejoramiento de la prctica evaluativa. A partir de 2004 asumi la tarea de
preparar un balance parcial a la ejecucin del plan de desarrollo, signifcando la
realizacin de dos balances, uno en 2005, y otro con corte a diciembre de 2007,
presentado en 2008.
Esta evolucin en la prctica evaluativa condujo a la VCPDM a la
implementacin e innovacin de dos propuestas: en el perodo 2001-2003, propuso
un sistema de indicadores de calidad de vida y de gestin, y en el perodo 2004-
2007, present la creacin de una poltica de control a la gestin pblica. En 2008
present el balance que consolida su evaluacin entre 1995 y 2007.
Cabe anotar que estas acciones realizadas por la Veedura fueron motivadas
por la necesidad de cualifcar las prcticas evaluativas llevadas a cabo en Medelln,
buscando consolidar iniciativas que se dirige a mejorar la gestin pblica en ella.
Todo lo que antecede conduce a repensar la evaluacin como un proceso
integral de aprendizaje continuo, que propicia relaciones sinrgicas entre los
implicados y retroalimentaciones para mejorar la calidad de la gestin pblica
orientada a resultados.
Evaluar planes de desarrollo: tendencias de la prctica evaluativa
Una vez reseadas las dinmicas contextuales que enmarcaron la prctica evaluativa
de los planes de desarrollo en Medelln, perodos 1995-1997, 1998-2000, 2001-
2003 y 2004-2007, as como la orientacin y las formas operativas que sustentaron
el accionar evaluativo del DAPM, de la CGM y de la CPCM en ejercicio de la
funcin pblica, y del CMP y de la VCPDM en ejercicio de su responsabilidad
social, es conveniente detenerse, en primera instancia, a analizar la incidencia de
las dinmicas contextuales recreadas, en la evaluacin de los planes de desarrollo
en Medelln; en segunda instancia, a visibilizar, a manera de sntesis comparativa,
la prctica evaluativa llevada a cabo en estos planes de desarrollo, y, en tercera
instancia, a dibujar consideraciones pertinentes dirigidas a la renovacin de la
prctica evaluativa de la planeacin, aplicables al escenario colombiano.
Dinmicas contextuales y su incidencia en la evaluacin
de los planes de desarrollo en Medelln, perodo 1995-2007
Emerge de lo comentado en los apartados anteriores, a manera de tendencia, que
la evaluacin de los planes de desarrollo en Medelln, perodo 1995-2007, estuvo
permeada por dinmicas sociales, culturales, econmicas, polticas, espaciales y
ambientales asociadas a ejes temticos especfcos, entre los cuales se destacan la
vivienda, los servicios pblicos, el espacio y el transporte pblico, la educacin,
la salud, el empleo, el deporte y la recreacin, el bienestar social, la seguridad y la
convivencia, la gobernabilidad. Estas dinmicas proporcionaron elementos
necesarios para orientar, ubicar y ajustar el proceso de planeacin a la realidad societal
y contextual de Medelln. De all que para reconocer la incidencia del contexto en
la evaluacin de la planeacin, va planes de desarrollo en Medelln, es necesario
contemplar e incorporar condicionamientos, limitaciones, avances y oportunidades
que realcen su ejercicio estratgico en contextos territoriales complejos. Muestra de
ello emerge al efectuar una breve descripcin de las dinmicas polticas y sociales
que marcaron la evaluacin en mencin, durante el perodo estudiado.
En primer lugar, en materia poltica, se registran como tendencias contextuales
que han marcado y siguen marcando la evaluacin de los planes de desarrollo
en el Municipio de Medelln, entre otras, el surgimiento de nuevas demandas
internacionales y territoriales orientadas hacia la modernizacin del Estado, as
como la competitividad y el mejoramiento de la gobernabilidad, sumadas al
desarrollo de la informtica, la reingeniera, las telecomunicaciones avanzadas, la
apertura y la globalizacin de la economa y las relaciones sociales. Ha sido desde
este marco donde se ha concebido y practicado la evaluacin como una herramienta
de mejoramiento de la gestin pblica, por medio de la cual se busca determinar el
funcionamiento de la estructura institucional pblica, privada, no gubernamental
y social; la consecucin de resultados, y la medicin de la efciencia y la efcacia en
la ejecucin de polticas, planes, programas y proyectos de desarrollo.
Sumado a lo anterior, y a pesar de que el despliegue normativo tanto en el
orden nacional como en el de las entidades territoriales en materia de evaluacin
de la planeacin del desarrollo ha permitido ser el impulsor de nuevas dinmicas
referidas a la democratizacin de la gestin pblica en el Municipio de Medelln, el
lento proceso de asimilacin e incorporacin de dichas disposiciones normativas ha
conllevado a que su aplicacin se haya realizado de manera parcial, especialmente
durante el perodo 1995-2003, debido a la ausencia de voluntad poltica y a la
insufciencia de recursos humanos, materiales, temporales, tecnolgicos, fsicos
y fnancieros para desarrollar procesos claros y contundentes de evaluacin de la
planeacin en la ciudad.
En este sentido, en Medelln, durante el perodo 1995-2007, se simplifc la
evaluacin y su objeto, la planeacin, a una prctica tcnica, puesta al servicio de
la gestin pblica orientada al cumplimiento de metas y resultados, medidos por
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 159 158 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
niveles de efciencia y efcacia de procesos y productos de la administracin pblica,
en donde los lmites temporales endilgados por la norma la restringen como accin
puntual, ubicada de manera posterior, no durante, ni previa a la formulacin de los
planes, ni al proceso de planeacin del desarrollo en la municipalidad. Visto de este
modo, el nfasis de la evaluacin se centr en valorar, medir y controlar la ejecucin
de los programas y los proyectos plasmados en los planes de desarrollo de cada
perodo gubernamental, en donde la falta de rigor tcnico en la formulacin de
metas claras y realizables, la carencia de indicadores de todo tipo acceso, resultado,
gestin, impacto y el uso indiscriminado de instrumentos, herramientas y
estrategias carentes de articulacin y sentido, por los actores que tienen la funcin
pblica y la responsabilidad social de evaluar el proceso de planeacin, le han restado
importancia al impacto de la planeacin en el desarrollo del territorio, pues estas
valoraciones no permitieron avizorar los reales avances en el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes.
En segundo lugar, en materia social, la evaluacin de los planes de desarrollo en
Medelln estuvo enmarcada, especfcamente durante el perodo 1995-2003, por la
desestimacin de la participacin y el bajo nivel de credibilidad en la Administracin
municipal, lo cual, sumado a la carencia de instrumentos para facilitar el control
ciudadano de la gestin pblica y a la falta de formacin en materia de evaluacin
de la planeacin del desarrollo, imposibilit el adecuado y contundente fujo de la
participacin y la articulacin de actores gremiales, sociales y acadmicos en el proceso
de planeacin y evaluacin del desarrollo, que trascendiera los niveles de informacin
y consulta ciudadana evidenciados en las fases de formulacin y ejecucin de los
planes de desarrollo de los perodos 1995-1997, 1998-2000 y 2001-2003.
De sta manera y sumado a lo anterior, dada la precariedad en los balances e
informes de gestin, y la falta de sistematicidad, disponibilidad, fujo y socializacin
de informacin durante los perodos anteriormente nombrados, se puede observar
en la municipalidad, a partir del perodo 2004-2007, un inters creciente por
mejorar el proceso de evaluacin de los planes de desarrollo, centrado en dinamizar
las potencialidades de articulacin entre los diferentes actores que la ejercen, tanto
gubernamentales como no gubernamentales. Asimismo, se perciben avances en la
disponibilidad, el tratamiento, el fujo y la divulgacin de informacin, en la dotacin
de recursos humanos, materiales y tecnolgicos, en la inclusin de la participacin en
el marco de la democratizacin de la gestin pblica. Se resalta que, en la actualidad,
en la municipalidad existe mayor voluntad poltica y social, as como mayor conciencia
sobre la importancia que reviste la prctica evaluativa de la planeacin, puesto que
su objeto principal es contribuir a obtener ms y mejores niveles de desarrollo en la
poblacin y la sociedad en general.
As las cosas, puede decirse que la prctica evaluativa de la planeacin del
desarrollo en Medelln y Colombia apenas empieza a forecer, indicando los
posibles caminos a seguir y las implicaciones que se derivaran para la sociedad. Se
hace necesario instaurar, en todo el proceso de planeacin, discursos y prcticas
renovadas, capaces de encarar las condiciones contextuales de la realidad societal,
con la perspectiva de conseguir mejores niveles de desarrollo, por medio de un
proceso integral de seguimiento y evaluacin que mida progresivamente los
resultados, los efectos y los impactos, en el corto, mediano y largo plazos, es decir,
no solo la efciencia y la efcacia, sino tambin la efectividad en los temas asociados
al desarrollo del territorio por cuenta de la planeacin.
Sntesis de la prctica evaluativa de los planes de desarrollo
en Medelln
Comentadas las dinmicas contextuales que han incidido en la evaluacin de los
planes de desarrollo en Medelln, durante el perodo 1995-2007, resulta relevante
ahora analizar el contenido de la prctica evaluativa realizada por actores que en
el ejercicio de la funcin pblica (DAPM, CGM, CPCM) y de la responsabilidad
social (CMP y VCPDM), siguen y evalan los planes de desarrollo en Medelln.
Para ello, se parte de la refexin acerca de las funciones de los actores, de su
orientacin y objeto, de las metodologas implementadas, los instrumentos y las
estrategias defnidos, as como de la relacin entre ellos, para sintetizar la prctica
evaluativa de los planes de desarrollo del perodo en estudio.
Los protagonistas o actores de la evaluacin
De acuerdo con los preceptos normativos constitucionales y su despliegue legislativo
en los mbitos nacional y territorial, existen organismos de diverso carcter
encargados de seguir y evaluar la planeacin del desarrollo, en particular, desde
su forma operativa (los planes), como se ha sealado antes, unos en ejercicio de la
funcin pblica y otros en el desarrollo de la responsabilidad social.
Al DAPM, en ejercicio de su funcin pblica, le corresponde evaluar la gestin
y los resultados de los planes y los programas de desarrollo e inversin municipal,
estableciendo e implementando metodologas, procedimientos y mecanismos para
su elaboracin, aprobacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin, con una visin
prospectiva y en armona con los planes de desarrollo nacional, departamental y
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 161 160 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
metropolitano. Segn lo analizado en el aparte dedicado a su accionar, este actor
gubernamental, en Medelln aplic lo trazado por la normatividad en cuanto a la
formulacin, la ejecucin, el seguimiento y la evaluacin de los planes de desarrollo
referidos a los perodos 1995-1997, 1998-2000, 2001-2003 y 2004-2007. As,
su accionar evaluativo estuvo centrado en la determinacin del avance fsico y
fnanciero de las metas propuestas en cada plan de desarrollo, medidas por planes
de accin y planes operativos anuales de inversin, lo cual se evidencia en los
informes de gestin presentados al fnal de cada perodo gubernamental. Se destaca
que actualmente se implementa el presupuesto participativo, la metodologa de
Presupuesto por Resultados, se analiza el desempeo municipal, se aplica la encuesta
de calidad de vida, la metodologa DICE y se cuenta con el SITE. Adems, se
modifc la forma de presentar informes de gestin, adoptando la denominacin
de rendicin pblica de cuentas, presentado anualmente.
A la CGM, en ejercicio de su funcin pblica, le correspondi la vigilancia
del control fscal con nfasis en los aspectos fnancieros y de resultados de la
administracin pblica. Por tanto, debe medir la efectividad en el uso de los recursos
pblicos del Municipio de Medelln y de sus entidades descentralizadas, mediante la
aplicacin de los principios de efciencia, efcacia, equidad, economa y valoracin de
costos ambientales. De acuerdo con su prctica evaluativa, en Medelln ha ejercido
control posterior y selectivo, haciendo mayor nfasis en la ejecucin presupuestal
y fnanciera de la Administracin municipal y en el cumplimiento de las metas
trazadas de acuerdo con las lneas u objetivos estratgicos del plan de desarrollo
de cada perodo gubernamental. Lo anterior es registrado en informes que dan
cuenta de los aspectos fscales y fnancieros, la valoracin del plan de desarrollo de
los perodos referenciados y la gestin ambiental municipal. Se destacan algunas
prcticas de seguimiento y evaluacin de la planeacin del desarrollo, articuladas
con los actores que ejercen la funcin pblica, tales como la implementacin de la
MDI, as como con los actores que ejercen la responsabilidad social, vista desde
la estrategia de capacitacin ciudadana, y el inters por ser un actor partcipe de
los procesos que desarrollan diferentes actores sociales de la ciudad.
La CPCM, en ejercicio de su funcin pblica, ha realizado el control poltico
al plan, implicando el estudio del proyecto de plan de desarrollo en la fase de
formulacin y del informe anual de la ejecucin del plan presentado por el Alcalde,
ms los informes emitidos por la CGM. Para el cumplimiento de esta funcin, la
CPCM cuenta con el apoyo del CMP, de veeduras cvicas y, en particular para el caso
Medelln, de la VCPDM. El seguimiento y la evaluacin del plan son registrados
en actas de plenarias y debates de comisiones. Se destaca la implementacin, en el
perodo actual, del OPPCM como un instrumento que les permite a los ediles contar
con informacin actualizada sobre las variables de desarrollo en la municipalidad.
El CMP, en ejercicio de su responsabilidad social, le correspondi presentar
recomendaciones a la Administracin municipal para efectos de ajustar el proyecto
de plan de desarrollo, las cuales fueron estudiadas para ser incluidas, en la medida
de lo posible, en los debates sobre el proyecto de plan de desarrollo. Aunque
este actor social no actu como organismo de carcter decisorio, en Medelln se
constituy en cuerpo consultivo y foro para la discusin del plan. Se destaca el
papel dado al CMP desde la actualizacin del Sistema Municipal de Planeacin y
la implementacin del Programa de Planeacin Local y Presupuesto Participativo
(Acuerdo 43 de 2007),
96
el cual convoca y promueve nuevas prcticas de
participacin de la ciudadana, de las organizaciones sociales y comunitarias
en el proceso de seguimiento, control y evaluacin de resultados de la gestin
pblica, los cuales permiten crear acciones evaluativas como estrategias para
mejorar la planeacin.
Por ltimo, la evaluacin de la planeacin del desarrollo como responsabilidad
social desde la VCPDM, se encamin al seguimiento del plan; la observacin de
su proceso de formulacin y ejecucin; la presentacin pblica de los resultados,
as como de las recomendaciones para su adecuado cumplimiento. Su fnalidad
primordial fue aportar al proceso de modernizacin del Estado, buscando, ante todo,
mejorar los resultados de la gestin pblica, a partir de un mayor acercamiento y
participacin de los ciudadanos en el control y el seguimiento de las polticas, los
programas y los recursos de la administracin pblica. Este ejercicio reposa en
los balances generales del plan de desarrollo, en los estudios, los pronunciamientos
pblicos, las mesas de trabajo, los dilogos pblicos y las consultas ciudadanas,
realizados y presentados en cada perodo gubernamental. Se destacan, entre otras
acciones realizadas por la VCPDM, la propuesta sobre la creacin, el diseo e
implementacin de un sistema de indicadores de calidad de vida y de gestin para
Medelln, la poltica de control a la gestin pblica, el balance que consolida su
evaluacin entre 1995 y 2007.
Cada uno de los protagonistas o actores de la evaluacin de los planes de
desarrollo en Medelln, ha presentado mecanismos y metodologas para ejercer su
labor evaluativa, quedando pendiente la estandarizacin de criterios conceptuales
y operativos para adelantar una evaluacin integral al proceso de planeacin,
el cual es de gran signifcado, en aras de conocer su incidencia e impacto en el
mejoramiento del desarrollo del territorio. Por tanto, se hace necesario la creacin e
96 Medelln, Concejo de Medelln, Acuerdo Municipal 43 (2007), p. cit.
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 163 162 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
implementacin de unidades administrativas y operativas que adems de producir,
capturar y procesar informacin, la analicen y la divulguen pblicamente, para llevar
a cabo autnticos procesos de evaluacin, donde adems de fortalecer la cultura
de la planeacin, se pueda establecer progresivamente la efectividad de los temas
asociados con el desarrollo del territorio.
Orientacin y objeto de la evaluacin
Como hecho visible en las consideraciones que anteceden, emerge que el objeto
de la evaluacin de la planeacin del desarrollo se ha dirigido hacia su forma
operativa: el plan de desarrollo. Ello, enmarcado en la necesidad de implementar
la evaluacin como proceso de la gestin pblica orientada a resultados, asumida
como requerimiento contextual de orden poltico, dirigido a la promocin de
una gestin estratgica, conducente a la defnicin de contenidos soportados en
indicadores que posibiliten evaluar polticas gubernamentales.
La evaluacin de la gestin pblica relaciona directamente los resultados
logrados por el ente gubernamental en trminos de efciencia y efcacia. Efciencia,
entendida como los resultados alcanzados en la produccin de bienes y servicios,
con el uso de los insumos disponibles y la capacidad administrativa instalada;
efcacia, asumida como la garanta de que esos resultados obtenidos contribuyen
al logro de los objetivos y las metas propuestas en trminos de cantidad, calidad
y oportunidad. Por esta razn, la prctica evaluativa ha estado orientada como
herramienta de mejoramiento de la gestin pblica, buscando determinar, por esta
va, su funcionamiento y la consecucin de resultados.
Tal orientacin ha incidido en la evaluacin parcial y fragmentada del proceso
de planeacin, conduciendo a la valoracin de su perspectiva operativa, el plan de
desarrollo, al interior del cual se da mayor importancia a la ejecucin presupuestal
en trminos del cumplimiento de metas trazadas, de acuerdo con las lneas o los
objetivos estratgicos de cada perodo gubernamental. En este sentido, ha sido
la determinacin de los niveles de efciencia y efcacia lo que ha privilegiado la
utilizacin de criterios de anlisis de costo-benefcio, rentabilidad y funcionalidad
en las intervenciones estatales, con el objeto de controlar y asegurar las polticas,
los planes, los programas y los proyectos trazados en cada uno de los perodos
gubernamentales en estudio y, por ende, el logro de los resultados propuestos.
Esta evidencia le resta importancia al proceso evaluativo de la planeacin del
desarrollo en la municipalidad, teniendo en cuenta que l es de gran signifcado
para el fortalecimiento de la cultura de la planeacin, en aras de establecer su real
impacto en el mejoramiento de condiciones de vida de los habitantes de Medelln.
Desde esta perspectiva, se justifca la necesidad de renovar la evaluacin de la
planeacin como un proceso que, en trminos contextuales, sea capaz de enfrentar
las demandas y las limitaciones de la sociedad contempornea, partiendo del anlisis
y la intervencin en la realidad territorial. Asimismo, que en trminos polticos y
sociales, se parta de una clara voluntad poltica que construya consensos en torno
a fnes comunes y que promueva y practique la participacin, la articulacin y la
sinergia de diferentes actores gubernamentales, gremiales, sociales y acadmicos
en el proceso de la planeacin y, por ende, su evaluacin.
Todo ello es posible si se sigue desarrollando, en los campos terico y
metodolgico, diferentes consideraciones conceptuales y operativas que posibiliten
la evaluacin de la planeacin para el desarrollo como un proceso de aprendizaje,
que posibilite dar cuenta del proceso de planeacin en trminos de su contribucin
real al desarrollo del territorio.
Metodologas, instrumentos y estrategias
Como se haba nombrado en las condiciones contextuales y su incidencia en la
evaluacin de los planes de desarrollo en Medelln, durante el perodo 1995-2007,
la falta de claridades conceptuales y operativas frente al proceso de evaluacin y la
ausencia de una clara voluntad poltica que las integre, hacen visible la inexistencia
de componentes operativos adecuados que sustenten un claro, riguroso y asertivo
sistema de evaluacin de los planes de desarrollo. Este hecho ha posibilitado que
se empleen indiscriminadamente metodologas, instrumentos, herramientas y es-
trategias operativas, carentes de articulacin y sentido, por los actores que ejercen
la funcin pblica y la responsabilidad social en materia de evaluacin.
Asimismo, la ausencia de un sistema de informacin pblico y asertivo ha
conllevado a que haya dispersin e inexistencia de informacin estadstica e hist-
rica que permita la valoracin real de metas y objetivos propuestos, lo cual, unido
a la ausencia de lneas base para la elaboracin de diagnsticos territoriales, a la
dispersin de fuentes y a la falta de sistematicidad, disponibilidad, fujo y socia-
lizacin de informacin, impide, por un lado, confrontar realmente lo planeado
con lo ejecutado, y por otro, la articulacin y la retroalimentacin de las acciones
evaluativas desarrolladas por los diferentes actores del proceso de planeacin y, por
ende, su evaluacin.
De esta manera, contina pendiente la pregunta sobre cmo medir los pro-
cesos de planeacin, particularmente en Medelln y, generalizando, en Colombia,
pues la falta de rigor tcnico en la formulacin y la planifcacin de metas claras
y realizables, est acompaada por la carencia de indicadores de acceso, resultado,
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 165 164 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
gestin e impacto que permitan establecer y valorar la contribucin real de la pla-
neacin al desarrollo. Estas debilidades son reforzadas por la falta de sistemas de
informacin y de evaluacin que posibiliten disponer de insumos necesarios para
el diseo e implementacin de metodologas acordes con las mltiples variables
del desarrollo.
Se puede concluir, entonces, que las metodologas, las estrategias, los instru-
mentos y los mecanismos operativos, soporte de la prctica evaluativa de actores que
en ejercicio de su funcin pblica y responsabilidad social ejercen la evaluacin de
los planes de desarrollo en Medelln, hacen evidente la necesidad de comprometer
y unir, con mayor ahnco, voluntades polticas y sociales, capaces de direccionar
los procesos de evaluacin de la planeacin, dotndolos de intenciones y recursos
expeditos para su realizacin, as como de acciones participativas, articuladoras y
sinrgicas, que de modo corresponsable contribuyan a su fortalecimiento.
Relaciones entre actores de la evaluacin
De acuerdo con la evidencia de la prctica evaluativa ejercida por los actores
documentados para el caso de Medelln, perodo 1995-2007, se pueden plantear
una relacin con tres nfasis: informar, consultar y construir. La relacin informativa
hace hincapi en el suministro y recepcin de informacin de carcter pblico, como
insumo para validar intervenciones gubernamentales; en este sentido, el DAPM,
como principal responsable de la elaboracin y la entrega de informacin de la
Administracin municipal, provee la mayor parte de informacin a los dems actores
de la evaluacin. Asimismo, solicita de los dems actores informacin que debe ser
tenida en cuenta en las fases de formulacin, aprobacin, ejecucin, seguimiento y
evaluacin del plan de desarrollo municipal. Del mismo modo, y segn la evidencia
documentada y analizada, los dems actores en estudio establecen siempre este tipo
de relacin, es decir, todos solicitan y requieren de informacin para el sustento de
sus estudios, informes y pronunciamientos pblicos.
La relacin consultiva plantea la necesidad de generar canales de comunicacin
por ejemplo, va asesoras con otros actores, a fn de solventar inquietudes y
conocer los instrumentos y las estrategias que todos ellos utilizan para cumplir con
su funcin pblica o con su responsabilidad social. Este tipo de relacin trasciende el
nivel informativo, al punto que se convierte en un elemento de partida para generar
trabajos articulados entre los actores que realizan seguimiento y evaluacin de los
planes de desarrollo. Un ejemplo de ello es el trabajo articulado entre el DAPM y
la CGM, en especial en los ltimos perodos de gobierno estudiados, por medio
del cual se ha permitido el acompaamiento en la implementacin de instrumentos
operativos para ambos actores. De la misma manera, otros actores, como la CPCM,
el CMP y la VCPDM, realizaron consultas conjuntas y articuladas, previas a la
presentacin de sus informes, particularmente en la fase de formulacin y ejecucin
de los planes de desarrollo municipal.
Por ltimo, la relacin constructiva se observa en la manera como se generaron
propuestas, estrategias y mecanismos conjuntos para mejorar el proceso de
evaluacin de la gestin pblica de la Administracin municipal y de los planes
de desarrollo. Este tipo de relacin, adems de trascender tanto lo informativo
como lo consultivo, dando paso a la integracin por medio del dilogo pblico
y abierto entre los actores de la evaluacin, propicia espacios para la socializacin
de informes, estudios y propuestas provenientes de los diversos actores. En dicho
nivel de relacin se destaca el caso actual de la CPCM, posibilitando espacios para
el dilogo y la refexin de los temas relevantes de la municipalidad, y el de la
VPDM, relativo a la socializacin de sus pronunciamientos pblicos por medio de
los cuales se analizan temas y asuntos de inters general, empleando para ello no solo
presentaciones pblicas, sino tambin herramientas tecnolgicas que innovan, como
la radio y la web, que le permite llegar a muchos ms interesados en la temtica.
Ahora bien, de acuerdo con la categorizacin de la relacin entre los actores
analizados, las dos primeras relaciones, informativa y consultiva, tienen ms
injerencia en los tres primeros perodos analizados (1995-1997, 1998-2000 y
2001-2003), y la relacin de tipo constructiva aparece con ms fuerza en el perodo
2004-2007 y en el perodo actual (2008-2011).
A continuacin se presenta una breve sntesis de cmo se evidencian los tres
niveles de relaciones anteriormente descritas.
En la formulacin del plan de desarrollo, el DAPM se articula con la VCPDM
y con el CMP mediante escenarios como los consejos consultivos, las mesas de
trabajo y los foros de debate pblico y temtico. El DAPM genera insumos para
el debate de aprobacin del plan de desarrollo por la CPCM y debe responder a
las solicitudes de la CGM.
La CPCM, al ser la encargada de generar el Acuerdo Municipal de aprobacin
del plan de desarrollo, retoma los conceptos emitidos por la CGM (especialmente en
los ltimos perodos de gobierno estudiados), as como los del CMP, que participan
en esta fase del plan. Aunque la VCPDM ha estado presente en las discusiones de
los planes de desarrollo desde 1995, es en los ltimos perodos gubernamentales
que se le ha invitado formalmente a participar con sus pronunciamientos pblicos
y balances generales al plan de desarrollo. Adems, la CPCM sirve de escenario
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 167 166 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
no solo para las discusiones y los debates frente al cumplimiento de los programas
y los proyectos del plan de desarrollo, sino tambin para la socializacin de las
rendiciones de cuentas de la CGM y de la Administracin municipal.
Los informes realizados por la CGM sobre control fscal son retomados por
los dems actores de la evaluacin del plan de desarrollo. En este sentido, tanto
el CMP como la VCPDM utilizan estos conceptos, estudios y pronunciamientos
fscales como soporte de sus informes. Un aspecto a destacar de la CGM es que,
en los ltimos perodos, se ha retroalimentado constantemente de la informacin
provista por el DAPM, en virtud a que ambos emplean la MDI como herramienta
para medir el cumplimiento de lo planeado por la Administracin municipal.
Si bien el concepto emitido por el CMP es pblico, lo es tambin la decisin
de cada uno de los otros actores de retomar sus recomendaciones. Esta instancia
de planeacin se retroalimenta de la VCPDM y de la CGM en discusiones sobre
temas de inters general.
La VCPDM emplea la informacin que le es suministrada por el DAPM y la
CGM, con el fn de observar, analizar y pronunciarse acerca de cmo va la ejecucin
del plan. La Veedura, al agremiar actores sociales, es cercana al CMP, lo cual le
permite retroalimentar, posicionar y socializar sus seguimientos y evaluaciones.
Con lo anteriormente expuesto se puede concluir que durante el perodo
1995-2003, la relacin entre los actores o protagonistas de la prctica evaluativa
de la planeacin en Medelln, obedeci a la sujecin de los preceptos normativos
establecidos en los mbitos nacional y local en el ejercicio de la funcin pblica y
de la responsabilidad social. Es decir, las relaciones constituidas entre estos actores
remiten a lo promulgado en la normatividad acerca del cumplimiento diferenciado
de funciones llevadas a cabo en el proceso de evaluacin de los planes de desarrollo.
Sin embargo, son evidentes algunas difcultades, como la falta de comunicacin
y reconocimiento entre las funciones evaluativas desempeadas, adems del cruce
de dinmicas metodolgicas que han llevado a la superposicin de funciones, en
unos casos, generando competencia y conficto en la interaccin.
Sin embargo, no se puede desconocer que, en Medelln, en el perodo
2004-2007 y en el actual 2008-2011, se han empezado a establecer relaciones
entre diversos actores que trascienden el cumplimiento de lo trazado por la
normatividad, demostrando que con la conciencia y la voluntad poltica y social
de tener una relacin comunicativa articulada y sinrgica, es posible desarrollar
procesos de seguimiento y evaluacin de la gestin pblica y de la planeacin en
la municipalidad.
A manera de cierre
La evidencia de la prctica evaluativa en Medelln muestra, sin duda, la necesidad
de evaluar integralmente el proceso de planeacin, no solo su nivel operativo el
plan de desarrollo, puesto que el propsito de evaluar en tono renovado se centra
en la orientacin, la valoracin y la medicin, que provee el aprendizaje necesario
para aportar al desarrollo. A continuacin, algunas consideraciones de orden social,
poltico y operativo, necesarios para renovar la prctica evaluativa de la planeacin.
La construccin social y poltica de la planeacin y, por ende, de su evaluacin,
debe establecerse desde la articulacin y la sinergia de diversos esfuerzos sociales,
gubernamentales, acadmicos y gremiales que garanticen condiciones y actuaciones
pertinentes y efectivas, mediante la fundamentacin compartida de mayores niveles
de democracia, legitimidad y gobernabilidad, y donde, asimismo, se posibiliten
escenarios, actores y prcticas que justifquen la evaluacin como un proceso integral
de aprendizaje. Ello conduce a la constante y necesaria formacin y actualizacin
en criterios tericos y metodolgicos no solo para el actor gubernamental, sino
tambin para actores gremiales, acadmicos y sociales, que adems de cumplir con
su responsabilidad social, sean actores consultores y decisores de la gestin de las
polticas pblicas en la ciudad de Medelln.
De igual manera, se debe contar con conciencia social, con voluntad poltica,
as como con herramientas y condiciones fnancieras, tcnicas y operativas que
permitan evaluar la planeacin como un proceso integral, que trascienda la
perspectiva convencional de controlar y medir las acciones institucionales, por un
proceso constante de aprendizaje que posibilite un conocimiento de la incidencia
de la planeacin en el desarrollo del territorio.
Es necesaria entonces la promocin y la defensa de reformas profundas a
la Ley 152 de 1994, para que la evaluacin de la planeacin tenga opciones de
aplicacin prctica, no solo a la luz de los marcajes temporales de cada perodo
gubernamental, sino tambin en el nfasis del proceso de planeacin ms all de su
instrumento (el plan de desarrollo), que favorezca la implementacin de estrategias
e instrumentos diferenciales y articuladores entre los actores que en el ejercicio de
su funcin pblica y responsabilidad social realizan la evaluacin de la planeacin.
Esto conlleva a la necesidad de implementar y desarrollar sistemas de seguimiento y
evaluacin asertivos, slidos, rigurosos, completos, tiles, comparables y confables,
los cuales, basados en todo tipo de indicadores (de gestin, proceso, producto,
resultados e impacto), planeados y desarrollados en el antes, el inicio, el durante
y el despus del proceso de la planeacin, permitan dar cuenta del proceso de
planeacin en trminos de productos, resultados, efectos e impactos en la calidad
de vida de los habitantes y en la generalidad territorial del Municipio de Medelln.
Prctica evaluativa de la planeacin en Medelln: evidencia emprica / 169 168 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
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Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.
veeduriamedellin.org.co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session=edeb97c64c759c0580
2fe6f4a63c5b1b&x=13, consulta: 30 de octubre de 2009.
Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Pronunciamiento pblico 12. Acerca
del proyecto de Acuerdo No. 011 de 2004: Plan de Desarrollo de Medelln 2004-2007
(Intervencin en el Concejo de Medelln, 11 de mayo de 2004), 11 de mayo de 2004,
Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.
veeduriamedellin.org.co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session=edeb97c64c759c0580
2fe6f4a63c5b1b&x=14, consulta: 30 de octubre de 2009.
Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Pronunciamiento pblico 13. Balance
al Plan de Desarrollo de Medelln: cambios y continuidades, 26 de marzo de 2005,
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veeduriamedellin.org.co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session=edeb97c64c759c0580
2fe6f4a63c5b1b&x=234, consulta: 30 de octubre de 2009.
Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Pronunciamiento pblico 14. Gestin
del Plan de Desarrollo de Medelln 2004-2007, con corte a 31 de diciembre de 2005,
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veeduriamedellin.org.co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session=edeb97c64c759c0580
2fe6f4a63c5b1b&x=558, consulta: 30 de octubre 30 de 2009.
Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Pronunciamiento pblico Plan de
Desarrollo 2004-2007: Medelln, compromiso de toda la ciudadana. Seguimiento y
evaluacin: enero de 2004 - diciembre de 2006, resumen ejecutivo, Veedura Ciudadana
al Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.veeduriamedellin.
org.co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session=19cc4b72b000dac2aeaca3a6c5b4d322
&x=937, consulta: 30 de octubre de 2009.
Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Pronunciamiento pblico sobre
la gestin del Plan de Desarrollo 2008-2011: Medelln es solidaria y competitiva,
Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.
veeduriamedellin.org.co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session=ccde54edf15527a0981
f48afbe3fe925&x=910, consulta: 7 de noviembre de 2009.
Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Propuesta para la construccin de una
poltica de control a la gestin pblica en Medelln, 16 de abril de 2004, Veedura Ciudadana
al Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en http://www.veeduriamedellin.
org.co/publicaciones2.shtml?AA_SL_Session=f5ae83c4d99f70080a98d850c3c46e00
&x=188, consulta: 7 de noviembre de 2009.
Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Seguimiento y evaluacin Plan de
Desarrollo 2004-2007, versin preliminar, circulacin interna, Centro de Documentacin
de la Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Medelln, s. f.
Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Quines somos?, 2003, Veedura
Ciudadana Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible en: http://www.
veeduriamedellin.org.co/quienes_somos.shtml?x=10, consulta: diciembre de 2009.
Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln, Quines somos? Antecedentes de las
veeduras, 2003, Veedura Ciudadana Plan de Desarrollo de Medelln, [en lnea], disponible
en: http://www.veeduriamedellin.org.co/quienes_somos2.shtml?cmd[14]=c-1-002,
consulta: 14 de febrero de 2011.
4
Lineamientos orientadores para la evaluacin
integral de la planeacin
Liliana Mara Snchez Mazo
Introduccin
E
l acercamiento a los estados conceptuales, normativos y empricos de la evalua-
cin de la planeacin del desarrollo en Colombia, caso Municipio de Medelln,
1995-2007, permite la identifcacin de aspectos que han animado su discurso y
prctica, en un poco ms de una dcada, despus de haber sido reglamentada por
la Constitucin Poltica de Colombia en 1991. De su puesta en escena en el caso
estudiado, emergen limitaciones conceptuales, sociales, polticas, tcnicas, tem-
porales y contextuales, las cuales sirven de plataforma para plantear lineamientos
orientadores de una evaluacin integral de la planeacin, tornndose como oportu-
nidad para el mejoramiento del funcionamiento del ente gubernamental.
Prctica de la evaluacin vinculada a la planeacin del desarrollo
El contexto que ha rodeado la prctica evaluativa desde 1991 hasta la fecha arroja
preocupaciones centrales asociadas con algunas defciencias latentes, en las que
1 Vanse, al respecto, Liliana Mara Snchez, Alberto Gutirrez y Gloria Villa, El escenario
normativo del desarrollo, el territorio y la planeacin en Colombia y Medelln: a propsito
de su conguracin dentica, Revista de Trabajo Social, Medelln, Universidad de
Antioquia, Departamento de Trabajo Social, nm. 7-8, ene.-dic., 2009, pp. 239-264;
4. Lineamientos orientadores para la evaluacin integral de la planeacin / 179 178 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
confabulan tanto aquellas que responden a la praxis interna de la planeacin del
desarrollo, como aquellas que se derivan de su ejercicio evaluativo.
1
Aun corriendo
el riesgo de simplifcar en exceso, conviene sintetizar las principales difcultades
de la evaluacin asociadas con su orientacin conceptual, social, poltica, tcnica,
temporal y contextual. Se espera que este panorama seale las tareas pendientes
en lo que a evaluacin como proceso de aprendizaje se refere, buscando con ello
que su discurso y prctica sean lo sufcientemente potentes para lograr impactos
en el desarrollo de la sociedad. Desde tal concepcin, se admite la necesidad de
continuar trabajando en la instauracin de una perspectiva integral de la evaluacin.
Es necesario sealar que las difcultades que a continuacin se plantean,
ilustran el funcionamiento de la evaluacin de la planeacin durante los planes
1995-1997, 1998-2000, 2001-2003,; mientras que los planes 2004-2007 y 2008-
2011, demuestran avances importantes en el tema, ganando fuerza la continuidad
de procesos y la incorporacin de nuevos conceptos y metodologas. Las dinmicas
sociales y polticas actuales traen consigo mayor conciencia organizativa y capacidad
de movilizacin, contribuyendo a agendar la evaluacin como asunto sociopoltico
vertebrador de la gestin pblica. En la atualidad, nos enfrentamos a otros contextos,
actores y escenarios, que justifcan y motivan un renovado discurso y prctica.
Como se ha dicho, las difcultades de la evaluacin se manifestan en:
Lo conceptual. La evaluacin se ha entendido y reglamentado como instrumento
til para medir la efciencia y la efcacia de la intervencin gubernamental
orientada al plan de desarrollo, y por tanto, a sus programas y proyectos,
medido de manera parcial, en su parte estratgica y presupuestal, olvidando
el proceso del que deviene. Desde esta perspectiva, la predominancia de su
funcionamiento instrumental ha implicado niveles bajos de intensidad para
Liliana Mara Snchez, La planeacin territorial: entre incertidumbres y posibilidades
en la poca contempornea, en: Estudios sobre territorio, ciudadana y planeacin,
Medelln, Universidad de Antioquia, 2009; Alberto Len Gutirrez Tamayo y Liliana Mara
Snchez Mazo, Planeacin para el desarrollo del territorio: perspectiva contempornea,
Medelln, Editorial Universidad de Antioquia, 2009; Alberto Len Gutirrez Tamayo et l.,
Planeacin del desarrollo, ordenamiento territorial y desarrollo en Medelln, 1995-2005
(PLYDET-MED), en el marco de la Agenda de Investigaciones Ciudad de Medelln-2006,
Medelln, Universidad de Antioquia, Facultad de Ciencias Sociales y Humanas, Grupo de
Investigacin Medio Ambiente y Sociedad (MASO), Corporacin Acadmica Ambiental,
2008; Jaime Ramrez Plazas, Planeacin, presupuesto y contratacin municipal, Bogot,
ABC, 2008; Mara Clara Echeverra, Descentrar la mirada: avizorando la ciudad como
territorialidad, en: Red de Estudios de Espacio y Territorio (RET), Espacio y territorios:
razn, pasin e imaginarios, Bogot, Universidad Nacional de Colombia, Unibiblos, 2001.
iluminar los caminos que de la planeacin conducen al desarrollo. No obstante
esta difcultad, se ha trabajado en el establecimiento de una plataforma bsica
de informacin para la rendicin de cuentas, asunto que ha generado la
disponibilidad de informacin por parte del ente gubernamental.
Lo social. La prctica evaluativa ha estado centrada en la funcin pblica de
la estructura gubernamental del Estado, siendo tmida la incorporacin e
integracin de prcticas participativas derivadas del ejercicio de la responsabilidad
social. Esta situacin conduce al establecimiento de relaciones comunicativas
de carcter informativo y consultivo, basadas en la desarticulacin y el bajo
reconocimiento de nuevos aportes y propuestas derivados de la experiencia,
siendo clara su debilidad como proceso de aprendizaje. Esta perspectiva difculta
la constitucin de relaciones comunicativas constructivas y empoderadas para
el trabajo en red.
Lo poltico. Quiz la mayor paradoja contextual a la que se ve avocada la prctica
evaluativa en el mbito gubernamental es la pugna por el mantenimiento de
formas tradicionales en medio de fuertes demandas por la implementacin
de procesos de gestin pblica moderna, siendo la falta de voluntad poltica el
principal obstculo para materializar nuevas iniciativas en torno al tema. Esta
asoma como cuestin transversal, al limitar la disposicin efectiva de recursos
humanos, materiales, temporales, tecnolgicos, fsicos y fnancieros para
promover y liderar procesos de evaluacin. Un asunto de orden sociopoltico
importante es la baja formacin de actores, lo que disminuye la posibilidad
de constituir equipos de trabajo, conceptualmente orientados y tcnicamente
preparados.
Lo tcnico. La prctica evaluativa de la planeacin muestra fallas signifcativas
en el aspecto operativo. Los planes de desarrollo no poseen criterios operativos
adecuados que permitan su evaluacin, lo cual se observa en el alto nivel de
complejidad de sus estructuras estratgicas, que difculta la identifcacin y
la comprensin de los ejes que orientan el trayecto al desarrollo, la fractura
entre asignacin e inversin presupuestal, la falta de rigor conceptual y tcnico
de objetivos y metas, etc. Por otro lado, la evaluacin presenta difcultades
asociadas con el uso de arsenales metodolgicos incipientes y fragmentados,
sin soporte en sistemas de informacin completos, veraces y actualizados,
que refejen las necesidades territoriales. Asimismo, la falta de inclusin de
procesos de sistematizacin incide en el bajo nivel de aprovechamiento
de aprendizajes y experiencias vividas susceptibles de rplica.
4. Lineamientos orientadores para la evaluacin integral de la planeacin / 181 180 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
Lo temporal. La proyeccin normativa de la evaluacin no permite efectuar
ajustes en el momento de la implementacin del plan, ni de la ejecucin
presupuestal, conllevando la accin evaluativa solo a dar cuenta de lo ocurrido,
conforme lo planeado. Las implicaciones que se derivan, entre otras, son la
falta de condiciones favorables para el desenvolvimiento de procesos de largo
aliento y, por tanto, su falta de continuidad.
Lo contextual. Es comn la baja capacidad de preocupacin frente a la
reconfguracin continua y acelerada de la sociedad. De all la incorporacin
y la explicacin coyuntural de condiciones culturales, sociales, econmicas,
polticas y espaciales que implican la planeacin. Hace falta una prctica de
planeacin contextualizada que contemple y enfrente de manera amplia y
confuyente el contexto, vinculando estratgicamente oportunidades.
Evaluacin como proceso de aprendizaje
Recorrer el mundo de la planeacin para el desarrollo desde variados perfles
y contenidos, lo cual ha ocupado el inters del Grupo de Investigacin Medio
Ambiente y Sociedad (MASO) por ms de una dcada,
2
nos da ahora la posibilidad
de profundizar en su orilla evaluativa como asunto poco ponderado en la literatura,
siendo de gran utilidad fundamentarlo a partir de la comprensin y la proyeccin
2 Los asuntos trabajados que han contribuido a profundizar la planeacin son: Alberto
Len Gutirrez Tamayo, Participacin en la planeacin del desarrollo local en Colombia,
caso Medelln (Antioquia), perodo 1986-1996, tesis de magster en Estudios urbano-
regionales, Universidad Nacional de Colombia, sede Medelln, 1999; Alberto Len Gutirrez
Tamayo, El ciclo de intervencin social participativo (Cis (p)): opcin metodolgica
para la participacin en la planeacin del desarrollo territorial en Colombia, Revista de
Trabajo Social, Medelln, Universidad de Antioquia, Departamento de Trabajo Social,
nm. 3, ene.-jun.2006, pp. 71-100; Mara Cecilia Mnera Lpez y Liliana Mara Snchez
Mazo, La participacin en la sociedad como base del desarrollo, Medelln, Escuela del
Hbitat CEHAP, Universidad Nacional de Colombia, sede Medelln, 2004; Alberto Len
Gutirrez Tamayo y Rafael Muriel, Dinmicas socioespaciales asociadas a los problemas
ambientales urbanos relativos a aguas y a residuos slidos en el departamento de Antioquia.
Lineamientos para la gestin ambiental y la planeacin urbano regional. Fase I, Medelln,
Lealon, 2003; Liliana Mara Snchez Mazo, Fragmentacin social y planeacin territorial:
Plan de ordenamiento territorial, Municipio de Medelln, Estudio de caso: Corregimiento
de San Antonio de Prado, tesis de magster en Estudios urbano-regionales, Facultad de
Arquitectura, Escuela de Planeacin Urbano-Regional, Universidad Nacional de Colombia,
sede Medelln, 2005; A. L. Gutirrez Tamayo y L. M. Snchez Mazo, Planeacin para el
desarrollo del territorio: perspectiva contempornea, p. cit.; L. Snchez, A. Gutirrez y
G. Villa, El escenario normativo del desarrollo, el territorio y la planeacin en Colombia
y Medelln: a propsito de su conguracin dentica, Revista de Trabajo Social, p. cit.
de su intencionalidad y accionar. La evaluacin de la planeacin, asumida desde
contenidos renovados, se edifca sobre tres lineamientos, que a modo de sentidos
orientadores, proyectan el sendero operativo a seguir. Aunque cada uno anuda
pretensiones concretas, se relacionan en tono fexible y de manera cooperativa,
dado el intercambio continuo de informacin que precisan, y la produccin
de insumos necesarios para su entendimiento y funcionamiento como recursos
sistmicos y, a la vez, sinergticos.
3
Reconocer, entonces, estas caractersticas de
la evaluacin, implica su comprensin como proceso constituido por elementos
interrelacionados, entre los cuales existe cierta cohesin y unidad de propsito. Su
prctica tendr como desafo la generacin y el mantenimiento de dicha afnidad,
fortalecindose como sistema.
Bajo este lente, fundamentamos y explicamos nuestra propuesta orientadora,
derivada del anlisis de la prctica evaluativa de la planeacin del desarrollo
en Colombia, caso Medelln, considerada como prctica dbil, pero, a la vez,
potencializadora. Los lineamientos gua son: 1) La evaluacin como proceso que
deviene en producto y genera impacto; 2) contenido integral de la evaluacin;
3) evaluacin en movimiento: la pregunta por las claves operativas.
Evaluacin de la planeacin como proceso que deviene
en producto y genera impacto
Este lineamiento orientador hace nfasis en el sentido procesual que defne la
relacin entre evaluacin y planeacin que, a la vez, sirve como piso explicativo
de los posteriores lineamientos. As, la planeacin brinda un marco conceptual y
operativo a la evaluacin en tanto objeto, mientras esta ofrece los mecanismos para
que aqulla se revise, en proceso, logrando su cometido, el desarrollo.
Al ser la planeacin objeto de evaluacin, emerge la necesidad de que aqulla
asimile e incorpore los requerimientos que posibiliten su evaluacin, manifestos,
por ejemplo, en la constitucin de una estructura estratgica y presupuestal clara y
articulada, orientada por objetivos y metas plausibles, susceptibles de indicar cmo
se gestionarn los recursos requeridos, cmo se lograrn los resultados esperados y
cmo se impactarn las dinmicas societales. A la evaluacin, por su lado, le compete
realizar un reconocimiento del sentido y funcionamiento intrnseco de la planeacin,
en tanto fnalidades, caractersticas y formas operativas, que la lleven a establecer los
3 Timothy Bell et l., Auditoria basada en riesgos: perspectiva estratgica de sistemas, Bogot,
Eco Ediciones, 2007, p. 25; Mario Cuervo, El trabajo en equipo y la sinergia, Cali, Instituto
FES de Lderes, 1991, p. 6.
4. Lineamientos orientadores para la evaluacin integral de la planeacin / 183 182 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
mejores mecanismos para valorarla y medirla mediante indicadores de gestin, logro
e impacto.
Lograr la activacin de la evaluacin en tono de seguimiento precisa su
funcionamiento como sistema, del cual se desprenden variadas acciones que,
de manera simultnea, pretenden valorar y medir el proceso de planeacin, en
momentos especfcos, ubicados temporalmente en el antes, inicio, durante,
fnalizacin y despus del proceso. Si bien estos momentos tienen su propia
naturaleza, son interdependientes, porque la realizacin de uno depende de la
realizacin del otro, comportndose, en conjunto, como recurso sinergtico. Al
entender la evaluacin como sistema, se fja la atencin en que sus contenidos
movilizadores incorporan continuamente aspectos trascendentales del proceso de
planeacin, asociados de forma ntima con el mejor estar de la sociedad.
La explicacin de la evaluacin de la planeacin entendida como proceso hace
que nos detengamos en el signifcado de cada momento.
El antes: contextualizacin preliminar. El hecho de que la evaluacin cubra el
antes del proceso de planeacin sugiere contextualizar, en trminos del anlisis
retrospectivo histrico, presente actual y prospectivo futuro, las
principales variables sociales, culturales, polticas, econmicas y espaciales que
pueden incidir en el desarrollo, contribuyendo as a sugerir, progresivamente, el
redireccionamiento de las rutas imaginadas. La fuerza otorgada a la evaluacin
en el momento anterior hace que sea de su competencia la vigilancia de
dinmicas contextuales, advirtiendo su movilizacin y posibles incidencias.
Inicio: preparacin inicial. Las acciones desplegadas en el inicio del proceso
reclaman la valoracin y la medicin de problemas previamente diagnosticados,
programados y formulados bajo la forma de planes. La identifcacin, la
signifcacin y la orientacin de su intervencin se encuentra determinada
por el examen de niveles de priorizacin, relevancia, factibilidad, viabilidad,
adecuacin y pertinencia a las condiciones de la realidad, de acuerdo con
fundamentos conceptuales, sociales, polticos y espaciales de soporte.
Durante: la gestin. La evaluacin centrada en el durante del proceso sigue,
bajo criterios de valoracin y medicin, la evolucin de los cambios que van
ocurriendo en la realidad territorial de acuerdo con los procesos de intervencin
operados frente a los problemas inicialmente establecidos. Su nfasis ubica la
ejecucin de proyectos como insumo principal, a partir de la aplicacin de
plataformas estratgicas y de la disposicin efectiva e inversin de recursos
de todo tipo. Segn la informacin que se va obteniendo de la evaluacin
progresiva del proceso, la planeacin, desde su accionar social y poltico,
puede reorientar sus formas de consecucin del desarrollo. Ello se logra
tomando decisiones sobre la marcha que vayan modifcando, por ejemplo,
la destinacin e inversin de recursos fnancieros, locativos, instrumentales,
humanos, temporales, que inciden en el nivel de efectividad de los objetivos,
las metas, las acciones especfcas y las estrategias propuestas.
Final: el logro. Si la evaluacin centrada en el anterior momento deja ver con
claridad el alcance progresivo de los logros fjados en proceso, su sentido
fnal implica recoger la sntesis derivada para determinar el grado o nivel de
cumplimiento en resultados o metas con proyeccin a impactos, mostrando,
de manera articulada, el comportamiento completo de lo programado en
relacin con lo ejecutado. En este momento se tiene la justifcacin cualitativa
y cuantitativa de la incidencia de la planeacin en el desarrollo.
Despus: el impacto. La periodizacin de la evaluacin hasta ahora descrita
ubica el corto y el mediano plazo del proceso de planeacin, mientras que el
momento de su fjacin en el despus se refere, principalmente, a la valoracin
y la medicin, va estrategias prospectivas, que le permitan avizorar las
transformaciones en la sociedad o, en otras palabras, los impactos generados.
De este modo, de la prctica evaluativa deriva informacin til para el
anlisis de la viabilidad y la efectividad del proceso de planeacin para
el desarrollo de la sociedad.
De la consideracin de estos momentos en interaccin deviene la evaluacin
de la planeacin como proceso sistmico, lo que implica su contemplacin como
un todo, en el cual son partes constitutivas: el contexto; una imagen objetivo
punto de partida construida colectivamente, marcada por la disponibilidad
y el uso de recursos de todo tipo, y por la realizacin de acciones que se movilizan
en mrgenes temporales y espaciales, y la obtencin de resultados con transferencia
a impactos punto de llegada.
Hacer nfasis en el encadenamiento de estos momentos como marco
de actuacin para valorar y medir la planeacin permite establecer dilogos
y transferencias fundamentales que conducen a plantear que siempre se est
evaluando, ajustando y reaprendiendo. La comprensin de la evaluacin como
prctica procesual global adquiere signifcado en la medida en que se recrea y
nutre, de manera estratgica, en el acontecimiento de dinmicas emergentes en el
proceso, por medio de las cuales ampla la mirada analtica sobre la forma como
la planeacin avizora, allega, confgura e interviene realidades territoriales, con el
nimo de impactarlas positivamente.
4. Lineamientos orientadores para la evaluacin integral de la planeacin / 185 184 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
Contenido integral de la evaluacin a la planeacin
Al quedar explcita la relacin de correspondencia y el sentido de proceso de la
evaluacin de la planeacin, se pasa ahora a trabajar sobre el contenido bsico que
la hace posible como prctica integral de aprendizaje. En consecuencia, se propone
centrar la atencin en aspectos trascendentales que, con apego en los momentos
referenciados, tienen realizacin simultnea y vinculante. Ellos son el contexto,
la trama colectiva, la materializacin de la evaluacin y la sistematizacin de la
prctica evaluativa.
Contexto. La evaluacin como prctica contextualizada incita la visualizacin
del horizonte de actuacin de la planeacin, vinculando, permanentemente y
de manera comprehensiva, modifcaciones y actualizaciones que pueden incidir
en el proceso de acuerdo con nuevas demandas de la sociedad. Lo contextual
como elemento susceptible de evaluacin indica una perspectiva abierta,
fexible, dinmica, sostenible, continua, permeable, que responde frente a
situaciones emergentes del proceso, dado que moviliza propsitos iniciales.
Su valoracin, medicin y ajuste muestra lo pertinente de afnar y vincular
va complemento y reorientacin contenidos, ritmos e intensidades como
parte estructurante de las diferentes fases de contextualizacin, formulacin,
gestin y ejecucin de la planeacin.
Trama colectiva. En el caso de la activacin de acciones colectivas como
expresin de la voluntad social requerida para adelantar la evaluacin de la
planeacin se dispone, en Colombia, de diversas instancias constituidas por
actores gubernamentales, sociales, gremiales y acadmicos que actan en
cumplimiento de la funcin pblica o de la responsabilidad social.
Desde la prctica evaluativa de los planes de desarrollo en el Municipio
de Medelln, ejercida por el Departamento Administrativo de Planeacin
Municipal, la Contralora General de Medelln, el Concejo Municipal, la
Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln y el Consejo Territorial
de Planeacin, se sugiere la conjugacin de las siguientes premisas de ndole
social: presencia de una trama social actuante, interesada y preocupada
por acordar una agenda pblica sobre la evaluacin; trascendencia del
funcionamiento diferenciado de funciones, visible en la confguracin de
procesos corresponsables que contribuyan con la construccin de consensos
bsicos sobre orientaciones y modos de operacin; compromiso, comunicacin,
dilogo y trabajo mancomunado como refejo de una interaccin decidida,
activa y articulada frente al inters comn por valorar y medir los caminos que
de la planeacin conducen al desarrollo; elevacin de niveles de socializacin y
transferencia de informacin, como insumo para el aprendizaje; conocimiento
de disposiciones tcnicas, sociales y polticas que nutran la prctica evaluativa,
recrendola de manera creativa, a partir de variados recursos para el desempeo
de roles, bien en su ejercicio social, gubernamental, gremial o acadmico.
Llevar tales premisas al terreno prctico precisa de sujetos en formacin,
implicando, entre otras cosas, ganar en espritu propositivo y creativo, en
reconocimiento y respeto por la diferencia, en despliegue y reinvencin
continua de nuevas formas de relacionamiento, a partir de la coincidencia en
asuntos fundamentales que superen acciones individualistas y fragmentadas.
Se necesitan, en consecuencia, sujetos dispuestos a transformar y a aportar al
desarrollo de la sociedad, mediante su ejercicio protagnico.
Materializacin de la evaluacin. El encuentro y la confuencia de sujetos que
ejercen prcticas evaluativas, ostentan poderes de diversa naturaleza. En tal
sentido, la voluntad poltica que all se expresa debe estar comprometida con
la promocin de dos importantes prcticas: una, asociada con el libre discurrir
de las experiencias cotidianas de quienes participan, como insumo necesario
para la toma de decisiones frente al direccionamiento de la planeacin; otra,
vinculada con la materializacin, la disposicin y el uso efectivo de recursos de
todo tipo para llevarla a cabo. La manifestacin de la voluntad poltica se torna
elemento base que posibilita la orientacin y la operacin de la evaluacin.
En la consideracin poltica de la evaluacin es preciso traer a colacin la
perspectiva normativa, dado su alto nivel de incidencia en la praxis. En esta,
es esencial, en el caso colombiano y en particular en Medelln, la existencia
y la renovacin de leyes, acuerdos, resoluciones, decretos y documentos
ilustrativos de contenidos, instrumentos, actores e instancias que conducen su
implementacin. Una fuerte motivacin para el emprendimiento de procesos
de autoevaluacin por el ente gubernamental, es la existencia de un soporte
dentico que permita interpelaciones de la realidad, teniendo la posibilidad
de desplegar acciones que lo actualicen.
Sistematizacin de la prctica evaluativa. La premisa de partida en este
lineamiento orientador es que la evaluacin de la planeacin, como proceso
liderado por actores en formacin, sea susceptible de sistematizacin como
experiencia sociopoltica generadora de conocimiento y aprendizaje til
y crtico comprometido con la realidad. Ello la identifca como proceso
de intervencin social, con orientaciones y metodologas innovadoras que
permiten el mejoramiento permanente de los procesos de planeacin para
el desarrollo. La consideracin de una prctica evaluativa sistematizada,
4. Lineamientos orientadores para la evaluacin integral de la planeacin / 187 186 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
que produce enseanzas como soporte de aprendizajes, la posiciona como
proceso de desarrollo continuo, fexible, comprensivo y dinmico, asumido
ms como camino que como destino,
4
altamente potente por los aspectos
contextuales, sociales, polticos, temporales y tcnicos que anuda. Se propone
la problematizacin de la sistematizacin de la evaluacin sobre estos aspectos,
los cuales, se cree, consolidan su esencia como proceso de intervencin
intencionado.
Evaluacin en funcionamiento: la pregunta por las claves
operativas
Para hacer operativos los lineamientos orientadores que preceden, se requiere que
el funcionamiento de la prctica evaluativa conjugue claves operativas asociadas
con estrategias y herramientas en formacin, informacin y formalizacin. Estas
no actan de manera aislada y precisan altas dosis de creatividad para recrearse
a partir del sentido mismo del proceso de evaluacin de la planeacin y de las
condiciones territoriales.
Evaluacin como proceso de formacin. Los sujetos que participan en la prctica
evaluativa de la planeacin deben poseer orientaciones y adiestramiento
en insumos de carcter cognoscitivo y formativo. Los cognoscitivos referen
conocimientos bsicos que los sujetos poseen o deben poseer, comprender y
asimilar sobre la evaluacin de la planeacin como tema en s mismo, ya sean de
carcter terico-conceptual, o bien de carcter prctico. Los formativos invitan
a que se identifquen, refuercen, modifquen y multipliquen los valores y las
actitudes que los sujetos traen incorporados sobre evaluacin de la planeacin,
siendo necesario que el mismo proceso trabaje en estrategias pedaggicas
adecuadas para lograr una prctica evaluativa integral de aprendizaje. Lo
anterior signifca que la evaluacin de la planeacin depende de los insumos
cognoscitivos y de la dinmica pedaggico-formativa que se desate en el
proceso.
Vislumbrar la evaluacin como proceso formativo implica, entre otras
cosas, incorporar dialcticamente el aprendizaje y la enseanza, es decir,
hacer de la accin evaluativa objeto de nuevos conocimientos tanto para
4 Derick Brown, Evaluacin de polticas y programas en la regin de habla inglesa: problemas
conceptuales y prcticos, Santiago de Chile, Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planicacin Econmica y Social (ILPES), 2001, p. 12.
los gobernantes como para los gobernados, de tal manera que pueda ser
enseada a los diversos actores involucrados en ella y, al tiempo, se prevean
las estrategias didcticas que posibiliten su aprendizaje; que se explore y
aproveche su potencial pedaggico para instruir en aspectos que fortalezcan
la base de saberes con los que se pueda contar para llevarla a cabo; se eduque
en la manera como estos pueden ser apropiados e incorporados en los actores
de la evaluacin y, al tiempo, se les desarrolle habilidades superiores para
realizar la adecuada aplicacin de lo instruido y apropiado, con la conciencia
de estar contribuyendo a mejorar la calidad de vida y el bienestar general de
la poblacin, esencia de la consolidacin del proyecto poltico democrtico
como fnalidad.
Sistemas de informacin como soporte de la evaluacin. La evaluacin
requiere disponer de lneas base, bases de datos y sistemas de informacin
pblicos, giles, transparentes, actualizados, puestos al servicio de la toma
de decisiones, para la realizacin efectiva del control ciudadano y tiles
para la georreferenciacin de la planeacin para el desarrollo. Los sistemas
de informacin deben tener un doble tratamiento: uno, de naturaleza
cualitativa, que describa y denote el signifcado de las variables a valorar, y
otro, de naturaleza cuantitativa, que posibilite medir el avance de la variable
en trminos de la ejecucin de la planeacin. Es, por tanto, fundamental
lograr una valoracin, integrada por indicadores cualitativos y cuantitativos,
que responda a la esencia de la planeacin y posibiliten medirla en proceso.
El uso de un sistema de indicadores contribuye a potencializar la informacin
y a contrastar resultados en lnea temporal. Mara Aguilar y Ezequiel Ander
Egg
5
sostienen que el empleo conjunto de mtodos cuantitativos y cualitativos
permite la consecucin de objetivos mltiples, ya que se interesa por el
proceso y por el resultado, potencia la vigorizacin mutua de los tipos de
procedimientos y facilita la triangulacin a travs de operaciones convergentes.
La formalizacin de la evaluacin como poltica pblica. El ejercicio de la prctica
evaluativa de la planeacin en Colombia precisa de respaldo institucional,
manifesto en un arsenal normativo supeditado a su sentido como proceso
de aprendizaje que contribuya a la toma de decisiones, a optimizar la gestin
pblica, a generar conocimiento, aprendizajes y a aportar a la vinculacin social
de actores diversos. Ello permitira superar, en parte, su visin y tratamiento
actual como instrumento o actividad til para la recoleccin de informacin,
5 Mara Aguilar y Ezequiel Ander Egg, Evaluacin de servicios y programas sociales, Buenos
Aires, Lumen, 1994, p. 108.
4. Lineamientos orientadores para la evaluacin integral de la planeacin / 189 188 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
el anlisis y la emisin de juicios de valor, con el fn de tomar decisiones para
ajustar o mejorar las acciones gubernamentales.
En ltimas, lo que se pretende con estos lineamientos orientadores y operativos
es trabajar la evaluacin desde un marco de referencia para la comprensin, el
anlisis y la valoracin de procesos de planeacin para el desarrollo. En trminos
sociales y polticos se proyecta el mejoramiento substancial de la funcin pblica
de la estructura gubernamental y de la responsabilidad social, asunto del que se
desprenden posibilidades para el incremento de la gobernabilidad, la ampliacin
de espacios de participacin, el fomento de la transparencia en el manejo de los
recursos pblicos, el fortalecimiento de la democracia.
El espritu de la evaluacin como experiencia de aprendizaje para la
transformacin invita al intercambio y el mejoramiento de conocimientos va
sistematizacin de procesos vividos.
Estos lineamientos orientadores y claves operativas de la evaluacin de la
planeacin para el desarrollo son, quiz, el mayor reto a enfrentar por la normatividad
y la prctica a nivel de las entidades territoriales y la nacin, dado que conduce a la
promocin de transformaciones profundas, tanto en sus formas de entendimiento
como de aplicacin. En consecuencia, una posible lnea de investigacin futura
se encuentra relacionada con la confguracin de una propuesta metodolgica,
fundamentada en soportes conceptuales y operativos, para la valoracin y la
medicin de procesos de planeacin orientados al desarrollo.
Referencias bibliogrfcas
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Glosario
Administracin pblica. Adecuada captacin y ordenado manejo de los
bienes, ingresos y rentas de las entidades pblicas, cuya diligencia permite garantizar
el fel cumplimiento de los fnes del Estado y el suministro de bienes y servicios
para los ciudadanos.
Comisin Primera del Concejo de Medelln (CPCM). Entidad guber-
namental que vela por ejecucin, la consistencia y pertinencia del proyecto del
plan de desarrollo, realiza debates y discusiones presupuestales, y analiza el Plan
Operativo Anual de Inversiones (POAI). Ejerce la evaluacin poltica al plan
de desarrollo.
Consejo Municipal de Planeacin (CMP). Instancia municipal consultiva
que tiene por fnalidad servir de foro para la discusin del plan de desarrollo,
integrado por representantes de sectores econmicos, sociales, educativos y
culturales, ecolgicos, comunitarios e indgenas designados para perodos de ocho
aos, con renovacin parcial cada cuatro.
Consejo Territorial de Planeacin (CTP). Organizacin de naturaleza mixta,
que hace recomendaciones y ajustes al proyecto del plan de desarrollo.
Contralora General de Medelln (CGM). Entidad gubernamental que vela
por la ejecucin presupuestal y fnanciera, y el cumplimiento de las metas trazadas
de acuerdo con las lneas o los objetivos estratgicos del plan de desarrollo. Ejerce
la evaluacin fscal.
Departamento Administrativo de Planeacin Municipal (DAPM). Entidad
gubernamental que vela por el avance fsico y fnanciero de las metas propuestas
en cada plan de desarrollo. Ejerce la evaluacin administrativa.
Estado. Un todo, integrado, por una parte, por la estructura gubernamental
del ejecutivo, legislativo y judicial, as como por las dependencias gubernamentales
anexas. A estos, por fnalidad y norma, les ha sido asignada la funcin pblica
Glosario / 193 192 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
de garantizar el bienestar general de la poblacin y se denominan, en el texto,
gobernantes. Por otra parte, por quienes no pertenecen a la estructura gubernamental
del Estado, denominados en el texto gobernados, a los cuales corresponden: la
empresa privada y sus gremios, la academia y el sistema educativo, las organizaciones
sociales, cvicas, ciudadanas y comunitarias, y los ciudadanos considerados
individual o grupalmente. A estos se les asign doble responsabilidad social: exigir
a los gobernantes el cumplimiento de la funcin pblica y complementarla sin
competir con ella, ni pretender suplirla.
Evaluacin como proceso integral. Dinamizacin de elementos vinculados
a la evaluacin y la planeacin de forma interdependiente, complementaria
y sinrgica. Ellos son: el contexto, la trama colectiva, la materializacin de la
evaluacin y la sistematizacin de la prctica evaluativa.
Evaluacin contempornea. Proceso de aprendizaje, poltico, social,
estratgico y permanente, por medio del cual se realiza un anlisis crtico de las
actividades y los resultados de la planeacin, con el fn de determinar la pertinencia
de los mtodos utilizados y la validez de los objetivos, la efciencia en el uso de los
recursos y el impacto en el desarrollo del territorio. Conduce a la identifcacin,
la comprensin y la retroalimentacin de lecciones y enseanzas que permiten
mejorar las prcticas evaluativas.
Evaluacin sumativa. Evaluacin que se realiza al fnal de una intervencin
(o de una fase de ella) para determinar en qu medida se produjeron los resultados
previstos. Su objetivo es proporcionar informacin sobre el valor de la intervencin,
con un propsito muy vinculado a la toma de decisiones especfcas, como pueden
ser su reformulacin o continuidad, entre otras.
Evaluacin tradicional. Instrumento de gestin que tiene como fnalidad
determinar el grado de efciencia y de efcacia con que han sido empleados los
recursos destinados a alcanzar los objetivos previstos, posibilitando la determinacin
de desviaciones y la adopcin de medidas correctivas que garanticen el cumplimiento
adecuado de las metas presupuestadas por la entidad pblica.
Funcin pblica. Lo propio de la estructura gubernamental del Estado;
aquello asignado directa e irrenunciablemente a los gobernantes, en su tarea
fundamental de garantizarle el bienestar colectivo y procurar el mejoramiento de
la calidad de vida de la poblacin.
Gestin pblica. Proceso integral, sistemtico y participativo, en el cual
se articulan la planifcacin, la ejecucin, el seguimiento y la evaluacin de
las estrategias gubernamentales de desarrollo econmico, social, ambiental,
fsico, institucional, poltico y fnanciero, conforme metas defnidas, capacidad
administrativa, fnanciera y sectorial con que se cuenta para darles cumplimiento,
en trminos de efcacia, efciencia y efectividad.
Gestin pblica orientada a resultados. Proceso integral, sistemtico
y participativo, que se articula en tres grandes momentos: la planifcacin, la
ejecucin, y el seguimiento y la evaluacin de las estrategias de desarrollo econmico,
social, ambiental, fsico, institucional, poltico y fnanciero sobre la base de unas
metas acordadas de manera democrtica.
1
Limitaciones de la evaluacin de la planeacin. Cuestiones fundamentales
derivadas de soportes conceptuales, normativos y empricos que limitan la
disposicin efectiva de recursos humanos, materiales, temporales, tecnolgicos,
fsicos y fnancieros para promover y liderar procesos de evaluacin de la planeacin.
Lineamientos orientadores. Sentidos esenciales que fundamentan y proyectan
la prctica evaluativa como proceso de aprendizaje. Ellos son: evaluacin de la
planeacin entendida como proceso que deviene en producto y genera impacto,
el contenido integral de la evaluacin y la evaluacin en movimiento: la pregunta
por las claves operativas.
Modernizacin estatal. Proceso poltico, econmico, administrativo y
tcnico dirigido al fortalecimiento del Estado, mediante la reorganizacin de la
regionalizacin, la descentralizacin, la planifcacin y la democratizacin.
Normatividad. Conjunto de normas (leyes, ordenanzas, acuerdos, decretos,
resoluciones, directivas, documentos orientadores) vigentes sobre un tema,
diferenciadas por jerarqua, desde la Constitucin Poltica hasta las Resoluciones
municipales, y por mbito de aplicacin nacional y de las entidades territoriales:
departamentos, distritos y municipios.
Perspectiva renovada de la planeacin. Reunin interdependiente de
contenidos indispensables para la comprensin de la planeacin como proceso
transformador de dinmicas territoriales.
Plan. Conjunto consolidado de programas que concretizan las polticas.
Planeacin para el desarrollo. Proceso y prctica social, poltica, temporal
y estratgica orientada a la construccin sociocultural mltiple de la sociedad en
territorios especfcos.
1 Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Gestin pblica local, Bogot,
Departamento Nacional de Planeacin, Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible,
2005, p. 9.
Glosario / 195 194 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
Polticas. Conjunto de reglas, directrices que determinan la adopcin de
estrategias para orientar y facilitar el cumplimiento de la misin y el desarrollo de la
visin de las entidades pblicas.
Prctica evaluativa. Accin que ejercen los actores de la planeacin en el
inicio, antes, durante y despus del proceso de la planeacin. Es el proceso de
aprendizaje, valoracin, seguimiento y control de la planeacin.
Programas. Conjunto de proyectos relacionados entre s, todos ellos
encaminados para alcanzar las metas y los objetivos de un plan de desarrollo dentro
de un perodo determinado.
Proyectos. Proceso que articula estratgicamente las acciones de una entidad
a su misin y objetivos, de acuerdo con las prioridades fjadas en los planes de
desarrollo, con el propsito de garantizar la mayor coincidencia entre las decisiones
derivadas de la planeacin y las acciones refejadas en el presupuesto.
Responsabilidad social. Lo propio de los gobernados; aquellos que sin
tener vnculos con la estructura gubernamental del Estado, ni con su funcin
pblica, asumen la doble responsabilidad de exigir que se cumpla y, al tiempo,
complementarla sin competir con ella.
Veedura ciudadana. Mecanismo de representacin democrtica que permite
a ciudadanos y organizaciones comunitarias ejercer vigilancia sobre la gestin
pblica, respecto a las autoridades administrativas, polticas, judiciales, electorales,
legislativas y rganos de control, as como de las entidades pblicas o privadas,
organizaciones no gubernamentales de carcter nacional o internacional que operen
en el pas, encargadas de la ejecucin de un programa, proyecto, contrato o de la
prestacin de un servicio pblico.
Veedura Ciudadana al Plan de Desarrollo de Medelln (VCPDM).
Organizacin de carcter social, conformada por ciudadanos y organizaciones
comunitarias, no gubernamentales y/o privadas para ejercer control y seguimiento
de las polticas y los recursos de la administracin pblica, tanto en el escenario
administrativo, como fscal, poltico, disciplinario, judicial, legislativo y electoral,
y, de entidades privadas en cumplimiento temporal de funciones pblicas.
Voluntad poltica. Intencin, nimo o resolucin producto de la corres-
pondencia entre discurso y accin en actores que detentan poder poltico en el
escenario gubernamental, siendo determinada por la disponibilidad real de todo
tipo de recursos (econmicos, materiales, humanos, temporales, de infraestruc-
tura) que, entre otros, hacen posible el desarrollo de la sociedad.
Referencia bibliogrfca
Colombia, Departamento Nacional de Planeacin, Gestin pblica local, Bogot, Departamento
Nacional de Planeacin, Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible, 2005.
ndice analtico
A
Acuerdo Municipal
3 de 2004, 141
5 de 1987, 139
12 de 2001, 141
14 de 1998, 141
17 de 2004, 71, 72, 80, 82, 84, 85, 92,
95, 128
19 de 1995, 141
22 de 2002, 109, 115, 142
28 de 2007, 128
43 de 1996, 71, 73, 77, 80, 82, 84-87,
89-92, 95, 96, 112, 119, 128, 143,
145, 151
43 de 2007, 71-74, 77, 80, 82, 84-87,
89, 91, 92, 96, 109, 117, 119, 128,
145, 161
45 de 1993, 71
65 de 2008, 128
Administracin(es)
municipal(es), 38, 40, 84, 90, 91, 95,
109, 114, 118, 119, 126, 127, 132,
134, 135, 137-140, 143, 145, 147-
149, 155, 158, 160, 161, 164-166
pblica, 28, 29, 30, 31, 62, 63, 75, 86,
93, 94, 120, 136, 158, 160, 161,
191, 194
Alcalde, 84-86, 109, 141, 153, 160
Aprendizaje, 47
Autocontrol, 72
Autoevaluacin, 45, 46, 64, 68, 69, 100,
135, 185
v. t. Evaluacin, interna, 45
B
Banco de Programas y Proyectos de
Inversin Nacional v. BPIN, 67, 133
Banco Interamericano de Desarrollo v.
BID, 150
BID, 150
BPIN, 67, 73, 79, 81, 100, 133
C
Cmara de Representantes, 83
Capacidad institucional, 66
CCDI, 73, 74, 91, 95, 96, 112
CEPAL, 134, 138
CGM, 25, 72, 80, 111, 114, 116, 119, 120,
121, 127, 132, 134-140, 155, 156,
159, 160, 164-166, 184, 191
prctica evaluativa de la, 136
CGRI, 94
CMM, 111, 119, 138
CMP, 59, 72, 87, 88, 89, 90, 97, 98, 112,
114, 119, 121, 138-140, 143-145,
156, 159, 160, 161, 165, 166, 191
prctica evaluativa del, 144
Cdigo de Buen Gobierno, 80, 81, 87,
127, 128, 138
Comisin Econmica para Amrica
Latina v. CEPAL, 134
Comisin Primera del Concejo de
Medelln v. CPCM, 25
Comits Comunitarios de Desarrollo
Integral v. CCDI, 73
Comparacin, 31, 33, 34
ndice analtico / 199 198 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
Concejo Municipal de Medelln v.
CMM, 111
Concejo(s)
Municipal(es), 25, 72, 82-85, 90, 125,
137, 138, 139, 184
Congreso de la Repblica, 82-84
CONPES, 62, 73, 131
documento
2688, 64, 128
2790, 66, 74, 121, 128
3188, 67, 68
3248, 67
3294, 67, 74, 121, 128
funcin del, 65
Consejo(s)
Ciudadanos de Control de Gestin y de
Resultados de la Inversin Pblica
v. CGRI, 94
Comunales y Corregimentales, 91, 96
Municipal de Planeacin v. CMP, 59
Nacional de Poltica Econmica y
Social v. CONPES, 62, 131
Planeacin, de, 25, 87-89, 93, 98, 100
funciones de los, 89
Territorial de Planeacin v. CTP, 25
Constitucin Poltica de 1991, 24, 59-64,
70, 71, 73-76, 78, 80-93, 95, 96, 98,
99, 109, 111-113, 119, 132, 136-
138, 140, 146, 154, 159, 177, 193
Contralor(es)
General de la Repblica, 78, 80, 81, 83
Municipal(es), 84, 86
Contralora(s), 75, 77
General de la Repblica, 75-78
General de Medelln v. CGM, 25, 184
Municipal(es), 75, 78, 91, 111
Control, 30, 31, 34, 43, 49, 54, 61, 69,
70, 71, 76, 84, 88-90, 93-98, 100,
101, 116, 128, 132, 135-138, 140,
144-146, 149, 153-156, 158, 161,
187, 194
fscal, 74, 76, 78, 80, 86, 132-134, 136,
160, 166
fnanciero y de resultados, 74, 75, 86,
132, 136
generalidades del, 132, 133
organismos de, 78, 93
principios del, 132
resultados del, 77
gastos, de los, 30
gestin, de, 72, 80
interno, 45, 62, 77, 78, 81, 133
mecanismos de, 73, 94, 95, 96, 108
planes, de los, 64, 72, 74
poltico, 49, 72, 81, 83-86, 90, 97, 138-
140, 142, 143, 145, 160
nacional, 84
posterior y selectivo, 78, 137, 160
previo, 78, 86
resultados, de, 76, 132, 135
sistemas de, 31, 34, 77, 78, 138
CPCM, 25, 72, 85, 86, 120, 121, 138, 140,
142, 145, 155, 156, 159, 160, 165, 191
prctica evaluativa del, 142
responsabilidad social del, 89, 91
Crnica municipal, 139, 141
CTP, 25, 91, 111, 120, 143-145, 155, 184, 191
D
DAPM, 24, 25, 65, 72, 73, 91, 95-97, 111,
114, 119-121, 124-128, 131, 137,
140, 144, 156, 159, 164-166, 184, 191
misin del, 124
prctica evaluativa del, 125
Decreto
28 de 2008, 67, 70, 87, 89, 90, 92
72 de 2005, 67
72 de 2006, 69, 128
111 de 1996, 75, 77, 79, 82, 84
151 de 2002, 125
159 de 2002, 69
194 de 2004, 128
195 de 2004, 64, 128
466 de 2002, 77, 80, 82, 84, 85, 87, 91,
92, 96
1363 de 2000, 64
1528 de 1997, 128
1714 de 2000, 75, 87, 92, 94
2167 de 1992, 63, 64
2654 de 2006, 77, 80, 82, 84, 85, 87, 89,
91, 92, 96, 128
Democracia participativa, 88, 93
Departamento Administrativo de
Planeacin Municipal v. DAPM,
24, 124
Departamento de la Funcin Pblica, 97
Departamento Nacional de Planeacin v.
DNP, 37
Diagnstico Integral de Ciudad para la
Equidad v. DICE, 124, 131
DICE, 124, 127, 128, 131, 160
Direccin de Control Interno, 72, 80
Directiva Presidencial 02 de 1994, 77, 78
DNP, 37, 38, 45, 51, 62, 63, 65, 67, 68-70,
73, 74, 79, 97, 121, 122
funciones del, 65
objetivos del, 64
E
EBI, 122
Efectividad, 29, 38, 39, 41, 60, 76, 94, 159,
160, 162, 183, 193
Efectos, 42
Efcacia, 28, 29, 37-40, 42-44, 46, 47, 50,
54, 60-62, 64, 65, 68, 69, 70, 74, 78,
80, 81, 86, 95, 99, 109, 115, 122,
123, 128, 132, 135, 136, 138, 142,
157-160, 162, 178, 192, 193
Efciencia, 28, 29, 37-40, 42, 45-47, 54, 60,
61, 64-66, 69, 70, 74, 76-78, 80, 81,
86, 94, 99, 109, 115, 122, 123, 128,
132, 135-138, 142, 157-160, 162,
178, 192, 193
Encuesta de calidad de vida, 124, 127, 160
Entidades territoriales, 25, 38, 51, 60-65,
67, 75, 76, 79, 82, 83, 88, 89, 98,
112, 122, 135, 157, 188, 193
Entorno, 122
componente de, 122
ESAP, 36, 97
Escuela de capacitacin y participacin
ciudadana, 133, 134
Escuela Superior de Administracin
Pblica v. ESAP, 36, 97
Estadsticas Bsicas de Inversin v. EBI, 122
Estado, 28, 29, 38, 47, 49, 51, 61, 62, 66,
68, 69, 77, 79, 80, 85, 87, 88, 93, 94,
96, 98, 102, 138, 151, 191
estructura gubernamental del, 24, 54,
59, 60, 63, 65, 81, 83, 86, 87, 98,
100, 121, 179, 192, 194
gerencial, 28
modernizacin del, 28, 29, 36, 54, 116,
135, 157, 161, 193
organizacin del, 75
rganos de control del, 76, 97
social de derecho, 61, 97, 98, 99
Estatuto Orgnico de Presupuesto, 79, 84
Estatutos temticos, 71
Estimacin, 31-34, 41
Estrategia, 51
Evaluacin
accin de los municipios, de la, 67
actores de la, 45, 100, 102, 119, 120,
159, 161, 164, 165, 166, 187
anlisis de la, 39
a priori v. Evaluacin, exante, 44
atributo de la, 48
buen logro de la, 48
campo de accin de la, 49
carcter
estratgico de la, 51
sistmico de la, 52
sociopoltico de la, 49
caractersticas de la, 181
centro de la, 32
cmo de la, el, 41
componentes del sistema de, 70
concepcin (de la), 31-33, 36, 39, 49,
54, 65, 99, 178
tradicional de la, 27
concomitante v. Evaluacin, durante, 45
condiciones para asumir la, 112
contempornea, 192
contenido integral de la, 25, 181, 193
contexto de la, 46, 107, 109, 111, 113,
115, 116, 156, 177
continua, 40
desempeo integral, del, 122
ndice analtico / 201 200 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
difcultades de la, 178
discurso tradicional de la, 24, 27
diseo de la, 39, 41
durante, 44, 45
ejecucin de la, 39
elementos conceptuales y operativos
de la, 47
nfasis y fnalidad de la, 40
exante, 44
expost, 44, 45, 65
externa, 46
funcin
administrativa de la v. Funcin,
administrativa, 62
fscal de la v. Funcin, fscal, 74
poltica de la v. Funcin, poltica, 82
pblica, como v. Funcin, pblica, 62
funcionamiento, en, 25, 186
gasto pblico descentralizado, del, 70
gestin, de la, 66, 67, 100, 124
integral, 69
municipal, 38
pblica, 29, 30, 93, 128, 162, 165, 166
gestin y de resultados, de, 62, 63, 72,
73, 86, 128
herramienta, como
gestin de gobierno, de, 30
mejoramiento de la gestin pblica,
de, 157
impacto, de, 41, 50, 68, 142
incidencia del proceso de planeacin
en la, 109, 113, 115, 117
interna, 46
v. t. autoevaluacin, 46
lineamientos orientadores de la, 177,
193
marco de la gestin pblica, en el, 27
materializacin de la, 184, 185, 192
metodologas, instrumentos y
estrategias de la, 163
mirada operativa de la, 54
mixta, 46, 48
momentos de la, 39, 182
objeto de la, 162
operativo de la, lo, 53
orientacin(es) de la, 31, 36, 162
participante, 50
perspectiva contempornea de la, 24
plan de desarrollo, del, 65, 69, 109, 116,
126, 128, 145, 155, 164
plan, del, 90, 112, 117, 118, 124, 125,
126, 155, 160
planeacin, de la, 23, 25, 54, 72, 108,
111, 112, 114, 115, 119, 127, 128,
140, 142, 157, 163, 164, 167, 181,
182, 184, 185, 186, 188, 193
aspectos operativos de la, 121
carcter dentico de la, 24, 59
contenido integral de la, 184
desarrollo, del, 24, 25, 59, 61, 62, 64,
67, 72-74, 76, 81, 85, 91, 93-95, 97-
102, 121, 140, 145, 157, 158, 160,
161, 177
desarrollo, del, mbito nacional, en
el, 121
desarrollo, del, funcin
administrativa de la v. Funcin,
administrativa, 62, 74
desarrollo, del, funcin fscal de la v.
Funcin, fscal, 75, 81
desarrollo, del, funcin pblica, como
v. Funcin, pblica, 74
desarrollo, del, funcin pblica de la
v. Funcin, pblica, 62, 75
desarrollo, del, perspectiva normativa
de la, 59, 61, 112
desarrollo, del, responsabilidad
social, como, 98, 161
integral (de la), 69, 177
integral (de la), lineamientos
orientadores para, 25, 177
limitaciones de la, 193
limitaciones y avances en, 112, 113,
115, 117
proceso, como, 24, 25, 127, 181
proceso sistmico, como, 183
planes de desarrollo, de los, 156
planes del desarrollo, de los
formacin ciudadana en, 143
Medelln, en, 123, 156, 159, 163
pluralista, 48
poltica pblica, como, 187
posterior, 63, 65, 74, 86
prctica contextualizada, como, 184
proceso, como
aprendizaje, de, 27, 47, 67, 74, 100,
102, 155, 156, 178, 180
formacin, de, 102, 186
integral, 192
sistmico, 52
procesos, de, 40, 86
variables en los, 42
productos, de, 40
proyeccin normativa de la, 180
rasgos operativos de la, 39
renovada, 167
responsabilidad social, como, 86, 100
resultados, de (la), 40-42, 53, 64, 65,
126, 145, 161
reto de la, 48
rigor metodolgico en la, 53
sector pblico, en el, 34
signifcados de la, 31
sistema, como, 182
sistemas de informacin como soporte
de la, 187
sistematizacin de la, 184, 185, 192
sumativa, 41, 192
temporalidad de la, 44
tendencias de la, 156
tradicional, 192
utilidad de la, 31, 49, 101
valores democrticos, y, 49
F
Funcin
administrativa, 62-65, 67, 68, 72-74, 78,
83-85, 89, 91, 92, 94, 96, 128
fscal, 74-78, 81, 83, 91, 93, 136, 138
poltica, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 90, 98
pblica, 24, 25, 46, 55, 59, 62, 70-77, 81,
82, 85, 86, 91, 95, 98, 100-102, 108,
121, 127, 132, 137, 145, 156, 158-
160, 163, 164, 166, 167, 179, 184,
188, 191, 192, 194
G
Gaceta ofcial, 139
Gestin, 122
buena, 38
componente(s) de (la), 40, 122
desarrollo, del, 40
estratgica, 28, 162
fscal, 74, 76, 77, 79, 80, 86, 93, 132,
134, 136-138
informes de, 70, 72, 74, 80, 81, 96, 97,
120, 124-128, 139, 158, 160
integral, participacin ciudadana, con, 66
local, 37, 69
pblica, 25, 27, 30, 31, 36, 38, 51, 54,
59, 60, 61, 66, 68, 69, 73, 74, 85, 86,
88, 91, 93-98, 100, 109, 114-116,
119, 121, 123, 125, 128, 134, 138,
140, 144-146, 148, 149, 151-153,
155-158, 161, 162, 179, 187, 192, 194
burocrtica, 29
evaluacin de la v. Evaluacin,
gestin pblica, de la, 29, 30, 93,
128, 162, 165, 166
gerencial, 29
mejoramiento de la, 29, 66, 128, 162
nueva v. NGP, 29
orientada a resultados, 193
poltica integral de, 68
principios de la, 80
resultados, por, 28, 30, 38, 68, 109, 118
Gestin pblica local, 67, 69
Globalizacin, 52, 109, 111, 115, 157
Gobernados, 87, 100-102, 187, 192, 194
Gobernantes, 100-102, 149, 155, 187, 192
I
ILPES, 134, 138
Impacto, 42
Indicadores, 28, 39, 40-42, 61, 64, 72, 101,
109, 111, 116, 117, 119, 121-124,
128, 133, 136, 142, 143, 147, 148,
151, 155, 156, 158, 161-163, 167, 187
diseo de los, 42
efecto, de, 43
ndice analtico / 203 202 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
estrategia, de, 43
gestin, de, 42, 44, 61, 71, 72, 101, 127,
134, 138, 182
impacto, de, 43
importancia de los, 42
logro, de, 43, 44
proceso, de, 43
producto, de, 43, 109, 118
resultado, de, 43, 44, 67, 109, 118
seguimiento, de, 43
tipos de, 42, 43
Informe
estado de los recursos naturales, de,
120, 133
fscal y fnanciero, 120, 133
Instituto Latinoamericano y del Caribe
para la Planifcacin Econmica y
Social v. ILPES, 134
Instrumentos de accin pblica, 147
Instrumentos para la ejecucin,
seguimiento y evaluacin del plan
de desarrollo municipal
plan indicativo, plan operativo anual de
inversiones y plan de accin, 67
Internacionalizacin de la economa, 109,
111, 113
Interventora, 45
J
Juntas
accin comunal, de, 96
administradoras locales, 73, 90, 96
L
Ley
42 de 1993, 75, 76, 78, 79, 82, 83, 84,
132, 134
134 de 1994, 87, 92, 154
136 de 1994, 75, 77, 78, 82, 84, 87, 92, 154
152 de 1994, 64, 71, 72, 74, 77, 79, 82,
84-87, 89-93, 109, 111, 112, 113,
115, 119, 126, 128, 143, 154, 167
388 de 1997, 109, 112, 113
489 de 1998, 87, 92, 93
563 de 2000, 87, 92, 94
617 de 2000, 75, 77, 122, 128
715 de 2001, 66, 128
850 de 2003, 87, 92, 94, 154
Orgnica
Plan de Desarrollo, del, 63, 64
Presupuesto, del, 83
M
MASO, 23, 24, 180
Matriz de Desempeo Institucional v.
MDI, 120, 133, 135
MDI, 120, 133, 135, 136, 160, 166
Mecanismos de divulgacin, 119, 147, 148
Medelln Cmo Vamos, 109, 111, 117,
118, 127, 139, 147
Medicin, 31, 33, 34, 38, 42, 99, 122, 132,
136, 142, 157, 167, 182, 183, 184, 188
Medio Ambiente y Sociedad v. MASO,
23, 180
Metodologa
anlisis del desempeo municipal, para
el, 122, 125
evaluacin del Instituto
Latinoamericano y del Caribe
para la Planifcacin Econmica y
Social, de v. SINE-ILPES, 127, 131
General Ajustada v. MGA, 122
Metodologa para la medicin y anlisis
del desempeo municipal, 67, 70
MGA, 122
Ministerio
Interior, del, 97
Pblico, 75
Monitoreo, 31, 34-36, 43, 69, 70, 74, 89,
138, 140
Municipios, 63, 67, 70, 82, 122, 193
N
NGP, 29
Normatividad, 60, 128, 193
tipologa y el mbito de aplicacin de
la, 60
O
Observatorio de Polticas Pblicas del
Concejo de Medelln v. OPPCM,
110, 111
OCDE, 123
Ofcina de Coordinacin al Plan de
Desarrollo, 125, 126, 128
ONG, 87, 96, 194
OPP, 110, 111, 131
OPPCM, 109-111, 115, 124, 127, 140,
142, 143, 161
Organizacin de Cooperacin y
Desarrollo Econmico v. OCDE, 123
Organizacin no gubernamental v.
ONG, 87
P
Participacin, 28, 47, 49, 50, 55, 61, 79,
88-90, 92, 93, 95, 96, 107-109, 113,
114, 117, 127, 138, 144-147, 149,
154, 158, 161, 163, 188
ciudadana, 31, 66, 69, 88, 89, 90, 92-95,
112, 117, 143, 144, 155
Personera Municipal, 72, 80
Planeacin, 107
construccin social y poltica de la, 167
Departamental, 72
desarrollo, del
evaluacin de la v. Evaluacin,
planeacin, de la, desarrollo, del,
24, 59, 61, 62, 64, 67, 72-74, 76, 85,
91, 140
prctica evaluativa de la, 107, 108,
120, 127, 131, 133, 140, 159, 181
prctica evaluativa de la, contexto de
la, 107, 109
desarrollo, para el, 193
entidades de, 63
local, 72, 74, 85, 91, 96
organismos (de), 67
departamentales de, 63, 65
perspectiva renovada de la, 23, 193
proceso sistmico, como, 108
Secretara de, 114
Plan(es), 193
accin, de, 65, 69, 73, 95, 97, 101, 120,
121, 123-128, 133, 137, 140, 142, 160
cuatrienales y anuales, 64
control de los v. Control, planes, de los,
64, 72, 74
desarrollo, de, 25, 54, 61, 63, 65, 66, 68,
71, 79, 83, 84, 86, 88, 89, 93, 97-
102, 120, 122, 126-128, 135, 137,
140, 142-144, 146, 153, 154, 156-
159, 161, 163-166, 179, 184, 194
municipal, 69, 71, 93, 97, 132, 135,
137, 140, 144, 147, 165
proyecto del, 120, 128, 144, 191
Proyectos y Acuerdos de los, 140, 141
Desarrollo, de
1995-1997, 109, 111, 123, 128, 133,
141
1998-2000, 113, 124, 128, 141, 150
2001-2003, 115, 124, 128, 141, 150
2004-2007, 116, 124, 128, 141, 151
2008-2011, 109, 117, 118
Administracin Municipal, de la, 80
Anteproyecto, 138
fnanciero, 79, 81
indicativo(s), 69, 73, 121, 124, 128
cuatrienales, 65
inversin(es), de, 65, 79, 83, 84
cuatrienales, 66
indicativos cuatrienales, 65
operativos anuales, 99, 121, 125, 160
Nacional
Desarrollo, de, 63, 66, 79, 82, 83
Inversiones, de, 79, 82, 83
Operativo Anual de Inversiones v.
POAI, 69, 133
Ordenamiento Territorial, de v. POT, 110
sectoriales, 71, 72, 90
zonales, 71, 90, 91, 95-98, 112
POAI, 65, 69, 73, 79, 81, 90, 97, 100, 120,
124, 133, 191
Poltica(s), 194
voluntad, 194
POT, 109, 110, 113, 115, 116
PPR, 30, 111, 123, 124, 127, 128, 131, 160
ndice analtico / 205 204 / Evaluacin de la planeacin del desarrollo en Colombia
Prctica evaluativa, 25, 107, 194
Presupuesto
anual, 79, 81, 96
General, 123
General de la Nacin, 63, 79
participativo, 72, 74, 85, 91, 96, 127, 160
Resultados, por v. PPR, 30
Produccin, 42
Programa de Planeacin Local y
Presupuesto Participativo, 109,
117, 128, 145, 161
Programas, 27, 28, 30, 31, 35, 36, 40, 42-
44, 46, 47, 52-54, 61-66, 68, 69, 72,
73, 79, 80, 82, 86, 90, 93, 94, 109,
123, 128, 132, 136-138, 148, 157-
159, 161, 162, 166, 193, 194
gobierno, de, 71
Proyectos, 194
R
Relacin
constructiva, 165
consultiva, 164
informativa, 155, 164
Relevancia, 42, 182
Rendicin pblica de cuentas, 51, 68, 70,
80, 81, 100, 124, 127, 128, 134,
146, 152, 160, 179
Requisitos legales, 67, 69, 70, 74, 99, 122,
128
Resolucin
87 de 2008, 77, 80
806 de 2005, 67, 70, 121, 128
Responsabilidad, 50, 52, 65, 66, 67, 91, 95,
96, 132, 145, 156, 194
social, 24, 25, 46, 55, 59, 86, 88, 89, 91,
92, 94, 96-98, 100, 101, 121, 127,
137, 144-146, 149, 154, 156, 158-
161, 163, 164, 166, 167, 179, 184,
188, 192, 194
S
SAP, 97, 124, 126, 128, 131
Secretaras de Planeacin Departamental, 66
Seguimiento, 31, 34-36, 38, 39, 42, 43, 45,
51, 52, 60, 61, 64, 67, 68, 70-72, 74,
84, 86, 89, 91, 95, 96, 98, 100, 101,
116, 119-121, 124-128, 135-138,
140, 142, 145, 146, 151, 153, 154,
159, 160, 161, 164, 166, 182, 192,
193, 194
funcin del, 36
indicadores de v. Indicadores,
seguimiento, de, 43
SGP, 67, 70, 89, 94, 122
SGR, 123, 124, 125
SINE, 135, 136
SINE-ILPES, 127, 128, 131
SINERGIA, 64, 100, 121, 125, 128
Sistema(s)
Aplicacin Productos v. SAP, 124,
126, 131
Control de Gestin y Resultados, de,
132, 136
general de informacin para la
evaluacin, 115
General de Participaciones v. SGP, 67
Gestin por Resultados, de v. SGR, 123
informacin, de, 114, 116, 124, 164,
179, 187
soporte de la evaluacin, como
v. Evaluacin, sistemas de
informacin como soporte de la, 187
Informacin Municipal, de, 73
Informacin Territorial, de v. SITE,
124, 131
Informe de Gestin, de, 72, 85, 95,
127, 128
Integral de Informacin Territorial, 67
Municipal de Planeacin, 71, 72, 74,
80, 85, 90, 91, 95-97, 109, 112, 117,
127, 128, 143, 145, 151, 161
Nacional de Evaluacin de Gestin y
Resultados de la Administracin
Pblica, 64
Nacional de Evaluacin de Gestin y
Resultados v. SINERGIA, 64
Nacional de Evaluacin v. SINE, 135
Nacional de Planeacin del Desarrollo, 61
presupuestal, 79
seguimiento y evaluacin, de, 61, 69,
73, 101, 167
Seguimiento y Evaluacin de Proyectos
de Inversin, de v. SSEPI, 67, 70
SITE, 124, 127, 128, 131, 160
SSEPI, 67, 70, 73, 100, 121, 124-128, 131
U
Unidades Descentralizadas de Planeacin
y Programacin, 72
V
Valoracin, 31, 32, 34, 39, 43, 54, 81, 128,
132, 135-137, 142, 154, 162, 163,
167, 182-184, 187, 188, 194
costos ambientales, de, 76, 81, 132, 135,
136, 160
VCPDM, 25, 59, 87, 92, 96, 97, 98, 111,
112, 114, 116, 119, 121, 139, 140,
146, 147, 149, 150, 151, 153-156,
159-161, 165, 166, 184, 194
prctica evaluativa de la, 149
publicaciones de la, 148
Veedura(s), 45, 134
Ciudadana al Plan de Desarrollo de
Medelln v. VCPDM, 25
ciudadana(s), 25, 73, 87, 88, 92-98, 100,
146, 154, 194
funciones de las, 95
objeto de las, 94
cvicas, 72, 80, 91, 95, 96, 140, 160
Voluntad poltica, 108, 109, 114, 117, 157,
158, 163, 166, 167, 179, 185
Telfono: (574) 219 53 30. Telefax: (574) 219 50 13
Correo electrnico: imprenta@quimbaya.udea.edu.co
Impreso en mayo de 2011

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