1

Sistematizacin de Vigilancia Ciudadana

al Presupuesto Participativo













Tambo Chosica, Mesa de Concertacin de Lima Metropolitana, y
Critas Chosica.






Beliza Espinoza Gavilano
1


1
Esta sistematizacin se realiz en dos momentos diferentes, uno primero elaborado por Katherine
Mansilla Torres y el segundo por Beliza Espinoza Gavilano, quien ha consolidado ambos trabajos.
2
ndice



Presentacin.......

Introduccin

Captulo I: Democracia en pobreza..

1.1.- Situacin actual de la participacin democrtica en el Per: el escenario
de la descentralizacin.............
1. 2.-La Vigilancia Ciudadana como una nueva forma de participacin
1.2.1.- Marco Normativo de la Vigilancia.
1.3.- La Ley del Presupuesto Participativo (PP).
1.4.- La propuesta de la Mesa de Concertacin de la Lucha contra la Pobreza
en la vigilancia ciudadana al Presupuesto Participativo..
1.4.1- Antecedentes de vigilancia en la Mesa de Concertacin..
1.4.2.- Hiptesis de la propuesta ...
1.4.3.- Estrategia diseada para ejecutar la propuesta..

Captulo II: Estado de la cuestin: significados, acciones y desafos de la
vigilancia en Lima Metropolitana.

2.1.- El perfil inicial de los vigilantes..
2.2.- Capacitacin en vigilancia ciudadana al Presupuesto Participativo.
2.2.1.- Ideas errneas de la vigilancia ciudadana..
2.2.2.- Perfiles problemticos de liderazgo para la vigilancia..
2.2.3.- El problema de la participacin ciudadana en el marco del
voluntariado..
2.3.- Cambios en el vigilante luego de la capacitacin..
2.4.- Los impactos de la vigilancia en las zonas piloto..
2.4.1.- El caso de Ventanilla..
2.4.2.- El caso de Villa El Salvador..
2.5.- Impactos de la vigilancia en nuevas zonas.
2.5.1.- La unin hace la fuerza: cmo se organiza el comit de vigilancia.
2.5.2.- Generando conciencia ciudadana: efectos en la poblacin sobre
Presupuesto Participativo y vigilancia ciudadana.
2.6.- El rol de los vigilados..

Capitulo III: La experiencia prctica de vigilancia ciudadana de los
Comits de Vigilancia y Control al PP
3.1.- Un contexto complejo: Pobreza estructural
3.1.2.- Una transicin democrtica frgil
3.1.3.- La vigilancia ciudadana en el marco de la concertacin
3.2.- Del Presupuesto Participativo a la participacin de los pobladores
3.2.1- Presupuesto Participativo y los comits de vigilancia: como se vivi el
proceso
3.3.- El ejercicio de la vigilancia ciudadana al PP: hablan los actores
3
3.3.1.- Constitucin y composicin de los comits de vigilancia: reconstruyamos
el proceso
3.3.2.- Funcionamiento de los Comits de Vigilancia: las labores que
implementan en el quehacer de su vigilancia.
3.2.3.- Percepcin del proceso de PP por los actores involucrados

Captulo IV: A modo de balance: logros, dificultades y recomendaciones
y lecciones aprendidas en el proceso

4.1.-Primeras Constataciones...
4.2.- Logros y dificultades de la estrategia implementada por la
MCLCP- LM...
4.2.1.- Logros..
4.2.2.- Dificultades.
4.3.- Recomendaciones.
4.4.- Lecciones Aprendidas..

V. Bibliografa

4

Presentacin

La dcada del autoritarismo trajo como consecuencia el debilitamiento del
tejido social, fruto de la desconfianza generalizada debido al descubrimiento de
los elevados niveles de corrupcin existentes, as como las prcticas de
clientelismo. Tras la recuperacin de la democracia se empez un proceso
orientado a involucrar a los ciudadanos en el quehacer pblico mediante la
apertura de una serie de instancias de concertacin entre Estado y Sociedad
Civil.

En el ao 2002 se gener la experiencia piloto para implementacin de los
Presupuestos Participativos (PP) en nueve regiones del pas, en este proceso
se involucraron de manera categrica las Mesas de Concertacin para la Lucha
contra la Pobreza (MCLCP) regionales, as como en la elaboracin o
actualizacin de los Planes de Desarrollo Concertado (PDC).

Desde esa experiencia inicial hasta el da de hoy las Mesas de Concertacin,
as como varios organismos no gubernamentales, a lo largo y ancho del pas
estn involucrados tanto en los procesos de PP como en el apoyo y
formulacin de los PDC, buscando constantemente la participacin de los
actores locales y especialmente de la sociedad civil.

Siendo uno de los objetivos de la Mesa: Institucionalizar la participacin de la
ciudadana en el diseo, toma de decisiones y fiscalizacin de la poltica social
del Estado
2
, siendo as, que se da un compromiso de parte de la MCLCP de
Lima Metropolitana y Tambo Chosica y Critas Chosica por apostar en la
promocin a las experiencias de vigilancia a los PP.

2
En favor de una vida digna para todos Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza - 2001
5

Introduccin


Tambo Chosica, Critas Chosica y el Equipo de Vigilancia Ciudadana de la
Mesa de Concertacin de Lima Metropolitana iniciaron hace 3 aos su labor de
acompaamiento a comits conales y distritales. La experiencia ms relevante,
en los ltimos dos aos, ha sido la experiencia de vigilancia ciudadana al
programa A trabajar Urbano
3
. Fruto de los logros que se alcanzaron con dicha
experiencia, las instituciones consultoras ampliaron su radio de accin a otras
temticas de vigilancia. Entre ellas se visualiz como prioridad la capacitacin,
el acompaamiento y la difusin sobre el tema del Presupuesto Participativo
para la vigilancia, en el marco de la Ley Marco del Presupuesto Participativo.

La Ley del Presupuesto Participativo implica la participacin activa, el manejo
tcnico y las actitudes concertadoras de los ciudadanos, por un lado, y las
autoridades, por otro, para dirimir sobre la administracin presupuestal de las
obras de su distrito. De facto, potencializando los conocimientos y actitudes de
la ciudadana, la MCLCP decidi que el proceso del Presupuesto Participativo
podra dar mayor solidez a la democracia y al desarrollo local. Es por ello que
el Equipo de Vigilancia de la Mesa de Lima Metropolitana y las instituciones
consultoras deciden intervenir y apoyar este proceso, porque tambin obedece
a todo el perfil para el que fue creada la Mesa: primero, concertar las polticas
sociales en una perspectiva de desarrollo humano con enfoque de equidad y
gnero; segundo, lograr mayor eficiencia en la ejecucin de los programas
comprendidos en la lucha contra la pobreza; tercero, institucionalizar la
participacin de la ciudadana en el diseo, toma de decisiones y vigilancia de
la poltica social del Estado y; cuarto, lograr la transparencia e integridad en los
programas de lucha contra la pobreza.

Visto de este modo, la necesidad de promover la vigilancia al Presupuesto
Participativo en las zonas ms pobres de Lima es una tarea imperiosa para las
instituciones consultoras. Es por ello que a mediados del 2004, las instituciones
consultoras inician un proyecto piloto de capacitacin y acompaamiento en
vigilancia en tres distritos: Ventanilla (Callao), Villa El Salvador (Cono Sur) y
Ate Vitarte (Cono Este).

Posteriormente, a inicios de este ao, la experiencia se ampli a otros distritos.
En esta segunda fase se realizan eventos de sensibilizacin y talleres dirigidos
a la sociedad civil y funcionarios de los Gobiernos Locales en vigilancia al PP
en cuatro distritos de intervencin de PROPOLI: Villa el Salvador, Comas,
Puente Piedra y Ate Vitarte, logrndose avances importantes. En estas
localidades se cuenta con mayor y mejor desarrollo de capacidades en
vigilancia ciudadana de lderes de las organizaciones sociales de base y
vecinales entre otros, as como mayor voluntad poltica de las autoridades de
los Gobiernos Locales en el tema de vigilancia al PP.


3
Cf. Ayala, Lidia: Experiencia de Vigilancia Ciudadana al Programa a Trabajar Urbano.
Sistematizacin. Comit de vigilancia ciudadana de Lima Metropolitana de la Mesa de
Concertacin para la Lucha contra la pobreza. Lima 2004.
6
La presente sistematizacin recoge las conclusiones, recomendaciones y
lecciones aprendidas del proceso de vigilancia ciudadana al PP en la fase
piloto. En un segundo momento acopia y analiza los principales resultados de
la aplicacin del ejercicio prctico de la vigilancia por los comits de vigilancia
al PP del 2006 de Villa el Salvador, Comas, Puente Piedra y Ate Vitarte.

El problema que se busca dilucidar en este texto es: En qu medida la
vigilancia ciudadana promueve el avance hacia una cultura democrtica en las
localidades de intervencin, a travs de la vigilancia al PP. Dicha pregunta
responde a un problema macro de la realidad poltica nacional, porque a pesar
de que en estos ltimos aos, el Gobierno del Per ha establecido un marco
jurdico que propicia la participacin ciudadana, ni las autoridades ni la
sociedad civil han promovido de manera efectiva, a travs de los mecanismos
legales existentes, una cultura poltica democrtica, participativa y asentada
bajo los principios de la igualdad y la concertacin. Estas inquietudes sociales
han sido el talante para la investigacin de la vigilancia al PP: definir cul es la
relacin entre sociedad civil y Estado para impulsar, en conjunto la
participacin democrtica y el desarrollo local.

En primer lugar, la sistematizacin ha establecido una diferencia metodolgica
en el recojo de la informacin con la finalidad de que ste albergue datos
fidedignos de la experiencia.

Se han tomando en cuenta las siguientes caractersticas: a) El reconocimiento
de cuatro tipos de actores involucrados en el proceso de la vigilancia al PP: los
comits distritales y conales; los vigilantes -los ciudadanos organizados-; los
vigilados -los gobiernos locales-; y los actores que acompaan el proceso, las
ONGs y las instituciones consultoras b) Se ha preferido que los entrevistados
pertenezcan a una de las dos fases del proceso de vigilancia (o a la
experiencia piloto o a la experiencia del ao 2005); c) Se ha optado por que los
entrevistados sean representativos de las zonas elegidas para la
sistematizacin. El acopio de informacin fue realizado en dos momentos
diferentes:

En la primera etapa del proyecto sistematizacin de la fase piloto- se
realizaron un total de diecisis entrevistas. El siguiente cuadro detalla el
nmero de entrevistados segn zona, gnero y proceso de capacitacin al que
pertenecen.
7

Cuadro N 1
Actores
Total de
zonas
4

Total de
entrevistados
de fase piloto
Total de
entrevistados
fase 2005
Total por
gnero
5

Total general de
entrevistados
Representantes de la
Mesa de Concertacin
-- -- --
H=2
M = 4
6
Vigilantes
(representantes de
organizaciones
locales/agentes
participantes)
5 3 5
H= 4
M = 4
8
Vigilados (autoridades
locales)
2 2 0
H = 2
M = 0
2
Total 7 5 5
H = 8
M = 8
16

Para el recojo de informacin de la segunda fase del proyecto: el ejercicio
practico de la vigilancia de los comits de vigilancia al PP en 4 distritos, se
realizaron veinte entrevistas que se detallan a continuacin:

Cuadro N 2
Actores
Total de
zonas
Total de
entrevistados
fase 2005
Total por
gnero
Total general de
entrevistados
Representantes de la
Mesa de Concertacin
-- -- M = 2 2
Vigilantes
6

(representantes de
organizaciones
locales/agentes
participantes)
13 5
H= 11
M = 2
13
Vigilados (autoridades
locales)
7

3
H = 3
M = 0
3
Actores Claves
8

(representantes de
ONGs)
2
Total 7 5
H = 8
M = 8
20

Como parte complementaria a las entrevistas de la parte segunda de la
sistematizacin, se acompao una serie de eventos dirigidos por el Equipo de
Vigilancia de la Mesa de Lima Metropolitana, alrededor de 10 capacitaciones
en los 4 distritos. Este seguimiento se caracteriz por ser una Observacin
Participante que consista en asistir a los eventos para obtener un perfil inicial
de los miembros y constituirse a su vez, en un insumo para la elaboracin de
los instrumentos de recojo de informacin. Dado el carcter prctico de la
sistematizacin, el gran nmero de entrevistas realizadas y la Observacin
Participante buscan mostrar a travs de las propias vivencias de los miembros

4
Primera Fase: Ventanilla (01) y Villa El Salvador (02). De la experiencia 2005 Comas (01), San Juan de
Miraflores (02) y Villa Mara del Triunfo (02).
5
H es hombre; M es mujer.
6
Segunda Fase: Ate Vitarte (3) Comas (3), Villa el Salvador (4) y Puente Piedra (2).
7
Gobierno Local, Ate Vitarte (2), Comas (1)
8
ONGs, Ate (1), Puente Piedra (2)
8
de los comits de vigilancia: como ejercen sus derechos y deberes como
vigilantes.

Segundo, se han elaborado 3 lneas de tiempo que permiten describir paso a
paso el proceso de la experiencia: una lnea de tiempo general, elaborada por
el Equipo de Vigilancia de la Mesa de Lima Metropolitana, y dos lneas de
tiempo locales, una como parte de la experiencia piloto del proceso (Villa el
Salvador y Ventanilla) y la segunda que abarca el ejercicio practico de la
vigilancia en cuatro distritos (Ate, Comas, Puente Piedra y Villa el Salvador).
En las lneas de tiempo, estos actores narran el proceso de vigilancia y le
otorgan a cada parte de ste un valor cualitativo, tomando en cuenta qu tanto
tal actividad colabor o no con el desarrollo del proyecto.

Tercero, se ha reflexionado y analizado los documentos existentes que se
fueron elaborando en la experiencia de intervencin, tanto lo que corresponde
a la experiencia piloto como a la experiencia actual.

Todo este material informativo es la base fundamental de la experiencia de
sistematizacin que se presenta a continuacin. En ella se busca brindar
aportes a los cuatro tipos de actores involucrados en la experiencia, para
potencializar y mejorar sus trabajos y el proceso de democratizacin a travs
del Presupuesto Participativo.
Este texto cuenta con cuatro captulos que describen y reflexionan
detalladamente la experiencia de vigilancia ciudadana al Presupuesto
Participativo en dos momentos: la experiencia piloto, realizada desde el mes de
julio del 2004 hasta el mes de marzo del 2005; y la implementacin de las
acciones de los comits de vigilancia ciudadana de los cuatro distritos desde
agosto a octubre del 2005.

El primer captulo lleva por ttulo Democracia en pobreza, frase que bajo su
irnico sentido examina las posibilidades de la democracia en contextos
sociales de precariedad, segn lo que corresponde al ndice de desarrollo
humano de Lima Metropolitana. Adems presenta la concepcin general de la
vigilancia ciudadana como forma de participacin y su relacin con el
Prepuesto Participativo. El segundo captulo titulado Estado de la cuestin,
significados, acciones y desafos de la vigilancia en Lima Metropolitana
describe el proceso de vigilancia del presupuesto en las zonas piloto. El tercer
capitulo titulado La experiencia prctica de vigilancia ciudadana de los Comits
de Vigilancia y Control al PP presenta el estado actual del proceso de
Presupuesto Participativo en los distritos de la segunda fase, a la vez que
describe en detalle la conformacin y funcionamiento de los comits de
vigilancia y control al PP.

Finalmente, el cuarto captulo presenta un balance de los principales logros y
dificultades que han sido parte de la experiencia de la vigilancia al Presupuesto
Participativo y brinda recomendaciones para los actores involucrados.
9
CAPITULO I
Democracia en Pobreza

La segunda edicin del Informe de la democracia en Amrica Latina realizado
por el PNUD
9
afirma que en este lado del mundo se ha alcanzado la
democracia electoral y sus libertades bsicas
10
pero que ahora nos
encontramos en el reto de avanzar en la democracia de ciudadana
11
. Esto
quiere decir que hemos iniciado un proceso de pasar de electores a
ciudadanos, a travs del reconocimiento de nuestros derechos polticos en
tanto hombres y mujeres libres e iguales ante la ley y para la participacin
social. Pero es un hecho tambin que, a pesar de que los pases
latinoamericanos hemos progresado altamente en el proceso de
democratizacin, somos un claro ejemplo de la paradoja que encierra este
sistema poltico: la democracia debe propiciar la igualdad social, pero -en la
realidad- alberga los mayores ndices de desigualdad que se hayan visto a lo
largo de la historia de la humanidad.

Entre el 30% y el 60% de la poblacin de nuestros pases padece alguna
forma de exclusin social, negadora de su ciudadana. stos, cuando no logran
organizarse y luchar, para volver a incluirse polticamente y a tener alguna
perspectiva de cambio en la situacin generadora de desigualdad, pobreza y
exclusin social, constituyen el enorme contingente de invisibles de nuestras
sociedades. Pierden las sociedades civiles y pierde la democracia
12
.

En ese sentido, parece que la proftica explicacin de Oswaldo de Rivero
sobre la democracia en los pases en vas de desarrollo
13
es totalmente cierta
en tanto que nuestro sistema poltico est sostenido bajo una humilde imitacin
del estado-nacin de Europa. En el estado-nacin se origina luego de
revoluciones industriales, derrotas de monarquas e identidad nacional.
Situacin totalmente diferente al caso de los pases en vas de desarrollo,
donde la repblica se establece en un contexto de desigualdades sociales
altas, con poca identificacin con quienes toman el poder, y con insuficiente
desarrollo econmico, generalmente agrcola y sin avances tecnolgicos.

Entonces, pases donde la corrupcin y la ingobernabilidad campean, donde la
prctica cotidiana democrtica es rudimentaria Cmo reproducir una
economa de mercado y una sociedad de consumo en pases latinoamericanos,
asiticos y africanos, que tienen ms del 40% de su poblacin en pobreza,
viviendo con menos de un dlar diario?Cmo integrar, a comienzos del siglo
XXI, al consumo global a casi 5000 millones de personas con bajos ingresos
del hemisferio sur del planeta, sin daar seriamente la biosfera? Cmo cerrar
las mil y un veces llamadas brechas entre pases ricos y pobres, sin afectar
seriamente la ecologa planetaria?
14
.


9
PNUD: Informe de la democracia en Amrica Latina. New York, PNUD, 2004.
10
Ibid. P. 36
11
dem
12
Ibd. Pg. 106.
13
De Rivero, Oswaldo: El mito del desarrollo. Lima, Mosca Azul, 1998.
14
Ibd., Pg. 33.
10
Para responder eficazmente a ello, los desafos econmicos, polticos y
culturales de nuestros estados deben plasmarse en un ambiente de
democracia, que propicie el desarrollo desde las igualdades sociales. Esto
quiere decir que el concepto de democracia no slo debe albergar el valor de la
libertad individual, sino aquellos que se han quedado entre parntesis
despus de la Revolucin Francesa en 1789, los principios de igualdad y
fraternidad, valores menos usados y mentados por el actual liberalismo poltico
que gobierna el mundo.

Polticamente, la mayora de los pases latinoamericanos, , slo tienen pocas
dcadas de democratizacin en su sistema social. En el Per se ha ido
construyendo la democracia con sus bemoles de corrupcin, dictadura,
autoritarismo y desinters ciudadano en muchos casos. Aunque hay un
proceso de estabilidad democrtica, sta permanece en riesgo causado por la
acumulacin de las demandas sociales insatisfechas, la falta de eficacia de los
gobiernos de turno, el incremento de la corrupcin pblica y privada y la
ausencia de discursos polticos
15
.

Con todo ello, la alarma mayor estara en volver a estados autoritarios o a
politizaciones de ndole cuasi anrquica. En cualquiera de los casos, la idea del
estado terminara disuelta y la ley del ms fuerte, que no considera el gran
logro moderno de los derechos humanos, y que terminara por consumirnos en
la barbarie. No se est tan lejos de ello. De los 184 aos que llevamos de
repblica, las dictaduras, prcticamente, triplican el nmero de gobiernos
democrticos, de ah que en el autogolpe de Fujimori, el 85% de la poblacin
haya estado de acuerdo, menospreciando el modelo de repblica democrtica.

Es por ello que los pases latinoamericanos tenemos que ser conscientes de la
dura que es la tarea de la consolidacin democrtica, la cual debe estar
ntimamente ligada con la lucha contra la pobreza, buscando que
concertadamente, autoridades, sociedad civil, empresa privada, etc.,
encuentren solucin a los problemas de desigualdad social y consolidacin
democrtica, basada en la justicia y el bienestar comn.

Es importante, entonces, que en la implementacin de los nuevos programas
contra la pobreza se realice un diagnstico de la situacin de la democracia en
el Per, que alberga ms de la mitad de su poblacin en pobreza, y que, segn
las encuestas diarias, est bastante desanimada de este sistema poltico
16
, que
casi nunca lo escucha ni lo atiende.

El diagnosticar la democracia en contextos de pobreza brinda luces para que el
sistema democrtico sepa cmo intervenir efectivamente, sobretodo, para
solucionar aquella inequidad de condiciones entre los peruanos, que pocas
veces, imbuidos en la sobrevivencia, reconocen la necesidad de la

15
Bueno Len, Eduardo: Los cuatro riesgos de la democracia en Amrica Latina Publicado en la revista
" Vocero para la Paz " de la UNESCO y el consorcio de universidades privadas de Mxico el 29 de agosto
del 2001.

16
Debe reconocerse que si el gobierno no atiende las necesidades de la poblacin, sta pone en cuestin
el mismo sistema poltico y el estado, pues pocas veces la sociedad en general se hace saber parte del
estado.
11
participacin ciudadana. No tiene sentido hablar de democracia cuando son
pocos los ciudadanos y ciudadanas que ejercen sus derechos y deberes, pues
si ser ciudadano o ciudadana es un derecho de algunos, entonces no se habla
de derechos sino de privilegios. Por lo tanto, la lucha contra la pobreza debera
incluir el empoderamiento de los derechos, en especial, de aquellas personas
que se encuentran por debajo de los estndares deseables de desarrollo.

El informe del PNUD, la encuesta de Protica sobre corrupcin y otros textos
arrojan elementos importantes de los cuales se puede hacer un anlisis de la
situacin de la democracia en nuestro pas.

1.1.- Situacin actual de la participacin democrtica en el Per: el
escenario de la descentralizacin.

La promocin de la cultura cvica y la participacin democrtica es y sigue
siendo un tema de agenda para el Estado Peruano. La fecha de dicha agenda
puede precisarse al trmino del rgimen de Alberto Fujimori, dcada nefasta a
nivel de desarrollo de la democracia porque se manipul sistemticamente a
las instituciones sociales y polticas del pas, se destruy el Estado de Derecho,
prolifer la corrupcin, aument la pobreza y se acentu el centralismo.

De hecho, la existencia de la pobreza fue una de las condiciones para el
mantenimiento del rgimen, pues ste, al establecer una relacin autoritaria y
humillante con la poblacin pobre, emple las polticas estatales para resaltar
la generosidad del gobernante y no para encontrar una solucin efectiva a este
problema.

Es por ello que en el gobierno de transicin de Valentn Paniagua (2001), el
Estado reconoce que la corrupcin y el aumento de la pobreza tienen, entre
sus causas, la poca participacin de la ciudadana y el desinters de sta en lo
concerniente al mbito poltico. Esta iniciativa de participacin contina en el
gobierno de Alejandro Toledo.

Con lo sucedido en la poca de Fujimori, la poblacin tom tambin
consciencia de su rol participativo en un sistema democrtico, siendo
fundamental la renovacin de los liderazgos regionales y locales, en orden a
articular las distintas demandas existentes. Estos liderazgos fueron fuertemente
promovidos en las dcadas del 70 y 80, pero el terrorismo y el rgimen
autoritario los fueron apagando y reduciendo. Actualmente, las organizaciones
de la sociedad civil han comenzado a ser parte activa de la toma de decisiones
locales y regionales, y de la consolidacin institucional en el mbito local.

Por parte del Estado se ha iniciado un proceso jurdico para promover la
participacin democrtica: un marco legal que oriente el accionar de la
sociedad civil y lo haga co-responsable de la toma de decisiones polticas y
sociales. Entre esas nuevas leyes resaltan las referidas al proceso de
descentralizacin: Ley del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos
Regionales y Locales (N 28273), Ley Orgnica de Municipalidades (N
27972), La Ley del Presupuesto Participativo (N 28056), La Resolucin
Ministerial para la Transferencia de los Programas Sociales a los Gobiernos
12
Locales y Regionales. Con todas ellas se posibilitara la presencia de los
ciudadanos en asuntos locales y regionales.

La descentralizacin se perfila, como una estrategia de desarrollo local con
mayor eficiencia y eficacia para el desarrollo nacional: La descentralizacin
tiene como finalidad el desarrollo integral, armnico y sostenible del pas,
mediante la separacin de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio
del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la poblacin
17
.

El tema de la descentralizacin es una exigencia que la poblacin peruana ha
demandado durante muchos aos a sus gobiernos de turno. Maritegui, en 7
ensayos de interpretacin de la realidad peruana se preguntaba por las
diferencias de crecimiento entre el regionalismo y centralismo, que se daba en
el norte costeo del Per, el sur andino y el oriente centro. Estas zonas
perfilaban una identidad regional
18
, estratos econmicos con muchas
potencialidades de crecer, recursos humanos e inters ciudadano por este
tema. Fue con la constitucin de 1979 que la descentralizacin se plasma
como ley, pero la experiencia se trunca.

Posteriormente, en La Constitucin Poltica del Per de 1993, en el artculo 43
la descentralizacin se percibe como una obligacin: "El gobierno es unitario,
representativo y descentralizado". Pero es recin en el 2003 que, bajo ley e
inters del gobierno de Paniagua que la experiencia de descentralizacin se
concretiza. As tambin se dieron leyes como Ley de transparencia y acceso a
la informacin pblica y la renovacin de la Ley de los Derechos de
Participacin y Control Ciudadanos (N 26300).

De este modo podra asegurarse en trminos jurdicos una democracia directa,
que evite la corrupcin y el autoritarismo, mas no la efectiva participacin de la
sociedad civil o un ambiente netamente democrtico, pues este tipo de
incidencia democrtica se ha dado en pases como Brasil, Ecuador,
Guatemala, Panam, Venezuela. En todos ellos, as como en el Per, los
mecanismos de participacin son legalmente correctos y ya registran
experiencias de uso, sin embargo, las iniciativas han provenido sobretodo
desde arriba es decir, desde la labor estatal
19
, pero no se ha concretizado
desde abajo en la ciudadana misma. En otras palabras, el escenario
normativo actual ya propone y exige una participacin ciudadana activa, pero
todava la sociedad civil no se empodera de su nueva legislacin, de sus
nuevos derechos y deberes.

La participacin ciudadana en cuanto tal no ha encontrado el suficiente eco
en la poblacin, a pesar de que la corrupcin, segn el estudio de Protica, es

17
Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin.
18
El trmino denota, in situ, reconocimiento e identidad local, ms no regional. Este es un
proceso totalmente nuevo para el pas, porque en muchas zonas, provincias y distritos vecinos,
hay ahora la necesidad de hacer trabajos conjuntos por el desarrollo local. Ms all de las
diferencias particulares de cada localidad, las regiones estn ntimamente relacionadas por
ciertas potencialidades econmicas y geogrficas.
19
PNUD, Op. Cit. Pg. 98.
13
considerada un problema muy grave y que afecta el desarrollo del pas
20
. Los
ciudadanos sienten que el responsable directo de la corrupcin es el gobierno
de turno, pero no ellos como co-partcipes de la democracia y electores de
quienes tienen el poder poltico. Es ms, la prctica de corrupcin proliferada
hasta en la esquina de barrio registra tolerancia media, eso quiere decir, que
las personas no se sienten afectadas por los actos de corrupcin.

El siguiente cuadro muestra el nivel de tolerancia de la poblacin nacional en
torno a ciertos actos de corrupcin.
















El indicador se construy en base a una escala del 1 al 5 donde:
Alta tolerancia: % Totalmente de acuerdo/ de acuerdo (5 y 4))
Tolerancia media: % Ni de acuerdo ni en desacuerdo/ parcialmente en desacuerdo (2 y 3) Rechazo definido: %
Totalmente en desacuerdo (1)
Fuente: Protica / Apoyo, Opinin y Mercado

Esta inafeccin conlleva y muestra el asentamiento cuasi cultural de un sistema
democrtico mal llevado que puede generar en las personas como Estado
disturbios psicolgicos y trabas de desarrollo que difcilmente se desprendern
de raz. La apata resulta de la experiencia sostenida de una resistencia
infructuosa. El peso de los hechos consumados, procedimiento conspicuo del
autoritarismo, disuade a quien no tiene recursos ni medios de cualquier accin
opositora y lo reduce a una empobrecida imagen de s. El sometimiento forzado
a una voluntad tirnica hiere la autoestimacin de quien lo sufre, y sus efectos
perniciosos se manifiestan en los diversos rdenes de la vida comn. La
obligacin de aceptar el quebramiento de las leyes, entendido como forma
excelente de gobierno, destruye el centro mismo de las relaciones sociales, la
confianza bsica que permite cualquier posibilidad de alguna convivencia
civilizada
21
.

Ms an en la poblacin pobre, que tiene que ejercer su ciudadana sin ni
siquiera gozar de derechos como servicios bsicos, alimentacin, educacin,

20
El informe sobre corrupcin del 2004, realizado sobre una base de 5810 personas a nivel nacional, dice
que la corrupcin es un problema muy grave (62%) o un problema grave (34%). Es el tercer problema
nacional despus del desempleo y la crisis econmica.
21
Ferreyros, Alejandro: Fragmentos de autoritarismo cotidiano. En: Revista PAZ, Ceapaz, N
36, septiembre 2000.
2002 2003 2002 2003 2002 2003
Evitar pagar el pasaje si se puede 9 9 73 76 17 14
Dar un obsequio o dinero para agilizar un trmite 9 9 63 66 28 24
Comprar productos piratas - 7 - 75 - 16
Que un funcionario pblico favorezca
a parientes y amigos
4 6 64 70 31 22
No pedir factura para evitar el IGV 4 4 72 76 21 18
Aceptar dinero o regalos a cambio de favores 4 4 68 73 27 22
Quedarse con el vuelto cuando le dan de ms 4 3 58 79 38 17
Pagar propina para que le perdonen una multa 4 3 74 71 22 25
Quedarse con el dinero de una billetera
que tiene la direccin de su dueo
3 3 75 69 21 27
Colarse a un espectculo o evento sin pagar 3 2 64 80 33 16
No declarar en la aduana para no pagar impuestos 2 2 65 72 29 22
Alta tolerancia Tolerancia media Rechazo definido
14
empleo, siente menos inters y mayor desmotivacin en luchar contra el vasto
sistema poltico burocrtico, y muchas veces corrupto. En el Per, los
ciudadanos creen que slo el 16% de pobres hacen valer sus derechos, de lo
que se deduce que para el comn de los ciudadanos las leyes no propician an
la igualdad
22
y el sistema social sigue siento ineficiente y corrupto.

A pesar de todo, es importante reconocer que la democracia ha ganado al
contar, actualmente, con un orden jurdico de participacin ciudadana en el
marco de la descentralizacin. Como se ha dicho en lneas precedentes, entre
estas leyes que permiten la participacin activa de la sociedad civil se
encuentra la del Presupuesto Participativo, el cual propicia la transparencia en
el manejo de la gestin pblica, en colaboracin con los ciudadanos de las
localidades y las regiones del pas.


1. 2.- La Vigilancia Ciudadana como una nueva forma de participacin

Se ha mencionado como el proceso de descentralizacin que est viviendo
actualmente el Per en su stimo intento- y que cuenta con un marco legal
amplio, propone una serie de mecanismos que promueven la participacin
ciudadana y la creacin de espacios de concertacin. Se espera que al
transferir funciones, competencias, atributos y poderes de decisin de un
gobierno nacional a los niveles regionales y locales no solo se democratice la
gestin, sino que esto conlleve a una mejor racionalizacin de los recursos del
Estado; lo cual solamente ser factible con la participacin activa y
colaboradora de la poblacin.

A esto se suma, experiencias locales de participacin que han logrado, en
muchos casos el involucramiento activo y sostenido de los pobladores en
procesos de planificacin y programacin participativa de los presupuestos
locales y actividades concretas para dar seguimiento a algunos proyectos y
programas implementados por el Estado.
23


De otro lado, se constata una creciente tendencia de la cooperacin
internacional ha apoyar diferentes experiencias que promuevan la
democratizacin del Estado involucrando la participacin de los ciudadanos.
Aparecen as, una serie de proyectos y actividades abocadas a este rubro. La
experiencia prctica demuestra que ningn Poder Ejecutivo en cualquier
democracia avanzada puede operar de manera aislada. Requiere del apoyo de
otros sectores, como el legislativo, el judicial, la sociedad civil, empresarios y
sindicatos
24


Con la prctica de la vigilancia, los ciudadanos y autoridades empiezan a
comprender que los problemas de gobernabilidad, pobreza, inequidad y

22
PNUD, Op. Cit. Pg. 110.
23
Por citar algunos casos, encontramos los procesos participativos implementados en
comunidades como la de Villa el Salvador y la experiencia de la MCLCP-LM y su proyecto de
Vigilancia al Programa A Trabajar Urbano.
24
Acua-Alfaro Jairo Lo que no vemos del iceberg Articulo de Opinin. Peridico La Nacin
Agosto 2003. Costa Rica.
15
exclusin social pueden ser combatidos de manera ms efectiva si ambas
partes trabajan juntas para superarlos. Este es, el punto fundamental de la
apertura a procesos participativos y promovidos desde el propio aparato
estatal, como son los presupuestos participativos y los Consejos de
Coordinacin Regional y Local.

Es en este contexto que la Vigilancia Ciudadana surge como una nueva forma
de participacin con el objetivo de contribuir a hacer ms transparente y
eficiente la gestin del Estado. Como se ha mencionado anteriormente, la
participacin y especialmente la vigilancia, cobra mayor fuerza en el pas
durante la dcada de los noventa, como una respuesta a los malos manejos de
los recursos estatales y de la desconfianza generalizada de la poblacin,
debido al descubrimiento de corrupcin generalizada en el manejo de la
administracin pblica, as como las prcticas de clientelismo.

Ante esto, la relacin entre el Estado y la sociedad civil se ha caracterizado
histricamente por ser tensa y confrontacional, pero con la vigilancia ciudadana
se busca que la relacin sea ms horizontal entre los pobladores y sus
gobernantes. La Vigilancia Ciudadana apunta a fortalecer la gestin del Estado
a todo nivel, al buscar canalizar los aportes de la ciudadana para una
aplicacin adecuada de sus polticas.

Las experiencias de vigilancia ciudadana se van construyendo gradualmente
en la prctica cotidiana, involucrando actores institucionales y organizativos
que interactan en escenarios complejos, que adems estn sujetos a una
serie de condicionalidades culturales, sociales, econmicas y polticas.

Han sido organizaciones vecinales, de mujeres y comunidades andinas las que
iniciaron el trabajo de vigilancia ciudadana en sus localidades, para promover la
transparencia y el control en sus propias autoridades. De este modo, los
ciudadanos fueron dndose cuenta de esta capacidad de empoderamiento, del
ejercicio de sus derechos as como de sus deberes para mejorar las
condiciones de vida de sus respectivas localidades.

La MCLCP define la Vigilancia Ciudadana como el derecho y deber de la
sociedad civil a velar sobre la gestin pblica, proyectos, programas y polticas
de Estado que son de bien comn o bien pblico. Exigiendo responsabilidad en
el cumplimiento de los compromisos asumidos.
25
Asimismo la Defensora del
Pueblo menciona que la Vigilancia Ciudadana es un derecho y un mecanismo
de participacin que los ciudadanos y ciudadanas pueden ejercer para
fiscalizar o controlar la gestin pblica con el fin de fortalecerla y concertar sus
propuestas para lograr el desarrollo de todos
26
.
Si bien, an no existe un concepto de vigilancia consensuado, y la construccin
de su definicin an se encuentra en proceso, el aspecto fundamental del cual

25
Tomado del Manual para la Vigilancia Ciudadana, elaborado por el Equipo de Vigilancia de
la MCLCP.
26
Tomado del Mdulo de Capacitacin en Vigilancia Ciudadana para formadores y formadores
locales de la Defensora del Pueblo.
16
se define la Vigilancia Ciudadana es que se establece como un derecho
ciudadano, que genera una serie de cambios en el relacionamiento de los
pobladores con sus autoridades.
Con el ejercicio de la Vigilancia Ciudadana se espera generar una serie de
cambios tanto para aquellos que ejercen las acciones de vigilancia: los
ciudadanos los vigilantes- y las autoridades los vigilados-, fortaleciendo a su
vez, la relacin entre ambos. El Estado es, asimismo, un actor privilegiado de
la vigilancia en la medida que ejerce esta funcin en una doble dimensin: en
primer lugar, promoviendo la participacin y vigilancia de la ciudadana y la
sociedad civil y en segundo lugar, fiscalizando y controlando sus propias
acciones y actos
27
Es bajo esta concepcin, de acercar desde el Estado la
participacin de los pobladores, que nacen las experiencias de Presupuesto
Participativo en el Per, incluyendo como parte de la propuesta, la formacin
de los comits de vigilancia como estrategia para una mejor administracin de
los recursos y la gestin estatal.

La Vigilancia como proceso de relacionamiento y acercamiento entre las
autoridades estatales y la ciudadana, apunta a:

A nivel de la sociedad civil:

Crear espacios para el ejercicio activo y efectivo de derechos y
obligaciones.
Promueva el desarrollo de capacidades colectivas (conocimientos y
habilidades) para la identificacin de informacin relevante, su
procesamiento y anlisis, la interlocucin y la exigibilidad de derechos.
Constituye un factor de empoderamiento de actores sociales.
Fortalece a las organizaciones sociales involucradas en el proceso.


En la gestin pblica, autoridades y representantes:


Incentiva una actitud responsable de las autoridades y representantes frente
a los compromisos adquiridos.
Fomenta la transparencia y el buen uso de los recursos pblicos.
Mejora la gestin pblica a todo nivel, al recibir aportes de la ciudadana
para la solucin de problemas, el mejoramiento de los servicios y la
adecuada ejecucin y evaluacin de polticas.



27
En Vigilancia Social: Teora y prctica en el Per pp 27. Julio Gomero y otros. CIES, Desco,
CAD
17
Sobre los vnculos entre autoridades y ciudadanos:


Promueve la emergencia y consolidacin de una cultura de transparencia.
Constituye un avance importante en el sentido de alcanzar una efectiva
descentralizacin del poder.
Refuerza la gobernabilidad del pas.


Fuente: Gua para la Vigilancia Ciudadana. Grupo Propuesta Ciudadana. Junio 2004


1.2. 1.- Marco normativo de la Vigilancia Ciudadana

Uno de los aspectos fundamentales que ha logrado abrir el abanico de
posibilidades a la participacin es el nuevo marco legal que apoya la
implementacin de acciones de participacin y vigilancia ciudadana, el cual
posibilita un creciente involucramiento de los ciudadanos y sus organizaciones
sociales en la cogestin de sus localidades. A pesar de su importancia, este
marco es poco conocido y difundido a nivel local y regional, tanto por parte de
los pobladores como de las propias autoridades. Es por ello que se ha
considerado necesario exponerlo, planteando los principales aspectos de cada
norma que faculta la participacin y vigilancia.

Marco Legal que promueve la Participacin y la Vigilancia Ciudadana
28
:

La Constitucin Poltica del Per de 1993, en los artculos 2, 31y 199
reconoce expresamente diversos mecanismos de participacin
ciudadana, as como los derechos polticos y deberes de los ciudadanos.
La Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley N27783) establece en su
articulo 17 la obligatoriedad de los gobiernos regionales y locales a
promover la participacin ciudadana en la formulacin, debate y
concertacin de sus planes de desarrollo y presupuestos, y en la gestin
pblica. En su artculo 21hace referencia a la fiscalizacin y control que
deben ejercer el Consejo Regional y el Concejo Municipal a los
gobiernos locales y regionales respectivamente. Se menciona tambin,
que son fiscalizados por los ciudadanos de su jurisdiccin, conforme a
Ley.
La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (Ley 27867) en su artculo
8define como principios rectores de las polticas y la gestin regional: a
la participacin; transparencia y; la gestin moderna y rendicin de
cuentas. El artculo 75 hace referencia al rgimen de fiscalizacin al
que esta sujeto el gobierno regional por parte de las instituciones del
Estado y la ciudadana.
La Ley Orgnica de Municipalidades (Ley 27972) dedica buena parte de
sus artculos a la promocin de la participacin ciudadana para el
proceso de desarrollo del plan de desarrollo municipal concertado y el

28
Elaborado en base al Mdulo de Capacitacin en Vigilancia Ciudadana de la Defensoria del
Pueblo y del Manual para la Vigilancia Ciudadana del Grupo Propuesta Ciudadana.
18
Presupuesto Participativo. Menciona claramente la participacin y
fiscalizacin por parte de los vecinos.
29

Texto nico Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica. En el artculo 3estipula la obligacin del Estado de
entregar de la informacin que solicite cualquier ciudadano, siendo que
toda informacin que posea el Estado se presume pblica (Principio de
Publicidad). En el articulo 4 establece las responsabilidades de los
funcionarios o servidores pblicos respecto a la informacin y las
sanciones frente a su incumplimiento, entre las que destaca la de ser
denuncias penalmente por el Delito de Abuso de Autoridad. Finalmente
el artculo 11 precisa el procedimiento para ejercer el derecho de
acceso a la informacin.
Declaran de prioritario inters nacional la labor que realizan los Clubes
de Madres, Comits de Vaso de Leche, Comedores Populares
Autogestionarios, Cocinas Familiares, Centros Materno Infantiles y
dems organizaciones sociales de base, en lo referido al servicio de
apoyo alimentario que brindan a las familias de menores recursos (Ley N
25307). Menciona en sus artculos 1, 2 8 y 9 el reconocimiento,
legalidad y la participacin a la que estn facultadas las organizaciones
sociales de base de acuerdo a esta ley.
De la participacin de los Clubes de Madres y Comedores Populares
Autogestionarios (Ley 27731) establece en sus artculos 2 y 3 la
participacin de los clubes de madres y comedores populares
autogestionarios en los Programas de Apoyo Alimentario.
La Ley de Participacin y Control Ciudadano (Ley No. 26300) donde se
establecen los derechos de control ciudadano: la revocatoria y remocin
de autoridades, demanda de rendicin de cuentas y otros mecanismos
de control establecidos por la ley para los gobiernos regionales y
locales.
30



1.3 La Ley del Presupuesto Participativo (PP)

Con el proceso de descentralizacin puesto en marcha y una serie de
experiencias de participacin y vigilancia ciudadana
31
en funcionamiento y
camino a consolidarse, nace a su vez, pero esta vez desde el Estado, la idea
de presentar y aplicar el Presupuesto Participativo como una herramienta de
gestin que articule las polticas pblicas y los gastos econmicos a los
intereses sociales, as como velar por la participacin activa de los ciudadanos.

Como parte de esta propuesta, en el 2002 se ejecuta una experiencia piloto
para implementar la elaboracin de los presupuestos participativos -planteada
por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) en nueve regiones del pas y
que cont con la participacin activa de las MCLCP, quienes fueron a su vez
las encargadas de impulsar la elaboracin de los Planes de Desarrollo

29
Artculos: 31, 73, y del 111 al 119 de la Ley Orgnica de Municipalidades.
30
Ley 26300, artculos: 1,2,3 y del 20 al 36.
31
Las primeras experiencias de vigilancia ciudadana son implementadas por organizaciones
sociales de base y de grupos vecinales organizados.
19
Concertado junto a los Consejos Transitorios de Administracin Regional
(CTAR)
32
.

Fruto de esta experiencia se evaluaron las potencialidades y dificultades que
representaban procesos de esta envergadura para la administracin pblica,
pero con la firme decisin de involucrar activamente a la poblacin.

En noviembre del 2003, se promulga la Ley Marco del Presupuesto
Participativo. La misma ley define al Prepuesto Participativo como un
mecanismo de asignacin equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente
de los recursos pblicos, que fortalece las relaciones Estado-sociedad Civil.
Para ello los gobiernos regionales y gobiernos locales promueven el desarrollo
de mecanismos y estrategias de participacin en la programacin de la gestin
de los recursos pblicos
33
.

Pero el Presupuesto Participativo no es un invento, ni una moda de la poltica
nacional; es un concepto que naci en Brasil, en Porto Alegre, luego de las
elecciones municipales de 1988, donde fue elegida una coalicin de izquierda
dominada por el Partido de los Trabajadores (PT). Se puede ver el surgimiento
de Brasil como un laboratorio de los presupuestos participativos, en un
contexto social y poltico especfico: una dinmica de los movimientos sociales
alrededor del tema del presupuesto desde los aos 80, de los recursos
municipales acrecentados con la descentralizacin, la presencia creciente de
los partidos de izquierda en las municipalidades, as como una tradicin de
educacin popular brasilea movilizadora
34
. El xito de esta experiencia se
traslad a Europa y se convierte en un tema de inters de promocin para la
cooperacin internacional. As pues, la experiencia empieza a realizarse en
otras zonas de Brasil y en toda Amrica Latina y el Caribe. Actualmente, las
experiencias a nivel internacional ms conocidas son las de Bolivia, Ecuador,
Argentina y Per y, en Europa las sucedidas en Espaa, Blgica, Italia y
Alemania.

Entre las ideas ms relevantes sobre la creacin de los presupuestos
participativos estn que a travs de este instrumento se podra orientar los
recursos econmicos pblicos hacia los ms pobres de la localidad y crear
nuevas maneras en la que los ciudadanos y los gobernantes se interrelacionen.

En el Per, la ley est sentada sobre 8 principios (participacin, transparencia,
igualdad, tolerancia, eficiencia y eficacia, equidad, competitividad y respeto a
los acuerdos) los cuales justifican el valor de la participacin ciudadana en un
sistema democrtico. Tales principios dan cuenta de la labor ciudadana, vista
como un ente que toma decisiones y fiscaliza a sus autoridades para el
cumplimiento de los acuerdos concertados a travs del presupuesto, de tal
modo que sociedad civil y autoridades tienen responsabilidades precisas para

32
Despus del autogolpe del Ing. Alberto Fujimori (1992) los CTAR eran las autoridades
administrativas regionales, las cuales dependan del entonces Ministerio de la Presidencia
(MIPRE), desactivado en el ao 2002 por el rgimen actual.
33
Ley N 28056, Captulo 1, Artculo 1, definicin.
34
El Presupuesto Participativo, una herramienta de la democracia participativa. En: Urbans
News, N 7, Febrero 2003, Direccin del desarrollo y de la cooperacin. Ver tambin:
http://nccr-ns.epfl.ch/autres_rech/UrbaNews/Urbanews7/UrbaNews 7 es. pdf
20
el desarrollo local, puesto que para decidir sobre qu actividades se priorizarn
o no cada ao, ciudadanos, organizaciones pertenecientes a la localidad y
gobierno de turno tienen que ponerse de acuerdo y tener un compromiso con la
misma gestin durante el ao.

Despus de la promulgacin de la ley, el Ministerio de Economa y Finanzas
(MEF), es el encargado de emitir los lineamientos para la implementacin del
PP a travs de la elaboracin del Instructivo del Proceso de Presupuesto
Participativo para el Ao Fiscal. Hasta la fecha se han elaborado los
instructivos para el seguimiento al presupuesto del ao fiscal 2005 y del ao
fiscal 2006.

Por medio de este instructivo, la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del
MEF propone ocho pasos metodolgicos secunciales para llevar a cabo el
proceso en cada distrito, provincia y departamento del pas. Pero considerando
a su vez, que el desarrollo en cada localidad es flexible dependiendo de sus
propias caractersticas y realidad particular.

En la prctica, el Instructivo se ha convertido en la principal herramienta de los
Gobiernos Regionales y Locales para el desarrollo del proceso participativo. En
l se presentan los principios conceptuales del proceso de Presupuesto
Participativo, la articulacin entre planes y presupuestos, as como la
articulacin entre los diferentes niveles de gobierno; adems, propone un
esquema para el desarrollo del proceso desde una perspectiva operativa
35



35
Criterios y recomendaciones para la participacin en la formulacin del presupuesto de los
Gobiernos Regionales y Locales. Ao Fiscal 2006. Defensora del Pueblo. Descentralizacin y
Buen Gobierno. Junio 2005. PP 12.
21
El cuadro siguiente resume los ocho pasos del PP planteados en el Instructivo
del MEF:

SECUENCIA DEL PROCESO PARTICIPATIVO






























Fuente: Instructivo N 001-2005-EF/76.01, Instructivo para el Proceso de Presupuesto Participativo Ao
Fiscal 2006, aprobado mediante Resolucin Directorial N 006-2005-EF/76.01

En el capitulo tercero, en base a la informacin sistematizada de la fase
segunda del proyecto se presentarn los diferentes momentos experimentados
en la labor de vigilancia de los comits de vigilancia de los distritos de Ate
Vitarte, Comas, Puente Piedra y Villa el Salvador. Lo que permitir conocer las
percepciones, conocimiento y aplicacin de la vigilancia ciudadana, en el marco
del PP, generando elementos y recomendaciones para expandir el campo de la
participacin ciudadana.


1.- Preparacin


4.- Capacitacin de
agentes
participantes
2.- Convocatoria
3.- Identificacin de
Agentes
participantes

Identificacin
Capacitacin
5.- Talleres de
Trabajo





Visin regional
Objetivos
estratgicos
concertado
Propuestas de
acciones
Criterios de
Priorizacin
Soporte y
asistencia tcnica




6.- Evaluacin
tcnica
Evaluacin
tcnica










7.- Formalizacin
Acciones
concertadas
Responsabilida
des:
- Estado
- Sociedad




8.- Rendicin de
cuentas
Seguimiento y
evaluacin
22
1.4- La propuesta de Tambo Chosica, Critas Chosica y el Equipo de
Vigilancia de la Mesa de Concertacin de la MCLCP en la vigilancia
ciudadana al Presupuesto Participativo

1.4.1.- Antecedentes de vigilancia de las Instituciones Consultoras

En este escenario, de apertura a normas jurdicas que propicien la
participacin, la creacin de la MCLCP, en el 2001, encuentra claramente su
misin: articular los esfuerzos del Estado, el sector privado y la sociedad civil
con el fin de concertar respecto a la forma ms transparente, justa y eficiente
de enfrentar la pobreza en cada distrito, cada provincia y regin del Per
36
.

La MCLCP, Tambo Chosica y Critas Chosica cuentan con una serie de
lineamientos de trabajo para la lucha contra la pobreza. Entre ellos, y el que
compete a este libro, es la promocin de la participacin ciudadana a travs de
la vigilancia ciudadana a los programas sociales y en particular, la vigilancia al
Presupuesto Participativo. En ellos el binomio Estado- sociedad civil se unifican
posibilitando que los ciudadanos organizados participen responsablemente en
la toma de decisiones de sus gobiernos locales y en la transparencia
econmica que ste realiza para sus obras distritales.

Es una decisin institucional porque fundamentalmente creemos en la
eficacia de los planes de desarrollo articulados con los presupuestos
participativos, se toman decisiones sobre los recursos pblicos y
especialmente- queremos hacer nfasis en estos recursos dirigidos a la
lucha contra la pobreza. (SR MCLCP Equipo tcnico y asesor).

Entre nuestros objetivos la mesa tiene el deber, por decreto, de
monitorear las polticas, garantizar la participacin ciudadana en el
diseo ejecucin y monitoreo de las polticas sociales. Entonces en virtud
de ese objetivo se desprende que un rol fundamental de la mesa es el de
promover la vigilancia social, porque est compuesta por estado y
sociedad civil y en ese sentido los componentes de la sociedad civil,
pueden y deben hacer vigilancia social. (PH. MCLCP LM).

Pero el Presupuesto Participativo no es la primera experiencia de
acompaamiento para la Vigilancia Ciudadana que realizan las instituciones
consultoras. Anteriormente han impulsado la Vigilancia Ciudadana al Programa
ATU, que obtuvo interesantes resultados
37
: primero, se confirma un trabajo
concertado entre instituciones pblicas y organizaciones de la sociedad civil en
la implementacin de vigilancia a programas sociales; segundo, se logra la
sensibilizacin en el tema de vigilancia en la ciudadana en general,
reconociendo la importancia de comprometerse y tomar responsabilidad en las
obras locales, as como empeo para la capacitacin en participacin
ciudadana; tercero, se visualiza la necesidad de ir fortaleciendo la
institucionalidad democrtica a travs de las organizaciones sociales de base,
generando redes sociales con capacidad para llevar los gobiernos locales junto

36
MCLCP: Una vida digna para todos, Lima, 2004.
37
MCLCP: Experiencia de vigilancia ciudadana al programa A Trabajar Urbano en Lima
Metropolitana. Lima, 2003.
23
con sus autoridades y; cuarto, se corrobora que a travs de los mecanismos de
participacin, sobretodo desde la Vigilancia Ciudadana, las relaciones entre
Estado y sociedad civil son ms simtricas, porque implican cambio en las
lgicas verticales que prevalecen en el sector pblico, eliminando as patrones
y conductas asistencialistas por parte del Estado y considerando la
participacin de los ciudadanos ms pobres desde acuerdos tomados en
conjunto.

Todos estos alcances de la experiencia de la Vigilancia Ciudadana al Programa
ATU significaron para el Equipo de Vigilancia de la Mesa de Lima Metropolitana
la ampliacin de las redes de vigilancia a otros programas, as como el
considerarse un actor clave en la construccin de la participacin ciudadana de
los ms pobres del pas. En tal sentido, las instituciones consultoras
respondieron a la necesidad de fortalecer mecanismos de participacin
ciudadana en otros programas sociales. A medida que acompaaban a los
vigilantes del programa A Trabajar Urbano se iban adentrando en la
capacitacin en vigilancia para que los ciudadanos participen de los Planes de
Desarrollo Concertado y en los Presupuestos Participativos.

Tomar acuerdos sobr como incidir en esta nueva temtica fue un proceso
lento y prolongado, hasta mediados del 2004, cuando se decidi elaborar un
trabajo de capacitacin a los involucrados en el proceso del Presupuesto
Participativo, a travs de los comits de vigilancia distritales.

Puede pensarse que este trabajo ha tenido dos etapas, primero, a inicios
del 2004 se venia discutiendo a nivel metropolitano, la idea de iniciar una
experiencia al presupuesto participativo, con lo que ya se tena
acumulado en la vigilancia del ATU
38
. Esa discusin se dio bastantes
meses, pero no se concretaba. En el primer trimestre del ao 2004 se
toma decisiones porque se llega a consensos de todos los actores que
son parte del Equipo de Vigilancia de la Mesa de Lima Metropolitana,
entonces se decide iniciar una experiencia piloto. Para esto se eligen 3
distritos: Ventanilla, Villa El Salvador y Ate Vitarte. (SR MCLCP Equipo
tcnico y asesor).

1.4.2.- Hiptesis de la propuesta

No obstante, el Presupuesto Participativo planteaba un nuevo proyecto, nuevos
actores, nuevas zonas de intervencin y nuevas contrapartes para efectivizar
una vigilancia eficaz y eficiente. Continuar con el acompaamiento a la
vigilancia ciudadana se justificaba porque las instituciones pblicas todava no
(lograban) responder a las aspiraciones y demandas de la poblacin; la
corrupcin y la mala utilizacin de los recursos pblicos aun se (mantenan).
Contribuir a su erradicacin (pasaba) entonces por trabajar en el desarrollo de
capacidades de la sociedad en su conjunto y una participacin ciudadana
efectiva. El reto (iba) en la direccin de construir una cultura de vigilancia
ciudadana en el pas.


38
A Trabajar Urbano
24
Es muy importante tener en cuenta la hiptesis sobre el entorno y la
justificacin de la propuesta que manejaron las instituciones consultoras para
contrastarlo con la realidad que se vio en las zonas respecto al tema. As como
se parti de este marco terico de la realidad, se pens atacar un problema
social: una parte importante de la poblacin desconoce que la vigilancia
ciudadana es una forma de participacin poltica, ya que significa la
intervencin directa de la ciudadana en las actividades pblicas, es decir en
todas aquellas actividades que realiza el Estado en todas sus expresiones,
tanto a nivel nacional como municipal
39


En ese sentido, la Mesa de Concertacin parte de la premisa que la vigilancia
ciudadana debe ser entendida como un proceso histrico y cultural. No puede
nacer con una simple ley o decreto, es cualitativa y cuantitativamente ms
importante la prctica del proceso. La ley, se debe alimentar de los procesos
sociales y de la evolucin de los valores, tomarlos y regularlos, pero no puede
crear la realidad
40
.


1.4.3.- Estrategia diseada para ejecutar la propuesta

Teniendo en cuenta todos estos elementos, el Equipo de Vigilancia Ciudadana
de Lima Metropolitana de la MCLCP dise la siguiente estrategia:

Objetivo: Desarrollar capacidades para el ejercicio de la vigilancia ciudadana a
los programas sociales transferidos a los gobiernos locales, los presupuestos
participativos y los planes de Desarrollo Concertados.

Tal objetivo se lograra s y slo s se cumpla los tres resultados siguientes:

Resultado 1: Desarrollo de capacidades para el ejercicio de la vigilancia
ciudadana a los programas sociales transferidos a los gobiernos locales, los
presupuestos participativos y los planes de Desarrollo Concertados.

Resultado 2: Fortalecimiento de los Comits de Vigilancia Ciudadana a nivel
distrital y conal.

Resultado 3: Sensibilizacin de las organizaciones de la sociedad civil y los
gobiernos locales para su apertura e involucramiento en los procesos de
vigilancia.

De este modo es como se respondera y aportara a la solucin del problema
del desconocimiento ciudadano sobre sus derechos y deberes en torno al
nuevo proceso de descentralizacin y participacin ciudadana y a los abismos
creados entre la sociedad civil y el Estado.

Las instituciones consultoras se haban organizado a partir de la experiencia de
Vigilancia Ciudadana al programa A trabajar Urbano. Este organigrama podra

39
Documento de proyecto Vigilando vamos Avanzando. Pg. 2.
40
Documento de proyecto Vigilando vamos Avanzando. Pg. 4.
25
ser referencial en el Presupuesto Participativo. El funcionamiento del trabajo de
los comits era el siguiente:






















La formacin en vigilancia al Presupuesto Participativo, estaba planteada en
tres fases.

La primera, la fase de sensibilizacin. Consista en eventos distritales de
sensibilizacin sobre la importancia del presupuesto participativo, donde
asistan autoridades locales y la sociedad civil. Estos eventos tienen como
propsito preparar condiciones para que la vigilancia ciudadana en
concertacin avance y sea comprendida por todos los actores involucrados.
Tales eventos tenan 5 aspectos temticos: la participacin ciudadana en el
proceso de descentralizacin, la concertacin, las particularidades del
Presupuesto Participativo en cada distrito, las experiencias de vigilancia
ciudadana y, finalmente, el marco legal nacional sobre vigilancia ciudadana.

La segunda, la fase de capacitacin. Consista en brindar a los vigilantes
ciudadanos (agentes participantes de procesos o vigilantes en general, 3 tipos
de talleres, cada uno de 6 horas: Democracia y ciudadana (actitudes y
conductas democrticas, principios esenciales de la democracia en el espacio
privado de la familia, en los espacios pblicos de la comunidad y en el mbito
poltico del estado), Vigilancia ciudadana (se brindan conceptos generales de
vigilancia ciudadana, pasos para la vigilancia ciudadana, la comunicacin y
normas legales para la participacin, la Mesa de Concertacin, objetivos y
funciones y flujo de informacin), Vigilancia Ciudadana al Presupuesto
Participativo (se incide en el Plan de Desarrollo Local, sinergias entre el plan
de desarrollo local y el Presupuesto Participativo, Presupuesto Participativo,
pasos para la elaboracin de Presupuesto Participativo, vigilancia ciudadana al
presupuesto, organizacin de los comits de vigilancia ciudadana promovidos
Comit
Metropolitano
Comit Conal
Norte
Comit Conal
Sur
Comit Conal
Este
Comit Distrital
Comit Distrital

Comit Distrital

Comit Distrital

Comit Distrital

Comit Distrital

1 comit
metropolitano
3 comits
conales
18 comits
distritales
26
por la mesa de concertacin y su articulacin con los comits de vigilancia
electos en asamblea general en el proceso del Presupuesto Participativo).

La tercera, la fase de acompaamiento o accin. Esta ltima fase, no estaba
desligada de las anteriores. En la experiencia del Presupuesto Participativo, la
sensibilizacin y la capacitacin se ha dado a la par de iniciarse el Presupuesto
Participativo. Esta fase consiste en el mismo proceso de vigilancia que los
agentes participantes deben realizar al gobierno local, elaborando informes,
instrumentos de observacin y recojo de informacin, etc.

A lo largo de los dos siguientes captulos ser posible observar como fue
recibida la estrategia planteada por las instituciones consultoras para las
acciones de participacin y vigilancia de los ciudadanos capacitados.

27

CAPITULO II:
Estado de la cuestin: significados, acciones y desafos de la vigilancia
en Lima Metropolitana
41


Antes de iniciar un anlisis del Presupuesto Participativo y la labor de vigilancia
en las zonas piloto, es importante hacer una descripcin del proceso de
vigilancia al presupuesto participativo, con relacin a las actividades que se
fueron implementando. Por ello, se presenta el perfil del participante y sus
visiones de la vigilancia. Posteriormente se describir el proceso de
capacitacin y los logros alcanzados en ellos. En un tercer momento se
explicarn los impactos obtenidos en las zonas hasta la fecha, tanto en las
zonas piloto, como en las zonas nuevas. Finalmente, se hablar del rol del
vigilado (la autoridad) en el proceso de la vigilancia ciudadana al PP.

2.1.- El perfil inicial de los vigilantes

Alrededor de Marzo del 2004 las instituciones consultoras deciden convocar a
los futuros participantes de la propuesta, es decir organizaciones locales, para
definir el modo como se trabajara la vigilancia ciudadana al Presupuesto
Participativo. Estas reuniones denotaron desniveles fuertes entre los
participantes, puesto que, si bien se reconoca la importancia del PP y la
vigilancia a ste, no se tena mucho conocimiento de la norma, ms an, se
esperaba que el instructivo diese las pistas para iniciar el trabajo.

En las reuniones participaron sobretodo las organizaciones de base,
llmese comedores, vasos de leche y organizaciones vecinales lderes de
zonas y todos ellos tenan un acercamiento a lo que es el proceso del
presupuesto participativo, pero no tenan la informacin exacta de cmo
funcionara. Por eso, en los primeros talleres se intenta ver por donde
podramos iniciar este proceso de vigilancia, eso se da en el primer
trimestre del ao. (SR MCLCP - Equipo tcnico y asesor).

As pues, por tratarse de un nuevo instrumento de participacin, las
organizaciones de la sociedad civil tuvieron una reaccin de espera al
pronunciamiento del Estado. Este modo de proceder tampoco es gratuito. Es
cierto que en entornos con debilidades democrticas, donde frecuentemente-
es el Estado quien da las pautas para que los procedimientos se ejecuten, los
ciudadanos prefieren mantenerse en la reserva hasta que esto se d. Aunque
tienen aportes, limitan stos al reglamento, a la norma o en este caso al
instructivo.

Parte de un proceso democrtico nacional ser ir analizando que las reglas de
juego que propone el Estado, tiene que funcionar como gua, como
instrumento orientador de la misma participacin ciudadana, ms no como
obligacin efectiva. Es importante resaltar eso por dos motivos, primero porque

41
Este capitulo fue armado en base a la sistematizacin realizada en la primera fase del
proyecto fase piloto- Distritos de Ventanilla, Villa el Salvador, Ate Vitarte, San Juan de
Miraflores y Villa Mara del Triunfo.

28
el Presupuesto Participativo est inserto en un proceso de descentralizacin, lo
que significa que los Gobiernos Locales y las organizaciones distritales pueden
ir auto generando pautas de acuerdo a una realidad. Segundo, porque la
sociedad civil tendra que proponer alguna alternativa en este tipo de procesos
sin esperar que la propuesta venga siempre del gobierno.

Una vez consensuado el modo de implementacin de la vigilancia ciudadana,
se convoc a las organizaciones distritales de Villa el Salvador y Ventanilla
interesados en el PP.

El nmero total de participantes del proyecto piloto ha sido de 47 personas.
De ellos, 37 del distrito de Ventanilla y 10 del distrito de Villa el Salvador. El
bajo nmero de participantes en esta zona corresponde a que stos ya
pertenecan al comit de vigilancia y seran parte del Presupuesto Participativo.
De estos 45, la distribucin, segn el sexo es:

En Ventanilla:

Participantes segn sexo
56%
44%
Hombres
Mujeres


En Villa El Salvador:

Participantes segn sexo - VES
27%
73%
Hombres
Mujeres


Parte de los intereses de las instituciones consultoras es tener un nmero
equitativo de participantes hombres como mujeres. Si bien es cierto que el
nmero de mujeres es similar al de hombres en Ventanilla, y en Villa el
Salvador casi las 2/3 partes de los participantes son mujeres, la experiencia
constata que son las mujeres las menos informadas de los procesos del Plan
de Desarrollo Concertado, Presupuestos Participativos y Vigilancia Ciudadana.

En el caso de Villa El Salvador el aporte femenino resulta interesante por el
proceso que viven actualmente las organizaciones de mujeres, puesto que se
29
han percatado que una cosa es tener una organizacin interna, con ciertas
funciones y proyeccin social, y otra cosa muy diferente es participar en la
toma de decisiones de carcter distrital. La apuesta de las mujeres por ellas
mismas es ms enftica en la medida que reconocen el carcter poltico
(democrtico) del desarrollo y se insertan en l.

Ahora a nosotras como organizacin nos interesa mucho aportar en el
distrito, de qu manera ste avanza de acuerdo a la coyuntura junto con
la poblacin. Creo que se est haciendo un trabajo integral en todo esto.
Yo tengo 4 aos de organizacin de mujeres y vivo 18 aos en VES, pero
como organizacin antes no hemos logrado este tipo de cosas, creo que
las mujeres tenemos ms incidencia y ya no estamos mirando las cosas
como algo chiquito sino en el desarrollo local. (miembro del comit de
vigilancia al PP Distrito de Villa El Salvador)

Esta apreciacin, sobre la participacin de la mujer, se ha visto en otros
distritos que no han sido parte del piloto, como en el caso de Comas. Es
pertinente mencionar que las organizaciones de mujeres estn trabajando
actualmente el modo de relacionarse con sus distritos a nivel de Lima
Metropolitana.

Yo estoy participando del comit de vigilancia. Slo somos dos mujeres
de los 6 vigilantes. Nosotras hemos ido tomando conciencia, las
compaeras tenemos que tener mejor idea del presupuesto participativo,
que tenemos que ir dndole mayor empuje a todo esto. Yo estoy bajando
a las organizaciones de la mesa de la mujer explicndoles el tema del
presupuesto participativo. (miembro del comit de vigilancia al PP Distrito
de Comas)

Se debe tener en cuenta que el tema de la equidad de gnero en asuntos de
democracia no corresponde slo al nmero de participantes. Aunque el nmero
de mujeres participantes sea mayor al de hombres, eso no significa que se
logre equidad de gnero al interior del PP. Ellas han mostrado, en los talleres,
conocer menos el tema del Presupuesto Participativo que los hombres. Eso
debe considerarse una desventaja en el empoderamiento mismo de los
mecanismos de participacin, pues cuando es momento de tomar decisiones,
ellas tienen ciertas limitaciones conceptuales.




30
En el caso de la distincin segn la edad, los porcentajes se han presentado
de la siguiente manera.


En Ventanilla:
11%
82%
7%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Joven Adult o Adult o Mayo
Participantes segn edad - Ventanilla
Serie1



En Villa El Salvador:
5%
90%
5%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Joven Adulto Adulto Mayo
Participantes segn edad - VES
Serie1


La peculiaridad de personas adultas al interior del PP y de la vigilancia se debe
a que la mayor parte de convocados pertenece a organizaciones vecinales y de
base, donde la ausencia de jvenes es notoria.

No obstante, cuando se habla de formacin ciudadana y de la participacin del
ciudadano, se debe tener estrategias para tener una diversidad etrea de
poblacin. La sostenibilidad de este tipo de propuestas de participacin es
posible en la medida que se inserten jvenes ciudadanos en la toma de
decisin de polticas locales.

Hay razones por la que las organizaciones juveniles optan por no ser parte de
este tipo de ofertas sociales. Entre estas razones est que el poder, en estas
organizaciones, est dado por los adultos los cuales mantienen una mirada
adultocntrica de la sociedad, que piensan que los jvenes estn en etapa de
formacin y que no se puede contar con ellos o que se tiene que tener una
relacin meramente de aprendizaje (adulto igual a maestro, padre y joven igual
a alumno o hijo).

Prejuicios sociales, discriminaciones generacionales es un tema de agenda en
la participacin ciudadana y el PP . La bsqueda de equidad, democracia y
31
concertacin debe darse tambin en este tipo de problemticas sociales, de tal
modo que se asegure un proceso creciente de la poltica peruana.

En las opiniones de los involucrados en la vigilancia, se encuentran opiniones a
favor y en contra del trabajo con los jvenes, lo que demuestra una
caracterstica de lo complejo que sera insertar a estos actores.

Personalmente veo a este tema como un problema. La mayora de los
involucrados son de 40 para arriba y la mayora jubilados, que no tienen
otra cosa que hacer. Me preocupa como involucrar a los jvenes, ellos
pueden posibilitar que esto sea algo sostenible. Ellos tienen ms energa,
ms ganas de hacer las cosas. Hay una serie de centros superiores en
todos los distritos. Adems que hay jvenes en las iglesias, en las
organizaciones sociales. El presupuesto participativo debe responder a
esta caracterstica de la poblacin. (JS MCLCP responsable comit
vigilancia cono sur).

En el caso de jvenes vemos que ellos tienen muchas virtudes, pero
muchas veces no escuchan las experiencias de los adultos, son
impulsivos a esa edad y se quedan en ese camino, algunos dirigentes se
quedan ah a pesar que tienen buenas intenciones, tienen un buen
pblico objetivo, lamentablemente las reglas de juego juntan las
juventudes en temas culturales deportivos para elegir un solo
participante, pero no a estos temas. No lo toman tal vez como importante
por su misma edad (miembro del comit de vigilancia al PP Distrito de Villa
Mara del Triunfo).

Otra caracterstica importante de los miembros del comit de vigilancia es el
grado de instruccin. La base de datos no ha registrado la peculiaridad de las
zonas piloto. La distincin segn instruccin es del total de los 10 distritos de
Lima
42
. No obstante dicho grfico es digno de comentarios. Primero, porque se
observa la presencia relevante de ciudadanos y ciudadanas con un grado de
instruccin superior (45%). Esto supone un plus para el proceso de la vigilancia
en cada zona, puesto que sera ms fcil empoderarse de todas las
herramientas tcnicas y de gestin del Presupuesto Participativo. Pero la cifra
corrobora tambin lo que se haba sealado anteriormente, como una distincin
de los participantes hombres, ms no de las mujeres.



42
Ventanilla, Villa Mara del Triunfo, Ate, San Juan de Miraflores, Lurn, Pachacamac, Comas,
Villa el Salvador, San Juan de Lurigancho, Puente Piedra.
32
Grado de instruccin de los participantes
45%
22%
33%
Superior
Primaria
Secundaria


Cabe anotar tambin que muchos de los miembros del comit de vigilancia no
tienen empleo. Por la edad en la que se encuentran, son jubilados, cesantes y
muchos otros son trabajadores independientes o de tiempo parcial. Ello indica
que los vigilantes cuentan con disponibilidad de tiempo para dedicarse a este
tipo de tareas. Sin embargo, no cuentan con recursos econmicos para poder
movilizarse y participar en las diferentes actividades que implica ser miembros
del comit de vigilancia.

Sobre los tipos de organizacin que representan los miembros del comit de
vigilancia, se ha identificado que stos son representantes de organizaciones,
legitimados y enviados por las mismas. Esto tambin fortalece el proceso del
PP y a las organizaciones. En el caso de Ventanilla, en su mayora, las
organizaciones de donde provienen los miembros del comit de vigilancia son
diversas (43%) -asociaciones de mujeres, agrupaciones por seguridad
ciudadana, mesas de trabajo, asociaciones culturales y sociales, etc.-, el
segundo gran grupo (39%) pertenece a organizaciones vecinales. Hay que
mencionar a su vez que los miembros del comit de vigilancia de Ventanilla
han sido los agentes participantes del Presupuesto Participativo, es decir que
Ventanilla ha seguido a pie juntillas el instructivo.

Participantes segn tipo de organizacin -
Ventanilla
16%
39%
0% 0% 2%
43%
Org. Social de Base
Org. Vecinal
Org. Religiosa
ONG
Inst. Pblica
Otros


Por otra parte, VES tiene un 46% de organizaciones sociales de base, de ah el
alto nmero de mujeres vigilantes. Un 32% pertenecen a diversas
organizaciones, anlogas al caso de Ventanilla.

33
Participantes segn organizacin - VES
46%
7% 4%
0%
11%
32%
Org. Social de Base
Org. Vecinal
Org. Religiosa
ONG
Inst. Pblica
Otros


Habra que anotar tambin que el menor nmero de participantes proviene de
organizaciones religiosas (iglesias) o instituciones pblicas. Sobre esto ltimo,
Ventanilla enviaba como representante de la municipalidad a un funcionario
(gerente de planificacin y presupuesto), en el caso de VES, los representantes
municipales fueron varios (el mismo alcalde, regidores, funcionarios de
planificacin y presupuesto). Se debe tener esto cuando se describa a los
vigilados.

2.2.- Capacitacin en vigilancia ciudadana al Presupuesto Participativo
43


Como se ha mencionado en el captulo anterior, los talleres de capacitacin
eran tres (ciudadana y democracia, vigilancia ciudadana y vigilancia al
Presupuesto Participativo). Se ha tenido dos tipos de participantes para la
capacitacin: los vigilantes que participaban como agentes participantes en el
PP y ciudadanos organizados y no organizados interesados en la temtica.
Podra hablarse de un tercer participante que corresponde a los vigilados,
autoridades locales o funcionarios. En trminos de una evaluacin general se
podra decir que la formacin impartida ha cambiado la idea que se tena de
vigilancia ciudadana, pero esto no puede ser reflexionado si no se tiene en
cuenta caractersticas que sealamos a continuacin, referentes a las ideas
iniciales sobre vigilancia y perfiles para la vigilancia.

2.2.1.- Ideas errneas de la vigilancia ciudadana

Cuando el Equipo de Vigilancia de la Mesa de Lima Metropolitana dicta estos
talleres se distinguen dos ideas errneas con la que los lderes vigilantes
vienen:

a.- Vigilar es seguridad: Se sinonimia la vigilancia ciudadana con la seguridad
ciudadana. Frente a los problemas de pandillaje, delincuencia y robo de los
distritos, participar en los talleres de vigilancia colaborar a que los vecinos
encuentren estrategias anti robos para sus zonas.

A mi me interes la vigilancia ciudadana, entre otras cosas por el tema
de la violencia familiar y la violencia comn y corriente como asaltos.
Nosotros hemos hecho seguridad en sectores donde hay alertas rojas.

43
Si bien es cierto que se est priorizando la experiencia que result del piloto, se incluy para
la capacitacin, comentarios de otras zonas ya capacitadas en vigilancia (San Juan de
Miraflores, Villa Mara del Triunfo y Comas). Estas zonas confirman que lo ocurrido en las
zonas piloto se da tambin en otros espacios metropolitanos.
34
Nos importa mucho a los dirigentes que baje la violencia y por eso
queramos hacer vigilancia ciudadana (miembro del comit de vigilancia al
PP Distrito de Villa El Salvador).

b.- Vigilar es fiscalizar: Un nmero significativo de los lderes entrevistados
(68%) menciona haber iniciado sus talleres de capacitacin con la idea de
formarse para pedirle cuentas a las autoridades, denunciarlas e inclusive
revocarlas del cargo. Desde esa idea, la actitud del vigilante rozaba con el
conflicto y la oposicin a la autoridad.

No ha sido fcil porque la gente por principio no tiene la cultura de la
vigilancia, la gente lo ve como un proceso de fiscalizacin, que tenemos
que meternos a mirar qu hacen, qu dicen las autoridades, todo eso.
Hemos tenido que hacer entender qu la vigilancia no es fiscalizar, pero
an as la gente no quiere ver as ese compromiso. Algunos todava no
entienden, pero muchos s, ya se acepta en muchos de ellos la vigilancia
como algo constructivo (MB MCLCP Responsable comit de vigilancia
cono norte).

Desde esta perspectiva, el vigilante hace notar su presencia en tanto promueve
que los vigilados cumplan con las obras. Pero ser vigilante tambin genera
conflictos en algunos distritos, porque los vecinos slo se limitan a reclamar al
dirigente (vigilante) el cumplimiento de la obra. ste ltimo, presionado por los
vecinos, reacciona contra los vigilados con actitudes contestatarias,
hacindoles ver que las cosas tienen que ser cumplidas porque el pueblo y la
ley lo indican, pero con actitudes poco proactivas.

La gente tampoco no le dan la debida importancia a la vigilancia. Yo veo
que a muchas personas les interesa slo el cumplimiento de obras ms
que la vigilancia en s, o sea que poco se conversa, se dialoga, y eso
porque tambin las autoridades manejan esa idea de que los van a
fiscalizar (miembro del comit de vigilancia al PP Distrito de San Juan de
Miraflores).

El mayor problema que alberga este tipo de comportamientos es que sin
capacidades de concertacin y actitudes de dilogo, ni vigilantes ni vigilados se
dan la oportunidad de hacer de la democracia un sistema de gobierno que
relacione ambos perfiles (estado y sociedad civil). Lderes zonales y
autoridades defienden, en este sentido, an sus intereses pero no se
aproximan a una idea del bien comn que es base de una cultura democrtica.

La mayora tenia el errneo concepto que si participo en el municipio
voy a cuestionar, por decir, ellos tenan que oponerse cuestionar lo que
se hacia. Pero la gente tiene que aprender, como yo y todos, que el
vigilante va a dialogar con la autoridad, el vigilante observa, propone,
comenta como realizar las cosas. Creo que con la capacitacin las
personas ahora toman conciencia de lo que se hace. Ahora hay que quitar
el errneo concepto de que si es su obra pelea pero si no es no le pone
importancia. Todava no hay mstica, si no es la obra de l, no hay
35
empeo de vigilancia. Eso se debe corregir con la concertacin.
(miembro del comit de vigilancia al PP Distrito de Villa Mara del Triunfo).

El sistema democrtico, por lo tanto, debe ser fundamentado en una cultura del
entendimiento, es hacer de ella un modo de vida, que propicie entre partes la
concertacin, el dilogo, la tolerancia y el respeto. Hablamos pues de una tica
imprescindible para que el sistema democrtico y la participacin ciudadana
tengan asidero.

Aqu habra que aadir tambin que muchos de los interesados en recibir
talleres de vigilancia ciudadana o del presupuesto participativo tenan intereses
laborales, los ciudadanos, desconociendo de qu se trataba el presupuesto o la
vigilancia pensaban que aqu se conseguira trabajo. Por ello, en algunos
casos, el nmero de talleres logrados no corresponde, para algunas zonas, al
nmero de vigilantes actuales: no todos los capacitados se convirtieron en
vigilantes activos.

Otro de los factores es que cuando se les convoca para hacer la
vigilancia creen que la vigilancia va a ser pagada, cuando se dan cuenta
que no quieren asumir la responsabilidad. Menos mal tenemos como
fortaleza que algunos dirigentes asuman el compromiso. (MB, MCLCP-
LM).

Hay que resaltar la opcin y sacrificio que hacen los agentes del PP o los
miembros del comit de vigilancia en este tipo de labores como un valor social
que difcilmente se encuentra en realidades de pobreza, a partir de lo cual se
puede decir que la democracia si es viable en contextos de pobreza. El
ejercicio ciudadano, claro est, no tiene beneficios propios, pero a pesar de
ellos existen en las localidades gente comprometida con su realidad y
responsable de que el desarrollo local se ponga en marcha.

El factor econmico es para nosotros un problema, pero lo vemos ms
como un reto, porque la gente que est dispuesta tiene que gastar plata,
hacer copias, pagar los pasajes, hacer llamadas. Entonces en el
presupuesto que hacemos tratamos de dar un apoyo a cada comit, pero
es muy pequeo. (PD, MCLCP).

No ha sido fcil porque trabajamos varias horas, a parte sacamos de
nuestros bolsillos, pero al final es grato porque si hemos asumido una
responsabilidad tenemos que responder a nuestra poblacin. Eso anima a
seguir trabajando (miembro del comit de vigilancia al PP Distrito de
Comas).

2.2.2.- Perfiles problemticos de liderazgo para la vigilancia

El problema de asumir la vigilancia como fiscalizacin ha sido una dificultad de
varias zonas. Ello se debe a que el perfil de los miembros del comit de
vigilancia (elegidos en el PP) no ha sido en estos casos- el ms favorable
para vigilar concertadamente. Se podra hablar, a su vez, de dos caractersticas
errneas del comportamiento del vigilante, que ponen trabas al proceso de la
36
participacin ciudadana y la concertacin democrtica, para este efecto, hemos
optado por llamarlas mitos del perfil del vigilante.

a.- El miembro del comit de vigilancia y el mito del dirigente hroe: Hay que
tomar en cuenta que los miembros del comit de vigilancia son elegidos en el
proceso del Presupuesto Participativo por el resto de agentes participantes. En
muchos casos, dichos agentes han hecho del presupuesto una especie de
concurso de proyectos, es decir, el dirigente participaba en el presupuesto
participativo para hacer que su zona (cuadra, manzana, organizacin) gane
una obra pblica. Una vez elegida las obras del presupuesto, la vigilancia
restaba inters.

Los agentes que ganaban el concurso eran los nicos interesados en hacer
vigilancia ciudadana a su obra, ms no otros agentes, a pesar de que otros
podan contar con ms capacidades tcnicas y de gestin. En ese sentido,
importa mucho en este tipo de procesos de participacin la relacin y la imagen
que los dirigentes establecen con su zona. Muchas veces stos estn
interesados en cumplir promesas ms no en pensar el PP como un trabajo
global, en beneficio del distrito. Ah radica la imagen de efectividad poltica de
los dirigentes frente al grupo que representan, el comn de los ciudadanos
evala la labor de sus dirigentes desde la ptica qu obras, productos traen
para el desarrollo de la zona, es decir, desde aquella visin de la eficiencia
poltica, pero no desde el trabajo ciudadano.

Hay unos que ya tienen motivaciones ms polticas, porque buscan en la
participacin en la vigilancia encontrar infragantes una cosa oscura de la
municipalidad y al toque quieren criticar. (miembro del comit de vigilancia
al PP Distrito de Villa Mara del Triunfo).

Es difcil porque, por ejemplo estamos en la reformulacin del plan del
desarrollo de Villa, o el diagnstico participativo y participamos 500
personas. Entonces algunas personas van y reclaman y no es tan
positivo. Se ve una nota tcnica. Se ve un tema tcnico y con un reclamo
no encaja. Ese reclamos debe hacerse en la rendicin de cuenta, pero no
puedes hacer un reclamo tipo hgado, sino con datos reales, eso le falta a
algunos dirigentes. Pero la mayora est comprendiendo, estamos en un
proceso de comprensin del PP. Muchos dirigentes no entienden esto.
(miembro del comit de vigilancia al PP Distrito de Villa Mara del Triunfo).

Los ciudadanos exigimos a los dirigentes que hagamos tal o cual cosa y
si no lo hace el dirigente ser malo, pero el dirigente puede haber
apostado por una obra de carcter ms general y los de su barrio no van
a entender, es esas cosas que se podran entender como dificultades
(JZ, alcalde, Villa El Salvador).

Otro aspecto interesante es que muchos dirigentes miembros del comit de
vigilancia, a pesar de tener muy buenos deseos de que el proceso del
Presupuesto Participativo resulte eficaz en el distrito, sus actitudes poco
propositivas y dbilmente conciliadoras problematizan la relacin que se
establece con las autoridades, de este modo, en vez de convertirse en un
37
puente de comunicacin entre sociedad civil y Estado para asegurar la
transparencia de la gestin, dificultan la comunicacin. El caso de Ventanilla es
interesante para analizar este aspecto, miembros del comit de vigilancia
(agentes participantes) comentan que al no llegar a acuerdos con autoridades,
inmediatamente efectuaban denuncias en prensa o en espacios pblicos,
porque si las cosas no funcionan es que hay algo malo adentro.

Yo s que aqu la mitad de gente me quiere y la mitad de gente me odia,
pero los que me odian saben por qu, yo no me callo, todo lo que veo que
est equivocado lo digo en el programa de radio o se los comento a otros
dirigentes, hay que luchar por la verdad aunque los dems se molesten y
no dejo que nada se me pase (miembro del comit de vigilancia al PP
Distrito de Ventanilla).

Por el lado de la sociedad civil se nota un actitud de confrontacin, de
fiscalizacin permanente al gobierno local, pese a que no tengan razones
para ello. Todava se observa que no hay esa cultura del dilogo voy a
informarme bien, conocer bien, es ms fcil criticar, cuestionar. (SR-
MCLCP-Equipo tcnico y asesor).

Sin duda, la desconfianza frente al vasto problema de la corrupcin en nuestro
pas es un tema en el que debe interferir la sociedad civil, desde la vigilancia.
Pero, de acuerdo a la propuesta de las instituciones Consultoras, la vigilancia
tiene que establecerse desde relaciones horizontales y de dilogo con el otro.
La sociedad civil involucrada en estos temas tiene que reconocer tambin que
construir democracia en el Per es un proceso lento y sinuoso y hay que saber
dialogar con la autoridad, lo que no quiere decir, no tener una posicin tica y
poltica clara.

En ese sentido, los miembros del comit de vigilancia tienen que trabajar
actitudinalmente antes de iniciar sus acciones frente al Presupuesto
Participativo y reconocer en ello que la fuerza social y participativa no est en
aquel que se pone en contra del gobierno, es decir, el que asume una posicin
contraria, la participacin tica y democrtica yace sobre el primado del respeto
al proceso histrico y social del distrito y al dilogo entre las partes.

As pues, ambos tipos de liderazgos para la vigilancia dificultan en vez de
fortalecer la misma. Los lderes que estn ms interesados en brindar
resultados a sus vecinos o a sus miembros de organizacin, as como los
lderes que, abanderando la verdad y la honestidad, no son capaces de
dialogar ni tolerar el proceso local son denominados lderes heroicos porque
son capaces de inmolar su propia persona (sembrar hacia ellos odios, rencillas,
imgenes de egosmo, etc.) para el cumplimiento de sus objetivos, pero estos
lderes o dirigentes no toman en cuenta que el proceso de participacin
ciudadana es en s mismo un desarrollo de capacidades personales con
implicancias de alteridad y trabajo en equipo: ponerse en el lado del otro,
buscar modos eficaces de colaboracin son necesarios para fortalecer los
Presupuestos Participativos distritales.

38
b.- El miembro del comit de vigilancia y el mito altruista: Algunos lderes
conciben la participacin ciudadana y la vigilancia ciudadana como un modo de
favorecer y velar por los involucrados en dicho proceso. Aunque esto no se ha
visto de manera clara en el Presupuesto Participativo, algunos de los dirigentes
han presentado actitudes paternalista o de tipo asistencialista al referirse a los
beneficiarios de un proyecto, como si su labor estuviese ms all de los
parmetros de la participacin y tendran que inmiscuirse en temas personales
de los beneficiados.

Antes no haba todas estas cosas que s da la vigilancia, en las obras
antes se enamoraba el maestro de obras con una obrera, yo cuando entr
a vigilar les aclar a todos mi rol, les advert a todos en la obra, yo les
habl bien claro: el obrero respeta a la obrera, yo les advierto. Yo les
hablo como si fuesen mis hijos, mis hijas, les hablo, les digo como
mejorar, es as como me acerco a ellos. Cuando han hecho mal yo los he
reprendido fuerte a los muchachos y ahora han aprendido, con todos
tenemos que sabernos llevar les digo yo a los empleados. (miembro del
comit de vigilancia al PP Distrito de Villa Mara del Triunfo).

Este tipo de creencias sobre la vigilancia puede generar dificultades entre los
diferentes tipos de actores ciudadanos, porque se esconde tras de ello una
visin que coloca a quien participa como superior a los dems. No se
establecen, por lo tanto, relaciones horizontales entre los ciudadanos: los
agentes participantes, en tanto representantes pueden pensar tener la potestad
de inmiscuirse en asuntos sociales que van ms all del desarrollo distrital y la
democracia ciudadana y; los representados, la sociedad civil en general,
delega toda responsabilidad social y todo compromiso ciudadano al vigilante. A
la larga, sucede lo que cclicamente podra pensarse como constructo
democrtico de nuestra realidad, son pocos los comprometidos, demasiados
los exigentes.

2.2.3.- El problema de la participacin ciudadana en el marco del
voluntariado

En las entrevistas a todos los actores inmersos en la vigilancia al Presupuesto
Participativo se ha hallado una definicin de la participacin ciudadana que
podra traer confusin en las acciones mismas. Muchos de los vigilantes as
como personas ligadas a la Mesa de Concertacin ven la vigilancia o la
participacin ciudadana como un voluntariado, es decir vigilar es el tiempo libre
que dan algunos ciudadanos a acciones sociales.

No hay mucho tiempo, porque la labor de ellos es voluntaria, no tiene
sueldos y de alguna amanera genera limitaciones. (SR, MCLCP Equipo
tcnico y asesor).

Los vigilantes quieren que le den sus pasajes, yo soy dirigente y yo
trabajo en chompas de exportacin, pero esto es un voluntariado y damos
lo que podemos, Yo lo hago porque me gusta ayudar, siempre me ha
gustado ayudar, es bien bonito, pero a veces no se tiene tiempo. Los
mismos de la obra me dicen, seora porqu trabaja tanto ac si usted no
39
tiene tiempo, no gana nada y est de ac para all. Si no le pagan, trabaja
a honores Yo creo pues que cuando uno tiene fuerza y voluntad las
cosas se hacen, y a mi me gusta mucho ayudar, estar metida ayudando a
la gente. Yo no recibo ni un sol, sea en comedores, en vigilancia no recibo
nada, me gusta colaborar (miembro del comit de vigilancia al PP Distrito
de Villa Mara del Triunfo).

Hay muchas limitaciones como el factor del recurso econmico,
nosotros realizamos un trabajo de voluntariado, y como por ah le sali un
trabajito, muchos lo pueden dejar. Se van y constantemente tenemos que
estar capacitando porque la gente va cambiando. Por ejemplo,
empezamos con una cantidad alta de vigilantes y terminamos con otro y
tambin hay cambios de gente. (MB, MCLCP LM).

Esto es un craso error de lo que se define como vigilancia y a la larga llevara a
serios problemas. Detrs de la definicin de voluntariado se encuentran valores
como la solidaridad o el reconocimiento por el otro, a partir del cual el sujeto se
sensibiliza con la realidad de otros sujetos que se encuentran en peores
condiciones que l y trata de apoyarlos. Pero el voluntariado no es una
responsabilidad social, no es una exigencia social ponerme en los zapatos del
otro.

Todo lo contrario a la participacin ciudadana porque sta es entendida dentro
del derecho positivo, por el cul la libertad del individuo consiste en regularse a
s mismo una serie de deberes que le permitan apostar por el bien comn y el
desarrollo de su nacin. En ese sentido, la participacin ciudadana es un
compromiso que se le debe de exigir a todo ciudadano, est bajo la
responsabilidad de ste cmo se lleva el gobierno democrtico de su localidad,
es deber del ciudadano hacer cumplir sus derechos a la informacin, a la
ejecucin de obras, a la participacin en asuntos de Estado, a la eleccin.

La democracia, implica, por lo tanto, un enfoque de participacin ciudadana en
este marco. Hay que desprenderse, entonces, de la creencia cultural de la
participacin ciudadana como voluntaria, de que, como vigilar es una actividad
que no me beneficia directamente, es gratuita, de ocio o de tiempo libre.

Dentro de la democracia existen valores como la honestidad, la
responsabilidad, la libertad y la igualdad de condiciones, donde los beneficios
personales se quedan en el mbito privado para hacer del mbito pblico algo
en beneficio de todos. En ese sentido, el mbito pblico de la sociedad es algo
que a todo ciudadano le compete, el ejercicio en esta esfera es tan importante
como en la esfera privada, aunque en esta ltima los beneficios estn puestos
para el bien comn, pero no para el yo.

2.3.- Cambios en los miembros del Comit de Vigilancia luego de la
capacitacin

En trminos generales, la sistematizacin arroja informacin relevante de la
capacitacin en vigilancia. Primero, porque se ha logrado la movilizacin de
actores claves (representantes de importantes organizaciones distritales, de
40
algunas autoridades locales). Muchos de los capacitados, en su gran mayora,
han sido agentes participantes del Presupuesto Participativo o miembros de los
comits de vigilancia o del Consejo de Coordinacin Local (CCL) y autoridades
y funcionarios del gobierno local. En ese sentido, la capacitacin asegura
mayor impacto y posibilidades de rplicas concretas de estos actores, as como
mayor eficiencia en el trabajo ciudadano.

El 96% de entrevistados ha sealado que a partir de las capacitaciones en
vigilancia, sus conocimientos y habilidades han crecido considerablemente.
Sobretodo en temas concernientes al manejo normativo, los planes de
desarrollo local.

Al comienzo no tenia idea de lo que se iba a vigilar, para comenzar no
sabia ni lo que era presupuesto participativo, y de verdad la mayor parte
de los dirigentes no saban lo que era presupuesto participativo, inclusive
nosotros pedamos al CCL que nos capacite, que preparen a los
dirigentes porque no saben lo que es un presupuesto participativo, yo era
uno de ellos, antes del 2003 no sabia lo que era presupuesto participativo,
despus cuando fui elegido como vigilante no sabia que cosa iba a
vigilar, despus por los talleres que nos ha dado la Mesa y alguna otra
ONG, todo el proceso, los pasos, cmo elegir el objeto, todo eso ya est
ms claro. (miembro del comit de vigilancia al PP Distrito de San Juan de
Miraflores).

Otro cambio encontrado est puesto en las actitudes de concertacin. Los
miembros del comit de vigilancia piensan ahora que concertar y escuchar al
vigilado es imprescindible para el dilogo y la vigilancia. Si bien es cierto que la
muestra de vigilantes, pone ms nfasis en la capacitacin cognitiva, se
aprecia en sus comentarios la toma de conciencia de que los lderes locales
deben buscar siempre el dilogo antes de analizar y reportar lo observado.

Nosotros vemos que como estamos haciendo ahora las cosas, se va a
mejorar. Antes la relacin [con la municipalidad] era muy tajante, al
principio era difcil porque algunos funcionarios tienen la idea de que esto
es una accin poltica y nosotros no estamos politizando sino queremos
que los aportes mejoren, que los aportes y los procesos se hagan ms
participativos, esperamos que todava sigamos siempre conversando, no
hay un abrazo del oso pero cada uno establece su labor con respeto y
con responsabilidad (miembro del comit de vigilancia al PP - Distrito de
Comas).

La gente cambia su mentalidad, de confrontacin a la concertacin. En
algunas zonas existen cambios pero se ha logrado un proceso para
conocer y saber una nueva actitud de trabajo, de concertacin. (JS,
MCLCP, Vigilante).

Es a travs de la capacitacin como se puede asegurar que los agentes
participantes del Presupuesto Participativo mejoren sus conocimientos acerca
de la vigilancia ciudadana y participan en mejores condiciones para elegir los
comits de vigilancia. A travs de una formacin integral en actitudes y
41
conocimientos, as como en habilidades, los dirigentes pueden certificar un
Presupuesto Participativo, eficiente y democrtico para el desarrollo local.

Fruto de esta educacin en participacin ciudadana ha sido el mdulo de
capacitacin
44
. Con este proceso formativo se ha podido analizar ciertos temas
que deberan ser incluidos a priori en un trabajo procedimental sobre la
vigilancia y el Presupuesto Participativo, tales como participacin ciudadana,
democracia, desarrollo, tica, valores, etc.

No obstante, el material obtenido tiene que ser reevaluado permanentemente y
validado en cada una de las zonas, teniendo cambios especficos respecto a la
realidad donde se aplica. Entre los temas que deberan fortalecerse en el
mdulo de capacitacin se encuentran:

1) instrumentos para la vigilancia,
2) la integralidad entre el desarrollo de habilidades y de actitudes en los lderes
participantes en el mismo proceso de vigilancia.

Cabe recalcar que el Presupuesto Participativo alberga muchos ms intereses
de la poblacin que otro tipo de programas sociales. Ello debe tenerse en
cuenta para afianzar, desde la capacitacin, el enfoque de desarrollo humano y
urbano del distrito como algo que debe competerle a los agentes participantes.
La eleccin de obras no puede ser vista como el beneficio de la organizacin
o de la manzana, es importante afianzar la ptica de desarrollo distrital en un
marco de descentralizacin, basndose en el plano moral que instituye el bien
comn como lo ms importante de un ejercicio ciudadano.

2.4.- Los impactos de la vigilancia en las zonas piloto

Resaltamos aqu el modo como la formacin en vigilancia ha tenido eco en el
proceso del PP de las zonas piloto. Es preciso evaluar y reflexionar sobre
ciertos elementos democrticos o no democrticos encontrados en estas
zonas, para mejorar la intervencin y los aportes de la mesa en otros distritos.
Primero, habra que decir que ni en Ventanilla ni en Villa el Salvador se logr
hacer un proceso de vigilancia, pero, a pesar de ello, se lograron diferentes
elementos que podran enriquecer las futuras acciones de vigilancia de la zona,
puesto que ya se tiene un diagnstico situacional de cada una de ellas.

2.4.1.- El caso de Ventanilla

El 2004, Ventanilla eligi a su comit de vigilancia que representaba a todas las
zonas del distrito. Entre las fortalezas del comit se encontraba que algunos de
estos agentes electos ya haban tenido la experiencia previa de vigilancia en el
programa ATU, sin embargo, los miembros del comit de vigilancia que fueron
elegidos en asamblea se dispersaron. Pero esta dispersin no es gratuita, pues
responde a una serie de caractersticas de los agentes participantes o de los
dirigentes de la que hemos mencionado antes, que pensaron en el presupuesto
como un concurso a partir del cual se obtendra alguna obra para su zona.

44
MCLCP LM, Mdulo de Vigilancia ciudadana al Presupuesto Participativo y a los
Gobiernos Locales, Lima, 2004, pg. 57.
42

Al final en esa experiencia no se dio una concertacin donde se
priorizaron proyectos, sino para evitar conflictos, del presupuesto
asignado para las zonas se hizo una reparticipacin para cada zona por
partes iguales A qu nos ha llevado esto? A que los proyectos tengan
una asignacin presupuestal muy bajo y difcilmente se concluyan. Falt
que todos reconozcamos prioridades, no se puede estirar hasta donde
uno quiera. (PA, Ventanilla, gerente de participacin y presupuesto).

No obstante, la Mesa logr agrupar a los vigilantes. Al principio, por la misma
naturaleza primigenia del presupuesto haba poca claridad en qu trminos se
trabajara como Comit Lima Metropolitana. No se tena muy claro quienes
organizaban a los vigilantes, como se organizaban, quien los capacitaban,
cules eran sus funciones o sus atribuciones.

En dicha zona s se logr capacitar a los agentes, se tiene reuniones con ellos
para decidir lo que se va a vigilar, inclusive se dise un plan operativo de la
labor en vigilancia. En ese sentido, el aspecto cognitivo de la capacitacin
cobraba eco en la labor de vigilancia. No obstante no se logr hacer las
acciones de vigilancia en dicha zona, porque las dificultades se encontraron en
el aspecto poltico: a mediados del proceso se identific que algunos de los
dirigentes, los que llevaban el liderazgo y mantenan el dominio del comit de
vigilancia de Ventanilla, tenan intereses como grupo poltico.

A eso, se aadi que personas representantes del comit del Callao mantenan
relaciones cercanas e inclusive laborales con la misma municipalidad. Fue por
ello que la transparencia de la vigilancia se vio opacada por los intereses
personales de los mismos vigilantes. Por estos motivos el comit comenz a
dispersarse nuevamente y muchos de ellos se desanimaron en participar, la
vigilancia, significo, entonces, una labor de individuos interesados en vigilar por
ciertos intereses personales. Ello sembr que autoridades y sociedad civil no
vieran el proceso de la vigilancia como algo importante ni menos an efectivo.

S, se los eligi, pero los vigilantes han brillado por su ausencia. Los
nicos que estn activos son los representantes de la sociedad civil en el
CCL, de eso s hay 4 que frecuentemente se renen, estn en todos las
reuniones, en la capacitacin, pero lo que es la vigilancia, ellos no
participan, no se hacen presentes como organismos de vigilancia, sino
como individuos Por eso creo que la vigilancia de este ao no ha
funcionado, tenemos que ver como trabajamos el tema para este nuevo
proceso participativo, con una sociedad civil realmente comprometida.
(PA, gerente de planificacin y presupuesto de la municipalidad, Ventanilla).

Pero, por otra parte, la municipalidad no prest mayor colaboracin para que la
vigilancia al presupuesto participativo se lleve a cabo, aunque verbalmente
estn presentando su ayuda al equipo, sus reacciones muestran todo lo
contrario: dilataron el tiempo para brindar informacin, no les proporcionaban
informacin, no les dieron sus carns de identificacin, etc.

43
Para que me den este carn yo he tenido que pelear y slo nos han dado
a dos vigilantes, porque hemos estado detrs, detrs de eso. Para
informarnos prcticamente tenemos que meter nuestras narices en todo,
y por eso quedamos como pesados, pero la verdad es que si se
comportan as es que algo tienen que esconder (miembro del comit de
vigilancia al PP Distrito de Ventanilla).

Se puede concluir que Ventanilla ha presentado serios problemas para las
acciones de vigilancia y, ha mostrado que la apertura para este tipo de temas
ser un proceso educativo largo, tanto para autoridades como para los
representantes de la sociedad civil. Las dificultades han estado puestas en:

a) actitudes beligerantes de los vigilantes quienes pensaron que la vigilancia
era fiscalizar o hacer oposicin al gobierno;
b) el desinters presentado por las autoridades quienes creen que el comit de
vigilancia tiene que resolver slo su propio devenir;
c) escaso inters de la sociedad civil para combatir una cultura de la
desconfianza poltica y generar actitudes propositivas y de dilogo con sus
autoridades.

Ventanilla es un ejemplo claro y distinto de los desafos que presenta el pas no
slo en el sistema democrtico sino en una cultura democrtica, donde
sociedad civil y estado son capaces de dialogar y apuntar a desarrollos
distritales o nacionales consensuados, que buscan el bien comn. An en
Ventanilla se priorizan los asuntos personales sobre los de la localidad y hay
una visin de la poltica como un juego de roles sectarios que prefieren
defender o litigar por sus posiciones en vez de dialogar y conciliar para resolver
conflictos.

2.4.2.- El caso de Villa El Salvador

En este distrito el proceso de vigilancia al Presupuesto Participativo se da de
un modo bastante particular. Los participantes que asistieron a la capacitacin
sobre vigilancia aplicada por la Mesa de Concertacin ya haban venido
participando de la vigilancia al ATU, en ese sentido, tambin tenan acumulada
una experiencia en vigilancia ciudadana.

Pero el Presupuesto Participativo implica una vigilancia diferente al ATU,
porque: primero, en el ATU existe un acuerdo entre el Ministerio y la Mesa de
Concertacin para promover la vigilancia; en el PP la vigilancia es un paso que
figura en el instructivo y, no, necesariamente, acordado con los Gobiernos
Locales; segundo, el Presupuesto Participativo es un proceso ms poltico que
social, de tal modo que en la vigilancia se filtran este tipo de intereses y;
tercero, por el mismo hecho de tratarse de un proceso de democratizacin
poltica en los Gobiernos Locales, la concertacin es ms difcil y exigente.

As pues, los participantes de Villa el Salvador saban que, una vez
capacitados, la vigilancia sera un proceso largo de bsqueda de consensos
con sus autoridades. Bajo esta premisa, el comit de VES, con el apoyo de la
44
Mesa de Concertacin, decide hablar con el alcalde sobre la vigilancia y llegar
a acuerdos para proceder con la misma.

En el 2004 tuvimos talleres de cmo vigilar los 8 pasos. Pero luego la
pregunta era como nosotros nos legitimamos, cmo el gobierno local por
medio de su alcalde nos acepta. Tenamos que tener una reunin y llegar
a acuerdos para el desarrollo del presupuesto participativo. Otros
dirigentes queran que de una vez se vigile sin la necesidad de conversar
con las autoridades locales. Con el tiempo se decidi que tenamos que
coordinar con el alcalde y llegar a un entendimiento y ver como vigilar de
acuerdo al instructivo. Eso ha sido el trabajo y en eso han entrado el
comit tcnico de la mesa de concertacin, a nivel de los conos para abrir
camino, para concertar con las autoridades locales, para que sepan que
no es una manera de poder fiscalizarlos, y que no nos miren como un
organismo competente de poder, no es mover el piso. (miembro del
comit de vigilancia al PP Distrito de Villa El Salvador).

Villa es una de las zonas a nivel de Lima Metropolitana que se
caracteriza por las capacidades democrticas de los dirigentes, hay un
trabajo en conjunto del gobierno local. Esto favorece y ha favorecido que
sean los primeros en tener un plan de desarrollo, antes del presupuesto
participativo, antes del instructivo. Ahora este presupuesto, ya con marco
legal, ha permitido a nivel local el desarrollo del distrito, ms
potencializado. (JZ, Villa El Salvador, alcalde).

A diferencia de Ventanilla, en Villa el Salvador los dirigentes contaban con
mayores capacidades de concertacin, para proponer a las autoridades un
acuerdo consensuado de la vigilancia al presupuesto. Esto no es gratuito en
dicha zona, puesto que VES cuenta con una larga trayectoria de participacin
ciudadana, pues, desde su fundacin, ha tenido presupuestos participativos
concertados y planes de desarrollo consensuados con toda la comunidad. La
participacin es de facto una caracterstica cultural del distrito que seala, a su
vez, un modo de proceder en la poltica.

Las dificultades encontradas en VES representan tambin a las de muchas
otras zonas y giran en torno al instructivo del Ministerio de Economa y
Finanzas. Por ser una experiencia nueva muchas autoridades no han
manejado correctamente el instructivo. La confusin en VES se present en
este sentido. El alcalde pens que el comit de vigilancia ciudadana que
promova la Mesa de Concertacin deba ser el que vigilara el PP, pero la
confusin en su intencin se hallaba en que este comit no haba sido electo
por la asamblea de los agentes participantes, de donde, segn el instructivo,
deben provenir los vigilantes. El alcalde podra tener razn al afirmar que este
comit estaba mucho ms preparado que otros ciudadanos para vigilar, no
obstante, el procedimiento de eleccin no era el ms idneo para salvaguardar
el proceso democrtico de la localidad.

De repente fue la informacin tan convincente que dimos en la reunin
con el alcalde que nos dijeron: ustedes sean. Ellos estaban muy
entusiasmados. Pero tenan que elegirnos en asamblea para estar
45
legitimados. El problema era que la asamblea no se realizaba. Era tan
atrasado en el cronograma que ellos estaban preocupados en reformular
el plan de desarrollo concertado y eso demor un montn. En esa espera
se vino el otro instructivo. Al final, El alcalde y los regidores
comprendieron que debamos hacerlo en Asamblea y perfeccionar el
trabajo con el nuevo instructivo (miembro del comit de vigilancia al PP
Distrito de Villa El Salvador).

Para respetar los acuerdos, era necesario seguir las restricciones que propona
el instructivo. Pero como este es un proceso nuevo a nivel nacional, los
cambios del instructivo cambiaron tambin el proceder de la localidad. Sin
embargo, se puede decir que en Villa el Salvador las elecciones fueron muy
grandes, actualmente, el equipo de vigilancia de la Mesa de Concertacin, el
comit de vigilancia del distrito y las autoridades locales mantienen reuniones
frecuentes, junto con el equipo tcnico para explicar, a travs de una
ordenanza municipal, cul seria el rol del comit de vigilancia al Presupuesto
Participativo, de modo que la poblacin tambin est enterada de dicho
procedimiento.

Dicha experiencia tambin gener cambios para el trabajo del Equipo de
Vigilancia de la Mesa de Lima Metropolitana. Puesto que no se pudo concretar
un comit reconocido el ao anterior, el equipo de la Mesa contempl que
desde el inicio del Presupuesto Participativo sera necesario apoyar al
Gobierno Local sobre las pautas del instructivo, hacindoles ver que el
instructivo es un documento orientador, ms no como el que rige el trabajo de
la localidad.

A pesar de que no se lleg a concretar la vigilancia, en Villa ha habido
una suerte de llegar a coordinar, conversar y trabajar de una forma ms
directa en el proceso, no ha habido malentendidos, nada de eso y creo
que la prxima vez ya tenemos el trabajo ms claro, para todos. (miembro
del comit de vigilancia al PP Distrito de Villa El Salvador)

2.5.- Impactos de la vigilancia en nuevas zonas

Posterior a los pilotos, se inici el proceso de capacitacin en las zonas de San
Juan de Miraflores, Villa Mara del Triunfo, Comas, Lurn, entre otras. En este
caso, los capacitados han sido los agentes participantes electos en asamblea
general para realizar la vigilancia al proceso del Presupuesto Participativo,
incluyendo algunos miembros del CCL. Es por ello, que en estos casos la
capacitacin se ha dado paralelamente a los talleres que reciben los agentes
participantes como parte del proceso del Presupuesto Participativo.

La experiencia con estas zonas ha sido ms provechosa porque ya se tena la
experiencia de las zonas piloto. Pero es interesante sealar caractersticas
particulares de esta segunda etapa que brindan lecciones a la experiencia.


46
2.5.1.- La unin hace la fuerza: cmo se organiza el comit de vigilancia

San Juan de Miraflores es un distrito donde se ha iniciado la experiencia de la
vigilancia ciudadana al igual que en Comas. En la primera zona, la experiencia
resulta ser exitosa slo para algunos sectores del distrito; en el caso de Comas,
aunque las obras se avanzan lentamente, hay una ptica de desarrollo local
muy interesante y est referida a la organizacin que han establecido los
vigilantes de Comas.

Respecto al nmero de vigilantes, el instructivo exiga un mnimo de cuatro
vigilantes. En San Juan de Miraflores se eligieron a ms de 40 vigilantes, cada
sector del distrito tiene un promedio de nueve vigilantes y cada uno vela por las
obras que se hicieron en su distrito. En el caso de Comas slo se eligieron a
seis vigilantes para todo el distrito. Es verdad que en Comas los vigilantes no
se abastecen para supervisar e informar de todas las obras que se ejecutan,
pero el nmero de personas permite que se renan y lleguen a determinados
acuerdos. En el caso de San Juan de Miraflores el nmero de vigilantes ha
originado que las reuniones se den por sub zonas, pero no hay una posicin
general de todos los vigilantes del distrito frente a los actos de la autoridad edil.

A qu ha conllevado esto? en San Juan de Miraflores la municipalidad realiza
las obras si y slo si los vigilantes estn detrs de ella, pero deja de lado otras
subzonas donde los vigilantes no siguen a pie juntillas los pasos de la
municipalidad. Por otro lado no hay un acuerdo de los vigilantes en defender la
realizacin de todas las obras en general y slo terminan interesndose por las
que le competen. El nmero de vigilante impide que se pongan de acuerdo
para concertar obras de mayor envergadura y de que el comit de vigilancia
tenga mayor fuerza frente a la autoridad. La municipalidad aprovecha este tipo
de organizacin dividida para tener a favor a un grupo de la poblacin y no
sentirse totalmente exigido de rendir cuentas.

A los de la Pampa s les han hecho caso, porque ellos han hecho una
asamblea popular, bien organizada con bastante gente, asisti el alcalde y
ofreci reconocerlos y los ha reconocido, creo que recin hace 15 o 20
das le ha dado su reconocimiento. En Pamplona alta tambin han hecho
tres asambleas, pero no ha ido el alcalde, mando a sus gerentes y como
no fue el alcalde no hubo reaccin, nosotros hemos hecho una asamblea
pero ni siquiera mandaron a la autoridad, a pesar que estamos dando ah
que manden a los gerentes. Me llamaron un da antes dicindome que no
podan mandar a ninguno y nosotros queramos que nos explique pues al
menos porque no ejecutan las obras, hicimos la asamblea solos sin la
presencia de las autoridades (miembro del comit de vigilancia al PP
Distrito de San Juan de Miraflores).

En el caso de Comas, la capacidad de los dirigentes que forman el comit de
vigilancia les ha permitido visualizar con claridad los planes a nivel distrital.
Pero no slo ha sido el nmero de personas lo que ha colaborado al desarrollo
de la vigilancia, sino las slidas relaciones que se han entablado entre los
vigilantes: se han reconocido como un grupo que comparte iguales principios,
que busca hacer un trabajo horizontal, fundado en el dilogo y el apoyo.
47
Aunque los dirigentes representan a diversas organizaciones de la zona, se
han puesto de acuerdo para hacer conocer la labor de la vigilancia en todo el
distrito y comprometer a otros actores.

Somos seis pero es bien difcil que slo seis hagan esos trabajos.
Nosotros estamos conversando siempre con las juntas vecinales para
que el que tiene la lnea de participacin de vigilancia ingrese como
aliados. Ahora estamos en bsqueda de aliados. No queremos perder de
vista el proceso y vigilar las obras y mantener relaciones cordiales con la
municipalidad Hemos tenido la suerte de encontrar un grupo
democrtico, pero si no hubiese sido distinto, no hubiese funcionado. El
grupo ha ayudado mucho, el trabajo horizontal entre los seis, por eso
estamos un poco mejor que otros distritos (miembro del comit de
vigilancia al PP Distrito de Comas).

Este ponerse de acuerdo ha sido posible por las personalidades de estos
vigilantes, capaces de concertar, de solucionar conflictos, de ser asertivos.
Difcilmente un grupo o una organizacin elige a dirigentes con este tipo de
perfil, pero, de facto, este tipo de actitudes son las que mejor han ayudado a
que la vigilancia ciudadana garantice la transparencia y el cumplimiento del PP.
Aunque sta no es una labor de la capacitacin, debera contemplarse que el
saber hacer en torno a la vigilancia no puede desligarse del saber ser, puesto
que un sistema democrtico slo es posible sobre una cultura que los respalde,
y con ello personas que crean y sean democrticas.

2.5.2.- Generando conciencia ciudadana: efectos en la poblacin sobre
Presupuesto Participativo y vigilancia ciudadana

La meta que todo comit aspira alcanzar es que la poblacin de su distrito tome
mayor conciencia e importancia a la participacin ciudadana y al Presupuesto
Participativo. Este efecto multiplicador ha sido positivo en casi todas las zonas,
pues es en las zonas de mayor pobreza donde la gente se responsabiliza ms
del desarrollo de su localidad y es capaz de pedir cuentas organizadamente en
su municipalidad. Han sido, pues, las organizaciones sociales de base las que
han respondido eficientemente a las convocatorias del PP y se han
comprometido con la vigilancia.

Este es un proceso para desarrollar las capacidades de la gente. La
gente no conoce este proceso pero s ha habido una inquietud de la
gente, ha habido un deseo de ir aprendiendo de todo esto. Ha habido un
proceso de saber cmo se manejaba el presupuesto, cuanto haba en el
presupuesto municipal, antes la gente no tena acceso, nunca se
informaba, era secreto. Ahora es diferente, la gente pude acceder a la
informacin, puede conocer y puede decidir, la gente ha entendiendo que
ellos tienen responsabilidad. (JS, MCLCP).


Los impactos logrados hasta ahora, tanto en las zonas nuevas como en las
pilotos, son significativos en la medida que quienes estn participando
pertenecen a organizaciones distritales. Ello colabora a que el efecto
48
multiplicador sea viable y sostenible en el tiempo, puesto que el actual vigilante
transfiere a los otros miembros el desarrollo de presupuesto y la vigilancia y
aquellos quedan empoderados para futuras convocatorias.

La Mesa de educacin, a donde pertenezco, ha recibido las replicas.
Cuando yo les informaba, les deca que lo importante de vigilancia es dar
la oportunidad que la persona que entra a vigilar ejerza sus derechos y se
comprometa en los espacios de la sociedad. Esto permite pues, que tenga
participacin en vigilancia y desarrolle democracia. Yo les explicaba pero
me decan, ya, tu eres delegado, pero chau. Ahora con lo del presupuesto
participativo, ahora si, ahora ya tienen una nueva tnica. Con el PP, ya
estn viendo que se tiene que participar, la rplica es informacin
(miembro del comit de vigilancia al PP Distrito de Villa El Salvador).

En eso estamos como comit, primeramente en las mujeres que
conozcan bien cul es el presupuesto participativo y por qu es
importante que participen. Para las juntas vecinales hay mayor trabajo,
porque no ha habido capacitacin. Por experiencia sabemos que cuando
ellos vayan a los talleres se van a encontrar con temas muy tcnicos
como el FODA, cuando uno no lo conoce se pierde y vienen las
dificultades, por eso queremos que la gente entre ya capacitada
(miembro del comit de vigilancia al PP Distrito de Comas).

En ese sentido, la experiencia ha permitido que los vigilantes reconozcan la
importancia de estar informados y capacitados para participar en los procesos
de descentralizacin y democratizacin: ms an, lo valioso de esta
experiencia es que se haya tomado conciencia que el resto de la poblacin
tambin debe estar capacitada e informada de los procedimientos y las
normas.

Ahora bien, lo importante es cmo reacciona el comn de la poblacin a estas
iniciativas. Es cierto que segn lo observado por las instituciones consultoras -
son pocos los involucrados, los que disponen de tiempo y ganas para acceder
a estos espacios. Podramos mencionar que la conciencia ciudadana est
siendo trabajada en dos sectores, primero en el sector de pobladores
organizados organizaciones de base- y segundo, en la poblacin no
organizada pero sumamente interesada en vigilar y capacitarse tambin.

Tenemos para largo rato, haciendo la misma educacin de la poblacin
en general, en el PP hay dos tipos de vigilantes, los que son electos y los
que son de fuera, interesados en mirar tambin. La idea es para hacer un
trabajo donde la gente lleva a sus organizaciones lo que han aprendido,
un tipo de rplica sobre el tiempo de vigilancia. Ahora queremos que los
comits de cada distrito sean ms autnomos, que puedan organizarse
bien, y sean capaces de hacer las rplicas sin depender de la oficina (PD,
MCLCP).

Para el grupo de no organizados, la labor de vigilancia y participacin al interior
del Presupuesto Participativo se ve limitada por la misma ley, porque
difcilmente un no organizado accede a este tipo de participacin, no cuenta
49
con una representatividad ni est inscrito en el libro de organizaciones de las
municipalidades. Habra que, ms all de la capacitacin, brindar espacios
jurdicamente posibles para este tipo de actores sociales que, finalmente, son
la mayora.

A veces los no organizados pueden tener ideas interesantes y plantear
ideas interesantes, que necesitan ser escuchados, hay pues que ver
mecanismos. Por ejemplo, un mecanismo de consulta va Internet,
conozco una experiencia de una municipalidad que los proyectos se
someten va la Web a consulta pblica. Y ah tambin presentan sus
proyectos. Se tiene el banco de proyecto y la gente vota por esa consulta
y va votando por proyectos que son de inters para la ciudad y eso se
corrobora con los participantes. Esa es una debilidad, entonces que an
existe, la participacin del comn poblador. (JZ, alcalde, Villa El Salvador).

Pero hay un tercer sector de la poblacin que no est ni informado ni
interesado en participar. Muchos de estos pobladores son claves para el
desarrollo del distrito, pero avocados en temas de ndole privada, no se
interesan por los temas pblicos, que de algn u otro modo, podran mejorar su
calidad de vida y de trabajo.

Este es un tema sumamente importante para las instituciones involucradas,
puesto que frente al impacto que se podra lograr, se tiene que analizar los
modos en que se involucran a este tipo de actores, sobretodo a actores claves
como empresarios.

Hay un problema y es que ni las empresas privadas ni los medios de
comunicacin le dan la debida importancia. Yo creo que si una empresa
se beneficia tambin debera dar sus aportes de alguna manera, hay que
ver como invitamos a este tipo de actores (miembro del comit de
vigilancia al PP Distrito de Comas).

Lamentablemente, a pesar de que la lnea de fortaleza en el plan de
desarrollo se habla de ello, de la participacin de la comunidad, todava
hay un cierto sector de personas que nos les gusta involucrarse, pero s
son campeones criticando. Ojala que continuemos incrementando Se
ha dado ahora una mayor apertura para que las organizaciones que estn
en el distrito puedan participar, hemos propuesto que se habr un nuevo
registro nico (RUCs) porque ya no tendramos que estar convocando,
con el registro general ya no tendramos que estar convocando. Esa es la
propuesta para llegar a un nuevo mbito de poblacin (miembro del
comit de vigilancia al PP Distrito de Villa Mara del Triunfo).

2.6.- El rol de los vigilados

La contraparte de la vigilancia ciudadana en el Presupuesto Participativo la
conforman las autoridades locales, alcaldes y funcionarios municipales quienes
deben llevar a cabo el cumplimiento de las obras que se acuerdan en el
Presupuesto Participativo. La apreciacin que ellos tienen de la vigilancia
ciudadana es muy importante para que sta pueda realizarse en cada uno de
50
los distritos, pues no slo est el hecho de que se dejen vigilar, sino que
promuevan la vigilancia como una forma de transparencia de su gestin y como
parte de una co-gobernabilidad con los dirigentes del distrito. Esta es la visin
que muchos de los dirigentes esperan de sus autoridades.

La autoridad debe entender que el presupuesto participativo fortalece la
autoridad, lo hace ms democrtico, transparente, si se sabe usar este
instrumento de gestin, se hace una democracia ms fuerte, que
establece mejor los vnculos con el pueblo, desde la lucha contra la
pobreza e ir avanzando con el desarrollo local, con el desarrollo urbano
Yo creo que todo esto va a servir para que la autoridad tenga ms
respeto, sea ms reconocido y tenga mayor credibilidad en su gestin.
Alcaldes no ven eso es porque no entienden, estn ciegos. (miembro del
comit de vigilancia al PP Distrito de Villa El Salvador).

El rol de los funcionarios debe ser, en este sentido, distinto a lo que aparece,
tanto en las zonas piloto como en las nuevas zonas y es el recelo de las
autoridades frente a la participacin pblica de los dirigentes. Esto se aprecia
cuando algunos dirigentes manifiestan temor para inmiscuirse en los temas de
la participacin ciudadana porque est teida de poltica, que lamentablemente
no en todos los sectores es acertada. Los partidos o agrupaciones polticas que
tienen el poder local ven este tipo de participaciones como una amenaza a su
propio trabajo. El Presupuesto Participativo es para muchos de los funcionarios
pblicos un modo como el dirigente se promociona para las prximas
elecciones y esto genera conflictos de tipo poltico entre la participacin de la
sociedad civil y las autoridades.

Los partidos siempre jalan para su lado, entonces, pero siento que no
tienen en claro sus objetivos, ms clara sera decidir en conjuntos, como
el plan de concertacin partidario, que queda en papel, la voluntad de
hacer un espacio democrtico en todos los partidos seria distinto, pero es
muy difcil que pase. El Presupuesto Participativo es un momento
necesario, donde el dilogo pasa. Ahora si el gobierno est abierto, la
gente va a participar y va a ver que s, que este partido nos deja
participar, todos estn viendo lo que estamos haciendo, viendo lo que se
opina. (PD, MCLCP).

Antes la relacin era muy tajante, al principio era difcil, no fcil porque
algunos funcionarios tienen la idea de que esto es una accin poltica y
nosotros nos estamos politizando sino queremos que los aportes
mejoren, que los aportes y los procesos se hagan ms participativos,
esperamos que todava no hay un abrazo del oso pero cada uno
estableces su labor con respeto y con responsabilidad (miembro del
comit de vigilancia al PP Distrito de Comas).

No obstante el deseo de participar de los dirigentes tampoco puede ser
ampliamente aceptado para todas las esferas de accin municipal. Es cierto
cuando las autoridades afirman que la democracia tiene ciertos mecanismos y
muchos dirigentes yerran al creer que participar es tener un cogobierno. La
autoridad es autoridad porque representa a la poblacin en la toma de
51
decisiones y es elegida con un plan de gobierno que tiene que ejecutarlo en el
transcurso de su periodo.

La comunidad distrital puede formar parte de algunas decisiones, pero no
decide en todo, por eso estamos en un plano de democracia participativa,
donde se elige a un representante para que dirima responsabilidades y tome
decisiones. El PP y la vigilancia son mecanismos de participacin, que no
quiere decir estamentos de decisin absoluta frente a la realidad distrital.

Creo que es importante que la gente entienda que la poltica de gobierno
la da el gobierno local, porque sino no tendra sentido los procesos
electorales democrticos que tengan que presentar una propuesta de
gobierno. Que si la poblacin opt por tal o cual candidato es que lo que
se est haciendo tenga que ejecutarse. Hay pues que priorizar en la
poltica al presupuesto participativo, sino no tendra sentido presentar
propuestas de gobierno y que el presupuesto participativo tienda a hacer
todo. La poltica del gobierno est en lo que es el gobierno y tiene que
priorizar que prioridades deberan de darse ms nfasis para cada
ejercicio presupuestal. (JZ, alcalde, Villa El Salvador).

Habra por lo tanto que encontrar el trmino medio entre el fomento de una
cultura democrtica y la sostenibilidad de un sistema democrtico, entre dejar
gobernar y colaborar con el gobierno. El trasfondo de esta apertura
democrtica se encuentra en promover en los ciudadanos su participacin
desde los mecanismos de participacin concertados para proponer sus ideas o
proyectos, desde la vigilancia para proponer o sugerir al gobierno como hacer
las obras; sin embargo, este tipo de roles no deben generar asperezas con
quienes tienen el mando.

Los gobernantes desean que la sociedad civil los deje trabajar lo que no
significa que no participen, y la sociedad civil debe dejar a las autoridades
hacer lo que les compete, respetando las normas, los tiempos y los
presupuestos. Esta dialctica poltica entre representantes y representados
slo es posible a travs de un dilogo propositivo que obliga a que los
dirigentes tengan una perspectiva global de su distrito y no de beneficios
particulares y que, por otra parte, las autoridades sean capaces de actuar con
transparencia y en dilogo permanente con los ciudadanos.

Esto nos hace pasar a un segundo tema, el cual es cmo los vigilados
observan la vigilancia en las zonas piloto. Las autoridades entrevistadas creen
que es sumamente importante que el dirigente empiece a tener una mirada
ms global de su distrito, slo as es posible pensar en desarrollos macros y no
en obras urbanas, que si bien mejoran la calidad de vida, no fomentan ni
impulsan el desarrollo de todos los que viven en la localidad.

Para este nuevo proceso ya tenemos las ideas ms claras y estamos
poniendo mayor esfuerzo en capacitar en lo que es concertacin. Cada
dirigente lucha por llevar a su sector una obra, como para mostrar que
eso ha conseguido, y eso pues se opone con el objetivo de la
52
concertacin. Eso hay que explicarle bien a la gente. (PA, Ventanilla,
gerente de planificacin y presupuesto).

Lo ms importante es dar avances pequeos pero significativos en el
sentido de que los vecinos tengan una mirada ms integral, que la
asignacin de los recursos pueda tener mayor impacto que la del impacto
concreto del barrio, del grupo residencial, del asentamiento humano. Hay
que buscar que los proyectos tengan pues mayor impacto, que puedan
tener un impacto ms grande, ms amplio. Creo que eso poco a poco se
va a lograr. Ahora ya podemos dar miradas de carcter distrital (JZ,
alcalde, VES).

Por ltimo, las autoridades entrevistadas han manifestado que habra que
establecer mecanismos para fomentar la responsabilidad en la sociedad civil.
Es una visin muy interesante que proponen los vigilados, porque, si bien es
cierto que el Presupuesto Participativo y la vigilancia permiten la participacin
de la sociedad civil, sta no necesariamente, por asumir la participacin como
una actividad libre y gratuita, responde con responsabilidad y eficacia. Quin
vigila a la sociedad civil del cumplimiento de sus deberes ciudadanos? Habra
que pensar, por ello, modos de responsabilizar a los participantes de sus
propios compromisos, de tal manera se evitan dispersiones de vigilados, como
lo que se ha encontrado en la zona de Ventanilla, o de escasez de dilogo y
organizacin, como en la zona de San Juan de Miraflores.

Otra de la cosas que me gustara que incorpore la vigilancia es el
incumplimiento de la sociedad civil Eso es muy importante porque no
hacemos bien solamente mirando a un ciudadano (el alcalde), sino
hacemos entender a los dirigentes que la ciudadana tiene obligaciones y
responsabilidades y cuando hay compromisos, pues tienen que ser
cumplidos, que hay una responsabilidad que se pone en riesgo, que
tenemos que ver como el compromiso se cumple. En esa medida, te digo
que es importante que cuando se hable de vigilancia ciudadana se vea de
ambas partes, el rol que debe cumplir desde el gobierno local y el rol que
se cumple desde la ciudadana, creo que en esa medida se tiene un mayor
valor de la vigilancia ciudadana. (JS, alcalde, Villa El Salvador).

Por lo tanto, el rol de la vigilancia no es un rol ni justiciero ni fiscalizador,
tampoco es un atributo otorgado a la sociedad civil para asegurar la eficacia de
su alcalde. La vigilancia plantea un proceso para generar confianza en la
sociedad civil hacia el gobierno local, es un modo de facilitar acciones en
beneficio del bien comn y que, en conclusin, obligan al Estado y a la
sociedad civil a un dilogo permanente de propuestas y a una responsabilidad
compartida. El deber del ciudadano es tan importante como el cumplimiento de
las promesas de la autoridad, la democracia no funciona si los dos tipos de
actores no asumen sus compromisos.

El gobierno democrtico, tiene una doble vertiente de fuerza y es aquella por la
cual no es posible hacer estados sin la participacin de todas y todos los
involucrados en la zona. De esta ptica parte el presupuesto participativo en el
marco de la descentralizacin: el pensar a cada localidad como zona
53
potencialmente desarrollada s y slo s todos los ciudadanos se comprometen
bajo esa visin.

54


CAPITULO III:
La experiencia prctica de vigilancia ciudadana de los comits de
vigilancia y control al Presupuesto Participativo
45



En este capitulo se desarrollaran los aspectos relacionados a la prctica misma
de los ciudadanos, primero elegidos como agentes participantes y luego
seleccionado como miembros de los comits de vigilancia de sus distritos (Ate
Vitarte, Comas, Puente Piedra y Villa el Salvador), para que desde la voz de los
propios actores, se visualicen los avances, retrocesos, dudas y aprendizajes
que han tenido en su experiencia de vigilantes y de pobladores organizados
participando por el bien de su comunidad.

Asimismo es muy importante conocer el rol que juegan los Gobiernos Locales
como facilitadores de esta nueva interrelacin con la ciudadana, en aras de la
transparencia y la canalizacin de propuestas desde la sociedad civil. De otro
lado, el Equipo de Vigilancia de la Mesa de Lima Metropolitana ha jugado un rol
preponderante en la sensibilizacin, capacitacin y apoyo brindado a los
vigilantes a lo largo del proceso de instalacin y funcionamiento de los comits
de vigilancia al Presupuesto Participativo 2006, cumpliendo la funcin de
mediador e interlocutor entre los vigilantes y los Gobiernos Locales.
Finalmente, tambin se recoger la opinin de las Ongs que han apoyado el
proceso en los distritos en cuestin.

Producto de este acopio y anlisis de informacin, se podr observar como
estas experiencias de vigilancia se van construyendo gradualmente en la
prctica cotidiana, involucrando actores institucionales y organizativos que
interactan en escenarios complejos, cruzados por una serie de
condicionalidades culturales, sociales, econmicas y polticas propias de cada
localidad y contexto, que en la mayora de casos estan fuertemente
relacionadas con la pobreza como un elemento estructural.


3.1.- Un contexto complejo: Pobreza estructural
La pobreza es una situacin de restriccin de la libertad que proviene de
relaciones econmicas, sociales, culturales y polticas injustas. Esta restriccin
de la libertad tiene diversas dimensiones bsicas y que tienen que ver con:
constitucin fsica y mental, formacin bsica de la persona, acceso a las
opciones de consumo y desarrollo personal que se logra a travs del ingreso y
de los activos econmicos, personales y colectivos; libertad respecto de
discriminaciones, de la inseguridad, y de la injusticia; lmites al acceso a la
participacin
46
.


45
Este capitulo se estructura en base a la sistematizacin realizada en la segunda fase del
proyecto en los distritos de Villa el Salvador, Ate Vitarte, Comas y Puente Piedra.
46
Desarrollo Humano y Pobreza de la Exclusin a la Inclusin pp. 10, MCLCP.
55
La exclusin social
47
, es un concepto que va ms all de la pobreza pues
implica una escasez crnica de oportunidades, de acceso a agua segura,
salud, educacin de calidad, a oportunidades laborales y de acceso a crdito,
as como a un adecuado sistema de justicia.

Este escenario de pobreza presenta a dos pases al interior de uno, el primero
moderno, competitivo insertado en la globalizacin por medio de las
exportaciones y el mercado de consumo y otro, el mayoritario, en condiciones
de vulnerabilidad e informalidad con una constante que es la inseguridad en
sus diversas manifestaciones.

Aproximadamente 15 millones de peruanos se encuentran en situacin de
pobreza, esto es un claro indicador que las medidas de alivio de la pobreza
desde la dcada pasada hasta estos das no han tenido mayor repercusin y
esto en gran parte debido a que los decisores de polticas no han comprendido
la naturaleza multidimensional de la pobreza cuyas dimensiones se relacionan
estrechamente y se refuerzan
48


Este escenario entre sus elementos ms dramticos tiene a la mitad de la
poblacin en pobreza, al 25% de los nios menores de 5 aos con desnutricin
crnica, al 50% de nios con anemia (70% entre los menores de 2 aos) segn
la UNICEF
49
. Recurdese que los primeros tres aos de vida del infante son
cruciales para su desarrollo fsico e intelectual posterior. Adems el 29% de las
mujeres en el mbito urbano y el 37% en el mbito rural padecen de anemia
50
.

Si bien Lima Metropolitana es considerada como el departamento
51
menos
pobre del pas debido al centralismo crnico del Per, oculta tambin profundas
desigualdades aunadas con caractersticas propias de la pobreza urbana tales
como el hacinamiento y una ingesta de caloras deficiente.

En aspectos tan importantes como la salud, se puede constatar revisando las
cifras de las Encuestas Nacionales de Hogares (ENAHO) que la poblacin que
decide atenderse en un centro de salud pblico disminuye en los ltimos aos y
dado que las atenciones en el sector privado no han sufrido un incremento
sustantivo, se deduce entonces que un segmento importante no se atiende por
falta de recursos econmicos, a esto le podemos sumar los recortes
presupuestales que en los ltimos aos ha sufrido el sector salud.


47
Viviane Forrester, es una de las primeras autoras que puso en boga el trmino exclusin
social con su libro El Horror Econmico.
48
Per: Voces de los Pobres pag. 117. Banco Mundial DFID, Lima 2003
49
Estado mundial de la Infancia 2006 de UNICEF
50
ENDES 2000
51
Con el proceso de descentralizacin iniciado en el 2002, el Per se dividi en 26
departamentos, considerando a Lima Metropolitana capital del pas- como un departamento
diferente al constituido por el resto de provincias, llamado Lima Provincias. La provincia
Constitucional del Callao tambin pasa a tener la caracterstica de departamento, completando
los 26.
56
Disparidades sociales en la niez y la adolescencia

INDICADOR PROMEDIO NACIONAL
Tasa de mortalidad infantil
(por mil nacidos vivos)
33,0
Tasa global de fecundidad 3,5
Porcentaje de desnutricin
crnica total en menores de 5
aos
25,4
Porcentaje de nacimientos
atendidos por personal
entrenado
59,0
Tasa de analfabetismo 7,7
Grados de estudios
aprobados a los 17 aos
8,7
Porcentaje de adolescentes
entre 15 y 17 aos de edad
que no sabe leer ni escribir
3,8
Fuente: Plan Nacional de Accin por la Infancia y la Adolescencia 2002 - 2010

En materia educativa, se observa que en trminos de cobertura las cifras son
positivas, pero el nivel de escolaridad y la desercin escolar de los
adolescentes especialmente de las mujeres es elevado. El aspecto ms
dramtico esta en la calidad educativa traducida en el rendimiento estudiantil
tanto en matemticas como en comprensin de textos
52


Este panorama es hasta cierto punto esperable en la medida que el Per es
uno de los pases con menores ndices de inversin social en el continente, se
hace realidad el enunciado Un Estado puede argumentar que no tiene polticas
sociales para determinados grupos, pero su renuncia a dar respuesta al
problema se constituye en una poltica por omisin, o lo que es ms frecuente
la poltica real puede contradecir a la que est en los documentos
53
. El Per es
una muestra magnfica del enunciado anterior, recin en este gobierno se han
venido generando polticas pblicas para diversos grupos poblacionales
(infancia y adolescencia, adultos mayores, jvenes, etc.) sin embargo mucho
de lo formulado no cuenta con su respectivo correlato presupuestal por lo que
se hace difcil el cumplimiento.

Se constata tambin que el crecimiento econmico de los ltimos aos no se
traduce en la generacin de empleos de calidad, tras el ajuste estructural por el
que paso Amrica Latina y el Per en la dcada del 90, el aparato productivo
peruano tuvo como una de sus caractersticas la desindustrializacin,
generndose una masa de desempleados que al no poder ser absorbidos por
el mercado formal muchos de ellos terminaron accediendo a empleos
precarios.

An teniendo aos de sucesivo crecimiento econmico, el empleo de calidad
ha tenido una evolucin lenta, proliferando la informalidad aparejada esta a la

52
Para mayor informacin remitirse a la IV Evaluacin Nacional de Rendimiento Estudiantil
2004 Ministerio de Educacin.
53
Justicia Social, Poltica Social, Hctor Bjar ao 2004
57
progresiva perdida de derechos laborales. Segn la OIT el empleo informal es
el que se expande con mayor rapidez desde fines de los 80 a finales de los 90
en la regin
54


De otro lado, la pobreza y la precariedad de los ingresos son factores que
repercuten tambin en la organizacin de las personas, as como en sus
niveles de participacin si a esto se le suma un discurso que emana desde los
medios de comunicacin en donde se exacerban constantemente el
individualismo y el facilismo.

Si bien el ser humano por su naturaleza de ser social tiende a organizarse,
existen elementos del entorno que facilitan o dificultan la capacidad y
posibilidad de organizacin de las personas en general y en particular de los
ms pobres, en un escenario profundamente individualista donde prevalece la
lucha por la sobrevivencia traducida en largas jornadas de trabajo y donde los
distritos perifricos terminan convirtindose en ciudades dormitorio la
socializacin de los individuos se dificulta.

De otro lado, participar en primer lugar requiere de espacios, informacin y
capacitacin. Si bien en estos ltimos aos se han generado los espacios y
canales de participacin con la nueva normatividad, en lo referente a difusin y
desarrollo de capacidades falta mucho por hacer y de esto depende el
empoderamiento de los grupos organizados para la defensa de sus propios
intereses.

Se observa como factores polticos, sociales, econmicos y culturales (quiz
menos visibles como los efectos de los medios de comunicacin) contribuyen a
limitar el acceso de las personas pobres no solo a recursos productivos, sino
incluso a sus derechos ciudadanos y a sus posibilidades y capacidades de
participacin.

3. 1. 2 Una transicin democrtica frgil

Las principales caractersticas actuales del contexto son la crisis poltica,
convertida en nuestros das en una constante que impacta negativamente en la
credibilidad de los ciudadanos respecto a sus autoridades, produciendo un
descrdito generalizado en la poblacin, poniendo incluso en riesgo la
transicin democrtica.

De otro lado la situacin econmica del pas, que en trminos de dficit fiscal y
de indicadores macroeconmicos es ms que alentadora y ha mantenido una
tendencia positiva en los ltimos aos, sin embargo no se traduce an en
mayores ingresos, ni en una mejora de la calidad de vida de la mayor parte de
los peruanos.

En trminos concretos estara fallando el rol redistribuidor del Estado dado que
si bien el crecimiento econmico no tiene un correlato o una correspondencia

54
www.oit.org.pe/spanish/panorama/
58
con mejorar los indicadores sociales esto sera porque la riqueza producida en
el pas estara repartindose bsicamente entre unos pocos mientras la
mayora tiene escasas posibilidades de realizarse como ser humano y de
ejercer sus derechos.

Si bien Amrica Latina no es la regin ms pobre, si es la ms desigual del
planeta (esto en base al coeficiente de Gini
55
), y el Per al interior del
continente es uno de los ms desiguales, esto en buena parte explicara la
creciente perdida de confianza en la democracia y las dificultades que se
enfrentan para construir acuerdos de gobernabilidad sumados a un clima de
inestabilidad.

Las dificultades a enfrentar son pues diversas y los resultados son bastante
limitados. A pesar de esto ao a ao va en aumento el involucramiento de las
personas con la participacin como respuesta al inmovilismo imperante y para
enfrentar de manera proactiva el actual estado de cosas.
3.1.3 La vigilancia ciudadana en el marco de la concertacin

Se asume que el proceso participativo es realmente efectivo mientras vaya
modificando constantemente la realidad sobre la que esta actuando de manera
progresiva y gradual, los cambios se apreciarn en la medida del avance, con
la inclusin de nuevos actores y aliados estratgicos a la labor iniciada, esto
tambin se lograr mediante acciones destinadas a promover una mayor
conciencia en las personas implicadas y en las decisiones de poltica.

La vigilancia es una prctica de data relativamente reciente, pero la vigilancia
en el marco de la concertacin implica buscar el entendimiento tomando en
cuenta las diferencias entre los participantes y entender que la concertacin no
desaparece las diferencias ni anula los conflictos
56
, solamente brinda un mejor
escenario para discutirlos mediante el dilogo.

Otro aspecto importante a tomar en cuenta es que la concertacin no se logra
rpidamente, es un proceso que requiere establecer normas de convivencia,
identificar los problemas, discutir las posibilidades de solucin y llegar a un
acuerdo
57
. Es por tanto un instrumento para la accin al buscar formas y
mecanismos para superar problemas y resolver conflictos
58
sociales.

Contribuir a un efectivo empoderamiento educacional, social, poltico y
econmico de la poblacin es una forma prctica de fortalecer la democracia, la
sociedad civil y la legalidad; a reducir la pobreza y la injusticia de forma
concertada, convirtiendo a los propios implicados en agentes de cambio.

55
www.worldbank.org/depweb, el coeficiente de Gini mide la desigualdad, fue ideado por el
estadstico italiano Corrado Gini, generalmente se utiliza para medir la desigualdad en el
ingreso, pero tambin puede utilizarse para medir cualquier forma de distribucin desigual. El
coeficiente en si es un nmero entre el 0 y el 1, donde el 0 se corresponde con la perfecta
igualdad y el 1 con la perfecta desigualdad.
56
Tomado del documento Concertando para luchar contra la pobreza elaborado por la Mesa
de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza.
57
Ibid.
58
Ibid.
59

Dicho en otros trminos se busca lograr el cambio basado en la accin
concreta, generando condiciones y capacidades en las organizaciones y sus
integrantes para que estos gradualmente logren modificar la realidad.


3. 2.- Del Presupuesto Participativo a la participacin de los pobladores

Se ha expuesto y hablado de la importancia de las autoridades como
promotoras de la participacin ciudadana como una poltica de Estado y
particularmente en los procesos del Presupuesto Participativo. Ahora bien, el
trabajo realizado permite centrarse en el principal actor del proceso
participativo el ciudadano. El poblador, el dirigente, el lder vecinal que
decide involucrarse en los nuevos retos que trae consigo la bsqueda de su
participacin y vigilancia; que quiere canalizar la voz y las propuestas de la
poblacin, las cuales contribuyen a su vez a mejorar la transparencia en la
gestin de las autoridades.

Se identifica el rol primordial que cumplen los comits de vigilancia al
Presupuesto Participativo, que han estado presentes en el desarrollo del
proceso y luego como vigilantes de su cumplimiento, verificando que los
procedimientos seguidos los conduzcan a un presupuesto elaborado
participativa y democrticamente.

Sin embargo, hay una serie de elementos en la implementacin del
Presupuesto Participativo, como la propia realidad de cada gobierno local, la
corta vida del proceso y la percepcin de los propios vigilantes que estn
marcando su propio ritmo. Una construccin ciudadana que estos procesos
participativos se han propuesto y que es por supuesto perfectible.

El Instructivo del MEF es un documento orientador para la planificacin
participativa del Presupuesto Regional y Local correspondiente al ejercicio
fiscal del 2006, a diferencia del instructivo del ao anterior, busca dar mayores
precisiones para la aplicacin de las etapas del Presupuesto Participativo por
los actores involucrados y brindar a su vez, alcances en cuanto a la formacin
y funcionamiento de los comit de vigilancia.

Segn el Grupo Propuesta Ciudadana
59
-, se pueden visualizar 7 importantes
cambios:
Primero: la reivindicacin del rol de los CCL y los CCR. En el anterior
instructivo, estas instancias participaban como agentes participantes,
actualmente, son considerados un rgano de concertacin entre autoridades y
sociedad civil.
Segundo: Actualmente se exige que el PP tome en cuenta los objetivos
estratgicos del PDC, sin embargo, este mismo instructivo centra el proceso en
el aspecto presupuestal anual.

59
Cambios para tomar en cuenta En: Participa Per, N 22, marzo 2005, Pg. 10 y 11. Grupo
Propuesta Ciudadana.
60
Tercero: Se diferencia el PP y el PDC del Plan Estratgico Institucional y el
Presupuesto Institucional. Los dos primeros reconocen la importancia de la
participacin de los organismos pblicos, los segundos se limitan a la
participacin de las autoridades locales.
Cuarto: Se refuerza la exigencia y coherencia entre los procesos de
programacin de planes y presupuestos de gobiernos locales y regionales.
Quinto: Se busca mayor eficacia en la participacin de la sociedad civil,
priorizando representatividad e institucionalidad de stas.
Sexto: Se reconoce la importancia de la participacin del equipo tcnico, que
ya no est sujeta al parecer de las autoridades. Actualmente la participacin del
equipo tcnico es obligatoria.
Sptimo: Se reitera la importancia de la rendicin de cuentas y transparencia
para garantizar mayor legitimidad y gobernabilidad. Se toma mayor
consideracin por la labor del Comit de Vigilancia Ciudadana, quien supervisa
el adecuado desarrollo del proceso participativo y la ejecucin de los proyecto
aprobados en consenso.
Este ltimo elemento la vigilancia ciudadana- es el de mayor inters para esta
sistematizacin, pues si bien el proceso del Presupuesto Participativo propicia
la participacin de los ciudadanos organizados en las decisiones locales y en el
tema de la gestin gubernamental local o regional; es el Comit de Vigilancia,
quien vigila, regula y supervisa el cumplimiento del proceso y los acuerdos, y
vela por la transparencia de ese proceso en el transcurso del ao. La vigilancia
ciudadana est a cargo de un grupo de agentes participantes, quienes tienen la
funcin de informar y vigilar sobre los resultados de los proyectos
consensuados en el Presupuesto Participativo.

La vigilancia ciudadana forma parte de este nuevo proceso de democratizacin
y compromiso ciudadano para buscar la eficiencia, eficacia y transparencia del
gasto pblico. Es justamente en la implementacin de este proceso en los
contextos polticos y sociales de cada territorio del pas que surgen una serie
de particularidades y manera de avanzar en el proceso.

3.2.1.- El Presupuesto Participativo y los comits de vigilancia: como se
vivi el proceso en los cuatro distritos.

El Presupuesto Participativo debe ejecutarse siguiendo las ocho fases
planteadas en el Instructivo del MEF. Ha sido parte de esta sistematizacin
indagar sobre las principales percepciones de los miembros de los comits de
vigilancia sobre cmo se llevo a cabo la implementacin del Presupuesto
Participativo en sus distritos? Conocer si el proceso cumpli con los plazos
establecidos, las principales dificultades y logros en su desarrollo.

Uno de los momentos ms importantes y que dan comienzo a la elaboracin
del PP, es la fase correspondiente a la Preparacin del proceso. En esta fase,
los Gobiernos Locales
60
deben comenzar preparando el proceso e involucrando

60
De aqu en adelante solo se hablar de Gobiernos Locales (GL) dado que el objeto de este
estudio mide la percepcin de los pobladores de 4 distritos y su experiencia en el proceso de
61
a los Consejos de Coordinacin Local (CCL) como colaboradores directos y
encargados junto al municipio, de la convocatoria a los agentes en cada
distrito.

El instructivo para el proceso 2006 plantea que los CCL deben encargarse de
las actividades de difusin y sensibilizacin sobre la importancia de la
participacin ciudadana en el PP, as como de difundir las normas que sealan
su cumplimiento. Informacin que posteriormente debera ser distribuida a los
agentes participantes en el momento en el que se inicien los Talleres de
Capacitacin. Sin embargo esta figura esta lejos de concretarse. Las
explicaciones se pueden atribuir en primer lugar a la poca o nula
institucionalidad de la que gozan los CCL y los CCR a nivel nacional. Luego de
ms de dos aos de haberse implantado estos espacios de concertacin, su
funcionamiento se caracteriza por ser deficiente. En la mayora de casos, tanto
a nivel distrital, provincial y regional, no existe mucha claridad en cuanto a los
roles que debe cumplir.

Se observan situaciones en las que existe poca voluntad por parte de los
alcaldes y las autoridades a integrar la participacin de miembros de la
sociedad civil en asuntos municipales que durante mucho tiempo eran solo
materia de los funcionarios y el alcalde. En algunas localidades los CCL no son
convocados regularmente y en otras ni siquiera se renen. Tambin se
presenta un nivel intermedio en el cual los alcaldes convocan a los CCL para
cumplir con la normatividad vigente. Y en menor medida, se producen
circunstancias en las que existe una verdadera motivacin y voluntad poltica y
democrtica de parte de las autoridades para darle viabilidad a estos espacios
de concertacin.

De otro lado, en algunos casos son los representantes de la sociedad civil en
los CCL los que no asisten a las pocas reuniones convocadas por los alcaldes
quienes presiden los CCL- ni aportan con propuestas que beneficien a su
comunidad. Este tipo de particularidades hace que el trabajo del CCL an no
pueda ser vislumbrado y cumpla un rol activo en los procesos participativos que
se van generando. En el momento actual, los CCL no asumen todava el
liderazgo en el proceso de planeamiento concertado y de presupuestos
participativos. En este mbito se esta presentando cierto paralelismo con los
equipos tcnicos, en desmedro de los CCL
61
.

Estas circunstancias no son ajenas a las vividas en los distritos de
intervencin: El CCL tiene un rol muy importante, pero no difunde lo que
hace, ese es el problema, las normas le dan incluso un rol fiscalizador
dentro del proceso de gobiernoQue abogaron y que lograron no
sabemos hasta ahora, no han rendido, por eso son llamados por nosotros
para que vayan a la plenaria y ah nos rindan sus cuentas y que han

PP. Dado que el Instructivo se aplica indistintamente tanto para Gobiernos Locales como para
Gobiernos Regionales.
61
Daz Palacios, Julio. Los Consejos de Coordinacin Local. Un camino abierto para fortalecer
la democracia, el desarrollo y la gobernabilidad en el marco de la descentralizacin.

62
hecho como movimiento local (miembro del Comit de Vigilancia-Distrito de
Puente Piedra).

El CCL ha cumplido su rol a medida de sus posibilidades, dan ms para
la municipalidad que en defensa de la poblacin, ellos han sido guiados
por los responsables del gobierno local (miembro del Comit de Vigilancia-
Distrito de Ate Vitarte).


Desgraciadamente el CCL esta desarticulado, nosotros invitamos a un
miembro porque no podemos juntarlos a todos los del CCL,..nos
reunimos y nos dijo que ellos estn totalmente desarticulados, no estn
trabajando como equipo (miembro del Comit de Vigilancia Distrito de
Comas).

El CCL no hace nada para aportar en el proceso (miembro del Comit de
Vigilancia - Distrito de Villa el Salvador).

La importancia del CCL como un espacio que podra convertirse en un
canalizador de las propuestas y voz de los ciudadanos es reconocido por los
miembros de los comits. Sin embargo, tambin reconocieron y consideraron
como el mayor problema la poca atencin que sus propios miembros y las
autoridades locales le han impregnado. Sienten que se valora su importancia a
un nivel enunciativo, pero en la prctica no se conoce como llevar a cabalidad
el rol correspondiente, un rol que vele directamente por los intereses de la
comunidad.

En la experiencia de los miembros de los comits de vigilancia las limitaciones
han venido en primer lugar, desde los miembros del CCL al no conocer sus
roles y atribuciones, ms an, en no poner en prctica su derecho a participar
de acuerdo a las atribuciones que le corresponden. En segundo lugar, el bajo
desempeo de los CCL esta directamente relacionado al desinters de los
Gobiernos Locales en brindar las apropiadas facilidades para su
funcionamiento real y autnomo. La responsabilidad es compartida.

Sumado a esto, es preocupante el grado de desconocimiento con el que cuenta
la poblacin en los cuatro distritos de intervencin: no conocen las actividades
que realizan los CCL en general, se les considera espacios desarticulados del
proceso de Presupuesto Participativo, y con una participacin prcticamente
nula. Esto se constituye en una expresin ms de la poca institucionalidad de
los CCL y CCR a nivel nacional. Espacios que deberan ser mejor
aprovechados y valorados por la ciudadana y las autoridades.

Ante esa situacin, pretender una participacin activa de los CCL a lo largo de
los procesos de Presupuesto Participativo es an una utopa. Los CCL
claramente no han jugado un papel preponderante, y han estado lejos de
desempear las diferentes actividades sealadas en el instructivo para la
implementacin del Presupuesto Participativo. Es necesario revalorar la labor
que los CCL pueden cumplir en su localidad y encontrar caminos para su
63
fortalecimiento tanto por parte de las autoridades municipales como de la
comunidad.

Regresando a las fases del Presupuesto Participativo, como segundo paso
debe realizarse la Convocatoria. Es en esta etapa que el Gobierno Local, -
debera en coordinacin con el CCL-
62
realizar la convocatoria de los agentes
participantes para su inscripcin y participacin en el proceso de Presupuesto
Participativo. Para ello, se recomienda la utilizacin de los medios de
comunicacin que sean ms accesibles a cada localidad. El instructivo tambin
seala que el Gobierno Local debe elaborar una ordenanza que reglamente el
proceso.

La mayora de los entrevistados coincidieron en afirmar que si comparaban el
proceso de convocatoria efectuado con el del ao anterior, este haba
mejorado. Sin embargo, existieron particularidades expresadas por los
miembros de los comits- que dan seales de los tropiezos y caractersticas
para el desarrollo de esta fase.

En Ate Vitarte la percepcin de los entrevistados fue mayormente positiva ha
mejorado ostensiblemente este ao, pero los aos anteriores ha sido muy
defectuosa para los agentes participantes, la convocatoria esta llegando
ms a tiempo (miembro del comit de vigilancia al PP 2006- Distrito de Ate
Vitarte). Existe una mayor atencin del Gobierno Local al proceso de
convocatoria, la cual no solo debe realizarse a tiempo, sino tambin en llegar
de manera oportuna a la mayor cantidad de la poblacin.

Los miembros del comit tambin manifestaban que haban notado un mayor
inters por parte de los agentes participantes en participar. No obstante, su
participacin se vea limitada por la falta de conocimiento sobre la propia
implementacin y las reglas de juego del proceso. El desconocimiento del
proceso de presupuesto participativo es una de las grandes debilidades que
limitan la participacin de los pobladores.

El proceso a tenido errores salvables, ellos tienen una base de datos de
todas las personas, de todos los agentes organizados, a nivel de todo el
distrito, 500 es un buen nmero, es una buena base de datos, los agentes
han participado por la convocatoria a puerta, no ha sido pblica, ha sido
oficios entregados en la puerta de casa (miembro del comit de vigilancia al
PP 2006- Distrito de Ate Vitarte).

Esta situacin no es ajena a lo sucedido en los otros distritos, en el caso de
Comas, mayor difusin para convocar, existe una confianza de los
agentes participantes y de la poblacin por las obras que se
ejecutanpero hay una falta de conocimiento de la poblacin de cmo
debe participar y esa es una funcin que le compete a la sociedad civil
por medio de las zonales o juntas vecinales, hay gente que no sabe como
hacer proyectos (miembro del comit de vigilancia - Distrito de Comas)


62
A lo largo del texto se identificaran momentos en los cuales la norma establece algo que no
necesariamente se da en la prctica.
64
El convocar y conducir el proceso participativo en el distrito es grande y
complicado, tenemos cinco meses en este proceso y hemos tenido ms
de 31 reuniones con las organizaciones, el aspecto logstico es un
elemento fundamental debido a que el desarrollo de actividades a
involucrado talleres informativos, de capacitacin, talleres temticos,
territoriales y todo tipo de entrega de material didctico para que el
evento se lleve adecuadamente... (Funcionario del Gobierno Local de
Comas)

El poder llegar a ms ciudadanos, a ms organizaciones, para que
comprendan y se involucren en el proceso de Presupuesto Participativo, es el
reto que tienen tanto las autoridades como la sociedad civil. Es en ese
momento que se conjugan dos aspectos muy importantes en la construccin de
una relacin ms democrtica y concertadora entre el Estado y la ciudadana,
por una parte, el mismo proceso del Presupuesto Participativo exige al
Gobierno Local una serie de condiciones que facilite la participacin de la
poblacin.

Del otro lado, el poblador comn
63
no se encuentra informado de cual sera su
rol en el proceso y muchas veces no lo llega a estar, abandonando su
participacin en este tipo de procesos participativos. Adems, aunado a estas
caractersticas se encuentra la desconfianza progresiva de los pobladores
hacia sus autoridades, debido al mal uso de los recursos y corrupcin que
estas han presentado en los ltimos aos. Asimismo, si bien los ciudadanos
pueden mostrar un inters en participar, son factores internos: la organizacin
de sus tiempos, conocimiento y dedicacin al tema y, factores externos: la
representacin a alguna organizacin y las preferencias polticas entre otras;
las posibles razones que generan tensin entre ambos actores.

La aplicacin de procesos que incluyan la participacin de los pobladores en
los asuntos municipales es an naciente en el pas y abarca todo un proceso
de aprendizaje y retroalimentacin entre sociedad civil y Estado.

...la convocatoria fue aparentemente masiva, hubo participacin de
representantes de organizaciones, tambin se invito a personas que
podan participar tan solo con 30 firmas como agentes participantes, sin
embargo muchos dirigentes que conozco cuando le hacan la pregunta
porque no van a inscribirse, es que haban participado del proceso
anterior; dijeron que era un engaa muchachos, no les parece perder el
tiempo con este tipo de actividades (miembro del comit de vigilancia al PP
2006- Distrito de Puente Piedra).

A su vez, los Gobiernos Locales tienen an serias limitaciones en la gestin de
sus funciones, y ms an en procesos que incluyan la participacin de los
pobladores. Los vigilantes interpretan los atrasos en los que han incurrido sus
autoridades como poca voluntad para impulsar el proceso, lo que a la larga les
genera una perdida de credibilidad de sus acciones ante la comunidad.

63
Si bien los lideres vecinales son personas de trayectoria en su comunidad, son el comn de los
pobladores los que no participan del proceso, muchas veces por el desconocimiento del mismo.
65

Hay que reconocer en honor a la verdad que existen muchas carencias
en nuestra poblacin y quizs ellas tengan como sustento la falta de
capacitacin de sus dirigentes, porque en una reunin, imaginese usted
donde hay 80 personas, todos hablan a la vez, porque todos quieren el
cargo, exclusivamente porque entienden que el cargo le da cierto margen
de poder (miembro del comit de vigilancia - Distrito de Puente Piedra).

Por otra parte, es interesante observar como la construccin de la participacin
demanda una especie de auto anlisis por parte de los involucrados. Es
importante que los ciudadanos reconozcan sus limitaciones y aporten de
manera proactiva a mejorar la calidad de su participacin, debiendo considerar
a su vez, el compromiso que ellos tienen con sus vecinos y conciudadanos.
As como es deber de las autoridades rendir cuentas de su gestin a quienes
los eligieron y representan. As como respetar las leyes y canales creados para
motivar y considerar la participacin de la sociedad civil.

En ese sentido, para que el Presupuesto Participativo pueda ser implementado
se requiere la elaboracin de una Ordenanza Municipal que regule
especficamente el proceso en cada localidad, precisando los mecanismos a
seguir para la identificacin de los agentes participantes, sus responsabilidades
y el cronograma que deber seguirse. A pesar de que el instructivo no
establece una fecha para la publicacin de la ordenanza, en ninguno de los
casos analizados se realiz antes de abril del 2005.

Para los objetivos comparativos de este anlisis, la ordenanza presenta
informacin acerca de:

Distrito : Fecha de
elaboracin
Criterios para la
eleccin de los
Agentes
Participantes
Criterios para
la priorizacin
de proyectos

Cronograma Formacin del
comit de
vigilancia
Ate Vitarte Mayo de 2005 x x x
Comas Abril de 2005 x x
Villa El Salvador Mayo de 2005 x x
Puente Piedra Abril de 2005 x x

Si se analiza comparativamente las ordenanzas de los cuatro distritos se
observa que la ordenanza de Ate Vitarte contiene mayores elementos
explicativos acerca del proceso, la metodologa a seguir, el rol del CCL, el rol
del equipo tcnico y el rol de los agentes participantes. Adems, presenta las
fases del Presupuesto Participativo ms no un cronograma de fechas
establecidas, como si lo presenta el distrito de Comas.

Las ordenanzas muestran informacin acerca de la conformacin del equipo
tcnico tal como lo seala el instructivo- solamente la Municipalidad de Ate
Vitarte menciona en detalle sus funciones.

Sobre la eleccin de los agentes participantes son los distritos de Ate Vitarte y
Puente Piedra los que presentan los requisitos para su eleccin. Para el caso
de los criterios de priorizacin de proyectos los mencionan tanto Ate Vitarte
como Villa el Salvador.
66

Finalmente llama la atencin positivamente que los cuatro distritos hayan
especificado la conformacin de los comits de vigilancia en las ordenanzas.
Se espera que este tipo de prcticas sea un constante, ya que responde a la
demanda de los miembros de los comits para poder ejercer su funcin
eficientemente.

Posteriormente a la Convocatoria, se lleva a cabo el proceso para la
Identificacin de los Agentes Participantes, es en esta etapa que se
procede a la inscripcin de los pobladores que participaran en el proceso de
acuerdo a los criterios establecidos en el instructivo y la ordenanza.
Seguidamente se realiza la Capacitacin de los Agentes Participantes, la
cual se plantea como una tarea permanente en el proceso. Se proponen
diferentes modalidades como talleres, asambleas o reuniones para que tanto
pobladores como autoridades tengan conocimiento de sus responsabilidades y
atribuciones en el proceso. Son llamadas a implementar estas capacitaciones
instituciones de la sociedad civil y/o acadmicas y agencias de cooperacin en
coordinacin con los Gobiernos Locales, a lo largo del proceso.

En este punto, que es considerado el cuarto en el instructivo del MEF, se tienen
que separar dos momentos; uno primero en el cual las capacitaciones a los
agentes participantes estuvieron a cargo de las Ongs que apoyan a los
distritos, y que a su vez son parte de los equipos tcnicos de los Gobiernos
Locales, y una segunda donde el Equipo de Vigilancia de la Mesa de
Concertacin de Lima Metropolitana puso en prctica su estrategia de
capacitacin y acompaamiento a los miembros de los comits de vigilancia
para que puedan ejercer sus labores como vigilantes.

Sobre la primera etapa se aprecia que un porcentaje mayor de los
entrevistados consideraron que las capacitaciones fueron deficientes, poco
trasparentes e inefectivas. En comparacin a aquellos que las consideraron
buenas y efectivas.

En capacitaciones si hemos participado, dirigidas por Ongs aunque se
vea un poco tedioso, no se le entendan (miembro del comit de vigilancia
al PP 2006- Distrito de Comas).

De alguna manera podramos decir que si se hubo, pero lo que se ha
hecho es maquillar el tema, digamos que la capacitacin debi realizarse
previamente para que todos los agentes participantes en cada taller que
iba a tocar un punto pudiera tener conocimiento de lo que se trataba se
han dado todos los talleres y despus de eso se da la capacitacin,
entonces no tiene ningn sentido, pues carece de sentido capacitar al
agente despus que concluya el proceso, para que (miembro del comit
de vigilancia al PP- Distrito de Puente Piedra).

Si hubo talleres de capacitacin pero yo los califico un poco dbil,
porque no siento que en un solo taller se pueda recepcionar lo que se
debera conocer, por eso nosotros planteamos que las capacitaciones
67
deben ser permanentes para los agentes participantes (miembro del
comit de vigilancia al PP- Distrito de Villa el Salvador).

Se observa que los miembros de los comits de vigilancia, que en un primer
momento se aproximaron al proceso como agentes participantes, encuentran
en la capacitacin una de las debilidades ms fuertes del proceso llevado a
cabo en sus distritos. Entre las dificultades encontradas por los vigilantes se
pueden mencionar:

- Que las capacitaciones no fueron realizadas oportunamente, es decir, al
comienzo y a lo largo- del proceso para informar a los participantes sobre las
acciones a seguir.
- Se consideraron insuficientes y poco efectivas ante el gran nmero de
participantes, que iba desde 300 agentes participantes (Comas) hasta 1500
agentes participantes (Villa el Salvador).
- La poblacin tena ciertas expectativas antes de la capacitaciones -contar con
elementos normativos y prcticos que les permitieran desempear un mejor
papel en el proceso- que en muchos casos no fueron cubiertas por los equipos
a cargo de las capacitaciones. No se clarificaron los roles que deban cumplir
los agentes participantes y miembros de los comits de vigilancia.

Se espera que la estrategia que implementen los Gobiernos Locales -en
alianza con las Ongs- para la realizacin de capacitaciones oportunas,
constantes y sobretodo de calidad pueda mejorar de ao a ao. Considerando
las apreciaciones de los capacitados para medir el grado de efectividad, as
como brindando elementos para un mayor entendimiento sobre las fases y
responsabilidades en el desarrollo del proceso. De ah la importancia de
cumplir con las fases establecidas en el instructivo y que las ordenanzas
establezcan las caractersticas especificas a seguir en cada distrito.

De otra parte, en las capacitaciones brindadas en vigilancia ciudadana a los
miembros de los comit de vigilancia, se observa que la mayora de
capacitados no manejaba el concepto de vigilancia y desconocan en gran
medida cuales iban a ser sus responsabilidades dentro del comit. Es
necesario tratar de programar una, dos o tres sesiones dentro del
proceso de presupuesto participativo sobre vigilancia ciudadana, si no
saben lo que es un presupuesto participativo, menos van a saber que hay
un comit de vigilancia para este proceso, creo que hay que hacer
coordinaciones para incluir en todo el proceso capacitaciones peridicas
y en todos los territorios sobre lo que es vigilancia ciudadana y que fin
deben tener los vigilantes (Integrante del equipo de Vigilancia de la Mesa de
Concertacin) .

La capacitacin para todos los agentes participativos no ha sido muy
transparente que digamos, tengo que agradecer a la Mesa de
Concertacin que ha facilitado dos talleres para el comit de vigilancia,
esta formacin que nos brinda, a mi parecer debera ser para todas las
personas involucradas en este proceso (miembro del comit de
vigilancia al PP 2006- Distrito de Ate Vitarte).

68
El problema no es ser vigilado, el problema est en que muchas veces
tenemos a malinterpretar algunas normas (funcionario del Gobierno Local-
Distrito de Ate).

Por ejemplo, en el caso de Ate Vitarte se generaron confusiones en relacin a
la labor y el objeto de vigilancia de los miembros del comit. Se tuvieron que
realizar varias capacitaciones para conocer en que consista la vigilancia
ciudadana, las atribuciones y limitaciones en el accionar del comit de
vigilancia al Presupuesto Participativo.


Posterior a la Capacitacin, debern implementarse los Talleres de Trabajo,
reuniones convocadas por los alcaldes con la participacin de los agentes
participantes, donde deben discutirse los objetivos estratgicos del Plan de
Desarrollo Concertado (PDC) y se determinan los problemas y acciones a
seguir, definiendo las responsabilidades de los actores involucrados en la
implementacin del Presupuesto Participativo.

Para el desarrollo de estos talleres uno de los primeros actos pblicos que se
plantean, es la presentacin por parte del alcalde de la visin del desarrollo,
los objetivos estratgicos contenidos en los Planes de Desarrollo Concertados,
los avances logrados segn los objetivos planteados y entrega de informacin
correspondiente a la rendicin de cuentas pblica de los resultados del
Proceso de PP del ao previo y de los cambios efectuados y modificaciones
presupuestarias originados por variaciones en las acciones priorizadas del
proceso.
64


Cuando se indag sobre el conocimiento por parte de los agentes participantes
de la articulacin entre los PDC y los PP, los resultados fueron los siguientes:

En el caso de Comas y Puente Piedra los entrevistados manifestaron conocer
del Plan, haberlo revisado y en algunos casos haber participado de su
elaboracin y validacin. En Comas se considera que el Plan no guarda una
articulacin directa con el PP. Si bien se identifican elementos comunes entre
ambos, se considera que el PDC no recoge del todo la realidad del distrito.

El municipio es el encargado de hacerlo con los agentes participantes,
se vienen dando en las capacitaciones, falta mayor dinamismo por la
autoridad, falta profundizar (miembro del comit de vigilancia al PP 2006-
Distrito de Comas).

Puente Piedra tiene una visin ms positiva en cuanto a la disponibilidad de la
Municipalidad de poner a consideracin de la poblacin el PDC, sin embargo
falta que se creen canales para difundirlo a la poblacin. Tambin manifiestan
que el documento no recoge completamente la realidad del distrito. En Ate
Vitarte se reconoce cierta articulacin del PDC con el PP, pero que la
ciudadana no conoce mucho del Plan.

64
Presupuesto Participativo 2006. Instructivo del MEF para la planificacin participativa del
Presupuesto Regional y Local.

69
Finalmente en el caso de Villa El Salvador la situacin se presenta en un
contexto un tanto diferente. Este distrito cuenta con una gran tradicin
participativa ya que desde 1999 se inici la construccin de su cuarto plan de
desarrollo del distrito. Sus pobladores consideran que la elaboracin de los
planes ha sido un esfuerzo significativo, pero que an son perfectibles y deben
recoger en mayor medida la voluntad de la gente de la localidad.

De lo anterior se puede concluir que existe un esfuerzo por parte de los
Gobiernos Locales de vincular los PDC con el PP. No obstante, la elaboracin
concertada del PDC y el PP se constituyen en un reto, en trminos de poder
lograr y llegar a cubrir todas las necesidades de los distritos, lo cual solo ser
posible con la participacin de todos los actores sociales: el Gobierno Local, los
pobladores, la MCLCP, las ONGs y las organizaciones de la sociedad civil.

Como sexto paso, debe realizarse la Evaluacin Tcnica, tarea encomendada
al Equipo Tcnico. Se debe analizar y realizar el desarrollo tcnico de cada una
de las acciones propuestas y evaluar su viabilidad. Como paso posterior, estas
propuestas son presentadas a los agentes participantes para su aprobacin.

Existen diferentes puntos de vista en cuanto a como se llevo la evaluacin de
prioridades en cada distrito por los agentes participantes:

- En Ate Vitarte: consideraron que la tcnica utilizada fue buena y se hizo
transparentemente ante la poblacin. Sin embargo, otra posicin manifiesta
que la forma de calificar no fue la ms apropiada.

Me gusto la tcnica con la cual fue evaluado las prioridades, es el primer
ao que lo han evaluado delante de nosotros y dentro del presupuesto
participativo, nosotros hemos visto como se ha ejecutado la votacin de
nosotros y como ha encajado en la evaluacinla tcnica ha sido muy
prctica de llegar a todo nivel, hasta el que no era profesional entenda
(miembro del comit de vigilancia al PP 2006- Distrito de Ate Vitarte). En este
sentido, las experiencias son diferentes en cada distrito, dependiendo de las
facilidades y voluntad de las autoridades y del equipo tcnico para llegar a
todos los agentes participantes.

- En Comas: los entrevistados manifestaron no contar con la informacin a
tiempo, lo que dificult esta evaluacin.

Se ve con bastante preocupacin que nosotros no contramos con la
informacin a tiempo, entonces como evaluamos prioridades (miembro
del comit de vigilancia al PP 2006- Distrito de Comas).

- En Puente Piedra: Si bien los miembros del comit trataron de brindar algunos
conceptos que aportarn a la implementacin de esta etapa, la evaluacin fue
realizada por el equipo tcnico.

En un principio se trato de hacer en conjunto con el comit de vigilancia,
sin embargo, hubo muchos tropiezos, no se lleg a efectuar, despus se
trat de pedir sugerencias de la misma ciudadana, no se lleg a cumplir y
70
al final fue el equipo tcnico que decidi esta priorizacin (miembro del
comit de vigilancia al PP 2006- Distrito de Puente Piedra).


- Villa el Salvador: En trminos generales consideran que la evaluacin se llev
a cabo de acuerdo a lo que se ha venido trabajando en aos anteriores. La
tradicin organizativa del distrito ha permitido que los procesos iniciados en el
distrito sean accesibles a la poblacin.

De acuerdo a lo que venimos trabajando, las ideas son referidas a los
acuerdos de los aos anteriores, se contina con esas (miembro del
comit de vigilancia al PP 2006- Distrito de Villa el Salvador).

De lo mencionado anteriormente se deduce que an falta mayor coordinacin
entre los equipos tcnicos y los agentes participantes. Los equipos tcnicos
deben considerar que as como es necesario brindar una mejor capacitacin a
los agentes participantes para su comprensin del proceso, tambin es
necesario crear vasos comunicantes entre ambos que facilite su relacin, para
llevar a cabo un mejor proceso.

Como parte de las ltimas dos fases del instructivo, se plantea la
Formalizacin de Acuerdos, es decir, los resultados del proceso deben ser
consolidados y evaluados por el equipo tcnico. Una vez aprobados los
acuerdos, los agentes participantes deben suscribir un acta de formalizacin de
los mismos. Este proceso se encontraba en marcha en los distritos al momento
de la elaboracin de este informe. Finalmente si bien la Rendicin de cuentas
se plantea como la ltima etapa en el instructivo, debe ser en realidad, el punto
de partida de los Talleres de Trabajo, donde el alcalde y la municipalidad
deben informar a los agentes participantes sobre el cumplimiento de los
acuerdos tomados en el proceso participativo del ao anterior, principalmente.

Los entrevistados de todos los distritos manifestaron que las fases del
Presupuesto Participativo se realizaron a destiempo pero que se cumplieron,
pero lo ms preocupante fue la falta de rendicin de cuentas por parte de la
municipalidad.

.lo ms grave ha sido que no ha habido una correcta rendicin de
cuentas (miembro del comit de vigilancia al PP 2006- Distrito de Puente
Piedra).

Entre las principales demandas que los miembros de los comits sealan, se
encuentra la necesidad de que los Gobiernos Locales realicen rendiciones de
cuentas que permitan a la ciudadana conocer si los recursos pblicos han sido
utilizados eficientemente. Desde el marco del Presupuesto Participativo deben
establecerse criterios necesarios para que se generen procesos que apunten a
mejorar la transparencia de los Gobiernos Locales.

Finalmente, la formacin de los comits de vigilancia es planteado en el
instructivo del MEF. Lo cual se pasa a analizar a continuacin.

71
3.3 El ejercicio de la vigilancia ciudadana al Presupuesto Participativo:
hablan los actores

En este subcapitulo se abordara la puesta en prctica de los comits de
vigilancia del Presupuesto Participativo. Se recoge desde su propio
acercamiento a la vigilancia ciudadana y al Presupuesto Participativo cuales
han sido sus labores en este mbito.

3.3.1 Como es entendida la vigilancia ciudadana: en los cuatro distritos de
intervencin-.

La manera de entender la vigilancia est influido por los liderazgos que
emergen en cada uno de los espacios territoriales, la relacin que estos
establecen con los gobiernos locales y los otros actores participes del proceso.
A esto se suma el marco normativo, bastante amplio por cierto, considerado
por los participantes como otro factor influyente tanto en la concepcin de la
vigilancia como en la percepcin del rol del ciudadano, de sus deberes y sus
derechos.

Se puede notar que el como se entiende la vigilancia difiere ligeramente en los
distritos en los cuales se implementa, esto puede llevarnos a inferir que la
capacitacin no ha logrado an homogenizar criterios y conceptos en todos los
participantes.

Distrito de Ate Vitarte

La vigilancia es un ejercicio prctico de ciudadana que permite exigir los
derechos y cumplir con los deberes, es pues una herramienta y un mecanismo
que sirve para controlar las gestiones de los gobiernos, tanto nacional,
regionales provinciales y distritales (miembro del comit de vigilancia al
PP 2006- Distrito de Ate).

Si bien la experiencia en la cual los actores se encuentran inmersos es la
vigilancia al PP en el mbito distrital, proyectan escenarios mucho mayores
para la vigilancia, situndola en el mbito regional e incluso nacional como
prctica ciudadana generalizada a todo nivel.

La importancia de este ejercicio ciudadano radica en la necesidad que las
personas se involucren en lo que pasa en sus circunscripciones, adems esto
ayuda a ir transparentando los procesos internos de la municipalidad,
mejorando la credibilidad de las autoridades, reza el dicho, en arcas
abiertas justos pecan y podra aadirse que si no los observan ms an.
La vigilancia definitivamente ayudar a disminuir los niveles de
corrupcin (miembro del comit de vigilancia al PP 2006- Distrito de Ate).

72
En lo referente a las normas que apoyan la prctica de la vigilancia ciudadana
los vigilantes de Ate mencionaron el instructivo del MEF, la Ley de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica y la Ley Orgnica de
Municipalidades, sugieren adems acudir a la Defensora del Pueblo en caso
de detectar irregularidades.
Distrito de Villa El Salvador.

La Vigilancia Ciudadana es percibida como la responsabilidad que se le asigna
a la sociedad civil para observar el uso adecuado de los recursos de la
colectividad, en lo concerniente a la experiencia de vigilancia al PP, significa
hacer cumplir los compromisos del gobierno local con la ciudadana
(miembro del comit de vigilancia al PP 2006- Distrito de Villa El Salvador).

La vigilancia es adems un mecanismo por el cual la sociedad civil se involucra
en el proceso de desarrollo del distrito por medio de la participacin en el PP,
sus etapas, as como observando el cumplimiento de los compromisos
asumidos tanto por la municipalidad como por los vecinos.

En Villa el Salvador hay una larga tradicin participativa, la vigilancia permite
que el ciudadano este informado de cmo se gastan los recursos de todos,
esto contribuye a la recuperacin de la confianza en las autoridades.

Un factor importante y colateral de la vigilancia es que se fortalecen las
organizaciones, adems de generarse la promocin de nuevos cuadros
(miembro del comit de vigilancia al PP 2006- Distrito de Villa El Salvador) al
interior de estas, as como de la mejora sustancial de los niveles de
interlocucin vecinos autoridades.

Respecto a las normas que amparan la prctica de la vigilancia se menciona la
Ley Marco del Presupuesto Participativo, la Ley de Bases de Descentralizacin,
La Ley de Transparencia Informativa, la Ley de Gobiernos Regionales, el
Instructivo del MEF y las Ordenanzas N086 y la N111 (que amplia y mejora
la N086) de la Municipalidad distrital.

Distrito de Comas

Para los vigilantes de Comas es un derecho y deber de los vecinos de la
comuna para controlar todos los recursos pblicos, siendo la vigilancia
una convencin entre el Estado y la sociedad civil. Adems la vigilancia
debera encargarse del cumplimiento y la ejecucin de las obras planeadas
segn los acuerdos asumidos en el marco del PP (miembro del comit de
vigilancia al PP 2006- Distrito de Comas).

Nosotros al vigilar adecuadamente vamos a lograr que la gestin pblica
sea transparente y participativa y sobre todo tener en cuenta que contiene
la opinin de la sociedad civil para la realizacin de los gastos pblicos,
73
percibimos que muchos alcaldes se creen reyes y piensan que la
municipalidad es su chacra, entendemos tambin que es un proceso
lograr cambios de actitud (miembro del comit de vigilancia al PP 2006-
Distrito de Comas).

Su importancia radica en que se logre el cumplimiento de los acuerdos
previamente establecidos. Adems los aos de autoritarismo y corrupcin por
los cuales atraves el pas han dejado como parte del sentido comn social
que los funcionarios pblicos deben responder de sus actos ante la ciudadana.
Para el caso de este distrito implica que haya tambin una mayor y mejor
relacin entre las autoridades y los vecinos.

Todos los entrevistados mencionaron el instructivo del MEF, solo uno aludi
otras herramientas normativas como la Ley de Participacin Ciudadana, la Ley
Orgnica de Municipalidades y la Ordenanza Distrital, las cuales contemplan
tambin el rol de la sociedad civil frente a la gestin pblica.

Distrito de Puente Piedra

La vigilancia se ha creado para que de esta manera la ciudadana pueda
tener un mejor control de la gestin y de cmo esta efecta los gastos
que se supone deben revertir en beneficio de la comunidad (miembro del
comit de vigilancia al PP 2006- Distrito de Puente Piedra). De otro lado viene
a ser la participacin del ciudadano representado a travs del Comit de
Vigilancia el cual va a supervisar que se cumpla lo aprobado en el Presupuesto
Participativo.

Representa tambin una oportunidad para que la poblacin pueda concertar las
estrategias ms adecuadas para el desarrollo del distrito en coordinacin con
las autoridades y otros actores presentes en los espacios territoriales.

Es importante porque los vecinos del distrito van a poder estar ms informados
sobre los pormenores que suceden en la municipalidad en materia de gestin y
presupuesto, adems permite acercar al poblador a las autoridades locales.

Los vigilantes del distrito de Puente Piedra solo mencionaron la Ley Marco del
Presupuesto Participativo, el Instructivo del MEF, y la Ordenanza de la
Municipalidad distrital, esto quiz explique en parte la vehemencia con la que
solicitan ser capacitados con mayor nfasis en lo referente a los aspectos
legales del proceso participativo.

Factores comunes

Algunos de los miembros de los comits de vigilancia mencionan que su
accionar est orientado a fiscalizar el accionar de los Gobiernos Locales, an
cuando en las jornadas de capacitacin se remarca que la fiscalizacin es el
74
acto administrativo que el Estado ejerce sobre el ejercicio de la funcin pblica
en cumplimiento de las normas.

El componente control es una constante en varios de los miembros de los
comits de vigilancia de los diferentes distritos y esto debido principalmente a
la desconfianza generalizada respecto a las autoridades y funcionarios, el
control tiene un carcter particularmente importante en tanto entienden que las
municipalidades no puede realizar los gastos de la forma que tradicionalmente
lo hacan.

Se da la percepcin de un significativo nmero de miembros del comit de
vigilancia ciudadana respecto a la capacitacin recibida, considerada en
trminos generales acorde con las necesidades de los comits, con la
excepcin de los vigilantes de Puente Piedra quienes perciben que esta era
muy elemental y que faltaba un mayor componente normativo. Sin embargo
casi todos coincidieron en que se hubiera requerido tener antes este tipo de
capacitaciones (miembro del comit de vigilancia al PP 2006- Distrito de
Puente Piedra), en algunos casos la consideraron incluso extemporneas.

Existe cierta confusin en cuanto a los roles y atribuciones de la Defensora del
Pueblo que sirve hasta cierto punto como referente en la poblacin, pero que
no tiene una injerencia mayor en casos en los que pueden actuar instituciones
como la Contralora General de la Repblica y el Ministerio Pblico.

La Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos, Ley N 26300
es mencionada por pocos vigilantes, por lo cual se puede inferir que esta es
prcticamente desconocida para la mayora de los entrevistados, si bien esta
data del ao 1994 debera ser la ley matriz de todas las relacionadas con los
mecanismos de participacin.


2.2 Constitucin y composicin de los Comits de Vigilancia,
reconstruyamos el proceso.

A continuacin se presenta la constitucin de los comits.
Cuadro 1.1
Distrito Territorios* Participantes Vigilantes
electos
Viglilantes
Mujeres
Ate 6 500 18 2
Comas 14 300 6 1
Puente Piedra 3 390 5 5
Villa El Salvador 9 1500 11 4
* en algunos distritos se les conoce tambin como reas, zonas y zonales.

75

Distrito de Ate Vitarte

La Ordenanza N083 MDA, emitida el da 03 de mayo de 2005, claramente
facilita y amplia el proceso participativo en el distrito, adaptando lo establecido
en el instructivo del MEF a la realidad territorial del distrito, Ate es de los cuatro
distritos en los que se ha indagado ms y el que con ms vigilantes cuenta.

El distrito de Ate se divide en seis zonas, algunas de las cuales son bastante
diferenciadas entre si en trminos socioeconmicos y organizacionales, por
ejemplo estn, Huaycn zona pobre poblada mayoritariamente por migrantes
andinos, emblemtica en los aos de violencia poltica y de otro lado
Mayorazgo habitado bsicamente por gente de clase media.

Cada una de estas zonas tiene tres representantes, haciendo un total de 18
integrantes del comit de vigilancia ciudadana del distrito, los agentes
participantes que estuvieron presentes en la eleccin fueron aproximadamente
500 provenientes de distintas zonas y organizaciones.

Los entrevistados declaran que la difusin del proceso participativo fue ptima
pudiendo haberse mejorado ostensiblemente si se hubiera hecho uso ms
intensivo de los medios de comunicacin, la difusin fue bsicamente con
banderolas en diferentes puntos, ejemplares impresos de la ordenanza N083
y folletera, en plazos relativamente cortos.

Este comit de vigilancia fue electo los das 9 y 16 de julio segn los
parmetros establecidos por la ordenanza distrital y fue reconocido mediante la
Resolucin de Alcalda N1354 emitida el 5 de setiembre del 2005.

Distrito de Villa El Salvador

En este distrito se dio la Ordenanza Municipal N 111 MVES, denominada
Ordenanza Marco del Presupuesto Participativo de Villa El Salvador, la cual es
una modificatoria de la N 086 MVES, esta modificacin tena por objeto
adems de adecuarse al nuevo instructivo del MEF mejorar los procedimientos
establecidos en la Ordenanza N086 del ao 2004.

Villa El Salvador se divide en ocho territorios a los cuales se le suma el
denominado Parque Industrial, cada uno de estos territorios eligi a un
representante para el Comit de Vigilancia Distrital, a estos integrantes se
sumaron dos miembros no elegidos sino designados por el CCL distrital para
generar as una articulacin entre la labor de vigilancia y el accionar de los
CCLs, sumando as un total de 11 vigilantes, cuatro de estos mujeres. Cabe
destacar que en el proceso participativo del distrito hubo aproximadamente
1500 agentes participantes.

76
A pesar de la tradicin organizacional de este distrito y que se han realizado PP
y PDC incluso varios aos antes de emitido el marco normativo, nunca antes se
cont con un comit de vigilancia al Presupuesto Participativo, siendo entonces
el constituido en el 2005 el primero para este distrito.

En el caso del Villa El Salvador los vigilantes consideran que la difusin fue
bien hecha por el Gobierno Local y que esta vez hubo gran expectativa debido
a que podan participar tanto los organizados como los no organizados.

Distrito de Comas

En Comas se emite el 12 de abril la Ordenanza N149C/MC, la cual modifica
el marco normativo que regula el proceso de programacin, participacin y
concertacin para la formulacin del PP del distrito. Esta reemplaza a la
Ordenanza N120C/MC del ao 2004.

El distrito de Comas se divide en 14 zonales, a las que se les llama juntas
vecinales de estas participaron 13 y hubo aproximadamente 300 agentes
participantes. Es en este escenario en el que se eligen a los seis miembros del
Comit de Vigilancia distrital, que a la fecha cuenta con cinco integrantes
debido a la renuncia de uno de ellos.

Todos coincidieron en que no hubo una buena estrategia de comunicacin del
proceso por parte del Gobierno Local, sealando zonas donde la difusin fue
muy limitada y adems no se cont como agentes participantes con la
presencia de varias reconocidas organizaciones como Vasos de Leche y
Comedores Populares.

Puente Piedra

El 18 de mayo se publica en el peruano la Ordenanza N 060 MDPP que
aprueba el reglamento del proceso del Presupuesto Participativo del distrito de
Puente Piedra.

Puente Piedra se divide en tres zonas (Norte, Centro y Sur) y se hicieron
presentes 390 agentes participantes. El nmero total de vigilantes elegidos fue
15, teniendo cada zona a cinco representantes, en este distrito se ha optado
por una cuota de jvenes y por lo menos uno de los integrantes de cada zona
es joven, esto con la intencionalidad de ir involucrndolos en los procesos de
desarrollo del distrito as como permitir el flujo de nuevas ideas (miembro
del comit de vigilancia al PP 2006- Distrito de Puente Piedra).

Si bien se cumplieron con los plazos y los cronogramas previamente
establecidos, todos coincidieron en que la difusin no fue buena, llegando
incluso a sealarse que esto pudo haber tenido un carcter premeditado para
limitar la participacin de los agentes. La sensacin general es que falt la
77
presencia y participacin de importantes organizaciones sociales con presencia
en el distrito.

Factores comunes

La composicin de los comits de vigilancia en los cuatro distritos analizados
es mayoritariamente masculina, si bien en las reuniones de agentes
participantes del PP y antes de las votaciones en casi todos los distritos la
proporcin es de aproximadamente de un 60% de varones respecto a un 40%
de mujeres, en el momento de la eleccin esta brecha se ensancha
marcadamente.

Parece que las mujeres no se sienten preparadas para ejercer sus
derechos, por que en la convocatoria que a mi me toco estar es en la zona
dos donde hubieron ms mujeres que varones, me propusieron a mi y a
otros dos fueron varones (integrante femenina del Comit de Vigilancia al
PP 2006 en Ate).

La presencia marcadamente minoritaria de las mujeres en los comits de
vigilancia parece ser una constante en los diferentes distritos en los cuales las
mujeres mayoritariamente tambin votaron por varones, asumen que ellos se
encuentran ms preparados (integrante femenina del comit de vigilancia al
PP 2006- Distrito de Villa El Salvador).

De otro lado la presencia de las organizaciones de mujeres ms significativas y
representativas, tales como comedores populares, vasos de leche y
promotoras de salud han tenido una participacin hasta cierto punto marginal
en los procesos de formulacin de los PP, PDC y menos an en la labor de
vigilancia ciudadana.

El tema de la acreditacin, percibida como el elemento que da formalidad a los
Comits de Vigilancia, en casi todos los Gobiernos Locales se ha dado cierto
retrazo para otorgarlas, se percibe que por lo menos al principio este elemento
paraliza a los recientemente conformados comits, pues al no ser
reconocidos por la autoridad la informacin que soliciten no les ser
otorgada (miembro del comit de vigilancia al PP 2006- Distrito de Puente
Piedra), entre otras cosas. Esta percepcin ltima hasta cierto punto es herrada
pues de acuerdo a la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
todo ciudadano que requiera informacin de un organismo pblico tiene el
derecho a recibirla, pero persiste en el imaginario de los vigilantes a pesar que
en las capacitaciones se menciona a la ley antes enunciada.

Se aprecia tambin que un precioso tiempo inicial se invierte en la elaboracin
de los reglamentos de funcionamiento interno de los Comits de Vigilancia,
afn formalista o necesidad de establecer reglas de juego claras desde el
inicio?, dado que estas son las primeras experiencias es natural esta situacin,
pero en el transcurso de los aos lo ptimo sera que en los distritos cada
78
Comit de Vigilancia elabore su reglamento pudiendo utilizar el aprobado por el
comit anterior con la posibilidad de reajustarlo, para as optimizar esfuerzos y
tiempo.

Este tipo de actitud es hasta en cierto modo una consecuencia directa de la
burocratizacin que se esta implantando en muchos espacios de concertacin
de corte regional y local, los cuales pierden mucho tiempo en elaborar sus
reglamentos de constitucin y funcionamiento, en vez de actuar e implementar
las labores para los cuales fueron creados.


3.3.2.- Funcionamiento de los Comits de Vigilancia: las labores que
implementan en el quehacer de su vigilancia.

Distrito de Ate Vitarte

Los vigilantes de Ate han optado por escoger una forma de organizacin
colegiada en la que participan seis integrantes, uno por cada zona, estos seis
llevan la coordinacin por un lapso de cuatro meses y luego cumplido este
tiempo entrarn otros seis ms.

Al principio las reuniones eran todas las semanas, consideran que esta
frecuencia era alta pero indispensable para encontrar la forma ms idnea de
organizarse, hoy en da que han implementado el sistema de representacin
colegiada, la asamblea que rene a los seis miembros es quincenal, mientras
que el total (es decir los 18 vigilantes) se renen una vez al mes.

En este distrito se da una obligada relacin con el Comit de Vigilancia anterior
en la medida que tres de los vigilantes que participan en el comit electo de
2005 fueron integrantes del comit del ao anterior, pero la experiencia en
vigilancia del ao anterior fue fallida pues hasta la fecha no se les ha entregado
sus respectivas credenciales y prcticamente no ejercieron funciones en ningn
momento.

Las reuniones en trminos generales no han contado con una agenda previa,
esta se ha ido armando al inici de las reuniones dependiendo del resultado de
sus gestiones a lo largo de la semana, segn manifestaron esperan poder
ordenarse de tal manera que puedan tener agendas previamente establecidas
que les permita optimizar el tiempo.

Formalmente hemos pedido que se nos incluya dentro del equipo
tcnico, por que as lo establecen las normas, por que el equipo tcnico
debe estar fusionado con la sociedad civil, si est ah el CCL, tambin
nosotros debemos estar al ser nosotros los que vigilamos la ejecucin de
los proyectos (miembro del comit de vigilancia al PP 2006- Distrito de Ate)

79
Distrito de Villa El Salvador

Despus de habernos juntado establecimos un primer nivel de
organizacin y establecimos una estructura base, nuestro comit cuenta
con una mesa directiva, un presidente, un vicepresidente y un secretario
(miembro del comit de vigilancia al PP 2006- Distrito de Villa El Salvador). El
integrante del comit de vigilancia explica el ordenamiento interno que han
logrado instituir.

Han recibido capacitaciones en lo referente al PP y a la vigilancia ciudadana, y
vigilan los proyectos y las obras para el ao 2005 que se estn ejecutando tal
como estas se haban acordado y lo que an queda y se sigue realizando del
PP del 2006, sin embargo sus esfuerzos estn fundamentalmente abocados a
la formulacin de su reglamento interno.

Este comit de vigilancia es el primero que se ha dado en el distrito de Villa El
Salvador, los integrantes dicen que quieren ser muy cuidadosos con lo que
hagan, las expectativas en la gente que los eligi y adems hay muchas
miradas sobre ellos por ser este un distrito con una tradicin participativa de
varias dcadas.

Los miembros del comit de vigilancia de este distrito se renen por lo menos
una vez por semana y consideran que esto los ayuda en una primera etapa a
conocerse de mejor manera entre ellos mismos, a unificar criterios y a asignar
las responsabilidades de mejor forma.

No cuentan con una agenda previa de reuniones, esta se decide al principio de
cada una de las reuniones. Internamente se dividen las responsabilidades por
comisiones de trabajo, generalmente estas cumplen las labores que se le
encomiendan.

Con respecto a la presencia del comit de vigilancia en el equipo tcnico, an
no se han establecido vnculos, alegando respecto a esto, existen diferentes
miradas al interior del comit. Nunca nos han invitado sabiendo que somos
del comit de vigilancia, aunque sea por compromiso deberan habernos
invitado, mientras otro de los miembros dice: Todava no hemos sido
incluidos, soy de la idea de proponer cursar una carta para que seamos
incorporados a la brevedad al equipo tcnico, ese es un espacio muy
importante (miembro del comit de vigilancia al PP 2006- Distrito de Villa El
Salvador)

Distrito de Comas

A la fecha este comit distrital no ha implementado todava ninguna accin de
vigilancia pues estn generando su reglamento interno. Este comit se ha
80
incorporado al equipo tcnico y de esta manera ha podido tener una mirada
ms pormenorizada del proceso.

En el caso de Comas se logra constatar coordinacin entre los comits de
vigilancia , al inici coordinaciones puntuales entre el comit elegido este ao y
el del ao pasado, con el transcurso de los das estas coordinaciones han
aumentado y dada la solidez que el comit del ao pasado a logrado alcanzar
(el comit del ao pasado ha participado de la priorizacin de proyectos para el
ao 2006) este relacionamiento es ventajoso para el comit recientemente
constituido pues se estara dando continuidad a un proceso local y no iniciando
uno nuevo.

No preparan agenda de trabajo previamente, esta es elaborada en el marco de
la reunin, lo que repercute directamente en la calidad de estas, as como en
el tiempo de su ejecucin.

Los funcionarios municipales no tienen cultura participativa, muchos de
ellos piensan que estn todava en los aos que podan hacer lo que les
daba la gana y solo hacan caso de lo que deca el alcalde, ahora estamos
logrando que gran parte de la cultura participativa recaiga ms en los
funcionarios y as hemos logrado ganarnos la confianza de algunos de
ellos y podemos concertar. Pero an hay funcionarios que consideran
que hacer apreciaciones crticas u observar algunas deficiencias de la
gestin es considerado como un ataque poltico, a pesar de ser
cuestiones meramente tcnicas o de procedimiento (miembro del comit
de vigilancia al PP 2006- Distrito de Comas).

Los miembros del comit observan la importancia de la participacin y la
vigilancia ciudadana, reconociendo que son procesos en construccin y con
responsabilidades claras de cada uno de los actores, del Estado promovindola
y de los ciudadanos aceptndola responsablemente, en ambos casos como un
deber ciudadano.


Distrito de Puente Piedra

Los miembros del comit de vigilancia de este distrito han logrado escoger una
junta directiva de cuatro personas al interior del comit, un presidente y tres
vicepresidentes, uno por cada una de las zonas existentes en el distrito (norte,
centro y sur), estas cuatro personas forman el denominado consejo directivo
que se encarga de realizar las acciones de coordinacin, investigacin,
suscripcin de documentos y elaboracin de informes.

An no hemos terminado de aprobar nuestro reglamento interno por la
sencilla razn que hay muchos miembros del comit de vigilancia que no
asisten a las reuniones y no asumen sus responsabilidades (miembro del
comit de vigilancia al PP 2006- Distrito de Puente Piedra). Vemos pues que
81
este comit an no implementa acciones de vigilancia al estar buscando
previamente una forma de organizarse adecuadamente.

El comit de vigilancia de este distrito ha puesto un especial nfasis en la
distribucin del FONCOMUN para la realizacin de obras en el distrito, a pesar
que la percepcin generalizada de los miembros es poco optimista, muestran
como uno de sus logros ms importantes haber incidido en este aspecto.

La municipalidad ha hecho siempre uso y abuso del FONCOMUN, el
alcalde quera que el 50% sea para implementacin de obras, 40% para
gastos corrientes y 10% para pago de deuda. El planteamiento del comit
fue 60% para la implementacin de obras, 30% para gastos corrientes y
10% para deudas, insistimos en ese 10% pues eso significaba un milln
de soles ms para obras, a pesar que el alcalde quiso hacer lo que mejor
le pareci presionamos e hicimos prevalecer la propuesta, hemos logrado
que este ao hay 25% ms que el ao anterior que solo se destino el
35.5% del FONCOMUN a obras... (miembro del comit de vigilancia al PP
2006- Distrito de Puente Piedra). En este sentido es positiva la capacidad de
negociacin que han logrado los miembros del comit.

Sealan no contar con agendas previamente elaboradas para sus reuniones lo
cual reconocen repercute en la calidad de estas.

El comit de vigilancia constituido este ao no ha tenido mayor relacin con el
del ao pasado, la visin que se tiene respecto al funcionamiento y al accionar
de este comit previo es bastante negativa, calificndosela de estar al servicio
del alcalde antes que de la comunidad. ...la ley manda que debemos
coexistir en gestin durante determinado tiempo, sin embargo hay que
decirlo con claridad, ellos son dependientes del alcalde, a tal extremo que
varios de ellos han recibido favores del municipio, hemos decidido
mantenernos al margen salvo honrosas excepciones o Hemos tenido
reuniones con el comit elegido el ao anterior, no han expresado como
ha sido su trabajo con la municipalidad, solamente han manifestado que
no se les ha entregado la informacin que requirieron (miembros del
comit de vigilancia al PP 2006- Distrito de Puente Piedra).

Otra dificultad reseada por los vigilantes de Puente Piedra es la incomodidad
de algunos de los participantes respecto al rol de las ONGs ... vamos a
seguir trabajando a pesar de los inconvenientes, respecto al apoyo de las
ONGs vamos a pedir que den un apoyo mucho ms democrtico, por que
si se parcializan ya no es una ayuda (miembro del comit de vigilancia al
PP 2006- Distrito de Puente Piedra).

Factores comunes

Todos los Comits de Vigilancia constituidos se renen semanalmente en el
momento de su conformacin y perciben que esta frecuencia de reuniones es
82
necesaria para poner en funcionamiento el espacio, algunos de los
entrevistados sostienen que en cuanto se ordene el trabajo del comit y se
establezca un plan de accin, las reuniones podran espaciarse un poco ms.

Si bien cada comit distrital se organiza segn las peculiaridades territoriales y
organizacionales del distrito, todos coinciden en que al interior hay una divisin
del trabajo sea por territorios o por comisiones previamente establecidas de
modo concertado y esta en trminos generales es cumplida por los integrantes,
hay criterio de flexibilidad al interior de los comits debido a que este es un
trabajo voluntario, y al no recibir ningn tipo de ingresos no se puede
exigir el cumplimiento de las labores encomendadas (miembro del comit
de vigilancia al PP 2006- Distrito de Comas). Adems se seala una serie de
limitaciones econmicas y logsticas para una ejecucin ms eficiente y eficaz
de las actividades.

Otro elemento comn es que la mayora de los vigilantes percibe que el comit
distrital se mantendr e incluso se fortalecer con el transcurrir del tiempo a
pesar de las trabas y dificultades que sealan, esto en gran parte por el inters
de los propios vigilantes pues sienten que dejar las acciones de vigilancia
significara defraudar a quienes depositaron su confianza eligindolos
para esa funcin (miembro del comit de vigilancia al PP 2006- Distrito de
Puente Piedra).

Cuando se les pregunta por el rol que debera tener el comit desde una ptica
ms prospectiva se coincide en que es importante la presencia de la sociedad
civil en la toma de decisiones, as como buscar una asignacin eficiente de los
escasos recursos existentes en el mbito distrital.

3.3.3.- Percepcin del proceso de Presupuesto Participativo por los
actores involucrados: miembros de los comits, Gobiernos Locales,
ONGs y la Mesa de Concertacin.

A pesar de las diferentes miradas de los actores, la mayora ha reconocido que
los Gobiernos Locales han cumplido en trminos formales con la mayor parte
de lo establecido en el instructivo y en las respectivas ordenanzas.

Se seala tambin una sobre expectativa de parte de la poblacin que termina
frustrando a los participantes por lo reducido del monto asignado al
Presupuesto Participativo o por el incumplimiento de los acuerdos asumidos en
las sesiones de trabajo.

A) Miembros de los Comits Vigilancia al Presupuesto Participativo:

La percepcin de los vigilantes flucta entre el escepticismo de la efectividad
de estos procesos y quienes estn convencidos y apuestan decididamente por
ellos.

83
La mayor parte de los entrevistados manifiesta lo complicado del proceso hay
una expectativa interesante a nivel del distrito, que se est viendo casi
frustrada por la actuacin no muy clara de la gestin municipal, por que
se habl que se iba a respetar las tomas de decisiones de los agentes
participantes y vemos que del 100% de obras presupuestadas seran
tomadas en cuenta slo un 20% o La municipalidad de Comas tiene
toda la intencin de construir un nuevo palacio municipal cuyo costo es
de tres millones setecientos nueve mil soles en tres periodos
presupuestales, esta decisin no ha pasado por el presupuesto
participativo, es una decisin arbitraria y no consultada que disminuye el
presupuesto para obras ms importantes (miembro del comit de
vigilancia al PP 2006- Distrito de Comas).

Se realizan las decisiones con el conjunto de la poblacin sobre recursos
exiguos que constituyen una nfima parte de los montos manejados por el
Gobierno Local y por aadidura esta el factor del incumplimiento de los
compromisos por parte de los funcionarios quienes se amparan en los vacos
legales que no establecen sanciones concretas para las municipalidades que
no respeten las priorizaciones hechas por la poblacin.

Entre los escpticos estn algunos que a pesar de sus miradas poco optimistas
de los procesos participativos afirman su accionar mostrando logros concretos
como los miembros del comit de vigilancia del distrito de Puente Piedra
quienes son de los ms crticos de los entrevistados y sin embargo resean
entre sus logros fundamentales un aumento sustancial del monto del
FONCOMUN destinado a obras en el distrito, en este caso se podra hablar tal
vez de una sobre expectativa en el rol de la labor de vigilancia. Aspectos como
este han servido para que el comit de vigilancia del referido distrito remarque
una entidad en funcin de logros concretos para con la colectividad.

Los convencidos perciben que al ser este un proceso que se inicia recin, los
inconvenientes y dificultades son parte del proceso de aprendizaje que tambin
estn teniendo los Gobiernos Locales y revaloran la importancia del trabajo
coordinado y concertado que se viene haciendo, enfatizando que la
implementacin del Presupuesto Participativo se ir perfeccionando
progresivamente.


B) Gobiernos Locales:

Todos los Gobiernos Locales materia de esta sistematizacin han manifestado
que el principal indicador de apoyo de la municipalidad al proceso participativo
es la emisin de ordenanzas que han facilitado la participacin de las
organizaciones e incluso de los no organizados en los distritos.

Los funcionarios de los Gobiernos Locales con los cuales se dilogo sealaron
la importancia de la participacin de la poblacin mediante los procesos de PP,
elaboracin de los Planes de Desarrollo Concertado y la vigilancia ciudadana.
84

Reconocen que los procesos participativos generan gran expectativa entre los
vecinos y muchos de ellos creen que podrn decidir sobre todo el presupuesto
del Gobierno Local, al percatarse que no es as algunos desisten de su afn de
participar.

Sin embargo cuando se indag de manera ms pormenorizada expresaron
cierto recelo por una serie de aspectos que ellos consideran que son
problemticos como por ejemplo la atomizacin de los escasos recursos
municipales en pequeas obras.

Y esto se da pues los agentes participantes de los respectivos territorios no
tienen una mirada de desarrollo distrital, les es ms importante conseguir la
loza deportiva o la pista para su urbanizacin o asentamiento humano, antes
que una obra de mayor envergadura que por ejemplo pueda dinamizar la
actividad econmica del distrito.

Sealan que son pocos los agentes participantes que estn pendientes de la
articulacin del presupuesto con el Plan de Desarrollo Concertado pues su
atencin est ms orientada a lo que puedan obtener para su zona,
convirtindose as lo menos importante en lo medular.

Se manifiesta que en cierta medida el Presupuesto Participativo limita el
accionar del Gobierno Local y el criterio tcnico que este tiene para una
ejecucin de gastos ms racional (Funcionario de Gobierno Local), en
contraste con los pedidos y propuestas que en la mayor parte estn
desarticulados e inconexos y que responden a una lgica ms zonal que
distrital.

Pero tambin existen miradas suspicaces respecto a las motivaciones de
algunos de los miembros de los comits de vigilancia distrital, pues algunos de
ellos estaran buscando un protagonismo para aprovechar la prxima
coyuntura electoral o generarse una imagen propia en funcin de la
confrontacin con el alcalde (Funcionario de Gobierno Local).

Aparente compromiso, traducido por lo menos en el discurso y en los aspectos
formales, es lo que se encuentra a simple vista de parte de los funcionarios de
los Gobiernos Locales, sin embargo existen temores y desconfianzas mutuas
que requieren ser superadas para un funcionamiento ptimo de la experiencia.
C) ONGs

Los representantes de las ONGs con los cuales se convers, manifestaron en
todos los casos que los Gobiernos Locales han cumplido en lneas generales
con lo solicitado por el Instructivo, con los atrasos y las peculiaridades de cada
uno de los distritos.

85
Cabe sealar que los representantes de las ONGs son quienes tienen una
mirada ms positiva del desarrollo de los Presupuestos Participativos en los
respectivos distritos, esto se debe entre otras cosas a que estos actores estn
involucrados en todo el proceso apoyando a la Municipalidad generalmente
conformando los equipos tcnicos de los Gobiernos Locales.

Al haber apoyado decididamente a los Gobiernos Locales en el PP, tambin se
involucraron en la difusin del proceso y son los actores, despus de los
funcionarios del Gobierno Local que conocen con detalle de los esfuerzos de
difusin implementados en cada uno de los distritos la difusin ha sido a
travs de la radio, volantes, trpticos banderolas, ordenanzas impresas e
incluso de oficios para todas las organizaciones, era muy difcil que algn
interesado pueda decir no me enter (representante de ONG en Ate).

Manifiestan que paulatinamente se va dando una mayor articulacin entre los
Presupuestos Participativos y los Planes Concertados de Desarrollo, en la
mayora de los casos las ONGs consultadas le han dado seguimiento a estos
procesos desde hace algunos aos y ven que progresivamente estos dos
elementos se van articulando sin llegar an al nivel ptimo.

La visin de estos funcionarios respecto a los vigilantes es que al ser este un
proceso nuevo es natural que exista cierto desorden, confundiendo vigilancia
con fiscalizacin. Para esto se clarifique se requerira hacer un trabajo de
capacitacin para que haya un mejor entendimiento de las atribuciones, roles e
incluso lmites de la vigilancia al Presupuesto Participativo.

Respecto a los integrantes de los comits de vigilancia y la posible influencia
de agentes externos, los entrevistados manifiestan que si se dan estos casos
pero que son minoritarios, la mayor parte de los involucrados estn ms
preocupados de lo que pueden sacar para su zona o sector que pensar en
vigilar el proceso del presupuesto participativo y el cumplimiento de los
acuerdos o le hacen la guerra al alcalde hasta que obtienen la obrita en
el lugar donde viven, pues asumen que esto tambin los legitima como
dirigentes. (Representante de ONG en Puente Piedra)

Reconocieron que a pesar de los esfuerzos de las municipalidades todava hay
un trecho por andar en materia de apertura para transparentar la gestin en las
municipalidades todava hay muchos funcionarios que se sienten
amenazados por la participacin de los vecinos en estos procesos
(Representante de ONG en Ate)

D) Miembros del Equipo de Vigilancia Ciudadana de la MCLCP de Lima
Metropolitana
Las integrantes del equipo de Vigilancia de la Mesa de Lima Metropolitana
tienen un rol facilitador y cuya prioridad como equipo humano ha estado
centrada en la sensibilizacin, informacin y capacitacin de los miembros del
comit de vigilancia en los distritos de su intervencin.

86
Notan que los Gobiernos Locales inician los procesos participativos con el afn
de cumplir con las normas establecidas pero son pocos quienes lo hacen por
un convencimiento autntico de la vala de la participacin de los vecinos,
algunos dan a entender que este proceso termina entorpeciendo un trabajo
ms eficiente, pero debido a que se debe cumplir la ley proceden a
implementar las acciones del caso.

Reconocen tambin sus limitacionescon el gobierno local no podemos
lograr mayor incidencia, a lo sumo podremos hacer algunas
recomendaciones con lo referente a las ordenanzas municipales
(Integrante del Equipo de Vigilancia de la Mesa de Concertacin).

Los incumplimientos del Gobierno Local de lo acordado trae dificultades con los
miembros del comit de vigilancia, quienes piden a los integrantes del equipo
de la Mesa definiciones en los momentos crticos (miembro del comit de
vigilancia al PP 2006- Distrito de Puente Piedra); muchas veces estas
denominadas definiciones tendran que ir acompaadas de una confrontacin
con las autoridades, labor que en este caso no es competencia de un espacio
de la naturaleza de la Mesa.

Esta situacin es tambin complicada para los propios integrantes del equipo.
Vemos que las irregularidades, pequeas o grandes debilitan el proceso
y la gente queda frustrada y dicen entre ellos pero para que
participamos si al final todo lo decide el alcalde? (Integrante del equipo de
Vigilancia de la Mesa de Concertacin), generalmente cuando se presentan
situaciones que no puedan ser solucionadas con una dosis de dilogo y
concertacin se acude a la Defensora del Pueblo para que esta interceda o
derive a los rganos competentes.

Recurdese que entre las funciones de la Mesa esta la de establecer
mecanismos de coordinacin entre los sectores del gobierno y la sociedad civil,
en tal sentido las Mesas de Concertacin promueven la vigilancia ciudadana,
no la ejecutan, este aspecto causa confusin en los miembros de los comits
distritales pues asumen que la Mesa vigila.

El equipo de la Mesa constata que Casi en todos los distritos hay un poco
de tensiones, respecto al acceso inicial a la informacin (Integrante del
equipo de Vigilancia de la Mesa de Concertacin). Los temores y
desconfianzas tanto de los ciudadanos como de las autoridades son una
constante, asumindose actitudes defensivas o confrontacionales segn sea el
caso, cuando el conflicto se agudiza se termina rompiendo el dilogo entre los
actores. Ayudar a reanudar el dilogo es delicado y conlleva cierta dificultad
especialmente cuando las posiciones son marcadas y encontradas.

El Comit de Vigilancia de Ate defini su junta directiva con problemas
pues tuvieron conflictos internos, incluso vacaron al coordinador y luego
lo han vuelto a reelegir, hoy en da el comit est ms afianzado por que
87
han llegado a acuerdos y estn logrando cohesionarse (Integrante del
equipo de Vigilancia de la Mesa de Concertacin) .

Respecto a los miembros de los comits de vigilancia distritales comentan que
estos cuando son elegidos no tiene claro sus roles y funciones lo que genera
casi siempre una pequea crisis en los comits de vigilancia distritales pues
imaginan que tienen poderes extraordinarios para fiscalizar la gestin del
gobierno local presente, pasada y la futura.

Sienten tambin que los requerimientos de los miembros de los comits de
vigilancia exceden en mucho las capacidades humanas, logsticas y financieras
con las que el equipo cuenta.

88
Capitulo IV:
A modo de balance: logros, dificultades, recomendaciones
y lecciones aprendidas en el proceso

4.1.- Primeras Constataciones

Comits de Vigilancia al Presupuesto Participativo
Al observar la conformacin de los comits de vigilancia al PP se aprecia
tensin entre los calendarios planteados por el Instructivo, la confluencia de los
agentes participantes en los talleres iniciales y la necesidad de conformar los
comits de vigilancia cmo se eligen y conforman los comits de vigilancia al
principio del proceso si es que los actores no se conocen an entre si? Esto en
los casos en los que la eleccin no es por territorios como en Comas, donde
muchos de los actores recin se conocen en las primeras reuniones del
proceso participativo.
Se ha notado un estilo confrontacional en la mayor parte de los integrantes de
los comits de vigilancia para el ejercicio de sus funciones, por lo menos al
principio, esto estara dado por la tradicin autoritaria y el relacionamiento
histricamente conflictivo entre poblacin y autoridades, cabe mencionar que
en la mayora de estos casos, tras las capacitaciones y el dilogo de los
miembros de los comits de vigilancia con diferentes actores esta situacin
inicial se ha ido modificando gradualmente.
Los vigilantes han asumido con responsabilidad la vigilancia ciudadana y el
Presupuesto Participativo. Sin embargo, adolecen an de capacidades
organizativas que podran mejorar su trabajo. Existe muchas diferencias del
modo cmo proceden los vigilantes de cada zona de intervencin, ello se debe
a la cultura democrtica asentada en cada distrito metropolitano y actitudes de
los propios vigilantes, pocos de ellos cuentan con actitudes propositivas y de
dilogo.

Algunos de los agentes participantes y vigilantes sienten que tienen que llevar
obras al lugar al que pertenecen (manzana, barrio, asentamiento), porque
estn entrampados en una visin poltica del dirigente, ms no reconocen la
necesidad de pensar el desarrollo del distrito desde temas ms globales.

De otro lado, la presencia del sector privado es prcticamente inexistente en
los procesos de PP y PDC, a pesar de la importancia que estos tienen en el
escenario local como agentes promotores del desarrollo, tambin llama la
atencin la escasa presencia de los sectores estatales con presencia en los
territorios en estos procesos, dado que ellos tambin realizan inversiones y
aportes para el desarrollo local desde sus propias especificidades.
Los procesos participativos son novedosos, las modificaciones normativas que
han permitido la inclusin de la ciudadana en las decisiones pblicas son casi
todas ellas recientes, es natural que esto inicialmente cause confusin pues en
cierta medida las competencias y funciones de cada uno de los actores est
todava en una fase de construccin.

89
Gobiernos Locales

Muchas autoridades no le han tomado la debida importancia al Presupuesto
Participativo y menos an a la vigilancia ciudadana. En algunos casos, las
autoridades ni se han interesado porque los agentes estn lo suficientemente
capacitados para decidir por los futuros proyectos.

En algunos distritos, algunas autoridades no han sabido manejar la intencin
de los dirigentes, quienes pretendan usar el Presupuesto Participativo para
conseguir una obra en su zona distrital.

De otra parte, algunas autoridades han sabido llevar eficientemente el proceso
del Presupuesto Participativo, educando a los dirigentes en temas de desarrollo
y gestin y exigindoles que repliquen la informacin para futuros procesos.

En algunas zonas, el Presupuesto Participativo no se ha cumplido en las
fechas previstas, los inconvenientes han estado en la entrega de credenciales
a los agentes y vigilantes o en la demora para entregar informacin a los
comits de vigilancia.

El instructivo del MEF es entendido por muchas autoridades como el
instrumento que debe seguirse al pie de la letra, pero no son capaces de
entablar un dilogo entre este instrumento, su realidad local y la importancia
normativa de la ordenanza.


4.2.- Logros y dificultades de la estrategia implementada por la Mesa de
Concertacin de Lima Metropolitana, Tambo Chosica y Critas Chosica

4.2.1 Logros: La apuesta de la Instituciones Consultoras ha estado orientada a
tres aspectos fundamentales:
Sensibilizar
Capacitar
Hacer seguimiento y asesora de los Comits electos y
constituidos

Entre los principales logros estn:

- La sensibilizacin, el involucramiento y compromiso en acciones de vigilancia
de los agentes capacitados frente a los acuerdos asumidos en el PP del
distrito, as como conocimiento y manejo instrumental de conceptos y
herramientas metodolgicas para el ejercicio de la vigilancia, proporcionados
mediante los talleres trabajados con un enfoque participativo.

- Involucramiento de los gobiernos locales en la vigilancia, buscando generar
espacios de dilogo y concertacin entre los vigilantes y el Gobierno Local.
Logrando establecerse niveles de dilogo con actores tradicionalmente poco
90
permeables a la participacin, fomentando una cultura del dilogo y la
concertacin para superar diferencias y arribar a acuerdos.

- Progresivamente se van consolidando los procesos de PP y la actualizacin
de los PDC, adems se incrementa el nmero de gobiernos locales que
asumen estos y van dando progresivamente un mayor peso a la vigilancia
ciudadana, esto se puede constatar mediante las normas emitidas por las
municipalidades.

- Se va logrando una maduracin progresiva de la sociedad civil, pasando de
una lgica confrontacional respecto al gobierno local a una ms dialogante e
incluso cooperativa.

- Se genera el empoderamiento de las organizaciones, mejorndose sus
capacidades y la de sus integrantes as como su calidad de interlocutor vlido
con el gobierno local e instituciones de diversa ndole, adems de generarse
dinmicas que refuerzan a las organizaciones.

- Las organizaciones y algunos sectores de la poblacin muestran inters
creciente en acceder a informacin del marco normativo de la participacin, as
como bsqueda del fortalecimiento de capacidades en gestin e incluso
planificacin para establecer un dialogo ms horizontal con las autoridades.

- El ejercicio de la vigilancia se ha ido afinando con la implementacin de las
acciones concretas. Se ha establecido una lgica teora - accin - teora, es
decir, sobre un conjunto de postulados tericos se ha trazado una ruta de
accin y esta se ha implementado, luego se revisan los errores y aciertos de lo
ejecutado para mejorar una posterior experiencia.

- Posicionamiento y legitimacin de la Mesa de Concertacin de Lima
Metropolitana y de las Mesas Conales en el escenario local y Metropolitano
como promotor de la transparencia y la vigilancia ciudadana.

- Se percibe que ao a ao se va logrando una mayor y mejor difusin de los
procesos de PP a travs de diferentes mecanismos como volantes, banderolas,
murales, dpticos, mosquitos, altoparlantes y medios de comunicacin
fundamentalmente de alcance local.

- La mayor difusin tambin se traduce en una mayor participacin, si bien
puede ser mayor ao a ao se consolida, y dado que pueden participar los
organizados y los no organizados el proceso se abre ms an pudiendo
participar los que deseen hacerlo.

- Progresivamente tambin se empiezan a incorporar temas referentes al
desarrollo humano, al ponerse nfasis en capacitacin o al tener apuestas
explicitas en el PP por de terminados grupos poblacionales (por ejemplo
infancia en Villa El Salvador), esto permite ver aspectos ms cualitativos frente
a la mirada tradicional de obras de infraestructura.
91

- Las capacitaciones que las instituciones consultoras den en vigilancia al
Presupuesto Participativo han sido claves y sumamente enriquecedoras para
que los vigilantes empiecen a disear con claridad el proceso de vigilancia. A
ello se asume que adems de formar en conocimientos se ha formado en
actitudes concertadoras.



4.2.2. Dificultades

Comits de Vigilancia al Presupuesto Participativo

- En la mayor parte de los casos la lgica de intervencin de los miembros de
los Comits es confrontacional y poco dialogante, pues se confunde vigilancia
con fiscalizacin.

- Se nota cierto grado de frustracin en los participantes cuando no se logran
cambios significativos y en lapsos de tiempo relativamente breves, recordemos
que no solo hablamos de cambios normativos y adecuaciones institucionales,
sino tambin de cambios culturales.

- Las organizaciones con mayor consistencia no tienen entre sus prioridades a
la vigilancia a los procesos de Presupuesto Participativo, la mayor parte son
organizaciones de carcter vecinal, restringidos a determinados territorios y con
demandas bastante especficas.

- Se percibe cierta desconexin entre los lderes de las organizaciones que
participan en los comits y los miembros de base por inadecuados mecanismos
de comunicacin, retroalimentacin, generndose de esta manera una elite de
personas informadas y capacitadas.

- Un hecho concreto es que la vigilancia ciudadana requiere de tiempo y ciertos
recursos econmicos, la situacin de pobreza generalizada no permite el
involucramiento de contingentes poblacionales mayores en este tipo de
experiencias.

- Uno de los inconvenientes reseados por casi todos los miembros de los
comits son las dificultades para acceder a la informacin, a pesar de las
reiteradas solicitudes, la informacin demora en ser emitida y a veces
simplemente no sale.

- Los comits de vigilancia sealan dificultades para su incorporacin en los
equipos tcnicos, la participacin de ellos en este espacio es fundamental dado
que all si decide mucho de lo que deben vigilar

92
Gobiernos Locales

- Algunos funcionarios de gobiernos locales perciben que la participacin es
una intromisin en sus labores y que los miembros de los comits de vigilancia
pueden terminar erigindose en rivales de las autoridades electas
aprovechando la funcin para la cual fueron elegidos.

- Otra razn para expresar resistencias a los procesos participativos son el de
la eficiencia del gasto por parte de los gobiernos locales, al haber una lgica
ms zonal que distrital se atomiza el gasto y el impacto de la inversin que
realiza la municipalidad se debilita.

- En la mayora de los casos el compromiso de apoyo a las labores de
vigilancia es ms de tipo verbal que real, se percibe a los vigilantes como un
obstculo para el cumplimiento de las actividades de los Gobiernos Locales.

- El no cumplimiento de los compromisos y acuerdos asumidos con la
poblacin de parte de los funcionarios de los gobiernos locales termina
debilitando el proceso participativo y abonando a favor de los sectores que ven
con escepticismo el proceso.

- Las adecuaciones de los gobiernos locales a la nueva Ley Orgnica de
Municipalidades y a los requerimientos de los procesos participativos recin se
viene implementando, acelerar estos cambios se constituye en un reto
primordial.

- Falta una mayor difusin de los PP y los Planes Concertados de Desarrollo,
aparejado a esto falta tambin una mayor y mejor capacitacin a los agentes
participantes, de esto depender mucho la calidad de los aportes de la
sociedad civil a los procesos participativos.

- En su mayora los CCLs no ha estado funcionando de manera ptima por las
limitaciones de la norma respecto a estos, poca interaccin y escasez de
recursos, de otro lado la articulacin de los CCLs con el comit de vigilancia es
todava deficitaria.


Organismos No Gubernamentales (ONGs)

- Se constatan bajos niveles de coordinacin entre las ONGs y entre estas y la
Mesa, esto conlleva un riesgo en la medida que al ser la vigilancia todava un
contenido en construccin, el tener nfasis no consensuados previamente
podra generarse confusin entre los participantes tras las sesiones de
capacitacin.

- A pesar del reconocimiento que tienen las ONGs en materia de cooperacin
para el desarrollo de los distritos, la percepcin que se tiene de estas en
93
materia de vigilancia es ms bien negativa, pues en algunos casos se les
percibe como operadores del Gobierno Local.

- De lo observado se puede deducir que la vigilancia no es una de las
prioridades fundamentales de un nmero significativo de las ONGs asentadas
en los territorios pues generalmente trabajan en forma coordinada proyectos de
diversa naturaleza. Esto tambin es explicable en la medida de lo complejo y
sensible que es el tema para los gobiernos locales y los vigilantes que en
determinados momentos tienen posiciones encontradas.

Tambo Chosica, Critas Chosica y la Mesa de Concertacin de Lima
Metropolitana

- Se requiere dar un mayor peso en las capacitaciones a los contenidos
normativos involucrados en los procesos participativos, para establecer
funciones y competencias con claridad que eviten problemas y confusiones a
los integrantes de los comits de vigilancia.

- Algunos de los miembros de los comits de vigilancia no tienen claro que es
la Mesa, algunos an la confunden con una ONG que capacita, esto requiere
ser revertido para una cabal valoracin del espacio y de sus potencialidades.

- Se constata que los niveles de articulacin son desiguales en los diferentes
conos tanto de la Mesa con las ONGs con presencia en los territorios, como del
equipo tcnico con la coordinacin de las Mesas Conales.


Normativas e institucionales

- El instructivo del MEF requiere ser ms explicito en las atribuciones y
limitaciones de la vigilancia ciudadana al PP, para evitar confusiones y malos
entendidos.

- El que no exista una Ley de Participacin Ciudadana que contemple los
espacios de concertacin, participacin y decisin generados en los ltimos
aos (recurdese que la Ley 26300 es del ao 1994) se constituye en una
limitante.

4.3.- Recomendaciones

Comits de Vigilancia al Presupuesto Participativo

- Los vigilantes deben ser conscientes de que el desarrollo del distrito slo es
posible si ellos logran apartarse de una visin particular del desarrollo y
apuestan por obras que favorezcan la realidad de otras zonas al interior del
distrito, que son de mayor urgencia.

94
- Los vigilantes deben hacer que los comits distritales de vigilancia ciudadana
brinden informacin a la poblacin en general sobre el transcurrir del
Presupuesto Participativo, dotando a estos de herramientas tcnicas y
promoviendo su futura participacin.

- Los vigilantes deben considerar entre sus metas que la poblacin menos
interesada en temas de participacin ciudadana est mnimamente informada
de lo que sucede en el distrito, para asegurar procesos electorales con mayor
responsabilidad ciudadana.

- Los vigilantes deben asumir con responsabilidad su labor, que, si bien es
gratuita, es de vital importancia para el proceso democrtico local.

- La participacin de las mujeres y los jvenes es baja en los procesos
participativos, de esto se deduce la necesidad de establecer estrategias que
incorporen a estos sectores y otros (como los discapacitados por ejemplo),
para que la participacin sea ms plural y representativa de las distintas voces.


Gobiernos Locales

- Las autoridades deben darle la debida importancia al proceso del
Presupuesto Participativo y de vigilancia ciudadana, brindando puntualmente la
informacin a los participantes, as como preocupndose por la capacitacin
tcnica de los mismos.

- Las autoridades deben promover an ms la importancia del plan de
desarrollo concertado, buscando mecanismos para que los dirigentes
participantes reconozcan que el desarrollo distrital no siempre beneficiar el
lugar al que pertenece fcticamente.

- Las autoridades son las encargadas de promover la democracia y la
participacin. En ese sentido deben respetar este tipo de procesos e
impulsarlos concertadamente, pidiendo apoyo a los miembros del CCLD y a La
Mesa de Concertacin, como agentes del proceso del Presupuesto
Participativo.

- Las autoridades tiene el deber de consolidar la fase de capacitacin e
informacin de los procesos del Presupuesto Participativo y de actualizacin
del plan del desarrollo.

-Se requiere que la difusin del PP se vea en detalle para establecer las
estrategias ms eficientes y eficaces a implementar y que estas tomen cuenta
la realidad de cada uno de los distritos, buscando llegar al mayor nmero de
organizaciones territoriales y temticas existentes.

- El instructivo debe ser debatido y dialogado junto con los otros agentes del
Presupuesto Participativo, para alcanzar a la instancia responsable nuevas
sugerencia y enfoques del Presupuesto Participativo local.

95
-Se debe poner un especial nfasis en las capacitaciones iniciales a los
agentes participantes en los procesos participativos de la importancia de la
participacin, concertacin y vigilancia en los PP y Planes Concertados de
Desarrollo


Tambo Chosica, Critas Chosica y la Mesa de Concertacin de Lima
Metropolitana

- Las instituciones consultoras deben asumir la vigilancia al Presupuesto
Participativo, como un proceso permanente, de cambio y transformacin y no
como la ejecucin de un proyecto social.

- Para las capacitaciones en vigilancia ciudadana, las instituciones consultoras
deben tener en cuenta la realidad de cada una de las zonas donde intervienen
(el nivel de democracia, de participacin, de concertacin etc.) y desarrollar
planes estratgicos en dilogo con los vigilantes de cada zona, a fin de lograr la
ejecucin de la vigilancia.

- Las instituciones consultoras deben disear una estrategia para que los
participantes o los vigilantes representen a organizaciones de mujeres y de
jvenes equitativamente.

- El perfil del vigilante debe tener en cuenta ciertas actitudes concertadoras y
propositivas para la vigilancia.

- La formacin en vigilancia implica tambin la participacin activa con
autoridades y funcionarios locales para la vigilancia al Presupuesto
Participativo, aunque esto suponga mayores desafos para las instituciones
consultoras, debe ser tarea imprescindible de la capacitacin y la accin misma
de la vigilancia.

- Se debe buscar efectos de rplica de los lderes y liderezas que asisten a la
capacitacin de los Planes de Desarrollo Local y en los Presupuestos
Participativos, de este modo se consolida el trabajo organizacional y la visin
de desarrollo distrital.

- Para la capacitacin se debe tener en claro que el concepto de participacin
ciudadana es un acto libre del ciudadano, pero autorregulado por la razn
como un deber democrtico. La democracia no puede funcionar si no es con la
participacin responsable de los ciudadanos. Habra que capacitar a los
vigilantes bajo este criterio y no bajo la idea de estar haciendo un voluntariado.

- An falta elaborar instrumentos de recojo de informacin y formatos para
entregar los reportes de vigilancia ciudadana a las autoridades y a la sociedad
civil en general. Esto debe ser una prioridad tcnica en el nuevo proceso.

Las instituciones consultoras han cumplido su rol de formar y buscar el dilogo
y concertacin entre el estado y la sociedad civil: Han sido capaces de unir y
96
establecer un trabajo en conjunto entre estos actores sociales, que por la
realidad histrica y poltica de nuestro pas, no han sabido interactuar.

Revisar constantemente tanto los contenidos legales y tericos as como una
propuesta pedaggica flexible que permita alternar metodologas segn los
requerimientos de los capacitados y que pueda actualizarse con cierta
periodicidad.

Las instituciones consultoras deben recomendar que en las capacitaciones de
los Gobiernos Locales a los agentes participantes se incluya explcitamente
contenidos referidos a participacin, concertacin, vigilancia ciudadana y
resolucin de conflictos.

- La revisin constante de los contenidos a impartir, as como el uso de las
metodologas ms apropiadas deben ser constantemente revisadas y afinadas.


Normativas

-Existe la necesidad urgente de actualizar la ley de participacin vigente, esta
resulta insuficiente ante el nuevo marco normativo que a puesto un fuerte
nfasis en el Planeamiento Concertado y los Presupuestos Participativos, as
como en la accin concertada para la solucin de problemas.

- Es necesario establecer concordancias entre el Instructivo del MEF y el
Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), generando
complementariedades y buscando que ambos se articulen. Para esto el
instructivo debera contemplar con mayor detalle aspectos del SNIP sobre todo
aquellos que tienen que ver con la viabilidad de los proyectos.

-En la actualidad el Instructivo del MEF es una resolucin directoral, este
instructivo tendra un peso normativo mucho mayor si fuera un Decreto
Supremo, debe explorarse la posibilidad de darle mayor relevancia normativa al
Instructivo.

-El incremento progresivo de los recursos orientados al PP, ayudar a reforzar
todo el proceso participativo y generar expectativa creciente entre los
participantes, esto tiene que estar unido a un correlato de cumplimiento de los
acuerdos asumidos.

- Si bien los canales y espacios de participacin se han empezado a ampliar,
falta an mucho por hacer en materia de informacin y capacitacin. A pesar
de los esfuerzos la mayora no conoce la importancia y los alcances de los
espacios que se han abierto para que la sociedad civil pueda influir en los
destinos de sus localidades.

97
-La informacin y el desarrollo de capacidades en la ciudadana se constituye
en un reto fundamental para lograr puntos de conexin entre la esfera local y la
nacional fortalecindose tambin de este modo la gobernabilidad democrtica.



4.4.- Lecciones aprendidas


1. La democracia sigue siendo en nuestro pas, y en la realidad de
Lima Metropolitana, un proceso prolongado de empoderamiento
de la sociedad civil de sus derechos y deberes.
2. La sociedad civil, en estos ltimos aos, viene participando y
acumulando experiencias valiosas, capacitndose, informndose
y empoderndose de sus roles ciudadanos.
3. El Presupuesto Participativo puede ser un mecanismo exitoso de
participacin ciudadana si la sociedad civil y las autoridades
trabajan minuciosamente el plan de desarrollo descentralizado y
el enfoque que quieren darle a ste, propiciando el dilogo
permanente entre las partes.
4. El Presupuesto Participativo combate con una visin tradicional
de desarrollo, sentada en la ejecucin de obras (postas,
carreteras, pistas, losas deportivas) y no en una visin de
desarrollo humano, social y econmico. Estos conflictos de
enfoques de desarrollo se encuentran tanto en la sociedad civil
como en las autoridades locales.
5. Las dificultades para la formacin de ciudadanos vigilantes estn
en pensar que la vigilancia es fiscalizar a la autoridad, visiones
teidas de desconfianza al sistema poltico democrtico, que no
son gratuitas en la historia de nuestro pas.
6. Afinar y consolidar mecanismos como la vigilancia ciudadana es
una de las muchas tareas que se tienen por delante para lograr
un cambio viable y duradero para las futuras generaciones, para
que el periodo de transicin en el que estamos inmersos sea
realmente eso y no una situacin permanente.









98

V. BIBLIOGRAFA
Marco Legal
Ley N27783, Ley de Bases de la Descentralizacin.
Ley N27867, Ley de Orgnica de Gobiernos Regionales
Ley N27972, Ley Orgnica de Municipalidades
Ley N27972, Ley Marco del Presupuesto Participativo
Ley N 27806, Texto nico Ordenado de la Ley de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica.
Reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo
Instructivo N001-2005-EF/76.01. Para el Proceso de Planeamiento del
Desarrollo Concertado y Presupuesto Participativo
Ordenanza N083 MDA
Ordenanza N111 MVES,
Ordenanza N149C/MC,
Ordenanza N060 MDPP
Autores
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MCLCP En favor de una vida digna para todos. Lima 2001
MCLCP Concertando para luchar contra la pobreza. Lima 2004
MCLCP Vida Digna Boletn Informativo (N4, 5 y 6) Lima 2004 - 2005
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PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS Comisin
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PROTICA / APOYO, OPININ Y MERCADO. Informe sobre
corrupcin 2004


Portales de Transparencia


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Organizacin Internacional del Trabajo www.oit.org.pe/spanish/panorama/
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