La amenaza de los Pactos Colectivos del Sector Pblico

La gestin del recurso humano es un tema primordial para el buen

funcionamiento de la cosa pblica. Garantizar la contratacin del personal idneo
y establecer sistemas de remuneracin que recompensen el buen desempeo,
es crucial para proveer bienes y ser vicios de manera eficaz.
Sin embargo, los beneficios negociados a travs de los distintos
pactos colectivos de los trabajadores del sector pbico que otorgan
tales prerrogativas sin requerir a cambio resultados y mejoras medidas
de forma objetiva ponen en riesgo la gestin del recurso humano
dentro del Estado, la estabilidad financiera del gobierno y la obtencin
de resultados.
No. 15, Guatemala 10 de junio de 2014
1
La impor tancia de la gestin del Recurso Humano dentro del Estado
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El recurso humano es un elemento fundamental para apoyar la
produccin de bienes y ser vicios pblicos. La gestin eficaz de los
recursos del Estado requiere que el Estado tenga la capacidad de
contratar al personal idneo y pueda establecer un esquema de
remuneracin que recompense el buen desempeo. El marco analtico
desarrollado por Longo (2002) permite analizar la gestin del recurso
humano dentro del sector pblico a par tir de un modelo de tres
niveles que se explican a continuacin (ver Ilustracin 1):

1. Nivel Superior: Nivel en el que se lleva a cabo la planificacin del

recurso humano.
2. Nivel Intermedio: Nivel en el que se gestiona el recurso humano a
travs de 5 subniveles.
a. Organizacin del trabajo: Define los contenidos de las tareas
a realizar y las caractersticas de las personas que deberan
realirlas.
b. Gestin del Empleo: Comprende los flujos de entrada,
movimiento y salida de las personas de la administracin
pblica.
c. Gestin del Rendimiento: Se encarga de la planificacin,
estmulo y evaluacin de la contribucin de los empleados.
d. Gestin de la Compensacin: Se encarga de la retribucin
por el apor te de los individuos y grupos de trabajo.
e. Gestin del Desarrollo: Se ocupa del crecimiento indivsonal.
3. Nivel Inferior: Nivel en donde se gestionan las relaciones humanas y
sociales, producto de la interaccin de subsistemas descritos
anteriormente.
a. Organizacin del trabajo: Define los contenidos de las tareas a
realizar y las caractersticas de las personas que deberan
realizarlas.
b. Gestin del Empleo: Comprende los flujos de entrada,
movimiento y salida de las personas de la administracin pblica.
c. Gestin del Rendimiento: Se encarga de la planificacin,
estmulo y evaluacin de la contribucin de los empleados.
d. Gestin de la Compensacin: Se encarga de la retribucin por
el apor te de los individuos y grupos de trabajo.
e. Gestin del Desarrollo: Se ocupa del crecimiento individual y
colectivo del personal.
2
La Amenaza de los Pactos Colectivos del Sector Pblico
Ilustracin 1. Modelo Analtico para la Gestin de Recursos Humanos
En el marco analtico presentado anteriormente, el funcionamiento adecuado de cada
uno de los tres niveles es impor tante para el buen funcionamiento del todo. Sin embargo,
en el nivel intermedio se concentran elementos crticos como contratacin, evaluacin,
remuneracin y desarrollo del trabajador pblico. Por ende, es el nivel de mayor
impor tancia para garantizar un esquema de incentivos alineado para orientar la gestin
del trabajador a la consecucin de resultados.
El Estado de Guatemala ha promulgado una serie de normativas relacionadas con la
gestin del recurso humano en el sector pblico. Su repaso es impor tante puesto que,
cmo se ver posteriormente, existe un distanciamiento entre la legislacin general que
rige al ser vicio civil y las disposiciones especficas que se crean por medio de la firma de
pactos colectivos. La legislacin general ms impor tante es:

Ley del Ser vicio Civil: La Constitucin Poltica de la Repblica en el Ar tculo 108 otorga a
la Ley de Ser vicio Civil -LSC- la facultad de regular las relaciones entre la administracin
pblica y sus trabajadores. Tiene por objetivo la administracin del personal que labora
en el sector pblico en vir tud de nombramiento, contrato o cualquier otro vnculo
legalmente establecido. La Oficina Nacional del Ser vicio Civil ONSEC- es el ente
responsable de velar por su adecuada aplicacin. La LSC y su reglamento norman los
procedimientos a seguir correspondientes a la gestin del empleo (contratacin,
ascensos, permutas, traslados, desvinculacin y evaluacin) y la gestin de la retribucin
del trabajador (descansos, remuneracin econmica, etc.)

Normativa Salarial: En la Ley de Salarios (Decreto No. 11-73) se norman lineamientos

generales que establecen criterios para definir los esquemas de remuneracin, la
periodicidad y el proceso a seguir para aumentar los salarios y los lmites a considerar al
momento de proponer aumentos. Adicionalmente, un elemento crucial a considerar al
momento de definir la compensacin econmica de los trabajadores es la sostenibilidad
El Marco Legal que rige la gestin del Recurso Humano en el Sector Pblico
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Fuente: Longo, 2002.
3
las finanzas del Estado. Para ello, en la Ley Orgnica del Presupuesto y en el Acuerdo
Gubernativo 543-2013 han establecido algunos lmites como:
No se pueden adquirir compromisos sin que exista crditos presupuestarios
disponibles para respaldarlos.
Se le da la facultad a la ONSEC y al Ministerio de Finanzas -MINFIN- de revisar
la escala de salarios y proponerle al Presidente de la Repblica algunos
ajustes.
Establece un mecanismo de consulta ante la ONSEC y el MINFIN, antes de que
cualquier institucin se comprometa a otorgar beneficios salariales y
econmicos a travs de la celebracin de un pacto colectivo.
Los Pactos Colectivos en el Sector Pblico
En trminos generales un pacto colectivo
1
busca regular las condiciones generales de
trabajo (estableciendo responsabilidades y beneficios para el trabajador y el empleador)
por un tiempo determinado, asimismo tambin puede ser un instrumento para mejorar
las condiciones de trabajo existentes anteriormente.

La negociacin de pactos colectivos de condiciones de trabajo ocurre tanto en el mbito

privado como en el pblico. La presente investigacin se circunscribe nicamente a las
negociaciones colectivas en el sector pblico dado el impacto que estos ya estn
teniendo sobre la sostenibilidad de las finanzas del Estado, su capacidad de realizar una
adecuada gestin del recurso humano y la posibilidad de generar resultados para la
poblacin. Con el propsito de identificar los principales elementos negociados en los
pactos colectivos, se analiz el contenido de nueve de ellos, elegidos con el objeto de
incluir una amplia gama de instituciones que fuesen representativas del sector pblico,
siendo stos: los ministerios de Educacin, Salud y Economa, el Organismo Judicial, el
Congreso de la Repblica, la USAC
2
, la E.P.Q.
3
, la EMPORNAC
4
y EMETRA
5
. A continuacin
se presentan las tres principales amenazas identificadas a par tir de los beneficios
negociados en los pactos colectivos.

La amenaza para la gestin del recurso humano: La negociacin de beneficios a travs

de pactos colectivos se realiza sin que existan lmites para el tipo de concesiones que los
delegados de la par te patronal del sector pblico pueden conferir a los trabajadores. Por
ello es comn que se concedan privilegios que superan los lineamientos establecidos en
la Ley de Salarios y la Ley de Ser vicio Civil. Privilegios que se otorgan a todos los
trabajadores de una institucin de manera automtica y sin la correspondiente
obligatoriedad de mostrar un mejor desempeo para hacerse acreedores de los mismos.
Por ejemplo se puede mencionar:
En los Pactos Colectivos analizados se asignaron ms das de asueto y
vacaciones de los que establece la ley (32 das). De hecho, se puede apreciar
como en algunos casos (dependiendo de la antigedad del trabajador) a
travs de la negociacin colectiva casi se duplica la cantidad de das de
vacaciones por ao.
La Amenaza de los Pactos Colectivos del Sector Pblico
[1]
Ar tculo 49 del Cdigo de Trabajo.
[2]
Universidad de San Carlos de Guatemala.
[3]
Empresa Por tuaria Quetzal.
[4]
Empresa Por tuaria Nacional Santo Toms de Castilla.
[5]
Entidad Metropolitana Reguladora de Transpor te y Trnsito del Municipio de
Guatemala y sus reas de Influencia Urbana.
4
El ingreso de nuevos trabajadores a la institucin se encuentra restringido, ya
que en algunos casos las plazas de trabajo se pueden heredar
6
en caso de
jubilacin o muer te del titular de la plaza. Situacin en donde se contrata a
una persona sin que exista ninguna valoracin en torno al mrito o
competencias mnimas del pariente beneficiario.

Si las instituciones del Estado no cuentan con: 1) la posibilidad de contratar trabajadores

en base a sus mritos y competencias; 2) la capacidad de establecer sistemas de
incentivos en funcin de resultados concretos por par te de los trabajadores; y 3) la
posibilidad de terminar la relacin laboral en el caso de personal no idneo o que no
rinde lo esperado, resulta prcticamente imposible garantizar una provisin eficaz y
efectiva de bienes y ser vicios por par te del gobierno.

La amenaza financiera de los pactos colectivos: El establecimiento de beneficios

econmicos tiene un relacin directa con la estabilidad financiera del Estado. Dado que
los recursos financieros son limitados, todo aquello que se emplee en honrar lo
negociado en los pactos colectivos se dejar de utilizar para atender otras necesidades
del ciudadano guatemalteco. A medida de que la institucin que negocia un pacto
colectivo tenga un personal ms numeroso, los beneficios econmicos otorgados a los
trabajadores tendrn una repercusin ms grande e inmediata sobre el equilibrio
financiero del gobierno, tal y como sucedi el presente ao cuando el Congreso de la
Repblica aprob una ampliacin presupuestaria de Q1,500 millones para honrar lo
negociado en los pactos colectivos entre Ministerio de Educacin (Q1,000 millones) y el
Ministerio de Salud y Asistencia Social (Q500 millones) con sus respectivos trabajadores.
Una obligacin financiera que habr que seguir honrando ao con ao a lo largo del
tiempo y sobre la cual no existe garanta alguna que no vaya a aumentar ms en futuras
negociaciones.

A lo largo de los pactos colectivos analizados se identificaron bonificaciones concedidas

a los trabajadores sin que, en algunos casos, se tuvieran la cer teza de contar con los
recursos financieros para cumplir las mismas. A continuacin se presentan algunos
beneficios a manera de ejemplo:

Pacto Colectivo MINEDUC: Incremento salarial al salario base del 8% en el

2013, 10% en el 2014 y 12% en el 2015.
Pacto Colectivo MSPAS: Bono de compensacin econmica, equivalente a un
mes de salario por cada ao de ser vicios continuos prestados.
Pacto Colectivo OJ: Bono vacacional de Q1,000.
Pacto Colectivo MINECO: Bono navideo de Q400.

La amenaza financiera esta intrnsecamente relacionada con la cantidad y naturaleza de

los aumentos salariales y los beneficios adicionales que se negocian en estos pactos. Los
aumentos salariales generalizados que no estn vinculados al desempeo de los
La Amenaza de los Pactos Colectivos del Sector Pblico
[6]
Pacto Colectivo Empresa Por tuaria Quetzal STEPQ-, ar tculo 98.
5
funcionarios no incentivan el esfuerzo y dedicacin en la provisin de ms y mejores
ser vicios para los ciudadanos. Adems, estos aumentos terminan siendo financiados por
la reduccin en otro tipo de gastos, por ejemplo, los gastos de inversin.

Los trabajadores sindicalizados y sus lderes gozan de beneficios adicionales a los que se
dan al resto de trabajadores: En los pactos colectivos se otorgan privilegios a los
sindicatos y lderes sindicales que no se ofrecen al resto de la base de trabajadores no
sindicalizados. A continuacin se presentan algunos a manera de ejemplo:
El pago de la celebracin del aniversario del sindicato.
7
La contratacin de personal a tiempo completo para atender la sede del
sindicato: Secretaria, mensajero y personal de limpieza.
Dos vehculos tipo pick up de doble cabina, asegurados.
8

Viajes pagados a los lderes sindicales, tanto al exterior como al interior del
pas.
9

Licencias sindicales con goce de sueldo (adicionales a los asuetos y
vacaciones que tienen todos los trabajadores) por hasta 72 das hbiles en un
ao calendario.
10

Cuando el Cdigo de Trabajo norma el proceso de negociacin colectiva lo hace de

forma general, sin hacer distincin entre el sector pblico y privado. Por ello, cuando se
negocia un pacto colectivo en el sector pblico la par te empleadora es representada por
funcionarios y polticos que estn de manera pasajera en el cargo y que no cargarn con
las consecuencias de sus decisiones en el largo plazo. Los intereses de los trabajadores
en esta negociacin estn representados por una dirigencia sindical que tiene todo los
incentivos para sacar provecho de esta situacin para sus propios intereses. En este
proceso no estn adecuadamente representados los intereses del ciudadano, quien con
sus impuestos financia este tipo de gastos y quien, finalmente, es el que sufre las
consecuencias del mal ser vicio o la deficiente provisin de bienes pblicos.

La Amenaza de los Pactos Colectivos del Sector Pblico

[7]
Pacto Colectivo EMETRA, ar tculo 53; Pacto Colectivo MINECO, captulo segundo, ar tculo 8.
[8]
Pacto Colectivo Empresa Por tuaria Quetzal, ar tculo 17.
[9]
Pacto Colectivo Ministerio de Salud, reglamento de gastos de viticos del Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social, capitulo III
disposiciones generales, ar tculo 14 .
[10]
Pacto Colectivo Congreso de La Repblica, ar tculo 8, titulo II, inciso a.
Conclusiones
Se reconocen las leyes que le otorgan el derecho a los trabajadores del Estado de
asociarse colectivamente y reglamentar las condiciones en que prestan sus labores. Sin
embargo, la negociacin de condiciones de trabajo por medio de Pactos Colectivos en el
Estado debera respetar los propios lmites que establece la legislacin general:
o Los lmites y criterios para definir escalas salariales, acorde a lo normado
dentro de la Ley de Salarios de la Administracin Pblica.
o Los principios contemplados por la Ley de Ser vicio Civil, para definir los criterios
y procedimientos de contratacin, promocin y despido de trabajadores.
6
Postura institucional: Para lograr la eficiencia del gobierno deben
limitarse los privilegios concedidos en los pactos colectivos pues
merman el buen desempeo del recurso humano.
Incorporar criterios de desempeo en el otorgamiento de beneficios: Para que la
Administracin Pblica avance hacia un sistema que recompense el mrito y la
generacin de resultados no pueden seguirse negociando pactos colectivos en
donde no existan obligaciones para los trabajadores en trminos de desempeo
individual o institucional.
Respetar el equilibrio presupuestario: Para garantizar la sostenibilidad de las Finanzas
Pblicas es necesario hacer valer los lmites establecidos por la Ley de Salarios de la
Administracin Pblica y la Ley Orgnica del Presupuesto durante la negociacin de
Pactos Colectivos, evitando caer en situaciones que demanden la creacin de tributos
para atender las obligaciones derivadas de estos pactos colectivos.
Establecer lmites a los beneficios otorgados: Los beneficios otorgados a par tir de la
negociacin de un pacto colectivo deben respetar los lmites establecidos por la Ley
de Ser vicio Civil, la Ley de Salarios y la Ley Orgnica del Presupuesto.
La Amenaza de los Pactos Colectivos del Sector Pblico
Para mejorar la eficiencia del Sector Pblico, el CIEN propone:
o La sostenibilidad financiera dentro del Presupuesto General de Ingresos y
Egresos del Estado, de la entidad negociadora y del resto de entidades
pblicas, de acuerdo a los parmetros establecidos en la presupuestacin
multianual de stos; la sostenibilidad de la deuda pblica, y; el control del
dficit fiscal estructural (dado que los compromisos financieros derivados de
estos pactos se convier ten, para toda consideracin prctica, en una deuda
pblica perpetua).

Las condiciones de trabajo negociadas a travs de la celebracin de pactos colectivos

establecen beneficios diferenciales a trabajadores con caractersticas similares e igual
nivel de responsabilidad por el solo hecho de estar en instituciones diferentes. Un
hecho que viola el principio constitucional que demanda un igual salario para un igual
trabajo, prestado en las mismas condiciones, eficiencia y antigedad (Ar tculo 102,
Inciso C, de la Constitucin Poltica de la Repblica). Adems, casi nunca se hacen
explcitas las obligaciones que adquieren los trabajadores para hacerse acreedores de
dichos beneficios.