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SERIE CONMEMORATIVA DEL

XXV ANIVERSARIO DE LA
Qj-A
Ral Prebisc
PROBLEMAS TERICOS
Y PRCTICOS DEL CRECIMIENTO
ECONMICO
SANTIAGO DE CHILE
1973
Pri mera edicin: septiembre de 1952
Segunda edicin para la serie conme-
morativa del veinticinco aniversario
de la CEPAL: febrero de 1973.
Texto: Unidad de Composicin CEPAL/ILPES
Grficos: Unidad de Dibujo CEPAL/ILPES
Impresin: Unidad de Reproduccin CEPAL/ILPES
NOTA DEL SECRETARIO EJECUTIVO
Al hacerme cargo en abril de 1972 de la Secretaria Ejecutiva
de la Comisin Econmica para Amrica Latina se aproximaban
ya los das en que se cumplen los veinticinco aos de su creacin.
Estimamos que al margen de los actos con que se celebre el
acontecimiento, deba darse a la conmemoracin un sentido
ms permanente y perdurable, recogiendo en una serie de
publicaciones algunos de los estudios ms importantes de la
organizacin, cabalmente aquellos que han contribuido a lo largo
de este cuarto de siglo a crear una conciencia latinoamericana
de nuestros problemas econmicos y sociales. Esta serie
conmemorativa posee adems otra virtud. No tiene por qu
ceirse en su propsito al ao de 1973, pues la reedicin de
ciertos textos de la CEPAL, que se acompaar en otros
cuadernos de discusiones crticas sobre su contenido, puede y
debe prolongarse hasta que la serie constituya una verdadera
antologa de nuestro pensamiento, a la que darn un sentido
histrico los prlogos y notas explicativas conque se precedern
esos textos para situarlos en el tiempo.
Cuando he examinado el plan de estas publicaciones del
XXV aniversario, se ha hecho ms profunda mi conviccin
acerca de la valiosa labor realizada a s como del papel muy
significativo que le corresponde seguir jugando a la CEPAL en
favor del desarrollo econmico y social de Amrica Latina.
La responsabilidad asumida me resulta todava ms grande al
medir el esfuerzo hecho por mis predecesores y la secret ar a que
les acompa y me acompaa, pero ello mismo me entusiasma
y hace ms estimulante el desafo.
Deseo valorar ahora, con unas breves reflexiones, el
carcter de esta nueva coleccin y quiero hacerlo en la forma
ms concreta posible, con el sentido indudablemente acadmico
que la serie tiene, aunque abrigrnosla ambicin de.que llegue en
su difusin al pblico general dentro y fuera de Amrica Latina.
En diversas circunstancias se han dado a conocer exposi-
ciones ms o menos detalladas del denominado "pensamiento
de la CEPAL", con neutralidad y con simpata algunas, con
determinadas posiciones crticas otras. Hoy no tratamos en
estos cuadernos de renovar esos relatos de veinticinco aos de
labor, sino de revivir como su testimonio algunos de los trabajos
ms significativos que constituyen los hitos temporales en el
despliegue de una t area que afortunadamente nunca se pretendi
como conclusa.
La CEPAL, dentro de las Naciones Unidas, se propuso
estudiar y poner da a da al descubierto la realidad econmica
y social de Amrica Latina y de sus diversos pueblos. No era
sin duda un puro comienzo en la nada, pero no por eso era
menos difcil la t area. Constitua su inmediato propsito t rat ar
V
de descubri r con un esfuerzo si st emt i co l os pri nci pal es
probl emas econmi cos y soci al es de l a regin, para definirlos
con la mxi ma claridad posi bl e. Pero como en toda del i mi taci n
de cuesti ones probl emti cas, se inclua i mpl ci to y de modo
necesari o el deber -no si empre exento de ri es go- de indicar
l as sol uci ones posi bl es que l as mi s mas exigan y que algunas
veces no podan darse sino en la forma de di versas al ternati vas.
Como en cualquier otro intento investigador, tenan que
pl antearse as i mi s mo constantemente estas dos cuesti ones:
hasta qu punto aparec a correcta y adecuada la identificacin
y anl i si s de esos probl emas? A su vez: l as sol uci ones
propuestas o insinuadas eran enteramente cert eras y vi abl es ?
La labor que encarnaba el Estudio Econmi co represent
recoger, analizar e interpretar ao tras ao l os epi sodi os del
desarrol l o l ati noameri cano en constante aunque di spareja
evolucin. En est e sentido, el estudio anual ha sido una fuente
de i napreci abl e ayuda para todos l os i nteresados dentro y fuera
de Amri ca Latina en l os probl emas de esta parte del mundo.
Al mi s mo tiempo -i ntegradas en esas mi s mas pginas, o fuera
de el l as y aparte- se enfrentaban probl emas ms espec fi cos
rel aci onados - ent re- ot ros- con el progreso tcni co, el comerci o
exteri or, la di versi fi caci n industrial y agr col a, la programacin
o planeamiento, la inflacin y su carcter, el financiamiento
externo y la formacin de capital, la integracin econmi ca de
Amri ca Latina. Tambin se fue avanzando en l a i nvesti gaci n
y anl i si s de l os aspectos soci al es del desarrol l o. Puesto que
en el tratamiento de estos y otros t emas ha persegui do si empre
una vi si n desde dentro -y por tanto original en su pleno sentido,
fuera o no total mente "ortodoxa" o acatada- no es despreci abl e
el aporte, a veces deci si vo, que ha hecho la CEPAL para
facilitar el proceso complejo pero ineludible de transformaci n
que exi ge el desarrol l o de Amri ca Latina.
En realidad est as tareas de i nvesti gaci n y descubri mi ento
constituan, aun sin quererl o, una labor de carcter casi
pedaggico o -dicho en forma ms est ri ct a- de formacin y
acl araci n de la opinin pblica. Ahora bien, como en toda
situacin "pedaggica" en su fondo ms noble, l a i l ustraci n
no poda efectuarse sino como el esfuerzo por insinuar una
verdad, pero liberando por eso mi s mo al educando -a l a opinin-
de toda pretensi n de dogmati smo. Incitados a l a libertad en
mri t os de es a mi s ma tarea, unos y otros podan seguir por
s mi s mo s su propia busca, aunque reconoci ndose a l a vez l a
necesi dad creci ent e de una acci n comn. Como repercuti
esa labor y cul es fueron sus pri nci pal es soport es? Los
gobiernos, l os partidos pol ti cos, l as uni versi dades, l os si ndi -
catos, l os medi os de i nformaci n? No es est e el lugar para
responder t al es preguntas. Baste sealar el amplio reconoci -
miento que exi ste en Amri ca Latina y en el exteri or -en
distintos planos i ntel ectual es, ofi ci al es y acadmi cos - de l as
VI
real i zaci ones alcanzadas al influjo de l a CEPAL, tanto en el
campo de l os planteamientos conceptuales sobre l a politica de
desarrol l o y l a cooperacin internacional, cuanto en el campo
prcti co en materi as como l a planificacin, la i ndustri al i zaci n
y la integracin regional.
Como es natural, la labor emprendida sl o podra real i zarse
en el ti empo, es decir, en marcha i ncesante, renovada de
continuo graci as preci samente al apoyo de los escal ones al can-
zados. Conviene por eso dejar bien en cl aro que no se trataba
de un esfuerzo que pretendiera resultados compl etos, si n
resqui ci o alguno, y de una sola vez y para si empre. Lo mi s mo
en el estudio que en la i l ustraci n por l desprendida habia que
incluir y tener en cuenta no slo l os propios avances, sino l as
reacci ones mi s mas susci tadas en una opinin y una acci n
pol ti cas cada vez ms sensi bl es y al ertas, y ms decididas
por tanto a pensar y a actuar por s mi s ma s .
Hoy, al cabo de vei nti ci nco aos, es posible un repaso de
la jornada cumplida en el l os, y l o importante es que puede
hacerse sobre textos vi vos y no sobre ajenos rel atos. Semejante
reflexin retrospecti va, ese revi vi r de l os contenidos real es de
ideas y propuestas, tiene un doble significado. 1 t ranscurso
hi stri co no queda parado entre una y otras fechas. La hi stori a
ha seguido su marcha - ms acel erada quiz que en otras pocas -
y esto nos impone ahora dos preguntas que es necesari o
pl antearse: subsi sten hoy idnticos l os probl emas que se
pusi eron entonces al descubi erto? En qu medida l as reacci o-
nes de la opinin publica ante su conocimiento han contribuido
a modi fi carl os en alguna forma?
Creemos que esta seri e antolgica de textos de l as pri meras
etapas de l a CEPAL permi ti r el cotejo de l as realidades y
problemas sobre l os que se trabajaba entonces con l os que
ahora nos toca enfrentar, sobre todo a la luz de l os t rascenden-
tal es reajustes que se estn haciendo en l as rel aci ones pol i ti cas
y econmi cas en el plano internacional. Importa mucho la
reflexin que susci te su publicacin entre l os estudi osos del
pensamiento econmico y soci al latinoamericano y en la nueva
opinin pblica de nuestros pa ses, que desconoce casi si empre
los or genes de lo que ahora se hace y se pi ensa en Amri ca
Latina. Dentro de esta secret ar a de la CEPAL, empujarn con
su i nspi raci n nuestra tarea al tiempo que nos proporcionan la
base para rectificar y corregi r en unos casos y en otros para
prosegui r con mayor ahinco y conviccin el camino l ati noame-
ricano que estos trabajos iniciaron en 1948.
Vil
INDICE
gi na
Nota del Secr et ar i o Ej ecut i vo V
Nota edi t or i al XI
Int roducci n del Dr . Ral Pr ebi sch- 1
Capitulo I: Reflexiones sobr e algunos aspect os del
des ar r ol l o econmi co de Amr i ca Lat i na 2
I. Dos t i pos de des ar r ol l o econmi co 2
II. Cambi os en l as r el aci ones ent r e los pa s es
m s des ar r ol l ados y los menos des ar r ol l ados 4
Cambi os en la composi ci n del comer ci o
ext er i or 4
Cambi os en l as i nver si ones ext r anj er as 7
Necesi dad de a da pt a r l a t cni ca pr oduct i va 9
III. Haci a una pol t i ca efectiva de des ar r ol l o en
los pa s es l at i noamer i canos 10
El ni vel de vida en l a fase act ual d e c r e c i -
mi ent o . . . 10
El s i s t ema i mposi t i vo desde el punto de
vi st a del des ar r ol l o econmi co 12
Necesi dad de un pr ogr ama de des ar r ol l o 15
Posi bi l i dad de un pr ogr ama i nt er naci onal
de i nver si ones 19
Los pr i nci pi os de una pol t i ca de des ar r ol l o 20
Captulo II: Pr ogr e s o t cni co, i ndust r i al i zaci n y de s -
equi l i bri o 21
El pr ogr e s o t cni co de l os cent r os i ndus -
t r a l e s y la demanda de product os pr i mar i os 21
El pr ogr es o t cni co de la per i f er i a y la
demanda de i mpor t aci ones 24
El mxi mo de i ngr eso r eal , l as expor t a-
ci ones y la i ndust r i al i zaci n 27
Economi ci dad de i ndust r i as de menor
product i vi dad que en l os cent r os 30
Di st r i buci n pt i ma de f act or es en l as
di st i nt as pr oducci ones i nt er nas 32
Cr eci mi ent o, desequi l i br i o e inflacin . . 33
Captulo III: El pr obl ema de la product i vi dad y la e s c a -
sez r el at i va de fact ores 36
Las dos met as del pr ogr es o t ecnol gi co y
l a densi dad de capi t al 36
La desocupaci n t ecnol gi ca y el papel de
l as i ndust r i as de capi t al 42
IX
Los equi pos ant i cuados y l a es cas ez de
capi t al 44
El cas o especi al de l as act i vi dades de
expor t aci n 46
El pr obl ema de l as i nver s i ones en la a gr i -
cul t ur a 47
La i nmi gr aci n y el s obr ant e de pot enci al
humano , 51
Capi t ul o IV: Di scusi n pr e l i mi na r a c e r c a de l os e l e -
ment os de un pr ogr a ma de des ar r ol l o
econmi co 53
I. Contenido y met as de un pr ogr a ma 53
Di vi si n de est e capi t ul o 53
Uni ver sal i dad del cont eni do de un pr ogr ama 54
Vi ncul aci n del pr ogr a ma con ot r a s me di -
das de gobi erno 55
La det er mi naci n de l as met as 57
Di fi cul t ades en l os s ect or es bs i cos de la
econom a 59
La subst i t uci n de i mpor t aci ones y el de s -
equi l i br i o ext er i or 63
Vul ner abi l i dad ext er i or 66
Desenvol vi mi ent o agr col a 67
Desenvol vi mi ent o de ot r as act i vi dades
i nt er nas 68
Obr as pbl i cas 68
Edi fi caci n 69
Concent r aci n excesi va de pobl aci n i n-
dus t r i al 69
Pr oduct i vi dad defi ci ent e 70
Fi nanci ami ent o del de s a r r ol l o: inflacin . 71
Los pr oyect os par t i cul ar es 72
Rel aci n ent r e l as di st i nt as met as del
pr ogr a ma 72
II. Las i nver s i ones del pr ogr a ma y la val or aci n
de sus efect os 74
El mont o de l as i nver si ones 74
Vi si n de conjunto de l os r esul t ados del
pr ogr ama 81
Dur aci n del pr ogr a ma i ni ci al 83
III. La acci n t cni ca compl ement ar i a de un pr o-
gr a ma 85
Or i ent aci n de la i nvest i gaci n t ecnol gi ca
en l os pa s es con es cas ez de capi t al . . . 85
La f or maci n de economi st as pa r a l as
t a r e a s del des ar r ol l o econmi co 88
X
NOTA EDITORIAL
Pr obl emas t er i cos y pr ct i cos del cr eci mi ent o econmi co
( E / C N . 12/22 1} es un t r abaj o pr epar ado por el Dr. Ral Pr ebi s ch,
Di r ect or Pr i nci pal a car go de la Secr et ar a Ej ecut i va de- la
CEPAL, par a r es ponder al pedido que se le haba hecho en
l a r esol uci n sobr e Des ar r ol l o econmi co y pol t i ca ant i cfcl i ca
( E/ CN. 12/194), apr obada por la Comi si n en el per odo de
sesi ones de Mont evi deo. El document o se pr esent con fecha
28 de mayo de 1951 al cuar t o per odo de sesi ones cel ebr ado en
Mxico y apar eci i mpr es o por pr i me r a vez el 11 de s ept i embr e
de 1952. En ci er t o sent i do puede cons i der ar s e que contina los
anl i s i s i ni ci ados con El des ar r ol l o econmi co de la Amr i ca
Lat i na y al gunos de sus pr i nci pal es pr obl emas y el Est udi o
Econmi co de 1949. t r abaj os que se publ i car n t ambi n en est a
s er i e conmemor at i va del XXV ani ver s ar i o de la CEPAL.
As se despr ende de l as pal abr as que el Dr. Pr ebi s ch
dedi c a est e est udi o en su exposi ci n en la conferenci a de
Mxi co, que t r a ns c r i bi mos a cont i nuaci n:
" Hemos continuado t ambi n, en mat er i a de des ar r ol l o
econmi co, t r abaj os i nt er pr et at i vos que comenzar on a
pr e s e nt a r s e en la Habana y que me r e c i e r on la apr obaci n
de la Comi si n. Ent r e est os t r abaj os encont r amos que
dest aca el r el aci onado con pr obl emas t er i cos y pr ct i cos
del des ar r ol l o econmi co. Ent r e los pr obl emas t er i cos
y pr ct i cos hemos dado est e ao i mpor t anci a gr ande al
pr obl ema de la product i vi dad, pr obl ema que no obst ant e
haber sido ampl i ament e consi der ado en l i br os y t r abaj os
r el at i vos a los gr andes pa ses i ndust r i al es, todava no ha
si do objeto de suficiente at enci n en los pa ses l at i no-
amer i canos . Por est a r azn pido i ndul genci a par a al gunas
de l as consi der aci ones que hacemos con r es pect o a est e
par t i cul ar , consi der aci ones que m s bi en r esponden al
i nt ent o de i r pr eci sando no slo l as l uces que est a Comi -
sin puede dar, sino t ambi n l as que apor t e el grupo de
economi st as l at i noamer i canos que sigue af anosament e
nuest r os t r abaj os. En est e est udi o pr eci s amos el pr obl ema
de la product i vi dad, sin perj ui ci o de t r a t a r ot r os pr obl emas
que se han pr esent ado.
" El i nforme sobr e cr eci mi ent o econmi co no es todava
un i nf or me compl et o. La falta de t i empo nos ha i mpedi do
t e r mi na r una s er i e de cap t ul os en l os que e s pe r a mos con-
s i der ar un pr obl ema de gr and si ma i mpor t anci a par a nues -
t r os pa ses: la inflacin y el des ar r ol l o econmi co. Est e
XI
cap t ul o i r acompaado de una i nt er pr et aci n t er i ca del
pr oces o de i nver si n y de ahor r o en nues t r os pa ses que
cont r i bui r como lo e s pe r a mos , a i r nos des embar azando
de concept os que en el or den t er i co han per t ur bado la
cl ar a i nt er pr et aci n de nues t r os propi os fenmenos. Fi nal -
ment e, el est udi o sobr e cr eci mi ent o econmi co t er mi na
con un examen t odav a muy gener al de los el ement os i ndi s-
pensabl es en un pr ogr ama de des ar r ol l o. Pa r t i mos de est a
consi der aci n el ement al : que el cr eci mi ent o r egul ar y or de -
nado de nues t r as econom as r equi er e la pr epar aci n de un
pr ogr ama que abar que t odas l as i nver si ones y que tenga
en cuenta efect os sobr e toda la econom a. En fin, debemos
cons i der ar est o como la di scusi n pr el i mi nar de un pr o-
bl ema que ocupa cada da m s la at enci n de los gobi er nos
l at i noamer i canos y que el Banco I nt er naci onal ha col ocado
ent r e una de sus pr i mor di al es pr eocupaci ones. Pr e c i s a -
ment e a est e r es pect o debo mani f es t ar que en el da de hoy
el Banco har una decl ar aci n pblica anunci ando la i nau-
gur aci n de un s emi nar i o que, pat r oci nado por el Banco
y por la s e c r e t a r a de la Comi si n, t endr l ugar en
Washi ngt on, una vez que se t er mi ne est a reuni n, par a
anal i zar el cont eni do de un pr ogr ama de de s a r r ol l o eco-
nmi co y cambi ar i deas ent r e la gente que ha ido r ecogi endo
exper i enci as , a fin de poder pr es ent ar de la ma ne r a m s
efect i va l as concl usi ones de est e t r abaj o. Me compl ace
hacer est a decl ar aci n porque, adems del val or i nt r ns eco
de est a t ar ea, const i t uye ella una cl ar a mue s t r a del es p -
r i t u de cooper aci n que se va des ar r ol l ando ent r e nues t r a
propi a s e c r e t a r a y ot r as agenci as de l as Naci ones Uni das . "
Los pr r af os a nt e r i or e s si t an el est udi o en el ambi ent e que
lo r eci bi hace m s de vei nt e aos. Puede a f i r ma r s e ahor a que
est e document o i nconcl uso se ha conver t i do ya en uno de los
cl s i cos de la l i t er at ur a econmi ca l at i noamer i cana. Ms an,
puede a s i mi s mo a f i r ma r s e que es el pr i me r document o que
i nt ent a di s ear l as ba s e s de la pl ani fi caci n. Pa r a l ogr ar l o,
el Dr. Ral Pr e bi s c h r epl ant ea al gunos concept os fundament al es
r el at i vos a los c r i t e r i os par a la asi gnaci n de r e c ur s os en los
pa s es de menor de s a r r ol l o. A par t i r de el l os -y t ambi n por
pr i me r a vez- se est abl ecen los el ement os que deben t ener s e en
cuent a en la pr ogr amaci n del de s a r r ol l o econmi co.
Sus cuat r o cap t ul os const i t uyen a s j al ones en el prol ongado
esf uer zo de el abor ar una i nt er pr et aci n de la compl ej a r eal i dad
l at i noamer i cana y act uar sobr e ella medi ant e una pol t i ca del i -
ber ada de des ar r ol l o.
XII
Introduccin
La r esol uci n sobr e Des ar r ol l o econmi co y pol t i ca ant i c cl i ca
( Documento E/ CN. 12/ 194), apr obada por l a Comi si n en el
per odo de sesi ones de Montevideo, encomi enda al a- or gani zaci n
de la CEPAL cont i nuar l os est udi os pr es ent ados a di cha sesi n,
"con especi al r ef er enci a a l os pr obl emas de de s a r r ol l o econ-
mi co" . En l a mi s ma r esol uci n se "r ecomi enda a l o s gobi er nos
l at i noamer i canos de t e r mi na r l as met as espec f i cas del d e s -
ar r ol l o econmi co y es t abl ecer un or den de pr el aci ones en su
r eal i zaci n".
En cumpl i mi ent o de es t e mandat o, se pr es ent a est e t r abaj o
r el at i vo a al gunos de los pr obl emas que pl ant ea el des ar r ol l o
econmi co. La i nt er pr et aci n t er i ca de est os pr obl emas es
i ndi spensabl e pa r a abor dar sol uci ones pr ct i cas , especi al ment e
en ma t e r i a de pr ogr a ma s de des ar r ol l o, par a cuya pr epar aci n
deben di s cut i r s e l as met as que menci ona di cha r esol uci n. De
a h i l a necesi dad de cons i der ar a l a vez ambos as pect os , como
se hace en es t e i nf or me.
A l os cuat r o cap t ul os de que es t const i t ui do, aadi r emos
ot r os e npr e pa r a c i n a c e r c a del pr oces o del ahor r o y l as i nver -
si ones y l a r el aci n nt r e l a inflacin y el de s a r r ol l o econmi co
en l a Amr i ca Lat i na.
No t i enen l as pgi nas que si guen ot r o pr opsi t o que exponer
el ement os de j ui ci o pa r a di scut i r los pr obl emas al udi dos. De-
pur adas y mej or sedi ment adas l as i deas en es t a di scusi n,
l l egar el moment o de enf r ent ar se a l a r edacci n definitiva de
es t e t r abaj o.
Ral Pr e bi s c h
Di r ect or Pr i nci pal a car go
de l a Secr et ar a Ej ecut i va
Captulo I
Reflexiones sobre algunos aspectos
del desarrollo econmico de Amrica Latina
I. Dos tipos de desarrollo econmico
Caract er st i cas de los tipos de desarrollo
1. Las ideas expuestas recientemente endos informes oficiales
de los Estados Unidos,1_/ a continuacin de aquellas otras que
algn tiempo antes condujeron al programa de cooperacin
tcnica del Punto IV, representan una vigorosa condensacin
de formas de pensar que se manifestaron frecuentemente en
reuniones internacionales y, en especial, en las sesiones del
Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas, asf como
en documentos sometidos a su consideracin. Precisamente
por eso cabe atribuir a esas ideas considerable trascendencia
para la Amrica Latina, pues demuestran que en uno de los
pases,que ms puede influir en su desarrollo, existe la preo-
cupacin de esbozar un programa de cooperacin econmica
internacional de dimensiones concordantes con la magnitud de
los problemas.
Advirtese en estas ideas el reconocimiento implcito de
que tales problemas son de un tipo distinto al que tenan en
tiempos pasados y que, por tanto, requieren una poltica firme
y definida para resolverlos en los pases menos desarrollados
asf como nuevas formas de relacin entre ellos y los ms
desarrollados.
Las diferencias entre el tipo de desarrol l o presente y el
pasado son bien manifiestas cuando se comparan las caract e-
r st i cas del proceso que acontece ahora con los fenmenos que
ocurran en el siglo pasado y pri meros decenios del presente.
No hay, por cierto, una lnea divisoria cl ara y neta entre ellos.
Las formas actuales de desarrollo se inician de mucho tiempo
at rs en algunos pases latinoamericanos, llevados por propia
dinmica de su economa, mientras que en otros comienzan en
tiempos ms recientes. Pero en todos ellos 2/ fueron contin-
gencias exteriores corrilas guerras mundiales y la gran cri si s
econmica, las que contribuyeron a despert ar o intensificar el
proceso y sedimentar progresivamente las ideas de desarrollo.
1/ Report to the Presi dent on Forei gn Economi c Pol i ci es (Gray Report), -
Washington, novi embre, 1950. Part ners in Pr ogr e s s . A Report to the
Presi dent by the International Devel opment Advi sory Board (Nel son A.
Rockefel l er, Chairman), marzo, 1951.
2 / Cabrfa consi derar aparte el caso de Venezuel a, pafs que parti ci pa hoy dfa
de l a mayor parte de l as caract erf st i cas que acompaaron el desarrol l o de
otros paf ses l ati noameri canos durante l os dos pri meros deceni os de est e
si gl o.
2
No se generan en forma espontnea estas ideas en la mente de
los economistas y hombres de gobierno; sino que son ms bien
el resultado de impulsos vitales que obran poderosamente sobre
el acontecer de los hechos. Sin embargo, cuando esas ideas
terminen de adquirir precisin y consistencia, su gravitacin
podr ser considerable, pues de ellas saldrn los principios
que guien en la accin prctica, esto es, en el propsito deli-
berado de orientar los hechos hacia el cumplimiento del de-
signio fundamental del desarrollo econmico.
Ambos tipos de desarrollo difieren en el objetivo que per-
siguen, enl a extensin que toman yenl af or ma en que se cumple
el proceso. Mientras el desarrollo pretrito tenfa primordial-
mente en mi ra las necesidades de-productos primarios de los
grandes centros industriales, el de ahora tiene por propsito
elevar el nivel de consumo de los pafses en que acontece. En
un caso la exportacin es el instrumento para conseguir toda
suerte de importaciones de productos manufacturados; en el
otro, es el instrumento para lograr el progresivo desenvolvi-
miento de su produccin interna. En aqul, la tcnica produc-
tiva moderna se limitaba en general a penetrar en las activida-
des vinculadas directa o indirectamente a la exportacin, en
tanto que en el proceso actual el progreso tcnico t rat a de
extenderse a todas las ramas de la actividad para lograr ese
aumento en el nivel de consumo mediante la adaptacin de las
formas de producir de los pafses ms desarrollados.
El fenmeno anterior de desarrollo se circunscriba a las
zonas articuladas estrechamente conla economa internacional:
no era, pues, un fenmeno de grandes masas humanas, salvo
cuando t ra a consigo amplios movimientos de migracin inter-
nacional. En cambio hoy el desarrollo econmico abarca sec-
tores cada vez ms grandes de la poblacin, ya que, en fin de
cuentas, significa llevar la tcnica productiva moderna a la
produccin primaria as como a ocupaciones de exigua produc-
tividad en las que est concentrada una parte considerable de
la poblacin activa.
Esta extensin considerable del proceso impone unesfuerzo
muy grande de capitalizacin. Los pases ms desarrollados,
al invertir capitales en la produccin pri mari a de los menos
desarrollados, lo hacan para satisfacer en forma ms econ-
mica su propio consumo. En el desarrollo de ahora, por el
contrario, la mayor parte de la capitalizacin ha de salir del
propio ahorro de los pafses en desarrollo para elevar el consu-
mo de sus masas de poblacin. La inversin extranjera, que
antes era el elemento principal, pasa a ser ahora elemento
suplementario, si bien de considerable importancia. Los gru-
pos dirigentes de antes se eximan, por tanto, de la necesidad
de capitalizar en las actividades vinculadas a la exportacin y
podan dedicar sus altos ingresos al consumo, adoptando las
formas de existencia de los grandes pafses; de este modo se
3
ext i enden pr ogr es i vament e a el l os l as f or mas de cul t ur a y l os
r ef i nami ent os de l a ci vi l i zaci n eur opea, con muy l ent a i r r a -
di aci n a l as capas" m s densas y profundas de l a vida popul ar .
Por el cont r ar i o, l a i ngent e necesi dad de capi t al i zar ahor a en
l as act i vi dades i nt er nas r. esulta muchas veces i ncompat i bl e con
el empeo de r epr oduci r en l os pa s es menos des ar r ol l ados l as
f or mas de exi st enci a d l os m s de s a r r ol l a dos , nt r e l os cual es
des t cans e, des de l uego, 'los Es t ados Unidos. Es a s f or mas de
exi st enci a, l as modal i dades de consumo que i mpl i can, a s como
l as modal i dades de capi t al i zaci n, son el r es ul t ado de los al t os
i ngr es os a que gr adual ment e l l egar on esos pa s es por el aumen-
t o de su pr oduct i vi dad; y su me r a t r ansf usi n a l os pa s es m -
nos des ar r ol l ados , si n un esf uer zo del i ber ado de sel ecci n y
adapt aci n, t r a e consi go t ensi ones que en t i empos pasados no
t en an por qu pr e s e nt a r s e . En es os t i empos , adems d e q u e
l os gr upos di r i gent es , segn acaba de de c i r s e , no sobr el l evaban
l a car ga m s i mpor t ant e en l as i nver s i ones dest i nadas a l a
pr oducci n pa r a el me r c a do i nt er naci onal , encont r banse en
si t uaci n soci al ment e hol gada dent r o de una e s t r uc t ur a econ-
mi ca, pol t i ca y soci al en que l as ma s a s popul ar es no sol an
ej er ci t ar l as f uer t es pr es i ones que s obr evi ni er on con el andar
del t i empo.
Es t as nuevas c a r a c t e r s t i c a s del de s a r r ol l o econmi co
t r a e n i mpl ci t os i mpor t ant es cambi os en l as f or mas t r adi ci ona-
l es de r el aci n ent r e l os pa s es m s des ar r ol l ados yl os menos
de s a r r ol l a dos . Algunos de es os cambi os son bi en mani f i est os,
en t ant o que ot r os no han l l egado aun a pe r c i bi r s e en l a s uper -
fi ci e, aunque l os acont eci mi ent os es t n obr ando en sent i dos que
s ugi er en l a posi bi l i dad de nuevas t r ans f or maci ones . Es t os
cambi os que van ocur r i endo, o podr an oc ur r i r , conci er nen a
l a e s t r uc t ur a del comer ci o ext er i or , a l a f or ma y or i ent aci n
de l as i nver si ones y a l a pr opagaci n de l a t cni ca moder na
desde l os pa s es m s des ar r ol l ados a l os menos de s a r r ol l a dos .
II. Cambi os e nl a s r el aci ones ent r e l os pa s es m s
des ar r ol l ados y los menos des ar r ol l ados
Cambi os en l a composi ci n del comer ci o ext er i or
2. Cons i der emos p r i me r o l os cambi os en l a e s t r uc t ur a del
comer ci o ext er i or . En el cap t ul o si gui ent e, cont i nuando i deas
esbozadas en el Est udi o Econmi co de 1949, nos pr oponemos
de mos t r a r cmo el de s a r r ol l o econmi co obl i ga a modi f i car l a
composi ci n de l a s i mpor t aci ones a me di da que c r e c e el i ngr es o,
y cmo, par a que el i ngr es o cr ezca, es neces ar i o i r subst i t u-
yendo ci er t as i mpor t aci ones por a pr oducci n i nt er na a fin de
que puedan c r e c e r ot r as i mpor t aci ones . No s e t r a t a ci er t ament e
de concept os de aut ar qu a, de pe r s e gui r l a r educci n s i s t e ma -
t i ca de l as i mpor t aci ones , si no, por el cont r ar i o, de i mpor t a r
4
cuant o se pueda en vi rt ud de l as expor t aci ones y de l as i nver -
si ones ext r anj er as . Slo que l as i mpor t aci ones t i enen que
r e a l i z a r s e en f or ma que est i mul en el des ar r ol l o econmi co y
no lo r et ar den. Las posi bi l i dades de c r e c e r en ot r a f or ma son
s obr e ma ne r a l i mi t adas , si bi en no debi er a des cui dar s e en modo
alguno t oda posi bi l i dad de acr ecent ar sat i sf act or i ament e l as
expo r t ac ione s.
Los gr andes pa s es i ndus t r i al es est n r econoci endo l a
necesi dad de modi f i car l a composi ci n de sus expor t aci ones a
l os pa s es menos des ar r ol l ados , as i como st os t uvi er on m s
de una vez que hacer lo mi s mo con sus pr opi as expor t aci ones
en vi r t ud de cambi os sobr eveni dos en l a t cni ca, los gust os o
l a pol t i ca comer ci al de aqul l os. Pe r o est os r eaj us t es no es t n
exent os de s e r i a s di fi cul t ades y l a mej or f or ma de encont r ar
su adecuada sol uci n es e s f or z a r s e en compr ender l a nat ur a-
l eza de los fenmenos de donde emer gen.
Admi t i do que un pa s en des ar r ol l o neces i t a es t i mul ar l a
pr oducci n subst i t ut i va pa r a segui r cxeci endo, t endr que p r e s -
ci ndi r f at al ment e de al gunas i mpor t aci ones que bi en pudi er an
cor r es ponder en ci er t os casos a l as expor t aci ones que- ms
i nt er es a de s a r r ol l a r a l os cent r os i ndus t r i al es . Si se de mue s -
t r a que no hay ot r a s f or mas al t er nat i vas pa r a r es ol ver el p r o -
bl ema de cr eci mi ent o, y si se demues t r a, adems , que el pa s
empeado en subst i t ui r i mpor t aci ones ofrece en compensaci n
cr eci ent e me r c a do pa r a ot r os ar t cul os que el pa s expor t ador
pr oduce o podr a pr oduci r , l a cuest i n, si n l l egar en modo
alguno a s e r fci l , pas a a l a cat egor a de l os pr obl emas sol u-
bl es con esf uer zo o i magi naci n. Por est o el examen de l as
t endenci as de l as i mpor t aci ones de l os pa s es l at i noamer i canos
en funcin de l as necesi dades de su des ar r ol l o econmi co y l a
pr obabl e pr oyecci n de es t as t endenci as en el fut uro, no sl o
t i ene i mpor t anci a en l a el abor aci n de sus pr ogr a ma s de des a-
r r ol l o econmi co, como s e ve r en ot r o cap t ul o, sino t ambi n
en l os pr ogr a ma s de l os pa s es export adores-, pues ello l es
or i ent ar mej or en sus i nver s i ones en l as i ndus t r i as de expor -
t aci n y en l os cambi os que sea aconsej abl e i nt r oduci r en el l as .
Hay ot r os cas os en que l os pa s es menos des ar r ol l ados
t r a t a r n de r educi r o evi t ar al gunas i mpor t aci ones, no ya pa r a
s ubs t i t ui r l as por pr oducci n i nt er na equi val ent e, sino pa r a
pr es ci ndi r en cuant o fuese posi bl e de ci er t os consumos a fin de
dar l ugar a i mpor t aci ones i mpr es ci ndi bl es . Es t e punto se
vi ncul a a det er mi nadas consi der aci ones que ha r e mos m s ade-
l ant e. Hay ci er t as f or mas de consumo, t ant o de pr oduct os
i mpor t ados como de f abr i caci n i nt er na, que convendr a de s -
al ent ar si es que se ha de consegui r una mayor capi t al i zaci n.
Aqu t ambi n podr an s ur gi r ci er t os ant agoni smos de i nt e r e s e s
en ma t e r i a de comer ci o ext er i or , en que un examen cui dadoso
de l os hechos, a s como d e l a s necesi dades de de s a r r ol l o podr a
l l evar a sol uci ones s at i s f act or i as .
5
Lo mismo cabe decir de un t er cer orden de casos: un pas
se ve precisado a limitar importaciones que, a pesar de ser
indispensables al desarrollo econmico, tienen que rest ri ngi rse
en virtud de la elevada proporcin de divisas que absorben.
Aqu" el problema es ms hondo, yaque la solucin ms adecua-
da no seria por supuesto limitar esas importaciones, sino
adaptar el tipo de artculos a la menor capacidad de compra de
los pases menos desarrollados y a sus ingentes necesidades
de capitalizacin. u
Todo esto nos lleva a la consideracin de un aspecto de las
relaciones nt rel os pases ms desarrollados y los menos des-
arrollados que no se presentaba por cierto en aquellas formas
anteriores del desarrollo econmico. Los pases latinoameri-
canos necesitarn realizar un considerable esfuerzo de capita-
lizacin para acel erar su desarrollo econmico, y se vern por
tanto ante la necesidad ineludible de importar buena parte de
los bienes de capital, as" como una parte apreciable dlos otros
bienes de produccin y artculos de consumo esencial e insus-
tituible que requieren. En tales condiciones, cabra preguntarse
si la necesidad de acrecentar tales importaciones esenciales
se concilia siempre con la demanda de otras importaciones,
que sin ser en todos los casos suprfluas, distan mucho de ser
indispensables. Hacala sistemtica excitacin de esa demanda
convergen a diario todos los medios de sugestin o persua-
den colectivos de que disponen los procedimientos modernos
de publicidad, a los que vendr a agregarse sin duda alguna la
televisin. Tienden a s a propagarse entodas las clases socia-
les formas de consumo, cuando no tipos de existencia, que slo
parecen compatibles con el alto nivel de ingresos de pases
avanzados. Trtase de nuevos artculos, o artculos ms per-
feccionados, que el incesante progreso tcnico en dichos pases
crea para la mejor satisfaccin del as necesidades existentes o
para despertar nuevas necesidades. Mal podra negarse el sig-
nificado de estos artculos dentro de un nivel de vida ms alto
como el que ambicionan los pases de la Amrica Latina. Pero
para alcanzar ese nivel de vida hay que capitalizar intensamen-
te; y es innegable que ciertas formas prematuras de consumo,
al real i zarse en detrimento de una mayor capitalizacin, con-
tribuyen a ret ardar la consecucin de tal propsito.
As pues, es evidente la necesidad de enfrentarse a todos
estos problemas desde el punto de vista de las exigencias del
desarrollo econmico; y cabe esperar por ello que la det ermi -
nacin de los pases ms desarrollados a cooperar en el des-
envolvimiento de los menos desarrollados, cree un ambiente
propicio para que la progresiva transformacin enla estructura
del comercio exterior -requerida por el crecimiento de la
3 / Sin desconocer las dificultades de estos casos, hemos credo conveniente
dedicarles algunas consideraciones en el capitulo final de este informe.
6
periferia- se efecte con el mnimo de trastornos y la recproca
, comprensin de los intereses en juego.
En esta transformacin, el intercambio entre los pases
latinoamericanos es una aspiracin que los hechos no han
satisfecho an en grado destacable, como no sea de un modo
pasajero y contingente. No es el caso de repetir a este respecto
consideraciones del Estudio Econmico ya citado. Pero s"debe-
mos recal carl a especializacin en ciertas formas de produccin
industrial, que, con el consiguiente comercio reciproco, resul -
t ar a de evidente conveniencia. N obstante, los obstculos de
distinta ndole que se oponen a esta idea son poderosos. Es
difcil que los productos industriales de los pases latinoairje-
ricanos puedan penetrar recprocamente en sus mercados, si
estn expuestos a la competencia de los grandes centros indus-
t ri al es, con su ms elevada eficiencia y productividad. Vnse
as precisados cada uno de aquellos pases a emprender la
propia produccin de todos los artculos industriales que su
limitada capacidad para importar no les permite t r aer de los
grandes centros. Acaso la presente emergencia, que pone
nuevamente en descubierto los puntos crticos del desarrollo
latinoamericano, sirva de aliento al serio examen de estas
posibilidades.
Cambios en las inversiones extranjeras
3. Consideraremos ahora la influencia que las nuevas formas
del desarrollo econmico tienen sobre las inversiones extran-
j eras. Las consecuencias bien conocidas de la cri si s mundial
en el mercado internacional de capitales constituyen un factor
muy importante en la disminucin de la corriente secular de
inversiones extranjeras hacia los pases menos desarrollados.
Pero, indudablemente, la honda transformacin en el proceso
de desarrollo econmico, acentuada por la cri si s, ha r est r i n-
gido sobremanera el campo de inversiones en las actividades
tradicionales de exportacin. Ahora las inversiones extranjeras
son llamadas preferentemente al desarrollo de actividades
internas. Antes que a aumentar las exportaciones, tienden a
reducir las importaciones, aun cuando s,e est muy lejos de
desdear lo primero. Sucede, sin embargo, que el capital pr i -
vado extranjero, por una serie de razones que no es del caso
discutir ahora, no ha respondido an en la medida deseable a
esta nueva orientacin de las inversiones. Lo demuestra la
proporcin relativamente pequea que en las escasas inversio-
nes privadas de los ltimos veinte aos han tenido las destina-
das al des envolvimiento industrialy dems actividades internas
de los pases latinoamericanos.
Mientras tanto, se han organizado instituciones que estn
tomando una participacin cada vez ms activa en el financia-
miento de ciertas inversiones de sentido interno, mediante
prstamos a los gobiernos o prstamos garantizados por stos.
7
Hay ciertamente un vasto campo de accin en este tipo de pr s -
tamos, sobre todo si se llega a encauzarlos dentro de amplios
programas de desarrollo econmico Pero se siente cada vez
ms la necesidad de hacer directamente accesibles esas fuentes
de financiamiento internacional a la iniciativa econmica privada
de la Amrica Latina. El crdito industrial no est limitado
tanto por la falta de organizacin adecuada, cuanto por la rel a-
tiva carencia de recursos "prestables a plazos medianos y largos.
En realidad, en la mayor parte de los pases existe una buena
organizacin de la banca comercial, con cierto nmero de enti-
dades de probada seriedad y experiencia que han venido t raba-
jando de tiempo at rs con la industria y que han contribudo
mucho a su desenvolvimiento; pero estas entidades encuentran
obstculos infranqueables en la cortedad de sus recursos, tanto
en volumen como en duracin de los plazos. Hay pues all una
posibilidad muy interesante de cooperacin internacional, que
ha comenzado a at raer la atencin de los crculos que estn
mejor situados para tomar decisiones. No podra decirse lo
mismo en cuanto al crdito agrcola, pues a la manifiesta falta
de recursos se une generalmente la pequea cantidad de orga-
nizaciones de tipo adecuado para hacer frente a las necesidades
reales de la agricultura, salvo en uno que otro pas latino-
americano que podra servi r de ejemplo en esta materia.
Aqutambinhabra consideraciones muy importantes en favor de
una adecuada combinacin de la experiencia del propio pas con
la experiencia de los otros pases, para hacer llegar, mediante
el financiamiento internacional, parte de los recursos que ne-
cesita la agricultura de los pases latinoamericanos, tanto para
su capital fijo como para la urgente necesidad de aumentar su
capital circulante afin de adoptar procedimientos de cultivo que
le permitan mejorar prontamente su productividad. Es cierto
que esto significara real i zar prstamos internacionales no slo
para importaciones de bienes de capital, sino tambin para la
parte puramente interna de las inversiones, lo cual se juzga
inconveniente por ms de una razn. Presnt ase, sin embargo,
la posibilidad de combinar estas operaciones con el empleo de
las divisas no requeridas por dichas inversiones internas en la
realizacin de otras importaciones de bienes de capital.
Frmulas de esta naturaleza podran alentar notablemente
la iniciativa privada en estos pases sin perjuicio del financia-
miento que sea necesario real i zar por cauces oficiales. Pero
queda en pie el problema de la iniciativa privada extranjera y
de su renuencia a realizar inversiones en Latinoamrica.
Hace falta estimular estas inversiones, no slo por el capital
que aportan, sinotambin por la ayuda tcnica que traen consigo,
por la propagacin del saber hacer, de que tanto se necesita
en estos pases. La solucin no es fcil, si bien algunas expe-
riencias que se han realizado en la Amrica Latina de part i ci -
pacin conjunta de intereses privados nacionales y extranjeros
8
en empresas industriales, abren posibilidades que podran
ampliarse considerablemente. Ello sera factible si se resol -
vieran en forma satisfactoria las dificultades nacidas de la
doble imposicin internacional y del as restricciones de cambios,
aparte de otras en que la experiencia podr ir sealando las
frmulas adecuadas de entendimiento recproco.
Necesidad de adaptar la tcnica productiva
4. Se reconoce generalmente la necesidad de ampliar por
todos estos medios el volumen de las inversiones internacio-
nales en la Amrica Latina. Como quiera que fuere, su papel
en el desarrollo econmico tendr! que ser suplementario. El
papel principal corresponde a las inversiones nacionales, como
ha ocurrido en realidad a part i r de la cri si s mundial. No se
han realizado an clculos fidedignos de las necesidades de
capital en estos pases, en relacin con las tasas de desarrollo
que sera posible lograr dados sus recursos, el crecimiento de
su poblacin activa y el desplazamiento de sta dela produccin
pri mari a y otras ocupaciones de inferior productividad a la
industria y otras actividades. Pero sin duda las cifras son
sensiblemente mayores que las registradas en los dos ltimos
decenios, en que ha habido sectores importantes donde la reno-
vacin de equipo ha sufrido considerable ret raso.
Acabamos de referirnos a la necesidad de aumentar las
inversiones externas y ms adelante mencionaremos las medi-
das internas que se requiere para aumentar la capitalizacin.
Pero esto no es todo. Hay un aspecto del problema de la capi-
talizacin que no tena por qu aparecer en el desarrollo eco-
nmico pretrito y que ahora se pone de manifiesto cuando la
tcnica moderna, y las inversiones indispensables para apli-
carla, tratan de extenderse a todo el mbito de la economa.
Aparece entonces una relacin entre capital disponible y pobla-
cin activa que lo necesita, distinta de la que caracteriza los
grandes centros industriales. En stos el capital es relativa-
mente abundante y el potencial humano relativamente escaso;
en tanto que sucede todo lo contrario en los pases menos des-
arrollados en que una proporcin considerable de la poblacin
activa trabaja con escaso capital y exigua productividad.
Pues bien, el progreso tecnolgico de esos centros, de
modo especial en Estados Unidos, se ha orientado hacia el
desenvolvimiento de formas tcnicas que, absorbiendo mucho
capital, logran economizar sensiblemente mano de obra, adems
de aumentar la produccin por unidad de capital. Ha aumentado
as progresi vament e la cantidad de capital por hombre emplea-
do. Es claro que si a los pases menos desarrollados les fuera
posible disponer del ahorro necesario para dotar a toda su
poblacin activa de un capital de semejante intensidad, podran
l ograrse en ellos, una vez desarrolladas las aptitudes necesa-
ri as, las mi smas formas de produccin de los grandes centros.
9
Ms no sucede as" por la escasez relativa de capital. Habra
pues que preguntarse hasta qu puntse justifica este otro caso
de trasfusin a los-pases menos desarrollados de formas que
los ms desarrollados han ido adquiriendo progresivamente y
a medida que aumentaba el ingreso real per capita. Mientras
los pases latinoamericanos tengan abundancia de potencial
humano empleado con poco capital y exigua productividad, el
escaso capital disponible, .segn se demuestra en el captulo III,
debiera emplearse en forma de conseguir el aumento mximo
de produccin, economizando mano de obra slo en la medida
en que el capital disponible permita absorberla en otras activi-
dades. Como en los grandes centros industriales, sobrevendr
desde luego, con el andar del tiempo, una fase de desarrollo
en que, habindose extendido el progreso tcnico a gran parte
de la mano de obra, sea necesario invertir preferentemente
mayor capital por hombre para economizar trabajo. Pero
mientras no se haya llegado, a esa fase -que est ms bien
lejos- se desperdicia el capital escaso si se invierte una parte
exagerada del capital en reducir trabajo. Desgraciadamente,
los equipos son por lo general indivisibles y no se suelen ofre-
cer a l os pases de escaso capital las combinaciones que mejor
les convengan entre las inversiones que reducen mano de obra
y las que aumentan la produccin por unidad de capital.
En consecuencia, hay que adaptar la tcnica moderna a estos
pases y no limitarse a trasfundirla. Si la investigacin tecno-
lgica se orientara especialmente hacia la consecucin de formas
que aumntenla produccin por unidad de capital, combinndolas
con las que logren las indispensables economas de mano de obra,
y se lograra en ello resultados positivos, los resultados seran
de vastas proyecciones pral os pases latinoamericanos. He aqu
pues, otra de las oportunidades de fructfera cooperacin entre
los pases ms desarrollados y los que estn desarrollndose.
III. Hacia una poltica efectiva de desarrollo en los
pases latinoamericanos
El nivel de vida en la fase actual de crecimiento
5. Ahora pasaremos a la consideracin de las medidas internas
que es necesario tomar en los pases latinoamericanos para
acel erar el ritmo de su crecimiento. Tienen estas medidas
importancia decisiva, pues el desarrollo ha de ser fundamen-
talmente obra de los mismos pa ses. Su capacidad para hacerlo
queda demostrada por la experiencia de los tiempos que corren
entre la cri si s y la segunda guerra mundial: con insignificante
inversin de capitales extranjeros, con trminos desfavorables
del intercambio -que hicieron gravosas las importaciones de
equipos de capital en los aos t rei nt a-, y con grandes dificul-
tades para real i zarl as durante la contienda, estos pases dieron
fuerte impulso a su desenvolvimiento industrial.
10
Sin embargo, de esa misma experiencia se desprende que
para elevar sensiblemente el nivel de vida delas masas y acer -
carse ms al de los grandes centros, el desarrollo econmico
tiene que adquirir ms intensa cadencia que "hasta ahora. El
esfuerzo de capitalizacin interna, y el suplemento de inver-
siones extranjeras, tendrn que ser mayores, aparte de otras
medidas que habr que tomar en sentido concordante.
La simple comparacin entre el nivel de vida de los pases
ms desarrollados y los menos desarrollados puede obscurecer
un fenmeno que est ocurriendo en estos ltimos en virtud de
la fase en que se encuentran. Salvo ciertas excepciones, la
forma de vivir en los ncleos industriales de Latinoamrica
no parece haberse modificado apreciablemente en los dos lti-
mos decenios. Sin embargo, el nivel medio de vida en cada
pas y el monto de los bienes disponibles per cpita demuestran
significativos aumentos. La explicacin es sencilla; la gente
se va desplazando de ocupaciones de menores ingresos hacia
otras de mayores ingresos reales, con lo cual aumenta el pro-
medio de ingreso y el nivel de vida medio, aun cuando el nivel
de vida de esas ocupaciones de mayores ingresos no haya subido
en forma muy manifiesta.
Trtase de un fenmeno caracterstico de los pases menos
desarrollados. Son menos desarrollados por el hecho, que
tantas veces hemos mencionado, de tener una fuerte proporcin
de su poblacin activa trabajando con escaso capital y producti-
vidad en la produccin pri mari a y otras ocupaciones de trabajo
barato. Mientras la tcnica moderna no se extienda a toda esa
poblacin y cambie la composicin de sus ocupaciones dismi-
nuyendo progresivamente los desniveles de productividad e
ingresos, el carcter prevaleciente de su desarrollo ser
extensivo. Se necesitarn grandes masas de capital para que
ese desplazamiento de gente pueda efectuarse, en desmedro de
las posibilidades de intensificar el empleo de capital. Y el
aumento resultante de nivel de vida ser ms bien consecuencia
de este desplazamiento quede una elevacin absoluta en el nivel
a que la gente se desplaza. Sobrepasada esta fase de desarrollo
y asimilada la tcnica moderna en las distintas ramas de la
actividad econmica, el desarrollo podr adquirir las caract e-
r st i cas intensivas de los pases ms industrializados, el
aumento de la productividad media slo podr l ograrse por la
aplicacin ms intensa de capital en forma de economizar mano
de obra y aumentar de esta manera su productividad, segn se
explicaba ms arri ba. La extensin del capital slo se necesi-
t ar para emplear el incremento natural (o migratorio) de la
poblacin activa. Tal parece ser la etapa de desarrollo a que
est llegando la Argentina.
Esa dotacin de capital a grandes masas de poblacin, que
por no tenerlo son de escasa productividad, es pues la carac-
t er st i ca del desarrollo extensivo que exige tan fuertes inver-
11
siones. A ello se agrega el alto crecimiento de la poblacin
que se ha acentuado en varios de los pases latinoamericanos.
La difusin de prcticas higinicas y sanitarias ha disminuido
la t asa de mortalidad, especialmente la infantil, sin que hayan
sobrevenido aun aquellajs otras reacciones -mucho ms lentas,
por ci ert o- que propenden al decrecimiento de la natalidad.
Mientras tanto, este incremento ms intenso de la poblacin
aumenta las necesidades de capital. Y todo ello invita a discu-
r r i r acerca de las posibilidades de acrecentar la capitalizacin
en los pases latinoamericanos.
El sistema impositivo desde el punto de vista del desarrollo
econmico
6. Se va afirmando cada vez ms la conviccin de que no son
muy grandes las posibilidades de estimular persistentemente
el desarrollo econmico con medios inflacionarios. No cabe
duda de que en buen nmero de pases se ha podido aumentar de
manera efectiva l as inversiones en ciertas fases del proceso
inflacionario. Pero tarde o temprano sobreviene la reaccin
del consumo que no permite seguir muy lejos en esta forma de
capitalizacin. Es ms, con frecuencia ha de ret roceder se en
el camino andado, mientras prosiguen o se acentan los t r a s -
tornos tpicos que este fenmeno t rae consigo. Se tiene por
cierto que el costo social de esta forma de capitalizacin es
muy grande, puesto que el aumento de inversiones se logra
mediante la elevacin inflacionaria de las entradas de los grupos
de altos ingresos y el crecimiento desmesurado de estos gru-
pos, lo cual t r ae tambin consigo un fuerte incremento en su
consumo suprfluo.
De ah* ciertas tendencias -an muy dbiles en la prct i ca-
a buscar en el sistema impositivo ya sea el medio de alentar
la capitalizacin privada en detrimento del consumo, o de dar
al Estado mayores recursos para intervenir directamente en la
capitalizacin. No se ha realizado todava un examen metdico
de los sistemas impositivos de los pases latinoamericanos
desde el punto de vista del desarrollo econmico. Prevalecen,
desde luego, las preocupaciones fiscales, y as, en el impuesto
sobre los rditos o ingresos, la parte que se invierte est
gravada en la mi sma forma que la que se consume; es ms,
muchas veces no se tiene en cuenta, al gravar beneficios infla-
cionarios, la proporcin que representa el consumo de capital.
Acaso sea muy difcil establecer tales distinciones en los
gravmene.s sobre los ingresos y resulte preferible, en la pr c-
tica, gravar directamente ciertas formas de consumo de los
grupos de altos ingresos. Entre las formas conspicuas de este
consumo se mencionan a menudo ciertas importaciones car ac-
t er st i cas; pero suele suceder que, en ciertos casos, cuando
se las ha restringido o prohibido para mitigar desequilibrios
exteriores, han surgido formas equivalentes de produccin
12
interna, desviando la inversin de capitales de otras aplicacio-
nes socialmente ms tiles. Esto ha llevado a considerar la
necesidad de impuestos internos que restrinjan estas formas
de consumo y permitan un mejor encauzamientb del capital di s-
ponible. En este orden de consideraciones, suele mencionarse,
asimismo, el impulso que en muchas ciudades latinoamericanas
ha tomado la edificacin de lujo. Es cierto que en los aos de
la guerra, ante las dificultades de importar bienes de capital,
se desviaron hacia ese tipo de edificacin fondos que acaso
hubieran ido a aplicaciones ms productivas de haber sido po-
sible. Pero aparte de esta expansin circunstancial, no cabe
duda de que esta es una de las manifestaciones inflacionarias
que debieran observarse con mayor atencin y en la que el
impuesto pudiera actuar con eficacia econmica y social.
Si se lograra, mediante el sistema impositivo, desalentar
ciertos consumos y estimular la capitalizacin, no sera sor-
prendente que la proporcin de inversiones productivas con
respecto al ingreso nacional se elevar en uno o dos puntos.
Pero esto es simple conjetura y nada valedero podr decirse
mientras no se realice un cuidadoso estudio de este asunto.
Sin embargo, debe comprenderse que para acel erar sensible-
mente las inversiones productivas es indispensable contar con
el concurso de la masa de la poblacin. Es ella en fin de cuen-
t as, segn la mayor o menor capacidad de sus distintos grupos
para organizarse y defender su ingreso real, la que ha per mi -
tido aumentar la capitalizacin y el consumo inflacionario de
los grupos de altos ingresos: a veces, a expensas del ingreso
real que la poblacin ya tenia; otras, a costa del mayor ingreso
logrado ya sea por su desplazamiento de ocupaciones, segn se
ha explicado, por el incremento de productividad, o por la
elevacin de las entradas de la familia debida a la mayor ocu-
pacin de sus miembros. En el plano de la lgica es obvio que
sera preferible para la masa de la poblacin ceder parte de su
ingreso real mediante un acto de ahorro destinado a la capita-
lizacin productiva, conservando su pleno derecho a l, que
dejrselo extraer por el alza inflacionaria de precios. Pero
en la prctica la situacin es muy compleja, sobre todo cuando
la misma inflacin ha contribuido a desatar antagonismos que
hacen difcil soluciones de ese tipo. Como quiera que fuere, no
es concebible el concurso deliberado de la masa en un movi-
miento de esta naturaleza si no va acompaado de medidas
efectivas para limitar el consumo y aumentar la capitalizacin
en los grupos de altos ingresos.
Para hacer ms difcil aun este asunto, hay que mencionar
tambin el riesgo de que un esfuerzo de esta naturaleza se
malogre en el campo fiscal. En tanto el sistema impositivo
estimula las inversiones privadas, no existe este riesgo; pero
s", adems ofrece mayores recursos al Estado, se present ar
tambin a sus hombres dirigentes la alternativa de mejorar el
13
consumo de ciertos grupos sociales o aumentar la capitaliza-
cin. En verdad, el sistema impositivo es tambin un medio
de redistribucin del ingreso, ya sea en forma directa o indi-
recta. Y hay sin duda ciertas formas de redistribucin mediante
la prestacin de servicios colectivos que tienen considerable
significado social. Aqu*nos encontramos nuevamente frente al
inveterado dilema de satisfacer el presente en detrimento de
futuras conveniencias. No son siempre los motivos de carcter
econmico, ni tienen por qu prevalecer los de este carct er
en la decisin final. Pero sin duda que el establecimiento de
prioridades, con una clara nocin de su significado y sus con-
veniencias econmicas, es en todo caso recomendable. Ello
permi t i r discernir un mejor equilibrio entre ciertos gastos
que, si bien satisfacen fines inmediatos, no mejoran en forma
alguna la productividad, y las inversiones que la mejoran y que
consiguen por tanto un incremento futuro y no muy lejano del
ingreso real y el bienestar de las masas. De ah l a necesidad
de discutir estas cuestiones cuando se elabora un programa de
desarrollo econmico.
Para t ermi nar este gnero de consideraciones, habra
tambin que explorar la posibilidad de emplear el sistema
impositivo para conseguir el mejor aprovechamiento de la t i er r a
en varios pases latinoamericanos. Por supuesto que el aumento
del rendimiento de la t i er r a depende fundamentalmente del
mejoramiento de la tcnica productiva y de la inversin de ca-
pitales. Pero hay numerosos casos en que la forma de tenencia
es uno de los obstculos que habr que remover antes de que
esas medidas puedan fructificar. El sistema impositivo podra
ser uno de los medios ms eficaces para hacerlo, sin dejar de
lado las medidas directas de fraccionamiento que las ci rcuns-
tancias aconsejen.
As" en el trabajo de la t i er r a, como en la industria, los
transportes y dems ramas de la actividad econmica, el pro-
blema de la productividad es en ltima instancia un problema
de inversiones. No podr aumentarse persistentemente la
productividad sin acrecentar la cantidad de capital. Sin embar-
go, esto no debiera llevarnos a desconocer posibilidades inme-
diatas de aumentar la productividad por el solo mejoramiento
de los procedimientos de trabajo y exiguas inversiones directas
de capital. Estas inversiones, en cambio, se necesitaran para
absorber en otras ocupaciones a la gente que resultase despla-
zada por dichos aumentos de productividad. Estas posibilidades
son muy importantes en los pases latinoamericanos y su apro-
vechamiento podra ser uno de los elementos ms decisivos en
un conjunto de medidas antiinflacionarias. Por ello considera-
mos que este aspecto debiera ser objeto de preferente atencin
en la pri mera etapa de un programa de desarrollo econmico.
Dedicaremos ahora algunas consideraciones finales a la nece-
sidad de un programa de esta naturaleza.
14
Necesidad de un programa de desarrollo
7. No serfa correcto decir que los pases latinoamericanos
necesitan un programa para continuar su desarrollo econmico,
pero s" para emplear eficazmente sus recursos internos, y
facilitar a la vez la obtencin de recursos exteriores para ace-
l erarl o. Sin haber tenido un programa de este tipo, muchos de
ellos registran un crecimiento apreciable en los ltimos veinte
aos, a pesar de las dificultades mencionadas ms arri ba y de
la guerra reciente. Pero probablemente este crecimiento no
ha sido lo que pudo haber sido si los recursos disponibles se
hubieran aplicado con mejor sentido selectivo. Ha habido en
casi todos esos pases frecuentes desequilibrios exteriores
-consecuencia en gran parte del mismo crecimiento- que pu-
dieranhaberse atenuado en buena parte, si no evitado, mediante
ciertas medidas de previsin; para corregi r ese desequilibrio
ha habido que detener o moderar por algn tiempo la cadencia
del desarrollo. Pero no es eso solamente; el desarrollo no
siempre ha sido parejo ni ha habido adecuada correlacin entre
las distintas actividades. As", en algunos casos, el crecimiento
de la industria no ha podido proseguir con el ritmo que habra
sido posible si se hubieran desarrollado con suficiente amplitud
las fuentes de energa; en otro, por haberse descuidado las
inversiones en transporte, han sufrido las dems actividades
de la economa. La falta de mano de obra ha constitudo tambin
en algunas partes un obstculo al crecimiento industrial, aun en
pases que tienen abundancia de ella en las actividades pri mari as,
pues no se han puesto en juego los factores necesarios para
movilizarla. Sin embargo, hay tambin ejemplos en que esta
movilizacin de mano de obra en favor de la industria ha sido
excesiva y se ha privado a la produccin pri mari a del potencial
humano necesario para mantener un volumen adecuado de expor-
taciones. Una inversin oportuna de capitales pudo haber evitado
semejante contratiempo. Podran citarse, asimismo, ejemplos
de lo contrario: haber exagerado la mecanizacin de la agricul-
tura en regiones de mano de obra abundante, cuando urga ms
bien aumentar el rendimiento por hectrea utilizando mejor la
t i erra disponible o aumentando la cantidad de sta. Finalmente,
para cer r ar esta lista de ejemplos que sera muy larga, ha
podido observarse tambin enunoque otro casoun acento exage-
rado en ciertas actividades internas sin haberse cubierto el
margen posible deprovechoso crecimiento en las exportaciones.
No se crea que es' a falta de correlacin en el desenvolvi-
miento de las distinta? actividades es slo el resultado de la
escasez de capitales ara atenderlas a todas en adecuada
medida. Es claro q\ i .a escasez de capitales es el comn
denominador de los problemas de desarrollo econmico de la
Amrica Latina. Pero precisamente cuanto ms escaso es el
capital disponible, se vuelve tanto ms necesario emplearlo en
forma que permita el mayor incremento posible en el producto
15
conjunto: no es otro el objetivo fundamental del desarrollo
econmico.
Afortunadamente, la experiencia^ no ha sido est ri l . Se
reconoce cada vez ms en los pases latinoamericanos la
necesidad de elaborar programas de desarrollo para lograr el
ms intenso crecimiento de la economa sin aquellos desajustes
que lo perturban y retardan. Ese reconocimiento se ve forta-
lecido de continuo por el empeo del Banco Internacional, en
sus documentos pblicos y en sus relaciones con los gobiernos,
enestimular a stos a t razar tales programas a finde combinar
mejor los recursos propios de cada pas con los de carcter
suplementario que aporte aquella institucin de fomento econ-
mico.
Un programa de desarrollo no es un mero agregado de
proyectos individuales para desarrol l ar tales o cuales industrias
o ramas de la actividad econmica. Cada uno de esos proyectos,
considerado enforma aislada, puede ser tcnicamente correcto.
Pero eso no significa por s solo que su conjunto constituya un
buen programa. No basta la correccin tcnica ni tampoco que
cada proyecto sea costeable econmicamente. Hay que cerci o-
r ar se, adems, de que esos proyectos representan las solu-
ciones ms convenientes desde el punto de vista del desarrollo
econmico del pas en cuestin. Hay que averiguar si no hay
otras combinaciones que consigan con la misma inversin un
mayor incremento en el producto total y, portanto en el ingreso
real . Dicho de otro modo: para que tales proyectos constituyan
un programa de desarrollo econmico, es necesario considerar
las distintas alternativas que se presentan en la inversin de
capitales y determinar cules son las ms aconsejables envista
del objetivo perseguido. En consecuencia, un programa tiene
que ser completo y considerar todas las inversiones que requiere
el desarrollo econmico de un pas en un perodo razonable de
tiempo. Hay adems que examinar el grado de compatibilidad
que los distintos elementos de un programa tengan entre s"y
otros aspectos no menos importantes que consideraremos en
el captulo pertinente.
8. Esto no significa que el Estado, al t r azar un programa de
desarrollo, tenga que extender sus funciones de empresari o
ms all de lo que le impongan consideraciones de otra ndole.
Se concibe un programa muy completo, que abarque las ms
diversas ramas de la economa, y en el cual, sin embargo, la
accin del Estado se limite a crear condiciones favorables a la
iniciativa privada y ejercer sobre ella los estmulos indispen-
sables para lograr el cumplimiento de las metas propuestas.
Y tambin se concibe un programa en que el Estado asuma una
posicin dominante de empresari o. Por donde se desprende
que el reconocimiento de la necesidad de un programa de des-
arrollo econmico en los pases latinoamericanos, es materia
16
ajena a la discusin doctrinaria acerca del grado de intervencin
directa del Estado en la actividad econmica.
Pueden sealarse varios casos en la experiencia latino-
americana en que el Estado, si bien desempea dbilmente
las funciones de empresario, influye en forma considerable
sobre el curso de la actividad econmica. Derechos aduaneros
impuestos por razones .fiscales o de proteccin a la balanza de
pagos, restricciones de 'cambio que obedecen a este ltimo
propsito, medidas impositivas que alientan o desalientan ciertas
inversiones, son las formas ms frecuentes en que se ejerce
esa influencia, pero sin que haya siempre un concepto claro y
explcito de desarrollo econmico y sin que esas medidas se
vinculen a otros elementos indispensables para el desarrollo
regular y ordenado de la economia.
El que el Estado tenga una influencia muy acentuada en el
curso de las actividades econmicas no quiere decir, portanto,
que haya un programa. Para que haya un programa, y no slo
una serie de medidas inconexas y parciales, se requiere un
examen general de todas esas medidas para que, sin perjuicio
de sus fines especiales, respondan a las metas del desarrollo.
Un programa es, pues, un acto de orden, en el cual se
establece una clara y razonable relacin entre los medios o
recursos de que se dispone, las necesidades de desarrollo
econmico y su escala de prelaciones y las distintas formas en
que ha de operarse con esos medios para satisfacerlas. Es
tambin un acto de previsin, puesto que no slo se establece
esa relacin en el presente, sino que se examinan tambin los
probables recursos, necesidades y formas de satisfaccin en
un perodo de tiempo suficientemente largo como para conseguir
la debida sucesin de medidas y proyectos que, por su natura-
leza, no pueden real i zarse en forma simultnea, pero que son
necesarios para eliminar ciertos obstculos que se oponen al
desarrollo regular de un pas. Sin embargo, el perodo de
duracin no debieraprolongarsetanto que el campo deprevisin
del futuro se haga incierto e indeterminado e impida combinar
razonablemente aquellos elementos.
9. Es muy poca aun la experiencia que setiene en esta materia
en los pases latinoamericanos, pero ya es suficiente para
iniciar la preparacin de estos programas, sobre todo si se
cuenta con el concurso de instituciones internacionales que, en
estrecho contacto con la realidad econmica de cada uno, han
ido penetrando cada vez ms en sus problemas de desarrollo.
Por ello es oportuno discutir en trminos generales la ndole
y contenido de un programa con el fin de llegar a ci ert as
consideraciones tiles en la accin prctica, como nos propo-
nemos hacerlo en el captulo final de este informe. No se t rat a
de prescri bi r principios rgidos sino de llegar a ciertos mtodos
de anlisis y proyeccin de hechos a fin de determinar con
17
claridad las metas que se persiguen y escoger los caminos y
medios ms adecuados para alcanzarlas dentro de un sentido
de unidad y continuidad sin el cual podra comprometerse
seriamente la eficacia de un programa.
Pero no se olvide que se est apenas en los comienzos de
una vasta t area y que esa mi sma metodologa est en plena
formacin. Habr que comprobar sus resultados y proceder
mientras tanto con juicioso cri t eri o experimental. El observar
con objetividad la ejecucin de un programa, las dificultades
que encuentra y la forma en que se van resolviendo, ser as*
fuente de nuevas experiencias, de la que ha de surgir incesan-
temente la rectificacin y mejoramiento de aquellos mtodos y
principios de accin prctica.
Sucede con frecuencia que los hombres que estn en esta
accin prctica, absorbidos naturalmente en asuntos que r e -
quieren inmediata solucin, carecen del tiempo necesario para
sistematizar esa experiencia, cotejarla con la de otros hombres
que tienen sobre s" parecidas responsabilidades, y extraer
de todo ello las conclusiones que puedan guiar a otros en la
consideracin de problemas anlogos, aprovechndolos aciertos
y er r or es cometidos por aqullos. Sin embargo, el valor de
su experiencia es considerable y hay que buscar la forma de
captarla sin detrimento de aquellas responsabilidades. La
organizacin de la CEPAL podra ser el campo ms propicio
para hacerlo y emplear los resultados as* obtenidos, y los
conocimientos que recogen sus economistas en la realidad
latinoamericana, en la t area de formar grupos selectos de
expertos en los problemas de desarrollo econmico y en la
formulacin y ejecucin de los respectivos programas. En el
mismo captulo final de este informe se hacen algunas consi-
deraciones acerca de este punto, que no carecen ciertamente
de importancia, pues es notoria la escasez de este tipo de
expertos en los pases latinoamericanos.
Un programa es la forma concreta de llevar a la prctica
una poltica de desarrollo. Y esa poltica requiere tambin
principios que la orienten y le den consistencia. Los gobiernos
que forman parte de la Comisin han demostrado considerable
inters en la discusin de estos principios y han encomendado
a la Secretara Ejecutiva continuar en esta materia los trabajos
que se iniciaron en la segunda sesin de La Habana y se prosi -
guieron pri mero en Montevideo y ahora con este informe, que
se presenta a la sesin de Mxico. Su discusin y crtica, como
en anteriores oportunidades, servi rn de fuerte estmulo para
llevar adelante estas investigaciones sobre los problemas del
desarrollo econmico, y para mejor orientar los trabajos que
implican.
La consideracin de estas cuestiones por la Comisin no
slo podr tener benfica influencia en la poltica de desarrollo
de los pases latinoamericanos, sino que contribuir asimismo
18
a dilucidar ciertos aspectos internacionales de esta cuestin a
que nos hemos referido en la pri mera parte de este capitulo.
A juzgar por cierta's indicaciones recientes, la accin interna-
cional en materia de inversiones tiende tambin a concretarse
en programas. Se comprende que as* sea ya que la eficacia de
una poltica internacional de inversiones depende de la correcta
valoracin de las necesidades de desarrollo y del orden de
prelacinconquehande atenderse; pues los recursos financieros
y tcnicos son necesariamente limitados y parece aconsejable
un programa para su mejor distribucin.
Posibilidad de un programa internacional de inversiones
10. Un programa internacional slo podr t r azar se si los pases
interesados han logrado definir con aceptable grado de precisin
sus propias necesidades de desarrollo y han hecho el clculo
de los recursos suplementarios que se requiere conseguir en
el extranjero sobre los recursos internos con que se cuenta.
Desde este punto de vista, si es cierto que un programa inter-
nacional ha de basarse en una serie de programas nacionales,
no lo es menos que el indispensable sentido de continuidad de
stos no podra l ograrse sin el cumplimiento efectivo de un
programa internacional. La relacin entre ambos programas
es de evidente importancia y merece algunas consideraciones.
La responsabilidad internacional de quienes intervengan en
un programa de inversiones internacionales justifica plenamente
tanto el anlisis cuidadoso de las inversiones del pas que
solicita este gnero de cooperacin financiera, como la necesidad
de que el respectivo programa abarque los distintos sectores
de la economa, para evaluar el conjunto de necesidades de
inversin y el suplemento de capital extranjero que sea nece-
sario para satisfacerlo. La determinacin de esta aportacin
extranjera deber pues hacerse con arreglo a un determinado
programa y su realizacin efectiva, ao por ao, deber sub-
ordinarse al cumplimiento de este programa en el curso de su
duracin.
Ms que reglas y estipulaciones precisas que pretendan
cubrir cualquier contingencia, las relaciones entre los pases y
las entidades inversionistas, en este sentido, dependern de la
reciproca comprensin de sus puntos de vista. El cumplimiento
de un programa por un pas no slo depende del propsito
deliberado de hacerlo, sino tambin de circunstancias imprevi-
sibles que deben ser afrontadas con criterio flexible y ecunime.
Habr que saber discernir si las dificultades para cumplirlo
provienen, por ejemplo, de haber desviado hacia otras aplica-
ciones los recursos que se asignaban a distintos fines, o de que
un descenso en las exportaciones ha modificado los clculos en
que el programa sebasaba. Si en el primer caso se justificara
reconsiderar el programa y determinar si corresponde o no
aportar recursos internacionales en vista de su alteracin, en
19
el segundo es indudable que una actitud comprensiva hacia esas
dificultades y la continuidad en la ejecucin de las inversiones,
fortalecera notablemente el prestigio de la accin internacional
y afianzara en los pases latinoamericanos el concepto funda-
mental de un programa de desarrollo.
Desde un punto de vista internacional, las dificultades de
tipo anlogo que puedan present arse requieren el mismo espritu
de comprensin. Si hoy .hubiera un programa internacional
de inversiones, ser a sin duda indispensable reajustar las
cantidades establecidas anteriormente adaptndolas a las posi-
bilidades reales de exportacin de bienes de capital de los
centros industriales, pues el persi st i r en ellas slo agravar al a
presin inflacionaria que se t rat a de mitigar. Por el contrari,
si en vez de dificultades materiales de abastecimiento se t r at ar a
de un receso econmico, la contraccin de un programa de
inversiones tendra lamentables consecuencias, no slo para
el prestigio de la cooperacin internacional, sino para la misma
estabilidad econmica de los pases interesados.
En el orden lgico de estas consideraciones se llega inevi-
tablemente a la politica anticclica. Ya ser a mucho que la
continuidad de un programa internacional de inversiones no se
viera afectada por las fluctuaciones de la economa. Pero si
el programa tuviera suficiente flexibilidad para compensar
ciertas consecuencias de estas fluctuaciones, acentuara consi-
derablemente su eficacia prctica. Huelga insistir acerca de la
trascendenciaque tiene este punto para el desarrollo econmico
de la Amrica Latina.
Los principios de una poltica de desarrollo
11. Se ha dicho anteriormente que uno de los objetos de este
informe es discutir el contenido de un programa de desarrollo.
Se dijo tambin que este programa es la expresin de una
poltica de desarrollo y que sta requiere ori ent arse en ciertos
principios cuya formulacin corresponde a la investigacin
terica. No extrae, por tanto, que en los captulos siguientes
hayamos credo conveniente proseguir el anlisis de algunos
aspectos de los fenmenos de desarrollo que se haba iniciado
en informes ant eri ores. La interpretacin terica de estos
fenmenos no es incompatible con las conclusiones generales
de la teora, que por cierto contina evolucionando, pero s ha
de explicar satisfactoriamente el modo peculiar con que ellos
acontecen en la periferia de la economa mundial. Por eso
mismo, determinados instrumentos de este anlisis, aplicables
en los centros industriales, no siempre pueden emplearse con
xito en la periferia. Si bien todas estas explicaciones tericas
tienen ese objetivo primordial, rio se nos escapa que de ellas
surge an una impresin fragmentaria que slo podr evitarse
conforme la discusin vaya depurando y sedimentndolas ideas.
Tal es el propsito que gua su publicacin en este informe
preliminar.
20
Captulo II
Progreso tcnico, industrializacin
y desequilibrio
El pr ogr e s o t cni co de l os cent r os i ndus t r i al es y l a demanda
de pr oduct os pr i ma r i os
1. En el ensayo de i nt er pr et aci n del pr oces o de cr eci mi ent o
i ns er t o en el Est udi o Econmi co del ao pr ecedent e, se
f or mul ar on al gunas pr oposi ci ones t er i cas que convi ene di scut i r
ahor a con ms ampl i t ud por sus pr oyecci ones en la pol t i ca de
des ar r ol l o.
Segn una de el l as, l a i ndust r i al i zaci n es l a forma de
cr eci mi ent o i mpuest a por el pr ogr es o t cni co en l os pa s es
l at i noamer i canos , que forman par t e de la per i f er i a de la econo-
m a mundi al . Y segn ot r a, es e cr eci mi ent o de l a econom a
t r a e consigo ci er t as t endenci as per s i s t ent es de desequi l i br i o
ext er i or .
El ori gen de es as t endenci as al desequi l i br i o es t pr e c i -
sament e en l as t r ans f or maci ones pr ovocadas por el mi s mo
pr ogr es o t cni co. Tr ans f or maci ones en l as f or mas de pr oduci r
y en l a demanda, por un lado, y, por ot ro en el modo en que l a
pobl aci n act i va se di st r i buye par a sat i sf acer esa demanda
dent r o de cada pa s y en el mbi t o de l a econom a mundi al .
La el i mi naci n del desequi l i br i o ext er i or es i ndi spensabl e
pa r a consegui r el cr eci mi ent o r egul ar y ordenado de l a econo-
m a. Hast a ahor a en los pa s es l at i noamer i canos se ha t r at ado
de c or r e gi r el desequi l i br i o una vez produci do y a cost a de
muchas per t ur baci ones segn nos mue s t r a l a exper i enci a del
l t i mo cuar t o de si gl o. Per o de esa mi s ma exper i enci a se
der i van val i osas enseanzas par a pr eveni r est e fenmeno o al
menos at enuar l o si fuera i mposi bl e pr eveni r l o.
Ant es de cons i der ar est os obj et i vos pr ct i cos hay que
di l uci dar l a ndole del fenmeno de desequi l i br i o. Dec amos
hace un moment o que ella ha de bus c a r s e en ci er t as mani f es -
t aci ones de l a t cni ca product i va que ent r aan consi der abl e
i mpor t anci a pa r a l os pa s es de pr oducci n pr i ma r i a . En gener al ,
el pr ogr es o t cni co ha venido r educi endo l a pr opor ci n en que
l os pr oduct os pr i ma r i os i nt er vi enen en el val or de l os ar t cul os
t er mi nados . Dicho de ot ro modo, va di smi nuyendo el contenido
de pr oduct os pr i ma r i os en el i ngr eso r eal de l a poblacin,
especi al ment e en l os gr andes cent r os i ndus t r i al es . Son var i as
l as r azones que lo expl i can; ent r e el l as, l as si gui ent es:
a) l as t r ans f or maci ones t cni cas , en su i ncesant e cr eaci n
de pr oduct os nuevos, el abor an en f or ma cada vez m s compl ej a
\J Estudio Econmi co de Amri ca Latina 1949. Comi si n Econmi ca para
Amri ca Latina, Naci ones Unidas, (Documentos E/ CN. 12/ 164/ Rev. 1).
21
o refinada las mat eri as pri mas que requiere el proceso produc-
tivo y disminuye as la proporcin de ellas en el valor del
producto final. En relacin al valor total, la proporcin de
mat eri as empleadas en la fabricacin de un avin es as menor
que en el caso de una locomotora y en sta que en un carro de
caballos;
b) los adelantos tcnicos permiten una mejor utilizacin
de las mat eri as pri mas, coproductos y subproductos, de tal
suerte que una misma cantidad de productos primarios se
traduce en un valor proporcionalmente mayor que antes de
artculos terminados; si bien no hay razones para pensar que
en general una pieza de tejidos de algodn contenga hoy menos
cantidad de algodn que hace un siglo, de esa misma cantidad
de algodn producido se extraen coproductos o subproductos
industriales de los que se deriva un valor de productos finales
considerablemente superior al de antes; y finalmente
c) las mat eri as elaboradas por procedimientos sintticos,
como los nitratos, las fibras artificiales y los plsticos, subs-
tituyen a productos naturales en campos cada vez ms impor-
tantes de la actividad industrial. y
Si las nuevas formas de producir contribuyen en esta forma
a disminuir la intensidad con que se emplean los productos
pri mari os, ciertas transformaciones que el progreso tcnico
ha provocado en las formas de consumir tienden al mismo
sentido. Desde luego, las innovaciones tcnicas han sido el
factor dinmico que ha provocado los cambios ms notables de
la demanda. Pero, aparte de ello, el incremento de producti-
vidad y del ingreso per capita que trajeron consigo ha permitido
a la demanda buscar nuevas formas de satisfaccin de las
necesidades. As:
a) es un hecho bien establecido que al crecer el ingreso la
demanda se diversifica y, mientras aumenta relativamente poco
la de los alimentos usuales, despus de pasado cierto lmite, ,
crece considerablemente la de los variados artculos en que
van traducindose sucesivamente la innovaciones tcnicas;
adems, esas innovaciones se manifiestan en creciente elabo-
racin industrial de los alimentos, para conseguir mayor
higiene, conservacin o comodidad, con lo cual disminuye ms
an la relacin entre el crecimiento del producto primo y el
ingreso real; y
b) en esa misma tendencia a la diversificacin crece la
demanda de servicios personales, y, por tanto, disminuye la
proporcin en que entran los productos primos en la satisfac-
cin de la demanda global de la poblacin.
2/ Escrito este trabajo, nos enteramos que a conclusiones similares ha
llegado el doctor H. W. Singer en conferencias pronunciadas en el Brasil.
Vase Revista Brasileira de Economa, septiembre 1950, y Estudios
Econmicos, septiembre * diciembre 1950.
22
La combinacin de todos estos hechos, resultantes de la
evolucin de la tcnica productiva, tiene una consecuencia de
primordial importancia para la periferia, pues en virtud de
ellos las importaciones de productos primarios en los centros
industriales tienden a crecer con menor intensidad que el
ingreso real. En otros trminos, la elasticidad-ingreso de
demanda de importaciones pri mari as de los centros tiende a
ser menor que la unidad.
A todo ello hay que agregar otros hechos que son tambin
en parte la consecuencia del progreso tcnico. El aumento de
productividad en los centros industriales se manifiesta tambin
en supropia produccin pri mari a y en muchos casos les permite
competir favorablemente en los mercados exteriores con la
periferia, a pesar de los ms bajos salarios que en sta preva-
lecen. Y en otros casos en que no sucede as suele acudirse a
la proteccin para mantener o estimular la produccin pri mari a
de los centros defendiendo el mercado interno de la competencia
de la periferia: otra de las consecuencias en que se manifiesta
la desigual distribucin del aumento de productividad en las
distintas actividades internas y en los distintos pases y de la
escaa movilidad internacional del potencial humano, como se
ha explicado en el ensayo del ao precedente.
La proteccin de la produccin pri mari a en los centros
industriales ha contribuido asi" a que la proporcin de la pobla-
cin activa empleada en ella no haya descendido tanto como de
otro modo hubiera podido ocurrir, y, por consiguiente, a que
no haya crecido ms la poblacin empleada en la industria, los
servicios y otras actividades. A su vez, en la periferia no
sera tan intensa como ahora la necesidad de buscar ocupacin
en estas actividades secundarias y t erci ari as la gente que no
encuentra empleo en las pri mari as. Tngase en cuenta, sin
embargo, que la proteccin cntrica simplemente acenta el
obligado desplazamiento de poblacin perifrica de la produc-
cin pri mari a a la secundaria y los servicios, pues este
desplazamiento es en ltima instancia el resultado de la propa-
gacin del progreso tcnico.
Se ha visto que las importaciones de productos primarios
de los centros tienden a crecer menos intensamente que su
ingreso real. De esto fluye una conclusin importante: si los
pases de la Amrica Latina, como sucedi generalmente antes
de la gran cri si s mundial, slo creciesen en virtud de sus
exportaciones pri mari as, su crecimiento econmico tendra
un ritmo sensiblemente menor al de los centros industriales.
Sin embargo, los pases latinoamericanos parecen encon-
t r ar se en condiciones de crecer tanto o ms que los centros en
su conjunto, dada la etapa de desarrollo en que la mayor parte
de ellos se encuentra. La poblacin crece con tasa mucho ms
3 / Ob. cit. , pp. 29- 33.
23
alta, y su productividad, por ser relativamente baja, tiene un
ms amplio margen de crecimiento.
En realidad, laexperiencia de los dos decenios que arrancan
en aquella cri si s demuestra palmariamente que las actividades
de exportacin de los pases latinoamericanos, aun en el caso
del extraordinario crecimiento registrado en ellas en Venezuela,
han sido insuficientes para dar ocupacin al incremento vege-
tativo de la poblacin activa y al sobrante de poblacin provocado
por el progreso tcnico en la produccin pr i mar i a. 4/
De ah" la necesidad dinmica de la industrializacin para
que el crecimiento de la economa pueda real i zarse a un ritmo
superior al del crecimiento de las exportaciones pri mari as.
La industrializacin absorbe parte de aquella poblacin dispo-
nible y contribuye a que otra parte se absorba en actividades
conexas como los t ransport es y el comercio que con ella se
desarrollan. Adems, el incremento de productividad media
en que el proceso de industrializacin se manifiesta, conjun-
tamente con el aumento de productividad que las mejoras
tcnicas determinan en la produccin pri mari a, aumentan el
ingreso per capita y t raen consigo creciente demanda de ser -
vicios', con lo cual surgen nuevas fuentes de ocupacin. La
industrializacin va pues ligada a distintos fenmenos de otro
gnero propios del crecimiento. Si en nuestra exposicin nos
referimos slo a ella, ser por brevedad de expresin y no
por dejar de lado la importancia de aqullos.
El progreso tcnico de la periferia y la demanda
de importaciones
2. En este proceso de crecimiento de los pases menos des-
arrollados, en que se van asimilando progresivamente nuevas
formas de producir de los ms desarrollados, tambin sobre-
vienen transformaciones en la demanda si mi l ares a las que en
ellos se operan. Amedidaque el ingreso real per capita sobre-
pasa ciertos niveles mnimos, la demanda de productos indus-
t ri al es tiende a crecer ms que la de alimentos y otros productos
pri mari os. No obstante, la situacin de los pases menos des-
arrollados es muy distinta a la de los centros, pues stos
importan de aquellos productos primarios de mucho menor
elasticidad-ingreso de demanda que la de los artculos indus-
triales que la periferia importa de los centros. Para acr e-
centar su ingreso real, los pases perifricos necesitan importar
bienes de capital cuya demanda crece por lo menos con dicho
ingreso, al mismo tiempo que la elevacin del nivel de vida se
manifiesta en intensa demanda de importaciones de gran el as-
ticidad que tienden a crecer ms-que el ingreso.
4 / Ob. ci t . , pp. 5-17
24
Es de tal importancia esta disparidad dinmica de la
demanda entre centro y periferia -si se permite esta expresin
esquemtica- que -se justifica detenerse un momento en su
explicacin: Es un hecho bien establecido que mediante la
industrializacin los pases latinoamericanos tienden a crecer
con ritmo superior al de' sus exportaciones. Y como la capa-
cidad para importar depende fundamentalmente de estas expor-
taciones, 2J es obvio que , el ingreso real de tales pases, en
general, tiende a crecer con ms intensidad que dicha capa-
cidad para importar. De esto se desprende evidentemente que
aquel volumen considerable de importaciones que crece con la
misma o con mayor intensidad que el ingreso real no podra
real i zarse si otras importaciones no se comprimiesen en la
medida necesaria para que el conjunto no sobrepase en forma
persistente la capacidad para importar, salvo que el exceso
se cubra con inversiones extranjeras.
Estas han sido en verdad muy escasas despus de la cri si s
mundial. De ah que el crecimiento de los pases latinoame-
ricanos slo ha podido real i zarse en la medida en que, de un
modo u otro, se han ido operando las indispensables transfor-
macidnes en la estructura de las importaciones.
Examinemos en qu consisten estas transformaciones.
Cuando el ingreso crece con mayor fuerza que la capacidad
para importar, la necesidad de cambiar la composicin de las
importaciones responde a t res motivos distintos que en la r ea-
lidad se entrelazan ntimamente. Consideremos pues los t r es
casos siguientes, con vistas a dichos motivos:
a) Supngase que el ingreso aumenta en funcin de la
poblacin, mantenindose constante el ingreso per capita, sin
que cambie la composicin de la demanda.
Partamos de un ingreso inicial de 100 y supongamos que
se gasta en importaciones la cantidad de 40, la cual se cubre
con una cantidad equivalente de exportaciones; y que ese ingreso
inicial crece de 100 a 150, esto es en 50 por ciento, en tanto
que la capacidad para importar slo aumenta de 40 a 50, o sea,
en 25 por ciento.
Ahora bien, aun cuando la composicin de la demanda no
haya cambiado al crecer el ingreso, tendr que cambiar la de
las importaciones. En efecto, de los 150 a que se ha elevado
el ingreso, el 40 por ciento, o sea 60, se gastar en artculos
que antes se importaban; pero como la capacidad para importar
slo es de 50, tendrn que producirse internamente 10. Es
obvio que si no se desarrol l ara esta produccin, el crecimiento
del ingreso no habra podido acontecer en la medida indicada,
pues el incremento correspondiente de la demanda no se hubiera
5 / No es del caso vol ver a consi derar aquf el probl ema de la rel aci n de
preci os de i ntercambi o, del cual nos ocupamos extensamente en el Estudio
Econmi co de 1949.
25
podido at ender con i mpor t aci ones , dado que el l as habr an exce-
dido per manent ement e a l a capaci dad par a i mpor t ar . Agot adas
l as r e s e r va s mone t a r i a s , est a si t uaci n habr a r es ul t ado i mpo-
si bl e de mant ener .
Desdel uego, es poco pr obabl e que ese i ncr ement o de 10 en
l a producci n i nt er na pa r a s us t i t ui r i mpor t aci ones haya ocu-
r r i do pr opor ci onal ment e en t odos l os ar t cul os que l as cons t i -
t uyen. En gener al , se habr elegido aquel l os cuya pr oducci n
es m s fcil empr ender o aument ar . As , en al gunos ar t cul os
se dej ar de i mpor t ar , o s e i mpor t a r menos que ant es, con
gr an des ar r ol l o de l a pr oducci n subst i t ut i va, en t ant o que en
ot r os se s egui r i mpor t ando en t oda l a medi da exigida por el
i ncr ement o de l a demanda, sin de s a r r ol l o alguno de l a pr oduc-
cin i nt er na. A r a z de el l o, se habr oper ado un cambi o en l a
composi ci n de l as i mpor t aci ones : l os 50 que ahor a se i mpor t an
se di s t r i bui r n en f or ma di st i nt a a l a de l os 40 que ant es se
i mpor t aban.
b) Supngase que aument a el i ngr es o per cpi t a y cambi a
al mi s mo t i empo l a composi ci n de l a demanda.
Sea el mi s mo ej empl o ant er i or , per o en vez de aument ar
el i ngr es o par al el ament e a l a pobl aci n, aument a en vi r t ud de
una mej or a de 50 por ci ent o en l a pr oduct i vi dad y, por t ant o,
en el i ngr es o r eal per cpi t a.
En est e caso, cont r ar i ament e al ant er i or , habr modi f i ca-
ci ones en l a demanda que de t e r mi na r n cambi os en l a e s t r uc t ur a
de l a s i mpor t aci ones , di st i nt os a l os que en aqul hab an ocu-
r r i do. Es t os cambi os guar dar n r el aci n con l os di st i nt os
gr ados de el ast i ci dad de l a demanda de ar t cul os i mpor t ados en
funcin del i ngr es o; mi ent r as en al gunos no habr aument o
alguno, o s e r muy l eve, en ot r os el i ncr ement o de 50 por
ci ent o en el i ngr es o pr ovocar un cr eci mi ent o de l a demanda
muchas veces mayor . En l a medi da en que est a mayor demanda
t enga que s at i s f acer s e con i mpor t aci ones , t endr n que c ompr i -
mi r s e o de s a pa r e c e r ot r os ar t cul os i mpor t ados par a que ello
sea posi bl e. Y as , l a nueva es t r uct ur a de l as i mpor t aci ones
y de l a pr oducci n i nt er na s e r di st i nt a que en el caso a).
c) Supngase que no aument en ni el i ngr es o t ot al ni el
i ngr es o per cpi t a, per o se modi fi ca l a composi ci n de l a
demanda.
Sea t ambi n un i ngr es o de 100 del cual 40 se dest i nan a
i mpor t aci ones como en l os dos cas os pr ecedent es . Los 60
r es t ant es del i ngr es o se gast an en pr oduct os i nt er nos . El
i ngr es o no aument a per o se t r a ns f or ma l a demanda; cr ece l a
demanda de ci er t os ar t cul os ext r anj er os a expensas de l a
pr oducci n i nt er na. Las i mpor t aci ones suben, di gamos, a 45
mi e nt r a s que l a demanda de ar t cul os i nt er nos baja a 55. Habr
pues un doble desequi l i br i o de l a mi s ma magni t ud: uno ext er i or ,
por l os 5 de exceso de i mpor t aci ones , y ot r o i nt er i or , por i gual
cant i dad de i nsufi ci enci a de l a demanda de pr oduct os i nt er nos .
26
No es posi bl e mant ener est a si t uaci n de desequi l i br i o.
O se r educe per manent ement e el i ngr es o hast a que l as i mpor -
t aci ones se aj ust en a l a capaci dad pa r a i mpor t ar , o se mant i ene
el i ngr es o sust i t uyendo i mpor t aci ones . Desde lviego, el pr obl ema
se r es ol ver a si se pudi er a aument ar l as expor t aci ones en la
medi da neces ar i a par a equi l i br aj el bal ance de pagos. Pe r o
est o cont r adi ce la pr emi s a i ni ci al de est e r azonami ent o, segn
l a cual l as expor t aci ones no cr ecen en la medi da sufi ci ent e
par a as egur ar dicho equi l i br i o. Habr que r educi r 5 de i mpor -
t aci ones ant er i or es y subst i t ui r l as por producci n i nt er na,
ut i l i zando los r e c ur s os que se dest i naban ant er i or ment e a pr o-
duci r l os ar t cul os cuya demanda se cont raj o.
Es t e caso puede oc ur r i r porque se modi fi ca la demanda de
i mpor t aci ones dest i nadas al consumo, o por que aument a el
ahor r o y se i mpor t an ms bi enes de capi t al que ant es : ello no
podr ha c e r s e sin det r i ment o del ni vel de i ngr es o, a no s er
que se modifique l a composi ci n de l as i mpor t aci ones .
Como se dijo al comenzar , est os t r e s mot i vos van nt i ma-
ment e unidos en la r eal i dad. Cr ece la pobl aci n, aument a el
i ngr es o per capi t a y se modifica l a composi ci n de la demanda
no sl o debido a est e aument o, sino al esfuerzo constante* que
r eal i zan l os e mpr e s a r i os de dent r o y fuera del pa s pa r a t r a n s -
f or mar el modo de gas t ar de l a pobl aci n en r es pues t a a i nce-
sant es i nnovaci ones de la t cni ca product i va.
As" pues, la necesi dad de cambi ar la composi ci n de l as
i mpor t aci ones r es ul t a de f act or es esenci al ment e di nmi cos
i nher ent es al pr oces o de cr eci mi ent o. Si no hay subst i t uci n
y cambi o no puede haber cr eci mi ent o.
El mxi mo de i ngr eso r eal , l as expor t aci ones
y la i ndust r i al i zaci n
3. De lo que ms ar r i ba se ha dicho se despr ende que la
i ndust r i al i zaci n, adems de cont r i bui r a la abs or ci n de la
pobl aci n que cr ece y se despl aza de ot r as act i vi dades, pr opor -
ciona a un pa s en des ar r ol l o l os ar t cul os manuf act ur ados que
no puede consegui r por su l i mi t ada capaci dad par a i mpor t ar en
funcin de l as expor t aci ones.
El objetivo final de todo ello es l ogr ar el mxi mo de i ngr es o
r eal , est o es, de bi enes y ser vi ci os que r equi er e la pobl aci n
segn la ndole de l a demanda.
En la consecuci n de est e mxi mo de i ngr eso r e a l pl ant anse
dos pr obl emas , ya mbos conci er nen a l a mej or forma de apl i car
l os f act or es pr oduct i vos. El pr i me r o consi st e en det er mi nar
en qu medi da l os f act or es di sponi bl es de una econom a en
cr eci mi ent o se empl ear n en aument ar l as expor t aci ones a fin
de consegui r m s i mpor t aci ones, y en qu medi da se ha de
acr ecent ar la producci n t ant o agr col a como i ndust r i al pa r a
el consumo i nt er no. Resuel t o est e pr i me r pr obl ema, pr e s n-
t a s e el segundo: dadas l as cant i dades pt i mas de i mpor t aci n y
27
produccin interna cabe preguntarse qu es lo que conviene
importar o producir internamente para lograr aquel mximo
de ingreso real.
Consideremos el pri mer problema en general, tomando
en su conjunto a la produccin pri mari a de los pases latino-
americanos.
El volumen total de exportaciones pri mari as depende
primordialmente del nive.1 del ingreso de los centros indus-
t ri al es, del estado de la tcnica productiva, de la composi-
cin de la demanda y del grado de proteccin. Los precios de
tales exportaciones, en relacin con los de los artculos manu-
facturados, parecent ener, engeneral, una influencia secundaria
en el volumen de exportaciones:/ influyen ms bien en la
proporcin del ingreso que los centros industriales dedican a
adquirir productos pri mari os.
En consecuencia, el volumen exportado no es una cantidad
arbi t rari a. Y en virtud de baja elasticidad-precio de su
demanda, el esfuerzo del conjunto de los pases productores
para aumentar sensiblemente el volumen exportado, fuera de
relacin con el crecimiento del ingreso de los centros, ira
acompaado de una baja tal de precio, que el valor de las expor-
taciones no crecer a y hasta podra llegar a ser inferior
al de antes.
Esto no es bice para que un pas productor aislado,
sobre todo si es de magnitud relativamente pequea, no pueda
acrecentar sus exportaciones a expensas de otros pases compe-
tidores mediante ligero sacrificio en el precio. Pero es evidente
que, si se considera el vasto problema de desarrollo de la
periferia, esto no puede represent ar solucin alguna para
el conjunto.
Volviendo ahora al caso general, parecer a que la opcin
que sepresent a usualmente a los pases de produccin pri mari a
de emplear el incremento de sus factores productivos en
aumentar las exportaciones y procurarse importaciones adi-
cionales, o aumentar la produccin para el consumo interno,
est contenida dentro de muy estrechos limites.
Un sencillo razonamiento nos ayudar a dilucidar mejor
este punto. Supngase que los pases productores de un deter-
minado artculo obtienen la cantidad anual de 100 dlares por
hombre empleado en su produccin exportable. Con ello
procuran una cantidad equivalente de importaciones. Hay un
milln de hombres empleados, o sea que el producto total es
de 100 millones de dlares; y hay adems cien mil hombres y
capital disponible, ya sea para ocuparlos en aumentar la expor-
6/ Ob. cit. , p. JO.
7/ Toda generalizacin dela fndole dela que aqufse presenta, debe dar cabida
apropiada a ciertos casos particulares. 1 petrleo, por ejemplo, dada la
etapa de su aplicacin tcnica, presenta caracterfsticas muy especiales que
lo distinguen de las de otros productos primarios.
28
tacin y obtener importaciones adicionales, o para lograr esos
mismos artculos mediante la produccin interna.
Supngase adems que el rendimiento de esos cien mil
hombres en la produccin interna es apenas de. 70 dlares per
capita, sea inferior al que se obtiene en las actividades de
exportacin. Es evidente que si las exportaciones pudieran
aumentar en 10 por ciento por el esfuerzo de estos cien mil
hombres, pero sin que el rendimiento por hombre se redujera
sensiblemente por labaja de los precios, convendra emplearlos
en ello y no en la produccin interna. Pero en general es poco
probable que as" suceda, si el aumento de produccin sobrepasa
al incremento de consumo de los pases importadores, en
funcin del crecimiento de su ingreso y de otros factores que
determinan su demanda. Y bastara que los precios descen-
dieran en 9.1 por ciento, y por tanto el rendimiento por hombre
a 90.9 dlares, para que el valor total en dlares se redujera a
los 100 millones de antes, no obstante el aumento de la cantidad.
Es claro, entonces, que en vez de aumentar la produccin
exportable sera ms conveniente para los pases productores
dedicar esos cien mil hombres a la produccin para el consumo
interno, no obstante que el rendimiento por hombre de 90. 9
dlares en las actividades de exportacin es mayor que los 70
que se obtienen en dicha produccin interna.
No deja de llamar atencin esta conclusin tan simple,
pues podra invocarse en sentido contrario la teora corriente
segn la cual la solucin ptima se encontrara en una di st ri -
bucin tal del esfuerzo productivo que el rendimiento marginal
por hombre enlas actividades de exportacin llegase a ser igual
que el rendimiento marginal en las actividades de consumo
interno, teniendo en cuenta las diferencias de aptitudes exigidas
por dichas actividades.
Si se considera en conjunto a los centros industriales y a
la periferia, este ltimo razonamiento sera correct o: en esa
forma se obtendra el mximo volumen de bienes o de ingreso
real. Pero en virtud de la inelasticidad-precio de la demanda
de los centros en la distribucin de dichos bienes, se habra
favorecido a stos masque a los pases de produccin primaria.
Por supuesto que en el caso de movilidad absoluta de los
factores de la produccin tenderan a igualarse dentro de un
mismo pas y entre los distintos pases los ingresos o remune-
raciones de dichos factores. As pues, a paridad de destreza,
habra el mismo nivel de salarios. En consecuencia, si en el
ejemplo anterior bajase el rendimiento en las actividades de
exportacin y con ello el nivel de los salarios, habra un despla-
zamiento de factores de tales actividades a otras. Y, como
no podran i r estos factores a la produccin adicional para el
consumo interno, en la cual, por el menor rendimiento, los
8/ Computado segn el val or de i mportaci n d l os mi s mos art cul os de ori gen
extranjero.
29
s al ar i os s er i an m s baj os, la gent e sobr ant e se des pl azar a a
ot r os pa s es has t a ni vel ar l as r e mune r a c i one s .
Es , pues, evi dent e que en el supuest o de absol ut a movi l i dad
de f act or es un ej empl o como el que acaba de exponer s e no s e r a
concebi bl e. Pe r o si el supuest o es i r r e a l , en cambi o, el ej empl o
se apr oxi ma a l a r eal i dad de l os pa s es en de s a r r ol l o.
Vol vamos por un moment o a l pa r a segui r el hilo de
nues t r o r azonami ent o. Pa r a que el i ncr ement o de l as expor -
t aci ones r e s ul t a r a conveni ent e a l a per i f er i a, su pr eci o no
debi er a baj ar en f or mat ai que el r endi mi ent o por hombr e r es ul t e
i nf er i or a 97. 3 dl ar es . En ese r endi mi ent o el i ncr ement o del
val or de expor t aci n, y por t ant o l as i mpor t aci ones adi ci onal es,
s e r a de 7 mi l l ones de dl ar es , o sea, lo mi s mo que el i nc r e -
ment o de val or que se l ogr a r a pr oduci endo pa r a el consumo
i nt er no. Ms al l de es t e punto de i ndi f er enci a, convendr a
apl i car el esf uer zo pr oduct i vo a l a act i vi dad i nt er na. En efecto,
si en el punto de i ndi f er enci a un hombr e en l as act i vi dades de
expor t aci n puede p r o c u r a r s e medi ant e el i nt er cambi o 97.3
dl ar es de pr oduct os i mpor t ados , enl a act i vi dad i nt er na obt en-
dr a sl o 70 de l os mi s mos pr oduct os, o sea, que el cost o de
s t os , s e r a 28 por ci ent o mayor . En consecuenci a, podr a de s -
a r r o l l a r s e l a pr oducci n si n pr ot e ge r s e de l a compet enci a
ext r anj er a. 2/
Economi ci dad de i ndus t r i as de menor pr oduct i vi dad
que en l os cent r os
4. Acaba de de mos t r a r s e que, dados l os f act or es que de t e r mi -
nan l a demanda de pr oduct os pr i ma r i os en l os cent r os i ndus t r i a-
l es y l a e s c a s a movi l i dad i nt er naci onal de f act or es pr oduct i vos,
podr a conveni r a un pa s per i f r i co empl ear su i ncr ement o de
pot enci al humano en l a pr oducci n i nt er na aun cuando su cost o
de pr oducci n fuera s uper i or al de l os ar t cul os compet i dor es
i mpor t ados . Un examen s ome r o suel e conduci r a condenar
-por ant i econmi cas - l as i ndus t r i as que pr oducen a cost os ms
al t os que l os pr eci os de ar t cul os s i mi l a r e s i mpor t ados . Tal
j ui ci o, a pes ar de su apar ent e val i dez, no t i ene en cuent a que
l os f act or es pr oduct i vos usados por di chas i ndus t r i as no son
suscept i bl es de una mej or ut i l i zaci n. Es por t ant o vent aj oso
par a l a econom a pr oduci r a pr eci os r el at i vos el evados, en
9/ Hay que reconocer que el libre juego de las fuerzas econmicas podra
llevar a otra solucin en que la proteccin fuera innecesaria: bastara que
el sobrante de poblacin presionase libremente sobre el nivel de salarios
hasta reducirlos en tal forma que el costo interno de produccin pueda
equipararse con el extranjero. Pero serla a costa de considerable deterioro
en la relacin de precios de intercambio y en manifiesto desmedro del
producto total, aparte de otras consideraciones que nos apartaran del
razonamiento principal. No dejara de tener inters terico este caso par-
ticular de libre juego de los factores dentro de los pases perifricos,
combinado con escasa movilidad de ellos entre estos pases y los centros
industriales.
30
vez de dej ar de ut i l i zar f act or es product i vos o ut i l i zar l os en
f or mas que depri man, l a r el aci n de pr eci os de i nt er cambi o, y
a t r a v s de el l os l a capaci dad par a i mpor t ar .
Si l a movi l i dad fuera per f ect a, est a pr oposi ci n s e r
i nacept abl e. Dada la t endenci a a l a ni vel aci n de s al ar i os ,
l a i mposi bi l i dad econmi ca de aument ar l as expor t aci ones ms
al l de ci er t o l mi t e des pl azar a l a pobl aci n act i va a bus c a r
un mej or r endi mi ent o en ot r os pa s es . Con l o cual podr a
de mos t r a r s e r i gur os ament e que la ma s a t ot al de product o y de
i ngr eso r eal par a toda l a col ect i vi dad mundi al s e r a pt i ma,
si se cumpl en ot r as condi ci ones det er mi nadas que no es del
caso menci onar . P r o l a r eal i dad di fi ere de ese model o t er i co
y adems i nt er vi enen en ella, ot r os f act or es que suel en t ener
mayor i mpor t anci a que l os es t r i ct ament e econmi cos. Mal
podr a pues e nc a r a r s e con esa t eor a el de s a r r ol l o econmi co
de la per i f er i a.
En r eal i dad, el cost o en gr an par t e de l as i ndus t r i as de l a
Amr i ca Lat i na, a s como en s ect or es i mpor t ant es de l a pr o-
duccin agr col a, es super i or al de l as i mpor t aci ones dent r o
de la act ual r el aci n de pr eci os del i nt er cambi o: l os bajos
i ngr es os pr eval eci ent es no l ogr an compens ar l a product i vi dad
r el at i vament e es cas a de es as act i vi dades. Est o no significa
que es as pr oducci ones sean de necesi dad anti econmi cas.
Significa, si mpl ement e, que aquel l os bi enes que no pueden
adqui r i r s e en ot r os pa ses en vi r t ud de l a l i mi t ada capaci dad
par a i mpor t ar , t i enen que s e r produci dos i nt er nament e a cost os
mayor es de l os que r es ul t ar an si l as expor t aci ones pudi er an
expandi r se con facilidad par a pr oc ur a r s e en cambi o l as i mpor -
t aci ones ne c e s a r i a s .
El concept o de economi ci dad debi er a t ener como punto de
mi r a l a cant i dad t ot al de bi enes di sponi bl es a di sposi ci n
de l a pobl aci n. Y queda demos t r ado que se l ogr a un mayor
vol umen de bi enes a pes ar del aument o de cost os que el l o
supone. Pe r o es cl ar o que est e vol umen podr a c r e c e r t ant o
ms cuant o ms se a c e r c a s e l a product i vi dad de l os pa s es
l at i noamer i canos a l a de l os gr andes cent r os i ndus t r i al es .
Es t a pr oposi ci n de c a r c t e r gener al no es i ncompat i bl e
con sol uci ones de t i po par t i cul ar . Bi en pudi er a suceder que en
ci er t o pa s y en det er mi nadas ci r cuns t anci as sea posi bl e aumen-
t ar per s i s t ent ement e l as expor t aci ones en f or ma ext r aor di nar i a,
fuera de r el aci n con el r i t mo de cr eci mi ent o del i ngr es o de
l os cent r os i ndus t r i al es . En el caso de Col ombi a, por ej empl o,
la mi si n pat r oci nada por el Banco I nt er naci onal par a est udi ar
l os pr obl emas de su des ar r ol l o econmi co, 2/
s e
pr egunt a si
10/ Bas es de un Programa de Fomento para Colombia, informe de la mi si n
dirigida por Lauchlin Curri e. Tngase en cuenta que el Banco Internacional,
si bi en patrocina est a mi si n, no respal da necesari ament e l as i deas que
el l a expone. En realidad, el Banco prest a tambin recursos para substi -
tuir i mportaci ones por produccin l ocal , sin at enerse est ri ct ament e a e s e
concepto de cost os.
31
no seria aconsejable acrecentar las exportaciones antes que
emprender la industria del hi erro y acero, aprovechando los
muy buenos yacimientos de aquel pais. No es sta oportunidad
para discutir ese problema concreto, pero s de sealar que el
argumento que se aduce contraa instalacin de tal industria es
que su costo de produccin es superior al del producto importado
puesto en puerto colombiano. Con este criterio, ser a prct i -
camente imposible la industrializacin de la Amrica Latina en
la presente etapa de su desarrollo econmico. Por donde se
comprende la importancia de ir elaborando una teora de este
desarrollo a fin de tener claros principios de accin prctica.
Distribucin ptima de factores en las distintas
producciones internas
5. Ha llegado ahora el momento de considerar el segundo
problema que habamos planteado. Dado el volumen ptimo
de importaciones con que un pas puede contar en determinadas
condiciones, y el incremento de capital de que podra disponer,
se desea, saber en qu tipos de produccin debiera realizar las
inversiones para obtener el mximo posible de ingreso real.
El principio de productividad marginal social parece r es -
ponder cabalmente a esa exigencia. El incremento de capital
deber aplicarse en tal forma que traiga consigo el mximo de
producto, lo cual slo ha de l ograrse cuando se igualen las
productividades marginales en las distintas aplicaciones.
Con este cri t eri o como base puede resol verse la cuestin
de cmo se ha de aprovechar mejor la limitada capacidad para
i mport ar: qu productos que antes se importaban se producirn
interiormente y qu productos conviene seguir importando. La
conveniencia de desarrol l ar la industria del hi erro y acero en
vez de una industria qumica pesada, o deproducir internamente
todo el calzado que requiere la poblacin, o si se quiere, todo
el trigoque ahora se importa, dependerdel incremento compa-
rativo del producto social que pueda l ograrse en esas produc-
ciones segn las distintas alternativas en la inversin del capital
disponible, y las dems condiciones que determinan la eficacia
productiva. Si el mismo capital que necesita la industria del
hi erro y acero arroj a una productividad superior al de otras
producciones substitutivas de importaciones, su desarrollo
ser econmico, a pesar de que su costo sea ms alto que el
del producto extranjero. Puede ser alto, pero no tt\ alto como
en otros casos, dado el nivel medio de productividad del pas.
Estas consideraciones se extienden tambin a la produccin
agrcola. En algunos pases latinoamericanos es relativamente
fcil acrecentarla; en otros se requieren costosas obras de
riego o mejoramiento. Si conviene substituir importaciones
con ella, o con el desarrollo de la produccin industrial, o en
32
qu forma deban combinarse ambas, es una incognita que slo
el cotejo de productividades podra despejar.
Sin embargo, haber logrado el mximo posible de producti-
vidad en la forma que acaba de verse no significa siempre que
se haya encontrado la solucin ms satisfactoria. Es posible
que determinadas producciones, no obstante su menor produc-
tividad en relacin con otras, sean sin embargo altamente
convenientes en cuanto disminuyen la vulnerabilidad de un pas
a las fluctuaciones y contingencias exteriores. La experiencia
latinoamericana es muy aleccionadora en este sentido y es muy
explicable que este gnero de consideraciones prevalezca en
ciertos casos concretos. Volveremos sobre este asunto en
otro lugar.
Como aquella proposicin terica sobre las productividades
marginales ayuda a resolver el problema prctico que hemos
enunciado, y dado que el juego de la libre concurrencia basta
para lograr el ptimo de producto en ese razonamiento, podra
preguntarse si no sera suficiente dejar actuar sin t rabas las
fuerzas econmicas para lograr la mejor solucin. Pudiera
ser si no hubiese necesidad de proteccin para lograr la susti-
tucin'de importaciones y si la sola iniciativa privada no resul -
t ara insuficiente para resolver ciertos problemas vitales del
crecimiento econmico en determinados casos en que es nece-
sario prever con gran anticipacin la demanda futura y realizar
grandes inversiones. Siendo ello as", es indispensable tener
ciertos principios para determinar cmo se ha de elegir entra
las distintas alternativas de inversin que se presenten en
la realidad.
Crecimiento, desequilibrio e inflacin
6. Esquemticamente expuesta, la tesis de desarrollo econ-
mico presentada en este captulo es laque sigue. Las actividades
de exportacin de los pases latinoamericanos son insuficientes
para absorber el incremento de la poblacin activa disponible
en virtud de su crecimiento vegetativo y del progreso tcnico.
La industrializacin cumple ante todo este papel dinmico de
absorber directamente la poblacin activa sobrante y de esti-
mular otras actividades, incluso la agricultura de consumo
interno, a que contribuyan al mismo objetivo. En esta forma,
por el progreso tcnico y la industrializacin va creciendo el
ingreso global y mejorando el ingreso per capita. A medida
que aumenta as el ingreso y va cambiando la composicin de la
demanda, es indispensable ir transformando la composicin
del as importaciones y desarrollando la produccin substitutiva
interna a fin de que otras importaciones puedan crecer inten-
samente.
Si este reajuste de las importaciones no se ha cumplido en
medida suficiente, el crecimiento del ingreso se manifiesta en
33
la tendencia al desequilibrio exterior: las importaciones tienden
a crecer ms que la capacidad para importar.
En realidad., n"o se advierte en el sistema econmico de la
periferia mecanismo alguno que realice espontneamente el
reajuste del as importaciones para prevenir esos desequilibrios.
De ah* que conforme crece el ingreso con ms intensidad que
l as exportaciones y la capacidad para importar, se desarrolla
aquella tendencia persi st ent e al desequilibrio exterior, que
examinamos ya en el estudio anterior.
La inflacin tambin produce iguales tendencias al des-
equilibrio exterior. Y como en los pases latinoamericanos el
proceso de crecimiento suele estar ntimamente ligado a fen-
menos de tipo inflacionario, podra concluirse que esa tendencia
persistente al desequilibrio en aquel proceso es simplemente
obra de la inflacin.
La tendencia al desequilibrio, sin embargo, puede tambin
surgir sin que haya inflacin alguna. El que falte ese mecanismo
espontneo de reajuste en las importaciones basta para que en
un momento dado se verifique exceso de importaciones por no
haberse desarrollado en la medida suficiente las producciones
substitutivas. Recurdese que si se altera la manera de gastar
el ingreso y se emplea una mayor proporcin en importaciones,
se llega necesariamente al desequilibrio, como se explic ya.
La forma tpica de incubarse este desequilibrio en caso de
desarrollo no inflacionario se ha comprobado en l as crecientes
cclicas de algunos pases latinoamericanos. Se desarrol l a el
ingreso real, crece la industria y otras actividades internas y
crecen tambin las importaciones sin dificultades en virtud de
la dilatacin cclica de las exportaciones. Pero cuando stas
y el ingreso se contraen, comprubase que la forma de gastar
el ingreso no es compatible con la composicin de las i mpor-
taciones. Tanto ms si se t rat a de mantener el nivel anterior
del ingreso acudiendo a la expansin del crdito.
Lo cierto es que en un rgimen no inflacionario el creci -
miento no puede continuar por mucho tiempo si persi st e la
tendencia al desequilibrio, porque se agotaran las reservas
monetarias y al mismo tiempo no habra estmulo para continuar
creciendo, ya que el desequilibrio exterior va acompaado de
insuficiencia de demanda interna.
La diferencia entre este tipo de crecimiento as* reprimido
y el crecimiento de tipo inflacionario no est precisamente en
que la inflacin permita seguir creciendo a pesar del desequili-
brio persistente, sino en que la inflacin corrige la insuficiencia
de la demanda interna y provoca a la vez reacciones que modi-
fican la composicin de las importaciones y permiten seguir
creciendo si se cumplen otras condiciones. Tal es el efecto de
la depreciacin monetaria o las restricciones directas a la
importacin que la inflacin no t arda en provocar.
34
La inflacin tiene as un papel dinmico en los pases
latinoamericanos que, si por un lado pone agudamente de
manifiesto el desequilibrio inmanente en el proceso de creci -
miento, tiende por otro a corregirlo.. Pero-l o hace con un
costo social considerable. Y en algunos casos este costo no
guarda relacin con la escasa magnitud del efecto dinmico
logrado por medios inflacionarios. Uno de los problemas
fundamentales del desarrollo econmico de esos pases consiste
precisamente en estimular el crecimiento sin llegar a la
inflacin y en prevenir el desequilibrio con oportunas medidas
de modificacin en la estructura de las importaciones.
35
Captulo III
El problema de la productividad y la
escasez relativa de factores
Las dos metas del progrest) tecnolgico y la densidad de capital
1. En el captulo anterior hemos reconocido la validez del
principio del rendimiento, o productividad marginal social del
capital en la orientacin de la poltica de inversiones de los
pases latinoamericanos. Este principio nos ensea que si la
distribucin del ahorro se realiza en forma que el incremento
marginal de capital por hombre ocupado tenga la misma produc-
tividad social en cada una de las ramas de la actividad econ-
mica, se obtendr el mximo de producto. La densidad de capital
que asi" corresponda por hombre ocupado en cada rama ser
ptima, es decir, ni ms ni menos de lo que se requiere para
lograr en el conjunto de la actividad econmica ese mximo
de producto.
La mera enunciacin de este principio, sin embargo, no
lleva muy lejos en el examen de los problemas concretos de
inversin que se presentan en el desarrollo econmico de los
pases latinoamericanos, entre los cuales tiene precisamente
gran importancia la determinacin de la densidad ms conve-
niente del capital por hombre, dada la cantidad de capital
disponible.
Con el progreso de la tcnica la densidad ptima del capital
por hombre ocupado ha tendido, por lo general, a crecer
continuamente en los grandes centros industriales. Asf se ha
conseguido un aumento persistente en la productividad y este
aumento, al acrecentar el ingreso per capita y el margen de
ahorro, ha permitido llevar a la prctica nuevos progresos
tcnicos, con nuevos incrementos en la densidad de capital; y
asf sucesivamente.
Este proceso se presenta bajo diferentes aspectos en los
pafses de menos desarrollo. Las innovaciones tcnicas no
recorren en ellos la gradual trayectoria que tuvieron en el
desarrollo histrico de aquellos centros, ni tienen que pasar,
en consecuencia, por las sucesivas fases de desenvolvimiento
que tuvieron sus bienes de capital. Antes bien, al real i zar
sus inversiones, dichos pafses se encuentran con que tienen
que importar los mismos equipos a que llegaron los pases
desarrollados t r as larga evolucin. Sucede asf que equipos de
gran densidad de capital por hombre ocupado, compatibles con
. el alto ingreso per capita de los centros industriales, se
ofrecen igualmente a los pafses menos desarrollados, en que
el ingreso per capita, y por tanto su aptitud de ahorro, son
evidentemente inferiores.
En otros trminos, dada la relativa escasez de capital y
la relativa abundancia de potencial humano que prevalece en
36
es e tipo de pa s es , conc bese una densi dad pt i ma de capi t al
menor que en los pa s es ms des ar r ol l ados . Pe r o dada la
ndole del pr ogr es o t cni co y su i r r ever s i bi l i dad, loa pa s es
menos des ar r ol l ados no t i enen muchas posi bi l i dades de bus car
en la pr ct i ca l a densi dad pt i ma que l es cor r es ponder a. Es
ci er t o que en al gunos casos l es es dado empl ear equi pos menos
compl ej os y en ot r os pr ocedi mi ent os at r as ados que r equi er en
poco capi t al ; per o si en vi r t ud de l a muy i nf er i or efi caci a
product i va de est os pr ocedi mi ent os se proponen mode r ni z a r
sus equi pos, se ven pr eci s ados con frecuenci a a adqui r i r
aquel l os de al t a densi dad ya que, dada l a ndol e de la t cni ca
empl eada, cada equipo es gener al ment e i ndi vi si bl e y no podr a
r ebaj ar s e su densi dad has t a r educi r l a a la adecuada al capi t al
r el at i vament e es cas o.
Es cl ar o que si hubi ese capi t al sufi ci ent e par a i nver t i r en
equipos de al t a densi dad en t odas l as r a ma s de l a econom a, no
se pl ant ear a semej ant e pr obl ema y slo habr a que as i mi l ar
l os pr ocedi mi ent os t cni cos de l os pa ses des ar r ol l ados par a
l l egar a ni vel es par eci dos , si no i gual es, de product i vi dad.
Pe r o no es est e el caso. El pr obl ema de densi dad se pl ant ea
pr eci s ament e porque es es cas o el capi t al , aunque l os t r mi nos
de su pl ant eami ent o son di st i nt os segn l os pa s es l at i no-
a me r i c a nos : desde aquel l os en que m s del 60 por ci ent o de su
pobl aci n act i va sigue t r abaj ando an con exiguo capi t al y muy
baja product i vi dad, has t a l os que han l ogrado r educi r est a
pr opor ci n a ci f r as que se van apr oxi mando a la de pa s es m s
des ar r ol l ados . Est o hace que l as gener al i zaci ones que se
formul an en segui da t engan que cal i f i car s e debi dament e al
exami nar l a var i ada gama de hechos concr et os. . ! /
2. En el pr oces o de ext ensi n de l a t cni ca product i va moder na
es t ocur r i endo a s un hecho par adj i co. Pa s es que t i enen
abundanci a vi r t ual o r eal de pobl aci n act i va y es cas o capi t al
se ven enfrent ados a una t cni ca product i va en que una de
l as pr eocupaci ones domi nant es - es peci al ment e en l os Est ados
Uni dos- es economi zar t ant a mano de obr a como sea posi bl e,
gr aci as a una cant i dad cr eci ent e de capi t al por hombr e. Es
ci er t o que la evolucin t ecnol gi ca t ambi n t r a t a de aument ar
la cant i dad de producci n por unidad de capi t al al mi s mo
t i empo que se economi za mano de obr a. Pe r o si bien ambos
obj et i vos han det er mi nado cr eci ent es i nver si ones de capi t al
por hombr e, y se pueden s e pa r a r en abs t r act o, el desenvol -
vi mi ent o t ecnol gi co l os ha ido combi nando en t al forma que,
en gener al , no s er a posi bl e det er mi nar qu par t e de la.s
\J Otro aspecto de est e probl ema serfa la posibilidad de aprovechar ms
intensamente l os equipos di sponi bl es haci ndol os trabajar dos o t res turnos.
Con el l o se di smi nui rl a proporci onal mente el promedi o de capital por
persona ocupada, aliviando as" l as necesi dades de capital. Sin embargo,
l a consi deraci n de este aspecto en est e somero examen del probl ema nos
l l evarfa ms l ej os de l a meta que persegui mos.
;37
INVERSIONES SUCESIVAS EN LA EVOLUCIN DEL EQUI PO
Et apas
d e evCK
l uci n
1
2
3
4
1
2
3
4
1
2
3
4
Hombr e s
ocupados
100
100
100
100
100
80
50
6
200
180
150
106
I ncr emen-
to de l a s
i nve r s i one s
1 000
1 000
I OO
1 000
1 000
1 000
2 000
2 000
2 000
I nver s i n
t ot al
"A" - Inve
1 000
2 000
3 000
4 000
I ncr emen-
to de l a
pr oducci n
Pr oducci n
t ot al
r s i one s p a r a aument ar l a pr oduc
1 000
1 500
2 000
" B" - I nver s i ones p a r a r edu
1 000
2 000
3 000
4 000
2 000
4 000
6 000
8 000
C" - I nver s i ones
1 000
1 500
2 000
500
1 500
3 000
5 000
Pr oducci n
por hombr e
de capi t al
cin
ci r l a mano de obr a
500
500
500
500
t ot al es
1 000
2 000
3 500
5 500
5. 0
15. 0
30. 0
50. 0
5. 0
6. 2
10. 0
83. 4
5. 0
11. 1
23. 3
51. 9
Pr oducci n
por uni dad
de capi t al
0. 50
0. 75
1. 00
1.25
0. 50
0. 25
0. 17
0. 12
0. 50
0. 50
0. 58
0. 69
Capi t al
por
o b r e r o
10. 0
20. 0
30. 0
40. 0
10. 0
25, 0
60. 0
666. 7
10. 0
22. 2
40. 0
75. 0
inversiones responden al objetivo de aumentar la cantidad de
produccin por unidad de capital y qu parte al de economizar
mano de obra. Lo -cierto es que en el desarrollo de los grandes
centros industriales ha habido capital suficiente para conseguir
progresivamente uno y otro; o ms bien dicho, ambos objetivos
se han ido combinando en la forma y medida compatibles con
la acumulacin de capital. De tal suerte que, salvo en perodos
transitorios, las inversiones para economizar mano de obra
tendan a real i zarse en la medida en que se dispona, del capital
necesario para hacerlo y absorber a la vez la mano de obra
as desplazada.
Ahora bien, dadas la forma simultnea en que ambos
objetivos se han ido cumpliendo y la indivisibilidad de los
equipos en que se concreta el proceso tecnolgico, las combi-
naciones a que se ha llegado en la economa de un pas altamente
industrializado y de alto capital por persona no pueden des^
hacerse arbitrariamente y t ransformarse en otras combina-
ciones que se adapten mejor a la realidad de un pas menos
desarrollado y de muy inferior disponibilidad de capital por
persona. Es lgico que trasplantadas a ste las mi smas
combinaciones de aqul,no haya capital suficiente para absorber
la mano de obra que se economice. Para evitar este resultado
contraproducente, habra que encontrar equipos en que se
invirtiera menos en el objetivo de economizar mano de obra
por unidad de capital, y ms en el de aumentar la produccin.
Aqu est precisamente el problema que se presenta a los
pases de capital relativamente escaso debido a que, por la
indivisibilidad que en general caract eri za a los equipos, no
caben otras combinaciones que las resultantes de la evolucin
de los grandes centros industriales. No obstante este hecho,
consideremos por un momento que cada uno de los dos objetivos
se ha podido cumplir independientemente endos equipos distin-
tos mediante inversiones realizadas por separado.
Para i l ust rar mejor esta idea veamos el ejemplo del
cuadro adjunto; dos equipos A y B para cuyo perfeccionamiento
se van realizando sucesivas inversiones de capital, hasta
llegar a 4 000 en la cuarta etapa de la evolucin de cada equipo.
Mientras en el equipo A el aumento de capital slo ha tenido la
virtud de acrecentar la produccin, sin disminuir la cantidad
de 100 hombres ocupados desde la pri mera etapa, en el equipo
B la produccin se mantiene constante en tanto que la cantidad
de mano de obra de 100 hombres en la pri mera etapa disminuye
a 6 en la cuarta. Supngase tambin, para acercarnos nueva-
mente a la realidad que ambos equipos puedan combinarse en
otro equipo C en que se logran ambos objetivos a la vez. Y
supngase finalmente que slo se dispone de 8 000 unidades de
capital. El problema consiste pues en saber cmo se invertir
este capital para obtener el mximo de producto. De las cifras
del ejemplo se desprende claramente que si se invierte en la
39
combinacin C, se l ograr. el mximo de producto por hombre,
pero en cambio slo se emplearn 106 hombres y la produccin
total resul t ar inferior a la que se obtendrfa si todo el capital
se concentrara en el equipo A. En efecto, en este equipo los
8 00 de capital sirven para emplear 200 hombres, los cuales
rinden una mayor cantidad de producto a pesar de la menor
productividad por hombre.
Ahora bien, si la disponibilidad de capital fuera tan grande
como para permi t i r aplicar la combinacin C a los 200 hombres,
se obtendrfa evidentemente una cantidad de producto mucho
mayor. Para ello el capital tendra que llegar a 14 800 unidades.
Entre esta posicin y la anterior cabra toda una gama de
posiciones intermedias, segn fuese la disponibilidad de capital
y siempre que las inversiones en el equipo A pudieran combi-
narse con las del equipo B en tal forma que la mano de obra
que con esto se economizara pudiera absorberse totalmente.
Dicho de otro modo, habrfa una seri e de combinaciones de A
y B en el equipo C, segn la mayor o menor cantidad de capital
entre el mnimo de 8 000 y el mximo de 14 800 que hemos
mencionado. Por supuesto que si el capital disponible no se
detuviera en esta ltima cantidad y siguiera creciendo, habrfa
que buscar nuevas combinaciones con una cantidad de inver-
siones relativamente mayor en el equipo B.
En la realidad, sin embargo, no suele ser posible real i zar
libremente estas distintas combinaciones segn sea el grado
de escasez o abundancia relativa del capital con respecto a la
mano de obra disponible. La mayor parte de los equipos se
fabrican en los pafses de alta densidad de capital por hombre,
y los pases menos desarrollados no tienen generalmente otra
alternativa que emplear las combinaciones de aquellos, salvo
dentro de los lmites en que sea dable modificarlas. Y como
en tales combinaciones hay una fuerte proporcin de inver-
siones destinadas a economizar mano de obra, se da aquella
situacin paradjica que sealbamos antes, en la cual se ven
precisados a dedicar una parte excesiva de ese ahorro en
desplazar mano de obra que se agrega a la que por escasez de
ahorro no podan absorber con productividad satisfactoria.
3. Ahora podramos examinar este problema desde otro punto
de vista. Hemos estado considerando la combinacin C en la
cuarta etapa de evolucin de los equipos y en la hiptesis de no
haber capital suficiente para absorber la mano de obra des-
plazada, como acaba de deci rse. Pudiera ser, sin embargo,
que no se decidiera avanzar hasta la cuarta etapa sino dete-
nerse, digamos, en la t ercera, a fin de usar la mitad del
capital por persona empleada y ocupar en esta forma el doble
de personas. Pero esta solucin no ser a conveniente en dicho
ejemplo, pues las etapas t ercera y cuarta tienen rendimientos
marginales mayores que las dos pri meras en sus respectivos
incrementos de capital, debido a la forma en que crece la
40
producci n en la evolucin del equi po. Dicho de ot r o modo,
cuando los r endi mi ent os mar gi nal es de capi t al son cr eci ent es ,
convi ene segui r aument ando la densi dad de capi t al por hombr e
en vez de di smi nui r l a y empl ear una mayor cant i dad de hombr e s .
En cambi o, si los r endi mi ent os son decr eci ent es , convendr a
det ener s e en una menor densi dad, a fin de l ogr a r el mxi mo de
r endi mi ent o por uni dad de capi t al y, en consecuenci a, el mxi mo
de i ncr ement o de product o. Pe r o t ambi n podr a oc ur r i r lo
cont r ar i o y s er conveni ent e det ener s e en una et apa ant er i or ,
por s er decr eci ent es l os r endi mi ent os que se obt i enen despus.
En t al caso, se conci be que la combi naci n C r es ul t e pt i ma.
En efect o, es posi bl e que en ci er t os cas os el equipo de menor
densi dad sea m s conveni ent e, asi" como en ot r os i mpl i que un
franco r e t r oc e s o t cni co. Muy poca i nf or maci n exi st e a es t e
r es pect o en l os pa ses l at i noamer i canos , r azn por l a cual nos
encont r amos frent e a uno de l os campos de i nvest i gaci n m s
l l enos de per s pect i vas , t ant o desde el punto de vi st a t er i co
como de sus pr oyecci ones pr ct i cas .
4. Pa r a no compl i car el ej empl o de que nos s er vi mos a fin
de expl i car en forma muy esquemt i ca un pr obl ema de t ant o
i nt er s , nos hemos l i mi t ado a par t i r de la hi pt esi s de una
det er mi nada cant i dad de gente di sponi bl e par a cuya ocupaci n
e r a i ndi spensabl e r eal i zar nuevas i nver s i ones de capi t al . Es t a
gente puede const i t ui r un sobr ant e r eal o vi r t ual de pobl aci n
act i va segn lo expl i camos en el Est udi o Econmi co del ao
pr ecedent e. I/E s r eal en cuanto que se encuent r a conf r ecuenci a
en est os pa s es gente que, sin e s t a r desocupada, t r abaj a
i nt er mi t ent ement e o lo hace en ocupaci ones de muy e s c a s a
r emuner aci n y que slo se r equi er e de es t as i nver si ones pa r a
abs or ber l as en la i ndust r i a y ot r as ocupaci ones de mayor
product i vi dad. Por el cont r ar i o, cuando el sobr ant e es vi rt ual ,
es i ndi spensabl e r e a l i z a r i nver si ones par a l i be r a r gente de l as
ocupaci ones de t cni ca pr i mi t i va e i nf er i or pr oduct i vi dad en que
se encuent r a, l l evndol as a un ms al t o ni vel t cni co y una
mayor pr oduct i vi dad: s ur ge a s el sobr ant e que ha de ocupar s e
medi ant e i nver si ones adi ci onal es.
En est e l t i mo caso, que es el caso t pi co de l a producci n
pr i ma r i a , es pues i ndi spensabl e combi nar l as i nver s i ones par a
economi zar mano de obr a, y aument ar l a producci n por uni dad
de capi t al .
Encar ado pues es t e pr obl ema desde el punto de vi st a del
conjunto de l a econom a de un pa s menos des ar r ol l ado, se
pl ant ea en es t os t r mi nos . Cmo di s t r i bui r el es cas o capi t al
di sponi bl e pa r a : a) abs or ber pr i me r o el sobr ant e r e a l de
pobl aci n act i va que no t i ene cost o alguno de l i ber aci n, y
b) economi zar o l i ber ar pobl aci n act i va en l a pr oducci n
pr i ma r i a y a bs or be r l a compl et ament e en l a i ndust r i a y ot r as
2/ ob. ci t . , p. 18.
41
actividades, en tal forma que se obtenga el mximo de producto
con la mejor inversin de dicho capital disponible.
Es obvio que habiendo un sobrante real de poblacin de
fcil desplazamiento, no sera conveniente inyertir capital en
ext raer otro sobrante de la produccin pri mari a, sino absorber
el primero; y que, concluido este proceso, tampoco ser a
conveniente provocar en la produccin pri mari a, o en la misma
industria, un sobrante mayor que el que pueda absorberse con
el capital disponible: este se invertir mejor si se invierte
menos en l i berar gente y ms en ocuparla.
La desocupacin tecnolgica y el papel de las industrias de
capital
5. Volviendo ahora a la economa de mano de obra que t raen
consigo generalmente los equipos de alta densidad de capital,
el problema que hemos sealado hace un momento es tpico de
los pases menos desarrollados. Esto no significa que en los
grandes centros la introduccin de tales equipos no haya provo-
cado a veces un fenmeno de redundancia de trabajadores.
Pero el problema es distinto. La desocupacin tecnolgica
que suele aparecer en aquellos y se manifiesta ms visible-
mente en las menguantes cclicas, no se superpone a un
problema estructural de grandes masas de potencial humano
de exiguo capital e inferior productividad como en los pases
menos desarrollados. Es ms bien un fenmeno t ransi t ori o,
hasta que nuevas inversiones reabsorban a los desocupados.
Si esta reabsorcin no se efecta prontamente, no se debe a
deficiente capacidad de ahorro sino a fallas de funcionamiento
del sistema. En cambio, en los pases menos desarrollados,
en que falta el capital suficiente para absorber con intensidad
aquel potencial humano de productividad inferior, una economa
excesiva de mano de obra en nuevas inversiones de capital o
en las renovaciones de equipos contribuye a hacer ms agudo
aquel problema estructural.
En la evolucin de los centros industriales los equipos de
alta densidad se han podido incorporar a la actividad productiva,
porque se ha dispuesto del ahorro necesario para extenderlos
a todas las ramas de la economa en que los empresari os
encontraron conveniente hacerlo. Estos equipos, come ya se
dijo, corresponden a altos ingresos y elevada capacidad de
ahorro. En cambio, en los pases menos desarrollados no
guardan relacin con los ingresos relativamente bajos y la
escasa aptitud para ahorrar que les caract eri za. Y si hay
empresari os que estn en condiciones de adquirirlos, ello no
significa en modo alguno que haya capital disponible para gene-
ral i zar su empleo. Hay aqu que.distinguir entre el inters del
empresari o y el inters general de la economa. Al empresari o
slo le concierne reducir lo ms posible su costo de produccin
y aumentar su beneficio; para l suele ser una consideracin
42
accesori a o acaso sin importancia la forma en que, a fin de
lograr ese objetivo, se combinan el aumento de produccin y
la reduccin de la mano de obra por unidad de capital. Si a
raz de ello hay desocupacin tecnolgica y los desocupados no
pueden absorberse por falta de capital, el empresari o habr
logrado a pesar de todo aumentar su beneficio, an cuando para
la economa del pas el capital empleado en reducir mano de
obra y no en aumentar -la, produccin signifique mal empl eo de
capital, aparte de l as repercusi ones soci al es del fenmeno.
No es tan vi si bl e est e fenmeno cuando en vez de provocar
desocupacin tecnolgica la economa de mano de obra que es os
equipos traen consigo impide la absorci n de mano de obra
desplazada de ocupaciones de menor productividad, absorci n
que hubiera ocurrido si la parte del capital que se requi ere
para obtener la econom a de mano de obra hubiera podido
empl earse en aumentar la produccin.
Sin embargo, en los casos en que no hay otras alternativas
ms econmi cas en los pa ses menos desarrol l ados, st os,
segn ya se ha sealado, no tienen otra solucin que empl ear
es os equipos, a no ser que retrocedan a procedimientos tcni cos
que mal gastan el capital por su es cas s i mo rendimiento. Dicho
de otro modo, es os equipos de alta densidad de capital, aunque
no representan en pa ses de abundancia de mano de obra la
mejor solucin en los problemas de desarrol l o, pueden cons-
tituir la solucin menos mal a entre l as prcticamente posi bl es,
ya que mediante el l a puede aumentarse la productividad ms
que con otros procedimientos al alcance de los empresari os.
6. No terminan aqu las diferencias entre l os pa ses menos
desarrol l ados y los ms desarrol l ados. Dec amos hace un
momento que en est os ltimos la desocupacin tecnol gi ca
tiende a absorberse en virtud de nuevas i nversi ones. El des -
envolvimiento de las industrias de bi enes de capitalha de haber
constituido en el l os el ms poderoso factor de absorci n, como
que la ocupacin en estas industrias ha creci do en forma ms
intensa que en las industrias de consumo. Ms an, l os
mayores beneficios que los empresari os logran con la reduc-
cin del costo resultante de aquellas innovaciones t cni cas, se
emplean en gran parte en real i zar nuevas i nversi ones, est i mu-
lando la demanda en aquellas industrias de bienes de capital.
Ya hemos sealado en el Estudio del ao precedente que l os
pa ses menos desarrol l ados, carentes de industrias de bienes
de capital, como no sea en forma incipiente, se encuentran a
est e respecto en situacin harto desfavorable desde el punto de
vi sta de su desarrol l o interno, ya que l os beneficios resul tantes
de aquellas reducciones de costo, cuando se emplean en la
adquisicin de equipos de capital, tienen que t ransf eri rse a l os
grandes centros que l os producen y esti mul ar la .ocupacin en
el l os y no en su propia economa. En consecuenci a, en l os
43
pases sin industrias de bienes de capital, la inversin de los
beneficios no tiende a reabsorber la desocupacin como en los
grandes centros ms que en la medida eri que la inversin se
hace en la edificacin y en aquellos pocos equipos que se
fabrican en dichos pases.
Podr argllirse que, a cambio de esto, dichos pafses tienen
vastas posibilidades de absorber la desocupacin tecnolgica
en industrias de consumo ya existentes o que se establezcan
para subsistuir importaciones. As es en realidad. Pero con
ello volvemos al punto de partida, que es la escasez de capital.
Si con la inversin del beneficio en equipos de capital impor-
tados del exterior pudiera absorberse toda la desocupacin
tecnolgica en que se ha traducido ese beneficio, el problema
seria relativamente sencillo. Pero no es asf en el t erreno de
los hechos, pues existe manifiesta desproporcin entre el bene-
ficio resultante de la economa de un trabajador y el capital
necesario para volver a emplear ese trabajador economizado.
Se requeriran algunos aos de acumulacin de beneficios para
que la absorcin pudiera real i zarse. En esto, como en otros
aspectos de la economfa, el factor tiempo es de importancia
primordial. Precisamente para salvarlo se requieren grandes
inversiones de capital. La existencia de beneficios con que
amort i zar estas inversiones en el curso del tiempo es desde
luego un factor favorable para provocarlas. Pero en todo
caso, para absorber desocupados se necesita un incremento
inmediato de capital vari as veces mayor que los salarios que se
economiza.
Las consideraciones que hemos formulado hasta ahora
demuestran que, en la fase actual del desarrollo de la Amrica
Latina, el problema de las inversiones se presenta con carac-
t er st i cas diferenciales que impiden generalizar las conclusiones
derivadas de la experiencia de los grandes centros industriales.
No es nuestro propsito examinar todas estas caract er st i cas,
sino llamar la atencin hacia los casos ms importantes, entre
los cuales corresponde el pri mer lugar al de la densidad de
capital, que acabamos de ver, y al de la obsolescencia del
equipo, que veremos en seguida.
Los equipos anticuados y la escasez de capital
7. Es un hecho de observacin corriente en estos pases la
persistencia en el empleo de ciertos equipos anticuados frente
a otros de gran eficiencia. Suele explicarse este hecho por la
rutina de los empresari os, y la explicacin podra resultar
aceptable si en muchos casos no viramos al empresari o que
mantiene en produccin equipos obsoletos, emplear en la misma
fbrica equipos modernos, o loque es ms significativo, buscar
nuevas inversiones en otros campos de actividad productiva
adquiriendo los equipos ms avanzados que pueda conseguir, en
vez de invertir sus beneficios en desbaratar aquellos equipos
44
anticuados. Cada caso concreto tiene, desde luego, explica-
ciones particulares. Pero en el fondo de todo esto encontramos
el comn denominador de la escasez de capital; node la escasez
en un empresari o determinado, sino en el pas en que des-
envuelve su actividad.
Desde el punto de vista de la economa de un pas menos
desarrollado, si los equipos de capital estn en condiciones de
seguir funcionando no obstante su obsolescencia, la solucin
del problema est en un examen de alternativas. Sin duda que
la substitucin de los equipos obsoletos por otros modernos
t r aer consigo un incremento apreciable en el producto total,
dejando a un lado por el momento la economa de mano de obra.
Pero bien pudiera ser que esa misma cantidad de capital t raj era
un incremento todava mayor de producto en otras ramas de la
economa en que el capital es exiguo y la productividad es baja.
En fin de cuentas, se t rat a de saber en qu forma la aplicacin
de una determinada cantidad de capital disponible t r aer consigo
un incremento mayor del producto en el conjunto de la economa:
si substituyendo equipos que a pesar de ser anticuados siguen
produciendo, o invirtiendo ese capital para absorber parte del
sobrante real o virtual de la poblacin activa. Es posible que
en muchos casos convenga mantener en funcionamiento los
equipos anticuados, ya que su eliminacin significara una
destruccin de capital existente cuando el capital para nuevas
inversiones escasea. Pero esto tiene sus lmites, pues la
productividad de los equipos anticuados podra descender en
tal forma con el andar del tiempo, que aumentara el i ncre-
mento neto de produccin al substituirlo por nuevos equipos,
y fuese as, este incremento, mayor de loque pudiera obtenerse
en otras ramas de la economa.
Para decirlo de otra manera, en pases en que por falta de
capital hay todava una considerable proporcin de gente con
escaso capital y baja productividad en la produccin primaria,
aparte de gente mal empleada en otras ocupaciones, no se
justifica destruir los equipos existentes, si a pesar de su
obsolescencia la mano de obra ocupada en ellos tiene mayor
productividad que en aquellas otras actividades y si el aumento
de productividad que se lograra en stas con la nueva inversin
ser a mayor que la resultante de la substitucin de los equipos
anticuados. Es claro que si adems del aumento del producto
se considera el de la economa de mano de obra, el problema
se complica. Aun cuando haya campos ms convenientes de
inversin desde el punto de vista econmico general, el empre-
sario puede encontrar ventajoso dejar de lado aquellos equipos
e instalar en su lugar otros nuevos por el solo hecho de obtener
una apreciable economa de mano de obra.
Problemas de este tipo se seguirn presentando en los
pases menos desarrollados mientras haya grandes diferencias
internas en las densidades de capital y las productividades en
45
las distintas ramas de la economa. En consecuencia, la
poltica de inversiones debe procurar establecer una clara
distincin entre la conveniencia del empresari o y los intereses
generales de la economa.
En pases desarrollados, en que la tcnica y la produc-
tividad han ido evolucionando en forma gradual y abarcando a
todas las ramas de la economa, el problema no tiene por qu
present arse en los mismos trminos. No hay al l vastos sec-
tores cuya exigidad de capital ofrezca amplsimo campo de
inversiones, la tasa de crecimiento de la poblacin es ms
baja que en los menos desarrollados y los altos ingresos per-
miten un margen apreciable de ahorro. Por lo tanto, el capital
es suficiente para i r renovando de una manera normal los
equipos, y aun acort ar su duracin corriente a fin de introducir
innovaciones tcnicas que aumenten la productividad y absorber
al mismo tiempo la mano de obra que as se economice. Pero
esto no significa que esos pases se encuentren exentos del
todo de fenmenos como el que comentamos, pues hay casos
notorios en que grandes centros mantienen equipos obsoletos
en ciertos sectores que por razones especiales, como por
ejemplo la decadencia de las exportaciones, han quedado reza-
gados en la marcha de los perfeccionamientos tcnicos.
El caso especial de las actividades de exportacin
8. Como nuestro propsito no es presentar un anlisis completo
del problema de la productividad y de las consecuencias de la
escasez de capital, sino ms bien estimular su discusin, hay
importantes aspectos y situaciones particulares que no podran
abarcarse en este breve esbozo. Pero el caso, especial de las
actividades de exportacin merece mencin aparte, pues en l
la introduccin de equipos que economicen mano de obra puede
ser indispensable para competir favorablemente en el mercado
internacional y desenvolver las exportaciones, sobre cuyo papel
fundamental en el desarrollo econmico no necesitamos insistir.
Por supuesto que la economa de mano de obra en las activi-
dades pri mari as de exportacin acenta el problema del sobrante
real o virtual de poblacin activa que debiera absorberse en la
industria y en otras actividades, y, por lo tanto, agranda la
dimensin del capital requerido por el desarrollo econmico.
Pero, por otro lado, las exportaciones pueden t r aer consigo
mayor margen de ahorro y mayores posibilidades de t ransferi r
este ahorro para importar bienes de capital. La medida en que
esto ocurra depende del grado en que los efectos de la economa
de mano de obra, as como del aumento de produccin por unidad
de capital, se retengan interiormente en forma de mayores
ingresos antes que t ransferi rse al exterior en desmedro de la
relacin de precios de intercambio.
46
El problema de las inversiones en la agricultura
9. Aquella dualidad de metas del progreso tecnolgico a que
nos referamoa al comenzar este captulo se manifiesta cl ara
y distintamente en las inversiones agrcolas, con la particu-
laridad de que en ellas es posible diferenciar en la prctica
las inversiones segn el fin perseguido. .Algunas de esas inver-
siones se proponen aumentar la cantidad de producto por unidad
de t i er r a y otras disminuir la cantidad de mano de obra por
unidad de t i er r a y por unidad de producto mediante la mecani-
zacin del trabajo en sus distintas gradaciones, desde el empleo
de mejores implementos hasta el uso de los equipos tcnicamente
ms avanzados. No obstante esta separacin, hay ciertas rela-
ciones entre ambos objetivos, de las cuales prescindiremos
por razones de brevedad en las observaciones generales que
formularemos a continuacin.
El aumento del rendimiento de la t i er r a es una necesidad
general en los pases latinoamericanos que, con notables excep-
ciones, tienen una produccin relativamente escasa de al i -
mentos. La mecanizacin tambin responde a una necesidad
general ya que constituye, dentro del desarrollo econmico,
el medio por el cual se va creando el sobrante de poblacin
que la industria y otras actividades tendrn que absorber
productivamente.
Ambas metas tienen muy distinto significado desde el
punto de vista de la economa general, si bien para el empre-
sario agrcola, tanto la economa de mano d obra como el
aumento de rendimiento por hectrea son dos maneras de
llegar al mismo objetivo de reducir los costos y aumentar los
beneficios de la explotacin.
En efecto, desde el punto de vista de la economa general
el grado en que sea conveniente introducir la mecanizacin
-con independencia de las ventajas individuales del empresari o-
depende, segn ya se tiene dicho, no slo del capital disponible
para adquirir los equipos y liberar gente, sino tambin del
capital disponible para absorber esa gente en la industria y
otras actividades. Si se lleva la mecanizacin ms all de la
capacidad de absorcin de la gente desplazada por ella, se
crea el problema de desocupacin tecnolgica a que nos refe-
rimos al comentar nuestro ejemplo de los equipos. Con el
agravante de que en la agricultura es ms fcil evitarlo, puesto
que en ella las inversiones son divisibles y para aumentar la
produccin no es necesario i ncurri r en economas contrapro-
ducentes de mano de obra.
Este es un aspecto muy importante en el proceso de exten-
sin del progreso tcnico en la Amrica Latina que no ha sido
aun objeto de toda la atencin que merece. Es posible que,
dada la escasez de capital para absorber el sobrante de gente
provocado por la mecanizacin agrcola, la economa de mano
de obra se haya traducido en algunos casos en gente mal
47
ocupada en la t i er r a o en las grandes concentraciones de
poblacin urbana.
Hay casos, sin embargo, en que la absorcin industrial ha
sido muy intensa y la mecanizacin no ha guardado relacin
con ella; y otros en que la apertura de nuevas t i er r as en zonas
poco pobladas ha obligado a una mecanizacin extrema por ser
ms econmica que el traslado y la implantacin en masa de
los grandes ncleos de poblacin que de otro modo se hubieran
requerido. Hay tambin' casos en que la mecanizacin se
impone por la necesidad de ganar al cultivo de alimentos t i er r as
ocupadas por animales de labranza, antes que por la conve-
niencia de eliminar mano de obra, o para acort ar la duracin
de las labores y reducir as los riesgos meteorolgicos.
Pero, dada la abundancia de potencial humano en la t i er r a
y la escasez de capitales, la mecanizacin debiera ser en todo
caso objeto de muy cuidadosa atencin en los programas de
desarrollo econmico; tanto ms cuanto que el capital escaso
puede tener aplicacin mucho ms provechosa en el aumento
del producto, sobre todo cuando se ha llegado al limite ms
all del cual no podra absorberse el sobrante de mano de obra.
10. Las inversiones para aumentar la cantidad de producto
requieren tambin examinarse en funcin de los problemas
generales de la economa. En realidad, la t i er r a inmediata-
mente aprovechable para lograr este propsito es ms bien
escasa en la Amrica Latina, salvo notorias excepciones, y
ello unido a la escasez de capital, constituye uno de los ms
grandes obstculos al desarrollo econmico.
De ah la necesidad de aprovechar ese escaso capital en
forma que permita aumentar ms el producto de la t i erra.
Pueden dividirse en dos grandes grupos las inversiones que
tienden a este propsito: las inversiones que tienden a aumentar
los rendimientos por hectrea mediante el mejoramiento tcnico
de los procedimientos de cultivo, desde la seleccin de semilla
hasta el empleo de pesticidas; y aquellas otras tendientes a
aumentar la superficie aprovechable mediante obras de riego
y drenaje, deforestacin y recuperacin de t errenos perjudi-
cados por la erosin, o a evitar que sta disminuya la super-
ficie cultivable en desmedro de la cantidad actual de produccin.
La relativa lentitud con que en general ha crecido la
produccin agrcola de estos pases, frente a una dieta gene-
ralmente pobre, pone de relieve la necesidad de dar mayor
aliento al pri mer gnero de inversiones, sobretodo en aquellos
casos en que, dadas las posibilidades inmediatas de mejorar
el rendimiento, representan una solucin ms econmica que
el segundo tipo de inversiones. En realidad, en todos aquellos
casos en que ha habido persistencia en el esfuerzo, los resul -
tados logrados han sido considerables si se comparan con las
cantidades relativamente pequeas de capital por hectrea que
48
requiere este gnero de inversiones. Hay que reconocer que
el esfuerzo realizado hasta ahora es pequeo frente a la mag-
nitud de la t area que segn los expertos urge realizar. No hay
ms que observar la pequea proporcin que los pases latino-
americanos suelen dedicar en sus gastos pblicos a la investi-
gacin experimentacin y difus-in de las buenas prcticas
agrcolas para tener una idea de lo mucho que hay que realizar
en este aspecto.
Sin embargo, suele tambin ocurrir que esta mejora de los
procedimientos de cultivo requiera la apertura de nuevas t i er r as
para lograr resultados satisfactorios. Varios pases se carac-
terizan por t i er r as de agua muy aleatoria, empobrecidas por
su trabajo secular o esquilmadas por el tipo de cultivo o la
erosin. Para obtener las mejoras aludidas, donde son posibles,
se necesitan grandes capitales, no slo para ganar nuevas
t i er r as, sino para mecanizar en ellas el trabajo, por las razones
antes expuestas.
Todo esto nos demuestra nuevamente que en sta como en
otras mat eri as hay que ser prudente en las generalizaciones.
Cada pas y las distintas regiones de un mismo pas presentan
particularidades que es necesario tener en cuenta para com-
prender los problemas concretos de desarrollo econmico.
Hay casos notorios, y no infrecuentes en estos pases, en
que el incremento de produccin de la t i er r a depende en buena
medida del mejor aprovechamiento de los recursos disponibles
existentes antes que de realizar nuevas inversiones de capital.
Hay en efecto t i er r a mal aprovechada, no con respecto a la
mejor tcnica con que podra cultivarse, sino en relacin con
la tcnica prevaleciente en la regin o en el pas. As, entre
varios, hay casos en que antes de emprender -costosas obras
de irrigacin, que sin duda se justificarn ms adelante,
tendra que aprovecharse mejor el agua en las t i er r as mal
regadas; otros en que se malogra una parte de las t i er r as de
buena lluvia; y otros, en fin, en que se siguen usando praderas
naturales en t i er r as aptas para praderas artificiales de mayor
rendimiento.
11. Por lo tanto, no todo ha de esperarse de mayores inver-
siones, sino tambin de un aprovechamiento racional de lo que
se tiene. La solucin, sin embargo, suele tropezar con el
gran obstculo del rgimen de la tenencia de la t i er r a en
muchos pases. Si por un lado se encuentran grandes exten-
siones bien cultivadas, por otro hay t i er r as en que basta
al gran propietario utilizar mal o medianamente una parte de
ellas para extraer una renta substancial. Es este un problema
demasiado conocido para que sea necesario extenderse en l.
No se explicara que un empresario industrial deje improductiva
una parte de su capital salvo en tiempos de dbil demanda.
Pero por lo general la t i er r a no desmerece en su fuerza
49
productiva si se mantiene sin trabajar, antes bien, en det er-
minadas condiciones puede mejorar; y se valoriza igual que la
trabajada en el curso del tiempo, tanto ms si la inflacin
ayuda al proceso de incremento corriente de la renta del suelo.
Este fenmeno, unido a otros factores sociales, contribuye en
muchos pases a mantener acaparada una parte considerable de
la t i er r a aprovechable en un nmero relativamente pequeo de
manos. Por otro lado, esta forma de tenencia y el alto valor
de la t i er r a en relacin con su rendimiento presente, en virtud
de la capitalizacin anticipada de futuros incrementos de valor,
la hace difcilmente accesible al agricultor sin t i er r a; y ste
se ve forzado a invertir sus limitados recursos en parcelas
demasiado pequeas para lograr un nivel de vida ms alto que
el del campesino asalariado, muy precari o en la mayor parte
de los pases. De ah* el espectculo singular de la pulverizacin
de la t i er r a en numerossimas parcelas anti economic a s que
representan una pequea parte de la superficie total, frente
a una exigua cantidad de propietarios que abarcan la mayor
parte de la t i er r a disponible.
No cabe la menor duda de que este problema podr i rse
resolviendo a medida que el desarrollo industrial contine
absorbiendo gente del campo. Pero este proceso ha sido muy
lento y slo podr acel erarl o un aumento muy fuerte en el
ritmo de desarrollo de la industria y otras actividades. Es,
pues, en el fondo un problema de inversiones de capital, aparte
de otras consideraciones de las que se hablar un poco ms
adelante. Grandes inversiones que aumenten la demanda de
brazos en actividades de mucho mayor productividad forzarn
al gran propietario a mecanizar y aumentar el rendimiento de
la t i erra.
Si se recuerda la considerable proporcin de poblacin
activa que trabaja en la t i er r a en buena parte de los pases
latinoamericanos, se comprender que la solucin del problema
de la tenencia de la t i er r a es slo parte del problema general
del desarrollo econmico. Cualquiera que sea esta solucin,.
no se avanzar mucho en aumentar el nivel de vida de las masas
que trabajan en el suelo ( sobre todo en el suelo pobre de la
agricultura secular) si no se elimina su poblacin redundante
con el progreso de la tcnica y no se reabsorbe en actividades
de productividad satisfactoria aquella parte que no sea nece-
sari a en el trabajo de las nuevas t i er r as que se abren al cultivo.
No se interprete esto en el sentido de que la cuestin de
la tenencia de la t i er r a en varios pases latinoamericanos sea
de las que admita postergacin. Por el contrario, debiera
tambin formar parte integrante de los programas de desarrollo
econmico, despus de un examen objetivo e imparcial de los
distintos trminos en que se plantea el problema esencial de
aumentar la produccin agraria. En regiones en que no es la
tenencia en s", sino la falta de inversiones y de accin tcnica
50
del Est ado lo que est r et ar dando el pr ogr es o agr col a, l a
sol uci n no puede s er l a mi s ma que en ot r as en que l a forma
de t enenci a es el gr an obst cul o que se i nt erpone. No deja de
s or pr ender lo poco que se ha expl orado an est e asunt o en
est os t r mi nos concr et os, no obst ant e lo mucho que se ha
es cr i t o y pr oyect ado sobr e el pr obl ema de l a t i e r r a . Dicho de
ot r o modo, cuando es per cept i bl e l a aptitud par a as i mi l ar l a
t cni ca product i va mode na, l a propi edad ext ensa puede si gni -
ficar el medi o m s econmi co pa r a el evar el ni vel de pr oduc-
t i vi dad. En es t e sent i do debe l l a ma r s e l a at enci n sobr e la
r ecomendaci n que l a Mi si n Cu r r i e l / hace par a pr omover el
mej or apr ovechami ent o de l a t i e r r a en Colombia. Pr opone
gr avar l a t i e r r a en r el aci n con su pot enci a product i va, de t al
s uer t e que el pr opi et ar i o que l a cul t i va mal se encuent r e en
i nf er i or i dad de condi ci ones con r es pect o a l os que la cul t i van
bi en. Es cl ar o que ent r e ot r os f act or es, un s i s t ema semej ant e
r e qui e r e una adecuada cl asi fi caci n de l os suel os, que no es
t a r e a fcil. Pe r o est a pr opuest a t i ene el i nt er s de s eal ar
posi bi l i dades de acci n que, sumadas a oport unas medi das
pa r a f r acci onar l as gr andes ext ensi ones de t i e r r a o i mpedi r su
pul ver i zaci n ( sobre t odo cuando la forma de t enenci a obst acu-
l i za el mej or ami ent o de la product i vi dad), me r e c e n s er s e r i a -
ment e consi der adas en un pr ogr a ma de des ar r ol l o econmi co.
La i nmi gr aci n y el sobr ant e de pot enci al humano
12. En est e r pi do esbozo de algunos de l os aspect os del
pr obl ema de l a product i vi dad en l a Amr i ca Lat i na, hemos
menci onado l a abundanci a r eal o vi r t ual del pot enci al humano
frent e a l a es cas ez de capi t al y t i e r r a apr ovechabl e. Al t e r mi -
nar l o ahor a cabr a pr egunt ar s e si en es as condi ci ones t i ene
sent i do di s c ur r i r acer ca de l as posi bi l i dades de i nmi gr aci n,
sobr e todo en aquel l os pa s es en que se pr es ent a en forma m s
aguda el desequi l i br i o de esos f act or es. Es cl ar o que la r e s -
puest a t endr a que s e r negat i va si l a i nmi gr aci n de que se
t r a t a fuera compar abl e en su apt i t ud pr oduct i va a l a pobl aci n
que el pr ogr es o econmi co t i ende a des pl azar i nt er nament e de
l a pr oducci n pr i ma r i a a l a secundar i a. Las mi gr aci ones
ext er i or es vendr an a i nt er f er i r en l as i nt er nas y a agr avar
i nneces ar i ament e l a es cas ez r el at i va de capi t al . Pe r o el caso
es muy di st i nt o si se t r a t a de i nmi gr aci n de s uper i or es apt i -
t udes pr oduct i vas. En pa s es que necesi t an as i mi l ar mej or es
pr ocedi mi ent os de t cni ca agr col a e i ndust r i al l a i nmi gr aci n
que r eal i ce es t e apor t e s er a de consi der abl e ut i l i dad, segn
l o ha demos t r ado l a exper i enci a. Ms an, est a mi s ma expe-
r i enci a nos ensea cmo de l as ma s a s de i nmi gr ant es no slo
han sal i do t r abaj ador es efi caces que t i enden a aument ar el
3 / Ob. c i t . , segunda pa r t e , p. 17.
51
nivel medio de productividad, sino que muchos de esos t raba-
jadores se han transformado despus en empresari os con
influencia considerable en la orientacin y ritmo del desarrollo
econmico. Pero la inmigracin es tambin en el fondo un
problema de incremento de capital, como todo problema de
desarrollo econmico. Cada hombre que se incorpora requiere,
en general, un incremento de capital, y si el capital es insufi-
ciente ya para conseguir,un ritmo de absorcin satisfactorio
del sobrante de produccin primaria, mal podra servir ese
mismo capital para absorber inmigrantes. La inmigracin
require pues un mayor acrecentamiento previo del capital
disponible si es que han de evitarse efectos contraproducentes.
Pero al mismo tiempo, ha de tenerse en cuenta que el capital
necesario es inferior al que suelen necesitar las migraciones
internas, pues en este caso hay que tener capital lo mismo para
l i berar gente en la actividad pri mari a como para emplearla
nuevamente en la secundaria.
En la inmigracin exterior se suprime en cambio el costo
de liberacin. Por lo dems, si el inmigrante es de mayor
productividad que el trabajador interno y contribuye a elevar
el nivel general de la productividad, el incremento de ingreso
resultante real ser un factor favorable a la mayor formacin
de capital en el futuro, con evidente ventaja para el desarrollo
econmico.
4/ Estos temas sern ampliamente tratados en el informe que est preparando
el Comit de Desarrollo Econmico e Inmigracin de la Comisin Econmica
para Amrica Latina, Naciones Unidas.
52
Captulo IV
Discusin preliminar acerca de
los elementos de un programa de
desarrollo econmico
I. Contenido .y met as de un pr ogr a ma
Di vi si n de est e cap t ul o
1. En est e capi t ul o dej ar emos a un lado l as consi der aci ones
gener al es que mot i var on l os cap t ul os pr ecedent es , par a di scu-
t i r los el ement os concr et os de un pr ogr a ma de des ar r ol l o.
En l a p r i me r a par t e comenzar emos por el examen del
cont eni do de un pr ogr a ma : ha de abar car , por un lado, t odas
l as i nver si ones pbl i cas y eval uar l as necesi dades de i nver si n
de l a act i vi dad econmi ca pr i vada; y di scut i r , por ot r o, l as
medi das de gobi erno r el aci onadas en f or ma di r ect a con l a ej e-
cuci n del pr ogr ama, as
-
como ot r as que, si n esa r el aci n
di r ect a, pueden influir sensi bl ement e sobr e el de s a r r ol l o
econmi co.
En segui da, cons i der ar emos l as met as que debi er a p e r s e -
gui r un pr ogr a ma en funcin de l os obst cul os que se oponen al
des ar r ol l o, los desequi l i br i os que lo per t ur ban y l os dems
pr obl emas de la econom a que r equi er an ur gent e sol uci n.
Las met as i nmedi at as deber n s e r objeto de un pr ogr a ma
i ni ci al , que abar que apr oxi madament e de cuat r o a sei s aos, y
medi ant e el cual un pa s adqui er a en su econom a l a sol i dez y
consi st enci a ne c e s a r i a par a ent r ar en una et apa de des ar r ol l o
r egul ar ; est a et apa r e que r i r t ambi n l a el abor aci n de un
pr ogr a ma futuro, del cual slo podr an es bozar s e sus gr andes
l i neami ent os al exami nar el pr ogr a ma i ni ci al .
Di scut i das l as met as de est e pr ogr a ma i ni ci al anal i zar emos
su r el aci n con los pr oyect os par t i cul ar es que deban cumpl i r l as
y sus posi bl es al t er nat i vas . No significa est o que haya que
e s pe r a r l a det er mi naci n definitiva de es as met as par a t omar l as
en cuenta. Hay s i empr e una s e r i e de i deas y pr oyect os pen-
di ent es que r esponden a aquel l os obst cul os, desequi l i br i os y
dems pr obl emas que se van pr esent ando en l a econom a, y l as
met as no podr an de t e r mi na r s e sin t omar conoci mi ent o de el l os
como posi bi l i dades de acci n. Pe r o no s er a pr udent e est udi ar
a fondo pr oyect o alguno ant es de c e r c i or a r s e si se j ust i fi ca
dent r o del pr ogr ama.
En la segunda par t e nos ocupar emos de l as i nver si ones del
pr ogr a ma y l a val or aci n de s us efect os. Nos r e f e r i r e mos en
p r i me r l ugar al cl cul o de l as i nver si ones ne c e s a r i a s , de los
r e c ur s os i nt er nos de que pueda di s poner s e y de l as i nver s i ones
ext r anj er as i ndi spensabl es par a compl ement ar l os .
53
En seguida abordaremos los efectos del programa de
inversiones pblicas y privadas sobre el crecimiento de la
produccin, el ingreso real y la demanda de la poblacin. Esto
nos permi t i r comprobar el grado de consistencia de aqul.
Con este propsito ser necesario analizar si hay compatibi-
lidad en el desenvolvimiento de las distintas actividades de la
economa, tanto desde el punto de vista interno, en sus r ec -
procas relaciones y en el empleo del potencial humano, como
desde el punto de vista exterior, en sus relaciones con el
balanc de pagos. De no haber compatibilidad, nos referiremos
a los reajustes que habr que introducir para conseguirla.
A continuacin sealaremos la conveniencia de hacer una
valoracin general del programa a fin de averiguar en qu
forma y medida se ha cumplido su propsito fundamental de
elevar el nivel de vida de la poblacin.
Finalmente se discutir la duracin del programa inicial,
su vinculacin con el programa futuro y las medidas previas
que sera recomendable adoptar para preparar a tiempo su
elaboracin.
Entre estas medidas dedicaremos especial atencin en la
t er cer a part e a la averiguacin de los recursos naturales, la
investigacin tecnolgica, la preparacin de instrumentos de
anlisis de los problemas de desarrollo y la formacin de
economistas para el estudio y la ejecucin de los programas.
Universalidad del contenido de un programa
2. Consideremos ahora estos distintos aspectos comenzando
por el contenido del programa. Hemos dicho que debiera
abarcar a todas las inversiones pblicas y privadas, lo cual no
significa que el Estado ha de intervenir en la realizacin de
estas ltimas, segn se explica en otro lugar. Hay vari as
razones principales para dar al programa este carcter de
universalidad:
a) Es indispensable determinar las necesidades totales de
capital en el perodo que abarque el programa inicial de des-
arrollo y relacionarlas con el probable volumen de recursos
disponibles, que son necesariamente limitados. Sin perjuicio
del examen ms detenido que deber hacerse al considerar las
metas del programa, esto permi t i r tener una pri mera idea de
la relacin entre los distintos tipos de inversiones, especial-
mente entre las inversiones en obras del Estado que no influyen
directamente sobre la produccin, las inversiones del mismo
Estado destinadas a aumentar la produccin y las que se estime
que deber realizar la actividad privada en virtud de los est -
mulos y oportunidades que ofrezca el programa.
Sin abarcar a s el conjunto de inversiones podra dislo-
carse, adems, la ejecucin del programa. Si determinadas
inversiones del Estado no se incluyeran en l, pudiera suceder
que su realizacin ulterior absorbiera recursos indispensables
54
para otras inversiones a las cuales el programa atribuyera
primordial importancia. Lo mismo podra decirse acerca de
las inversiones pblicas, pues ms de una vez se ha observado
en los pases latinoamericanos cmo algunas de ellas se han
realizado en detrimento de otras de la iniciativa privada que
debieran haber tenido prioridad"por su significado econmico.
b) Es indispensable pr ever l as consecuencias de l as inver-
siones sobre los distintos aspectos de la economa del pais, a
fin de determinar el grado de consistencia del programa. No
se t rat a slo de que ciertas inversiones no includas en el pr o-
grama puedan absorber los recursos que corresponden a otras,
sino de que con estas otras se perseguan determinadas metas
que, al no cumplirse, podran crear o dejar subsistentes des-
equilibrios o desajustes internos o externos que un programa
debiera evitar.
c) Las razones mencionadas seran suficientes para j ust i -
ficar la universalidad del programa desde un punto de vista
nacional. Pero hay otras consideraciones de carcter interna-
cional que deben tenerse en cuenta. Para que el desarrollo
econmico de los pases latinoamericanos vaya estrechando
progresivamente la sensible diferencia de su ingreso real con
el de los pases ms avanzados, se necesitar considerable
cantidad de inversiones exteriores; si se agregan a ellas las
que requieren otros pases menos desarrollados, se llega a
cifras muy elevadas cuya sola magnitud, aparte de otras consi-
deraciones, impone criterios estrictos de distribucin para
conseguir el mayor efecto posible en el desarrollo econmico
de los distintos pases. Es obvio que un pas que no necesite
acudir a prstamos de este tipo no tiene por qu ajustar sus
propias inversiones a tales cri t eri os. Pero desde el momento
en que se entra en un t erreno de cooperacin internacional, se
comprende que el aporte de recursos internacionales tenga que
depender de un programa bien concertado, ya que nose advierte
cmo podra justificarse la necesidad de esos recursos si se
empleara parte del ahorro interno en inversiones de muy
discutible utilidad colectiva, o si las inversiones proyectadas
persiguen finalidades distintas a las del desarrollo econmico
o no se proponen eliminar las dificultades que se oponen a l.
Vinculacin del programa con otras medidas de gobierno
3. Estas consideraciones se circunscriben desde luego al plan
de inversiones de un programa. Este tiene adems que consi-
derar las medidas oficiales que sea recomendable tomar para
hacer posible la realizacin del programa, por un lado; y, por
otro debe examinarla compatibilidad de las metas del programa
y los medios que ste presupone con otros aspectos de la accin
gubernativa.
Las pri meras conciernen principalmente a la actividad
econmica privada. El Estado puede determinar con precisin
55
l as i nver si ones que es t di spuest o a r e a l i z a r en forma di r ect a,
per o en cuant o a l a i ni ci at i va pr i vada t i ene que l i mi t a r s e
a t oma r ci er t as medi das pa r a es t i mul ar l a en det er mi nados
sent i dos y des al ent ar l a en ot r os . Eat as medi das t i enen que
guar dar es t r echa r el aci n con l as met as que per s i gue el
pr ogr a ma . De t odos modos, l a pr epar aci n de un. pr ogr a ma
ofrece l a oport uni dad de r e vi s a r t odas aquel l as medi das que
influyen di r ect ament e sobr e l a act i vi dad econmi ca, el i mi nar
al gunas, modi f i car ot r as y t oma r l as medi das adi ci onal es que
sea aconsej abl e. En es t e sent i do deber n e xa mi na r s e :
a) l a pol t i ca aduaner a y de cambi os y la f or ma en que
ambas afect an el desenvol vi mi ent o de l a pr oducci n, par t i cu-
l a r me nt e de l as r a ma s que el pr ogr a ma cons i der a en forma
especi f i ca;
b) el efecto del s i s t e ma i mposi t i vo sobr e l as i nver s i ones ;
c) l as di st i nt as medi das de i nt er venci n que influyen di r e c -
t ament e s obr e l a act i vi dad econmi ca, sobr e t odo en ma t e r i a
de cont rol de pr eci os y r egul aci n di r ect a de l a pr oducci n.
Pa r a eval uar el efecto de t odas es t as medi das , habr que
es t ar en es t r echo cont act o con l as f uer zas que act an en l a
r eal i dad pa r a no a pa r t a r s e pel i gr os ament e de el l a. Por lo
t ant o la cooper aci n de la act i vi dad econmi ca pr i vada es i ndi s -
pensabl e, t ant o en l a di scusi n y pr epar aci n del pr ogr a ma
como en su ej ecuci n ul t er i or .
En cuanto a ot r os aspect os de l a acci n guber nat i va, aun
cuando no influyen di r ect ament e sobr e t al o cual r a ma de
l a act i vi dad econmi ca, pueden t ener consi der abl e i nfl uenci a
sobr e l a or i ent aci n e i nt ensi dad del des ar r ol l o. Es ci er t o que
ello escapa por su nat ur al eza al cont eni do de un pr ogr ama,
per o qui enes lo pr e pa r a n han de t ener en cuent a l os posi bl es
efect os de ci er t os act os guber nat i vos par a c e r c i o r a r s e de si
hay compat i bi l i dad ent r e st os y l as fi nal i dades de aqul .
El caso de l os gast os pbl i cos es uno de l os m s si gni fi cat i vos
a cons i der ar a est e r es pect o, pues es obvio que l os r e c ur s os
i nt er nos que deber n cubr i r l as i nver si ones del pr ogr a ma no
son i ndependi ent es del vol umen de gast os pbl i cos, sino que
t i enen que pr es uponer un det er mi nado r i t mo en su desenvol vi -
mi ent o. Si el Est ado se propone dar l es mayor ampl i t ud, s e r
neces ar i ament e en det r i ment o de aquel l as i nver s i ones y habr
por t ant o que r eaj us t ar su mont o y di st r i buci n par a que haya
compat i bi l i dad con l os gast os pbl i cos, sal vo que el r eaj us t e
se oper e en s t os . Uno de los efect os benfi cos que podr a
t ener un pr ogr a ma con el andar del t i empo es pr eci s ament e
es t abl ecer el l mi t e que los r e c ur s os r eal es de un pa s oponen
a l a s di st i nt as posi bi l i dades de gast os e i nver s i ones y de mos t r a r
que, m s al l de ci er t os l mi t es , el cumpl i mi ent o de unas
ent r aa neces ar i ament e l a pos t er gaci n de ot r a s . En todo caso
convi ene que l a el ecci n ent r e al t er nat i vas se r eal i ce con el
conoci mi ent o cabal de su si gni fi cado y consecuenci as.
56
La det er mi naci n de l as met as
4. Hay que di st i ngui r ent r e l as met as i nmedi at as en el de s -
ar r ol l o econmi co-de un pa s y l as met as de m s l ar go al cance.
Las pr i me r a s deben f or mar par t e de un pr ogr a ma i ni ci al ,
dest i nado a r es ol ver los pr obl emas ms apr emi ant es del de s -
ar r ol l o y pr e pa r a r al pa s par a empr ender despus un pr ogr a ma
futuro de cr eci mi ent o r egul ar , con el apr ovechami ent o ordenado
de sus r e c ur s os nat ur al es . La dur aci n de est e pr ogr a ma
i ni ci al podr a s er de unos cuat r o o sei s aos por l as r azones
que se ve r ms adel ant e. La mi s ma forma en que se ha
efectuado el des ar r ol l o en los l t i mos dos deceni os, bajo la
pr es i n i ncont r ast abl e de acont eci mi ent os i nt er naci onal es, ha
cr eado en casi t odos l os pa s es l at i noamer i canos una s er i e de
pr obl emas apr emi ant es en l os di st i nt os s ect or es de la act i vi dad
econmi ca. No es neces ar i o un est udi o exhaust i vo de t odos l os
aspect os de la econom a de un pa s y sus posi bi l i dades par a
t r a z a r un pr ogr a ma i ni ci al dest i nado a r es ol ver l os . La falta
de conoci mi ent o a fondo de l os r e c ur s os nat ur al es de un pa s,
l a i mper f ecci n y car enci a de es t ad s t i cas y la es cas ez de
exper t os par a t r a z a r y ej ecut ar un pr ogr ama suel en a veces
r es ul t ar f act or es i nhi bi t or i os en la el abor aci n del pr ogr ama,
si se ent i ende por t al un cuer po pr eci s o y muy compl et o de lo
que ha de ha c e r s e en t odas y cada una de l as r a ma s de la
econom a. Si se t r a t a s e de un pr ogr ama semej ant e, aun l os
pa s es m s des ar r ol l ados se encont r ar an en di fi cul t ades par a
t ener l o. Pe r o no se t r a t a de eso, sino de algo en que t i ene
que des empear un papel pr eponder ant e el buen sent i do de la
gent e de exper i enci a en l a t cni ca y l a econom a de cada pa s.
En efecto, en l a mayor par t e de l os pa s es hay pendi ent es
una s er i e de i deas, i ni ci at i vas y pr oyect os que han surgi do
pr eci s ament e de l as si t uaci ones cr t i cas que se pr es ent an en
la mi s ma r eal i dad de la econom a. Y es l gi co que en gener al
l as sol uci ones se hayan buscado en funcin de l os r e c ur s os o
posi bi l i dades ya conoci das, ant es que en un est udi o compl et o
de el l as, que neces ar i ament e t oma r t i empo. Es e conjunto de
i deas, i ni ci at i vas y pr oyect os, al const i t ui r l a expr esi n de l as
necesi dades de cr eci mi ent o de unpa s , podrn r e s ul t a r val i osos
el ement os de i nf or maci n par a l os economi st as encar gados de
pr oponer l as met as fundament al es del pr ogr ama. Definidas
es as met as , l os i ngeni er os y dems exper t os deber n exami nar
desde el punto de vi st a t cni co si es as i ni ci at i vas y pr oyect os
r esponden adecuadament e a el l as. Est o no significa que deba
haber una s epar aci n absol ut a ent r e el t r abaj o de l os econo-
mi s t as y el de los exper t os t cni cos ; por el cont r ar i o, par a
evi t ar demor as y cost osas desvi aci ones, es i ndi spensabl e el
continuo examen conjunto de l os pr obl emas . Podr a oc ur r i r ,
en efecto, que ci er t as me t a s a que se i ncl i nan l os economi st as
sean pr ct i cament e i r r eal i zabl es desde el punto de vi st a t cni co
por l as di fi cul t ades que ent r aan, o que, a su vez, ci er t as
57
sol uci ones t cni cas a que se encami nan l os i ngeni er os t r ai gan
consi go i nconveni ent es o r eper cus i ones de or den econmi co que
no l as hagan aconsej abl es.
De todo est o s er a posi bl e que s ur gi es en ci er t as concl u-
si ones concr et as que, si n a ba r c a r t odos l os aspect os que un
pr ogr a ma futuro de cr eci mi ent o r egul ar debi er a cont ener ,
podr an l l e va r s e a l a pr c t i c a en un pr ogr a ma i ni ci al . Por
ej empl o, par a empr ender ci er t as i nver s i ones en ma t e r i a de
pot enci al hi dr ul i co, no es neces ar i o, conocer con pr eci s i n
t odas l as posi bi l i dades que en est a ma t e r i a e nc i e r r a un pa s.
Bast a s aber que en l a zona econmi ca de que se t r at a, ese
pr oyect o es el mej or , que t cni cament e est bi en concebi do y
que r es uel ve un pr obl ema r eal de ener g a o de abast eci mi ent o
de agua par a la agr i cul t ur a, al i vi ando a l a vez al bal ance de
pagos. Del mi s mo modo en un pa s que t i ene un pe r s i s t e nt e
desequi l i br i o en est e bal ance y en que exi st en posi bi l i dades de
subst i t uci n de ci er t as i mpor t aci ones a cost os r azonabl es,
empl eando ma t e r i a pr i ma naci onal , no es neces ar i o pa r a t omar
deci si ones est udi ar t odas l as posi bi l i dades de subst i t uci n ni
agot ar el examen de l os r e c ur s os del pa s. El buen sent i do
debi er a pr e va l e c e r en est e caso as" como una consi der aci n de
gr an val or psi col gi co; nada est i mul a ms a l os hombr es
encar gados de f or mul ar un pr ogr ama, y a l os que han de
poner l o en ej ecuci n, que la noci n cl ar a de que sus esf uer zos
no son vanos y de que el pr ogr a ma i ni ci al comenzar a funcio-
nar en el t e r r e no de l os hechos sin e s pe r a r var i os aos de
est udi o. La vi ej a sent enci a segn la cual l a car ga se a r r e gl a
andando, t i ene t ambi n aqu un gr an sent i do pr ct i co, per o
s i empr e que se sepa haci a dnde se va, est o es, que se
conozcan cl ar ament e l as met as de un pr ogr ama, i ni ci al .
Ms an, est abl eci das es t as met as , se conci be la i ni ci aci n
de ci er t os pr oyect os ai sl ados que r esponden a el l as, aun cuando
no se hayan t er mi nado ot r os pr oyect os y el pr ogr a ma i ni ci al
no se haya definido por compl et o. Sin embar go, exi st e un
pel i gr o que es i ndi spensabl e saber pr eveni r a est e r es pect o.
La i ni ci aci n de ci er t os pr oyect os , ant es de haber t er mi nado
de el abor ar t odo el cont eni do de un pr ogr a ma i ni ci al , podr a
s uger i r l a i dea de que en r eal i dad no es neces ar i o el pr ogr a ma
y que ba s t a r a con segui r agr egando nuevos pr oyect os par a
l ogr ar l os obj et i vos que se per s i guen. Ser a un gr ave e r r o r ,
pues si se pr os i gue as , si n a ba r c a r el conjunto de l as ne c e s i -
dades cr i t i cas de la econom a ( tanto l as que se han mani f est ado
hast a ahor a como l as que se mani f es t ar n pr obabl ement e dent r o
de al gunos aos por obr a del mi s mo cr eci mi ent o) , podr an
pr e s e nt a r s e los mi s mos desaj ust es y desequi l i br i os que han
sur gi do en el des ar r ol l o econmi co de l os pa s es l at i noamer i -
canos en des medr o de su ms vi gor oso cr eci mi ent o.
Pa r a pr eveni r est e pel i gr o es esenci al que, aun cuando no
se haya t er mi nado l a pr epar aci n del pr ogr a ma i ni ci al , l os
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pr oyect os que por su ur genci a convi ni ere comenzar sin di l a-
ci ones sean consi der ados conj unt ament e con l as ot r as i nver -
si ones ael Gobi erno y con l as medi das ms i mpor t ant es que
afect an a la act i vi dad econmi ca pr i vada. Se- consegui r con
ello t ener una pr i me r a i dea sel ect i va, es t abl ecer un pr i me r
orden de pr i or i dades par a el mej or apr ovechami ent o de l os
r e c ur s os es cas os . Mi ent r as todo est o se va r eal i zando,
deber n segui r act i vament e los est udi os par a concr et ar el
pr ogr a ma con c a r c t e r gener al y abar car en l t odos l os pr o-
yect os de i nver si n y l as medi das que i nfl ui rn en el cur s o de
l a act i vi dad econmi ca pr i vada.
5. Hemos dicho que l as met as del pr ogr ama i ni ci al deben
de t e r mi na r s e en funcin dl os obst cul os ms apr emi ant es que
est n oponi ndose al cr eci mi ent o r egul ar e i nt enso de un pa s,
as
-
como de l os desequi l i br i os y di fi cul t ades que lo per t ur ban.
Si se j uzga por l a exper i enci a r eci ent e de los pa ses l at i no-
amer i canos , podr amos di st i ngui r l os si gui ent es puntos en la
det er mi naci n de l as me t a s de un pr ogr a ma econmi co, con
excl usi n de ot r os aspect os muy i mpor t ant es que ( como la
sani dad pbl i ca, por ej empl o) deben f or mar pa r t e de ot r o or den
de medi das, que un buen pr ogr a ma no debi er a i gnor ar :
Obst cul os fundament al es en s ect or es bsi cos de l a eco-
nom a, pr i nci pal ment e en la ener g a y los t r a ns por t e s , que
dificultan el desenvol vi mi ent o del r es t o de l as act i vi dades.
Defi ci ent e capaci dad par a i mpor t ar l os bi enes de capi t al
y dems bi enes de pr oducci n r equer i dos por el des ar r ol l o,
m s l os ar t cul os es enci al es que necesi t a el pa s ; y cons i -
gui ent e t endenci a al desequi l i br i o ext er i or .
Vul nerabi l i dad de la econom a a l as fl uct uaci ones y cont i n-
genci as ext er i or es .
Di fi cul t ades en el desenvol vi mi ent o de l a agr i cul t ur a.
Di fi cul t ades en el desenvol vi mi ent o de ot r as act i vi dades
que t i enden haci a el mer cado i nt er i or .
Necesi dades i nsat i sf echas de obr as pbl i cas.
Necesi dades i nsat i sf echas de edificacin.
Concent r aci n excesi va de l a pobl aci n i ndust r i al .
Pr oduct i vi dad defi ci ent e.
Inflacin.
Vamos a cons i der ar ahor a cmo l as met as del pr ogr a ma
han de s ur gi r del examen de l os pr obl emas que acaban de
menci onar s e.
Di fi cul t ades en los s ect or es bsi cos de la econom a
>. Los hechos han demos t r ado ms de una vez en l os pa ses
l at i noamer i canos que l a el i mi naci n de los obst cul os que se
oponen al desenvol vi mi ent o de la ener g a y l os t r a ns por t e s es
de pr i mor di al i mpor t anci a par a el des ar r ol l o del r es t o de l as
act i vi dades de l a econom a. Es t os obst cul os exi st en act ual -
59
mente en la mayor parte de los pases y se comprende por ello
que ocupen el primer plano en los proyectos de desarrollo.
En materia de energa, el crecimiento del consumo ha sido
generalmente muy intenso y las fuentes de abastecimiento no
han crecido con la misma rapidez, ya sea porque se t rat a de
instalaciones que tienen que hacerse con mucha anticipacin y
ha faltado la previsin necesaria para hacerlas; o porque ha
habido dificultades de importacin; o porque no se ha tenido
recursos suficientes y los que haba se han empleado en
actividades que resolvan problemas inmediatos, en detrimento
de futuras necesidades, o en aplicaciones que hubiesen debido
postergarse o sencillamente no hacerse para atender otras
de fundamental importancia. Aisladamente o combinados entre
s*, estos motivos explican las situaciones crticas a que se
ha llegado en muchos casos.
En consecuencia, la meta de un programa en esa materia
debiera ser, primero, eliminar la deficiencia presente de
energa y, en seguida, desarrollarla en tal forma que pueda
responder a las necesidades probables del pas al terminar el
programa inicial y en los aos subsiguientes. Sera necesario
entonces, un clculo de estas probables necesidades, teniendo
en cuenta el consumo pasado y el incremento resultante del
crecimiento de la poblacin y de la misma accin del programa.
Habr en l algunos elementos que no puedan modificarse deli-
beradamente, pues dependen de la medida en que se haya
estimado el desenvolvimiento de la industria y los transportes
y otras actividades, y sus correspondientes necesidades de
energa; pero en otros casos el clculo depender del criterio
con que se considere la satisfaccin de ciertas necesidades
presentes o futuras. As", una parte no desdeable del incre-
mento del consumo de electricidad proviene en algunos pases
de nuevas aplicaciones que se han desarrollado en el consumo
de la poblacin, o de haberse puesto mucho acento en la exten-
sin de la electricidad a pueblos rurales con el loable propsito
de facilitar su progreso, pero sin objetivos econmicos inme-
diatos y cuando no haba recursos suficientes para atender
necesidades industriales. Dicho de otro modo, en un plan de
desarrollo de la energa es tan importante determinar las
formas ms convenientes de conseguirla, como las formas
ms econmicas de consumirla.
Determinadas las necesidades de energa, el programa
deber examinar las posibilidades de conseguir su satisfaccin.
El asunto es bastante complejo, pues hay que combinar distintas
consideraciones: los recursos energticos de un pas, el des-
equilibrio de su balance de pagos, su vulnerabilidad exterior y
la limitacin del capital disponible.
Teniendo en cuenta esas consideraciones, el problema de
la energa se plantea generalmente en los siguientes trminos
en los pases latinoamericanos:
60
a) ut i l i zaci n de l as fuentes ener gt i cas naci onal es ( pr i nci -
pal ment e el pot enci al hi dr ul i co, el carbn y el pet r l eo) con
econom as di r ect as en l as i mpor t aci ones de combust i bl es y
at enuaci n de l a vul ner abi l i dad ext er i or de un pai s ;
b) econom as adi ci onal es en la i mpor t aci n de combust i bl e
medi ant e l a i nst al aci n de r ef i ner as y el t r ans por t e adecuado
del combust i bl e ( barcos naci onal es y ol eoduct os);
c) econom as en el empl eo de ener g a por l a subst i t uci n
de una f or ma de empl eo por ot r a ( por ej empl o, l a el ect r i f i ca-
cin de f e r r oc a r r i l e s ) ;
d) econom as en el uso de combust i bl es por su mej or
apr ovechami ent o.
La exper i enci a de algunos pa ses l at i noamer i canos ha
demos t r ado que i mpor t ar una pr opor ci n consi der abl e del
combust i bl e hace ext r emadament e vul ner abl es sus econom as
a cont i ngenci as ext er i or es . Si a ello se agr ega que el fuerte
cr eci mi ent o del consumo suel e r eper cut i r sensi bl ement e en l as
i mpor t aci ones , ha de compr ender s e l at endenci a a dar pr i or i dad
a l a necesi dad de ut i l i zar l as fuentes naci onal es de ener g a.
El cost o de subst i t uci n t i ene gr an i mpor t anci a, per o ( como ya
se ha demos t r ado en el segundo captulo, al cons i der ar la
economi ci dad de una i ndust r i a que subst i t uye i mpor t aci ones) lo
deci si vo est en la compar aci n del i ncr ement o de pr oduct o
que ri nde el capi t al en est a forma cotejado con el de ot r as
pr oducci ones subst i t ut i vas y no con l a product i vi dad de ot r os
pa s es . En el pr es ent e caso, sin embar go, la vul ner abi l i dad
de un pa s que i mpor t a buena par t e de su ener g a podr a hacer
conveni ent e su producci n i nt er na, aunque l as i nver si ones
neces ar i as r esul t en menos pr oduct i vas que ot r as que podr an
ef ect uar se. Conviene de t odos modos t ener pr es ent e est a di fe-
r enci a par a t oma r l as det er mi naci ones con objetividad.
En cuant o a la f or ma de economi zar i mpor t aci ones - vas e
en el punto b),- el pa s sigue siendo vul ner abl e desde el punto
de vi st a ener gt i co, aunque no t ant o como ant es ; es t e caso
debi er a r e s ol ve r s e con el mi s mo cr i t er i o que en l as ot r as
pr oducci ones subst i t ut i vas, segn ve r e mos en el l ugar c o r r e s -
pondi ent e.
Respect o a l as econom as en el empl eo de ener g a por la
subst i t uci n de una forma por ot ra, hay por un l ado cons i der a-
ci ones de di vi sas ext r anj er as y por ot r o de product i vi dad. Si
se t r a t a de subst i t ui r un combust i bl e ext r anj er o por l a ut i l i za-
cin de ener g a naci onal , o de r educi r el empl eo de combus t i -
bl es i mpor t ados, nos encont r amos en un caso s i mi l ar al de
m s ar r i ba. Pe r o t ambi n puede t r a t a r s e de la subst i t uci n de
una fuente de ener g a naci onal por ot r a, como podr a s er el
paso del carbn al pet r l eo, o de l a lea a cual qui er a de el l os,
a l a ut i l i zaci n de l a el ect r i ci dad de or i gen hi dr ul i co en la
t r acci n f er r ovi ar i a en vez de esos ot r os combust i bl es. Caer a
est e caso en l a ext ensa gama de sol uci ones al t er nas que un
6]
pr ogr a ma t i ene que cons i der ar , y habr a que det er mi nar si el
capi t al i nver t i do en la el ect r i f i caci n pr opor ci ona un i ncr ement o
net o de pr oduct o o una di smi nuci n de cost o s uper i or al que se
obt endr a en ot r as apl i caci ones i nt er nas , t eni endo en cuent a,
adems su i nci denci a en la bal anza de pagos en l a f or ma que se
ver* en segui da.
Fi nal ment e est n l as econom as de ener g a pr oveni ent es
del mej or apr ovechami ent o de combust i bl es. Exi st en pr uebas
de que hay algo que hacer en es t e sent i do en l os pa s es l at i no-
amer i canos . As i mi s mo, es t as econom as suel en r e que r i r ,
apar t e de la difusin t cni ca de me j or e s pr ocedi mi ent os ,
ci er t as i nver s i ones de capi t al , y es pr obabl e que el r endi mi ent o
de es t as i nver s i ones sea pr opor ci onal ment e gr ande.
7. En el sect or bs i co de l os t r a ns por t e s hay t ambi n var i os
aspect os a cons i der ar :
a) La r enovaci n del ma t e r i a l . Est a es una de l as di fi cul -
t ades m s apr emi ant es en casi t odos l os pa s es l at i noamer i -
canos. La es cas ez de r e c ur s os pa r a i mpor t ar en l os aflos
t r ei nt a, l as di fi cul t ades pa r a hacer l o dur ant e l a gue r r a y la
pr ef er enci a concedi da despus a i mpor t aci ones de i nmedi at a
necesi dad, unido t odo a l os r e c ur s os cons i der abl es que r equi er e
la r enovaci n del mat er i al , son l as r azones que expl i can est e
hecho.
En aut omot or es hay t ambi n a t r a s os en la r enovaci n y en el
cr eci mi ent o de est a f or ma de t r a ns por t e s , per o la magni t ud de
l as i nver si ones ne c e s a r i a s es gener al ment e menos i mpor t ant e.
Apar t e del cl cul o d e l a s i nver s i ones ne c e s a r i a s par a poner
en condi ci ones de funci onami ent o nor mal y efi ci ent e al s i s t ema
de t r a ns por t e s , hay t ambi n que cal cul ar el mont o de l as r eno-
vaci ones nor mal es que deber n s egui r s e ej ecut ando despus,
a fin de exami nar l as posi bl es f or mas de s at i s f acer es t as
neces i dades .
b) La ampl i aci n del s i s t e ma de t r a ns por t e s , ya sea pa r a
r es ponder a la mayor necesi dad del t r f i co o pa r a ext ender l o a
ot r a s r egi ones y pr omover su de s a r r ol l o. Aqu cabe el anl i si s
de sol uci ones al t er nas , i ncl uso el desenvol vi mi ent o del t r a n s -
por t e ar eo, t eni endo en cuent a su pr oduct i vi dad e i nci denci a
s obr e el bal ance de pagos, apar t e de ot r as cons i der aci ones
t cni cas y econmi cas . Los est udi os neces ar i os pa r a ello
suel en t oma r t i empo y, sal vo en casos de ur genci a, o cuando
el est abl eci mi ent o de nuevas l neas sea i ndi spensabl e pa r a
cumpl i r ot r a s me t a s del pr ogr a ma i ni ci al , s e r a r ecomendabl e
i ncl ui r est e pr obl ema en el pr ogr a ma de de s a r r ol l o futuro.
c) La r eor gani zaci n del s i s t ema de t r a ns por t e s . Se
i mpone en muchos cas os , pues por la defi ci enci a del ma t e r i a l ,
la s obr e c a r ga de t r abaj o que ha -debido suf r i r por la i nt ensi f i -
caci n del movi mi ent o y ot r as r azones , la product i vi dad del
t r abaj o ha di smi nui do sensi bl ement e, y hay con f r ecuenci a
exceso de per s onal , sobr e todo en el t r a ns por t e f er r ovi ar i o.
62
d) La fabri caci n de mat er i al de renovaci n y de ci er t os
t i pos de mat er i al de t r a ns por t e . La magni t ud de l as ne c e s i -
dades de renovaci n y el cl cul o de su futuro cr eci mi ent o, ha
l l evado a algunos pa ses a cons i der ar t ant o l a i nst al aci n de
i ndust r i as de es t e mat er i al como l a ampl i aci n de l as exi st ent es.
Aqu* t ambi n i nt er vi ene l a consi der aci n de vul nerabi l i dad,
adems de la de product i vi dad; y dado el des ar r ol l o que est
adqui ri endo l a i ndust r i a del hi e r r o y acer o y l as i ndust r i as
met al r gi cas de ci er t os pa s es , se conci be muy bi en l a pos i bi -
l i dad de sol uci ones que abar quen l as necesi dades de var i os
de el l os.
La subst i t uci n de i mpor t aci ones y el desequi l i br i o ext er i or
8. No r epet i r emos aqu* lo que se dijo en ot r o l ugar de es t e
i nforme a c e r c a del desequi l i br i o ext er i or provocado por el
mi s mo cr eci mi ent o de la econom a. En l a mayor par t e de l os
casos es t e desequi l i br i o ha vuelto a da r s e despus de l a gue r r a
y, aun cuando haya podido c or r e gi r s e , s ur gi r nuevament e al
pr os egui r el cr eci mi ent o si no se t oman medi das par a evi t ar l o.
Asf pues, una de l as met as del pr ogr a ma i ni ci al deber s er
a s e gur a r l a el i mi naci n del desequi l i br i o al t e r mi na r su dur a-
cin. El pr ogr a ma subsi gui ent e deber t r a t a r a su vez que es e
desequi l i br i o no r e a pa r e z c a en el futuro.
Es t as medi das deben pr oponer el aument o de l as expor t a-
ci ones y el cambi o neces ar i o en la composi ci n de l as i mpor -
t aci ones por pr oducci n i nt erna, as* en l a i ndust r i a como en l a
agr i cul t ur a. En gener al , en el gr ado en que l os pa s es l at i no-
amer i canos puedan aument ar sus expor t aci ones sin el r i es go
de af ect ar desf avor abl ement e l os pr eci os ( segn se ha vi st o
en el cap t ul o II) st a s er a l a forma ms conveni ent e de s a t i s -
f acer en f or ma i ndi r ect a l as necesi dades de consumo y capi t a-
l i zaci n de l a pobl aci n. Pe r o l a mi s ma exper i enci a de est os
pa s es demues t r a que l a expansi n de es t as act i vi dades es
i nsufi ci ent e en el mej or de los casos par a abs or ber pr oduct i va-
ment e el sobr ant e de pot enci al humano y su i ncr ement o vege-
t at i vo. A pes ar de ello, como l a efi caci a de un pr ogr a ma de
des ar r ol l o depende en gr an medi da de l a capaci dad de un pa s
par a i mpor t ar y at ender los ser vi ci os de l as i nver si ones
ext r anj er as r equer i das por el mi s mo des ar r ol l o, todo pr ogr a ma
debi er a comenzar con una cui dadosa expl or aci n de l as pos i bi -
l i dades de acr ecent ar l as expor t aci ones.
9. La subst i t uci n de i mpor t aci ones conci er ne t ant o a l as que
se r eal i zan en el moment o en que se el abor a un pr ogr a ma como
a l as que podr an des envol ver s e en el futuro en vi r t ud del c r e -
ci mi ent o de un pa s.
Es bi en sabi do que en buena par t e de l os pa s es l at i no-
amer i canos el desequi l i br i o de l a bal anza de pagos ocur r i do
despus de l a gue r r a se ha el i mi nado r eci ent ement e con l a
apl i caci n de medi das r es t r i ct i vas y el aument o de l as expor -
63
t aci ones . Pe r o el pr obl ema di st a mucho de ha be r s e r es uel t o
y la cont i nuaci n del cr eci mi ent o podr det er mi nar t a r de o
t empr ano su r eapar i ci n. De a h i l a necesi dad de cons i der ar l o
ent r e l as met as pr i nci pal es de un pr ogr a ma .
En l a el abor aci n de est e habr ant e t odo que det er mi nar
el pr obabl e cr eci mi ent o de l as i mpor t aci ones al t e r mi na r el
pr ogr a ma i ni ci al y la t endenci a al desequi l i br i o pr ovocada por
el l o en el bal ance de pagos. Con est o nos ant i ci pamos al
examen de compat i bi l i dades que se ha r ms adel ant e y en el
cual, ent r e ot r as cos as , se desea compr obar si el cr eci mi ent o
de l as i mpor t aci ones guar da r el aci n con l os r e c ur s os ext e-
r i or e s de un pa s. En est e l t i mo caso se t r a t a de e s t i ma r l os
efect os del pr ogr a ma una vez el abor ado; mi e nt r a s que en el
pr es ent e se est n exami nando l os el ement os que el pr ogr a ma
deber cont ener .
Por lo t ant o, habr que pa r t i r de una hi pt esi s pr evi a y
pr oceder despus por t ant eos y aj ust es, por apr oxi maci ones
s uces i vas . Es t a hi pt esi s conci er ne a la magni t ud que t endr
pr obabl ement e el i ngr es o naci onal al t e r mi na r el pr ogr a ma
i ni ci al , cal cul ndol o en funcin del i ncr ement o de pot enci al
humano que habr que ocupar , el capi t al di sponi bl e par a hacer l o
y el aument o que podr a e s p e r a r s e en su product i vi dad medi a.
Hecho est o, deber e s t i ma r s e el cr eci mi ent o de l as i mpor t a -
ci ones pr ovocado por ese i ncr ement o de i ngr eso, t eni endo en
cuent a l as t endenci as que vi enen oper ndose en sus r engl ones
m s i mpor t ant es . Tambi n habr que ant i ci par aqu el t r abaj o
neces ar i o pa r a es t abl ecer l a compat i bi l i dad r ef er i da; per o s e r
s i mpl ement e con c a r c t e r pr el i mi nar . La ci fra r es ul t ant e y l a
apr eci aci n de l os ot r os el ement os del bal ance de pagos nos
pe r mi t i r t ener una pr i me r a i dea del ar den de magni t ud del
desequi l i br i o. Es t a ci fra s e r a m s bi en de c a r c t e r t endenci al
puest o que m s al l de ci er t os l mi t es sobr evi enen r eacci ones
que i mpi den s egui r s e desenvol vi endo al ' des equi l i br i o. Pe r o
di cha ci fra t i ene l a vi r t ud de i ndi car , en f or ma apr oxi mada,
cul es l a cuant a en que t endr n que s ubs t i t ui r s e i mpor t aci ones
par a que pueda cumpl i r s e l a hi pt esi s de cr eci mi ent o a que se
ha hecho r ef er enci a m s a r r i ba .
Es evi dent e que el mont o de l a pr oducci n que se de s a r r ol l a
pa r a cumpl i r est e objetivo t endr que s e r mayor que el de l as
me r c a nc a s que se subst i t uyen pues si bi en en al gunos casos se
pr oduci r i nt er nament e el val or compl et o del ar t cul o que ant es
se i mpor t aba, i ncl uso con el empl eo de equipos de capi t al
naci onal es, en ot r os habr que i mpor t a r ma t e r i a s pr i ma s
y r enovar const ant ement e la maqui nar i a i mpor t ada par a su
fabri caci n.
Det er mi nada a s la magni t ud del pr obabl e desequi l i br i o,
hay que bus car l as pr oducci ones que podr an cont r i bui r a
el i mi nar l o. Si nos at uvi s emos excl usi vament e a l a econom a
de di vi sas, es l gi co que habr a que el egi r aquel l as pr oduc-
64
ciones en que se pudiera economizar una mayor proporcin de
importaciones en su valor total. Pero esto significara resolver
la cuestin en forma unilateral, pues no se tendra en cuenta la
productividad del capital empleado.... Bien pudiera ser, en
efecto, que las inversiones de capital que logren esas econo-
mas en ciertas ramas de la produccin no sean ls que arrojen
el mayor incremento de producto neto. Es concebible que
otras inversiones pudieran dar el incremento mximo, pero
sin lograr la economa de divisas que se persigue, debido a la
mayor proporcin de importaciones que requiere la produccin.
Esto exige buscar entre las distintas inversiones una combi-
nacin que d el mayor incremento de producto compatible con
dicha economa de divisas: no ser aquel el mximo increment,
pero s* un incremento tan grande como el que las condiciones
permiten.
Sin embargo, estas condiciones no son invariables. Se ha
partido de una cuanta dada de capital disponible y de potencial
humano. Si pudiera disponerse de mayor capital y liberar ms
mano de obra en la produccin primaria, o emplear en produc-
ciones substitutivas mano de obra que se destina a otros fines,
se potira alcanzar acaso un incremento ptimo de producto
combinado con la economa de divisas que se propone conseguir.
Todas estas estimaciones son complejas y requieren infor-
maciones que es difcil reunir en todos los casos; pero sera
deseable que por lo menos en las inversiones ms importantes
pueda juzgarse en esta forma su significado econmico, sin
perjuicio de los otros elementos informativos de que habr que
disponer.
Por lo dems, en ciertas industrias el examen deber
real i zarse teniendo en cuenta que son integrantes de un conjunto
y esenciales para que ste se desarrolle; y aun suponiendo que
la productividad del capital y la economa de divisas sean infe-
ri ores que en otras inversiones, convendra sin embargo real i -
zarl as por razones de mejor integracin y para dar menos
vulnerabilidad al conjunto de que forman parte.
Asimismo, no ha de perderse de vista el elemento tiempo.
Ciertas industrias que se establezcan para substituir importa-
ciones t ardarn cierto tiempo en alcanzar productividad sat i s-
factoria, tanto por la mayor experiencia que se adquiera en
ellas como por las economas inherentes al aumento de la
produccin. Corrise dijo en el pri mer capitulo de este informe,
un programa significa un acto de previsin del futuro y las
decisiones sobre las cuales descanse debern t r azar se con
amplia perspectiva de tiempo.
Al estimar la magnitud del desequilibrio del balance de
pagos en el ao de terminacin del programa se ha partido
implcitamente del supuesto de haberse examinado antes todas
aquellas otras importaciones de las cuales sea dable prescindir
total o parcialmente para dar la mayor amplitud posible al as de
65
bi enes de pr oducci n. Aqui es donde el s i s t ema i mposi t i vo
puede des empear un papel de si gni fi caci n, con el doble
pr opsi t o de r e s t r i ngi r es as i mpor t aci ones y capt ar a l avez en
f or ma fcil una par t e del gast o de l os gr upos "de al t os i ngr es os ,
apl i cando el r e c ur s o a s obt eni do al de s a r r ol l o econmi co.
Es t as r e s t r i c c i one s podr an es t i mul ar el des ar r ol l o de l a
pr oducci n i nt er na de l os mi s mos ar t cul os , con lo cual se
habr a per di do uno de l os efectos que se t r a t a de obt ener ,
desvi ando a la vez l a i nver s i n de capi t al es de fines s oci al -
ment e m s t i l es. Tendr an pues que compl ement ar s e con
i mpues t os i nt er nos que desal i ent en est e tipo de act i vi dades.
Vul nerabi l i dad ext er i or
10. En el p r i me r t r abaj o sobr e de s a r r ol l o econmi co pr e s e n-
t ado por est a Se c r e t a r a a l a Comi si o n i / se ha exami nado en
t r mi nos muy gener al es l a posi bi l i dad de at enuar , si no el i -
mi nar , con el de s a r r ol l o i nt er no l a ext r ema vul ner abi l i dad de
l os pa s es l at i noamer i canos a l as fl uct uaci ones y cont i ngenci as
ext er i or es . Est e asunt o t i ene que exami nar s e en cada cas o
concr et o segn los r e c ur s os del pa s y l os dat os bs i cos de su
econom a.
Desde el punto de vi st a de su vul ner abi l i dad c cl i ca, l a
met a de un pa s debi er a s e r de s a r r ol l a r l a pr oducci n i nt er na
y l a subst i t uci n de i mpor t aci ones en t al forma que al s obr e -
veni r un des cens o i nt enso en l as expor t aci ones se pueda ma nt e -
ner l a ocupaci n y l a act i vi dad econmi ca cor r i ent e esenci al
par a el consumo de l a pobl aci n. Es t e objetivo no podr cons e-
gui r s e si no se ha l ogr ado r educi r l as i mpor t aci ones de ma t e -
r i a s pr i ma s y ar t cul os es enci al es a una cant i dad que pueda
c ubr i r s e con l as expor t aci ones m ni mas a que pudi er a l l e ga r s e
pr evi s ibl ement e en un des cens o c cl i co ( teniendo en cuent a
ot r os r engl ones act i vos, a s como l as car gas f i nanci er as del
capi t al ext er i or y ot r os r engl ones pasi vos) . En consecuenci a,
el ma r ge n de fluctuacin de l as i mpor t aci ones deber a ba r c a r
pr ef er ent ement e l os ar t cul os no es enci al es a s como l os bi enes
de capi t al , dems bi enes dur ader os y ot r os ar t cul os es enci a-
l es pe r o cuya i mpor t aci n pueda pos t e r ga r s e pa r a t i empos de
mayor hol gur a: todo el l o par a a s e gur a r aquel l a i mpor t aci n
m ni ma de ar t cul os es enci al es .
Es cl ar o que si l as i nver s i ones ext er i or es se hi ci er an con
pr eocupaci ones ant i c cl i cas podr an evi t ar s e, o al menos mi t i -
gar s e, es t as fl uct uaci ones en l as i mpor t aci ones de bi enes de
capi t al , par a mayor r egul ar i dad del pr oces o de cr eci mi ent o
econmi co.
1/ El desarrol l o econmi co de la Amri ca Latina y algunos de sua pri nci pal es
probl emas, Parte II, Comi si n Econmi ca para Amri ca Latina de l as
Naci ones Unidas.
66
Por ot r o l ado, desde el punto de vi st a de su vul ner abi l i dad
a cont i ngenci as ext er i or es , como l as gue r r a s y el r e a r me , l a
exper i enci a ha compr obado en cada pa s muchos puntos cr t i cos ;
por ej empl o, l a es cas ez de ci er t os pr oduct os qu mi cos o de
r epues t os , que afect an a gr an par t e de l a i ndus t r i a y pueden
compr omet er s er i ament e su des ar r ol l o. Podr a asi* j ust i f i -
c a r s e l a pr oducci n i nt er na de esos pr oduct os aun cuando l a
i nver si n de capi t al en el l as t r ai ga un i ncr ement o de pr oducci n
me nor que en ot r os campos de act i vi dad: s e r a el cost o de una
pr i ma de segur o en que l a pr udenci a acons ej ar a af r ont ar .
Desenvol vi mi ent o agr col a
11. El s er i o pr obl ema de l a i nsufi ci enci a de l a di et a al i ment i ci a
en buena par t e de l os pa s es l at i noamer i canos exi ge un l ugar
pr omi nent e par a l a agr i cul t ur a en l os pr ogr a ma s de des ar r ol l o
econmi co. Aqu t ambi n ha de t r a z a r s e una l nea di vi s or i a
ent r e l os asunt os que r equi er en sol uci n i nmedi at a en un
pr ogr a ma i ni ci al y aquel l os ot r os de ms l ent o desenvol vi mi ent o.
El pr ogr a ma i ni ci al debi er a cons i der ar , ent r e ot r os , l os
si gui ent es punt os:
a) Medi das par a l ogr a r aument os de product i vi dad en pl azo
r el at i vament e br eve, por el mej or ami ent o si mpl e de l os p r o c e -
di mi ent os de cultivo y el empl eo de i mpl ement os m s apr opi ados.
b) Mej or uso de l a t i e r r a y el agua di sponi bl e.
c) Ext ensi n i nmedi at a de l a superfi ci e cul t i vabl e pa r a
r es ol ver si t uaci ones apr emi ant es .
d) Par t i ci paci n de la agr i cul t ur a en l a subst i t uci n de
i mpor t aci ones . Aquf, e l pr obl e ma del us o al t er nat i vo del capi t al
y del pot enci al humano que se pr es ent a en l a ener g a, l os
t r a ns por t e s y l a i ndust r i a, se agr ega el del uso de l a t i e r r a .
Si hay es cas ez de t i e r r a di sponi bl e y es neces ar i o hacer f uer t es
i nver si ones pa r a ext ender l a superfi ci e cul t i vabl e y poder
l ogr ar pr oducci ones subst i t ut i vas, s e r ne c e s a r i o saber si el
capi t al empl eado en l a agr i cul t ur a t r a e consi go mayor i nc r e -
ment o de pr oducci n que si se empl ea en l a i ndust r i a, pa r a
poder deci di r s e en favor de l a pr i me r a , sin per j ui ci o de cons i -
der aci ones de ot r o or den que pueda gr avi t ar en es t a de t e r mi -
naci n.
e) Posi bi l i dad de aument ar l a producci n pa r a l a expor -
t aci n.
f) Posi bi l i dad de aument ar l a pr oducci n de ci er t os a r t -
cul os cr t i cos par a el me r c a do i nt er no, adems de l os i mpl i -
cados en el anl i si s de l as i mpor t aci ones .
g) Mecani zaci n en l a medi da en que l a mi s ma agr i cul t ur a
y ot r as r a ma s de l a econom a puedan a b s o r b e r l a mano de obr a
despl azada, o cuando a s lo aconsej en l a expl ot aci n econmi ca
de nuevas t i e r r a s , l a es cas ez de mano de obr a en ci er t as
zonas o l a ndole especi al de l os cul t i vos.
67
h) I nver si ones pa r a f aci l i t ar el al macenami ent o y t r a n s -
por t e de l os pr oduct os agr col as .
En es t a enumer aci n puede not ar s e que l os pr obl emas
e s t r uc t ur a l e s de l a agr i cul t ur a se dejan pa r a el pr ogr a ma
fut uro, pues , sal vo excepci ones que s i empr e se debi er an
cons i der ar , r equi er en un' examen que no puede i mpr ovi s a r s e
en el l apso r el at i vament e cor t o que r e pr e s e nt a l a pr epar aci n
de un pr ogr a ma i ni ci al . Adems , l as medi das suscept i bl es de
r es ol ver es t os pr obl emas no t i enen gener al ment e r es ul t ados
posi t i vos i nmedi at os sino que r equi er en un t i empo que suel e
s obr e pa s a r al de dur aci n de aquel pr ogr a ma .
Desenvol vi mi ent o de ot r as act i vi dades i nt er nas
12. Apar t e de l a pr oducci n i ndust r i al subst i t ut i va de i mpor -
t aci ones , puede haber ot r as r a ma s que sat i sf ac an por compl et o
l as neces i dades del me r c a do i nt er no y que t r opi ezan con di fi -
cul t ades en su desenvol vi mi ent o, con l a consi gui ent e e s c a s e z
pr es ent e o pr evi s i bl e de su pr oducci n. En su examen habr que
pe s a r l a vent aj a de i nver t i r capi t al es en el l as en compar aci n
con aquel l as ot r as que r educen i mpor t aci ones o aument an expor -
t aci ones . En gener al , pa r e c e r a que es t as l t i mas debi er an
t ener pr ef er enci a sobr e aquel l as yaque mej or an l as condi ci ones
pa r a i mpor t ar bi enes de pr oducci n y de s a r r ol l a r despus es as
ot r as act i vi dades. Sin embar go, podr an exi s t i r cons i der a-
ci ones de tipo soci al de mayor peso que es t as ot r as en al gunos
cas os es peci al es .
Obr as pbl i cas
13. La m s si mpl e oj eada a l a ma yor par t e de l os pa s es l at i -
noamer i canos si es que no a su t ot al i dad, pone de mani f i est o
el consi der abl e campo de i nver s i ones que r epr es ent an l as obr as
pbl i cas y expl i ca l a pr omi nenci a que t i enen en l as pr eocupa-
ci ones de gobi er no. No es dudoso, pues , que en un pr ogr a ma
i ni ci al haya de dar s e cabi da a l as obr as m s i ndi s pens abl es .
Pe r o hay que t ener en cuent a una consi der aci n fundament al :
l a me t a m s ur gent e es el aument o de l a pr oducci n y del
i ngr eso r eal , y cuant o m s capi t al y esf uer zo se concent r an en
l ogr a r est e pr opsi t o a expensas de ot r os menos apr emi ant es ,
t ant o m s posi bl e s e r cumpl i r es t os ot r os en el fut uro.
Por supuest o que hay obr as pbl i cas cuyo gr ado de ur genci a
es compar abl e a l a de aquel l as defi ci enci as en l os s e c t or e s
bs i cos que se ha coment ado m s a r r i ba . En esos cas os
me r e c e n que se l es at r i buya un or den el evado de pr el aci n.
Pe r o en muchos ot r os r e s ul t a r evi dent e l a conveni enci a de
pos t e r ga r o mode r a r l a ampl i t ud de su r eal i zaci n por l as
r azones ant edi chas.
Podr a s eal ar s e al gunos casos en que un pa s con de s e -
qui l i bri o en su bal ance de pagos, por no haber dedi cado sufi -
ci ent es i nver s i ones a l a subst i t uci n de i mpor t aci ones , o que
68
sufre aguda es cas ez de ci er t os pr oduct os al i ment i ci os , por
haber descui dado l as i nver si ones en l a agr i cul t ur a, ha est ado
i nvi rt i endo una par t e apr eci abl e de su es cas o ahor r o en obr as
que l as ci r cunst anci as no hubi er an j ust i fi cado r e a l i z a r .
Edi fi caci n
14. Muchas veces se ha coment ado l a el evada pr opor ci n de
i nver si ones que algunos paf ses l at i noamer i canos dedi can a l a
edi fi caci n. Acaso es t a obser vaci n pr ovenga m s bi en del
tipo de edi fi caci n de lujo que suel e c a r a c t e r i z a r buena par t e
de l as const r ucci ones. Por que lo ci er t o es que en casi t odos
l os paf ses exi st e una gr an penur i a de habi t aci n, es peci al ment e
en l os ncl eos ur banos en que l a i ndust r i al i zaci n y el des -
ar r ol l o de l os s er vi ci os del Est ado han at rafdo consi der abl e
cant i dad d gente del campo. Es aqu donde se not a mej or que
en ot r os aspect os cmo el pr oces o r eci ent e de cr eci mi ent o ha
puest o de r el i eve mani f i est as di f er enci as s oci al es , pues s i bi en
mucha de aquel l a gente di sfrut aba gener os ament e de un espaci o
l i br e en el campo que compensaba en par t e lo pr e c a r i o de su
vi vi enda, lo ha perdi do con f r ecuenci a en l as i mpr es i onant es
condi ci ones de haci nami ent o y pr omi s cui dad con que vive en
l as ci udades.
Por el l o l a vi vi enda popul ar debi er a me r e c e r gr an at enci n
en un pr ogr a ma de des ar r ol l o. Es est e uno de l os campos
m s at r ayent es par a una pl aneaci n y t ambi n uno de l os m s
di ffci l es, y en el que se ha comet i do adems l ament abl es
e r r o r e s . Por su magni t udes un pr obl ema que no t i ene sol uci n
i nmedi at a a cor t o pl azo. Cabe pr egunt ar s e si el cami no m s
l gi co a segui r no ser f a concent r ar l a mayor par t e de l os
r e c ur s os del pa s en aument ar pr i me r o el i ngr eso r eal pa r a
l ogr ar despus el ma r ge n de ahor r o que pe r mi t a acomet er un
pl an ambi ci oso de edi fi caci n popul ar . Pe r o en todo cas o,
y apar t e de l as sumas que se deci da i nver t i r con es t e objeto en
un pr ogr a ma i ni ci al , s e r a r ecomendabl e exami nar lo si gui ent e:
a) l a cant i dad de vi vi endas que hace falta;
b) l a cant i dad en que deber n a c r e c e nt a r s e anual ment e en
funcin del mi s mo pr ogr a ma econmi co;
c) l as di st i nt as sol uci ones que se pr es ent an y su cost o;
d) l a or gani zaci n m s econmi ca de l as i ndust r i as de l a
const r ucci n en vi st a de un plan de cons t r ucci ones :
e) l as medi das par a es t i mul ar l a i ni ci at i va pr i vada en
ma t e r i a de edi fi caci n popul ar.
Concent raci n excesi va de l a pobl aci n i ndust r i al
15. En el punto ant er i or se ha hecho r ef er enci a a l a concen-
t r aci n de pobl aci n en l as ci udades. Apart e de l as consecuen-
ci as soci al es de est e fenmeno, sus consecuenci as econmi cas
di r ect as e i ndi r ect as son de indudable i mpor t anci a. El despl a-
69
zami ent o de l a pobl aci n aument a l a necesi dad de i nver t i r
capi t al en una s er i e de s er vi ci os que como el t r a ns por t e ,
podr an s e r mucho - menor es si l a i ndus t r i a no se concent r ar a
e n l a f o r ma en que se es t concent r ando. No es s t e por ci er t o,
un asunt o que el pr ogr a ma i ni ci al pueda r e s ol ve r . Pe r o por lo
menos no debi er a agr avar l o, pr ocur ando l ogr ar ciera des cen-
t r al i zaci n en l as act i vi dades nuevas que abar que, e s pe c i a l -
ment e en l a i ndust r i a. Habr a que comenzar el examen de l as
medi das que en un pr ogr a ma de m s l ar go al cance debi er a
t oma r s e pa r a evi t ar que cont i nenl as t endenci as act ual es haci a
una excesi va concent r aci n.
Pr oduct i vi dad defi ci ent e
16. Como es sabi do, una par t e consi der abl e del aument o de
product i vi dad se ha l ogr ado en la Amr i ca Lat i na medi ant e l a
t r ans f er enci a a l as act i vi dades i ndus t r i al es y ot r as act i vi dades
conexas de gente que se despl aza de l as act i vi dades p r i ma r i a s .
Pa r a el l o se r equi er e aument ar l a capi t al i zaci n en es t as
l t i mas , a fin de l i be r a r gente que t r abaj aba ant es con menor
pr oduct i vi dad, y aument ar l a capi t al i zaci n pa r a a bs or be r l a
mi s ma gente en l a i ndus t r i a.
Es t e pr oces o t endr que cont i nuar ne c e s a r i a me nt e has t a
que se es t abl ezca ci er t a ni vel aci n ent r e l a pr oduct i vi dad en l a
pr oducci n pr i ma r i a e i ndus t r i al . Sin embar go, dent r o de
ci er t os l i mi t es , exi st e l a posi bi l i dad de l i be r a r gente en ambas
act i vi dades con una apl i caci n r el at i vament e pequea de capi t al ;
l a mayor pa r t e del capi t al slo se ne c e s i t a r a p a r a l a absor ci n
de l a gente a s l i ber ada. En efect o, si se j uzga por l as concl u-
si ones de l a i nvest i gaci n t e xt i l , 2/ se podr an l ogr a r i ncr ement os
sensi bl es de pr oduct i vi dad en l a i ndus t r i a con l a modi fi caci n
de ci er t os pr ocedi mi ent os de t r abaj o en la or gani zaci n y en el
r gi men admi ni s t r at i vo. Lo mi s mo podr a deci r s e de l a a gr i -
cul t ur a a l a vi s t a de l os efect os de ci er t as me j or a s t cni cas
que, como l as s emi l l as h br i das y l os pes t i ci das , son r el at i va-
ment e poco cos t os as . Hay pa s es de e s c a s a t i e r r a r egada en
que sin embar go, podr an obt ener s e apr eci abl es aument os de
pr oducci n medi ant e un mej or apr ovechami ent o del agua y del
t e r r e no. En ma t e r i a de t r ans por t e cabr a f or mul ar consi de-
r aci ones anl ogas, a s como en ot r as act i vi dades.
Exi s t e, pues , l a posi bi l i dad de obt ener pr ont ament e es t os
i ncr ement os de pr oduct i vi dad r emovi ndol os obst cul os econ-
mi cos y psi col gi cos, a veces bast ant e s e r i os , que se oponen
a el l o. Pe r o es es enci al abs or ber en nuevas act i vi dades, o en
l a expansi n de l as exi s t ent es , l os t r abaj ador es que en es t a
2 / "Productividad de l a mano de obra enl a industria texti l al godonera de ci nco
paf ses l ati noameri canos", Comi si n Econmi ca para Amri ca Latina,
Naci ones Uni das, (Documento E/ CN. 12/ 219).
70
f or ma se l l eguen a des pl azar . De a h la vi ncul aci n es t r echa
de st a con ot r as met as del pr ogr a ma .
Los efect os de est e aument o de product i vi dad per mi t i r f an
me j or a r el i ngr eso r eal de l os t r abaj ador es de l as act i vi dades
en que el aument o oc ur r i e r a , y el l o podr a s e r vi r de poder oso
i ncent i vo par a modi f i car l os pr ocedi mi ent os de t r abaj o y
aument ar t ambi n el ma r ge n de ahor r o i ndi spensabl e par a el
i ncr ement o de capi t al i zaci n que, segn se dijo en ot r o l ugar ,
exige el pr ogr a ma subsi gui ent e. La col abor aci n de l os si ndi -
cat os obr er os t endr a gr an i mpor t anci a par a la consecuci n de
est os pr ops i t os .
De s er el l o posi bl e, l as i nver si ones dest i nadas a r educi r
l a mano de obr a en l as uni dades agr col as e i ndust r i al es e xi s -
t ent es, slo se j ust i f i car an en gener al , y sal vo en casos
es peci al es , cuando se hubi er a absor bi do l a mano de obr a l i be-
r ada por l os pr ocedi mi ent os menos cost osos a que acaba de
ha c e r s e r ef er enci a adems del a mano de obr a empl eada i nt er -
mi t ent ement e en ocupaci ones de es cas a r emuner aci n.
Fi nanci ami ent o del des ar r ol l o: inflacin
17. Ser a oci oso dar r azones en favor de cons i der ar l a sol uci n
del pr obl ema de l a inflacin ent r e l as met as m s i mpor t ant es
de un pr ogr a ma i ni ci al de des ar r ol l o. Slo dent ro de un p r o -
gr ama de es t a nat ur al eza se concibe bi en un pl an par a combat i r
est e fenmeno en l os pa s es l at i noamer i canos , puest o que l as
medi das ne c e s a r i a s no podr an t oma r s e ai sl adament e sin t r a e r
consecuenci as o per t ur baci ones que s e r a aconsej abl e pr eveni r .
Si l a inflacin est pr ovocada por un exceso de i nver si ones
sobr e el ahor r o di sponi bl e, no bast a a pl i c a r l a f r mul a senci l l a
de di smi nui r l as p r i me r a s pa r a t e r mi na r la inflacin; pr i me r o
porque ello t r a e r desocupaci n i nt er na de f act or es de muy
difcil - s i no i mposi bl e- absor ci n espont nea; y, segundo,
porque si el pr obl ema fundament al del des ar r ol l o econmi co es
aument ar l a capi t al i zaci n, mal podr a comenzar s e di smi nu-
yendo l as i nver s i ones : habr en todo caso que cambi ar su
or i ent aci n si el l a es i nconveni ent e, per o no di s mi nui r l as .
La sol uci n t i ene que bus car s e en el aument o del ahor r o i nt er no
o en una mayor apor t aci n de capi t al ext r anj er o, hast a que el
i ncr ement o de i ngr eso r eal per mi t a a c r e c e nt a r el ma r ge n de
ese ahor r o i nt er no.
Si l a inflacin ha di smi nui do su efi caci a capi t al i zador a y
no pr ovi ene, por t ant o, de un exceso de i nver s i ones , sino del
esf uer zo de l os di st i nt os grupos soci al es par a r e c upe r a r lo
per di do o me j or a r su si t uaci n, qui er e deci r que el fenmeno
ha adqui ri do c a r a c t e r s t i c a s soci al es y pol t i cas muy agudas,
par a l as cual es l a sol uci n i nmedi at a no es del r e s or t e excl u-
sivo de un pr ogr a ma econmi co. Un aument o r el at i vo de p r o -
ductividad en un pl azo r el at i vament e cer cano, como el que se
consi der a en el punto ant er i or , podr a cont r i bui r a c r e a r
71
condi ci ones pr opi ci as par a l a sol uci n de est os del i cados
aspect os dei pr obl ema i nf l aci onar i o.
Los pr oyect os pa r t i c ul a r e s
18. Ya se dijo que l a el abor aci n y el examen de l os pr oyect os
par t i cul ar es sl o debi er a e mpr e nde r s e una vez defi ni das l as
me t a s del pr ogr ama, pues de lo cont r ar i o se i nc ur r i r a en
esf uer zos y gast os que acas o r e s ul t a r a n i nneces ar i os . Ms
an, ant es de e nt r a r en est o convendr a t ener una p r i me r a
i mpr es i n de l as di st i nt as sol uci ones que se conci ben par a
r es ol ver un pr obl ema concr et o a fin de concent r ar el esf uer zo
en l a que par ezca m s r azonabl e. Podr an c i t a r s e cas os de
pr oyect os cost osos que se han est udi ado cuando hab a ot r as
sol uci ones m s acces i bl es y de me nor i nver si n de capi t al .
En todo est o deber s e r muy e s t r e c ha la cooper aci n ent r e
l os i ngeni er os y l os di st i nt os es peci al i s t as , por un l ado, y loa
economi st as del pr ogr ama, por ot r o. Hay asf una fase de
el ecci n pr evi a de al t er nat i vas en que el t r abaj o deber des pl e-
gar s e conj unt ament e. Despus vendr l a el abor aci n del pr o-
yect o por los t cni cos. Y, fi nal ment e, unos y ot r os deber n
exami nar l as condi ci ones econmi cas de cada uno de ellos. asf
como ' su vi ncul aci n a l as me t a s , su compat i bi l i dad con ot r os
y sus consecuenci as econmi cas .
Rel aci n ent r e l as di st i nt as me t a s del pr ogr ama
19. De l a s ome r a des cr i pci n que acabamos de ha c e r de l as
di st i nt as met as de un pr ogr a ma i ni ci al de des ar r ol l o se de s -
pr ende l a fnt i ma vi ncul aci n que ent r e el l as exi st e. Como en
todo pr ogr ama, el examen de cada una de l as par t es t i ene que
ha c e r s e t eni endo s i e mpr e a l a vi s t a l as ot r as pa r t e s ; a l a vez
que el examen del conjunto r equi er e t ener pr es ent e l a fndole e
i nt er r el aci n de cada una de el l as .
Asf, l as i nver s i ones que se pr oyect an par a cumpl i r l as
di st i nt as met as del pr ogr a ma debi er an c ompa r a r s e ent r e s f par a
compr obar si no habr f a ot r as combi naci ones de efectos ms
f avor abl es en el i ncr ement o del pr oduct o naci onal o que r e s -
pondan mej or al pr opsi t o de di s mi nui r la vul ner abi l i dad
ext er i or de un pafs. Nos hemos r ef er i do a el l o en el cur s o
de la exposi ci n y a gr e ga r e mos aqu ot r as cons i der aci ones
par a compl et ar el examen:
a) Ci er t o tipo de i nver s i ones podr an j us t i f i car s e pl ena-
ment e en l os s ect or es bsi cos cons i der ados por s epar ado. Pe r o
pudi er a s er que el i gi endo ot r as sol uci ones al t er nat i vas se
l l egar a a economi zar ci er t a cant i dad de capi t al y. que s t e
pudi er a apl i car s e mej or en l a consecuci n i nmedi at a de ot r a s
me t a s .
b) Las i nver s i ones en la agr i cul t ur a, t endi ent es a subst i t ui r
i mpor t aci ones , debi er an c ompa r a r s e con l as efect uadas con el
mi s mo pr opsi t o en l a i ndust r i a, par a c e r c i o r a r s e en qu
72
apl i caci ones del capi t al es cas o se obt i ene el ma yor i ncr ement o
del pr oduct o. Est e cotejo debi er a ext ender se despus a t odas
l as i nver si ones i ndus t r i al es y agr col as , sin perj ui ci o de l as
consi der aci ones de vul ner abi l i dad que se han formul ado m s
ar r i ba.
c) Del mi s mo modo, l as i nver si ones par a r enovar l os
equipos en los s ect or es bsi cos y en la
:
i ndust r i a, y l as r eque-
r i das por la mecani zaci n de l a agr i cul t ur a y ot r as r a ma s de
la producci n pr i ma r i a , debi er an cot ej ar s e, en cuanto el l as
significan econom a de mano de obr a, con l a posi bi l i dad de
hacer lo mi s mo con menos cost o de capi t al , medi ant e mej or as
en los pr ocedi mi ent os de t r abaj o.
d) La econom a de mano de obr a a s l ogr ada debi er a compa-
r a r s e con la cant i dad de mano de obr a que abs or ber n l as
i nver si ones del pr ogr ama.
e) Las i nver si ones en obr as pbl i cas y en edi fi caci n
t endr n que cot ej ar s e con ot r as i nver si ones dest i nadas a
aument ar pr ont ament e la producci n, y det er mi nar sus r e s pe c -
t i vos gr ados de ur genci a desde el punto de vi st a econmi co
y soci al .
20. Al exami nar l as di st i nt as met as de un pr ogr ama hemos
puest o especi al at enci n en l as di fi cul t ades de los s ect or es
bsi cos, en el desequi l i br i o de l a bal anza de pagos y en ot r os
obst cul os que se oponen al des ar r ol l o, at eni ndonos a la
exper i enci a de los pa ses l at i noamer i canos en gener al . Pe r o
hay casos par t i cul ar es en que no se dan algunos de esos fen-
menos . Ha habi do por ej empl o unos pocos pa ses en que no se
ha pr esent ado t endenci a per s i s t ent e al desequi l i br i o, sea
porque l as expor t aci ones han cr eci do cons i der abl ement e, sea
porque el des ar r ol l o i nt er no ha sido poco mar cado. Es evi -
dente que no habr mani f est aci ones concr et as de des ar r ol l o si
st e no t i ene fuerza. Pe r o s podr a haber un pr obl ema de
des ar r ol l o pot enci al : r e c ur s os nat ur al es sin empl ear , abun-
danci a de mano de obr a o posi bi l i dades de ahor r o no us adas
que, de ut i l i zar s e, har an s ur gi r aquel l os pr obl emas c a r a c t e -
r s t i cos de la mayor par t e de los pa ses l at i noamer i canos .
Por esa razn se j ust i fi ca t ambi n en el l os un pr ogr ama de
des ar r ol l o, aunque con di st i nt o acent o en sus met as .
21. El r as go di st i nt i vo de un pr ogr a ma bi en concer t ado es el
buen sent i do con que se exami nen l as di st i nt as sol uci ones y se
compar e el esfuerzo que se pr oyect a poner en la consecuci n
de l as di st i nt as met as del pr ogr ama. Hay que r econocer que
est a t a r e a es de gr an compl ej i dad y que pr oponer s e consegui r
r es ul t ados compl et os y pr eci s os , aj ust ndol os a cnones dema-
si ado absol ut o, podr a compr omet er l a pront a r eal i zaci n del
pr ogr ama. Nohayni sufi ci ent es i nf or maci ones ni la exper i enci a
i ndi spensabl e par a hacer l o. Los puntos de vi st a no s i empr e
son segur os y mucho quedar l i brado en consecuenci a a l a
73
apr eci aci n per s onal y a di f er enci as de opinin que t endr n
que s a l va r s e por i nevi t abl es t r ans acci ones . Un pr ogr a ma t i ene
que ba s a r s e ne c e s a r i a me nt e en la est i maci n del futuro y
en est o hay t ambi n que pr oceder por pr udent es hi pt esi s y con
fl exi bi l i dad de j ui ci o pa r a af r ont ar i mpr evi s i bl es cont i ngenci as.
El l o r equi er e gr an ej er ci ci o de cr i t er i o per s onal , ms que
pr ocedi mi ent os obj et i vos de pr evi si n. Fi nal ment e, como en
todo pr obl ema r eal ; j unt o a l as cons i der aci ones de or den eco-
nmi co, i nt er vi enen l as de c a r c t e r soci al y pol t i co, que no
suel en va l or a r s e con los mi s mos cnones y que por el l o mi s mo
susci t an di f er enci as de opinin que di f ci l ment e pueden r e s ol -
v e r s e si n sol uci ones t r ans acci onal es . A pe s a r de el l o, l as
cons i der aci ones de or den econmi co debi er an pr e s e nt a r s e
s i empr e con toda f i r meza y obj et i vi dad ant e qui enes t i enen l a
r esponsabi l i dad de t oma r deci si ones. Del aci er t o de s t as
depende en l t i ma i nst anci a el val or de un pr ogr a ma y la efi -
caci a de su ej ecuci n.
II. Las i nver s i ones del pr ogr a ma y l a val or aci n
de sus efect os
El mont o de l as i nver s i ones
22. Definidas l as me t a s del pr ogr a ma i ni ci al habr que det er -
mi na r l as i nver s i ones que s e r neces ar i o r e a l i z a r pa r a cum-
pl i r l as en un pl azo que podr a cal cul ar s e ent r e cuat r o y sei s
aos, segn l a ndol e de los pr obl emas a r es ol ver como se
ve r m s adel ant e. Siguiendo es t as me t a s , l as i nver s i ones
del pr ogr a ma a ba r c a r a n los si gui ent es r engl ones:
a) s ect or es bs i cos : ener g a y t r a ns por t e s ;
b) act i vi dades de expor t aci n;
c) cr eci mi ent o y es t abl eci mi ent o de i ndus t r i as par a s ubs -
t i t ui r i mpor t aci ones ;
d) cr eci mi ent o y es t abl eci mi ent o de ot r as i ndus t r i as ;
e) des ar r ol l o de l a agr i cul t ur a;
f) obr as pbl i cas del Est ado;
g) edi fi caci n pr i vada.
El cl cul o de l as neces i dades de i nver si n podr ha c e r s e
con pr eci s i n en l os pr oyect os espec f i cos del pr ogr ama. En
cambi o, en el caso de l as act i vi dades pr i vadas que s t e t r a t a
si mpl ement e de es t i mul ar , si n r e a l i z a r al l i nver s i ones di r ect as ,
el cl cul o de l as neces i dades de i nver si n t r opi eza con el con-
sabi do obst cul o de la falta de buenas es t ad s t i cas . Es t as
t a r da r n aos en per f ecci onar s e y, mi e nt r a s t ant o, habr que
acudi r a pr ocedi mi ent os de encuest a par a l ogr ar dat os que
per mi t an t ener una i dea apr oxi mada de aquel l as neces i dades .
El anl i si s de l as ci f r as de i mpor t aci ones de bi enes de capi t al ,
en los casos en que s t as pr es ent an det al l es si gni fi cat i vos,
es un buen el ement o de j ui ci o pa r a r e a l i z a r est os cl cul os
74
conjeturales, sobre todo si se dispone adems de alguna infor-
macin sobre la fabricacin interna de esos bienes.
Establecidas las cifras de las inversiones que requiere el
programa inicial en todo el periodo de su duracin, y el esca-
lonamiento de estas inversiones habr que determinar en qu
medida podrn cubrirse con ahorro interno y qu cantidad de
capital extranjero ser necesario para complementarlas. En
cuanto al ahorro interno, ,1a prudencia aconsejar no apart arse
mucho de las estimaciones actuales en un programa inicial,
pues tanto las medidas para aumentar ese ahorro como el
incremento del ingreso sern graduales y conviene contar ms
bien con estos efectos en el programa subsiguiente. Ello no
significa que esas medidas no tengan que considerarse tambin
en el programa inicial, pero, salvo en ciertos casos especiales
los posibles incrementos de ahorro debieran destinarse a
ampliar el programa inicial en el curso de su ejecucin, antes
que hacer depender de l las inversiones indispensables.
23. En cuanto a la aportacin de capital extranjero, su deter-
minacin est sujeta a factores en gran parte ajenos a la
decisin de un pas. Sin embargo, la existencia de un programa
podra tener la virtud de situar el problema de desarrollo en
sus propios trminos ante las autoridades que deban tomar esa
decisin. Si se demuestra que las inversiones calculadas son
necesarias para conseguir objetivos que no podran tacharse de
indebidamente ambiciosos, y que el programa es prudente y
razonable en cuanto a la distribucin de las inversiones; y si
se demuestra, asimismo, que la substitucin de importaciones
y el aumento en las exportaciones es suficiente para atender
los servicios del capital extranjero y que la adicin al ingreso
nacional excede a los servicios de dicho capital', las probabili-
dades de que se logren los recursos necesarios tienen que
mejorar notablemente con respecto a las actuales, en que es
muy difcil estimar el efecto de proyectos aislados sobre el
curso futuro de la economa.
Ms an, en la determinacin del monto inicial de las
inversiones extranjeras en un programa bien concertado no
dejar de considerarse que, al provocar ste un sensible i ncre-
mento del ingreso, pondr al pas en mejores condiciones de
capitalizacin para emprender un programa futuro en que dis-
minuya gradualmente la corriente de capitales extranjeros.
No hay razones para creer que las inversiones extranjeras
realizadas en forma que aumenten la productividad y mejoren
el balance de pagos o preserven su equilibrio, tengan que
significar una carga financiera para los pases de donde pro-
vengan. Si el tipo de inters es razonable y los plazos son
adecuados a la ndole del activo fsico en que se t raduci r la
inversin, sern muy excepcionales en la Amrica Latina los
casos en que se requieran recursos de otra naturaleza para
cubrir las inversiones. Esto no concierne, por supuesto, a
75
los gastos de cooperacin tcnica, en los cuales, por ser
distinta la ndole del problema, se reconoce la conveniencia de
emplear fondos pblicos no sujetos al rgimen normal de las
operaciones financieras, si es que ha de l ograrse el fin que
se persigue.
24. En la preparacin de un programa hay que proceder por
tanteos y aproximaciones- sucesivas hasta lograr que el conjunto
de distintas inversiones adquiera coherencia y sus resultados
sean compatibles entre s. Todava estamos en la pri mera
etapa del programa. Se han discutido parcialmente las metas
y se han examinado las inversiones indispensables para cum-
plirlas. Era necesario para ello tener un punto de referencia:
el crecimiento de la produccin y del ingreso nacional que el
programa inicial se propona conseguir en el ao de su t er mi -
nacin. En funcin de ello se haban calculado las inversiones
necesarias para desenvolver los sectores bsicos, la industria,
la agricultura y las construcciones pblicas y privadas. Hecho
esto, se est en condiciones de ent rar en la segunda etapa para
ver si el desenvolvimiento de esas distintas actividades guarda
relacin entre s y con el crecimiento de los servicios del
Estado, o, en otros trminos, para comprobar si sus resultados
son recprocamente compatibles. Es poco probable que lo
sean, pues aunque no se haya perdido de vista la nocin del
conjunto ni las relaciones entre los distintos elementos del
programa, ha tenido que t rabaj arse separadamente en cada una
de las met as. Habr, por tanto, que introducir las rectifica-
ciones y ajustes necesarios para que, logradas esas compati-
bilidades, aquellos elementos parciales adquieran la coherencia
de un conjunto bien concertado, sin lo cual no habra en rea-
lidad un programa sino una superposicin de proyectos part i -
culares, segn se dijo en el pri mer captulo.
Examinamos ahora las t areas de la segunda etapa. Ante
todo habr que determinar cul es el efecto de las inversiones
previstas en el plan sobre la produccin y el ingreso en los
sectores bsicos, la industria, la agricultura y las construc-
ciones pblicas y privadas, en el ao final del programa. Si
a ello agregamos la estimacin del crecimiento de los servicios
de la actividad privada y los del Estado, tendremos la cifra
total del ingreso en dicho ao, y estaremos en condiciones de
establecer las compatibilidades que nos preocupan. En seguida
examinaremos las ms importantes de ellas:
a) Compatibilidad entre los sectores bsicos y el resto de
las actividades. En mat eri a de energa habr que determinar
si la expansin proyectada en el potencial elctrico, la pro-
duccin interna y las importaciones guarda relacin con el
crecimiento de la produccin de bienes, el desarrollo de los
servicios, el desplazamiento de gente del campo a la ciudad y
el desenvolvimiento de los t ransport es y en lo que toca a stos,
76
si l as nuevas i nver si ones par a r enovar el ma t e r i a l v ext ender
l as l neas exi st ent es r esponden al cr eci mi ent o de aquel l as
ot r as act i vi dades, Es ci er t o que al pr oyect ar l as i nver si ones
en est os s ect or es se ha par t i do de aquel l a hi pt esi s de c r e c i -
mi ent o a que nos hemos r ef er i do per o ahor a se t endr n l os
dat os concr et os de los r esul t ados- pr obabl es del pr ogr a ma par a
r e a l i z a r es t as compr obaci ones. Adems , habr que c e r c i o-
r a r s e de si es as i nver si ones son sufi ci ent es par a at ender
t ambi n l as neces i dades de ener g a y t r a ns por t e s en los pr i -
me r os aos subsi gui ent es a l a t er mi naci n del pr ogr a ma i ni ci al ,
dada la magni t ud de di chas i nver si ones y la gr an ant i ci paci n
con que hay que r e a l i z a r l a s .
b) Compat i bi l i dad ent r e el cr eci mi ent o del i ngr eso r eal ,
l a forma, en que c r e c e l a demanda di r ect a e i ndi r ect a de i mpor -
t aci ones, y los r e c ur s os ext er i or es de que se di sponga par a
pagar l as .
El des ar r ol l o del pr ogr a ma i nfl ui r en t r e s f or mas sobr e
l as i mpor t aci ones : pr i me r o, sobr e l as de bi enes de capi t al
pr evi s t as por aqul; segundo, sobr e l as i mpor t aci ones par a
r enovar l os bi enes de capi t al ya exi st ent es; t e r c e r o, s obr e l as
i mpor t aci ones de bi enes depr oducci n r equer i dos por el i nc r e -
ment o de st a, y sobr e l as i mpor t aci ones di r ect as de bi enes
t er mi nados de consumo. Con r es pect o a lo pr i me r o, al r e a l i -
z a r s e el cl cul o de l as i nver si ones del pr ogr ama, habr t eni do
que ha c e r s e l a di vi si n ent r e lo que cor r es ponde a la i mpor -
t aci n y lo que cor r es ponde a l a producci n i nt er na de bi enes
de capi t al . Nos l i mi t ar emos pues a l os dos ot r os concept os,
En ma t e r i a de i mpor t aci ones par a l a r enovaci n de equi pos ya
nos hemos r ef er i do a l as ne c e s a r i a s en los s ect or es bs i cos .
A s t as habr que agr egar l as de l a maqui nar i a i ndust r i al y
agr col a; gener al ment e no se di spone de i nf or maci ones a c e r c a
de est o en los pa s es l at i noamer i canos y s e r neces ar i o r e a -
l i zar encuest as par a det er mi nar l as necesi dades apr oxi madas .
Por l as r azones expuest as en el Captulo III, habr que di s -
t i ngui r ent r e l as necesi dades de renovaci n por i nut i l i dad
absol ut a del ma t e r i a l y aquel l as ot r as que, no obst ant e l os
s er vi ci os sat i sf act or i os que podr an segui r dando los equi pos,
los e mpr e s a r i os consi der an conveni ent e su renovaci n.
En cuant o a l as ma t e r i a s pr i mas y dems bi enes de pr o-
ducci n, apar t e de l os de capi t al , habr que exami nar ant e
todo l as consecuenci as de los pr oyect os del pr ogr ama; unos
t ender n a r educi r l as i mpor t aci ones en vi r t ud de que se pr o-
ponen aument ar l a producci n i nt er na de es as ma t e r i a s ot r os ,
en cambi o, t r a e r n consi go el aument o de i mpor t aci ones debido
a que el aument o de producci n que pr et enden l ogr ar necesi t a
el concur so de ma t e r i a s pri mas- y combust i bl es ext r anj er os .
En segui da cor r es ponder r eal i zar un examen par eci do a c e r c a
de l os efect os de l a expansi n de la i ndus t r i a y l as act i vi dades
econmi cas pr i vadas .
77
Este es uno de los aspectos de un programa en que puede
contarse con mejores estadsticas, pues las cifras de las
importaciones abajrcan por lo general un perodo suficiente-
mente largo de tiempo como para examinar tendencias y calcular
con prudencia algunas extrapolaciones, sin perder de vista los
efectos anteriormente referidas. Adems, un nmero muy
limitado de artculos abarca una proporcin considerable de
las importaciones y su anlisis individual ser muy conveniente;
en el resto podra trabajarse con grupos de artculos para no
i ncurri r en demasiado detalle. (Un pri mer intento de este
anlisis, aunque muy grosero an, se ha realizado con algunos
pases en el Estudio Econmico de 1949.)
En cuanto a los artculos importados para el consumo
directo podran formularse idnticas consideraciones: unos
disminuirn por la produccin substitutiva y otros aumentarn
por la gran elasticidad-ingreso de su demanda.
Por las mismas razones esgrimidas en otros casos, este
anlisis del crecimiento probable de las importaciones no ha de
limitarse al ao de terminacin del programa inicial, sino que
deber extenderse a los aos inmediatamente subsiguientes, lo
mismo que el anlisis de los otros datos necesarios para tener
una idea de la probable estructura del balance de pagos.
En este sentido, adems del clculo de importaciones
habrn de est i marse los servicios financieros de las inver-
siones extranjeras existentes y de las que abarca el programa,
as como el monto del pasivo corriente del balance de pagos.
Y en cuanto al activo, ser necesario real i zar un clculo
prudente del probable desarrollo de las exportaciones, clculo
que conjuntamente con otras partidas activas y las inversiones
extranjeras con que se estima poder contar en esos aos, nos
dar la contrapartida de nuestro cuadro.
Comprobaremos as, si el crecimiento del as importaciones
y servicios provocado por el desarrollo, es compatible con el
de los recursos exteriores del pas, y si se ha logrado la meta
de eliminar el desequilibrio o evitar que ste acontezca en
virtud del programa. Si el desequilibrio aparece o no se eli-
mina, ser indispensable revi sar todo el programa a fin de
averiguar la mejor forma de atacarlo. Aqu tambin nos encon-
t raremos con una serie de posibles soluciones alternativas.
Acaso se pueda comprimir ms las importaciones de ciertos
artculos de consumo, ya sea privndose por completo de ellos
o provocando una mayor substitucin o explorando nuevamente
la posibilidad de aumentar exportaciones. Esta mayor substi-
tucin, a su vez, requeri r a mayores inversiones en la industria
o en la agricultura, lo cual slo podra hacerse con un aumento
de las inversiones extranjeras o nacionales, si esto ltimo
fuera realizable. Tambin se concibe que puedan reducirse
ciertas inversiones de origen interno que, como las obras
pblicas o construcciones, pueden ser muy tiles pero no
78
substituyen importaciones, dando preferencia a otras que tengan
estos efectos. Cabe tambin imaginar que ci ert as inversiones
destinadas a la expansin de la produccin interna ya existente
se dediquen a esa produccin substitutiva de la demanda, pues,
de ordinario, es preferible que el desajuste sea interno y no
exterior. Si no se llegase a ninguna de estas soluciones, la
eliminacin del desequilibrio slo sera posible si se modera
el ritmo de crecimiento y con ello la demanda de importaciones.
Esto solo basta a los efectos de subrayar la conveniencia de
llevar a cabo el mayor esfuerzo para real i zar inversiones adi-
cionales, antes de llegar a semejante extremo.
Cabra pensar, tambin, en acudir a nuevos prstamos
extranjeros para pagar parte del incremento de importaciones
provocado por el crecimiento econmico. El principio no es
aconsejable, pues significa acudir al capital extranjero para
costear una parte del consumo del pas. Antes de cubrir asi" el
incremento del consumo y t ermi nar el programa inicial sin
cumplir una de sus principales metas, sera preferible invertir
ese capital adicional en conseguir una substitucin mayor de
importaciones o un ms amplio crecimiento de las exporta-
ciones, en caso de ser esto posible.
c) Compatibilidad entre el incremento de la demanda de
productos agrcolas y el desarrollo de la produccin. Aqu
tambin habr que acudir a las estadsticas del consumo de los
principales productos en un perodo de tiempo suficientemente
largo y efectuar algunas extrapolaciones para comparar sus
resultados con el desarrollo probable de la produccin, teniendo
en cuenta los efectos directos e indirectos del programa. Entre
stos, merecen atencin las transformaciones que el desplaza-
miento de gente del campo a las ciudades provoca sobre ciertos
consumos.
Al examinar esta relacin de compatibilidades hay que
tener presente que el hecho de ser precaria la dieta alimenticia
de buena parte de los pases latinoamericanos no significa que
basta aumentar su produccin para estimular su demanda. Es
indispensable que crezca el ingreso real per cpita para que la
demanda pueda crecer segn el grado de elasticidad-ingreso
de los distintos artculos. De lo contrario, el aumento de la
produccin, ms all de ciertos lmites que posiblemente son
ms bien estrechos, tendra el efecto de disminuir los precios.
Es claro que si mientras tanto ha aumentado la productividad,
en virtud de mejores procedimientos de cultivo, ello no tendr
por qu provocar la disminucin ulterior de la produccin; pero
sfpodr tener la consecuencia desfavorable de desalentar a
los agricultores en la introduccin de nuevas mejoras en aque-
llos procedimientos. Todo esto nos demuestra que entre el
desarrollo agrcola y el industrial tiene que haber una estrecha
correlacin: slo un amplio desenvolvimiento de la industria
podr dar a la agricultura incentivos poderosos para aumentar
79
su pr oducci n, sal vo, desde l uego, el caso es peci al de l as
act i vi dades de expor t aci n. Menci onar emos m s adel ant e es t a
mi s ma vi ncul aci n, al coment ar el aspect o de mano de obr a.
d) Compat i bi l i dad ent r e el i ncr ement o de . l a demanda y el
cr eci mi ent o de ot r as r a ma s de la pr oducci n i nt er na, adems
de l a subst i t ut i va de i mpor t aci ones y l a pr oducci n agr col a.
Hay una gr an cant i dad de pr oduct os i ndus t r i al es que de t i empo
a t r s han sat i sfecho compl et ament e la demanda i nt er na y que
por t ant o no a c a r r e a n la neces i dad di r ect a de subst i t ui r i mpor -
t aci ones . No s e r posi bl e r e a l i z a r en t odos el l os el examen de
la r el aci n ent r e l as t endenci as de la demanda y l as de l a
pr oducci n en funcin de l as i nver s i ones cal cul adas . Pe r o
ser f a aconsej abl e hacer l o en l os pr i nci pal es y exami nar l os
ot r os en grupos de pr oduct os en l a medi da que lo per mi t an l as
pocas es t ad s t i cas de que suel e di s poner s e. Por ot r o l ado,
sal vo en los ar t cul os en que el pr ogr a ma haya puest o i nt er s
es peci al por l os obst cul os que encont r aba su pr oducci n, hay
que confi ar en que el s i s t e ma de pr eci os vaya r es ol vi ndol os
desaj ust es en los dems . Un pr ogr a ma no podr a pr et ender l a
sol uci n de esos desaj ust es pa r c i a l e s , sino de aquel l os que,
por sui hdol e e i mpor t anci a, ent or pecen el de s a r r ol l o econmi co
y r equi er en medi das del i ber adas del Est ado par a su cor r ecci n.
e) Compat i bi l i dad ent r e el des ar r ol l o de l as di st i nt as act i -
vi dades y la di sponi bi l i dad de mano de obr a. No se podr a en
es t e aspect o t r a z a r i deas muy ambi ci os as de e xa me nde compa-
t i bi l i dades, pues la l ament abl e falta de es t ad s t i cas sobr e la
composi ci n de l a pobl aci n act i va y sus movi mi ent os i mpi de
i r mucho m s al l de es t i maci ones conj et ur al es Sin embar go,
los i nconveni ent es que se han pr es ent ado en al gunos pa s es en
ma t e r i a de mano de obr a r ecomi endan poner at enci n en est o
y or gani zar , como en ot r os cas os , l a r eal i zaci n per i di ca de
al gunas mue s t r a s es t ad s t i cas par a t ener una i dea apr oxi mada
de l as pr i nci pal es t endenci as .
Mi ent r as t ant o, par ecen i ndi spensabl es ci er t as e s t i ma -
ci ones par a e s t a bl e c e r la compat i bi l i dad ent r e el desenvol vi -
mi ent o de l as di st i nt as act i vi dades econmi cas y la di sponi bi l i dad
de mano de obr a. El pr ogr a ma pr es upone un det er mi nado
cr eci mi ent o de l os s ect or es bs i cos , de la i ndust r i a, de l as
obr as pbl i cas y de l a edi fi caci n. Es t e cr eci mi ent o s e r
r esul t ado, en par t e, de la ma yor pr oduct i vi dad por hombr e
que se obt enga en al gunas r a ma s , y, en par t e, del aument o de
ocupaci n. Tambi n habr aument o de ocupaci n en los s e r -
vi ci os del Est ado y en l os s er vi ci os pa r t i c ul a r e s . Es t i madas
3/ Para cooperar en la solucin de este problema, La Oficina Internacional
del Trabajo ha establecido en Sao Paulo una unidad latinoamericana, entre
cuyas t areas figura la de colaborar conlos gobiernos en el establecimiento
de servicios nacionales de empleos.
80
l as ci f r as r es pect i vas y el i ncr ement o conjunto de ocupaci n,
habr que det er mi nar en qu medi da est e i ncr ement o podr
s at i s f acer s e con el aument o de la pobl aci n act i va y en qu
medi da habr que cont ar con la el i mi naci n de gente de la
producci n pr i ma r i a , y de ocupaci ones i nt er mi t ent es de e s c a s a
r emuner aci n. o con el apor t e i nmi gr at or i o.
A su vez, s e r neces ar i o aver i guar si ese despl azami ent o
de gente de l a producci n pr i ma r i a es el me r o r esul t ado del
xodo de par t e del i ncr ement o veget at i vo de el l a, o de l a
mecani zaci n, o del aument o de product i vi dad pr oveni ent e de
l a me j or a de los pr ocedi mi ent os de cul t i vo. En t al cas o, l a
es t i maci n de est e despl azami ent o deber s er compat i bl e con
l a par t e del pr ogr a ma r el aci onado con l a agr i cul t ur a.
Vi si n de conjunto de los r esul t ados del pr ogr a ma
25. Despus de haber exami nado l as r el aci ones de compat i bi -
lidad y cor r egi do l as i nconsi st enci as que s ur g an de est e
examen, s e r posi bl e t ener una vi si n del conjunto de l os
r esul t ados del pr ogr a ma i ni ci al , cot ej ando l os del ao en que
s t e comi enza con l os del ao de su t er mi naci n.
E>1 . propsi t o fundament al del pr ogr a ma es aument ar el
i ngr es o r eal per cpi t a a fin de el evar el ni vel de vida de la
pobl aci n. No bast a, si n embar go, es t abl ecer una compar aci n
gener al ent r e el cr eci mi ent o de la pobl aci n y el i ngr eso, pues
puede haber s e modi fi cado sensi bl ement e la composi ci n de
s t e dur ant e el pr ogr ama. Veamos m s de c e r c a est e aspect o
del asunt o.
En l os pa s es de l a Am r i c a Latina en que el consumo de
bi enes es r el at i vament e bajo, t i ene i mpor t anci a muy gr ande
s a be r cmo ha aument ado la cant i dad per cpi t a de bi enes
di sponi bl es pa r a el consumo. No t i ene el mi s mo si gni fi cado el
aument o de est os bi enes que el de l os ser vi ci os en l a act i vi dad
pr i vada y l os s er vi ci os del Est ado. Por lo t ant o, es esenci al
es t abl ecer al gunas di st i nci ones.
Tomemos pr i me r a me nt e , pa r a si mpl i fi car, , el cr eci mi ent o
del val or de l a producci n en l os s ect or es bs i cos , la agr i cul -
t ur a, l a i ndust r i a y l as cons t r ucci ones , y es t abl ezcamos su
r el aci n con el aument o de l a pobl aci n act i va en es as act i vi -
dades, pa r a aver i guar cul ha sido el aument o medi o de
product i vi dad por per sona ocupada. Es t a pr i me r a compr obaci n
es muy si gni fi cat i va, pues nos da una i dea si nt t i ca de uno de
l os efect os m s i mpor t ant es del pr ogr a ma y nos per mi t e
r e a l i z a r compar aci ones con ot r os per odos en el mi s mo pa s o
con ot r os pa ses y f or mar un j ui ci o a c e r c a de su ver osi mi l i t ud.
Pe r o aun cuando l as ci fras r es ul t en acept abl es, no nos di cen
an cul es el aument o de bi enes di sponi bl es por per s ona
ocupada en l as act i vi dades que cons i der amos . Una par t e de
es os bi enes ha pasado de l os s ect or es de su pr oducci n a ot r os
s e c t or e s , a cambi o de los ser vi ci os que s t os pr es t an: de l os
81
servicios de la actividad privada -segn la forma en que st a
ha crecido y modificado su estructura de acuerdo con las
estimaciones del pr ogr ama- yde los servicios del Est ado-en la
medida en que ste hubiera tomado una parte del incremento
de los bienes disponibles por medio del crecimiento de los
impuestos. El siguiente cuadro esquemtico permi t i r seguir
mejor este asunto.
Total* Per capita
Cantidad producida
Total de bienes
disponibles:
a) consumo
b) capitalizacin
interna
Servicios:
a) de la actividad
privada
b) del Estado
Total de bienes y
servi ci os r ingreso
Aos d
Inicial
a) product
el pr ogr ama
Final
%
( + 5 - )
Aos
Incial
2in de bienes, total, v poj
ocupada en ella
30 000 42 900 43%
b) disponibilidad de bienes
persona ocupada
19 500
15 000
4 500
10 500
4 500
6 000
30 000
24 750
18 150
6 600
18 150
6 600
11 550
42 900
200
del prog:
Final
r persona
260
y servi ci os, total
en todas las acti
26. 9
21.0
46. 7
72. 8
46. 7
92.5
43. 0%
130
100
30
70
30
40
200
Lvidade s
150
110
40
110
40
70
260
rama
%
(+6 -)
i
30%
y por
15. 4
10.0
33. 3
57. 0
33. 3
75.0
30%
* Est e clculo se basa en un incremento de poblacin de 2 por ciento al ao y
considera una duracin de 5 aos para el programa.
Ntese cmo, no obstante que la productividad por persona
ocupada en la produccin ha aumentado en 30 por ciento,
pasando de 200 a260, l os bienes disponibles han crecido apenas
en 15.4 por ciento, de 130 a 150, pues una parte considerable
del incremento de productividad ha sido absorbida por los
servicios. As, mi ent ras a cada persona ocupada correspondan
70 de servicios al iniciarse el programa, ahora le corresponden
110, o sea, 57 por ciento ms. Esto quiere decir que la
ocupacin y los ingresos han aumentado ms intensamente en
los sectores de servicios que en la produccin de bienes,
absorbiendo una parte del incremento de bienes disponibles que
de otro modo habra quedado en los sectores de la produccin.
Estos resultados bien pudieran llevar a la rectificacin
del programa, pues aunque no se discutiera la utilidad en
acrecentar la cuanta de los servi ci os, 4/ podra consi derarse
4 / Debe r e c o r d a r s e , si n e mba r go, que en l os pa s e s menos de s a r r ol l a dos el
c r e c i mi e nt o de l os s e r vi c i os no sl o se r e f i e r e a ocupaci ones de i ngr es os
r el at i vament e al t os en l a act i vi dad pr i vada, como en l os pa s es m s d e s -
a r r ol l a dos , si no t ambi n a ocupaci ones de t r abaj o i nt er mi t ent e y e s c a s a
r e mune r a c i n. Es t o r ef l ej a m s bi en un fenmeno de abundanci a de mano
de~ obr a, que de di ver s i f i caci n de l a demanda en vi r t ud del aument o de
pr oduct i vi dad, segn sucede en aquel l os paf s es .
82
que el dotar de ms bienes a la poblacin tiene mayor impor-
tancia econmica y social. Tambin podra suceder lo contrario.
En todo caso, conocer sus efectos con la mayor precisin
posible ayudar a tomar estas decisiones alternativas. En caso
de optarse por lo primero, ser necesario realizar mayores
inversiones para tomar gente del sector servicios -en el cual
se requiere generalmente un capital pequeo- y emplearla en
la produccin de bienes. Por donde se desprende que parte
del crecimiento de ciertos servicios podra deberse a que no
ha habido capital suficiente para absorber ms gente en activi-
dades de productividad relativamente alta. De ms est decir
que ese reajuste en la distribucin de la ocupacin y en la
forma de obtener el aumento de ingresos obligara a revisar
todo el programa tanto en el clculo de la energa como en el
de las importaciones y los otros elementos que contiene.
Sigamos ahora con las cifras del cuadro. No obstante que
el incremento de bienes disponibles por persona ocupada ha
sido slo de 15. 4 por ciento, se ha podido aumentar la capita-
lizacin interna per capita en 33. 3 por ciento, sin perjuicio de
mejorar el consumo en 10 por ciento. Este aumento de la
capitalizacin interna no es ciertamente desdeable; pero pudo
haber sido ms fuerte si los servicios no hubieran crecido ms
que la produccin de bienes. Dar preferencia al a capitalizacin
permitira conseguir un incremento ms fuerte del ingreso en
el futuro, con lo cual habra llegado el momento de acrecentar
ms intensamente los servicios. Como se ve, el orden de
prelacin en un programa no slo concierne a las distintas
alternativas en s, sino tambin al tiempo en que debieran
cumplirse.
Duracin del programa inicial
26. Se ha dicho que el programa inicial tiende a resolver los
problemas apremientesy eliminarlos obstculos que se oponen
al desarrollo regular e intenso de la economa de un pas. Su
tiempo de duracin depende, pues, del que sea indispensable
para lograr este propsito. Si nos guiamos por el tiempo que
suele representar la resolucin de tales asuntos con indepen-
dencia de un programa, podra decirse, en general, que ser
dficil hacerlo en menos de cuatro aos y que la ndole de ellos
no exige mucho ms de seis.
Pero la duracin de un programa no slo depende del
carcter del as soluciones que busque, sino tambin de factores
exteriores y ajenos a la voluntad de un pas. En los pases
latinoamericanos estos factores son muy importantes, y el
programa ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse
a ellos sin desviarse de las metas fundamentales.
Un programa tiene que basarse en determinadas hiptesis
con respecto al curso de las exportaciones y la relacin de
83
pr eci os de i nt er cambi o que, de no cumpl i r s e, t r a e r n consi go
l a modi fi caci n de l as condi ci ones sobr e l as cual es r epos a. Si
aquel l as r es ul t an ma yor e s que l as pr e vi s t a s , el pr ogr a ma
podr a c e l e r a r s e o acas o depender menos de l as i nver s i ones
ext r anj er as , y si r es ul t an i nf er i or es , y s t as no aument an en
vi rt ud de cons i der aci ones , ant i c cl i cas , t endr que pos t e r ga r s e
l a r eal i zaci n de al gunos de sus pr oyect os , o r e a l i z a r s e m s
l ent ament e. En pr evi si n de el l o el pr ogr a ma debi er a t ener
ci er t o gr ado de fl exi bi l i dad en su ej ecuci n. Pa r a deci r l o de
ot r o modo, un pr ogr a ma t i ene que e s t a r pr epar ado pa r a cont i -
nuos r eaj us t es . Sin embar go, si a t r a v s de t odos est os cambi os
no se pe r s i gui e r a con f i r meza l as me t a s es t abl eci das y se
dej ar a l i br ado todo a l a i mpr ovi s aci n ci r cuns t anci al , el
pr ogr a ma dej ar a de exi s t i r y nos encont r ar amos, en si t uaci ones
par eci das a l as que t uvi er on l os pa s es l at i noamer i canos enl os
l t i mos dos deceni os.
Podr a def i ni r se el pr ogr a ma i ni ci al como una s er i e bi en
concer t ada de medi das pr e pa r a t or i a s que, r esol vi endo aquel l os
obst cul os y pr obl emas apr emi ant es , pongan a un pa s en
condi ci ones de t r a z a r un pr ogr a ma de m s l ar go al i ent o, en
que l os pr oyect os puedan es cal onar s e en el cur s o del t i empo,
si n ot r as si t uaci ones de ur genci a que l as det er mi nadas por
i mpr evi s i bl es t r a s t or nos . El desenvol vi mi ent o de l os s ect or es
bs i cos podr cont i nuar ent onces, en el or den del t i empo, con
l a ej ecuci n de sucesi vos pr oyect os cuyos l i ncami ent os gene-
r al es habr an debi do e s boz a r s e ya en el pr ogr a ma i ni ci al pa r a
a s e gur a r l a cont i nui dad del pr ogr a ma fut uro, de acuer do con
cl cul os pr udent es del cr eci mi ent o de l as neces i dades . El
desequi l i br i o del bal ance de pagos se habr a el i mi nado y sl o
habr a que cont i nuar una gr adual subst i t uci n de i mpor t aci ones
medi ant e el es t abl eci mi ent o de nuevas i ndus t r i as o el al i ent o
de c i e r t a s r a ma s de l a pr oducci n pr i ma r i a , de acuer do t ambi n
con una es t i maci n pr evi a de l as necesi dades de cr eci mi ent o.
Lo mi s mo en ma t e r i a de de s a r r ol l o agr col a, de obr as pbl i cas
y de edi fi caci n. En r el aci n con lo pr i me r o, el gr ado en que
se vaya ej ecut ando l a mecani zaci n depender de l a pr ogr es i n
en el cr eci mi ent o de l a i ndust r i a y ot r as act i vi dades. Por lo
dems , el aument o de l a product i vi dad s e r gr adual y podr
e s t i ma r s e con m s apr oxi maci n que ahor a que par t e del i nc r e -
ment o r es ul t ant e del i ngr es o r eal s e r absor bi do por el consumo
y por la capi t al i zaci n yqu par t e podr a pe r mi t i r una expansi n
de l os s er vi ci os del Est ado compat i bl e con l as me t a s del
consumo y la capi t al i zaci n.
27. La me r a enunci aci n de es t os asunt os nos es t di ci endoque
un pr ogr a ma de cr eci mi ent o r egul ar necesi t a l a or gani zaci n
s i s t emt i ca de una s e r i e de est udi os e i ns t r ument os t cni cos
que convendr a e mpr e nde r dur ant e el pr ogr a ma i ni ci al y como
par t e i nt egr ant e de s t e. Ent r e los m s i mpor t ant es e s t a r a n
l os s i gui ent es :
84
a) Est udi o de l as fuentes de ener g a, de l os r e c ur s os
nat ur al es no agr col as y de l a pot enci al i dad del suel o agr col a.
b) Organi zaci n: y per f ecci onami ent o de l os est udi os t ecno-
l gi cos en ma t e r i a agr col a e i ndust r i al y en ot r os campos de
l a econom a, con especi al r ef er enci a a los pr obl emas que se
menci onan al final de est e cap t ul o.
c) Or gani zaci n y per f ecci onami ent o de l as es t ad s t i cas e
i nf or maci ones de c a r c t e r econmi co a s como de los mt odos
de anl i si s par a val or ar mej or los efectos del pr ogr a ma sobr e
el des ar r ol l o econmi co y e s t i ma r los r equer i mi ent os del
des ar r ol l o fut uro.
d) For maci n de economi st as que col abor en en l a el abo-
r aci n y ej ecuci n de un pr ogr a ma de des ar r ol l o econmi co.
Los dos pr i me r os puntos del apar t ado a) han sido objeto,
r eci ent ement e, de i mpor t ant es r esol uci ones del Consej o Econ-
mi co y Social de l as Naci ones Uni das. sy En cuant o al t e r c e r o,
a s como a los dems apar t ados, l es dedi car emos br eves
coment ar i os en l as pgi nas r es t ant es de est e l t i mo cap t ul o.
III. La acci n t cni ca compl ement ar i a de un pr ogr a ma
Or i ent aci n de l a i nvest i gaci n t ecnol gi ca en l os pa s es con
es cas ez de capi t al
28. Uno de l os act os de mayor t r as cendenci a en el de s a r r ol l o
econmi co de l os pa s es l at i noamer i canos es l a cooper aci n
t cni ca que ha comenzado a p r e s t r s e l e s t ant o e nl a pr epar aci n
de pr oyect os es peci al es como en l a el abor aci n de pr ogr a ma s
gener al es de de s a r r ol l o econmi co. Hay que r econocer , si n
embar go, que por val i osa que sea est a cooper aci n en un
moment o dado, su al cance en el or den del t i empo es de suyo
l i mi t ado. Los exper t os van a l os pa s es que l os sol i ci t an,
cumpl en al l su t a r e a t empor al y t er mi nan su mi si n. En el
desempeo de es t a t a r e a , en su ma ne r a de af r ont ar l os pr obl e-
ma s de la r eal i dad y en l as sol uci ones que proponen, habr n
des per t ado en l os exper t os l ocal es el deseo de penet r ar en
nuevos cami nos y segui r mt odos con l os cual es no se encon-
t r aban f ami l i ar i zados ; y acas o habr n dej ado t ambi n en el
t e r r e no una par t e grande de su exper i enci a. Pe r o al l concl uye
su acci n pr ct i ca.
Los pr obl emas de des ar r ol l o econmi co de l os pa ses
l at i noamer i canos r equi er en una cooper aci n de m s vas t as
pr opor ci ones . Ya se dijo en ot r o l ugar que l a me r a t r ansf usi n
de l os equipos de capi t al de l os gr andes pa s es no r e pr e s e nt a
l a f or ma m s acer t ada de pr opagar l a t cni ca moder na en l os
5/ Documento E/1946.
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pa s es menos de s a r r ol l a dos . La evol uci n t ecnol gi ca de
aquel l os, es peci al ment e en los Es t ados Unidos, t i ende sobr e
todo a economi zar mano de obr a por uni dad de capi t al , en t ant o
que desde el punto de vi st a de l os pa s es l at i noamer i canos , en
gener al , habr a que or i ent ar m s bi en l a i nvest i gaci n t ecnol -
gi ca en el sent i do de a c r e c e nt a r l a pr oducci n por unidad de
capi t al .
Como es fci l compr ender al economi s t a no l e es dado i r
m s al l del si mpl e pl ant eami ent o de es t e pr obl ema. Co r r e s -
ponde al i nvest i gador t ecnol gi co es t abl ecer el gr ado en que
podr a r e s ol ve r s e apr ovechando el cuer po enor me de conoci -
mi ent os ci ent fi cos y t ecnol gi cos acumul ados en l os gr andes
pa s es pa r a encont r ar f or mas t cni cas que se adapt en mej or a
l a ndole de los pa s es con es cas ez de capi t al y abundanci a
r el at i va de mano de obr a.
La t ecnol og a agr col a nos ofrece ej empl os de lo que
cabr i a e s p e r a r en ot r os campos de l a pr oducci n si se or i ent ar a
l a i nvest i gaci n t ecnol gi ca en el sent i do que acaba de expl i car s e.
La e s c a s e z de t i e r r a , o m s bi en dicho su l i mi t aci n, ha l l evado
a sol uci ones en l a agr i cul t ur a que, de e nc ont r a r s e t ambi n en
ma t e r i a de bi enes de capi t al , of r ecer an consi der abl es p e r s p e c -
t i vas pa r a l os pa s es menos de s a r r ol l a dos . Mi ent r as l a me c a -
ni zaci n ha per mi t i do r educi r i nt ensament e l a cant i dad de mano
de obr a ne c e s a r i a pa r a t r abaj ar una uni dad de t i e r r a , el me j o-
r ami ent o de l os di st i nt os pr ocedi mi ent os de cul t i vo ha aumen-
t ado l os r endi mi ent os por uni dad de t i e r r a . Es t e aument o de
r endi mi ent os se ha consegui do a veces con una cant i dad r e l a -
t i vament e pequea de capi t al dest i nado a l a i nvest i gaci n ci en-
t fi ca y a l a difusin pr ct i ca de sus r es ul t ados .
Es e mej or ami ent o de l os pr ocedi mi ent os de cultivo r equi er e
acci n s i s t emt i ca, cont i nui dad en el esf uer zo y pe r s i s t e nc i a
de pr ops i t os t ant o e nl a e t a pa pr e vi a de i nvest i gaci n ci ent fi ca
como en sus der i vaci ones t ecnol gi cas, y t i ene posi bl ement e
ma yor i mpor t anci a i nmedi at a que l a mecani zaci n en muchos
pa s es l at i noamer i canos en que a pr e mi a m s aument ar l a
pr oducci n de al i ment os que economi zar mano de obr a. La
mecani zaci n no r equi er e el mi s mo tipo de acci n s i s t emt i ca
y su i mpl ant aci n no ofrece gr andes di fi cul t ades; no es de
ext r aar , por t ant o, que en muchos cas os se haya puest o el
acent o en el l a, cuando lo que m s ur g a desde el punto de vi s t a
del des ar r ol l o econmi co e r a lo ot r o.
Es evi dent e que el caso de l a pr oduct i vi dad de l a t i e r r a es
de un tipo di st i nt o al de l a ma yor pr oduct i vi dad que podr a
l ogr a r s e por l a uni dad de capi t al medi ant e i nvest i gaci ones
t ecnol gi cas es peci al es . Si lo menci onamos es pa r a ej empl i f i car
mej or l a ndole del pr obl ema de l os pa s es poco de s a r r ol l a dos :
economi zar el fact or m s es cas o t r at ando de aument ar su
pr oduct i vi dad.
86
Ot ro caso cont ri buye a i l us t r a r mej or est e pr obl ema, si
se suma a l as expl i caci ones que a c e r c a de l os equi pos i ndus -
t r i al es di mos en el cap t ul o per t i nent e. Se compr ende que en
un pa s con r el at i va es cas ez de mano de obr a y al t os s al ar i os y
con r el at i va abundanci a de capi t al se pr ocur e encont r ar nuevos
equi pos de t r ans por t e que consi gan aument ar la vel oci dad y por
t ant o di s mi nui r el t i empo de t r abaj o, a costa del aument o del
cost o de la unidad de equi po. El l o i mpone adems i nver si ones
mayor es en cami nos. En pa s es menos des ar r ol l ados se
neces i t ar a m s bi en r educi r l a i nver si n de capi t al r equer i da
pa r a t r a ns por t a r una det er mi nada cant i dad de car ga, aun
cuando no se r eduzcan el t i empo de t r ans por t e y, por t ant o, la
cant i dad de mano de obr a por unidad t r ans por t ada, o se r eduzca
menos que en l os equi pos de mayor cost o empl eados en l os
pa s es m s des ar r ol l ados .
En est a ma t e r i a de t r ans por t es hay ot ro caso t pi co de l a
posi bi l i dad de economi zar capi t al , que podr a pr e s e nt a r s e a
los pa ses l at i noamer i canos si una i nvest i gaci n t ecnol gi ca
bien or i ent ada di er a r esul t ados posi t i vos. La i mpor t aci n de
aut omvi l es gr avi t a pesadament e en el bal ance de pagos de l a
ma yor ' pa r t e de el l os. Hay evi dent e pr ef er enci a p o r i a s ma r c a s
f abr i cadas en Est ados Uni dos, donde los al t os i ngr es os de l a
pobl aci n han cont ri bui do, ent r e ot r os f act or es, a que l a evol u-
cin del aut omvi l haya t eni do un sent i do di st i nt o al que pudi er a
t ener en pa s es de r e c ur s os mucho me nor e s . Se nos ha
i nformado, por ej empl o, que los ar t ef act os de cr omo en ci er t as
ma r c a s de aut omvi l es r epr es ent an cer ca del 10 por ci ent o del
cost o. Pe r o est e es slo uno de los f act or es que han i mpedi do
que el aut omvi l se abar at as e en la medi da que hubi er a sido
posi bl e por los consi der abl es pr ogr es os de la t cni ca pr oduct i va.
No es slo el lujo y la comodi dad, sino t ambi n el aument o de
l a pot enci a del mot or lo que ha infludo pr eponder ant ement e en
est e hecho. Ser a i nt er esant e aver i guar l a posi bi l i dad de l ogr ar
ma r c a s de aut omvi l que, sin t ener t odas es as vent aj as, que
ej er cen muy compr ensi bl e at r acci n, sat i sfagan l a mi s ma
necesi dad, per o con econom a consi der abl e pa r a pa s es que
r equi er en i mper i os ament e aument ar sus i mpor t aci ones de
est e medi o de t r ans por t e si n des medr o de la capi t al i zaci n en
ot r as r a ma s de la act i vi dad.
En s nt es i s , desde el punto de vi st a dl os pa s es l at i noame-
r i canos , l a evol uci n t ecnol gi ca debi er a or i ent ar s e haci a el
l ogro de l a mayor product i vi dad posi bl e de l os f act or es e s c a s os :
el capi t al y la t i e r r a . Ya se ha seal ado cmo est e objetivo ha
podido s e pa r a r s e cl ar ament e del objetivo de economi zar mano
de obr a en el t r abaj o de est a l t i ma. Sin embar go, en el caso
de los equipos de capi t al , no se t r at a de t r a s l a da r sino de
adapt ar . De ah l a necesi dad de que l as i nvest i gaci ones t ecno-
l gi cas abar quen todo el campo de l a pr oducci n l at i noamer i cana.
87
Est o no es t odo, si n embar go: par al el ament e al des ar r ol l o
de di chas i nvest i gaci ones, es neces ar i o p r e p a r a r exper t os
l at i noamer i canos en t odas aquel l as especi al i dades r equer i das
por el des ar r ol l o econmi co en l as que no haya suficiente
nmer o de el l os .
Hay s obr adas razones- p r a pe ns a r que l a i nvest i gaci n
t ecnol gi ca en Lat i noamr i ca, asf como l a f or maci n de
exper t os pa r a apl i car sus r es ul t ados , t enga que r e a l i z a r s e en
es cal a i nt er naci onal . En p r i me r l ugar l a mani f i est a t endenci a
de al gunos gr andes pa s es a poner en juego consi der abl es
r e c ur s os en l as t a r e a s de cooper aci n t cni ca con los paf ses
menos des ar r ol l ados y l a no menos mani f i est a i ncl i naci n de
encauzar par t e de es os r e c ur s os medi ant e la or gani zaci n de
l as Naci ones Uni das, hacen pens ar que una i dea del gner o que
apunt bamos pueda e nt r a r dent r o de ese campo. En segundo
l ugar , t ant o en la i nvest i gaci n t ecnol gi ca como en l a f or ma-
cin t cni ca, l os r es ul t ados s e r n me j o r e s mi e nt r a s m s ampl i o
sea el campo de sel ecci n de hombr e s : ci r cuns cr i t o st e a un
solo pa s , no s i empr e podr n encont r ar s e l os el ement os m s
capaces par a des envol ver s e en cada especi al i dad. Adems , la
concent r aci n de r e c ur s os en l os t emas fundament al es" de
i nvest i gaci n y acci n pr ct i ca podrfa ha c e r s e mej or en es cal a
i nt er naci onal . Fi nal ment e, pa r a el xi t o de es t a t a r e a se
r equi er e un sent i do de cont i nui dad y per s i s t enci a que t ambi n
podr a r e a l i z a r s e m s adecuadament e en es a forma; en efect o,
si l a acci n fuera pur ament e naci onal , r es uel t o un pr obl ema
t cni co especi al es posi bl e que l os exper t os de un pa s , como
suel e s uceder , t uvi er an que dedi car s e a ot r as act i vi dades y
caer en l ament abl e di s per s i n de esf uer zos; en t ant o que en l a
acci n i nt er naci onal podrfan dedi car s e a l a sol uci n de p r o -
bl emas s i mi l a r e s en ot r os paf ses o ampl i ar el r adi o de sus
t a r e a s .
La f or maci n de economi s t as par a l as t a r e a s
del des ar r ol l o econmi co
29. Se ha dicho en ot r o l ugar que en l a el abor aci n y ej ecuci n
de un pr ogr a ma de de s a r r ol l o econmi co se r equi er e combi nar
el esf uer zo de l os exper t os en l as di st i nt as es peci al i dades a
que dicho pr ogr a ma se r ef i er e con el de los economi s t as .
Acabamos de f or mul ar al gunas i deas a c e r c a de l a f or maci n de
est os exper t os , pr evi o desenvol vi mi ent o de l as i nvest i gaci ones
t ecnol gi cas con vi s t as a l a fndole especi al de l os pr obl emas
l at i noamer i canos . Nos r e f e r i r e mos ahor a a l a f or maci n de
l os economi st as que deben i nt er veni r en di chos pr ogr a ma s
ampl i ando i deas ya expuest as en un t r abaj o anexo al p r i me r
Est udi o Econmi co cor r espondi ent e a 1948.
6/ El desarrollo econmico de la Amrica Latina y algunos de sus principales
problemas. Comisin Econmica para Amrica Latina de las Naciones
Unidas, Captulo I.
88
Se pr es ent a aqu la mi s ma cual i dad. Hay pr i me r o que
apr ovechar l os conoci mi ent os ci ent fi cos en ma t e r i a econmi ca
el abor ados en l os gr andes cent r os , par a f or mul ar la i nt e r pr e -
t aci n t er i ca dl os pr obl emas de des ar r ol l o econmi co de los
pa s es l at i noamer i canos , y f or mar despus l os economi st as
que puedan act uar en la pr ct i ca en l a sol uci n de es t os
pr obl emas .
Afort unadament e la t a r e a es m s modes t a que en el caso
de l a f or maci n de exper t os t cni cos, y se cuenta ya cot ci er t os
puntos de par t i da pa r a r eal i zar l a tanto en l as i nvest i gaci ones
que ha venido r eal i zando la or gani zaci n de l a Comi si n Econ-
mi ca pa r a Amr i ca Lat i na de l as Naci ones Unidas como en l as
efect uadas en al gunos i nst i t ut os de me r i t or i a l abor .
Puede a f i r ma r s e sin exager ar que en el cent r o de i nvest i -
gaci ones de la CEPAL se ha i ni ci ado por p r i me r a vez en la
Amr i ca Lat i na el est udi o si st emt i co de l os pr obl emas de su
des ar r ol l o econmi co, respondi endo a uno de l os pr opsi t os
pr i mor di al es de su cr eaci n. Se ha comenzado por la i nves t i -
gaci n y el anl i si s de l os hechos m s i mpor t ant es y a el l o ha
segui do el empeo de bus car su i nt er pr et aci n t er i ca y pl ant ear
sus pr i nci pal es pr obl emas . Un i nst i t ut o que se c r e a r a es peci al -
ment e con el fin de f or ma r economi st as en ma t e r i a de des ar r ol l o
econmi co t endr a que t r abaj ar en el mi s mo t e r r e no con
l ament abl e dupl i caci n de es f uer zos . Ant es bien, convendr a
apr ovechar l a or gani zaci n pr es ent e que ha i ni ci ado ya est os
est udi os y f or t al ecer l a par a que con la exper i enci a que est
r ecogi endo en l a r eal i dad l at i noamer i cana pueda cont r i bui r a
l a f or maci n de economi st as especi al i zados en l os pr obl emas
de des ar r ol l o econmi co.
Con est e pr opsi t o, habr a que comenzar por l a r eal i zaci n
de cur s os de s emi nar i o en que los economi st as de l a CEPAL,
con di r e c t or e s compet ent es desi gnados al efect o, pudi er an
dedi car una par t e de su t i empo a la el abor aci n de concept os y
t cni cas que s i r vi er an p a r a l a f or maci n de ot r os economi s t as .
No se t r a t a de r eal i zar si mul t neament e dos t a r e a s di st i nt as;
sino de al t er nar l a i nvest i gaci n di ar i a de pr obl emas concr et os
con el t rabaj o met di co de aquel l os cur s os . Li br es a s de la
pr eocupaci n de sus t a r e a s habi t ual es, l os economi s t as de l a
CEPAL podr n e xt r a e r de su exper i enci a una s er i e de conoci -
mi ent os s i s t emt i cos a c e r c a de l os pr obl emas de des ar r ol l o
econmi co, que const i t ui r n la base m s adecuada pa r a l a
f or maci n de economi st as capaces de i nt er veni r con efi caci a
en la sol uci n de est os pr obl emas .
Est os s emi nar i os no debi er an r e a l i z a r s e en f or ma i nt er -
mi t ent e, sino continua, de acuer do con un pl an que abar que
l os pr obl emas m s i mpor t ant es del des ar r ol l o econmi co,
desde la di scusi n de los pr ocedi mi ent os que convenga apl i car
en su anl i si s has t a la consi der aci n y j ui ci o cr t i co de l os
pr ogr a ma s de des ar r ol l o.
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No se tiene el propsito de substituir a las mltiples
escuelas o facultades de economia que existen en Latinoamrica
o competir con ellas, sino ms bien de cooperar con estas
instituciones, complementar su labor y trabajar con aquellos
de sus egresados que, habiendo tenido experiencia en la realidad
latinoamericana y responsabilidades concretas en la gestin
econmica, desearan especializarse enproblemas de desarrollo.
Se t rat ar a, pues, de cursos de seminario para post-graduados,
y, dada su ndole, es de suponer que habra que trabajar en
ellos con un nmero relativamente pequeo de personas.
Adems, en estos cursos podran participar economistas
que son funcionarios de instituciones internacionales y corpora-
ciones nacionales de fomento, y que estn especialmente
interesados en los problemas de desarrollo econmico. Los
cursos seran, por lo tanto, el lugar propicio para intercambiar
la creciente experiencia que se va acumulando en la Amrica
Latina en esta mat eri a, discutir problemas comunes y aprove-
char todo ello para la formacin de nuevos economistas.
Esta forma de cooperacin tendra para el centro de
investigaciones de la CE PAL un valor considerable, pues le
acercar a cada vez m s a los problemas vivos del desarrollo
econmico de los pases latinoamericanos, ampliara su campo
de observacin de los hechos y le permi t i r a cumplir ms
provechosamente sus funciones. No debemos olvidar en ltima
instancia que en los problemas de desarrollo econmico se
encuentra el campo de accin prctica ms prometedor e
importante de esta organizacin regional de las Naciones Unidas.
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