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Ariela Ruiz Caro: economista peruana con estudios en la Universidad Humboldt de Berln y la

Universidad de Buenos Aires. Especialista en temas de comercio e integracin. Ha sido funciona-


ria de la Comunidad Andina y el Sistema Econmico Latinoamericano y del Caribe (SELA). Ac-
tualmente es consultora de la Comisin Econmica para Amrica Latina (Cepal).
Palabras clave: neoliberalismo, privatizaciones, rol del Estado, Per.
Nota: parte de este artculo incluye algunas ideas volcadas en el estudio realizado por la autora
El proceso de privatizaciones en el Per durante el periodo 1991-2002, Serie Gestin Pblica N
o
22,
Ilpes / Cepal, Naciones Unidas, Santiago de Chile, julio de 2002.
Las
privatizaciones
en Per:
un proceso
con luces
y sombras
Ariela Ruiz Caro
Los resultados del proceso
de privatizaciones en Per son
ambivalentes. La ampliacin
de la cobertura de los servicios
pblicos, la modernizacin
tecnolgica y los altos niveles
de inversin en el sector minero
son algunos de los rasgos ms
positivos. Sin embargo,
implementadas a un ritmo veloz,
las privatizaciones estuvieron
marcadas por irregularidades, en
muchos casos generaron aumentos
de precios y tarifas y, en otros,
no se encuentran debidamente
fiscalizadas por los organismos
de control. Quince aos
despus de iniciado el proceso,
la sensacin que prevalece en la
sociedad es negativa.
Introduccin
El proceso de privatizaciones en Per fue especialmente notable en compa-
racin con el que tuvo lugar en otros pases latinoamericanos. Estuvo carac-
terizado por su profundidad, por el acelerado ritmo de su ejecucin y por las
irregularidades detectadas en el destino de los recursos.
Ainicios de los 90, las empresas pblicas peruanas atravesaban una seria cri-
sis, no solo por cuestiones financieras y de gestin sino tambin por su des-
legitimacin en la sociedad. Sus significativos dficits eran cubiertos en su
Este artculo es copia fiel del publicado en la revista NUEVA SOCIEDAD N
o
207,
enero-febrero de 2007, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>.
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mayor parte con financiamiento interno (el externo era virtualmente inacce-
sible como consecuencia de la crisis de la deuda), lo cual impuls la inflacin.
El origen de estos dficits puede encontrarse en la utilizacin de las empre-
sas como instrumento de subsidios, las dificultades para acceder al mercado
internacional de capitales y la tendencia decreciente en los precios de muchos
recursos naturales.
Al momento de plantearse la reforma del Estado, exista un consenso gene-
ralizado alrededor de la idea de que las privatizaciones permitiran acabar
con el dficit fiscal, la hiperinflacin, el exceso de burocracia, la falta de pro-
ductividad y el manejo muchas veces corrupto de las empresas pblicas. La
erradicacin de esos males, producidos por la ineficiencia del Estado, dara
lugar a una economa con un crecimiento sostenible, eficiente y competitivo,
que permitira incrementar el empleo y mejorar los salarios.
As, las privatizaciones constituyeron un elemento central del programa de
estabilizacin y reformas estructurales implementado por el gobierno de Al-
berto Fujimori (1990-2001). Su objetivo fue generar las condiciones para el
crecimiento sostenido de la economa sobre la base de la inversin privada.
En el marco del Consenso de Washington, se consideraba que las privatiza-
ciones generaran estabilidad econmica y que sta, a su vez, posibilitara ac-
ceder nuevamente a los mercados internacionales de crdito, cerrados a la
mayora de los pases de la regin desde los 80.
Desde su inicio, en 1990, el proceso de privatizacin en Per atraves distin-
tas etapas. Su antecedente fue el ajuste econmico de agosto de 1990 y los dis-
positivos de promocin de la inversin privada promulgados al amparo de
las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso al Ejecutivo a me-
diados de 1991. La primera etapa de este proceso, entre 1992 y 1996, se carac-
teriz por la intensidad y la rapidez de las operaciones realizadas. Durante
esos aos se transfirieron al sector privado las empresas pblicas ms impor-
tantes del pas. A partir de 1997, sin embargo, la contraccin de los flujos de
capitales hacia los pases emergentes, consecuencia de la crisis asitica de ese
ao y de la rusa del ao siguiente, hizo que las privatizaciones perdieran di-
namismo.
Este artculo evala el proceso de privatizacin que tuvo lugar en Per en los
90, describe sus caractersticas fundamentales e intenta determinar si se cum-
plieron sus principales objetivos.
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Del origen de las empresas pblicas a la reestructuracin del Estado
La mayor parte de las empresas pblicas peruanas, tanto las nuevas como
aquellas que son resultado del proceso de nacionalizacin, se remontan a ini-
cios de los 70, cuando el gobierno militar del general Juan Velasco Alvarado
increment significativamente la participacin del sector pblico en la econo-
ma. El objetivo era controlar la provisin de los servicios pblicos bsicos, ge-
nerar una industria nacional intensiva en capital, controlar el sector financie-
ro y producir y exportar recursos naturales.
As, entre 1970 y 1990, las empresas estata-
les experimentaron un fuerte crecimiento
de su participacin en la economa. Afines
de los 80, las compaas pblicas controla-
ban entre 15% y 20% del PIB, 28% de las
exportaciones y 26% de las importaciones.
El Estado tena el monopolio de servicios
bsicos como la electricidad, los hidrocarburos y las telecomunicaciones. Con-
taba, adems, con una participacin superior a 60% en el sistema financiero,
a travs de la banca estatal de fomento y la banca asociada, controlaba 35% de
la produccin minera y mantena una presencia importante en la pesca y la
comercializacin de alimentos, entre otras actividades econmicas
1
.
El crecimiento del mercado dependi del Estado, en una relacin causal que
perdur hasta los 80. Cuando el Estado entr en crisis y el modelo de crecimiento
se dej de lado, el sector privado debido al tipo de relacin que se haba esta-
blecido tambin result golpeado. Desde entonces, la inversin pblica registra
una tendencia declinante y lo mismo ocurre con la inversin privada, tenden-
cia reforzada por la violencia terrorista de aquellos aos. El resultado fue el
creciente desempleo, la prdida del poder adquisitivo de los salarios, el incre-
mento de la pobreza a niveles extremos y la creciente informalizacin.
El rol del Estado como gestor del desarrollo econmico fue entonces elimina-
do de la poltica econmica. Desde luego, no faltaron argumentos razonables
para ello. La Comisin de Promocin de la Inversin Privada (Copri), orga-
nismo creado en 1991 para implementar el proceso de privatizacin, se encar-
g de difundir los errados criterios con que se haban manejado las empresas
A fines de los 80,
las compaas pblicas
controlaban entre 15%
y 20% del PIB, 28% de
las exportaciones y 26%
de las importaciones
1. Ver Bruno Franco, talo Muoz, Pedro Snchez y Vernica Zavala: Las privatizaciones y conce-
siones en R. Abusada et al. (eds.): La reforma incompleta. Rescatando los noventa, tomo 2, Universi-
dad del Pacfico / Instituto Peruano de Economa, Lima, 2000.
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pblicas. Mencion, por ejemplo, la utilizacin de criterios polticos antes que
econmicos o empresariales, el sobredimensionamiento y el dficit fiscal, la
prdida de eficiencia, los beneficios a ciertos grupos de poder y, en algunos
casos, la transformacin de las empresas estatales en una fuente sistemtica
de corrupcin. La Copri consider que las empresas pblicas eran por natu-
raleza lentas e ineficientes y que, en un entorno cada vez ms dinmico y
competitivo que exiga tomar decisiones inmediatas, estaban en desventaja
y se tornaban poco viables, siendo condenadas a un paulatino deterioro y/o
a su inevitable desaparicin de no ser insertadas en el sector productivo a tra-
vs de inversiones que el Estado no poda, ni tena cmo realizar
2
.
Sin embargo, estos informes no explicaban las causas del fracaso de las em-
presas pblicas en Per, entre las cuales sobresalen las polticas de promocin
de la inversin privada especialmente en el manejo de precios y tarifas p-
blicas y en algunos productos industriales derivadas de la aplicacin extre-
ma del modelo de sustitucin de importaciones. Este modelo dio lugar a im-
portantes transferencias del sector pblico al sector privado.
Por otro lado, a la hora de defender las privatizaciones no se consider el rol
potencial del Estado como asignador eficiente de los servicios pblicos
3
y ga-
rante de la equidad social en un pas que presenta profundas desigualdades
en la distribucin del ingreso. Tampoco se record que en muchos casos la
ineficiencia privada en ciertos sectores de la economa fue trasladada al Esta-
do. Esto ocurri sobre todo en el sector financiero, con la transferencia de car-
teras incobrables de bancos en quiebra. En el sector industrial, muchas empre-
sas fueron asumidas por el Estado para preservar las fuentes de trabajo.
Como consecuencia de ese tipo de medidas, el Estado traslad a la sociedad
los costos de la ineficiencia del sector privado. Pero, ms all de las conside-
raciones mencionadas, hubo un hecho incontrovertible: las empresas pblicas
peruanas registraban, a fines de los 80, desbalances alarmantes en sus opera-
ciones, con las consiguientes repercusiones sociales ya sealadas.
La privatizacin: componente esencial de las reformas estructurales
La privatizacin constituy uno de los ejes del programa de reformas estruc-
turales y modernizacin de la economa implementado en el marco del Con-
senso de Washington. Fue concebida como una herramienta a travs de la
2. Copri: La privatizacin en el Per: un proceso en marcha, Copri, Lima, diciembre de 1993, p. 8.
3. Apesar del potencial que podra tener el Estado como asignador ms eficiente en el mbito de los
servicios pblicos, la propiedad estatal no garantiza automticamente los intereses de los sectores de
menores ingresos. El Estado no es una instancia neutral ya que en l se cristalizan relaciones de poder.
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cual el Estado trasladaba al sector privado la iniciativa productiva y empresa-
rial, con el fin de fortalecerse y tornarse eficiente en aquellas reas en las que
haba perdido presencia en las ltimas dcadas: educacin, salud, seguridad
y administracin de justicia. Corresponda al sector privado, por lo tanto, en-
cargarse directamente de la actividad productiva y constituirse en el motor
del desarrollo del pas.
A juicio de las autoridades encargadas de implementar las privatizaciones,
no haba que detenerse en consideraciones acerca de sectores o empresas es-
tratgicas. Lo verdaderamente estratgico se argumentaba no es que el Es-
tado produzca petrleo, explote los yacimientos mineros o tenga una aerolnea.
Lo verdaderamente estratgico es que se genere prosperidad, que cuente con
recursos y proporcione educacin, salud, seguridad y justicia.
Tampoco se consider la posibilidad de no transferir al sector privado aque-
llas empresas pblicas que fueran rentables. En un programa sustentado en la
redefinicin de las funciones del Estado y del sector privado, este razona-
miento no tena validez. De acuerdo con la Copri,
La gestin de todas las actividades productivas debe estar en manos privadas. Ade-
ms, no es cierto que el Estado deja de ganar utilidades futuras de las empresas que ge-
neran ganancias. Las proyecciones de futuras ganancias estarn incluidas en el precio
de venta. En todo caso, el Estado deja de recibir las utilidades de perodos futuros, pe-
ro recibe hoy el valor presente de dichos flujos. Adems, cualquier empresa que pue-
da tener una gestin ms eficiente e incrementar sus ganancias, est perdiendo dinero.
Por otro lado, al incrementarse los niveles de produccin en las empresas privatizadas,
el Estado recibir mayores ingresos va una mayor recaudacin de impuestos.
4
Otro de los objetivos del proceso de transferencia de las empresas pblicas al sec-
tor privado fue captar inversiones extranjeras. El proceso de privatizacin absor-
bi, desde 1992 hasta fines de los 90, las dos terceras partes de dicha inversin en
el pas. Fue una forma de atraer capitales productivos que, de no haber encontra-
do estas altas tasas de rentabilidad con riesgos mnimos, se habran dirigido al
sector financiero. En otras palabras, en Per las privatizaciones y concesiones no
solo constituyeron componentes fundamentales del programa de reformas sino
que fueron mecanismos importantes para promover la inversin privada.
La denominada reforma del Estado incluy las privatizaciones como uno
de sus componentes sustantivos, pero no se limit a ellas. Fue una transfor-
macin o redefinicin del papel del Estado que contempl una serie de
4. Copri: op. cit., p. 14.
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polticas relacionadas con otros mbitos de la economa. Adems de las medi-
das tendientes a eliminar la actividad empresarial del Estado, se instrumenta-
ron leyes que promovieron la inversin extranjera, el comercio internacional
libre de restricciones, la liberalizacin del mercado financiero, la constitucin
de un sistema privado de pensiones y la eliminacin de trabas a la libre con-
tratacin laboral.
En la legislacin peruana, el papel del Estado se explicita claramente en la ex-
posicin de motivos que acompaa cada ley de privatizacin. Ms all del re-
conocimiento de la ineficiencia del sector pblico, se consider indispensable
otorgar a los inversionistas privados garantas de mecanismos claros y segu-
ros para la adquisicin de acciones y bienes de las empresas pblicas. As, se
suscribieron acuerdos internacionales de proteccin a la inversin extranjera
y de resolucin de conflictos va arbitraje internacional, tales como el Multila-
teral Investment Guarantee Agency (MIGA), la Overseas Private Investment
Corporation (OPIC) y el International Centre for Settlement of Investment
Disputes (Icsid), as como convenios bilaterales de promocin a la inversin
con varios pases. Tambin se introdujeron modificaciones a la Ley de Promo-
cin de la Inversin Privada en Empresas Pblicas con el fin de autorizar al
Estado a otorgar seguridades y garantas para proteger las adquisiciones e in-
versiones. Se estableci la posibilidad de utilizar los ttulos de la deuda exter-
na como parte de pago y se declar la intangibilidad de los activos de las em-
presas en procesos de privatizacin.
Esta concepcin del Estado se consoli-
d con la reforma constitucional de
1993, que incluy disposiciones para
promover la libre iniciativa privada, la
libre competencia y la igualdad de trato
para todas las actividades econmicas,
adems de garantizar la posibilidad de
suscribir convenios de estabilidad en-
tre los inversionistas privados y el Es-
tado, establecer la igualdad entre inversionistas nacionales y extranjeros y
permitir al Estado recurrir al arbitraje nacional o internacional para solucio-
nar potenciales controversias. La Constitucin perfil el nuevo rol del Estado
al sealar que solo mediante una autorizacin legal expresa ste puede rea-
lizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razn
de alto inters pblico o de manifiesta conveniencia nacional. La subsidia-
riedad connota una visin residual de las polticas pblicas: al Estado solo le
La reforma constitucional
de 1993 incluy
disposiciones para
promover la libre
iniciativa privada, la libre
competencia y la igualdad
de trato para todas las
actividades econmicas
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corresponde actuar all donde el mercado no llega o donde no hay mercado.
De esa forma, se logr un marco legal atractivo para la inversin privada, na-
cional o extranjera, lo que fue considerado como un requisito esencial para
que el proceso de privatizacin resultara exitoso.
En 1996, el marco legal del proceso de privatizacin fue ampliado mediante
la Ley de Promocin de la Inversin Privada en Obras Pblicas de Infraestruc-
tura y Servicios Pblicos y la creacin de la Comisin de Promocin de Con-
cesiones Privadas (Promcepri), que tuvo la funcin de promover la inversin
privada en estas reas. En ese contexto, se transfirieron a travs de concesio-
nes aeropuertos, puertos, redes viales y las bandas de telefona mvil. En 1998
se inici el proceso de concesiones en obras de infraestructura de transporte.
Estas privatizaciones, sin embargo, se vieron afectadas por un contexto inter-
nacional muy adverso durante 1998 y 1999, lo cual contribuy decididamen-
te a que el cronograma de concesiones no pudiera cumplirse.
En la actualidad, Per ha dado un impulso especial a los proyectos de conce-
sin con el objetivo de mejorar y desarrollar la infraestructura a travs de la
participacin del sector privado, as como mejorar la calidad, la cobertura y el
acceso de los usuarios a los servicios.
Logros y limitaciones
La privatizacin de empresas pblicas en Per ha generado resultados posi-
tivos en varios aspectos. La ampliacin de la cobertura de los servicios pbli-
cos, la actualizacin tecnolgica en diver-
sos sectores de la economa y los mayores
volmenes de produccin en la minera
constituyen ejemplos importantes. Sin
embargo, no todos los objetivos que justi-
ficaron su implementacin fueron alcan-
zados.
La mayora de los consumidores no ha ex-
perimentado un impacto positivo de bie-
nestar ya que los precios y las tarifas se han
elevado sistemticamente debido a la au-
sencia de mecanismos eficaces de regula-
cin que permitan trasladar la mayor eficiencia privada a los usuarios. En el
caso de la electricidad, los distintos estratos de la poblacin urbana de Per
La mayora de los
consumidores no ha
experimentado un
impacto positivo de
bienestar ya que los
precios y las tarifas se
han elevado
sistemticamente debido
a la ausencia de
mecanismos eficaces
de regulacin
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debieron reducir significativamente su consumo por el incremento de las tarifas,
mientras que el aumento de la cobertura se explica esencialmente por el Plan de
Electrificacin Rural implementado por el Ministerio de Energa y Minas.
En cuanto a los servicios telefnicos, el incremento en el precio de las llama-
das locales y el aumento constante de la tarifa fija mensual, sumados a una
lenta disminucin de los costos para llamadas de larga distancia, han produ-
cido una reduccin en el excedente del consumidor de los hogares desde
1997
5
. Por otro lado, la mayor cobertura de los servicios se concentr bsica-
mente en Lima, donde se encuentran ms de dos tercios de las lneas fijas y
75% de las mviles.
En el sector de hidrocarburos, los objetivos que persegua la privatizacin de
Petroper no se cumplieron. La produccin petrolera, las reservas y el nme-
ro de pozos petroleros de exploracin y de desarrollo han disminuido signifi-
cativamente. Per registra hoy un dficit creciente en su balanza comercial de
hidrocarburos que la firma de nuevos contratos de exploracin y explotacin
no ha logrado resolver. En la ltima dcada, el pas ha perdido competitivi-
dad en este sector respecto a otras naciones latinoamericanas.
De acuerdo con los defensores de las privatizaciones, uno de los efectos ms
notables de stas consisti en haber actuado como un decisivo catalizador del
proceso de inversin privada que sustent el crecimiento econmico de los 90.
Se estima que al menos dos tercios del stock de inversin extranjera fueron
consecuencia de las privatizaciones. En ese sentido, una de las afirmaciones
ms comunes es que, como resultado del aumento de la inversin privada, se
reforz la capacidad productiva del pas, especialmente en telecomunicacio-
nes, minera y electricidad, donde hoy operan empresas ms fuertes y compe-
titivas, con un mejor conocimiento de los mercados externos y con amplias
posibilidades de obtener los capitales necesarios para continuar su expansin.
En efecto, es en estos sectores donde se ha registrado la mayor parte de los
procesos de transferencia tecnolgica.
Otro de los aspectos positivos que se mencionan es que las privatizaciones
han contribuido a reducir el riesgo pas, ya que suelen ser analizadas como un
termmetro que marca el compromiso de un gobierno con la modernizacin
de su economa, lo cual transmite confianza a los mercados.
5. Ver Mximo Torero y Alberto Pasc-Font: El impacto social de la privatizacin y de la regula-
cin de los servicios pblicos en el Per, Documento de Trabajo N
o
35, Grupo de Anlisis para el
Desarrollo, 2000.
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Por otro lado, algunas consultoras sostienen que el notable incremento de las
operaciones de las empresas privatizadas ha llevado a la mayora de estas em-
presas a elevar sus niveles de adquisiciones, tanto de insumos como de bie-
nes de capital, provenientes de empresas locales, contribuyendo de este mo-
do a su fortalecimiento
6
. Al respecto, hara falta evaluar qu porcentaje de
esas adquisiciones se ha realizado en el mercado local y, entre ellas, cules
mantienen vnculos con las empresas privatizadas. Este aspecto no ha sido
debidamente comprobado en el caso peruano
7
.
Las fuentes oficiales y los informes presentados por algunas instituciones aca-
dmicas coinciden tambin en sealar que, si bien la correccin de los dese-
quilibrios fiscales no constituy el objetivo principal del programa de privati-
zaciones, cuyo mvil fue la eficiencia y competitividad global de la economa,
stas generaron un efecto positivo sobre las cuentas fiscales de Per. Los in-
gresos provenientes de la venta de las empresas, el incremento de la recauda-
cin por los impuestos a las utilidades
8
, la eliminacin de las transferencias
del gobierno hacia las empresas estatales deficitarias y la rebaja en los pagos
de la deuda por los ttulos adquiridos
9
habran contribuido, segn estas posi-
ciones, a equilibrar las cuentas fiscales.
Sin embargo, ello no ha sido sostenible en el tiempo y los indicadores econ-
micos demuestran hoy que en este aspecto las privatizaciones constituyeron
soluciones de corto plazo. Si bien la mayor parte del presupuesto destinado
al proceso de privatizacin se autofinanci con los fondos provenientes de la
venta de los activos del Estado, en el inicio el financiamiento provino de los
organismos multilaterales. Esto, de acuerdo con un informe de una comisin
legislativa, se tradujo en un nuevo endeudamiento externo: segn la Comi-
sin Investigadora de los Delitos Econmicos y Financieros, el costo de las
privatizaciones entre 1990 y 2000 alcanz 1.670 millones de dlares. Esta cifra
6. Copri: op. cit., p. 29.
7. En algunos pases, como por ejemplo Argentina, diversos estudios sostienen que los capitales ex-
tranjeros (60% de los cuales fue destinado a la compra de empresas pblicas) generaron un incremen-
to del componente importado de sus gastos al adquirir del exterior insumos o bienes de capital,
originando una fractura de eslabonamientos preexistentes en el sistema econmico. Tampoco han rea-
lizado una contribucin positiva al ritmo de formacin de capital en la economa. Las inversiones no
se han traducido en un aumento significativo de los coeficientes de exportacin del pas ni han dado
lugar a una intensificacin de las actividades de innovacin y desarrollo realizadas localmente. En ge-
neral, su operatoria genera fuertes saldos negativos en la balanza de cuenta corriente. Ver Daniel Chud-
novsky y Andrs Lpez: La transnacionalizacin de la economa argentina, Eudeba, Buenos Aires, 2001.
8. El establecimiento de una nueva poltica de precios sujeta a criterios de mercado dio lugar a que
algunas empresas que an permanecan bajo control del Estado empezaran a generar utilidades.
9. Como parte del ingreso por las privatizaciones, el gobierno recibi ttulos de la deuda externa a va-
lor nominal por 343 millones de dlares, cuyo valor de mercado equivala a 219 millones de dlares.
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se explica porque el Estado asumi los pasivos de las empresas pblicas an-
tes de que stas fueran privatizadas. Del total, 764 millones de dlares co-
rrespondieron a deuda externa, 696 millones a deuda interna y 210 millo-
nes a deudas tributarias de las empresas.
Asimismo, los organismos multilaterales contribuyeron a resolver temporal-
mente el problema de la deuda externa a travs de la instrumentacin del
Plan Brady. ste permiti utilizar los ttulos que hasta ese momento se co-
mercializaban en los mercados secundarios con importantes descuentos pa-
ra la adquisicin de empresas pblicas. El Estado reconoci valores ms altos
a los cotizados en el mercado secundario, lo cual hizo que algunos bancos del
exterior, asociados con empresas extranjeras y grupos econmicos locales, se
convirtieran en propietarios de importantes compaas que pertenecan al
sector pblico. La utilizacin de ttulos en el proceso de privatizacin de Pe-
r se extendi hasta 1996 e implic una reduccin de la deuda externa de
1.755 millones de dlares.
De los recursos que ingresaron por privatizaciones, aproximadamente un ter-
cio habra sido destinado a gastos relacionados con Defensa e Interior
10
, otro
tercio a la recompra de deuda y el resto a gastos sectoriales y sociales. De es-
te modo, el pas ha vendido sus ac-
tivos sin que los ingresos obtenidos
se hayan transformado en activos
estratgicos, fsicos, institucionales
o sociales para el desarrollo
11
.
Por otro lado, el cierre de las em-
presas gener un costo social debi-
do a la prdida de derechos accio-
narios o el despido que sufrieron
los trabajadores para sanear las compaas antes de su privatizacin. Se esti-
ma que durante los nueve aos de privatizaciones se perdieron ms de
120.000 puestos de trabajo, de los cuales solo un tercio fue absorbido por los
nuevos operadores
12
.
10. Segn la Comisin Investigadora de los Delitos Econmicos y Financieros ocurridos entre 1990
y 2001, ms de la mitad de lo que se gast en equipos de defensa en la dcada se realiz con fon-
dos provenientes de la privatizacin, la mayor parte bajo dispositivos secretos.
11. Informe final de la Comisin Investigadora del Congreso sobre Delitos Econmicos y Financie-
ros cometidos entre 1990 y 2001, junio del 2002.
12. Copri: op.cit.
De los recursos que ingresaron
por privatizaciones,
aproximadamente un tercio
habra sido destinado a gastos
relacionados con Defensa
e Interior, otro tercio a la
recompra de deuda y el resto
a gastos sectoriales y sociales
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Otro de los argumentos en defensa de las privatizaciones se basa en la difu-
sin de la propiedad entre la poblacin y entre los trabajadores de las empre-
sas. Estas operaciones se realizaron a travs del Sistema de Participacin Ciu-
dadana (SPC) creado en 1994. Segn datos de la Copri, en trminos netos es
decir, descontando los compradores de ms de una oferta se logr que
410.000 personas se convirtieran en propietarios de acciones, lo que constitu-
y la experiencia ms importante de este tipo en Amrica Latina. La legisla-
cin peruana previ tambin que los trabajadores de las empresas privatiza-
das tendran el derecho de adquirir hasta 10% del capital. Para ello se cre un
sistema de incentivos que facilitara su incorporacin como accionistas. Pero
aunque esta opcin fue ejercida en muchos casos, no se cubri totalmente la
proporcin sealada.
Apesar de que el marco legal incluy diversas modalidades de promocin de
la inversin privada, como las alianzas estratgicas o los contratos de riesgo
compartido y joint-ventures, el gobierno privilegi la venta o concesin a lar-
go plazo de las empresas pblicas. En ese sentido, los planes de privatizacin
estuvieron orientados, bsicamente, a cumplir los compromisos de genera-
cin de recursos por la venta de las empresas establecidos en los acuerdos con
los organismos multilaterales, tal como lo demuestran las sucesivas cartas de
intencin suscritas con el Fondo Monetario Internacional (FMI).
Otro de los beneficios que se atribuy al proceso de privatizacin es haber
contribuido a reducir la politizacin de las decisiones empresariales y la co-
rrupcin. De acuerdo con estos argumentos, la participacin del Estado y el
amplio poder discrecional generaban un marco propicio para la proliferacin
de la corrupcin, a diferencia de un sistema en el que la mayora de las deci-
siones empresariales se toma con criterios de mercado y en funcin de respon-
sabilidades privadas.
Sin embargo, existen indicios de que el proceso de privatizaciones en Per es-
tuvo signado en ciertos casos por irregularidades y, de forma ms generalizada,
por una fuerte corrupcin en el uso de los recursos provenientes de la venta
de las empresas. En agosto de 2001, un mes despus de que Alejandro Toledo
asumiera el gobierno, se constituy una Comisin del Congreso para inves-
tigar los delitos econmicos y financieros cometidos entre 1990 y 2001. Las
conclusiones de esta Comisin sostienen que existe una contradiccin entre los
objetivos originales de las privatizaciones y sus resultados. En los casos ana-
lizados se encontraron diversos problemas, sobre todo en lo referido a la va-
lorizacin de las empresas pblicas y al pago efectuado por los operadores
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privados. Adems, las primeras privatizaciones se produjeron en un escena-
rio de inestabilidad e hiperinflacin, agravado por la presencia de grupos te-
rroristas, lo que se utiliz como argumento para subvaluar algunas empresas.
Conclusiones
Quince aos despus del inicio del proceso de privatizacin en Per, la sensa-
cin de prdida irreversible del control sobre las empresas del Estado prevalece
sobre los beneficios obtenidos. Los resultados son ambivalentes. La ampliacin
de la cobertura de los servicios pblicos y la modernizacin tecnolgica en di-
versos sectores de la economa, as como los altos niveles de inversin que per-
mitieron incrementar la produccin en el sector minero, son algunos de los
rasgos ms notables de este proceso. Sin embargo, los indicios y la informacin
disponibles permiten aseverar que no se han logrado todos los objetivos.
En lneas generales, el proceso estuvo caracteri-
zado por su profundidad y por el acelerado rit-
mo de su ejecucin. Ello dio lugar a que las pri-
vatizaciones no se realizaran en las mejores
condiciones y que se produjeran frecuentes
cambios, no solo de programacin sino, inclu-
so, de enfoque. As, por ejemplo, no se tuvo en
cuenta el rol de las empresas pblicas en el quehacer econmico y social del
pas, ni se definieron los alcances y los objetivos especficos del proceso en
funcin de las particularidades de la economa peruana. La generacin de re-
cursos para cumplir las metas fiscales subordin cualquier otra meta y cons-
tituy su objetivo rector.
Uno de los efectos ms notables del proceso de privatizacin, que coincidi
con un periodo en el que se canalizaron importantes flujos de capitales hacia
los pases emergentes, consisti en que actu como un decisivo catalizador de
la inversin privada que sustent el crecimiento econmico de los 90. El esta-
llido de la crisis del Sudeste asitico en 1997 marc un punto de inflexin y
dio inicio a un proceso de contraccin del flujo de capitales. Hasta ese mo-
mento, el fcil acceso a abundantes recursos financieros haba permitido que
se modernizaran algunos sectores y que la aplicacin de polticas de equili-
brio macroeconmico y fiscal acabara con el proceso de hiperinflacin. Pero
estas reformas no tuvieron un impacto positivo en el aparato industrial lo-
cal ni en el sector agropecuario. Debido a ello, los resultados en cuanto a la
generacin de empleo y de ingresos no han sido satisfactorios.
En lneas generales,
el proceso estuvo
caracterizado por su
profundidad y por
el acelerado ritmo
de su ejecucin
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Ariela Ruiz Caro
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La privatizacin de las empresas pblicas, uno de los elementos centrales del
programa de reformas, tambin deba permitir trasladar al sector privado la
iniciativa productiva y empresarial con el fin de fortalecer al Estado en aque-
llas reas en las que haba perdido presencia, como educacin y salud. Sin em-
bargo, la crisis profunda que padecen estas reas constituye una muestra cla-
ra del incumplimiento de este objetivo.
El rol subsidiario del Estado no permiti retener algunas empresas pblicas
rentables. Este punto de vista fue muy cuestionado, especialmente luego del
proceso de reestructuracin al que fueron sometidas antes de ser privatiza-
das, lo que permiti que muchas revirtieran sus balances de prdidas y em-
pezaran a generar utilidades. Tambin se cuestionaron las operaciones de
venta fragmentada de empresas, como Petroper y la Empresa Minera del
Centro (Centromin-Per). Se sostuvo que esta fragmentacin responda al
inters selectivo de los compradores que dejaba al Estado las unidades me-
nos rentables, en contra de la tendencia mundial a que las empresas mine-
ras y petroleras se agrupen y se asocien vertical y horizontalmente para for-
talecer la competitividad internacional y obtener una mayor capacidad de
negociacin.
La experiencia peruana y la de otros pases de la regin han demostrado que
las privatizaciones no han generado un sistema de financiamiento pblico au-
tosustentable en el tiempo, sino un paliativo de corto plazo que concluye tan
pronto como finaliza la venta. Sin embargo, tambin es cierto que permitieron
que el Estado dejara de destinar recursos a empresas que requeran ser mo-
dernizadas, adems de generar ingresos y producir un relativo ahorro en el
pago de intereses de la deuda externa.
El proceso de privatizacin ha determinado un cambio significativo en la
composicin de la deuda externa. La deuda privada ha tendido a aumentar
como consecuencia de que las empresas contrajeron prstamos en el exterior
para comprar los activos pblicos. Esto significa que las nuevas inversiones
no se basaron en recursos propios ya acumulados sino en crditos, lo cual fue
posible por la importancia de los activos que adquiran y la liquidez financie-
ra prevaleciente en aquel momento. El problema es que, en un contexto rece-
sivo, las empresas privatizadas podran verse imposibilitadas de pagar los
crditos contrados y tendran que recurrir al Estado.
Otra consecuencia importante del proceso de privatizacin es que impuls
una dinmica de concentracin y centralizacin del capital, especialmente en
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Las privatizaciones en Per: un proceso con luces y sombras
143
las empresas de servicios pblicos. La transferencia de algunas de estas com-
paas a grupos econmicos concentrados, independientemente de los apor-
tes en trminos de tecnologa y modernizacin, hizo que el Estado cediera po-
der de decisin: algunas de estas empresas tienen una enorme influencia en
la formacin de precios locales y, por consiguiente, en la estructura de pre-
cios y rentabilidades relativas, lo cual puede afectar la competitividad de los
restantes sectores de la economa. En determinadas circunstancias, esto po-
dra restar autonoma a la poltica econmica y debilitar la capacidad regu-
latoria del Estado.
La excesiva injerencia del Poder Ejecutivo en los entes reguladores es otra
de las caractersticas de las privatizaciones en Per. Los organismos creados
para monitorear a las empresas privatizadas no tuvieron la independencia
necesaria para llevar a cabo su misin con el alcance y la profundidad nece-
sarios. Quince aos despus, es evidente que el mercado no constituye una
garanta de calidad y precios, lo cual hace necesarias intervenciones correc-
tivas del Estado.
La continuidad del proceso de privatizacin presenta actualmente serias difi-
cultades de orden interno, que se expresan en el creciente rechazo de amplios
sectores de la poblacin. Se trata de una posicin similar a la que prevalece en
otros pases latinoamericanos, en algunos de los cuales las manifestaciones
sociales han llevado a suspender la venta de empresas pblicas. Esta situa-
cin ha impedido relanzar el programa de privatizaciones que, va conce-
siones, apuntaba a mejorar y desarrollar la infraestructura del pas. El ac-
tual gobierno, presidido por Alan Garca, ha anunciado que apuntalar la
modernizacin de las empresas pblicas con una participacin activa del
sector privado. As, el plan de gobierno elaborado por el APRAantes de las
elecciones apunta a fortalecer Petroper, Electroper y la Empresa Nacio-
nal de Puertos (Enapu), entre otras compaas estatales, promoviendo la
asociacin con el capital privado nacional y extranjero. Tambin buscar
que las empresas pblicas puedan emitir acciones y cotizarlas en la Bolsa
de Valores de Lima.