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Ciencias Sociales 97: 95-103, 2002 (III)

1. INTRODUCCIN
Una de las temticas de mayor relieve
hoy da tiene que ver con el cmo se hace go-
bierno; es decir, ms all de la discusin sobre
si ms o menos Estado est el hecho de anali-
zar cmo es que se interviene en las realidades
para producir ciertos cambios esperados en tr-
minos de los asuntos pblicos. En este sentido
las polticas pblicas se han convertido tanto
en una perspectiva de anlisis como en una
fuente instrumental sobre el cmo estructurar
acciones que conduzcan a la solucin de los
problemas pblicos.
En el primer acpite de este artculo
nos referimos a los aspectos circunstancia-
les que giran alrededor de las polticas p-
blicas y del denominado gobierno por pol-
ticas pblicas. Posteriormente, en el se-
gundo, exploramos los fundamentos de esta
perspectiva de anlisis, los instrumentos a
los que se recurre cuando se gobierna, y de
los requisitos exigibles en la formulacin de
las polticas y su ligamen en el juego polti-
co. Finalmente, en el tercer punto, seala-
mos los lmites propios de esta corriente de
las polticas para situarla en sus verdaderas
potencialidades analticas.
LAS POLTICAS PBLICAS COMO PERSPECTIVA DE ANLISIS
Allan Abarca Rodrguez
RESUMEN
La dcada del noventa trajo consigo una floreciente investigacin y prctica
profesional alrededor del abordaje y resolucin de los problemas pblicos. Lejos del
debate sobre el tamao o mbito de accin del Estado, sobrevino una pregunta
incesante sobre el cmo abordar los asuntos pblicos. Los anlisis de polticas
pblicas y para polticas pblicas auspician una nueva forma de entender los
engarces entre las agencias gubernamentales, las ONGs, las empresas privadas y los
ciudadanos, a la vez que suministran las herramientas bsicas para la bsqueda de
soluciones tanto para problemas especficos como generales.
ABSTRACT
There was a notable increase in professional research dealing with public problems
and their resolution in the 1990s, made evident by an academic shift: researches
stopped asking about the size or competence of Government and began inquiring
about how to deal with public affairs. Public policy analyses and analyses for public
policy offer a two-fold approach: they present a new method for understanding the
interaction between government institutions, NGOs, the private sector, and citizens;
and they provide the necessary tools to solve both specific and general problems.
POLTICAS PBLICAS
96 Allan Abarca Rodrguez
2. LAS POLTICAS PBLICAS: CONTENIDO
Y ENTORNO
De qu hablamos cuando lo hacemos
sobre polticas pblicas? Cules son los lmites
y las potencialidades que exhibe y exige esta
perspectiva de anlisis? Porqu el concepto de
gobernar por polticas pblicas se convierte
hoy da en objeto de anlisis y punto de vista
fundamental desde los cuales los gobiernos y
las ONGs enfocan su accionar?
Las definiciones acerca de las polticas
pblicas alcanzan gran relieve cuando de la in-
tervencin gubernamental se refiere. En una
oportunidad Dye seal que estas tenan que
ver con qu hacen los gobiernos, porqu lo ha-
cen y qu diferencias producen cuando lo ha-
cen; o como ms recientemente lo ha sealado
Heidenheimer de que es el estudio del cmo,
porqu y hacia qu efectos gubernamentales si-
guen los cursos particulares de accin e inac-
cin gubernamental (Parsons; 1997, p. xv-xvi).
La poltica pblica debe observarse como
una prctica y un proceso social que segn
Frohock est incentivada por la necesidad de
reconciliar demandas conflictivas y el estableci-
miento de incentivos de accin colectiva entre
individuos, comunidades, empresas o institu-
ciones pblicas (Ruiz; 1996, p. 15).
Entre los temas bsicos a los cuales se
refieren las polticas pblicas se encuentran: i)
la identidad nacional, tnica, cultural, de clase,
de gnero, clasista y religiosa; ii) aquellos que
se refieren a la distribucin de funciones entre
gobierno y la sociedad; iii) los mecanismos de
eleccin pblica, la organizacin de las accio-
nes colectivas; y, iv) los temas de la redistribu-
cin del ingreso y de recursos, entre otros (Es-
pino; 1997, p. 40).
Una estrategia analtica para entender el
peso y las caractersticas de aquellos quienes
participan en alguna elaboracin de poltica
exige para su entendimiento acadmico
desmembrar el fenmeno objeto de estudio en
distintas fases: aparicin de los problemas, arti-
culacin dentro de la agenda pblica, el plan-
teamiento de las decisiones, la posible legisla-
cin, la ejecucin y la evaluacin. En otras pa-
labras, el crculo terico de las polticas pbli-
cas es posible visualizarlo en el diagnstico, la
formulacin, la ejecucin y la evaluacin; pero
insistimos en que solamente es una forma ana-
ltica de observarlo, sera equvoco efectuar tal
anlisis como si se tratase de los pasos a seguir
en la solucin de una ecuacin lineal.
Lo fructfero de esta perspectiva de an-
lisis implica que sea hoy da ms fcil encon-
trar investigaciones o estudios que aborden
temas de poltica pblica desde orientaciones
disciplinarias tan amplias como la administra-
cin pblica, la sociologa, la ciencia poltica y
la economa.
Y es que la nocin ms tradicional de
la poltica en su vertiente del politics
ha implicado una corriente de repulsa gene-
ralizada, ya que se le liga muy estrechamente
a los rostros o sntomas ms nefastos que
pueden engendrarse al amparo de la poltica
tales como los intereses ocultos, la falta de
transparencia, el despilfarro de recursos y la
corrupcin. Sin embargo, comienza a ser
complementada con la otra perspectiva de la
poltica, la que remite al componente del po-
licy, esto es, a toda accin gubernamental en
aras de solucionar problemas pblicos reales
o potenciales.
Quizs la nocin de poltica estatal ms
aproximada a una concepcin del proceso pol-
tico nos la refieran Oszlak y ODonnell cuando
sealan que la poltica estatal deviene un con-
glomerado de acciones y omisiones que son
manifiestas en una intervencin estatal deter-
minada respecto a una cuestin que implic el
inters y la movilidad de actores en la sociedad
civil (1975). Lo importante de esa aproxima-
cin terica es que nos sita en el juego de in-
tereses alrededor de cualesquiera polticas que
se adopten, se posterguen o se rechacen.
Pero ms all del proceso social en el
que se enmarca, la poltica pblica ha sido
asociada a los aspectos de fondo en que los go-
biernos pueden operar con mayor efectividad.
En este sentido es conveniente recordar los es-
fuerzos de Harold Lasswell, quien de manera
visionaria abog desde los albores de los aos
cincuenta del siglo pasado por la necesidad
de crear una disciplina cientfica multidiscipli-
naria, multimtodo e interesada no solamente
en el contexto poltico general sino tambin en
el resultado de las diversas opciones de poltica.
97 Las polticas pblicas como perspectiva de anlisis
Lasswell insista en que una orientacin
hacia las polticas de alguna manera rebasara
las especializaciones fragmentadas y podra in-
cidir en la construccin de una ciencia social
unificadora. No era una cuestin de activismo
poltico o de aplicacin indiscriminada de la
ciencia, sino ms bien de que las ciencias de
polticas bien podran convertirse en una teo-
ra general de la eleccin, all donde los proble-
mas fundamentales de los ciudadanos en la so-
ciedad deberan ser enfocados y resueltos (Gar-
son; 1996, p. 151-152).
Esa perspectiva lasswelliana que hoy
juzgamos tan prdiga y visionaria en nuestros
das no estuvo exenta de fuertes crticas en la
dcada de los sesenta y setenta dada esa simbio-
sis de conductismo y humanismo (fe ciega en
una anhelada prediccin cual solucin ptima);
pero que al final de cuentas quera responder al
ideal de la bsqueda de soluciones a los proble-
mas que enfrentaban las sociedades, mxime all
donde la democracia y la democratizacin debe-
ran encontrar abono frtil para buscar el bie-
nestar general en concubinato con la libertad.
El potencial que exhiba una propuesta de
poltica debe de estar regida por normas o pro-
cedimientos institucionales, legales y cvicos
que de alguna manera la conduzcan a un resul-
tado tangible o conceptual, de lo contrario el
inmovilismo e incluso la perturbacin social
podran aparecer. A menudo la falla en la co-
municacin sobre los aspectos de una poltica
en fase de adopcin atenta contra su factibili-
dad y alienta la desconfianza y la deslegitima-
cin poltica.
Por eso el debate, la persuasin y la opi-
nin recorren las venas de la construccin de
las polticas, y, por supuesto, que en ese proce-
so el conocimiento, la informacin y la partici-
pacin son aspectos que se reparten entre los
actores de manera en sumo desigual.
As como la poltica, en tanto prctica y
motivacin, se erige sobre la plataforma de la
retrica, Majone nos llama la atencin de que
no hay que olvidar que la poltica pblica est
hecha de palabras (Guerrero; 1997, p. 35), esto
es, que la argumentacin recorre todas las eta-
pas en el proceso de formulacin de las polti-
cas. Efectivamente, la discusin en pos de pol-
ticas que resuelvan determinados problemas
pblicos atraviesa todo el andamiaje poltico e
institucional, desde los partidos polticos, los
grupos organizados, el parlamento, el ejecuti-
vo, la academia, los medios de difusin, los gru-
pos de inters, los expertos, etctera.
Es en el debate pblico donde el analista
de las polticas pblicas puede y debe encontrar
un campo frtil para contribuir a la creacin y
diseminacin de la produccin de evidencias y
de argumentos a favor o en contra de las inter-
venciones estatales; esa es la tarea primordial de
los analistas de polticas en la fase de la delibe-
racin pblica. En otras palabras, la persuasin
es lo fundamental, mientras que la parte tcnica
no es ms que funcional hacia aquella otra.
3. UN MARCO DE ENTENDIMIENTO DEL PARA
QU DE LAS POLTICAS PBLICAS
El anlisis de las polticas pblicas, esto
es, de cmo los gobiernos, las ONGs y las orga-
nizaciones civiles actan en el mbito de los
asuntos pblicos, ha merecido un acentuado
nfasis desde hace una dcada atrs. Lejos de
convertirse en tan slo una moda terica, de
esas corrientes de explicacin pasajeras que sur-
can el mar de la globalizacin, las polticas p-
blicas se han convertido ms bien en el corazn
del anlisis decisional en los asuntos pblicos.
La renovada modalidad de intervencin
estatal encubada en los albores de la dcada
del ochenta se ha convertido en una encruci-
jada para quienes vaticinaban la desaparicin
del Estado en beneficio del mercado. Si bien no
queremos introducir aqu el debate sobre la
disputa ideolgica mercado o Estado discu-
sin la ms de las veces desbordada por una de-
lirante pasin retrica cabra pensar si ms
bien en lo que hemos avanzado no es en menos
Estado sino ms bien en una modalidad dife-
rente de intervencin estatal.
Por eso no es de extraar como incluso
Lindblom le asigne a los mismos empresarios
privados una categora de segundos servidores
pblicos, tratando con ello de exaltar los ml-
tiples engarces que en materia de polticas se
efectan entre agencias de Gobierno y la esfera
privada, tales como la prestacin de servicios
pblicos o la realizacin de obras pblicas en
98 Allan Abarca Rodrguez
las que participan entes no gubernamentales
(Lindblom; 1991, p. 93).
Las instituciones pblicas tienen hoy da
nuevos mecanismos de relacin con los agentes
privados y por eso no son nada sorprendentes
las vinculaciones novedosas que con la empresa
privada se han realizado. Agentes privados rea-
lizan muchas funciones otrora de ejercicio
exclusivo de entes estatales afectando a toda
la sociedad aunque ellos no sean gubernamen-
tales en su esencia (vg. produccin de electrici-
dad, venta de gas, construccin de vas pbli-
cas, transporte pblico, telecomunicaciones,
gestor de puertos, administrador de crceles,
etctera).
La capacidad gubernamental para operar
en la realidad no parece perder la vigencia que
muchos han denunciado. Quizs es el tamao
del Estado o la cantidad de sus funciones lo que
se ha convertido en el ncleo de una disputa
ideolgica entre detractores y defensores del
Estado o del mercado, como fuentes institucio-
nales primordiales para asegurar la vida, la re-
produccin y la supervivencia en la comunidad.
Caer en el ejercicio discursivo de la dicotmica
disputa ideolgica entre estado o mercado,
nos puede distraer del anlisis de las transfor-
maciones del Estado que apuntan a la optimi-
zacin de los servicios pblicos y de las mejoras
en la calidad de vida.
As, una discusin ms profunda tiene
que ver ms exactamente sobre la forma que
adquiere la intervencin estatal, sea desde las
instituciones del Estado o de empresas privadas
que tienen relacin con la prestacin de bienes
y servicios de carcter pblico o que son de in-
ters pblico.
Por eso mismo, cuando hablamos de
aquello que los gobiernos pueden hacer y del
cmo lo hacen, debemos hacer referencia de las
herramientas con las que cuentan para interve-
nir la realidad. Hood denomina como caja de
herramientas los instrumentos bsicos a los
que recurren los gobiernos a la hora de formu-
lar, reformar o disear las polticas pblicas;
estos son: la nodalidad, la organizacin, el teso-
ro y la autoridad (Hood; 1993, pp. 1-15).
La nodalidad tiene su ncleo funda-
mental en la informacin, es la frontera porosa
que contacta las instituciones de gobierno con
la sociedad; en otras palabras, la nodalidad es la
confluencia entre los formuladores en el gobierno
(burcratas, tcnicos, polticos) y la sociedad
(ONGs, ciudadanos, empresas privadas, entre
otros). All es donde se concreta, genera y concen-
tra la comunicacin con los afectados de una o de
otra manera por las respectivas polticas, donde
opera la retroalimentacin: cuando los programas
o proyectos formulados por unos pueden ser co-
nocidos por sus destinatarios, o donde las necesi-
dades de unos son reconocidas por otros.
El tesoro se refiere a los recursos fisca-
les que tienen a su disposicin las diversas enti-
dades pblicas para la ejecucin de programas,
proyectos o la prestacin de servicios. No en va-
no aquella frase que se respira en crculos pol-
ticos y hacendarios en el sentido que para un
poltico o un burcrata vivir fuera del presu-
puesto es como condenar sus objetivos e inte-
reses; en fin, es el instrumento principal que
restringe o hace viable la ejecucin de alguna
propuesta poltica o proyecto.
La organizacin refiere a la claridad,
disposicin, orden y factores que contribuyen
de una manera racional a la ejecucin de cua-
lesquiera cometidos tcnicos o administrativos
que circundan la formulacin y la ejecucin de
las polticas. Finalmente, la autoridad es la fa-
cultad de los entes respectivos de planear y eje-
cutar medidas o polticas producto de la fuerza
de ley que les cobija.
De esta manera, la nodalidad implica
comunicacin, la autoridad mandato, el teso-
ro la factibilidad financiera, y la organizacin
la capacidad tcnica y operativa. Todos se en-
trecruzan y afectan entre s, pero de alguna
manera sintetizan el andamiaje sobre el que se
asienta el trazado de las polticas.
Es en este cnclave que encuentra gene-
roso abono el conflicto de ciertas escuelas de
economistas, socilogos, administradores y po-
litlogos por disputarse la hegemona del mbi-
to analtico de las polticas pblicas como la
etapa superior de anlisis de su disciplina en
particular. Y es que la capacidad interdiscipli-
naria de su abordaje y su manifiesto valor agre-
gado para la formulacin, ejecucin y anlisis
de polticas, la convierte hoy da en un podero-
so instrumento de transformacin econmica,
social, poltica e institucional.
99 Las polticas pblicas como perspectiva de anlisis
Entonces el anlisis de las polticas p-
blicas se convierte, por un lado, en un recept-
culo que supera las no muy viejas rencillas so-
bre el imperialismo de las ciencias entre s y,
por otro lado, en una perspectiva que supera las
limitaciones inherentes a los anlisis inscritos
aisladamente desde una particular visin cien-
tfica (lejano de la interdisciplinariedad o del
abordaje multivariable).
As, los pasos del desarrollo de una pol-
tica entendida como policy busca enten-
der los problemas pblicos, encarar la defini-
cin de los mismos, construir posibles opcio-
nes de accin y animar la bsqueda de solu-
ciones factibles, echando mano de los instru-
mentos de gobierno.
Las diversas escuelas de polticas pbli-
cas, las particularidades que exhiben las univer-
sidades europeas en contraposicin a las uni-
versidades estadounidenses, la evolucin de los
modelos formalizados, entre otros aspectos,
nos motivan a creer que el estudio de las polti-
cas pblicas se posiciona en su apogeo mundial
aunque no est exenta de carecer de su preten-
dida neutralidad axiolgica.
El postulado de que gobernar bien es un
principio exigible a todo gobierno, sita a las
polticas pblicas en el umbral del ejercicio
prctico y cientfico: es definitivo que no puede
haber un buen gobierno si no se construyen
buenas polticas.
Por eso es rescatable la posicin de
Lindblom quien identifica dos cuestiones que cali-
fica como principales en el proceso de formulacin
de las polticas pblicas: cmo hacer ms efectiva
las polticas para realmente resolver los problemas
sociales, y cmo hacer una poltica pblica que
responda al control popular (Lindblom; 1991, p.
19). La primera cuestin se concentra tanto en la
cantidad de informacin como en su procesamien-
to y reflexin, la segunda cuestin nos remite a
que los ciudadanos no estn dispuestos a que
los polticos abdiquen de su funcin, es decir,
que la ayuda del anlisis tcnico es importante
pero que en realidad lo fundamental es lo que
piensan y requieren los ciudadanos en general.
Respecto a tales sealamientos es perti-
nente realizar algunas observaciones. En pri-
mer lugar, la referencia del cmo hacer polti-
cas para realmente resolver problemas nos in-
troduce ms que al mtodo mismo a la
cuestin de la viabilidad; esto es as ya que nor-
malmente las polticas tienen incidencia en
otros problemas pblicos que no eran el objeto
original de la intervencin, adems de que hay
que aceptar que toda poltica siempre implica
una suerte de ganadores y de perdedores.
En segundo lugar, en realidad los pro-
blemas susceptibles del anlisis desde las polti-
cas pblicas son de diversa ndole, por lo tanto,
limitar nuestra aproximacin de poltica pbli-
ca a los asuntos ms prximos de la agenda le-
gislativa o lo que reflejan los medios de comu-
nicacin nos puede situar lejos de problemas
latentes o potenciales en el campo econmico o
social. En otras palabras, asociar la poltica p-
blica a lo que subyace en el palpitar de la agen-
da poltica o comunicativa, resulta reduccionis-
ta cuando no ambiguo.
Adems, sobre la segunda cuestin que
apunta Lindblom de que los ciudadanos no
estn de acuerdo con que los polticos abdiquen
respecto de los tcnicos es preciso guardar
muchas suspicacias. Efectivamente, no es la
posicin maniquea entre el cientfico y el pol-
tico, entre el bien comn y el mtodo, entre la
equidad y la eficiencia, lo que est finalmente
en juego. Detrs de la falacia de ese posiciona-
miento surgen las desavenencias sobre los de-
senlaces que tienen las polticas, la interpreta-
cin sobre las fallas de mercado o de la accin
estatal y el acierto en la intervencin del go-
bierno; en otras palabras, no solamente es un
asunto de si intervenir o no, sino el particular
rumbo (el asocio tcnico-poltico) que se le im-
prime a la intervencin.
Cuando se disea una poltica, se le pone
en prctica o se le evala, tenemos como resul-
tado un cuadro de decisiones colectivizadas, as
es como los actos de gobierno se insertan en el
mapa de las relaciones sociales:
La definicin y operacin de las polticas
pblicas es el resultado de un juego que
juegan los electores, los polticos y los bu-
rcratas. Cada uno trata de ganar de acuer-
do con sus intereses propios. Los gobier-
nos llegan a hacer lo que hacen, polticas
pblicas, segn los resultados de este jue-
go. A lo largo de la partida, los electores
100 Allan Abarca Rodrguez
tratan de controlar a los polticos y estos a
los burcratas (Molinet; 1993, p. 39).
Los desafos del conflicto y la coopera-
cin que nutren las relaciones entre bur-
cratas, polticos, tcnicos, ciudadanos y agentes
interesados en torno a una determinada polti-
ca pblica nos ilustran con claridad la inte-
raccin conflictiva que se genera entre agentes
racionales que pugnan por determinados cur-
sos de accin.
Por supuesto, es claro que no todos los
grupos tienen los mismos recursos de poder pa-
ra ser escuchados y hacer que el gobierno haga
algo sobre su respecto, pero no menos cierto
es que la teora de la democracia formal es ple-
trica sobre cmo es que tratan de insertarse las
demandas o requerimientos de grupos en y ha-
cia el poder poltico, adems de aceptar que se
generan una serie de conductas y preferencias
en un juego abierto de participacin poltica.
Tambin inserto en esa dimensin del
pluralismo poltico que impacta el juego poltico
subyacen otros rostros o caras del poder como
lo referenciaba Lukes que ofrecen una explica-
cin de cmo los sistemas polticos impiden que
las reivindicaciones se conviertan en problemas
polticos o incluso que sean formuladas.
Por otra parte es importante destacar el
papel relevante de la investigacin cientfica al-
rededor de las polticas pblicas como un po-
tenciador para el buen gobierno. En este senti-
do Hirschon Weiss sentencia que la investiga-
cin de polticas es un actor de reparto en el
drama de la hechura de las polticas (Hirschon;
1999, p. 379); aade que hay tres vertientes a
partir de los cuales la ciencia social impacta en
las polticas pblicas: datos y descubrimientos,
ideas y crtica, y argumentos o informes para la
accin de polticas.
En otras palabras, el analista puede si-
tuarse en tres escenarios de partida posibles; el
primer escenario es cuando su misin central es
el descubrimiento de relaciones, correlaciones,
deducciones e inferencias con la bsqueda y ma-
nipulacin de datos; el segundo escenario es
cuando el analista es directamente encomenda-
do a enfatizar la rigurosidad crtica de la infor-
macin obtenida o tenida, y la de esbozar posi-
bles rutas a seguir; y, finalmente, el tercer esce-
nario es cuando el analista est obligado a en-
contrar en la informacin o investigacin rea-
lizada evidencias que requiere el tomador de
decisiones para justificar una determinada pol-
tica con la que ya de antemano se haba compro-
metido como solucin a un problema pblico.
4. EL ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS
Los aspectos relevantes en la construc-
cin o anlisis de polticas deben contemplar
aspectos tales como: el tipo de informacin con
la que se cuenta (disponibilidad, confiabilidad y
procesamiento que demanda); la calidad de la
administracin pblica; la calidad de la gestin
empresarial; la fiscalizacin y rendicin de
cuentas, tanto de formuladores como de ejecu-
tores (pueden ser pblicos o privados); el tipo
de administracin de los procesos de elabora-
cin de las polticas; y las normas jurdicas que
retrasan o aceleran los arreglos econmicos.
Son realmente ilimitadas las fronteras del
anlisis desde las polticas pblicas, inclusive al-
gunos acadmicos han realizado estudios sobre
aspectos de poltica pblica desde sus respectivos
pases los cuales tienen conexin con fenmenos
de carcter internacional. As por ejemplo, se eje-
cutan investigaciones que guardan relacin con
la poltica de seguridad interna-regional, los tra-
tados de libre comercio (estructuras), la reestruc-
turacin regional econmica, las migraciones y la
salud, el empleo fuera de las propias fronteras na-
cionales, entre otros (Gummett; 1996).
La calidad de la informacin, el tiempo
disponible, la reaccin de los afectados y los re-
cursos disponibles obran como elementos cen-
trales para eventualmente trazar una evalua-
cin ex-ante o diagnstico ms profundo, el di-
seo de una poltica o la ejecucin de la misma,
todo ello en un proceso de retroalimentacin
constante.
Situarnos en las arenas de las polticas
supone hacer frente a tres posibles perspecti-
vas generales de anlisis; una de ellas es la que
se define como anlisis para las polticas p-
blicas la cual contempla todo el uso de tcni-
cas estadsticas y matemticas, bases de datos,
instrumentos de evaluacin, restricciones, en-
tre otros. Mientras tanto, otra perspectiva nos
101 Las polticas pblicas como perspectiva de anlisis
remite al anlisis de polticas, esto es, el anli-
sis retrospectivo de la construccin de alguna
poltica a efectos de analizar su instrumentali-
zacin, ejecucin e impacto. Y, finalmente, la
perspectiva del anlisis del proceso poltico
(analysis of the policy process) que remite a los
intereses en juego en la construccin del con-
junto de agendas, la formulacin de la poltica,
y la adopcin de las decisiones respectivas.
Las polticas no son respuestas unvocas a
los problemas, son ms bien las expresiones fi-
nales del cmo abordar situaciones insatisfechas
segn los intereses, las restricciones y el marco
general de accin que rodea tanto a los asesores
como a los tomadores de las decisiones.
Es importante hacer notar que el hacedor
de polticas se ubica en un contexto determinado
a partir del cual comparte o rechaza elementos
con otros actores; en otras palabras, los valores,
las creencias, las expectativas y las necesidades
determinan la manera de visualizar, interpretar y
favorecer una actuacin poltica determinada.
Cuando los investigadores o asesores de
poltica no comparten ni se aproximan con el
decisor sobre una misma escala de valores o de
intereses es normal hallar desavenencias o de-
sacuerdos respecto de las posibles polticas a
construir. Sin embargo, cuando lo que existe
son marcos diferentes desde donde se observan
las problemticas y se operacionalizan los ins-
trumentos de anlisis, lo cierto es que ello pue-
de derivar en controversias irresolubles donde
ni hechos ni datos sirven para canalizar posi-
bles soluciones. Aqu el quid no subyace en la
factibilidad de las polticas como tales sino en
la misma plataforma sobre la cual comienza a
juzgarse los asuntos que merecen ser regulados
o no por parte de los entes pblicos.
Ahora bien, la factibilidad poltica resul-
ta fundamental para el anlisis de las polticas;
Arnold Meltsner nos refiere que la carencia de
atencin sobre la factibilidad poltica se debe en
parte a la ausencia de una metodologa adecuada
en el anlisis, por lo tanto es imprescindible no
perder el juego central y los subjuegos colatera-
les que se suceden entre los diversos actores:
Dentro del rea de accin de una polti-
ca, los actores se distinguen entre s por
las posturas que adoptan frente a esa polti-
ca. Al principio aparecen los amigos, los
enemigos y quines se mantienen neutra-
les. Muy pronto, sin embargo, la dinmica
poltica obliga a los actores a inclinarse ha-
cia uno u otro lado (Meltsner; 1996, p. 374).
Es en la agenda legislativa, en la orden
ejecutiva o en la decisin comunal donde se
condensan y confluyen intereses y actores de
diverso tipo; es all donde se encuba la imposi-
cin o el acuerdo segn el rgimen poltico o
sistema decisorio particularmente diseado.
As, la poltica pblica puede ser abordada des-
de dos puntos de vista: una que apunta a los
instrumentos para disear la poltica, y la otra
que se centra en el proceso de construccin de
las opciones. Por lo tanto, no podemos negar
que la poltica pblica tiene un carcter con-
flictivo en su diseo y est muy lejos de ser un
conglomerado de actuaciones racionales.
Por eso Lindblom nos seala un axioma
fundamental del proceso decisorio en el que se
enmarcan las polticas pblicas: todas las elec-
ciones de polticas pblicas tienen que hacerse,
a final de cuentas, no por medio del intelecto ni
del anlisis de alguna persona, sino mediante
un proceso poltico (Lindblom; 1997, p. 240).
De alguna forma el axioma propuesto es que la
decisin fundamental como punto culminal
de la formulacin de una poltica correspon-
de dilucidarse en la arena poltica.
5. REFLEXIONES FINALES
El denominado anlisis para las polticas
pblicas se convierte en una herramienta po-
derosa bajo la cual estimular y erigir las deci-
siones tanto de instancias gubernamentales co-
mo de aquellas organizaciones que se relacio-
nan con asuntos y problemas pblicos, no obs-
tante alberga en s muchas limitaciones.
Es el mismo analista en su carcter de
tcnico, poltico o de ambos quien debe ha-
cerse ms preguntas y de auspiciar una gran
bsqueda de informacin sobre los asuntos p-
blicos que aborda. Definitivamente no hay an-
lisis que se construya sin datos, pero tambin
no hay forma ms sencilla de equivocarse que
no expresar la total fidelidad acerca de los datos
102 Allan Abarca Rodrguez
mismos con que se cuenta; en este sentido es
preciso asumir crticamente tanto los proble-
mas en s, como las herramientas y restriccio-
nes que como analistas de polticas nos afectan.
Es harto peligroso trazar la ruta de la
bsqueda de la solucin para un problema
pblico, como si encontrar soluciones pblicas
fuese la prctica de un tiro al blanco. Tambin
es abusivo juzgar desde un pedestal las solu-
ciones pblicas que le conviene a un conglo-
merado social, econmico, productivo o gre-
mial, como si detentramos la verdad de la au-
ditora de las necesidades.
Si debido a las restricciones inherentes a
los asuntos o problemas pblicos en anlisis no
tenemos forma de concretar soluciones o cree-
mos que estas pueden resultar incompletas o
hasta falsas, al menos debemos sealar rutas
metodolgicas para eventualmente acercarnos a
las mismas. Los problemas pblicos nos suscitan
siempre interrogantes al respecto de cmo inter-
venir en ellos; definitivamente no hay recetas.
Aunque de manera tradicional las polti-
cas pblicas podran analticamente observarse
en las etapas de diagnstico, formulacin, eje-
cucin y evaluacin, lo cierto del caso es que las
diversas polticas se manifiestan circulares y
existe un ir y venir respecto de aquellas etapas
en forma constante. Las caractersticas multi-
disciplinarias desde las cuales se abordan las po-
lticas ms que un impedimento para el anlisis
nos abre una perspectiva fecunda acerca del c-
mo afrontar los asuntos pblicos. Adems, el
anlisis de las polticas no puede ser determina-
do por lmites disciplinarios precisos ya que de-
pende de la naturaleza del problema o asunto
pblico que merece el accionar correctivo.
Si debemos aceptar que no hay polticas
pblicas perfectas entonces es menester ser
consecuentes y aceptar tambin que no hay
anlisis de polticas o anlisis para polticas
que sean perfectas, aunque el anhelo y el es-
fuerzo en ese sentido deben ser inclaudicables.
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Allan Abarca Rodrguez
allabaro@fcs.ucr.ac.cr
allanabarca@costarricense.cr