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PRESENTACIN

El Procedimiento Administrativo es un esquema complejo presente de forma


significativa en la gran mayora de actuaciones que interrelacionan a la Ad-
ministracin Pblica o aquellos particulares que desarrollan funcin admi-
nistrativa con los ciudadanos, con lo cual su conocimiento y comprensin
resulta cada vez ms importante tanto para la ciudadana en general como
para profesionales de distintas especialidades, ya sea que estos formen parte
del sector pblico o del privado.
La revista Actualidad Gubernamental presenta para nuestros suscriptores el
Diplomado en Procedimiento Administrativo General, con el objetivo de de-
sarrollar en los participantes las habilidades y conocimientos que le permitan
la correcta aplicacin de los mismos cuando se encuentren frente a este tipo
de procesos. Para lograr ello, partimos del novedoso mtodo e-learning, que
permitan al suscriptor desarrollar el diplomado a travs del estudio de mdulos
autodidcticos que se pueden descargar de nuestra web.
De esta manera se garantiza que el participante pueda estudiar y desarrollar sus
experiencias de aprendizaje en el lugar que prefiera, haciendo uso ptimo de
su tiempo disponible. De tal modo que pueda congeniar su ritmo profesional
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De este modo, el presente diplomado pretende brindar un alcance terico-
prctico sobre la correcta aplicacin e interpretacin de la Ley de Procedimiento
Administrativo General, contando con la absolucin de consultas electrnicas
va web por parte de un tutor altamente capacitado, durante el desarrollo del
diplomado y dentro de los mrgenes de nuestras condiciones de uso
1
.
1 Vase condiciones de uso.
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MDULO I 3
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRA-
TIVOS
C O N T E N I D O
MDULO I
1. Introduccin al derecho administrativo
2. La funcin administrativa
3. mbito de aplicacin de la Ley de Procedimiento Administrativo General
4. Contenido y fnalidad de la LPAG
5. Principios del procedimiento administrativo
6. Fuentes del procedimiento administrativo
7. Defciencias de las fuentes
8. Concepto de acto administrativo
9. Elementos de validez del acto administrativo
10. Forma de los actos administrativos
11. Rgimen de los actos de administracin interna
12. Validez del acto administrativo
13. Nulidad del acto administrativo
14. Conservacin del acto
15. Vicios del acto
16. Efcacia del acto administrativo
17. Notifcacin del acto administrativo
18. Rgimen de la notifcacin personal
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MDULO I 5
1. Introduccin al derecho administrativo
El derecho administrativo es el conjunto de conceptos preceptos y todo tipo
de conocimientos con inclinacin jurdica que enmarcan a la Administracin
Pblica, a fin que esta acte conforme al inters general, respetando los dere-
chos de los particulares, y en caso de hacerlo, ello sea debidamente justificado
de tal modo que obedezca a una especfica manifestacin del inters pblico.
Para que en el presente diplomado, ustedes puedan entender al menos so-
meramente el marco que reviste la actuacin por Administracin Pblica es
imprescindible que comprendan la definicin bsica de la funcin que esta
desempea, sus alcances y los actores que hacen uso de ella. Para ello haremos
uso de la doctrina, puesto que la Ley del Procedimiento Administrativo General
N 27444 no define lo que es la funcin administrativa.
2. La funcin administrativa
La doctrina y la prctica nos muestran que existen entidades no estatales que
ejercen funcin administrativa, del mismo modo que no todas las acciones que
realizan los entes estatales, son funcin administrativa. Al respecto la misma
Ley de Procedimiento Administrativo General que es de aplicacin para todas
las entidades de la administracin pblica no aclara el tema, puesto que dicha
Ley tambin resulta aplicable para determinados entes no estatales, en cuya
situacin, no aclara cul es el marco subjetivo y objetivo de lo que debe enten-
derse propiamente por Administracin Pblica y qu entes, al final de cuentas,
ejercen funcin administrativa
2
.
Al analizar desde un punto de vista orgnico, el artculo I del Ttulo Preliminar
de la LPAG nos muestra que la funcin administrativa puede ser empleada por
un rgano jurisdiccional (Poder Judicial), administrativo (Poder Ejecutivo) o
legislativo (Poder Legislativo), entre otros; sin embargo, ello no nos brinda pautas
que nos permitan determinar qu actividades de estos entes se encuentran o
no revestidas de funcin administrativa.
2 El artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley seala que se entender por entidades de la Administracin Pblica
a:
- El Poder Ejecutivo, incluyendo ministerios y organismos pblicos descentralizados;
- El Poder Legislativo;
- El Poder Judicial;
- Los Gobiernos regionales;
- Los Gobiernos locales;
- Los organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes confieren autonoma;
- Las dems entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud
de potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho pblico,
salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro rgimen; y,
- Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios pblicos o ejercen funcin administrativa,
en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del Estado, conforme a la normativa de la materia.
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Si bien la mayora de nosotros, al pensar en actos legislativos, vincula dicha
funcin a aquella en donde se establecen reglas de conducta como crear le-
yes, y la funcin jurisdiccional, a aquella funcin que primordialmente dirime
controversias entre dos partes; la funcin administrativa constituye manifes-
taciones concretas que tambin se vinculan residualmente a estas funciones
guardando un equilibrio entre los tres poderes de tal modo que no afecte el
sistema de frenos y contrapesos, que es propio del esquema de separacin
de poderes.
En este sentido podemos concluir que la funcin administrativa es toda la activi-
dad de los rganos administrativos (centralizados o descentralizados), y tambin
la actividad de los rganos legislativo y judicial en la medida en que no se refiera
a las funciones especficas de tales rganos que involucren una manifestacin
de la voluntad de la administracin a travs de un acto administrativo.
3. mbito de aplicacin de la Ley de Procedimiento Admi-
nistrativo General (Fuente: Artculo I del Ttulo Prelimi-
nar de la LPAG)
Es primordial entender que el estudio del mbito de aplicacin de la Ley de
Procedimiento Administrativo General (Ley N 27444), sealado en su artcu-
lo I del Ttulo Preliminar no se reduce solamente al Estado, sino que adems
es aplicable a personas jurdicas que no necesariamente deben ser estatales,
no obstante como mencionamos lneas arriba, deben vincularse y desarrollar
funcin pblica.
Al respecto, procederemos a analizar quines son estos sujetos en tanto desem-
pean funcin administrativa, considerando que prcticamente toda entidad
del Estado ejerce, por lo menos residualmente, dicha funcin:
3.1. El Poder Ejecutivo
El Poder Ejecutivo como su nombre lo indica es el organismo del Estado
encargado de la ejecucin de las leyes y en consecuencia, el encargado principal
de implementarlas en forma inmediata en la Administracin Pblica. El Poder
Ejecutivo, en tanto Administracin Pblica por excelencia, es el principal emisor
de actos administrativos a travs de los diversos organismos que lo componen.
No obstante como hemos mencionado lneas atrs, el Poder Ejecutivo no solo
efecta funcin administrativa, sino que se encarga tambin de la funcin
gubernativa (funcin de gobernar), e incluso, realiza funcin legislativa dentro
de determinados parmetros. Este poder est conformado por los siguientes
sujetos:
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3.1.1. El Presidente
El Poder Ejecutivo, en el Per, se encuentra dirigido por el presidente de la
Repblica, quien es a la vez Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. Personifica a
la Nacin peruana, es el jefe del poder ejecutivo y jefe supremo de las Fuerzas
Armadas y Policiales del Per. Asmismo, el cargo corresponde a la ms alta
magistratura del pas y al funcionario pblico de mayor jerarqua. Correspon-
dindole, como principal mandato, dirigir la poltica general del Gobierno y
la administracin del Estado. Dentro de esta figura tambin encontramos al
despacho presidencial y al vicepresidente de la Repblica.
3.1.2. Los ministerios
Los ministerios son organismos del Poder Ejecutivo que comprenden uno o va-
rios sectores, considerando su homogeneidad y finalidad. Los ministerios estn
confiados a los ministros de Estado, quienes son responsables de la direccin y
gestin de los asuntos pblicos de su competencia y se encuentran encargados
del manejo y administracin del alguno de los sectores en los cuales se divide
la actividad pblica. Los ministerios disean, establecen, ejecutan y supervisan
polticas nacionales y sectoriales, asumiendo la rectora respecto de ellas.
Los ministerios con los cuales cuenta el Estado peruano actualmente son los
siguientes: Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa, Ministerio de Salud,
Ministerio de Agricultura, Ministerio de Justicia, Ministerio de Vivienda, Minis-
terio de Trabajo, Ministerio de Educacin, Ministerio de Relaciones Exteriores,
Ministerio de Economa, Ministerio de Energa y Minas, Ministerio de Transpor-
tes, Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, Ministerio de Desarrollo
e Inclusin Social, Ministerio de Comercio Exterior, Ministerio del Ambiente,
Ministerio de Cultura, Ministerio de la Produccin.
3.1.2.1. Los ministros
El ministro de Estado, con arreglo a la Constitucin Poltica del Per, es el res-
ponsable poltico de la conduccin de un sector o sectores del Poder Ejecutivo.
Los jinistros de Estado orientan, formulan, dirigen, coordinan, determinan,
ejecutan, supervisan y evalan las polticas nacionales y sectoriales a su cargo;
asimismo, asumen la responsabilidad inherente a dicha gestin en el marco
de la poltica general del Gobierno
3
. Son nombrados por el Presidente de la
Repblica a propuesta del presidente del Consejo de Ministros.
El ministro es el titular del pliego presupuestal, y es el responsable de que
la ejecucin del mismo se realice de manera adecuada, con sujecin a la
legalidad. Ello es de especial importancia a efectos del control externo que
3 Artculo 25 de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.
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realiza la propia Administracin Pblica, a travs de la Contralora General
de la Repblica y los rganos de control al interior de los ministerios, que
forman parte del Sistema Nacional de Control.
Los ministros de Estado pueden delegar, en los funcionarios de su cartera
ministerial, las facultades y atribuciones que no sean privativas a su funcin,
siempre que la normatividad lo autorice.
3.1.2.2. El Presidente del Consejo de Ministros
La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo define a la Presidencia del Consejo de
Ministros como el Ministerio responsable de la coordinacin de las polticas
nacionales y sectoriales del Poder Ejecutivo. La norma seala que la PCM
coordina las relaciones con los dems Poderes del Estado, los organismos
constitucionales, gobiernos regionales, gobiernos locales y la sociedad civil.
Ello convierte al Presidente del Consejo de Ministros en el coordinador de la
Administracin Pblica.
El artculo 19 de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo establece que corres-
ponde a la Presidencia del Consejo de Ministros formular, aprobar y ejecutar
las polticas nacionales de modernizacin de la Administracin Pblica y las
relacionadas con la estructura y organizacin del Estado, as como formular,
aprobar y ejecutar las polticas nacionales de modernizacin de la Adminis-
tracin Pblica.
3.1.2.3. Los rganos ministeriales
El artculo 24 de la LOPE determina que los ministerios se encuentran confor-
mados por: (i) una Alta Direccin, conformada por el ministro, viceministros
y Secretario General. En donde la cabeza es el ministro, asimismo, existen
uno o ms viceministros, el viceministro es la ms alta autoridad ejecutiva
de un ministerio que se encuentra encargada de las labores operativas, el
Secretario General por su parte es el funcionario que colabora con el ministro
en labores de naturaleza operativa. Finalmente, la Alta Direccin cuenta con
un gabinete de asesoramiento especializado para la conduccin estratgica de
las polticas a su cargo y uno para la coordinacin con el Poder Legislativo.
Asimismo, en un ministerio existen rganos denominados: rganos de con-
trol institucional, rganos de administracin interna, y rganos de lnea, que
complementan el funcionamiento de los ministerios.
3.1.3. Los organismos pblicos
Los organismos pblicos (OP) son entidades desconcentradas del Poder Ejecu-
tivo, con personera jurdica de derecho pblico, pertenecientes al Poder Eje-
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cutivo y adscritas a un determinado sector de la Administracin Pblica y que
de acuerdo al artculo 28 de la LOPE se encargan de actividades o servicios
determinados que requieren de un tratamiento especializado. Cada sector de
la Administracin Pblica al interior del Poder Ejecutivo posee un conjunto de
organismos pblicos, encargados de determinadas actividades que coadyuvan
al desarrollo de las actividades respectivas.
3.1.3.1. Los organismos pblicos ejecutores
El artculo 30 de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo establece que estos
ejercen funciones de mbito general y que se crean cuando existen las si-
guientes condiciones: se requiera una entidad con administracin propia,
debido a que la magnitud de sus operaciones es significativa o cuando se
requiera una entidad dedicada a la prestacin de servicios especficos.
Estas entidades estn sujetas a los lineamientos tcnicos del Sector del que
dependen; y la formulacin de sus objetivos y estrategias. Asimismo, su
poltica de gasto es aprobada por la entidad de la que dependen, en el marco
de la poltica general de gobierno.
Finalmente, estos organismos estn dirigidos por un Jefe, cuyo cargo es de
confianza, por lo cual es removido libremente. La norma seala que, por
excepcin, los organismos pblicos ejecutores podrn contar con un Consejo
Directivo, cuando atiendan asuntos de carcter multisectorial. En estos casos,
su Consejo Directivo estar integrado solo por los Ministros o los represen-
tantes de los sectores correspondientes.
Existen varios organismos pblicos ejecutores tales como la Agencia de Pro-
mocin de la Inversin Privada - Proinversion, la Comisin Nacional para el
Desarrollo y Vida sin Drogas Devida.
3.1.3.2 Los organismos tcnicos especializados
Los organismos tcnicos especializados se crean, por excepcin, cuando
existe la necesidad de planificar y supervisar, o ejecutar y controlar polticas
de Estado de largo plazo, de carcter multisectorial o intergubernamental
que requieren un alto grado de independencia funcional. Ejemplos de esto
son la Autoridad Portuaria Nacional (APN), adscrito al sector Transportes y
Comunicaciones, de discutible existencia; as como el Instituto del Mar del
Per (Imarpe), adscrito al sector Produccin.
Un ejemplo interesante es el Organismo Supervisor de las Contrataciones
del Estado OSCE, que constituye un organismo tcnico especializado, en
concordancia ante una poltica de Estado que debe controlarse y ejecutarse,
que es la realizacin eficiente de la contratacin administrativa.
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Asimismo, el artculo 33 de la LOPE establece que se crea un organismo tc-
nico especializado cuando se requiere establecer instancias funcionalmente
independientes que otorgan o reconocen derechos de los particulares, para el
ingreso a mercados o el desarrollo de actividades econmicas; que resulten
oponibles a otros sujetos de los sectores Pblico o Privado. Un ejemplo de
ellos es el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia Indecopi, que
constituye nuestra agencia de competencia, o la Oficina de Normalizacin
Previsional ONP.
3.1.3.3. Los organismos reguladores
Los entes reguladores pertenecen al igual que los organismos tcnicos espe-
cializados a los organismos pblicos (OP), por tanto gozan de personera de
derecho pblico interno y autonoma para la realizacin de sus fines. Estos
organismos debern regular y/o controlar aspectos jurdicos y tcnicos, y
atender las relaciones entre los usuarios-consumidores y las empresas privadas
prestadoras.
Segn la Ley Marco de Organismos Reguladores, los entes reguladores gozan
de autonoma administrativa, funcional, tcnica, econmica y financiera, que
se muestra relativamente ms amplia que la del comn de los organismos
pblicos descentralizados. Esta autonoma tiene por finalidad asegurar que
los citados entes no sean afectados por las empresas reguladas, el poder po-
ltico o los grupos de inters. Ello implica que no exista vinculacin alguna o
inters alguno del ente regulador o sus miembros en la actividad regulada.
Los organismos reguladores surgen para supervisar la prestacin de servicios
pblicos por parte de la actividad privada coadyuvando al Estado y descen-
tralizando la autoridad de regulacin.
3.2. El Poder Legislativo
El Poder Legislativo conocido por todos como el congreso es un rgano cole-
giado encargado principalmente de la emisin de las leyes, de cumplimiento
obligatorio y que se encuentran dirigidas a un nmero indeterminado o indeter-
minable de personas. No obstante, las funciones de un Parlamento moderno no
se agotan en la funcin legislativa, sino que incluyen funciones tan importantes
como las de control y fiscalizacin del Gobierno, a travs de mecanismos de
control directo, como las interpelaciones, el rechazo de la cuestin de confian-
za o la censura ministerial. Por otro lado, el Congreso emplea mecanismos de
control indirecto, como la estacin de preguntas, el pedido de informacin, las
invitaciones para informar y las comisiones investigadoras.
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Asimismo, el Parlamento posee funciones presupuestarias, por las cuales aprueba
el presupuesto del Estado; se encarga del nombramiento o la ratificacin de
ciertos altos funcionarios pblicos; as como posee funciones cuasijurisdiccio-
nales, que implican la conduccin de los llamados juicios polticos
4
.
De este modo se encuentran sujetas a las normas de esta ley, las actuaciones
y procesos de contenido administrativo producidos por las autoridades del
Poder Legislativo, salvo aquellas que por su propia naturaleza estn referidos
al mbito parlamentario que se cien por sus reglas propias. Por ejemplo, no se
sujetan a esta ley, ni supletoriamente, los procedimientos legislativos, de fisca-
lizacin poltica, de peticin parlamentaria, de designacin de funcionarios, de
investidura, de interpelacin, de acusacin constitucional, entre otros anlogos
que conforman la parte parlamentaria de los procedimientos del Poder Legis-
lativo. Por el contrario, si se cien a las normas de esta ley, los procedimientos
y actuaciones de administracin interna, de relaciones con los ciudadanos, de
relaciones con sus servidores y autoridades, entre otros
5
.
3.3. El Poder Judicial
El Poder Judicial desarrolla las funciones jurisdiccionales que la Constitucin y
las leyes le otorgan. Para ello se gobierna institucionalmente con la autonoma,
facultades y limitaciones que la Ley Orgnica del Poder Judicial establece. Si
bien el Poder Judicial se encuentra conformado por 5 tipos de rganos juris-
diccionales tales como: (1) La Corte Suprema de Justicia de la Repblica; (2)
Las Cortes Superiores de Justicia, en los respectivos Distritos Judiciales; (3) Los
Juzgados Especializados y Mixtos, en las provincias respectivas; (4) Los Juzgados
de Paz Letrados, en la ciudad o poblacin de su sede; y, (5) Los Juzgados de
Paz; su organizacin no prescinde de la existencia de rganos administrativos,
encargados de la administracin de bienes y servicios al interior del mismo. De
hecho, existen rganos jurisdiccionales que a la vez ejercen funciones admi-
nistrativas como aquellos que ven procesos contencioso administrativos y
rganos de apoyo, que ejercen funciones meramente administrativas, como
las gerencias o las secretaras.
Al respecto la misma Ley de Procedimiento Administrativo General establece
que la misma se le aplica al Poder Judicial. Sin embargo, es preciso aclarar
que esta aplicacin no corresponde a una aplicacin especfica de las normas
administrativas a todos los procesos judiciales, sino a las relaciones entre dicho
organismo y los particulares, en tanto administrados. De hecho, existe un cmulo
de procedimientos administrativos que se tramitan ante el Poder Judicial, los
4 GUZMN NAPUR, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. Pacfico Editores, Lima, Junio,
2013, p. 143.
5 MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima:
Gaceta Jurdica, Lima 2009, p. 52.
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mismos que se encuentran debidamente determinados en su texto nico de
procedimientos administrativos.
Un ejemplo de estos procesos en va judicial en donde vemos la actuacin de
los administrados es por ejemplo el proceso contencioso administrativo, los
procesos constitucionales tales como: hbeas corpus, hbeas data, accin de
cumplimiento, siempre que se encuentren vinculados al derecho de peticin de
los administrados en contra de una afectacin de sus derechos fundamentales
por parte de la Administracin Pblica.
3.4. Los Gobiernos regionales
La constitucin establece en su artculo 190 que las regiones se crean sobre
la base de reas contiguas integradas, histrica, cultural, administrativa y eco-
nmicamente, conformando unidades geoecmicas sostenibles.
Asimismo detalla en su artculo 191 correlativamente con el artculo 2 de la
Ley de Gobiernos Regionales, que estos Gobiernos son personas jurdicas de
derecho pblico, con autonoma, econmica y administrativa en los asuntos de
su competencia, constituyendo para su administracin un pliego presupuestal,
que est en la obligacin de coordinar con las municipalidades sin interferir en
sus funciones y atribuciones.
Estos Gobiernos regionales poseen una estructura conformada por un Consejo
Regional, como rgano normativo y fiscalizador el presidente como rgano
ejecutivo y el Consejo de coordinacin regional integrado por los alcaldes
provinciales y por representantes de la sociedad civil como rgano consultivo
y de coordinacin con municipalidades. Estos entes deben aprobar su organi-
zacin interna y su presupuesto, asimismo, deben formular y aprobar el plan
de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil.
De igual forma deben definir, aprobar y ejecutar las prioridades, vocaciones
productivas y lineamientos estratgicos para la potenciacin y mejor desem-
peo de la economa regional. Entre otras actividades tales como otorgar las
autorizaciones, licencias y derechos sobre los servicios de su responsabilidad,
entre muchas otras funciones detalladas en la Ley de Gobiernos Regionales y
en el artculo 192 de la Constitucin.
3.5. Los Gobiernos locales
Los Gobiernos locales estn conformados por dos tipos de rganos las munici-
palidades provinciales y las municipalidades distritales. Estos personas jurdicas
de derecho pblico las municipalidades poseen autonoma constitucional
de carcter poltico, econmico y administrativo en todos los asuntos de su
competencia. Asimismo existe un tercer tipo de municipalidades las cuales son
creadas por Ley denominadas municipalidades de centros poblados.
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Estos rganos son al igual que los gobiernos regionales entidades administrativas,
a las que se aplica en forma directa la Ley de Procedimiento Administrativo
General, dado que efectan funcin administrativa, puesto que los gobiernos
locales realizan mltiples procedimientos administrativos, cuya regulacin se
encuentra enmarcada en la Ley de Procedimiento Administrativo General y la
Ley Orgnica de Municipalidades.
3.6. Los organismos constitucionales autnomos
La Constitucin Poltica, para la salvaguardia del estado de derecho y la mayor
eficiencia en la ejecucin de algunas labores, ha constituido algunos organismos
autnomos, que no dependen de ninguno de los poderes del Estado:
Jurado Nacional de Elecciones (JNE)
Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE)
Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (Reniec)
Tribunal Constitucional (TC)
Ministerio Pblico (MP)
Consejo Nacional de la Magistratura (CNM)
Banco Central de Reserva del Per (BCRP)
Contralora General de la Repblica (CGR)
Defensora del Pueblo (DEPU)
Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras de Fondos de Pen-
siones (SBS)
La razn de ser de los entes constitucionales autnomos estriba en la dificul-
tad de que los organismos tradicionales del Estado Poder Judicial, Poder
Ejecutivo, Poder Legislativo realicen ciertas funciones estatales de manera
independiente y eficiente. Ahora bien, dichos entes se encuentran sometidos
a regulacin por parte de la norma de procedimiento administrativo en tanto
efecten funcin administrativa.
Un detalle interesante es que existen adems otros rganos no constitucionales
pero si autnomos que son detallados en el portal del Estado peruano tales
como la Asamblea Nacional de Rectores, la Federacin Peruana de Cajas
Municipales de Ahorro y Crdito el Fuero Militar Policial, la Oficina Central de
lucha contra la falsificacin de Numerario (OCI, entre unas cuantas ms que
tambin pueden ser considerados rganos autnomos a secas, los cuales se
colige se encuentra dentro del marco de aplicacin de la Ley de Procedimiento
Administrativo General.
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3.7. Las dems entidades y organismos del Estado
Esta precisin de la Ley N 27444 es en realidad una clusula abierta, puesto
que hace referencia a aquellas instituciones que, sin ser parte de los organismos
sealados en los acpites precedentes, se consideran como parte del Estado . De
hecho, existe un conjunto de organismos estatales que no constituyen organismos
pblicos descentralizados u organismos constitucionales autnomos. Ejemplo
de ello lo encontramos en las llamadas personas jurdicas estatales de derecho
pblico interno como las Universidades Pblicas, o en las denominadas
empresas del Estado, las mismas que en general configuran personas jurdicas
estatales regidas por el derecho privado.
Estas instituciones estaran sujetas a la Ley de Procedimiento Administrativo Ge-
neral cuando sus actividades se realizan en virtud de potestades administrativas
y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho pblico.
Ello, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro rgimen. Como lo
hemos sealado, un ejemplo interesante de lo antes indicado se encuentra en
las empresas pblicas, que si bien es cierto en algunos aspectos estn sujetas
al derecho privado (como en cuanto a su organizacin interna y su rgimen
laboral), en otros aspectos estn sujetas al derecho administrativo, como en su
rgimen de contratacin de bienes y servicios contratacin administrativa en
su rgimen de prestacin de servicios o en el rgimen de control administrativo
aplicable a las mismas
6
.
3.7.1. Los proyectos y programas del Estado
Entre los programas podemos mencionar el Qali Warma que remplazar al
extinto Pronaa, Programa Agua para todos, el Programa Subsectorial de Irri-
gaciones (PSI), el Programa Nacional de Infraestructura Educativa (Pronied)
y entre los Fondos, podemos sealar al Foncodes, Fitel, Fondepes, Invermet,
Fondebosque y Forsur.
3.8. Las empresas del Estado
El artculo 3 del Decreto Legislativo N 1031 establece que la Actividad
Empresarial del Estado se desarrolla en forma subsidiaria, autorizada por Ley
del Congreso de la Repblica y sustentada en razn del alto inters pblico o
manifiesta conveniencia nacional, en cualquier sector econmico, sin que ello
implique una reserva exclusiva a favor del Estado o se impida el acceso de la
inversin privada.
Las Empresas del Estado se rigen por las normas de la Actividad Empresarial
del Estado y de los Sistemas Administrativos del Estado, en cuanto sean apli-
6 GUZMN NAPUR, Christian. Op. Cit, pp. 148-149
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cables, y supletoriamente por las normas que rigen la actividad empresarial
privada, principalmente por la Ley General de Sociedades y el Cdigo Civil.
En cualquier caso se requiere autorizacin previa de Conade o de sus Conjuntos
empresariales.
Asimismo los artculos 5, 6, 7, 8 y 9 de la Ley de Actividad Empresarial del
Estado (Ley N 24948) establecen que el Estado acta en el mbito empresarial
bajo las siguientes formas:
- Empresas de derecho pblico: Son empresas de derecho pblico las que
se crean por ley y gozan de atributos propios de la Administracin Pblica.
Ejemplos de estas empresas son Fonafe, el Banco de la Nacin o las empresas
municipales de servicios.
- Empresas del Estado de derecho privado: Son empresas de derecho privado
las constituidas originalmente o reorganizadas como sociedad annima de
acuerdo a ley, cuyo capital pertenece totalmente al Estado. Ejemplos de estas
empresas son la gran mayora de empresas pblicas privatizadas
- Empresas de economa mixta: Las empresas de Economa Mixta son personas
jurdicas de derecho privado, en las cuales el Estado participa asociado con
terceros en los capitales y en la direccin de la sociedad; el Estado tiene directa
o indirectamente una participacin accionaria mayoritaria que le garantiza
el control de las decisiones de toda ndole en los rganos de gobierno de la
sociedad. Un ejemplo de estas empresas es Cofide.
- Accionariado del Estado: El accionariado del Estado est constituido por la
participacin minoritaria del Estado en persona jurdicas de derecho privado
diferentes a las empresas de derecho privado y a las empresas de economa
mixta. Para que dicho accionariado sea calificado como de Accionariado
del Estado se requiere que las acciones sean de propiedad directa de un
organismo estatal o cualquiera de las empresas mencionadas en los 3 tipos
de empresas antes mencionadas.
La participacin del Estado bajo esta modalidad no califica a la empresa como
Empresa del Estado y en consecuencia, no est sujeta a lo dispuesto en
la presente ley. No obstante, la participacin estatal est sujeta a evaluacin
antes y despus de la inversin.
En virtud de estas empresas, el Fondo Nacional de Financiamiento de la Ac-
tividad Empresarial del Estado (Fonafe), es la Entidad encargada de normar
y dirigir la actividad empresarial del Estado. Bajo su mbito se encuentran
entidades como Sedapal, Electroper, Banco de la Nacin, Cofide, Corpac,
Mi Vivienda y Serpost entre otras empresas pblicas.
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Las empresas del Estado dentro de Fonafe son personas jurdicas descentra-
lizadas que realizan actividades mercantiles, de servicios o industriales bajo un
rgimen jurdico especial, connotado por regirse alternativamente por el dere-
cho administrativo y por el derecho privado, segn la naturaleza de los actos.
En efecto, tales empresas estn sometidas, en principio, al derecho privado en
todo lo que se refiere a sus actividades especficas de su giro, en sus relaciones
con los ciudadanos y otros sujetos de derecho comn, pero quedan sujetas a
derecho pblico en lo que atae a sus relaciones con la Administracin, por
ejemplo, con los dems niveles de gobierno, o la entidad pblica propietaria
de su patrimonio.
Asimiso, se les considera como entidad pblica, para los fines del control gu-
bernamental as como para el propio rgimen de las contrataciones del Estado.
Cabe indicar que la empresa Petroper no se encuentra bajo el mbito del
FONAFE y sus contrataciones las realiza de acuerdo a un Reglamento aprobado
por el OSCE
7
.
3.9. Las entidades de derecho privado que se encuentran sujetas al
derecho pblico
La funcin administrativa como hemos mencionado antes no solo es propia
de los entes estatales. Existen entidades privadas, que pese a no pertenecer
al sector pblico desarrollan funcin administrativa, un ejemplo de ello son
aquellas que desarrollan servicios pblicos propios (indirectos) mediante con-
cesin, delacin de atribuciones (caso del examen y otorgamiento de licencias
de conducir o las Cmaras de Comercio delegadas por el Instituto Nacional de
Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual para
participar en la reestructuracin empresarial) y algunos otros que desarrollan
servicios pblicos impropios (educacin, colegios profesionales, etc.)
8
.
4. Contenido y finalidad de la LPAG (Fuente: artculo II y
III del Ttulo Preliminar de la LPAG)
Los artculos II y III del Ttulo Preliminar de la LPAG detallan su contenido y
su finalidad, de lo cual podemos colegir lo siguiente:
4.1. Contenido
La presente Ley tiene por contenido los siguientes procedimientos:
7 MORN URBINA, Juan Carlos. op. Cit. p 53.
8 MORN URBINA, Juan Carlos. op. Cit. p. 54.
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MDULO I 17
a. El procedimiento administrativo comn
Es curioso que si bien la Ley de Procedimiento Administrativo General es de
aplicacin para muchas entidades del sector pblico, la mayora de ellos tienen
sus propios reglamentos especiales que delimitan su actuar, en cuyos casos,
la aplicacin de la Ley se limita a un carcter supletorio. No obstante, ello no
quiero decir que no existan, otras entidades como por ejemplo las Municipali-
dades, si bien se encuentran reguladas por la Ley Orgnica de Municipalidades
que delimita muchos aspectos, para aquello que no tiene carcter tributario,
en cuanto a plazos y procedimientos para recursos, se remite a la Ley de Pro-
cedimiento Administrativo General.
De este modo es para casos como estos, de los cuales abundan en la adminis-
tracin pblica que la LPAG fija contenidos con la finalidad de servir de gua
uniforme ante todos aquellos marcos legales de instituciones que no invisten
ningn tratamiento especial y, por tanto, deben sujecin en cuanto a los trmi-
nos desarrollados en la LAPG.
b. Los procedimientos especiales
Un procedimiento especial es aquel que nicamente se justifica en situaciones
singulares y cuyo contenido aconseja una tramitacin distinta a la general, al
ser justificada una tramitacin diferente, establecida por la Ley. Adems, debe
tenerse claro que la Ley de Procedimiento Administrativo General regula ne-
cesariamente aquello no regulado por la norma especial.
Por tanto, la existencia de procedimientos especiales se funda o bien en la
peculiar caracterstica de la materia administrativa en que van a ser aplicados
(como sucede con los procedimientos industrial, minero y laboral) o bien en la
singular finalidad perseguida a travs suyo (como acontece en los procedimien-
tos licitatorio, subasta pblica y de expropiacin), que determinan la necesidad
de diferenciarse de las pautas ordinarias del procedimiento administrativo.
No obstante, cada uno de estos procesos especiales no debe pasar por alto
su correlacin con los fines y objetivos que motivan la Ley de Procedimiento
Administrativo General.
Es as que los procedimientos especiales requieren la confluencia de dos re-
quisitos esenciales:
La singularidad de la materia a que ser aplicada o su finalidad diferenciada.
La jerarqua normativa de su origen, por la cual tales regmenes especializados
nicamente pueden sustentarse a partir de una norma con rango legal.
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 18
4.2. Finalidad
La finalidad de la norma administrativa es servir como gua para la aplicacin
estricta o en su defecto la interpretacin de las normas administrativas. En este
sentido se colige del artculo III del ttulo preliminar que la Ley persigue en
simultneo las siguientes tres finalidades:
Servir a la proteccin del inters general (las entidades son entes serviciales
al inters general y no titulares de intereses diferenciales individuales).
Servir de garanta a los derechos e intereses de los administrados.
Determinar la sujecin de cualquier actuacin administrativa al ordenamiento
constitucional y legal.
5. Principios del procedimiento administrativo (Fuente:
artculo IV del Ttulo Preliminar de la LPAG)
Los principios del Procedimiento Administrativo General estn contenidos
en el artculo IV de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley
N 27444 y son 16, sin perjuicio de la vigencia de otros principios del derecho
administrativo general:
5.1. Principio de legalidad
Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitucin, la
ley y al derecho, dentro de las facultades que le estn atribuidas y de acuerdo
con los fines para los que les fueron conferidas.
El principio de legalidad es, sin lugar a dudas, el ms importante del derecho
administrativo puesto que establece que las autoridades administrativas y
en general, todas las autoridades que componen el Estado deben actuar
con respeto a la Constitucin, la Ley y al derecho, dentro de las facultades que
le estn atribuidas y de acuerdo con los fines para los que fueron conferidas
dichas facultades
9
.
Esto implica, en primer lugar, que la Administracin se sujeta especialmente a
la Ley, entendida como norma jurdica emitida por quienes representan a la
sociedad en su conjunto, vale decir, el Parlamento. Lo que ocurre es que en el
Estado de derecho se ubica a la Administracin como esencialmente ejecutiva,
encontrando en la ley su fundamento y el lmite de su accin
10
. Es una Adminis-
9 Artculo IV, inciso 1, literal 1.1 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.
10 Sobre el particular es pertinente ver: BELADIEZ ROJO, Margarita, La vinculacin de la Administracin al derecho,
en Revista de Administracin Pblica, N 153, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 2000.
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MDULO I 19
tracin sometida al derecho, aunque la misma est habilitada para dictar reglas
generales reglamentos fundamentalmente, estas estn subordinadas a la ley.
En segundo lugar, la Administracin Pblica, a diferencia de los particulares,
no goza de la llamada libertad negativa (nadie est obligado a hacer lo que
la ley no manda, ni impedido a hacer lo que esta no prohbe) o principio de
no coaccin, dado que solo puede hacer aquello para lo cual est facultada
en forma expresa
11
. La discrecionalidad, como resultado, va reduciendo su
existencia a lmites casi virtuales, lo cual es consistente con la moderna teora
administrativa, e incluso, con reiterada jurisprudencia, en especial la emitida
por el Tribunal Constitucional.
Asimismo, la Administracin Pblica, al emitir actos administrativos que
por definicin, generan efectos especficos, aplicables a un conjunto definido
de administrados debe adecuarse a las normas reglamentarias de carcter
general
12
. Estas ltimas evidentemente deben de complementar debidamente
la norma legal que les da sustento, cumpliendo con reglamentarla de mane-
ra adecuada, en el caso de los llamados reglamentos ejecutivos. En el caso
de los reglamentos autnomos, la Administracin debe respetar las normas
legales en general y en especial aquella que le otorga potestad reglamentaria
a la entidad.
Ejemplo:
Conforme al principio de legalidad, la actuacin de la Administracin Pblica
se encuentra sometida al imperio de la Ley, de tal modo que esta no puede
actuar por autoridad propia, generando una cobertura legal previa que dota
de legitimidad al actuar de la administracin.
Es por ello, que las Bases no pueden incluir requisitos y/o condiciones ilegales
o violatorias de disposiciones normativas, por cuanto la actuacin estatal debe
regirse por el respeto al principio de legalidad. En ese sentido, la clara y precisa
identificacin del objeto materia de convocatoria, la determinacin de sus reque-
rimientos tcnicos mnimos, as como los criterios de evaluacin y calificacin
constituyen requisitos fundamentales que deben estar contemplados en las
Bases, toda vez que sin dichos elementos los postores no sabrn exactamente
qu proponer, o sus propuestas no podrn ser cotejadas con el mnimo de ob-
jetividad necesaria que garantice un tratamiento igualitario a los concurrentes
(Resolucin N 461.2008.TC-4).
11 OCHOA CARDICH, Csar. Los principios generales del procedimiento administrativo, en AA.VV., Comentarios a
la Ley de Procedimiento Administrativo General. - Ley N 27444, ARA, Lima, 2003. p. 53.
12 COSCULLUELA MONTANER, Luis. Manual de derecho administrativo, Civitas, Madrid, 1993. p. 31.
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 20
5.2. Principio del debido procedimiento
Los administrados gozan de todos los derechos y garantas inherentes al de-
bido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus
argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisin motivada
y fundada en derecho. La institucin del debido procedimiento administrativo
se rige por los principios del derecho administrativo. La regulacin propia del
Derecho Procesal Civil es aplicable solo en cuanto sea compatible con el rgi-
men administrativo.
El principio de legalidad es sin lugar a dudas el principio ms importante del
derecho administrativo puesto que establece que las autoridades administrativas
y en general, todas las autoridades que componen el Estado deben actuar
con respeto a la Constitucin, la Ley y al derecho, dentro de las facultades que
le estn atribuidas y de acuerdo con los fines para los que fueron conferidas
dichas facultades
13
.
Esto implica, en primer lugar, que la Administracin se sujeta especialmente a
la Ley, entendida como norma jurdica emitida por quienes representan a la
sociedad en su conjunto, vale decir, el Parlamento. Lo que ocurre es que en el
Estado de derecho se ubica a la Administracin como esencialmente ejecutiva,
encontrando en la ley su fundamento y el lmite de su accin
14
. Es una Adminis-
tracin sometida al derecho, aunque la misma est habilitada para dictar reglas
generales reglamentos fundamentalmente, estas estn subordinadas a la ley.
En segundo lugar, la Administracin Pblica, a diferencia de los particulares,
no goza de la llamada libertad negativa (nadie est obligado a hacer lo que
la ley no manda, ni impedido a hacer lo que esta no prohbe) o principio de
no coaccin, dado que solo puede hacer aquello para lo cual est facultada
en forma expresa
15
. La discrecionalidad, como resultado, va reduciendo su
existencia a lmites casi virtuales, lo cual es consistente con la moderna teora
administrativa, e incluso, con reiterada jurisprudencia, en especial la emitida
por el Tribunal Constitucional.
Asimismo, la Administracin Pblica, al emitir actos administrativos que
por definicin, generan efectos especficos, aplicables a un conjunto definido
de administrados debe adecuarse a las normas reglamentarias de carcter
general
16
. Estas ltimas evidentemente deben de complementar debidamente
la norma legal que les da sustento, cumpliendo con reglamentarla de manera
adecuada, en el caso de los llamados reglamentos ejecutivos. En el caso de los
13 Artculo IV, inciso 1, literal 1.1 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.
14 Sobre el particular es pertinente ver: BELADIEZ ROJO, Margarita, La vinculacin de la Administracin al derecho,
en Revista de Administracin Pblica, N. 153, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 2000.
15 OCHOA CARDICH, Csar. op. cit. p. 53.
16 COSCULLUELA MONTANER, Luis. op cit.. p. 31.
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MDULO I 21
reglamentos autnomos, la Administracin debe respetar las normas legales en
general y en especial aquella que le otorga potestad reglamentaria a la entidad.
5.3. Principio de impulso de oficio
Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar
la realizacin o prctica de los actos que resulten convenientes para el esclare-
cimiento y resolucin de las cuestiones necesarias.
La Ley del Procedimiento Administrativo General seala tambin que la auto-
ridad competente, aun sin pedido de parte, debe promover toda actuacin que
fuese necesaria para su tramitacin as como superar cualquier obstculo que
se oponga a la regular tramitacin del procedimiento (artculo 145 de la Ley
N 27444). Una disposicin similar se encontraba en el artculo IV del Ttulo
Preliminar del Decreto Supremo N 02-94-JUS, el mismo que preceptuaba que
cuando una autoridad advierta un error u omisin en el procedimiento deber
encausarlo de oficio o a pedido de parte.
Adems, la Ley N 27444 seala que la autoridad administrativa deber de-
terminar la norma aplicable al caso aun cuando no haya sido invocada o fuere
errnea la cita legal, de manera similar a lo que ocurre en sede judicial; as
como evitar el entorpecimiento o demora a causa de diligencias innecesarias o
meramente formales, adoptando las medidas oportunas para eliminar cualquier
irregularidad producida.
5.4. Principio de razonabilidad
Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones,
califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los
administrados, deben adaptarse dentro de los lmites de la facultad atribuida
y manteniendo la debida proporcin entre los medios a emplear y los fines
pblicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario
para la satisfaccin de su cometido.
La razonabilidad, en sentido estricto, implica que los fines perseguidos por la
limitacin a los intereses de los administrados sean vlidos y legtimos en un
Estado de derecho
17
. Si los fines de dichos actos de gravamen tienen por fina-
lidad justificar un comportamiento arbitrario, autoritario o discriminatorio por
parte de la Administracin Pblica es evidente que la misma viola el principio
de preferencia por los derechos fundamentales y deviene en inconstitucional.
17 Sobre el particular: RUBIO CORREA, La interpretacin de la Constitucin segn el Tribunal Constitucional, cit., pp.
241 y ss. Tambin: INDACOCHEA PREVOST, Ursula, Calle de las Pizzas y ponderacin constitucional, en Revista de
Derecho Administrativo, N. 5, CDA, Lima, 2008, p. 293.
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 22
Ejemplo:
Con este principio se busca que exista proporcin entre los medios a emplear
por la autoridad administrativa y los fines pblicos que deba tutelar, siempre
y cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o
establezcan restricciones a los administrados.
Por tanto, en aplicacin del Principio de Razonabilidad, contemplado en el
numeral 1.4 del Ttulo Preliminar y en el numeral 3 del artculo 230 de la Ley
N 27444, y atendiendo a la necesidad de que las empresas no sean privadas
de su derecho de proveer al Estado ms all de lo estrictamente necesario
para satisfacer el cometido de la norma infringida, este Colegiado considera
conveniente imponer diez (10) meses de inhabilitacin temporal a la empresa
Servicios Generales y Electromecnicos Industriales SRL en razn a la naturaleza
de la infraccin y del documento apcrifo; la conducta procesal del infractor,
quin carece de antecedentes en lo que respecta a haber sido inhabilitado an-
teriormente en su derecho de participar en procesos de seleccin y contratar
con el Estado Resolucin (N 001.2008.TC-3).
5.5. Principio de imparcialidad
Las autoridades administrativas actan sin ninguna clase de discriminacin
entre los administrados, otorgndoles tratamiento y tutela igualitarios frente al
procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento jurdico y con atencin
al inters general.
El principio de imparcialidad es un resultado directo de la aplicacin en sede
administrativa del mandato de igualdad material o de no discriminacin, con-
tenido en la Norma Constitucional
18
. Dicho mandato establece que nicamente
puede establecerse diferencias entre las personas derivadas de criterios objetivos
y motivos razonables. Evidentemente, la Administracin solo puede establecer
tratamientos desiguales en circunstancias objetivamente diferentes.
Dicho principio es tambin un evidente componente del derecho al debido
proceso en sede administrativa; y cuando es aplicado al procedimiento admi-
nistrativo, establece que las autoridades administrativas actan sin ninguna clase
de discriminacin entre los administrados, otorgndoles tratamiento y tutela
igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento
jurdico y con atencin al inters general
19
.
18 Constitucin de 1993:
Artculo 2.- Toda persona tiene derecho:
(...)
2. A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religin,
opinin, condicin econmica o de cualquiera otra ndole.
(...).
19 Artculo IV, inciso 1, literal 1.5 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.
ESCUELA DE INVESTIGACIN Y NEGOCIOS DE LIMA
MDULO I 23
5.6. Principio de informalismo
Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la
admisin y decisin final de las pretensiones de los administrados, de modo
que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos
formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que
dicha excusa no afecte derechos de terceros o el inters pblico.
El principio de informalismo establece que las normas de procedimiento deben
ser interpretadas en forma favorable a la admisin y decisin final de las pre-
tensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean
afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados
dentro del procedimiento
20
.
Este principio establece en realidad una presuncin a favor del administrado,
para protegerlo de la mera forma o el rito, propia del procedimiento administra-
tivo tradicional. En primer lugar, implica una aplicacin el principio de in dubio
pro actione, propio del derecho comparado, que establece la interpretacin
ms favorable al ejercicio del derecho de peticin administrativa por parte del
administrado a fin de asegurar la decisin sobre el fondo del asunto
21
. Es decir,
en caso de duda respecto a la procedencia de una solicitud del administrado,
o respecto a la continuidad de un procedimiento determinado, la autoridad
administrativa prefiere darle trmite. Puede considerarse incluso que el principio
de informalismo surge de la concepcin de administrado como colaborador de
la Administracin en la obtencin del bien comn
22
.
Es claro, adems, que este principio pretende que lo sustantivo prevalezca sobre
las formas. Hoy en da el procedimiento administrativo no se concibe como un
mecanismo que desincentive su seguimiento a fin de obtener la resolucin final
sino ms bien como un trmite organizado que permita obtener el resultado
con el mayor respeto a los derechos de los administrados. Ejemplos de lo antes
indicado los podemos encontrar en la existencia de requisitos mnimos para la
presentacin de escritos, la subsanacin documental en general, la correccin
de los errores cometidos por el administrado al calificar recursos, realizada por la
Administracin, la posibilidad de presentar sucedneos de medios probatorios,
la necesidad de resolucin expresa para establecer el abandono
23
y otros ms
en la Ley de Procedimiento Administrativo General.
Asimismo, un elemento de particular importancia que debemos tener en cuen-
ta es que el principio que sealamos solo puede ser invocado a favor de los
20 Artculo IV, inciso 1, literal 1.6 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.
21 GARCA DE ENTERRA, EDUARDO Y FERNNDEZ, Toms Ramn. Curso de derecho administrativo, 2 tomos, Civitas,
Madrid, 2000. p. 461.
22 COMADIRA, Julio R. Derecho administrativo, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1996, p. 133.
23 OCHOA CARDICH, Csar. Op. cit. p. 46.
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 24
administrados, pero nunca a favor de la Administracin, la misma que debe
actuar ajustada a la Ley, al amparo de los principios de legalidad y de debido
procedimiento
24
.
Ejemplo:
Consiste bsicamente en excusar al administrado de exigencias formales no
esenciales.
Asimismo, sobre ambos alegatos del impugnante tambin debe tenerse en cuen-
ta que el Principio de Informalismo, establece que se deben evitar formalismos
excesivos que puedan afectar los derechos de los administrados; por lo que no
cabe descalificar a ningn postor por no presentar el ndice de documentos ni la
Declaracin de ser Micro o Pequea empresa. Al respecto, este principio impone
la obligacin de interpretar las normas en forma favorable a los administrados
subsanando posibles omisiones u errores formales dentro del procedimiento,
en este sentido la exigencia de un orden en la preparacin de la propuesta
tcnica no constituye siquiera un error en algn aspecto formal, por lo cual el
argumento que se debe aplicar el principio de Informalismo para subsanar este
hecho no es compartido por este Colegiado, toda vez que el mismo no sera de
aplicacin para el presente caso (Resolucin N 227.2008.TC-2).
5.7. Principio de presuncin de veracidad
En la tramitacin del procedimiento administrativo, se presume que los docu-
mentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita
por esta Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta
presuncin admite prueba en contrario.
De esta manera, se traslada al administrado la responsabilidad respecto a la
verificacin previa de la veracidad de la documentacin, se libera a la Admi-
nistracin de una parte sustancial de la carga que genera dicha verificacin y
a la vez se facilita a los particulares la interaccin con la autoridad administra-
tiva
25
. El efecto procesal generado consiste en la asignacin de la carga de la
prueba de la invalidez de la documentacin a la Administracin en favor del
administrado. Se debe sealar, sin embargo, que esta presuncin evidentemente
admite prueba en contrario, configurndose como una presuncin legal relativa.
Este principio es un componente de la denominada simplificacin administra-
tiva, por la cual se pretende que los trmites administrativos sean ms sencillos
para la Administracin, y en especial, para el administrado y se le permita a
este acceder con mayor facilidad a la obtencin de pronunciamientos por parte
24 Morn Urbina, Juan Carlos. Op. cit., p. 74.
25 INSTITUTO LIBERTAD Y DEMOCRACIA, La simplificacin administrativa: primer paso hacia la desburocratizacin, ILD,
Lima, 1990, p. 34.
ESCUELA DE INVESTIGACIN Y NEGOCIOS DE LIMA
MDULO I 25
de la Administracin. A su vez, dicha facilidad se traduce en una mayor tutela
de los derechos fundamentales de los administrados y en un mayor desarrollo
econmico. En tal sentido, el principio de presuncin de veracidad no resulta
ser ninguna novedad, pues ya se encontraba plasmado en el artculo 2 de la
denominada Ley de Simplificacin Administrativa, a su vez derogado por la
Ley del Procedimiento Administrativo General, que la subsume.
Ahora bien, la manera como la Administracin cautela el inters general es a
travs de la llamada fiscalizacin posterior, tpico procedimiento de oficio, que
opera al azar a travs del sistema de muestreo y que es siempre posterior al
propio procedimiento administrativo. Si el administrado ha empleado documen-
tacin falsa o fraudulenta, se proceder a declarar la nulidad de la resolucin
emitida sin perjuicio de la imposicin de la multa respectiva y de la comuni-
cacin al Ministerio Pblico para el inicio de la accin penal correspondiente.
La fiscalizacin posterior tambin se encontraba regulada expresamente por la
Ley de Simplificacin Administrativa y permite generar mayor eficiencia en el
accionar de la Administracin Pblica, como veremos ms adelante.
5.8. Principio de conducta procedimental
La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados
y, en general, todos los partcipes del procedimiento, realizan sus respectivos
actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboracin y la buena
fe. Ninguna regulacin del procedimiento administrativo puede interpretarse de
modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal.
El principio de conducta procedimental es en realidad un principio que resulta
aplicable a la gran parte del ordenamiento jurdico y que aparece para cautelar
el adecuado funcionamiento de los procedimientos en general. A su vez, pre-
tende asegurar la confianza de las partes en la conducta adecuada de la otra.
Ello evidentemente incluye tambin a la Administracin Pblica, puesto que se
permite al administrado confiar en que la Administracin resolver conforme
a derecho.
Ejemplo:
Conforme a este principio ninguna regulacin del procedimiento administrativo
puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena
fe procesal.
Por otro lado, este Tribunal considera necesario referirse a la conducta pro-
cedimental del postor impugnante en el presente procedimiento, la cual como
se ha podido advertir en los numerales precedentes, se encuentra orientada
a dilatar innecesariamente la satisfaccin oportuna de las necesidades de La
Entidad, tal como se evidenci del presente procedimiento, puesto que si se
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 26
quera corroborar la eficacia, la idoneidad y la calidad del producto ofertado
por el postor ganador de la Buena Pro, debi solicitarse las pruebas pertinen-
tes a dicho postor, el cual como bien se indic precedentemente demostr el
cumplimiento de lo requerido por las Bases (Resolucin N 742.2008.TC-1).
5.9. Principio de celeridad
Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuacin de tal modo
que se dote al trmite de la mxima dinmica posible, evitando actuaciones
procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos,
a fin de alcanzar una decisin en tiempo razonable, sin que ello releve a las
autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.
El principio antes indicado se establece directamente a favor del administrado,
a fin de asegurar la satisfaccin del derecho de peticin administrativa, consti-
tucionalmente consagrado. Lo que ocurre es que la obligacin de resolver en el
plazo previamente establecido forma parte del derecho de peticin, como fluye
claramente de la norma constitucional
26
puesto que si la respuesta a lo solicita-
do no ocurre dentro del plazo dicho derecho se encontrara desvirtuado
27
. Es
tambin por esta razn que, ante la inactividad de la autoridad administrativa,
se establece un mecanismo paliativo que es el silencio administrativo.
A su vez, el principio de celeridad conforma un principio ms amplio, el de
economa procesal, el mismo que implica el ahorro de costos en trminos de
tiempo, dinero y esfuerzo en el trmite de los procedimientos administrativos.
Si bien este ltimo principio no se encuentra sealado expresamente en la Ley,
su empleo no puede ser desconocido por los funcionarios administrativos.
Es necesario sealar que el citado principio de celeridad no releva a las auto-
ridades administrativas de hacer efectivo respeto al debido procedimiento en
las diversas actuaciones que se realicen principio este ltimo de medular
importancia en el derecho administrativo, como ya hemos visto ni le permite
vulnerar el ordenamiento jurdico
28
.
26 Constitucin de 1993:
Artculo 2.- Toda persona tiene derecho:
(...)
20. A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que est
obligada a dar al interesado una respuesta tambin por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad.
Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional solo pueden ejercer individualmente el derecho
de peticin.
(...).
27 LUNA CERVANTES, Eduardo, El derecho de peticin, en AA.VV., La Constitucin comentada, T. I, Gaceta Jurdica,
Lima, 2005, pp. 195-196.
28 MORN URBINA, Op. cit., p. 79.
ESCUELA DE INVESTIGACIN Y NEGOCIOS DE LIMA
MDULO I 27
Ejemplo:
Por el principio de celeridad, las actividades procesales se realizan diligentemente
y dentro de los plazos establecidos.
An en los procesos de adjudicacin de menor cuanta convocados mediante
invitacin existe la obligacin por parte de los proveedores de registrarse como
participante, no obstante la gratuidad del registro. Empero, dada la simplicidad y
celeridad que prima en este tipo de procesos de seleccin, el citado registro podr
realizarse incluso mediante una comunicacin cursada va correo electrnico
o fax, siempre que conste indubitablemente la intencin de dicho proveedor
de participar en el referido proceso de seleccin (Opinin N 91.2005-GTN).
5.10. Principio de eficacia
Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cum-
plimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos
cuya realizacin no incida en su validez, no determinen aspectos importantes
en la decisin final, no disminuyan las garantas del procedimiento, ni causen
indefensin a los administrados.
En todos los supuestos de aplicacin de este principio, la finalidad del acto que
se privilegie sobre las formalidades no esenciales deber ajustarse al marco
normativo aplicable y su validez ser una garanta de la finalidad pblica que
se busca satisfacer con la aplicacin de este principio.
Por ello, este principio debe emplearse e invocarse de manera conjunta con el
de informalismo, no obstante que este ltimo es susceptible de aplicacin de
manera ms inmediata. Al igual que dicho principio, el de eficacia pretende pro-
teger al administrado de los excesivos formalismos del procedimiento, mejorar la
gestin administrativa y considerar al administrado como un colaborador dentro
del procedimiento a fin de obtener el resultado ms acorde con el bien comn.
Asimismo, el referido principio establece que en todos los supuestos de aplica-
cin del mismo, la finalidad del acto que se privilegie sobre las formalidades no
esenciales deber ajustarse al marco normativo aplicable y su validez ser una
garanta de la finalidad pblica que se busca satisfacer con la aplicacin de este
principio. Y es que, si bien el procedimiento administrativo no puede ser un
obstculo para la obtencin de fines pblicos; la ilegalidad del procedimiento,
en buena cuenta, resulta ser abiertamente ineficaz
29
, puesto que puede generar,
en ltima instancia, la invalidez del acto final a emitirse.
29 COMADIRA, Julio R. Op. cit., p. 139.
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 28
Ejemplo:
La exigencia de eficacia es consustancial a una Administracin, caracterizada
por la nota de servicialidad. La eficacia es un criterio de legitimidad de la Ad-
ministracin.
Ahora bien, dentro de los principios administrativos que recoge la Ley del
Procedimiento Administrativo General, en el numeral 1.10 del Artculo IV de su
Ttulo Preliminar se consagra el de eficacia, el cual consiste en hacer prevalecer
el cumplimiento de los fines y objetivos de los actos y hechos administrativos
sobre las formalidades no relevantes, aplicando criterios de economa y flexibi-
lidad a favor del administrado. Correctamente entendida, la eficacia no es una
regla jurdica con contenido sustancial que permita su aplicacin inmediata ni
tampoco una tcnica administrativa que lo haga asumible sino, ms bien, es
una calidad axiolgica alcanzada, que supone un juicio sobre los resultados de
la actuacin administrativa, por lo que no puede medirse por la propia Admi-
nistracin ni coetneamente sino por los usuarios o administrados.
Por tal motivo, debe entenderse el valor de la eficacia como una obligacin de
la Administracin y de los administrados a ser virtuosos en sus actos procedi-
mentales, y no como un mero principio de orden programtico a futuro para
la Administracin en general.
De este principio se desprende que la regla de la economa procesal se dirija
a evitar la realizacin de trmites innecesarios, producir actos ya efectuados,
retrotraer actuaciones procesales y a propiciar, entre otros, la conservacin de
actos (Resolucin N 710.2006.TC-SU).
5.11. Principio de verdad material
En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deber verificar
plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual de-
ber adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley,
aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado
eximirse de ellas.
En el caso de procedimientos trilaterales, la autoridad administrativa estar
facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos
que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitucin del
deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad admi-
nistrativa estar obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento
pudiera involucrar tambin al inters pblico.
Y es que la Administracin no debe contentarse con lo aportado por el admi-
nistrado, sino que debe actuar, aun de oficio, para obtener otras pruebas y para
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MDULO I 29
averiguar los hechos que hagan a la bsqueda de la verdad material u objetiva,
ya que en materia de procedimiento administrativo la verdad material prima
sobre la verdad formal. Ello conlleva un principio de especial importancia en
el mbito de la actividad probatoria que es la oficialidad de la prueba, por la
cual la Administracin posee la carga de la prueba de los hechos alegados o
materia de controversia, a menos que considere que basta con las pruebas
aportadas u ofrecidas por el administrado
30
.
5.12. Principio de participacin
Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos los adminis-
trados para acceder a la informacin que administran, sin expresin de causa,
salvo aquellas que afectan a la intimidad personal, las vinculadas a la segu-
ridad nacional o las que expresamente sean excluidas por ley; y extender las
posibilidades de participacin de los administrados y de sus representantes,
en aquellas decisiones pblicas que les puedan afectar, mediante cualquier
sistema que permita la difusin, el servicio de acceso a la informacin y la
presentacin de opinin.
Estos conceptos se originan en realidad en el derecho fundamental consagra-
do por el numeral 17 del artculo 2 de la Constitucin Poltica, el mismo que
precepta que toda persona tiene derecho a participar, en forma individual o
asociada, en la vida poltica, econmica, social y cultural de la Nacin, lo cual
permite en buena cuenta participar tambin en las decisiones administrativas
que correspondan
31
.
La amplia intervencin del administrado en el procedimiento administrativo
le permite influir de manera directa en el resultado del mismo, es decir, en la
produccin de actos administrativos
32
. En el caso de procedimientos adminis-
trativos en los cuales se involucren intereses difusos o colectivos la participacin
se ampla sustancialmente, permitiendo la actuacin de aquellos administrados
que lo consideren conveniente.
El principio de participacin permite que sea posible una eficaz proteccin a
los derechos de los administrados, dada su colaboracin en los procedimientos,
en especial los que implican inters directo.
30 MORN URBINA, Juan Carlos. Op. cit., pp. 453-454.
31 USLENGHI, Alejandro J., Audiencias pblicas, en Procedimiento Administrativo. Jornadas organizadas por la
Universidad Austral. Facultad de Derecho, Editorial Ciencias de la Administracin, Buenos Aires, 1998, pp. 296-
297; DANS ORDEZ, Jorge, La participacin ciudadana en el ejercicio de funciones administrativas en el Per,
en Estudios en Homenaje a Don Jorge Fernndez Ruiz, UNAM, Mxico D.F., 2005, pp. 147-148.
32 OCHOA CARDICH, Csar. Op. cit.. p. 56.
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 30
5.13. Principio de simplicidad
Los trmites establecidos por la autoridad administrativa debern ser sencillos,
eliminando toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos debe-
rn ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir.
Este principio pretende tambin asegurar la simplificacin de los trmites admi-
nistrativos, a fin de cautelar el derecho de peticin de los administrados, pero
tambin para fomentar el desarrollo econmico. Se dirige adems a reducir
el costo que debe incurrir el administrado en trminos de tiempo, dinero y
esfuerzo para llevar adelante los procedimientos administrativos. A esto la
doctrina denomina economa procesal.
Lo que ocurre es que la dificultad en la tramitacin de los procedimientos genera
dificultades innecesarias para el acceso de los particulares al mercado de-
nominadas barreras burocrticas, las mismas que impiden un crecimiento
econmico adecuado. Elementos que hacen patente este principio estriban en
la prohibicin de solicitar documentos innecesarios por parte de la Administra-
cin, el establecimiento de reglas para la determinacin de tasas, la existencia
de parmetros para la actuacin de medios probatorios, entre otros.
5.14. Principio de uniformidad
La autoridad administrativa deber establecer requisitos similares para trmites
tambien similares, garantizando que las excepciones a los principios generales
no sern convertidas en la regla general. Toda diferenciacin deber basarse
en criterios objetivos debidamente sustentados.
Este principio es una evidente limitacin a las facultades discrecionales de la
Administracin de crear procedimientos administrativos especiales a travs del
llamado Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA). Es claro, en
consecuencia, que los TUPA deben ser usados para consolidar procedimientos
y no para crear nuevos trmites, constituyendo fundamentalmente un instru-
mento informativo y no propiamente normativo.
Lo antes sealado est ligado al hecho ineludible de que el procedimiento
general establecido por la Ley sirve de marco para la creacin de dichos pro-
cedimientos, los mismos que debern ceirse a lo establecido por la norma
33
,
a lo que debe agregarse que los procedimientos administrativos especiales solo
pueden crearse por ley.
33 MORN URBINA, Juan Carlos. Op. cit., p. 85.
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MDULO I 31
5.15. Principio de predictibilidad
La autoridad administrativa deber brindar a los administrados o sus represen-
tantes informacin veraz, completa y confiable sobre cada trmite, de tal modo
que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia bastante certera
de cul ser el resultado final que se obtendr.
() un elemento de particular importancia dentro de las fuentes del derecho
administrativo son los precedentes, que son muy relevantes para asegurar el
cumplimiento de este principio. Los precedentes administrativos se constituyen
respecto a resoluciones que resuelven casos particulares interpretando de modo
expreso y con carcter general el sentido de la legislacin, sea sustantiva o ad-
jetiva, aplicable al procedimiento empleado por la entidad. Ahora bien, dichos
precedentes resultan de observancia obligatoria por la entidad donde se siga
el respectivo trmite, mientras dicha interpretacin no sea modificada. Dichos
actos administrativos deben ser publicados conforme a las reglas establecidas
en la Ley del Procedimiento Administrativo General
34
.
5.16. Principio de privilegios posteriores
La tramitacin de los procedimientos administrativos se sustentar en la apli-
cacin de la fiscalizacin posterior; reservndose la autoridad administrativa,
el derecho de comprobar la veracidad de la informacin presentada, el cum-
plimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en
caso que la informacin presentada no sea veraz.
Este principio es el resultado directo de la aplicacin del principio de presuncin
de veracidad, dado que el control se aplicar en forma posterior a la realizacin
del procedimiento. Ello implica adems una reduccin plausible de los procedi-
mientos administrativos de evaluacin previa, sujetos a silencio administrativo
negativo, a favor de aquellos sujetos a silencio administrativo positivo; e inclu-
so respecto a aquellos sujetos a aprobacin automtica
35
. Asimismo, permite
preferir el empleo de sucedneos documentales.
Ejemplo:
Segn este principio, las entidades del sector pblico deben privilegiar las
tcnicas de control posterior, en lugar de las de control preventivo, en los
procedimientos que se desarrollan bajo su competencia. En tal sentido, la
Administracin tiene el deber de comprobar la veracidad de los documentos
presentados por los administrados y sancionar su falta, una vez culminados los
procedimientos que conduce.
34 Artculo VI, inciso 1 del Ttulo Preliminar Ley N| 27444.
35 Morn Urbina, Juan Carlos. Op. cit.. p. 86.
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 32
En consecuencia, tanto por aplicacin del principio de privilegios de controles
posteriores, como en mrito a las facultades del Comit Especial para realizar
todas las acciones tendientes a obtener un proceso de evaluacin tcnica de
mayor certeza y calidad, resulta perfectamente vlido y ceido a derecho que
dicho colegiado disponga la realizacin de una inspeccin a las instalaciones
de los postores con el fin de verificar el cumplimiento de lo declarado por stos
en sus propuestas; en nuestro caso particular, con la manifestacin respecto a
contar con el stock ofertado (Resolucin N 379.2007.TC-2).
6. Fuentes del procedimiento administrativo (Fuente: art-
culo V del Ttulo Preliminar de la LPAG)
El artculo V del Ttulo Preliminar de la LPAG establece como fuentes del pro-
cedimiento administrativo los siguientes sustentos:
6.1. Las disposiciones constitucionales
Al respecto la LPAG establece que la Constitucin entendida como el conjunto
del ordenamiento constitucional vincula directamente a la Administracin
para resolver todos los casos que conozca.
La Constitucin es la base del derecho nacional y la principal fuente de derechos
en nuestro pas; por tanto, es deducible que nuestra carta magna tambin regle
y soporte el actuar de la administracin pblica, sobre la base de principios,
derechos e instituciones constitucionalmente garantizadas.
A la vez, la norma constitucional determina la organizacin el Estado, en
particular, respecto a las atribuciones y funciones de los diversos entes que lo
componen, de tal manera que el origen de la competencia administrativa se
encuentra en la norma constitucional. Teniendo en cuenta, claro est, que no
toda la Administracin Pblica se encuentra dentro del Estado
36
.
6.2. Los tratados y convenios internacionales incorporados al orde-
namiento jurdico nacional
Para poder conocer un poco ms de los instrumentos legales que sustentan estos
tipos de fuentes es esencial conocer sus conceptos, para lo cual tomaremos en
cuenta la mencin que el MEF
37
en su portal web hace al respecto; para el caso
de los acuerdos el MEF nos dice que cualquier forma de acuerdo involucra dos
(2) o ms partes diferentes (individuos, grupos o agencias) que, tomando un
compromiso para un cierto curso de accin, piensan en algn beneficio comn
36 GUZMN NAPUR, Op. cit., p. 64
37 <http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=2441&Itemid=101704&lang=es>
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MDULO I 33
a todas las partes involucradas; desarrollarlo y realizarlo requiere confianza y
cooperacin, as como construir una relacin positiva entre las Partes.
Y los tratados vendran a ser una forma eficaz de estructurar un acuerdo. La
palabra tratado tiene un significado legal tcnico. La Convencin de Viena
sobre Tratados de 1969 define un tratado como un acuerdo internacional entre
Estados, o entre un Estado y una organizacin internacional, o entre organiza-
ciones internacionales. Al respecto es importante destacar que dentro de este
contexto internacional de subordinacin del derecho nacional a la normativa
supranacional, los Estados no pueden ampararse en su derecho interno para
incumplir un tratado internacional.
Como ejemplo de la influencia de estos tratados es que muchos de ellos limitan
a las entidades administrativas en tal modo, que no pueden desplazar derechos
fundamentales, ni limitarlos ms all de lo establecido por el tratado en mencin.
Ejemplos de ello son las limitaciones impuestas en el caso de las libertades de
conciencia y de religin, establecindose en su artculo 12 que nadie puede ser
objeto de medidas restrictivas que puedan menoscabar la libertad de conservar
o de cambiar su religin o sus creencias. Asimismo, otro ejemplo de particular
importancia es el referido a las libertades informativas, que no admiten censura
previa, sealadas en el artculo 13 del citado acuerdo internacional.
6.3. Las leyes y las disposiciones de jerarqua equivalente
La ley (del latn lex, legis) es una norma jurdica de alcance general, dictada
por el legislador, es decir, un precepto establecido por la autoridad competen-
te, en nuestro caso el Parlamento
38
, en que se manda o prohbe algo en
consonancia con la justicia.
Dicha ley se divide en material y formal al observar el contenido de la ley y
cul es el origen de la misma. En tal sentido, la ley material es toda norma
general y obligatoria, emanada de autoridad competente; mientras que la ley
formal es toda norma emanada desde el Congreso, conforme al mecanismo
constitucionalmente determinado.
Dentro la categora de ley formal se abarca no solo la ley ordinaria, sino tam-
bin la llamada ley orgnica, as como las leyes presupuestarias, que poseen
caractersticas propias, y las leyes de reforma constitucional. Asimismo, para el
caso de ley material se refiere a las disposiciones de jerarqua equivalente en
donde se incluye aquellas normas que, sin ser leyes, se le otorga el rango de
tales. En este orden de ideas, debe incluirse tambin los decretos legislativos,
los decretos de urgencia, el reglamento del Congreso y, con la debida reserva,
a las normas regionales y locales de alcance general.
38 COSCULLUELA MONTANER, Luis. Op. cit. pp. 73-74.
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 34
La competencia administrativa tiene su fuente en la Constitucin y en la Ley
39
,
y es reglamentada por las normas administrativas que son derivadas por ellas.
Ello implica, de manera directa, que no podra crearse competencias a travs
de normas reglamentarias
40
.
Como resultado de lo antes sealado, las diversas potestades administrativas
deben ser determinadas por la ley, y con mayor razn si las mismas incluyen
la posibilidad de aplicar sanciones
41
. En materia sancionadora, por ejemplo,
la ley adquiere una especial importancia, puesto que solo a travs de norma
con rango de ley pueden establecerse infracciones y aplicar sanciones, en apli-
cacin del denominado principio de tipicidad. Finalmente, la Administracin
Pblica posee facultades normativas, las mismas debe haber sido expresamente
sealadas por la ley y su ejercicio no debe transgredir las normas legales que
regulan el sector al cual pertenece la entidad en cuestin.
6.4. Los reglamentos administrativos
El reglamento puede emanar de diferentes rganos del Poder Ejecutivo.
Los reglamentos constituyen una fuente cualitativa y cuantitativa del derecho
administrativo; adems son normas en sentido material y, en consecuencia,
nunca tienen un alcance individual. La norma reglamentaria se define como el
instrumento jurdico de alcance general emitido por la Administracin Pblica.
En tanto dicha potestad se encuentra regulada por la Constitucin y la ley,
no implica una declaracin de voluntad, como lo seala errneamente cierto
sector de la doctrina comparada
42
. La emisin de un reglamento es siempre un
acto cognitivo, resultado de un procedimiento previo, debidamente regulado.
Asimismo, constituyen normas reglamentarias las normas emitidas por los dems
poderes del Estado, a fin de regular su funcionamiento y las relaciones jurdicas
por ellos generadas. Ahora bien, es necesario sealar que el Reglamento del
Congreso posee rango legal, a fin de asegurar la autonoma de dicho organismo,
razn por la cual cuando nos referimos a los otros poderes del Estado, la Ley
de Procedimiento Administrativo General est haciendo mencin particular-
mente al Poder Judicial, a los organismos constitucionales autnomos y a los
reglamentos que pudiera emitir el Congreso de la repblica y que posean rango
inferior al del reglamento en cuestin
43
.
39 BREWER-CARAS, Allan R., Principios del rgimen jurdico de la organizacin administrativa venezolana, Editorial
Jurdica Venezolana, Caracas, 1994, p. 62.
40 Artculo 61, numeral 61.1 de la Ley N. 27444.
41 CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho administrativo I, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1997, pp. 117-118; GARCA DE
ENTERRA/FERNNDEZ, Curso de Derecho Administrativo, cit., T. I, pp. 433 y ss.
42 DROMI, ROBERTO. Derecho administrativo. 2 Tomos, Editorial Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2000. p. 309.
43 Guzmn Napur, Christian. OP. cit , p. 79
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MDULO I 35
6.5. Las normas administrativas subordinadas a los reglamentos ante-
riores
En el ordenamiento administrativos existen normas generales que se reconocen
de inferior jerarqua que los reglamentos. El caso usual de normas de esta na-
turaleza lo encontramos en los textos nicos de procedimientos administrativos
(TUPA), que detallan los trmites que se realizan al interior de una entidad.
Otro ejemplo son los reglamentos de organizacin y funciones (ROF), propios
de las entidades y que regulan el funcionamiento al interior de las mismas.
6.6. Las fuentes delimitativas e interpretativas
Existen otras fuentes de derecho administrativo establecidas en la LPAG, que
a diferencia de las antes descritas, sirven para interpretar y delimitar el campo
de aplicacin del ordenamiento positivo al cual se refieren
44
, siendo su aplica-
cin ms bien indirecta ante situaciones donde se evidencie la falta de alguna
de las fuentes directas antes descritas, cumpliendo una finalidad limitativa o
interpretativa.
Como ejemplo de estas fuentes podemos encontrar las resoluciones emitidas
por la Administracin a travs de sus tribunales o consejos regidos por leyes
especiales, que establecen criterios interpretativos de alcance general y debida-
mente publicadas. A continuacin detallamos de un mejor modo estas fuentes:
6.6.1. La jurisprudencia
La jurisprudencia se encuentra constituida por el conjunto ordenado de las
decisiones emanadas de los rganos que forman parte del Poder Judicial, las
cuales interpretan disposiciones administrativas
45
. Segn seala Guzmn
Napur, la jurisprudencia en materia administrativa cumple con las siguientes
tres funciones:
Explicativa: si la ley es oscura, su aplicacin por los rganos judiciales su-
pone aclarar y fijar su alcance, puesto que estable un criterio interpretativo
que puede considerarse vlido. Dicho criterio, por razones de coherencia e
igualdad ser aplicado por el resto de operadores del derecho46 y servir,
por lo menos, como mecanismo ilustrativo.
Supletoria: la jurisprudencia debe dar solucin a los casos que la ley no ha
previsto, a travs de la llamada integracin jurdica y por medio de mecanis-
mos como la analoga o el empleo de los principios generales del derecho
administrativo. Ahora bien, se entiende en general que la analoga se en-
44 Artculo V, inciso 3 del Ttulo Preliminar de la Ley.
45 Artculo V, inciso 2.7 del Ttulo Preliminar de la Ley.
46 PARADA VSQUEZ, Ramn. Derecho administrativo, Tomo I Parte General, Editorial Marcial Pons, Madrid, 1996. p. 86.
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 36
cuentra proscrita en el derecho administrativo, razn por la cual para integrar
deben emplearse nicamente los principios generales.
Renovadora: la jurisprudencia prolonga la vigencia de la ley, y hace flexibles
y duraderos sus principios, puesto que permite interpretaciones acordes con
la transformacin de la sociedad. La jurisprudencia puede incluso generar
mutaciones constitucionales, tal como lo ha efectuado el Tribunal Constitu-
cional en reiteradas oportunidades.
6.6.1.1. Precedente jurisprudencial
Son aquellas decisiones jurisprudenciales que han sido emitidas en el marco
de un proceso constitucional por parte del Tribunal Constitucional
47
; o se han
emitido en el marco de un proceso contencioso administrativo
48
, y que a su vez
constituyen precedente obligatorio para los rganos jurisdiccionales y tienen
por consecuencia, constituir precedente obligatorio tambin para el rgano
administrativo encargado de la aplicacin de los preceptos que los organismos
jurisdiccionales han interpretado. Ejemplo de temas administrativos que han
sido interpretados en la va jurisdiccional, son por ejemplo el tema de control
difuso por la Administracin Pblica, los recursos administrativos, el empleo
del proceso contencioso administrativo frente al proceso de amparo, entre
otros.
6.6.1.2. Resoluciones admitidas por la administracin
Son fuente tambin de derecho administrativo las resoluciones emitidas por
la Administracin a travs de sus tribunales o consejos regidos por leyes espe-
ciales, estableciendo criterios interpretativos de alcance general y debidamente
publicadas. Estas decisiones generan precedente administrativo, agotan la va
administrativa y no pueden ser anuladas en esa sede
49
.
47 Artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional.
48 Texto nico Ordenado de la Ley N 27584:
Artculo 37.- Principios jurisprudenciales
Cuando la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema fije en sus resoluciones principios jurisprudenciales
en materia contencioso administrativa, constituyen precedente vinculante.
Los rganos jurisdiccionales podrn apartarse de lo establecido en el precedente vinculante, siempre que se pre-
senten circunstancias particulares en el caso que conocen y que motiven debidamente las razones por las cuales
se apartan del precedente.
El texto ntegro de todas las sentencias expedidas por la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de
Justicia de la Repblica se publicarn en el Diario Oficial El Peruano y en la pgina web del Poder Judicial. La
publicacin se hace dentro de los sesenta das de expedidas, bajo responsabilidad.
49 Artculo V, inciso 2.8 del Ttulo Preliminar de la Ley.
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MDULO I 37
6.6.1.3. Los pronunciamientos vinculantes
Tambin son fuente de derecho los pronunciamientos vinculantes de aquellas
entidades facultadas expresamente para absolver consultas sobre la interpre-
tacin de normas administrativas que apliquen en su labor, debidamente
difundidas
50
, absolucin que no implica un juzgamiento en un caso concreto.
Este tipo de pronunciamientos vinculantes son desarrollados por diversos
organismos tcnicos, como el Organismo Supervisor de las Contrataciones
del Estado (Osce), la Superintendencia de Bienes Nacionales, la Contralora
General de la Repblica o la Direccin de Asuntos Jurdicos del Ministerio
de Justicia
51
.
6.6.2. El empleo de los principios generales
Estos principios no son ni ms ni menos que aquellos sealados en el artculo
IV del Ttulo Preliminar de la LPAG, los principios detallados y derivados de la
Constitucin u principios derivados de otras normas de carcter general
52
. Estos
principios generales, sirven en especial para evitar que los entes administrativos
dejen de resolver por defecto o deficiencia de la Ley, y a su vez funcionan como
parmetros interpretativos o limitativos de la norma que se va a aplicar en un
procedimiento concreto.
6.7. Disposiciones interadministrativas
Las disposiciones interadminsitrativas, denominadas por el artculo VII del
Ttulo Preliminar, disposiciones generales, son actos de administracin interna
subordinados a las dems fuentes del derecho que son emitidas por las autori-
dades superiores hacia sus subordinados, en ejercicio de su potestad jerrquica,
para orientar sus actividades mediante circulares, instrucciones, reglamentos
organizativos y otros anlogos
53
.
Estas disposiciones generales al interior de las entidades o reglamentos internos
de la Administracin, permiten a las autoridades superiores dirigir u orientar
con carcter general la actividad de sus subordinados.
En cuanto su naturaleza, estas normas configuran una categora jurdica propia;
diferencindose en especial de los reglamentos y de las resoluciones normativas,
puesto que estos ltimos generan efectos respecto de terceros, mientras que
como veremos, estas disposiciones no lo hacen, al menos no del mismo modo,
puesto que pueden ser usadas en un futuro beneficio indirecto, es decir, que si
50 Artculo V, inciso 2.9 del Ttulo Preliminar de la Ley.
51 MORN URBINA, Juan Carlos. Derecho procesal administrativo, Rhodas, Lima, 1999, p. 58.
52 Artculo V, inciso 2.10 del Ttulo Preliminar de la Ley.
53 Artculo VII, inciso 1 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 38
bien no obligan al administrado, pueden obligar al servidor, a que cumpla de
una manera predictible una determinada funcin.
De este modo, podemos mencionar como las ms resaltantes, las siguientes
disposiciones:
Los instrumentos de gestin. Son documentos tcnico normativos que regulan
el funcionamiento de la entidad de manera integral, entre ellos encontramos:
- Los reglamento de organizacin y funciones (ROF)
- Los manuales de organizacin y funciones (MOF)
- El Cuadro para asignacin de Personal (CAP)
- El Presupuesto analtico de Personal
- El Manual de Procedimientos (Mapro)
- El Reglamento Interno de Trabajo
- Los planes institucionales (POI)
- El Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA)
- El Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones de la entidad (PAAC)
Estas disposiciones generales configuran normas de organizacin interna, que
no afectan derechos o intereses de los administrados y que se encuentran
subordinadas a las fuentes descritas previamente.
Las directivas. las directivas pueden ser de dos clases sistmicas o institucio-
nales; las directivas sistmicas son aquellas emitidas por los entes rectores de
los sistemas administrativos a fin de regular el funcionamiento de los mismos
en la materia particular a la que corresponde el sistema, constituyendo una
norma que proviene de fuera de la entidad.
Mientras que las directivas institucionales o internas, son aquellas emitidas por
la propia entidad, a fin de regular un aspecto especfico de las competencias
que le han sido asignadas a la misma. Esto las distingue claramente de los
instrumentos de gestin, que se aplican de manera general a toda la entidad.
A su vez, las directivas institucionales pueden ser generales o especficas, si
es que son aplicables a toda la entidad, o a un conjunto determinado de
unidades orgnicas de esta.
Pese a todo lo antes mencionado, las directivas no constituyen normas
reglamentarias como errneamente prescribe la Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo puesto que los reglamentos, por definicin, tienen por destina-
tarios a administrados y no a la organizacin de la entidad que los emite.
Las circulares. Son disposiciones de contenidos puntuales aplicables a un
conjunto determinado de rganos de la entidad y a un aspecto de una tarea
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MDULO I 39
realizada por dicho rganos. Las mismas se distribuyen a travs de un memo-
rndum el cual es puesto en conocimiento de aquellos a los cuales se dirige.
Las circulares entonces no requieren ser publicadas en el portal institucional
de la entidad.
Todos estos instrumentos normativos son empleados como marco de accin
del funcionario pblico para la emisin de actos de administracin interna. A
su vez, constituyen parmetros aplicables a la emisin de actos administrativos,
de tal manera que su inobservancia acarreara necesariamente la nulidad del
acto, puesto que dichos actos deben someterse incluso a normas administrati-
vas de carcter general provenientes de autoridad de igual, inferior o superior
jerarqua, e incluso de la misma autoridad que dicte el acto
54
.
Dichas disposiciones, deben ser suficientemente difundidas, a fin de asegurar
su conocimiento por parte de los propios servidores de la entidad y los admi-
nistrados. Si su alcance fuera meramente institucional, deben ser colocadas en
lugar visible de la entidad. En caso de que su alcance fuera de ndole externa,
deben publicarse de conformidad con lo establecido por la ley.
La importancia de considerar estas disposiciones en el marco del procedimien-
to administrativo, radica en considerarlas relevantes como reglas de derecho
en funcin a los administrados. Por tanto, las disposiciones generales de las
autoridades internas no pueden establecer nuevas obligaciones o cargas a los
ciudadanos (solo pueden reiterarlas o dependiendo del caso precisarlas), pero
lo verdaderamente importante, es que pueden establecer obligaciones para las
autoridades en relacin con el servicio que prestan a los administrados y es en
este sentido, que pueden ser invocados en su favor por los ciudadanos. Incluso,
podran ser de aplicacin por parte de los rganos jurisdiccionales, si es que
favorecen al administrado, en un eventual proceso contencioso administrativo.
7. Deficiencias de las fuentes (Fuente: artculo VIII del Ttulo
Preliminar de la LPAG)
En caso que las fuentes jurdicas antes estudiadas del procedimiento ad-
ministrativo presenten deficiencias para dar tratamiento expreso a un caso
planteado, la autoridad administrativa se encuentra en la obligacin de resol-
ver las cuestiones que se le propongan en funcin del inters general, que se
encuentra detrs del procedimiento administrativo, as como la necesidad de
tutelar los intereses de los administrados. Para el caso concreto, las deficiencias
ms usuales con las que se puede encontrar una autoridad son la imprecisin
de la norma, las derogaciones implcitas, los conflictos de normas de distintas
54 Numeral 5.3 del artculo 5 de la Ley N. 27444.
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 40
jerarquas o de competencias superpuestas, obsolescencia o inaplicabilidad de
la norma a la realidad, el desuso, entre otras.
Para resolver estos asuntos, las autoridades deben acudir, en orden descen-
diente, a las siguientes fuentes supletorias:
1. Los principios del procedimiento administrativo.
2. Las fuentes supletorias del derecho administrativo: (doctrina nacional, com-
parada, la costumbre o la prctica administrativa
55
).
3. Analoga con otros ordenamientos (por ejemplo, el cdigo procesal civil o
penal), en aquellos aspectos que sean compatibles con la naturaleza y fina-
lidad administrativa.
Es importante resaltar que la supletoriedad de otros ordenamientos es la ms
bsica por no decir tosca, puesto que por ejemplo el sistema procesal civil ha
sido pensado para relacionales bilaterales formales y no para la resolucin
oportuna del inters pblico en causas flexibles e informales.
Un ejemplo de supletoriedad puede encontrase en el Cdigo Procesal Civil,
que resulta supletorio a todos los ordenamientos procedimentales. Por otro
lado, resulta aplicable el Cdigo Civil, que es supletorio a todo el ordenamiento
jurdico por mandato de su propio ttulo preliminar. Estas normas se aplican en
tanto no sean incompatibles con la naturaleza del procedimiento administrativo
y, como lo hemos sealado, una vez agotadas las posibilidades de aplicacin
jurdica al interior de las fuentes propias del derecho administrativo.
Esta norma, similar a la contenida en el Ttulo Preliminar del Cdigo Civil,
pretende que el administrado o el inters general no se vean perjudicados
por la falta de normas que regulen una situacin jurdica dada. En este orden
de ideas, debe tenerse en cuenta la imposibilidad de emplear la analoga para
restringir derechos fundamentales o establecer excepciones muy comunes
en el mbito administrativo y el lmite impuesto por el principio de legalidad
respecto a las facultades y potestades que la autoridad administrativa posee.
Por otro lado, y dada la necesidad de cubrir los vacos normativos existentes;
cuando la deficiencia de la normativa lo requiera es decir, cuando la misma
es muy importante, y de manera complementaria a la resolucin del caso, la
autoridad administrativa elaborar y propondr a quien competa, la emisin
de la norma que supere esta situacin de manera general, en el mismo sentido
de la resolucin dada al asunto sometido a su conocimiento. Esta obligacin
55 La jurisprudencia debe dar solucin a los casos que la ley no ha previsto, a travs de la llamada integracin jurdica
y por medio de mecanismos como la analoga o el empleo de los principios generales del derecho administrativo.
Ahora bien, se entiende en general que la analoga se encuentra proscrita en el derecho administrativo, razn por
la cual para integrar deben emplearse nicamente los principios generales
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MDULO I 41
no se establece respecto del juez, hecho que se justifica en la mayor oficialidad
que rodea al procedimiento administrativo
56
.
8. Concepto de acto administrativo (Fuente: artculo 1 la
LPAG)
A falta de un concepto consensuado por la doctrina al respecto y la carencia
de una definicin dada por la LPAG, procederemos a delimitar al acto admi-
nistrativo a travs de sus principales elementos constitutivos; por consiguiente
como nos explica Morn
57
para identificar un acto administrativo, este deber
contar con los siguientes elementos:
8.1 Una declaracin de cualquiera de las entidades
El acto administrativo es el resultado jurdico de un proceso de exteriorizacin
intelectual que es emanado de cualquiera de los rganos de las entidades, para
concretar en un supuesto especfico la potestad conferida por la ley.
Este elemento, comprende la naturaleza unilateral de la declaracin, puesto que
la decisin se origina y produce por efecto de la conviccin nica de quien ejer-
cer la autoridad, siendo irrelevante la voluntad del administrado por generarla.
Comnmente se reduce el acto administrativo a aquellas actuaciones que
contienen una manifestacin de voluntad administrativa, el querer, la intencin
consciente y voluntaria de la autoridad, que se conforma con los elementos de
juicio que conoce y el ordenamiento jurdico aplicable. Sin embargo, tambin
son actos administrativos las certificaciones, las inscripciones, las constancias,
etc., supuestos en los cuales propiamente la autoridad no posee una manifes-
tacin de su querer.
De este modo, la exigencia de la cobertura de una declaracin formal de las
entidades, para alcanzar la categora de actos administrativos, hace que sean
excluidos los comportamientos materiales o simplemente hechos administra-
tivos subjetivos a los que se refiere el numeral 1.2.2., esto es toda situacin
fsica u operativa de los rganos administrativos que produce la adquisicin,
modificacin, transferencia o extincin de relaciones jurdicas. Por ejemplo, la
demolicin de un edificio, la actividad de inspeccin, la entrega de una notifi-
cacin, la prdida de un expediente, etc.
8.2 Destinada a producir efectos jurdicos externos
La actividad administrativa productora de efectos jurdicos externos tales como
crear, reconocer, modificar, transformar o cancelar intereses, obligaciones o
derechos, se caracteriza por dirigirse hacia el exterior de la organizacin admi-
56 GUZMN NAPUR, Christian. Op. cit, pp. 94-95
57 MORN URBINA, Juan Carlos. Op. cit,, pp. 107-110.
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 42
nistrativa que la emita, hacia los ciudadanos, otras entidades, las autoridades
administrativas respecto de sus derechos como agente pblico, u otros rganos,
cuando actan como administrados, o cuando posean carcter general.
Se excluye de este mbito los actos de administracin interna, tales como, los
informes opiniones, proyectos, actos de trmite, etc.
8.3 Que sus efectos recaigan sobre derechos, intereses y obligaciones
de los administrados
La calidad del acto administrativo queda reservada para aquellas decisiones
que por s mismas generan efectos jurdicos para los terceros, en sus derechos,
intereses u obligaciones.
8.4 En una situacin concreta
Los efectos subjetivos que produce el acto administrativo son concretos, en
materia y situacin jurdico-administrativa especfica, lo que los diferencia de
los reglamentos que son abstractos, generales e impersonales.
No obstante, existen supuestos que si bien no se dirigen a un sujeto en espec-
fico, son determinables como el caso de una convocatoria a licitacin pblica.
8.5 En el marco del derecho pblico
La actuacin pblica que califica como acto administrativo ha de estar sujeta
a los preceptos del derecho pblico o lo que es lo mismo realizada en ejercicio
de la funcin administrativa. No se trata de calificar el acto, por el rgano que
es su autor, sino por la potestad pblica que a travs de ella se ejerce, pues se
podra caer en un error, en el caso entes no pblicos, como las empresas con-
cesionarias de servicios pblicos, o las universidades privadas, que si bien no
son entes directamente parte del sector pblico ejercen funcin administrativa.
En este sentido, no resulta necesario que para ser calificado como acto admi-
nistrativo que la actuacin pblica sea expresin de una potestad exorbitante,
ya que la misma capacidad ejecutiva y vinculante del acto, lo convierte en acto
administrativo. De este modo, se encuentran fuera de la calificacin de acto
administrativo, las declaraciones que realicen las entidades, bajo personara
empresarial, dentro de un proceso judicial, etc.
8.6 Puede tener efectos individualizados o individualizables
La LPAG precisa que un acto administrativo puede tener efecto individualiza-
do o individualizable al momento de su dacin, pues lo importante es que al
momento de su ejecucin, ya este individualizado perfectamente.
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MDULO I 43
9. Elementos de validez del acto administrativo (Fuente:
artculo 3 la LPAG)
Una norma administrativa es vlida cuando existe en concordancia con las
normas que integran el ordenamiento jurdico. El trmino validez alude a una
propiedad de los actos o de las normas y significa existencia jurdica. Con la
existencia jurdica o validez, se quiere aludir a que los actos y las normas que
se derivan de esos actos, son actos que sern considerados actos administra-
tivos en sentido estricto. Para ello, dicho acto debe cumplir de antemano con
los requisitos establecidos en el ordenamiento jurdico. De tal modo que una
vez validada su estructura podamos identificar al acto como perteneciente al
sistema jurdico.
La estructura de validez de los actos administrativos dependen del acatamiento
correcto de sus elementos esenciales, y estos se encuentran detallados en el
artculo 3 de la LPAG y son los siguientes:
Artculo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativos
Son requisitos de validez de los actos administrativos:
1. Competencia.- Ser emitido por el rgano facultado en razn de la materia,
territorio, grado, tiempo o cuanta, a travs de la autoridad regularmente no-
minada al momento del dictado y en caso de rganos colegiados, cumpliendo
los requisitos de sesin, qurum y deliberacin indispensables para su emisin.
2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su respec-
tivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequvocamente sus efectos
jurdicos. Su contenido se ajustar a lo dispuesto en el ordenamiento jurdico,
debiendo ser lcito, preciso, posible fsica y jurdicamente, y comprender las
cuestiones surgidas de la motivacin.
3. Finalidad Pblica.- Adecuarse a las finalidades de inters pblico asumi-
das por las normas que otorgan las facultades al rgano emisor, sin que pueda
habilitrsele a perseguir mediante el acto, aun encubiertamente, alguna finali-
dad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad
pblica distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los
fines de una facultad no genera discrecionalidad.
4. Motivacin.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en
proporcin al contenido y conforme al ordenamiento jurdico.
5. Procedimiento regular.- Antes de su emisin, el acto debe ser conformado
mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su
generacin.
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 44
Cada uno de estos elementos debe encontrarse adecuadamente contemplado
en la estructura del acto, teniendo en cuenta que su conjuncin es comple-
mentaria; es decir, a falta u defecto de alguno de ellos, el acto correr el riesgo
de ser declarado invlido. Por ello, a continuacin expondremos cada uno de
los elementos integradores de la estructura de validez del acto administrativo:
9.1. La competencia
En la definicin del elemento competencia participan dos factores: (i) la potes-
tad atribuida al rgano u organismo a cargo de la funcin administrativa y (ii)
el rgimen de la persona o conjunto de personas que revestidos de funciones
administrativas, representan al rgano u organismo titular de la competencia.
Dicha nocin de competencia precisa tanto la habilitacin para la actuacin
del rgano que los dicta, como la correccin en la investidura de dicho rgano
por las personas fsicas.
A diferencia de la capacidad civil, con la cual se suele hacer comparaciones por
la anloga funcin que ambas cumplen, en el derecho pblico, la incapacidad
es la regla, en tanto no exista una norma que atribuya la capacidad para actuar
en determinado sentido.
Pero esta regla se matiza con el deber de las autoridades de agotar todas sus
posibilidades de actuacin una vez otorgada la competencia por la ley. Segn
este matiz, cuando una atribucin le es asignada regularmente cada rgano
queda sujeto al deber de bsqueda de ese objeto por los medios que le posibilite
el ordenamiento, y no sigue sujeta a la literalidad de la norma, de forma tal
que tenga que esperar normativa expresa para cada accin o proceso interno,
de impulso o ejecucin
58
.
Esta competencia se encuentra dotada de un doble rol de deber/derecho para
su titular y un carcter expreso, por el cual debe derivarse de una norma ex-
presa; en tanto se desprende la existencia de una indisponibilidad de la propia
autoridad para poder renunciar, pactar declinar de forma unilateral dicha com-
petencia, en tanto ella pertenece a los rganos-institucin y no a las personas
que ocasionalmente desarrollan una funcin o cargo pblico.
9.1.1. Criterios para la determinacin de la competencia
Los criterios para determinar el alcance de la competencia vlida son los si-
guientes:
Por la materia: Se refiere a las actividades o tareas que legalmente puede
desempear un determinado rgano detalladas previamente por la normativa
de la materia.
58 MORN URBINA, Juan Carlos. Op. cit, p. 143.
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MDULO I 45
Por el territorio: se refiere al mbito espacial en el cual es legal el ejercicio
de una funcin pblica, en funcin de las circunstancias administrativas del
territorio (departamentos, regiones, provincias, etc.).
Por el grado: segn la posicin que el rgano ocupa dentro de la jerarqua
vertical de la institucin (unidad que emiti el fallo, superior jerrquico, titular
del pliego).
Por el tiempo: es el mbito temporal en el cual es legal el ejercicio de una
funcin administrativa. Pueden ser permanentes (si el tiempo no afecta a
la competencia), temporales (si la competencia solo puede ejercerse dentro
de un plazo determinado o si solo puede iniciarse su ejercicio a partir de un
plazo previsto), accidentales (cuando la competencia sea fugaz o por breves
instantes, por ejemplo, la situacin de los accidentales interinos o suplentes).
9.1.2. Factores procedimentales que determinan una adecuada compe-
tencia
La norma bajo comentario tambin trae a colacin que la competencia no solo
se logra cumpliendo las exigencias relacionadas anteriormente, sino tambin
por los factores siguientes referidos a las personas que componen los rganos.
Designacin regular al cargo. Quien ejerce un cargo y, con ello, las potestades
y facultades inherentes, debe haber sido regularmente designado adscrito
y estar en funciones al momento de dictarlo. Con esta regla se rechaza la
posibilidad de legalizar los supuestos de funcionario de hecho o de facto,
usurpadores o de aquellos que habiendo tenido ttulo ya se les ha vencido,
etc.
Requisitos de sesin. En los rganos colegiados tambin constituye exigencia
para actuar dentro del elemento competencia, que las decisiones se produz-
can siguiendo los requisitos de sesin (convocar y acudir los integrantes del
colegiado en nmero.
Qurum. En los casos de rganos colegiados se busca un nmero adecuado
para tomar la decisin.
Existencia de una debida deliberacin. Se buscan que en los rganos cole-
giados, las decisiones no sean tomadas unilateralmente, sino que se proceda
a un adecuado debate que derive en una votacin a conciencia.
9.1.3. Modalidades para la obtencin de la competencia
Dentro de la competencia pueden darse algunas modalidades que han de ser
justificadas en acto expreso independiente o en el propio texto del acto que se
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 46
emite, cuando el titular de la competencia no puede actuar personalmente, por
razn de fuerza mayor o caso fortuito (vacaciones, enfermedad, parcialidad
u otros encargos adicionales, etc.). Para ello existe la figura de transferencia
de competencia, tenemos entonces que las competencias administrativas, se
trasladan mediante:
Delegacin: todo rgano puede transferir el ejercicio de sus competencias
propias a sus inferiores jerrquicos, salvo materia legal o reglamentaria en
contrario. La delegacin debe ser expresa y contener, en el mismo acto, una
clara y concreta enunciacin de las tareas, facultades y deberes que com-
prende la transferencia de competencia.
Si el rgano inferior ejerce competencia propia del superior, el acto es anulable
o susceptible de ratificacin por parte de la autoridad competente.
El acto de delegacin tendr eficacia jurdica desde su publicacin en el
boletn oficial cuando se trate de delegacin general y desde su notificacin
si es particular.
El delegado es responsable por el ejercicio de la competencia transferida
frente al ente pblico y a los administrados. Sus actos son impugnables, ante
el mismo rgano y ante el delegante.
El delegante puede, en cualquier tiempo, revocar total o parcialmente la
delegacin, debiendo disponer expresamente en el mismo acto si reasume
el ejercicio de las atribuciones delegadas o las transfiere a otro rgano, sin
perjuicio de la facultad de avocarse al conocimiento y decisin de un asunto
concreto.
La revocacin de la delegacin surte efectos desde su notificacin o publi-
cacin, segn haya sido la delegacin particular o general, respectivamente.
Son indelegables: las atribuciones constitucionalmente conferidas al rgano
en razn de la divisin de poderes, por ejemplo, la de dictar reglamentos
que establezcan obligaciones para los administrados, y las atribuciones ya
delegadas.
Avocacin: el rgano superior puede asumir el ejercicio de las competencias
propias de sus rganos inferiores jerrquicos, avocndose al conocimiento y
decisin de cualquier cuestin concreta, salvo norma legal o reglamentaria
en contrario.
El delegante puede tambin avocarse al conocimiento y decisin de cualquier
asunto concreto que corresponda al delegado en virtud de la delegacin
general. La avocacin produce efectos desde su notificacin.
Sustitucin: solo procede cuando se permite la transferencia de competencias
por avocacin y delegacin. Se aplican, supletoriamente a la sustitucin, las
reglas de la avocacin y delegacin particular.
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MDULO I 47
Subrogacin: en caso de excusacin o recusacin, la competencia se transfiere
del rgano excusado o recusado al subrogante previsto por el ordenamiento
jurdico. A falta de previsin, deber ser designado por el superior jerrquico
del rgano subrogado.
Suplencia: las ausencias temporales o definitivas de agentes pblicos deben
ser cubiertas por el suplente previsto por el ordenamiento jurdico. A falta de
previsin normativa asume la competencia el superior jerrquico inmediato
o agente pblico que este designe.
El suplente sustituye al titular para todo efecto legal, y ejerce las competencias
del rgano con la plenitud de las facultades y deberes que ellas contienen.
9.2. Objeto o contenido ajustado a derecho
El contenido del acto es aquello que se obtiene con la opcin administrativa
adoptada, sea que decida, certifique o declare algn derecho, deber obligacin
un hacer o dejar de hacer. Es precisamente aquello que se decide en el acto.
Por lo general, este requisito muestra un sentido positivo o negativo, en cuanto
implica aceptar o desestimar un pedido, realizar algn hecho material concreto
o negar su realizacin.
La apreciacin del grado de conformidad legal de ese contenido material
presenta diversos enfoques, segn se trate de actos reglados o discrecionales.
Si se trata de una actividad reglada, el objeto del acto aparecer siempre
predeterminado por la norma respectiva que ser generalmente habilitante
o prohibitiva. Por su parte, en el caso de actividades discrecionales a falta de
norma precisa, su contenido debe adaptarse al marco general normativo, a los
principios de juricidad y de razonabilidad. Como se expresara anteriormente, la
legalidad no solo supone que el objeto no se encuentre vedado por la norma-
tiva, sino que adems est expresamente autorizado o facultado entre aquello
razonablemente integrado a una norma legal
59
.
9.3. Finalidad pblica
Siempre toda la actividad administrativa, de modo mediato o inmediato, di-
recto o indirecto, debe tender a realizar o satisfacer un inters general propio
del servicio pblico hacia el cual esa actividad se orienta como finalidad
objetivamente determinada por la esencia de la Administracin pblica. Fun-
damentalmente, la finalidad buscada por el acto concreto debe concordar con
el inters pblico que inspir al legislador habilitar o atribuir la competencia
para emitir esa clase de actos administrativos.
59 MORN URBINA, Op. cit,, p. 144
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 48
As, el contenido de cada actuacin pblica debe perseguir aquellas finalida-
des general y especfica- que le corresponde, quedndole vedada cualquier
posibilidad de desvi para satisfacer abierta o encubiertamente- algn inters
privado o personal de los agentes pblicos, de grupos de poder u otro inters
indebido, ajeno a la competencia ejercida por el rgano emisor
60
. Por lo que
se entiende que el empleo de cada acto administrativo debe estar relacionado
con la razn determinante que origin la asignacin de la competencia al r-
gano administrativo.
La violacin de la finalidad pblica puede manifestarse a travs de las siguientes
maneras:
a. Perseguir una finalidad personal de funcionario:
b. Perseguir una finalidad distinta en favor de la Administracin, pero no sustenta
por ley; y,
c. Perseguir cualquier finalidad en favor de un tercero (particular, otro funcio-
nario o grupo de poder).
Que un funcionario investido de poder introduzca mviles subjetivos para decidir
su orientacin gubernativa (como sucede si aprovecha su facultad sancionadora
para efectuar represalias) o que beneficie a cualquier tercero con su desvo de
poder (como sucede si se emplea el poder para actos de competencia desleal),
atenta contra el recto proceder de la Administracin Pblica
Y adems puede beneficiar ilegalmente a la Administracin Pblica pues se
entiende que ese vicio se presenta y sanciona cuando tiene como objetivo
beneficiar a la Administracin de un modo no previsto por el recto deseo de la
legislacin (por ejemplo, cobro excesivo de multas para proveerse de recursos
y no para sancionar incorreciones).
Como ejemplos de otros actos administrativos contrarios a la finalidad pblica,
la doctrina cita algunos lugares comunes como son: imponer sanciones admi-
nistrativas graves a funcionarios por animosidad o venganza personal de la
autoridad respectiva, prohibir actividades religiosas por razones de sectarismo
o intolerancia, la rotacin de personal por razones de conveniencia subjetiva
del jefe, etc.
En vista a todo ello, resulta trascendental estar alerta ante cualquier trasgresor
de la finalidad pblica, sobre todo cuando evidenciamos que tal vicio parece
estar dentro de actos administrativos emitidos desde la competencia funcional
formal, que contienen un objeto dentro de la ley y que para su generacin
se respetan las formas impuestas, pero se encuentran motivados hacia fines
distintos a aquellos que originaron su otorgamiento.
60 MORN URBINA, Juan Carlos. Op. cit,, p. 145
ESCUELA DE INVESTIGACIN Y NEGOCIOS DE LIMA
MDULO I 49
Ciertamente, su apreciacin resulta sumamente difcil porque implica en verdad,
interiorizarse dentro del fuero ntimo del funcionario y, la mayora de veces,
aquel se preocupa por no publicitarlos o, en su caso, por enmascararlos; sin em-
bargo, algunos elementos de juicio pueden obtenerse analizando el expediente
y cotejando la congruencia racional entre lo resuelto y lo actuado.
La finalidad ha sido articulada en la Ley a travs de dos normas importantes que
la van a tornar actuante permanentemente: la definicin de general de cul es la
finalidad pblica de las normas administrativas (art. III del Ttulo Preliminar)
61
,
el deber de eficacia que dispone que los participantes en el procedimiento
deben hacer prevalecer el cumplimiento de los fines del acto (art. IV 1.10 del
ttulo preliminar)
62
y el deber de las autoridades de interpretar la normativa
administrativa en la forma que satisfaga la finalidad pblica (art. 75 inciso 8)
63
.
9.4. Motivacin
La motivacin es la declaracin de las circunstancias de hecho y de derecho que
han inducido a la emisin del acto. Est contenida dentro de lo que usualmente
se denominan considerandos. La constituyen, por tanto, los presupuestos
o razones de acto. Es la fundamentacin fctica y jurdica de l, con que la
administracin sostiene la legitimidad y oportunidad de su decisin.
La motivacin del acto, es decir, las razones de hecho y de derecho que dan
origen a su emisin, aclaran y facilitan la recta interpretacin de su sentido y
alcance, por constituir un elemento esencial del mismo.
Por tratarse de una enunciacin de los hechos que la Administracin ha tomado
en cuenta para la emisin de su voluntad, constituye un medio de prueba de
la intencionalidad administrativa y una pauta para la interpretacin del acto.
La motivacin es una exigencia del Estado de derecho, por ello es exigible,
como principio, en todos los actos administrativos.
61 Artculo III.- Finalidad
La presente Ley tiene por finalidad establecer el rgimen jurdico aplicable para que la actuacin de la Adminis-
tracin Pblica sirva a la proteccin del inters general, garantizando los derechos e intereses de los administrados
y con sujecin al ordenamiento constitucional y jurdico en general.
62 Artculo IV.- Principios del procedimiento administrativo
() 1.10. Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cum-
plimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realizacin no incida en su
validez, no determinen aspectos importantes en la decisin final, no disminuyan las garantas del procedimiento,
ni causen indefensin a los administrados.
En todos los supuestos de aplicacin de este principio, la finalidad del acto que se privilegie sobre las formalidades
no esenciales deber ajustarse al marco normativo aplicable y su validez ser una garanta de la finalidad pblica
que se busca satisfacer con la aplicacin de este principio ().
63 Artculo 75.- Deberes de las autoridades en los procedimientos
() 8. Interpretar las normas administrativas de forma que mejor atienda el fin pblico al cual se dirigen, preser-
vando razonablemente los derechos de los administrados ().
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 50
Debe ser una autntica y satisfactoria explicacin de las razones de emisin del
acto. No se trata de un mero escrpulo formalista, ni tampoco se admite una
fabricacin ad hoc de los motivos del acto, con ello no se busca establecer
formas por las formas mismas, sino preservar aspectos sustantivos y aparece
como una necesidad tendiente a la observancia del principio de legalidad en
la actuacin de los rganos estatales y que desde el punto de vista del parti-
cular o administrado traduce una exigencia fundada en la idea de una mayor
proteccin de los derechos individuales. De su cumplimiento depende que el
administrativo pueda ya conocer de una manera efectiva y expresa los ante-
cedentes y razones que justifiquen el dictado del acto.
En principio, todo acto administrativo debe ser motivado. La falta de motiva-
cin implica, no solo vicio de forma, sino tambin, y principalmente, vicio de
arbitrariedad. De la motivacin solo puede prescindirse en los actos tcitos o de
aprobacin automtica, pues en ellos hay siquiera manifestacin de voluntad.
Tambin debe la motivacin ser concomitante al acto, pero por excepcin
puede admitirse la motivacin previa, si ella surge de informes y dictmenes
que sean expresamente invocados o comunicados. En ausencia de ambas, el
acto estar viciado por la falta de motivacin, pero este vicio puede excepcio-
nalmente subsanarse por medio de una motivacin ulterior, siempre que ella
sea suficientemente razonada y desarrollada.
Sern motivados, con explicacin de las razones de hecho y de derecho que
los fundamentan, los actos que: a) decidan sobre derechos subjetivos, concur-
sos, licitaciones y contrataciones directas; b) resuelvan peticiones, recursos y
reclamaciones; c) se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o
dictamen de rgano consultivo; d) deban serlo en virtud de otras disposiciones
legales o reglamentarias, y e) resulten del ejercicio de atribuciones discrecionales.
La motivacin expresar sucintamente lo que resulte del expediente, las razo-
nes que inducen a emitir el acto, y si impusieren o declararen obligaciones para
el administrado, el fundamento de derecho. La motivacin no puede consistir
en la remisin a propuestas, dictmenes o resoluciones previas.
Si el acto impusiere o declare obligaciones para el administrado, deben indicar
la norma general que le da sustento e individualizar su publicacin.
La regla, por tanto, es que la motivacin no puede sanearse, la excepcin que el
acto pueda ser tardamente motivada, caso en el cual su vicio queda saneado.
Reconociendo que la exigencia de motivacin constituye una carga para la
administracin, que se expresa en tiempo, asesoramiento, opiniones previas,
visaciones, etc., la norma ha previsto se reconozca la realidad de evitar esta
carga cuando ello favorezca al administrado.
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MDULO I 51
No son admisibles como motivacin, la exposicin de frmulas generales o
vacas de fundamentacin para el caso concreto o aquellas frmulas que por su
oscuridad, vaguedad, contradiccin o insuficiencia no resulten especficamente
esclarecedoras para la motivacin del acto.
As tenemos tres casos taxativos en los cuales no se precisa de motivacin:
Los actos de mero trmite que impulsan el procedimiento, tales como trasla-
dos, sealamiento de fecha para actuacin probatoria. Como la norma afirma
que solo corresponde este rgimen para los actos de mero trmite, se debe
entender excluidos aquellos actos de esta naturaleza que por su contenido
o efectos, pueden afectar derechos o intereses, como por ejemplo, actos de
gravamen o denegatorios de actos procesales propuestos por el administrado.
Los actos que estiman positivamente lo solicitado por el administrado,
siempre que no exista posibilidad de perjuicio a un tercero. En estos casos
se considera que si una persona pide algo bajo las exigencias de la Ley
(art. 113)
64
y la autoridad aprecia que ello es conforme a derecho y los
hechos probados acreditan su derecho, no requiere ms argumentacin que
el mismo expediente y la solicitud del administrado.
La produccin de actos administrativos simultneos, donde se consideran
integrados los expedientes y pueden ser resueltos mediante una sola reso-
lucin y una nica motivacin sino una integracin de resoluciones en una
motivacin nica.
9.5. Procedimiento regular
Para entender el alcance de esta exigencia, Morn nos indica que se debe
diferenciar entre el procedimiento considerado como institucin, las formas y
las formalidades, pues tienen distinto tratamiento:
El procedimiento administrativo, es considerado elemento de validez del acto
administrativo. La falta de procedimiento determina la invalidez del acto
64 Artculo 113. Requisitos de los escritos
Todo escrito que se presente ante cualquier entidad debe contener lo siguiente:
1. Nombres y apellidos completos, domicilio y nmero de Documento Nacional de Identidad o carn de extran-
jera del administrado, y en su caso, la calidad de representante y de la persona a quien represente.
2. La expresin concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoye y, cuando le sea posible, los de
derecho.
3. Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido.
4. La indicacin del rgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida, entendindose por tal, en lo posible, a
la autoridad de grado ms cercano al usuario, segn la jerarqua, con competencia para conocerlo y resolverlo.
5. La direccin del lugar donde se desea recibir las notificaciones del procedimiento, cuando sea diferente al
domicilio real expuesto en virtud del numeral 1. Este sealamiento de domicilio surte sus efectos desde su
indicacin y es presumido subsistente, mientras no sea comunicado expresamente su cambio.
6. La relacin de los documentos y anexos que acompaa, indicados en el TUPA.
7. La identificacin del expediente de la materia, tratndose de procedimientos ya iniciados.
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 52
emitido en armona con el principio de debido procedimiento, salvo que la
norma le habilitare a dictarse de este modo.
La forma del acto que no es un elemento de validez, sino la manera de ex-
teriorizacin misma del contenido del acto, y de su motivacin, para que sea
reconocible e identificable. Como tal es la fase ltima de la constitucin del
acto administrativo, en el momento de su documentacin externa. La falta de
forma documental conlleva que el acto administrativo no se ha consumado.
Las formalidades son el conjunto de exigencias adjetivas antes concurrentes
o posteriores al acto administrativo. Dado el carcter no ritual con que se ha
caracterizado al procedimiento, las formalidades deben estar en retirada en
nuestros procedimientos, manteniendose nicamente las esenciales y no las
accidentales. Por ello, su incumplimiento puede conllevar a diversos mati-
ces segn el grado de trascendencia de la forma que se trate, tales como la
nulidad, si fueren trascedentes (art. 10.1)
65
, a la conservacin, si fueren no
trascedentes (art. 14)
66
o incluso deben ser superadas por la propia adminis-
tracin dejando de ser obligatorias si fueren meramente rituales o empeoren
la situacin del administrado (T.P. art. IV, 1.6.)
67
.
En el derecho administrativo, la existencia del procedimiento no solo busca pro-
teger la certeza de la administracin, sino que sirve de garanta a los derechos
de los administrados y a los intereses pblicos (orden, legalidad, etc.). Por ello,
cuando la Administracin es llevada al contencioso, le corresponde acreditar
haber seguido un procedimiento regular para sus actuaciones.
La inclusin del procedimiento mismo como requisito de validez del acto implica
que una vez regulado un procedimiento para la produccin de determinado
65 Artculo 10.- Causales de nulidad
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1. La contravencin a la Constitucin, a las leyes o a las normas reglamentarias ().
66 Artculo 14.- Conservacin del acto
14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez, no sea trascen-
dente, prevalece la conservacin del acto, procedindose a su enmienda por la propia autoridad emisora.
14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes:
14.2.1 El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivacin.
14.2.2 El acto emitido con una motivacin insuficiente o parcial.
14.2.3 El acto emitido con infraccin a las formalidades no esenciales del procedimiento, considerando como
tales aquellas cuya realizacin correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisin final
en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado.
14.2.4 Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido
el mismo contenido, de no haberse producido el vicio.
14.2.5 Aquellos emitidos con omisin de documentacin no esencial
14.3 No obstante la conservacin del acto, subsiste la responsabilidad administrativa de quien emite el acto
viciado, salvo que la enmienda se produzca sin pedido de parte y antes de su ejecucin.
67 Artculo IV.- Principios del procedimiento administrativo
() 1.6. Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable
a la admisin y decisin final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses
no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento,
siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el inters pblico ().
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MDULO I 53
acto administrativo, cualquier modificacin a ese acto, aun cuando no est
regulado explcitamente as, debe seguir las mismas formalidades prescritas
para su constitucin (paralelismo de formas procedimentales).
10. Forma de los actos administrativos (Fuente: artculo 4
la LPAG)
La forma de los actos administrativos se entiende como el modo de cmo se
documenta y se da a conocer la voluntad administrativa al exterior. De este
modo, la principal forma de documentacin es la de carcter escrito; no obstante,
existen casos de actos administrativos vlidos con solo su mera exteriorizacin
por seales (seales de trnsito), o bajo el empleo de expresiones verbales
(decisiones internas de mero trmite), siempre que medie una autorizacin
legal previa.
Los actos por escrito deben contener los siguientes requisitos formales, al
igual que todo acto administrativo: fecha y lugar de emisin, rgano que lo
emite, nombre y firma de quin lo emite (no el sello). Adicionalmente, debe
considerarse que el original del acto ha de contar con la firma autgrafa del
funcionario en caracteres legibles, con el nombre completo y claro.
De no presentase la firma y la identificacin de la persona que resuelve la fecha
de emisin, estaremos frente a un acto que no sea ha documentado y como
tal an no es perfecto ni tiene trascendencia para su receptor, en resumen no
tiene eficacia.
11. Rgimen de los actos de administracin interna (Fuente:
artculo 7 la LPAG)
El acto de administracin interna no es considerado como un acto administra-
tivo, puesto que se encuentra orientado solo a regular la eficacia y eficiencia de
los servicios y fines permanentes de la propia administracin, su organizacin o
funcionamiento y encuadra sus efectos exclusivamente dentro del mbito de la
Administracin Pblica. Por tanto, podemos colegir que los actos de adminis-
tracin interna tienen una eficacia limitada al mbito al cual se desarrolla, sin
poder crear relaciones intersubjetivas, sino solo interorganicas. Son ejemplos
de actos de administracin interna: la asignacin de funciones, la rotacin de
personal, la aprobacin de un cuadro para la asignacin de personal o de una
estructura organizacional, la emisin de una circular.
Asimismo, la norma ha determinado cuatro aspectos exigibles para la confor-
macin vlida del acto y son los siguientes:
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 54
a) Competencia en el rgano emisor.
b) Posibilidad jurdica y fsica de su objeto.
c) Finalidad pblica.
d) Legalidad.
Asimismo, en cuanto al requisito de motivacin, para este caso la norma enfatiza
que el carcter facultativo de motivacin de los actos de administracin interna
responder en la medida que se imparta dentro de una relacin de jerarqua
bajo la forma legalmente prevista, y adems, la libertad de formas para su
emisin, pudiendo ser incluso verbal, y debiendo su receptor documentarlo.
Asimismo, detalla el artculo 7| de la LPAG las decisiones internas de mero
trmite, pueden impartirse verbalmente por el rgano competente, en cuyo
caso el rgano inferior que las reciba las documentar por escrito y comunicar
de inmediato, indicando la autoridad de quien procede mediante la frmula,
'Por orden de ...'.
12. Validez del acto administrativo (Fuente: artculo 8 la
LPAG)
Una vez que se ha perfeccionado el acto administrativo por la concurrencia
de sus requisitos esenciales la Ley de Procedimiento Administrativo General
atribuye al acto una presuncin relativa o iuris tantum
68
de validez.
Mediante esta presuncin de validez, de legalidad, o simplemente de regularidad,
la legislacin asume a priori que la autoridad ha obrado conforme al derecho
vigente, y solo salvo prueba en contrario dicha, presuncin podr ser contras-
tada, procesada y/o vista en va regular (procedimientos de impugnacin).
Gracias a este principio de presuncin de validez, el sistema administrativo re-
sulta mucho ms gil. Puesto que, de no existir este principio, toda la actividad
administrativa sera cuestionable, fcil de obstaculizar y diferira el cumplimiento
de los actos a favor del inters general, por accin del inters individual.
Entre estos efectos que produce la presuncin de validez al interior del ordena-
miento administrativo, podemos encontrar los siguientes efectos:
68 Una presuncin iuris tantum es aquella que se establece por ley y que admite prueba en contra, es decir, permite
probar la inexistencia de un hecho o derecho, a diferencia de las presunciones iuris et de iure de pleno y absoluto
derecho, presuncin que no admite prueba en contra, o dicho de otra forma, no es un valor consagrado, absoluto,
sino que es un juicio hipottico, que puede ser invertido acreditando que un acto es ilegtimo.
La mayora de presunciones que se encuentran en derecho son iuris tantum como por ejemplo: la presuncin
de legalidad de los actos administrativos, que pueden ser desvirtuados por el interesado demostrando que los
mismos violan el orden jurdico. En algunos ordenamientos se les denomina presunciones simplemente legales.
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MDULO I 55
La necesidad de alegar la ilegalidad a travs de un traslado de la carga de la
prueba hacia la persona que busca demostrar la invalidez del acto.
El carcter pblico del acto administrativo, a travs del cual los documentos
pblicos son revestidos de plena.
El carcter innecesario de confirmacin de legalidad de los actos administra-
tivos, pues se presumen acordes al proceso regular.
La presuncin de sustento a la ejecutoriedad administrativa, es decir se entien-
de que el fundamento legal para ejecutar un acto se encuentra debidamente
conforme a ley.
La obligacin de acatarlo por parte del administrado y de la administracin.
No obstante, esta presuncin de veracidad tambin tiene otros efectos que
son vitales para nuestro curso, en cuanto a los efectos directos sobre la nulidad
administrativa, pues dicha validez presupone una disminucin a la fuerza in-
validatoria de los vicios posibles que afectan al procedimiento administrativo.
Por tanto cada vez que analicemos la nulidad de un acto debemos tomar en
cuenta que la presuncin de validez tendr los siguientes efectos en la nulidad
administrativa:
Los casos de nulidad administrativa sern de interpretacin restrictiva
Siempre se buscar favorecer la conservacin del acto
Los efectos de la validez siempre tendern a aislarse del todo, de tal forma
que se pueda conservar la mayor parte del acto
13. Nulidad del acto administrativo
Al respecto, los artculos 10, 11, 12 y 13 de la LPAG especficamente nos
sealan lo siguiente:
13.1. Causales de nulidad (Fuente: artculo 10 la LPAG)
El ordenamiento jurdico administrativo establece en el artculo 3 de la Ley
de Procedimiento Administrativo General, los requisitos necesarios para que
cualquier voluntad alcance la denominacin de acto jurdico reconocible. No
obstante, cuando alguno de estos requisitos no concurren la voluntad expresada
resulta invlida.
Siendo constatada la invalidez surge como directa consecuencia la nulidad, sin
embargo, no se puede hablar de nulidad si el vicio no es constatado y declarado,
puesto que prima el principio de presuncin de validez. Por tanto una decisin
es nula siempre que se constate y declare cualquiera de los supuestos estable-
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 56
cidos en el artculo 10 de la Ley de Procedimiento Administrativo General,
supuestos que detallamos a continuacin:
13.1.1 Contravencin a la Constitucin, a las leyes y normas reglamen-
tarias
Es la primera causal de anulacin de un acto administrativo, pues ninguna
autoridad puede pretender sobrepasar los lmites legales establecidos por la
Constitucin, las leyes y sus reglamentos.
13.1.2. Defecto u omisin en algunos de los requisitos de validez, salvo
que se presente algn supuesto de conservacin del acto
13.1.2.1 Vicios en la competencia
Podemos sealar, por ejemplo, que se den los casos de incompetencia en
razn de la materia, incompetencia territorial, incompetencia en razn del
tiempo, incompetencia por cuanta, un acto administrativo emitido por
rgano colegiado sin sesin, sin qurum, sin deliberacin y extralimitacin
de competencias, entre otros ejemplos, que vician el acto por razn de la
falencia en las distintas formas de adquirir con que el ordenamiento reviste
de competencia a los diversos actores del procedimiento administrativo.
13.1.2.2 Vicios en el objeto o contenido
Ello se debe a que a travs de ciertos objetos o contenidos del procedimiento,
se puede contrariar al ordenamiento jurdico o caer en un imposible jurdico
como objeto o contenido del procedimiento. Por tanto, se entiende que el
vicio que genera la nulidad del acto administrativo deviene de la transgresin
de las normas jurdicas, cuyas principales manifestaciones son los vicios por
la actuacin contra ley, como por ejemplo una falsa aplicacin de la ley o
una falsa valoracin de los hechos. Segn la calificacin de la doctrina, los
vicios de ilicitud pueden presentarse bajo cualquiera de las siguientes formas:
Contenido ilcito (inconstitucional, contrario a reglamentos, a sentencias
firmes, y actos constitutivos de delitos).
Contenido contrario a acto administrativo firme.
Contradiccin inmediata por el acto administrativo y la norma.
Contenido jurdicamente imposible.
Contenido fsicamente imposible.
Vicio en la motivacin jurdica del acto.
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MDULO I 57
Fundamentacin en un criterio jurdico inexistente.
Fundamentacin en una incorrecta interpretacin de la norma.
Fundamentarse en una falsa valoracin de los hechos.
No fundamentar decisiones.
Desvo de poder (uso abusivo de la potestad discrecional y falta de prudencia).
13.1.2.3 Vicios en la finalidad perseguida por el acto
Aqu podemos mencionar aquellas desviaciones que no guardan relacin
con el desarrollo de un proceso normal y equitativo que no obedecen al
ordenamiento jurdico, por ejemplo:
Desvo de poder por finalidad personal de la autoridad.
Desvo de poder por finalidad a favor de terceros.
Desvo de poder por finalidad publica distinta a la prevista en la ley.
13.1.2.4 Vicios en la regularidad del procedimiento
Esta causal de nulidad radica en identificar cuando nos encontramos frente a
la carencia de inaplicacin de un procedimiento prestablecido para la dacin
de un acto En tal sentido se entiende que existe tal vicio cuando:
Un acto administrativo es emitido a travs de de un procedimiento distinto
al legalmente establecido, aunque coincida parcialmente con este.
Cuando se omita un trmite obligado por alguna disposicin legal o derivados
del debido proceso.
Cuando se dicte alguna resolucin faltando totalmente al procedimiento del
cual debiera derivarse.
13.1.3. Actos expresos o los que resulten como consecuencia de la
aprobacin automtica o por silencio administrativo positivo
(actos presuntos), por los que se adquiere facultades o derechos
cuando son contrarios al ordenamiento jurdico.
El procedimiento administrativo ha incrementado las posibilidades de benefi-
cios para los administrados, sin pasar por los mecanismos de evaluacin de la
administracin, razn por la cual, se ha previsto esta causal como una forma
de corregir va nulidad posterior los actos que de mala fe puedan dar lugar a
la adquisicin indebida de facultades y derechos.
Por ejemplo tenemos, la proliferacin actos va silencio administrativo positivo,
procedimientos de aprobacin automtica, empleo de documentos sucedneos
y la presuncin de veracidad que han dado ocasin a las acciones indebidas
que permiten el nacimiento de actos viciados. En tal sentido, por aplicacin
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 58
de esta causal se sanciona tanto los actos expresos como tcitos que resultan
contrarios al ordenamiento jurdico
69
.
13.1.4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infraccin
penal, o que dicten como consecuencia de la misma.
Al respecto Morn afirma que si el objeto contenido por el acto administrati-
vo no solo es ilcito sino constitutivo de delito previsto y penado en el cdigo
penal, estaremos frente a un caso de vicio trascendente, y por ende afecto a
la sancin de nulidad.
[Del mismo modo], recibe igual tratamiento si el acto mismo es la conducta
reprochable penalmente (por ejemplo, el acto constitutivo de abuso de auto-
ridad) o si el acto sea derivado de la comisin un delito (como por ejemplo la
licencia o permiso obtenido por un acto de corrupcin).
Hay que anotar que como la administracin no tiene jurisdiccin para establecer
si un acto es constitutivo de delito, solamente se podr establecer el carcter
delictivo de un acto en sede judicial.
De este modo, dictada sentencia donde se establezca la ilicitud penal del acto
70

recin se podr hacer valer este motivo de nulidad, mediante el correspondiente
procedimiento de revisin de oficio.
13.2. Instancia competente para declarar la nulidad (Fuente: artculo
11 la LPAG)
Hablando sobre competencias, resulta vital que quin declare la nulidad admi-
nistrativa sea aquella instancia competente establecida por el artculo 11 de la
Ley de Procedimiento Administrativo General, la cual establece que:
11.1 Los administrados plantean la nulidad de los actos administrativos que
les conciernan por medio de los recursos administrativos previstos en el Ttulo
III Captulo II de la presente Ley.
11.2 La nulidad ser conocida y declarada por la autoridad superior de quien
dict el acto. Si se tratara de un acto dictado por una autoridad que no est
sometida a subordinacin jerrquica, la nulidad se declarar por resolucin de
la misma autoridad.
11.3 La resolucin que declara la nulidad, adems dispondr lo conveniente
para hacer efectiva la responsabilidad del emisor del acto invlido.
69 MORN URBINA, Juan Carlos. Op. cit., p. 158.
70 No necesariamente ser siempre una sentencia condenatoria la que activara este mecanismo anulatorio, porque
igualmente podr activarse en aquellos supuestos donde no obstante declararse judicialmente la ilicitud del acto,
por aspectos particulares no se condena al autor eximente de conducta, colaboracin eficaz, muerte del culpable.
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MDULO I 59
De lo cual se desprende que:
13.2.1. La nulidad a travs de los recursos impugnativos y no como
recursos independientes
La pretensin de nulidad que se ejerce contra una resolucin administrativa
no tiene la independencia para pretender ser un recurso independiente. De ah
que cuando un administrado considere que se ha dictado una resolucin nula
deba hacerlo saber a la autoridad por medio de los recursos administrativos
que establece esta ley
71
.
De ello se desprende que la nulidad puede ser el argumento suficiente para
plantear una apelacin o una revisin. No obstante, no corresponde plantear
la nulidad en la reconsideracin, puesto que la competencia para pronunciarse
sobre dicho aspecto solo corresponde al superior jerrquico y no a la misma
autoridad.
13.2.2. La orden para instruir la responsabilidad del infractor anexa a
la nulidad
Ha sido sentir de la comisin que la autoridad superior que disponga la nulidad
del acto, tenga que disponer se instruya o analice la eventual responsabilidad
administrativa que el mismo acto genere para el infractor.
Con ello se busca que la declaratoria de nulidad no se considere como una
eventualidad mas del proceso sino como actos graves que afecten al inters
pblico y que exige sancin. La norma no dispone que haya sancin sino que
se explore la existencia o no de responsabilidad en el acto
72
.
71 Artculo 207.- Recursos administrativos
207.1 Los recursos administrativos son:
a) Recurso de reconsideracin
b) Recurso de apelacin
c) Recurso de revisin
72 MORN URBINA Op. cit. Editorial Gaceta jurdica. p. 172.
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 60
MDELO DE RESOLUCIN DE NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE PAUCARTAMBO
RESOLUCIN DE ALCALDIA N035-2011-MDP/A
Paucartambo, 28 de febrero de 2011
VISTOS:
El informe N 029/2011, evacuado por la Gerencia de Administracin, la Resolucin de Al-
calda N 0202-2010-MDP/A de fecha 30 de marzo de 2010, que resuelve declarar la condi-
cin de personal nombrado al servidor EUSTAQUIO DIONICIO CUILLAR PAREDES, como
gasftero en la categora SA-A, el informe N 048-2011-MDP/GM-GPP de la Gerencia de
Planifcacin y Presupuesto; y;
CONSIDERANDO:
Que estando a lo dispuesto en el Art. 194 de la Constitucin Poltica del Estado, las Muni-
cipalidades son rganos de gobierno local y gozan de autonoma poltica, administrativa y
econmica en los asuntos de su competencia;
Que el segundo prrafo del Art. II del Ttulo Preliminar de la Ley N 27972, Ley Orgnica de
Municipalidades, seala que la autonoma que la Constitucin establece para las municipali-
dades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno administrativo y de administracin,
con sujecin al ordenamiento jurdico;
Que el captulo I Ttulo III de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444,
faculta a los rganos de administracin pblica a la revisin de ofcio de los actos adminis-
trativos; y, puede ser declarada por el funcionario jerrquico superior al que expidi el acto
que se invalida. Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no est sometida a
subordinacin jerrquica, la nulidad ser declarada tambin por resolucin del mismo funcio-
nario. Y el numeral 2023) de la norma acotada, indica que la facultad de declarar la nulidad
de ofcio de los actos administrativos prescribe al ao, contado a partir de la fecha en que
hayan quedado consentidos;
Que por otra parte, el numeral 6.1 del Art. 6 de la misma norma seala, respecto de la moti-
vacin del acto administrativo, que esta debe ser expresada mediante una relacin concreta y
directa de los hechos probados relevantes del caso especifco, y la exposicin de las razones
jurdicas y normativas que con referencia directa a los anteriores, justifcan el acto adoptado;
Que por otra parte, el Art. 10 de la Ley N 27444, seala que son vicios del acto administra-
tivo, que cusa su nulidad de pleno derecho, la contravencin a la Constitucin, a las leyes o
a las normas reglamentarias;
Que, la clausula quincuagsima segunda de las disposiciones fnales de la Ley N29465,
Ley de presupuesto del sector pblico para el ao fscal 2010, si bien es cierto autoriza el
nombramiento de personal contratado en entidades del sector pblico, pero enfatiza que los
interesados debe cumplir con los requisitos de;- a) contar con ms de tres aos de servicio
consecutivo con calidad de contratado por servicios personales; y, -a) ocupen plaza presu-
puestal vacante;
Que, la Resolucin de Alcalda N 0202-2010-MDP/A de fecha 30 de marzo de 2010 que
resuelve declarar la condicin de personal nombrado al servidor EUSTAQUIO DIONICIO
CUILLAR PAREDES, como gasftero en la categora SA-A, existe contravencin a la quincua-
gsima segunda de las disposiciones fnales de la Ley N 29465, Ley de presupuesto del sec-
tor pblico para el ao fscal 2010, porque no acredita en ninguna forma que el servidor tenga
ms de tres aos de servicio consecutivos en calidad de contratado por servicios personales;
por otro lado tampoco se halla acreditado que el servidor haya ocupado plaza presupuestal
vacante. En tal sentido los diferentes certifcados que adjunta el servidor en su expediente
administrativo de mayo de 1990, de diciembre de 1998, de 22 de diciembre de 2002, de no-
viembre de 2004, de junio de 2006 no constituyen certifcaciones de rcord laboral sino que
son simples constancias de hechos registrados en el momento de su expedicin, vale decir
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MDULO I 61
una constancia que el servidor presto labores como polica municipal, gasftero, encargado
de la ofcina de personal, limpieza pblica, jefe de personal, y mantenimiento agua potable;
Que, en consecuencia la Resolucin de Alcalda N 0202-2010 MDP/A, al carecer de la de-
bida motivacin y al haber contravenido a las reglas de la clausula quincuagsima segunda
de las disposiciones fnales de la Ley N 29465, a las normas establecidas en el D. Leg. N
276 y su reglamento aprobado por D.S. N 005-90-PCM, deviene en nulo por haber afectado
de esa manera, al principio del debido procedimiento, principio contenido en el numeral 1.2)
de la Ley N 27444;
Por tales considerados; y, en uso de las atribuciones que le otorga la Constitucin Poltica
del Per y el numeral 6) del Art. 20 de la Ley N 27792, Ley Orgnica de Municipalidades;
SE RESUELVE:
ARTCULO PRIMERO.- DECLARESE NULA Y SIN EFECTOS la Resolucin de Alcalda
N 0202-2010-MDP/A de fecha 30 de marzo de 2010, que resuelve declarar la condicin de
personal nombrado al servidor EUSTAQUIO DIONICIO CUILLAR PAREDES, como gasftero
en la categora SA-A, por los fundamentos expuestos en la parte considerativa de la presente
resolucin.
ARTCULO SEGUNDO.- PNGASE la presente resolucin en conocimiento de de EUSTA-
QUIO DIONICIO CUILLAR PAREDES mediante notifcacin.
ARTICULO TERCERO.- ENCARGAR el cumplimiento de la presente resolucin a la Geren-
cia Municipal, a la Gerencia de Planifcacin y Presupuesto y a la Gerencia de Administracin.
Regstrese, comunquese y archvese
13.3. Efectos de declaracin de nulidad (Fuente: artculo 12 la LPAG)
Segn Morn
73
, presenta bsicamente tres efectos:
Efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto
La declaracin administrativa o judicial de nulidad del acto administrativo
hace que desaparezca la presuncin de validez y la aparente legalidad del
acto.
Por lo que la declaracin de nulidad operar hasta el momento mismo de la
emisin del acto y extinguir todos los efectos derivados desde dicha emisin
de momento, siempre que no medie la existencia terceros que de buena fe
hubieran obtenido derechos al amparo de la apariencia de legalidad que el
acto posea, en cuyos casos la nulidad para ellos se referir nicamente a
futuro.
Inexigibilidad del acto declarado nulo
Por si alguna autoridad o administrado persistiera en intentar mantener los
efectos de un acto declarado nulo, se ha establecido un mandato directo
para administrados y autoridades en virtud al cual todos (administracin y
73 MORN URBINA, Juan Carlos. Op. cit pp. 160-161.
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 62
administrados) deben oponerse a la ejecucin de un acto nulo, motivando
su negacin para advertir a los participes del vicio que lo afectaba y la de-
claracin de nulidad que ha sido objeto.
Imposibilidad de declarar la nulidad
La constatacin de la nulidad puede atravesar por vicisitudes adicionales
como:
- Que se hayan consumado los efectos del acto viciado (si la actividad
autorizada ya se realiz).
- Imposibilidad de retrotraer los efectos del acto (si los resultados se han
consolidado a tal grado que declararlo nulo en forma retroactiva solo
constituya una mera formalidad).
En ambos casos, el pronunciamiento no se contentar con declaracin formal
de ilegalidad de acto y la responsabilidad administrativa del autor que origin
el nacimiento del acto invlido, sino que se debern agenciar y disponer los
mecanismos pertinentes para dar inicio a las acciones que permitan satisfa-
cer a travs de una indemnizacin por daos y perjuicios la responsabilidad
econmica por la cual se debe responder el beneficiado por el acto ante el
afectado.
13.4. Alcances de nulidad (Fuente: artculo 13 la LPAG)
Para el caso de los alcances de la nulidad del acto la doctrina establece que se
encuentran en tensin dos reglas: La de la juridicidad que exige la proyec-
cin de la nulidad y la de favorecimiento de los actos procedimentales por la
presuncin de validez por los que las decisiones en todos estos casos estarn
prudentemente matizadas
74
. De lo cual se desprende 3 presupuestos.
Actos sucesivos
El numeral 13.1 del artculo 13 de la LPAG establece que la nulidad de un
acto que integra el procedimiento administrativo determina la nulidad de los
actos sucesivos y por lo tanto, implica retrotraer las actuaciones administra-
tivas al momento del trmite en que se cometi la infraccin. Esta regla est
condicionada a que los actos procedimentales se encuentren vinculados unos
a otros causalmente entre ellos. De ser actos independientes, la declaracin
de invalidez no es transmitida desde el acto viciado a los sucesivos.
Nulidad parcial o conservacin parcial del acto
Asimismo, el numeral 13.2 del artculo 13 de la LPAG establece que la nuli-
dad parcial del acto permite anular una parte de este y dejar intacta la otra,
74 MORN URBINA Juan Carlos. Op. cit.. Editorial Gaceta jurdica. pp. 173-174.
ESCUELA DE INVESTIGACIN Y NEGOCIOS DE LIMA
MDULO I 63
separando segn la independencia que las mismas puedan brindar respecto
de la otra parte. De igual manera, permite reconocer otros efectos distintos
al acto nulo.
No obstante, detalla que no ser posible aplicar esta tcnica de conservacin
cuando la parte que se pretenda conservar sea consecuencia de la anterior.
Conservacin de actuaciones o trmites dentro de procedimientos nulos
Por ltimo, el numeral 13.3 del artculo 13 de la LPAG establece haciendo
uso tcito del principio de eficacia la posibilidad de conservar aquellas
actuaciones o trmites, cuyo contenido hubiere permanecido igual de no
haberse incurrido en el vicio, donde se busca evitar la dilacin del procedi-
miento por la reposicin de actuaciones cuando van a conducir a idnticos
resultados.
Para su aplicacin, es necesario que la autoridad con potestad anulatoria
llegue al convencimiento, mediante el cual disponga expresamente que se
mantengan vigentes algunos de los actos procesales anteriores al vicio tales
como informes, pruebas actuadas, entre otros.
14. Conservacin del acto (Fuente: artculo 14 la LPAG)
La conservacin sirve para perfeccionar la validez de un acto nacido imper-
fecto, en contraparte a la nulidad que priva de validez al acto administrativo
imperfecto. De ello se desprende que la nulidad se encuentra reservada para
aquellos supuestos de vicios trascendentes; mientras que la procedencia de
la conservacin del acto se funda contrariamente en la no trascendencia del
vicio incurrido. Mientras que la nulidad valora la puridad de los elementos de
la generacin del acto administrativo, la conservacin del acto, en virtud del
principio de eficiencia, privilegia la actuacin administrativa.
De esta manera, la conservacin permite a la entidad mantener la vigencia de un
acto viciado, solamente mediante la emisin de un nuevo acto de enmienda, que
con eficacia retroactiva, satisfaga el requisito de validez inobservado, sin perder
la vigencia en ningn momento antes o despus de emitida la decisin inicial.
Dentro de las caractersticas jurdicas de la conservacin ms resaltables de
esta figura son:
El acto administrado debe estar afectado de un vicio no trascendente.
La competencia para enmendar o conservar compete a la misma autoridad.
Es necesario un segundo acto de enmienda.
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 64
15. Vicios del acto (Fuente: artculo 15 la LPAG)
En conclusin, y a modo de pautas para una aplicacin prctica, se pueden
sintetizar los principales vicios del acto administrativo que pueden ser encon-
trados en los diversos actos que emite la administracin, independientemente
que deriven en nulidad o sean pasibles de conservacin, y son los siguientes:
En razn de la competencia:
Incompetencia material
Incompetencia territorial
Incompetencia por grado
Incompetencia por tiempo
Incompetencia por cuanta
Acto administrativo de rgano colegiado sin sesin
Acto administrativo de rgano colegiado sin qurum
Acto administrativo de rgano colegiado sin deliberacin
Extralimitacin de competencias
En razn del contenido u objeto:
Contenido ilcito (inconstitucional, ilegal, contrario a reglamentos, a sentencias
firmes y actos constitutivos de delitos)
Contenido impreciso
Contenido imposible fsicamente
Contenido imposible jurdicamente
Contenido incongruente
Contenido contrario a acto firme
En razn de finalidad:
Desvo de poder por finalidad personal de la autoridad
Desvo de poder por finalidad a favor de terceros
Desvo de poder por finalidad pblica distinta a la prevista en la ley
En razn de la motivacin:
Omisin de motivacin
Motivacin insuficiente
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MDULO I 65
Motivacin falsa
Motivacin contradictoria
Motivacin errada (de hecho o de derecho)
Motivacin ilcita
En razn de forma:
Acto dictado sin procedimiento previo
Acto dictado sin seguir normas esenciales del procedimiento (debido proceso
del administrado)
Acto dictado sin seguir normas no esenciales del procedimiento
Vicio en la exteriorizacin del acto
Vicios del acto administrativo
Competencia Contenido u objeto Finalidad Motivacin Forma
Incompetencia ma-
terial, territorial, por
grado, por tiempo,
por cuanta
Contenido ilcito: inconsti-
tucional, ilegal, contrario a
reglamentacin, a senten-
cias frmas y actos consti-
tutivos de delitos.
Desvo de po-
der por fnalidad
personal de la
autoridad
Omisin de moti-
vacin o motiva-
cin insufciente
Acto dictado sin proce-
dimiento previo
Acto administrativo
de rgano colegiado
sin sesin, sin qu-
rum, sin deliberacin
Contenido impreciso Desvo de po-
der por fnalidad
a favor de ter-
ceros
Motivacin falsa,
contradictoria o
errada (de hecho o
de derecho)
Acto dictado sin seguir
normas esenciales del
procedimiento (debido
procedimiento adminis-
trativo)
Extralimitacin de
competencias
Contenido imposible fsica-
mente jurdicamente
Desvo de po-
der por fnalidad
pblica distinta
a la prevista en
el ley
Motivacin ilcita Acto dictado sin seguir
normas no esenciales
del procedimiento
Contenido incongruente o
contrario a acto frme
Vicio en la exterioriza-
cin del acto
16. Eficacia del acto administrativo (Fuente: artculo 16 la
LPAG)
La eficacia del acto administrativo viene a ser la aptitud que poseen los actos
jurdicos emitidos por la administracin para poder producir consecuencias en
la esfera jurdica de los administrados.
Segn el artculo 16 de la Ley, el acto administrativo surte efectos a partir
del momento en que es notificado legalmente. Por lo que podemos entender
que en la transmisin de la informacin del acto (en cualquiera de sus formas),
dentro de los parmetros establecidos por la Ley, constituye la condicin ju-
rdica para iniciar la eficacia del acto administrativo. Esto quiere decir que el
interesado toma conocimiento de su existencia y a la vez se ejecuta los efectos
del acto en su esfera jurdica no antes ni despus de la notificacin del acto.
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 66
Por tanto, resulta necesario que el administrado a efectos de percibir el inicio de
los efectos del acto en su esfera jurdica deba poder diferenciar tres momentos
o fechas sucesivas en el tiempo:
La fecha de produccin del acto (en el cual se inicia el plazo para realizar la
notificacin) (Artculo 24 de la Ley)
La fecha de notificacin del acto (Artculo 25 de la Ley)
La fecha de vigencia del acto (Numeral 1 del artculo 16 de la Ley)
16.1. Eficacia anticipada del acto administrativo (Fuente: artculo 16
la LPAG)
Si bien la regla general es que los actos administrativos se tornen eficaces en el
momento exacto de transmisin de la informacin hacia el administrado, para
el caso especfico de los actos administrativos que otorgan beneficios a los
administrados, estos se consideran eficaces desde la fecha de su emisin ().
75
En otras palabras, la Ley nos dice que las entidades administrativas pueden
establecer la eficacia anticipada de un acto administrativo a su emisin, siempre
que: (i) sus efectos sean favorables a los administrados, (ii) no lesione derechos
fundamentales o intereses de buena fe legalmente protegidos a terceros y, (iii)
que el hecho que justifica esta decisin exista desde la fecha a la que se pretenda
retrotraer los efectos del acto.
Todo ello basado en un principio garantista proadministrado que trata de evi-
tar que el ciudadano se perjudique por la dilacin de la Administracin entre
la produccin del acto y la notificacin. Del mismo modo, la Administracin
puede asignar eficacia anticipada a la declaratoria de nulidad y a los actos que
se dicten en correccin de otros.
16.2. La eficacia diferida o demorada del acto administrativo (Fuente:
artculo 17 la LPAG)
Al sealar el artculo 16 de la Ley, salvo disposicin diferente deja entreabierta
la posibilidad que la Administracin pueda otorgar a determinados actos una
eficacia diferida o demorada, en donde la eficacia del acto queda suspendida
o aplazada hasta el momento que la Administracin lo indique.
Cuando esto suceda, existir entonces un periodo intermedio entre la perfec-
cin y notificacin hasta la adquisicin de su eficacia, durante la cual el acto
se encuentra virtualmente en pendencia.
75 Artculo 16 de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444.
ESCUELA DE INVESTIGACIN Y NEGOCIOS DE LIMA
MDULO I 67
17. Obligacin de notificar (Fuente: artculo 18 la LPAG)
Producido un acto administrativo, aun cuando cumpla con todas y cada una
de las formalidades previstas para su validez, no pasa de ser una decisin de la
autoridad mantenida en su intimidad. Al ver un acto no vinculante jurdicamente
para ninguna persona, salvo para la Administracin autora, genera el deber de
transmitirlo a los destinatarios mediante la publicacin o la notificacin.
Es as que un administrativo carece de eficacia mientras que no sea notificado a
su destinatario o publicado, pero en cambio, no por ello se encuentra privado de
validez. Ahora bien el objetivo de la notificacin va dirigido a que el interesado
tome conocimiento directamente, dotando de eficacia al acto administrativo.
Por ello, la notificacin es un acto de transmisin o de comunicacin que tie-
ne por objetivo transmitir conocimiento de algn acto procesal a quien debe
conocerlo, de tal forma que protege al administrado de cualquier situacin de
indefensin y garantiza a la ciudadana el derecho al debido proceso.
En la medida que la eficacia del acto administrativo depende del momento de
su notificacin, la Ley regula los requisitos y formalidades que deben cumplir
las entidades de la Administracin Pblica para considerar que un acto ha sido
correctamente notificado.
De esta manera, la Ley establece que la obligacin de notificar el acto ad-
ministrativo deber ser cumplida de oficio y en forma diligente por la entidad
que lo dict. Siendo esta la responsable por los efectos que genere la omisin
de notificar el acto o su notificacin en forma indebida
76
.
La notificacin puede efectuarla la propia entidad, por servicios de mensajera
especialmente contratados para el efecto y en caso de zonas alejadas, podr
disponerse que se realice a travs de los prefectos, subprefectos y subalternos.
Asimismo, la Ley exige que todo acto de notificacin contenga los siguientes
requisitos: la identificacin del destinatario, el texto ntegro del acto adminis-
trativo, la identificacin del procedimiento, la autoridad y entidad que emiti
el acto, la fecha de vigencia del acto notificado, la mencin de si el acto agota
la va administrativa y los recursos que procedan, el rgano competente para
conocerlo y el plazo de interposicin, adems de cualquier otra informacin
adicional que se considere pertinente.
17.1. Dispensa de notificacin (Fuente: artculo 19 la LPAG)
No obstante pueden darse casos de dispensa de notificacin como por ejemplo,
cuando el acto respectivo haya sido emitido en presencia de administrado, siem-
pre que exista acta donde conste dicha actuacin, o tambin si el administrado
76 Artculo 18 de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444.
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 68
tomara conocimiento del acto respectivo mediante acceso directo y espontneo
al expediente, dejando constancia de esta situacin en el expediente.
17.2. Modalidades de notificacin (Fuente: artculo 20 la LPAG)
La ley contiene una relacin jerarquizada de (3) tres medios de notificacin de
carcter indisponible para las entidades, a travs de los cuales se puede realizar
la notificacin del acto administrativo: (i) la comunicacin (para actuaciones
interadministrativas); (ii) la notificacin; y (iii) la publicacin.
17.2.1. Notificacin personal
La notificacin personal es el medio prioritario de notificacin en viva mano,
que se realiza directamente al administrado interesado o afectado por el acto
en el domicilio que conste en el expediente, o en el ltimo domicilio que el
administrado haya sealado ante la entidad en otro procedimiento anlogo
dentro del ltimo ao. No obstante, la notificacin personal puede ser cumplida
a travs del representante de un administrado, cuando este se ha apersonado
y comparece de este modo en el procedimiento.
Si el administrado no ha sealado un domicilio, la entidad debe agotar los
medios que se encuentren a su alcance para determinar el domicilio del ad-
ministrado, recurriendo a fuentes de informacin de otras entidades. Para el
efecto, la Ley indica que la autoridad instructora debe agotar la bsqueda
del domicilio consignado ante el Reniec a efectos de obtener su Documento
Nacional de Identidad.
Una vez determinado el domicilio del administrado, la notificacin se debe
realizar entregando una copia del acto notificado y sealar la fecha y hora en
que se realiza la diligencia. En caso que el administrado no se encuentre en el
domicilio designado pero s otras personas. (notificacin por medio de persona
distinta al interesado), el notificador debe dejar constancia del nombre, docu-
mento de identidad y la firma de la persona con quien se realiza la entrega de
la cdula de notificacin y detallar la relacin que mantenga el receptor de la
notificacin con el destinatario de la notificacin (por ejemplo, el parentesco,
el empleo, una visita, etc). Asimismo, si esta se niega, se har constar tal cir-
cunstancia en el acta.
En caso que nadie se encuentre en el lugar sealado como domicilio se deber
dejar constancia de dicha situacin, y programar una nueva fecha de notifica-
cin directa. En caso de fallar esta ltima, se adjuntar copia de los actuados
que constatan los sucesos para ser incorporados en el expediente.
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MDULO I 69
A efecto de la documentacin del acto de notificacin deber prepararse un
acta especial donde se dejar constancia de los siguientes elementos: constancia
de entrega del acto administrativo a notificar, que seale la fecha en que se
efecta la diligencia y la hora en que se efecta la diligencia.
17.2.2. Notificacin a travs de comunicaciones con constancia de
recepcin
Cuando no es posible realizar la notificacin personal, la Ley prev la posibi-
lidad de una segunda modalidad de notificacin travs del empleo de medios
de comunicacin a distancia (tales como telegrama, telefax, correo certificado)
denominados tambin tecnologas de la informacin y la comunicacin o TIC.
La Ley establece que para que puedan utilizarse estos medios, el administrado
debe haber solicitado expresamente su uso. Por ejemplo para el caso de la
notificacin por correo electrnico resultar indispensable que el administrado
otorgue su autorizacin y adems brinde a la administracin su direccin de
correo electrnico para que esta pueda dirigir la comunicacin al domicilio
virtual o direccin electrnica del usuario.
Siendo indispensable que para este tipo de notificaciones, el medio empleado
permita comprobar el acuse de recibo y quien lo recibe del acto administrativo.
Esta impresin se hace ms aguda si anotamos que la norma ha omitido indi-
car cuando se entender debidamente notificado el administrado cuando se
emplea este medio: si con el envo del mensaje o con la acreditada recepcin
(lectura del mensaje).
Por ltimo, es conveniente advertir que esta posicin debe ser distinta cuando
se trata de realizar las notificaciones por correo electrnico en algunos procedi-
mientos especiales, como el caso de los procedimientos regidos por la normativa
de contrataciones del Estado, en donde la entidad implemente su servicio de
correos electrnicos dentro de sus servidores que son ofrecidos a los administra-
dos, a quienes les corresponde el deber de revisin peridica de esos correos.
17.2.3. Notificacin por publicacin
El tercer medio de comunicacin de actos administrativos es la publicacin
mediante el diario oficial El Peruano o en uno de los diarios de mayor circu-
lacin en el territorio nacional. Dicha publicacin solo puede realizarse segn
el siguiente orden:
a) En va principal, cuando se trata de disposiciones de alcance general o
aquellos actos administrativos que interesan a un nmero indeterminado de
administrados no apersonados al procedimiento y sin domicilio conocido.
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 70
b) En va subsidiaria a otras modalidades (notificacin personal o por medio
de TIC), tratndose de actos administrativos de carcter particular cuando la
ley as lo exija, o la autoridad se encuentre frente a alguna de las siguientes
circunstancias evidenciables e imputables al administrado:
- Cuando resulte impracticable otra modalidad de notificacin preferente
por ignorarse el domicilio del administrado, pese a la bsqueda realizada.
- Cuando se hubiese practicado infructuosamente cualquier otra moda-
lidad, sea porque la persona a quien deba notificarse haya desapare-
cido, sea equivocado el domicilio aportado por el administrado o se
encuentre en el extranjero sin haber dejado representante legal, pese al
requerimiento efectuado a travs del Consulado respectivo.
18. Rgimen de la notificacin personal (Fuente: artculo 21
la LPAG)
La notificacin personal es el medio prioritario de notificacin en viva mano,
que se realiza directamente al administrado interesado o afectado por el acto
en el domicilio que conste en el expediente, o en el ltimo domicilio que el
administrado haya sealado ante la entidad en otro procedimiento anlogo
dentro del ltimo ao. No obstante, la notificacin personal puede ser cumplida
a travs del representante de un administrado, cuando este se ha apersonado
y comparece de este modo en el procedimiento.
Si el administrado no ha sealado un domicilio, la entidad debe agotar los
medios que se encuentren a su alcance para determinar el domicilio del ad-
ministrado, recurriendo a fuentes de informacin de otras entidades. Para el
efecto, la Ley indica que la autoridad instructora debe agotar la bsqueda
del domicilio consignado ante el Reniec a efectos de obtener su Documento
Nacional de Identidad.
Una vez determinado el domicilio del administrado, la notificacin se debe
realizar entregando una copia del acto notificado y sealar la fecha y hora en
que se realiza la diligencia. En caso que el administrado no se encuentre en el
domicilio designado pero s otras personas (notificacin por medio de persona
distinta al interesado), el notificador debe dejar constancia del nombre, docu-
mento de identidad y la firma de la persona con quien se realiza la entrega de
la cdula de notificacin y detallar la relacin que mantenga el receptor de la
notificacin con el destinatario de la notificacin (por ejemplo, el parentesco,
el empleo, una visita, etc). Asimismo, si esta se niega, se har constar tal cir-
cunstancia en el acta.
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MDULO I 71
En caso que nadie se encuentre en el lugar sealado como domicilio se deber
dejar constancia de dicha situacin, y programar una nueva fecha de notifica-
cin directa. En caso de fallar esta ltima, se adjuntar copia de los actuados
que constatan los sucesos para ser incorporados en el expediente.
FORMATO DE AVISO Y ACTA DE NOTIFICACIN
AVISO DE NOTIFICACIN
Mediante la presente, de acuerdo a lo dispuesto por el Decreto Legislativo N 1029 que modif-
ca la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, se deja constancia que con
fecha .., siendo las..horas, se aperson el servicio de mensajera contratado
por OSINERMING, a efectos de notifcar la Resolucin / Ofcio N. a
la empresa/Sr./Sra., en el domicilio sealado en el procedimiento tramitado
bajo el expediente N
Al no haberse encontrado el administrado u otra en el domicilio sealado en el procedimiento
antes mencionado, cumplimos con sealar como nueva fecha en que se har efectiva la si-
guiente notifcacin para el da
De no encontrarse el administrado en la nueva fecha de notifcacin establecida se proceder
a dejar bajo la puerta un acta conjuntamente con el documento a notifcarse, lo que dar por
bien notifcado dicho documento a efectos del presente procedimiento.
Mensajero:..
DNI:.
ACTA DE NOTIFICACIN
Con fecha .a las...horas, al no haberse encontrado al administrado u otra
persona en el domicilio sealado en el procedimiento, de acuerdo a los dispuesto por el De-
creto Legislativo N 1029 que modifca la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, cumplimos con sealar nueva fecha para el daen que ser efectiva la nueva
notifcacin.
Habiendo cumplido con visitar nuevamente el domicilio sealado en el procedimiento en la
nueva fecha de notifcacin programada para el daa lasho-
ras, se deja constancia que no se encontr al administrado y otra persona el citado domicilio,
por lo que procedemos a dejar bajo puerta la presente acta conjuntamente con la Resolucin
/ Ofcio N, dndose por bien notifcado.
Mensajero:.
DNI:.
18.1. Notificacin en caso de pluralidad de interesados (Fuente: artculo
22 la LPAG)
El artculo 22 de la Ley establece que cuando sean varios los destinatarios del
acto administrativo, la notificacin se podr realizar bajo tres supuestos distintos:
(i) Destinatarios mltiples con intereses comunes sin representacin (los que
sern notificados independientemente; pudiendo las diligencias completar-
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 72
se en fechas distintas, tomando en cuenta que los efectos de la notificacin
corren individualmente para cada administrativo).
(ii) Destinatarios mltiples con representacin nica o con domicilio legal comn.
(iii) Destinatarios mltiples (mayores de 10 administrados) con inters comunes
sin representacin. La notificacin se har con quien encabeza el escrito
inicial, indicndole que trasmita la decisin a sus cointeresados.
18.2. Rgimen de publicacin de los actos administrativos (Fuente:
artculo 23 la LPAG)
La publicacin de actos administrativos guarda correspondencia con los actos
administrativos de alcance general (que tengan por destinatario una pluralidad
indeterminada de sujetos, como son los concursos pblicos, convocatorias a
actos pblicos, etc.) y excepcionalmente con los actos de carcter particular
cuando resulta desconocido el domicilio (por ejemplo, para provocar la inter-
vencin de un tercero en el proceso o en el caso de procedimiento de oficio).
La publicacin de las actuaciones de la Administracin puede darse en dos
casos: (i) por la naturaleza de las actuaciones que se transmite (publicacin en
va principal) (ii) y por la imposibilidad de practicar una notificacin personal
(publicacin sustitutiva).
De este modo con el objetivo de transmitir las decisiones de las autoridades
administrativas, al igual que las notificaciones personales, la publicacin pro-
ceder conforme al siguiente orden:
23.1.1 En va principal, tratndose de disposiciones de alcance general o
aquellos actos administrativos que interesan a un nmero indeterminado de
administrados no apersonados al procedimiento y sin domicilio conocido.
23.1.2 En va subsidiaria a otras modalidades, tratndose de actos administrati-
vos de carcter particular cuando la ley as lo exija, o la autoridad se encuentre
frente a alguna de las siguientes circunstancias evidenciables e imputables al
administrado:
- Cuando resulte impracticable otra modalidad de notificacin preferente por
ignorarse el domicilio del administrado, pese a la indagacin realizada.
- Cuando se hubiese practicado infructuosamente cualquier otra modalidad,
sea porque la persona a quien deba notificarse haya desaparecido, sea
equivocado el domicilio aportado por el administrado o se encuentre en
el extranjero sin haber dejado representante legal, pese al requerimiento
efectuado a travs del Consulado respectivo (artculo 23 de la LPAG).
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MDULO I 73
18.3. Plazo y contenido para efectuar la notificacin (Fuente: Artculo
24 la LPAG)
Sobre el tema el artculo 24 de la Ley, establece que todas las notificaciones
debern practicarse a ms tardar dentro del plazo de cinco das hbiles com-
putados a partir del da siguiente al del acto objeto de notificacin para realizar
esta diligencia. Dentro de este trmino la Administracin deber disponer la
notificacin, identificar a los destinatarios, y disponer el acto con el siguiente
contenido:
24.1.1 El texto ntegro del acto administrativo, incluyendo su motivacin.
24.1.2 La identificacin del procedimiento dentro del cual haya sido dictado.
24.1.3 La autoridad e institucin de la cual procede el acto y su direccin.
24.1.4 La fecha de vigencia del acto notificado, y con la mencin de si agotare
la va administrativa.
24.1.5 Cuando se trate de una publicacin dirigida a terceros, se agregar
adems cualquier otra informacin que pueda ser importante para proteger
sus intereses y derechos.
24.1.6 La expresin de los recursos que proceden, el rgano ante el cual deben
presentarse los recursos y el plazo para interponerlos.
Al vencimiento del plazo sin haberse efectuado la notificacin, la autoridad
mantiene el deber de efectuar la notificacin, aun cuando le corresponda asumir
responsabilidad por la demora incurrida.
La Ley establece adems, que si sobre la base de informacin errnea, conte-
nida en la notificacin, el administrado realiza algn acto procedimental que
sea rechazado por la entidad, el tiempo transcurrido no ser tomado en cuenta
para determinar el vencimiento de los plazos que correspondan.
18.4. Vigencia de las notificaciones (Fuente: artculo 25 la LPAG)
Para determinar el momento en que la notificacin cumple con los requisitos
exigidos, produce los efectos normales y determina el inicio de cmputo para
plazos de prescripcin, recursos y reclamaciones, el artculo 25 de la Ley nos
dice que se debe atender a las siguientes reglas:
- En el caso de vigencia de notificaciones personales
Las notificaciones personales vinculan a los administrados el mismo da
en que hubieran sido realizadas.
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 74
- En el caso de vigencia de notificaciones a distancia (correo electrnico,
certificado, oficio, etc.)
Entran en vigencia el mismo da en que se conste haber sido recibidos
por su destinatario.
- En el caso de vigencia de publicaciones
Estas tendrn efectividad a partir de la ltima publicacin en el diario
oficial.
Cuando por disposicin legal expresa, un acto administrativo deba ser a la
vez notificado personalmente al administrado y publicado para resguardar
derechos o intereses legtimos de terceros no apersonados o indeterminados,
el acto producir efectos a partir de la ltima notificacin.
A efectos de computar el inicio de los plazos se debern seguir las normas
establecidas en el artculo 133 de la LPAG, con excepcin de la notificacin
de medidas cautelares o precautorias.
18.5. Notificaciones defectuosas (Fuente: artculo 26 la LPAG)
Este es un tema de suma importancia pues determina la validez o invalidez
de una notificacin, lo cual a su vez determina que el acto notificado surta
efectos o no.
Cuando se acredite que la notificacin se ha realizado sin las formalidades y
requisitos exigidos por la Ley, la entidad ordenar que se rehaga, subsanando
las omisiones en que se hubiesen incurrido, sin perjuicio para el administrado.
Pero, si se desestima el cuestionamiento de la validez de la notificacin, la misma
surtir efectos desde la fecha en que fue realizada.
Cuando se hable de notificaciones defectuosas o viciadas se ha de diferenciar
tres supuestos que han recibido tratamiento diferenciado:
Falta absoluta de notificacin, en este caso se trata de un acto en estado
suspensivo de entrar en vigencia, en tanto no se produzca la notificacin.
Notificacin que induce a error al administrado, si el administrado sigue lo
informado en la notificacin y realiza un acto procesal no procedente, queda
a salvo su derecho para plantear despus la cuestin ante el rgano o en el
modo correcto.
Notificacin realizada extemporneamente, en principio hay que considerar
valida la notificacin, ya que las actuaciones administrativas realizadas fuera
del plazo establecido solo implicaran la anulacin del acto, si as lo impone
la naturaleza de las cosas.
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MDULO I 75
Notificaciones con otros defectos, cuando una notificacin no rene los
requisitos de contenido (artculo 24 de Ley), modalidad (artculo 20 de la
Ley) y las caractersticas propias de la modalidad aplicable, en estos casos el
acto administrativo no produce sus efectos ordinarios, por tanto no empe-
zar la eficacia del acto notificado, ni corrern los plazos, y mucho menos se
vincular vlidamente a los notificados.
Asimismo se detalla que para el caso de notificacin defectuosa por omisin
de alguno de sus requisitos de contenido previsto en el artculo 24 de la Ley,
surtir efectos legales a partir de la fecha en que el interesado manifiesta ex-
presamente haberla recibido, si no hay prueba en contrario.
Del mismo modo, la deficiencia del acto puede ser advertida por la propia
autoridad instructora, en cuyo caso dispondr directamente que se rehaga la
actuacin y se anulen las actuaciones realizadas en el nterin. Si fuere advertido
por la autoridad superior (va queja o recurso administrativo), deber proceder
a reponer la causa del estado de la notificacin invlida.
Finalmente, se considerar bien notificado al administrado cuando realice
actuaciones procedimentales que permitan suponer razonablemente que ha
tomado conocimiento oportuno del contenido o alcance del acto administrativo
o si interpone cualquier recurso que proceda. No se incluyen en estos casos
a la solicitud de notificacin realizada por el administrado, a fin que le sea
comunicada correctamente alguna decisin de la entidad.
18.6. Saneamiento de notificaciones defectuosas (Fuente: artculo 27
la LPAG)
La declaracin de conocimiento de un acto defectuosamente notificado efec-
tuada por el propio administrado es reconocida como elemento habilitante para
entender saneada una notificacin viciada en su origen. Esta manifestacin de
conocimiento puede expresarse de dos modos:
Si el interesado manifieste haber recibido la notificacin, en tal caso el
interesado expresamente se da por bien notificado en esa forma y si no
constara la fecha de la notificacin, debe estarse a lo manifestado por el
interesado. Como se puede entender de su propia definicin, este tipo de
saneamiento tiene aplicacin al caso de notificacin personal, mas no en
los otros supuestos.
Si puede presumirse que el interesado tuvo conocimiento del conocimiento
de la notificacin, tal declaracin tcita de voluntad ser determinada por la
Administracin sobre la base de los actos procesales positivos y concluyentes
del interesado por los cuales invoca los efectos del acto cuya notificacin
es defectuosa (por ejemplo, si impugna vlidamente una decisin mal
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / MDULO I
MDULO I 76
notificada o presenta argumentos en contra de pruebas presentadas por la
otra parte y que se omitieron acompaar en la notificacin).
Mal realizada, el administrado realiza actos procesales especficos (recursos,
reclamos, apersonamientos) de cuyo contenido se aprecie el conocimiento del
acto a notificarse, se sanea cualquier vicio de la notificacin defectuosa, a partir
de la fecha que se desprenda que tuvo conocimiento del mismo.
Distinto es el supuesto en el cual el administrado conocedor de que se ha
producido alguna actuacin procesal, pero aun sin saber su contenido pre-
ciso, solicita a la Administracin que le notifique dicho acto, comparece ante
ella para pedir se le notifique un acto, o presenta queja contra la autoridad
administrativa. O menos an, si presenta escritos de cuyo contenido no pueda
desprenderse ntidamente que ha conocido la decisin. En tales supuestos, no
podr darse por saneada la notificacin, si no por el contrario debe provocar
rehacer la notificacin
77
.
18.7. Comunicaciones interadministrativas (Fuente: artculo 28 la
LPAG)
La transmisin de actos administrativos entre los mismos rganos administra-
tivos es realizada mediante las conocidas comunicaciones, que los conectan
directamente sin la intermediacin de cualquier otro estamento que pudiera
existir en razn de las lneas jerrquicas existentes en las organizaciones.
En efecto, la LPAG establece que las comunicaciones entre los rganos admi-
nistrativos se efectuarn en lo posible directamente, evitando la intervencin
de rganos. Asimismo, a fin de evitar el desconocimientos de otros niveles
interesados con el asunto o expediente, se establece la posibilidad de remitir
una copia informativa.
Finalmente, se consagra la posibilidad jurdica de que las comunicaciones in-
ternas se realicen a travs de sistemas informticos (correo electrnico u otros)
con validez plena siempre que se existan el original transmitido y su recepcin.
77 MORN URBINA, Op. cit, pp. 210-211.