A CONTRA-REFORMA DO ESTADO E O FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL 1995 a 2002
DISSERTAO DE MESTRADO EM POLTICA SOCIAL
VITRIA OUTUBRO DE 2006
A CONTRA-REFORMA DO ESTADO E O FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL - 1995 a 2002
DBORA SADER
Dissertao apresentada ao programa de Ps-Graduao em Poltica Social da Universidade Federal do Esprito Santo, como requisito parcial para obteno do grau de Mestre em Poltica Social.
Aprovada em 30 de outubro de 2006 por:
_____________________________________________ Prof. Dr. Paulo Nakatani Orientador, UFES
_____________________________________________ Prof. Dr.. Vania Maria Manfroi, UFES
_____________________________________________ Prof. Dr. Rosa Maria Marques, PUC/SP
UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPRITO SANTO VITRIA OUTUBRO DE 2006
Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP) (Biblioteca Central da Universidade Federal do Esprito Santo, ES, Brasil)
Sader, Dbora, 1979- S125c A contra-reforma do Estado e o financiamento da seguridade social : 1995 a 2002 / Dbora Sader. 2006. 165 f. : il.
Orientador: Paulo Nakatani. Dissertao (mestrado) Universidade Federal do Esprito Santo, Centro de Cincias J urdicas e Econmicas.
1. Contra-reforma. 2. Estado. 3. Previdncia social. 4. Assistncia Social. 5. Sade. I. Nakatani, Paulo. II. Universidade Federal do Esprito Santo. Centro de Cincias J urdicas e Econmicas. III. Ttulo.
CDU:
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AGRADECIMENTOS
minha Me, mulher forte que me deu a liberdade de ser quem eu sou. Aos meus irmos, Fbio e Marcos, que mesmo de longe e me achando meio esquisita torcem por mim. Ao Lyncoln, quem mais me ajudou em todo esse processo, tanto do Mestrado quanto em minhas aventuras pelo mundo do ensino. Ao meu orientador, Paulo Nakatani, que teve de usar toda sua pacincia comigo. E a Reinaldo, a quem devo agradecer ou culpar, no sei... por ter me incentivado (na verdade quase obrigado) a me inscrever na seleo do Mestrado e no processo seletivo para Professora Substituta na Ufes, jornadas que empreendi ao mesmo tempo, em um ritmo enlouquecedor. s colegas de Mestrado, que, de uma forma ou de outra, me ajudaram na definio deste caminho. Especial carinho para Tnia, Andreza, Raquel e Maria Emlia, a quem posso chamar de amigas hoje, apesar da distncia. coordenao e professores do Mestrado, que fizeram me sentir bem acolhida. Por fim, a um monte de grandes amigos e amigas, que tenho certeza que torceram por mim, apesar de maldizerem em alguns momentos minha paixo pelos estudos j que me afasta por longos perodos. Aos que fiz no PET Andressa, Aline, Estevo, Rodrigo, Roger, Carol Lopes, Everlan, Franklin, Laurite e carregarei para a vida inteira; a Elaine, que por sorte tambm minha prima; e aos de Venda Nova, em especial Adriana e J uliana, que dividiram rotinas comigo, Penha, Fernanda, Paula, Andria, J uarez e Igor.
RESUMO
Trata do financiamento da Seguridade Social no Brasil no contexto da contra-reforma do Estado na dcada de 1990 e incio dos anos 2000, focando o perodo do governo Fernando Henrique Cardoso (1995 2002). A Seguridade uma das formas da interveno pblica do governo, com o objetivo de promover sua legitimao. A partir de uma problematizao terico-histrica sobre a teoria do Estado, base para os estudos, discutida a construo do conceito de Seguridade no pas e a regulamentao das polticas que a compem Previdncia, Assistncia e Sade , alm da contra-reforma do Estado no Brasil e seus efeitos sobre essa poltica. Apresenta consideraes sobre as alteraes nas polticas componentes da Seguridade, discorrendo sobre a contra-reforma da Previdncia Social com a incorporao da lgica atuarial concesso dos benefcios; sobre a assistencializao das polticas sociais e o aumento dos gastos com a Assistncia Social, ainda que em nvel insuficiente para lidar com as mazelas sociais do pas; e sobre o processo de implantao do Sistema nico de Sade, que trouxe uma valorizao da ateno bsica sade e dos mecanismos de descentralizao dos recursos, ficando os municpios responsveis por boa parte da operacionalizao e financiamento da poltica. A partir da discusso sobre o financiamento pblico, ressaltada a predominncia da valorizao financeira do capital com a destinao de parcela crescente dos recursos arrecadados pelo governo para garantir a acumulao. Os principais mecanismos nesse sentido so os instrumentos de desvinculao das receitas, agora comprometidas com o pagamento dos juros da dvida, e as metas de resultado primrio positivo. A interveno pblica dos anos 90 pautou-se pela busca da estabilizao da economia, sobre-valorizando a importncia de uma poltica econmica de cunho contracionista e conduzindo a cortes nos gastos pblicos para a rea social com a finalidade de pagar parte dos juros da dvida pblica, ou seja, remunerar o capital especulativo e manter calmos, ou melhor, satisfeitos, os ditos mercados. Na medida em que avanou a penetrao da ideologia neoliberal na sociedade e a utilizao dos recursos arrecadados em nome da Seguridade para os gastos especficos foi reduzida, as possibilidades para a efetivao dessa poltica enquanto interveno pblica consolidada pioraram, dependendo cada vez mais de uma mobilizao social nesse sentido.
ABSTRACT
This paper refers to the financing of Welfare Policy in Brazil in the counter-reformation context of the State in the 90s and early 2000 focusing on Fernando Henrique Cardosos government (1995-2002). Welfare Policy is one of the systems of public intervention of the government with the aim of promoting its legitimacy. From a theoretical-historical study in relation to the State theory, which is the basis for the studies, the design of Welfare Policy concept in the country and the adjustments of policies which constitute itself Social Security, Care and Health in addition to the State counter-reformation in Brazil and its effects on this policy are discussed. It shows some considerations related to the changes in Welfare Policy procedures discoursing about the counter-reformation of Social Security with the incorporation of actuarial logic to the benefit concession; about the assistance of social policies and the increase of expenses with Social Work, yet at an insufficient level to deal with the social wounds of the country; and about the process of implementation of the United Health System which brought an appraisal of the basic care to health and the mechanisms of resources decentralization making the cities responsible for a great deal of exertion and financing of the policy. Regarding the debate on public financing, the predominance of financial appraisal of the capital with the destination of an increasing parcel of the resources collected by the government in order to grant the accumulation is highlighted. The main mechanisms in this sense are the instruments of the unlinking of the revenues which are now committed to the payment of the interest debt and the positive primary results objectives. The public intervention of the 90s addressed itself by the search of the economy stabilization, overrating the importance of an economy policy of a decreasing characteristic and leading to reductions of public expenses in the social field aiming at paying part of the public debts interests that is, compensating the speculative capital and keeping the so-called markets still. As the introduction of neoliberal ideology in the society advanced and the use of collected resources in the name of Welfare Policy for the specific expenses was reduced, the possibilities for the effectiveness of this policy as public intervention declined being more and more depended on a social mobilization in this sense.
LISTA DE SIGLAS
ADCT Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ANC Assemblia Nacional Constituinte AIH Ateno Integrada Hospitalar AIS Aes Integradas de Sade BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BPC Benefcio de Prestao Continuada CAPs Caixas de Aposentadoria e Penso CETSS Contribuio de Empregadores e Trabalhadores para a Seguridade Social CF Constituio Federal CLT Consolidao das Leis Trabalhistas CNAS Conselho Nacional de Assistncia Social Cofins Contribuio para Financiamento da Seguridade Social CPMF Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira CSLL Contribuio Social sobre o Lucro Lquido ou Faturamento DRU Desvinculao de Receitas da Unio FAT Fundo de Amparo do Trabalhador FEF Fundo de Estabilizao Fiscal Finsocial Fundo de Investimento Social FCEP Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza FNAS Fundo Nacional de Assistncia Social FNS Fundo Nacional de Sade FPE Fundo de Participao dos Estados FPM Fundo de Participao dos Municpios FSE Fundo Social de Emergncia FMI Fundo Monetrio Internacional IAPs Institutos de Aposentadoria e Penso IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IDH ndice de Desenvolvimento Humano
Inamps Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social INPS Instituto Nacional de Previdncia Social INSS Instituto Nacional de Seguro Social IPI Imposto sobre Produtos Industrializados IPMF Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira IR Imposto de Renda IRRF Imposto de Renda Retido na Fonte LBA Legio Brasileira de Assistncia LDO Lei de Diretrizes Oramentrias LOA Lei Oramentria Anual LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social MPAS Ministrio da Previdncia e Assistncia Social MS Ministrio da Sade NOB Norma Operacional Bsica (relacionada s regulamentaes do SUS) OPNE Organizao Pblica No-Estatal OSS Oramento da Seguridade Social PAB Piso da Ateno Bsica (da Sade) PASEP Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico PCS Programa Comunidade Solidria PETI Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PIB Produto Interno Bruto PIS Programa de Integrao Social RGPS Regime Geral de Previdncia Social RMV Renda Mensal Vitalcia SIA Ateno Ambulatorial em Sade SINPAS Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social SMI Sistema Monetrio Internacional SRF Secretaria da Receita Federal STN Secretaria do Tesouro Nacional SUDS Sistema Unificado e Descentralizado de Sade SUS Sistema nico de Sade
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Fontes de Recursos do FNAS............................................................................. 88 Tabela 2 Arrecadao e Montante destinado ao FNAS COFINS, CSLL e FSE/FEF...... 90 Tabela 3 Participao dos Recursos Executados pelo FNAS no Oramento da Seguridade Social e no PIB...................................................................................................................... 92 Tabela 4 Execuo Oramentria do Ministrio da Sade por principais Grupos de Despesa 1995 a 2001....................................................................................................... 106 Tabela 5 Resultados Primrio e Nominal do Governo Central (em % do PIB) ................ 116 Tabela 6 Arrecadao da Secretaria da Receita Federal 1995 a 2002......................... 138 Tabela 7 Arrecadao da Cofins e sua aplicao na Seguridade 1995 a 2002............ 141 Tabela 8 Arrecadao da CSLL e sua aplicao na Seguridade 1995 a 2002............. 142
LISTA DE GRFICOS
Grfico 1 - Variao Real do Gasto Social Federal no Governo FHC (1995-2002)............ 118 Grfico 2 Crescimento da Arrecadao Tributria e das Contribuies Sociais do Governo Federal - 1995 a 2002 ........................................................................................................ 121 Grfico 3 - Distribuio da Carga Tributria Total por Principais Tributos Brasil 2002. 122 Grfico 4 Arrecadao da CETSS 1995 a 2002 (R$ bilhes e % do PIB) .................... 139
LISTA DE QUADROS
QUADRO I Principais Vinculaes Federais.................................................................... 131
SUMRIO
Apresentao ................................................................................................................ 13 Uma Introduo............................................................................................................ 15
1 A Seguridade Social no Brasil: antecedentes e o processo de regulamentao............................................................................................................ 32 1.1 As trs polticas componentes da Seguridade Social antes da Constituio Federal de 1988..................................................................................... 33 1.1.1 Previdncia Social ....................................................................................... 33 1.1.2 Sade............................................................................................................ 38 1.1.3 Assistncia Social........................................................................................ 42 1.2 A Poltica de Seguridade Social como um Todo ....................................... 45 1.3 As Polticas componentes da Seguridade Social entre a Constituio Federal e as regulamentaes necessrias............................................................ 54 1.4 O Financiamento das polticas da Seguridade Social na Constituio Federal ............................................................................................................................. 66
2 A Contra-Reforma da Seguridade Social de 1995 a 2002............... 71 2.1 A Contra-Reforma da Previdncia Social de meados da dcada de 90 at incio dos anos 2000.............................................................................................. 73 2.2 A Assistncia Social em um contexto de Assistencializao das Polticas Sociais ............................................................................................................ 80
2.2.1 Financiamento das aes de Assistncia Social: pulverizao pelos diversos rgos e pelos fundos ................................................................................. 86 2.3 O Sistema nico de Sade ............................................................................. 97
3 O financiamento da Seguridade Social durante o governo de Fernando Henrique Cardoso............................................................................... 110 3.1 As Principais Contribuies voltadas para o Financiamento da Seguridade Social ....................................................................................................... 120 3.1.1 Contribuio de Empregadores e Trabalhadores para a Seguridade Social (CETSS) .......................................................................................................... 124 3.1.2 Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) ... 125 3.1.3 Contribuio Social sobre o Lucro Lquido da Pessoa Jurdica (CSLL)... ... 125 3.1.4 A Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira (CPMF) ........ 126 3.2 Fundo Social de Emergncia (FSE), Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e Desvinculao dos Recursos da Unio (DRU): trs nomes, algumas diferenas, um mesmo objetivo............................................................................... 129 3.3 Arrecadao das Contribuies Sociais x sua Destinao Seguridade.................................................................................................................... 136 Concluso ..................................................................................................................... 144 Referncias Bibliogrficas ................................................................................... 148 Anexos ............................................................................................................................ 158
13 Apresentao
A temtica geral da dissertao a poltica de Seguridade Social no Brasil vista enquanto uma das formas de interveno pblica do Estado. O objeto de estudo mais especificamente o financiamento da Seguridade Social, compreendendo as polticas de Sade, Previdncia e Assistncia Social. A delimitao d- se pelo perodo de governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, entre os anos de 1995 e 2002, quando a Contra-Reforma do Estado ganha fora. Estudar o financiamento das polticas sociais no contexto da predominncia do capital especulativo e do iderio neoliberal uma questo extremamente relevante para que se desmistifique a idia de que os governos no garantem os direitos sociais pois no tm dinheiro. Uma anlise sumria do oramento j coloca esse argumento por terra, pois recursos h. Resta saber para que grupos ou fraes de classe esto sendo destinados. No caso brasileiro patente que a interveno pblica dos anos 90 pautou-se pela busca da estabilizao da economia, sobrevalorizando a importncia de uma poltica econmica de cunho contracionista e conduzindo a cortes nos gastos pblicos para a rea social com a finalidade de pagar parte dos juros da dvida pblica, ou seja, remunerar o capital especulativo a investido e manter calmos, ou melhor, satisfeitos, os ditos mercados. Para desenvolver esse estudo, o trabalho est estruturado em trs captulos, alm da introduo, onde feita uma breve problematizao terico-histrica sobre a teoria do Estado que serve de base para os estudos. O primeiro apresenta um histrico da Seguridade Social no Brasil, tratando das polticas de Sade, Previdncia e Assistncia antes da Constituio Federal de 1988, apresentando o conceito de Seguridade estabelecido por essa Lei e chegando at o processo de regulamentao da poltica na dcada de 1990. Ressalta-se a descaracterizao da poltica desde esse momento, com as aprovaes individuais das leis que regulamentaram cada uma das polticas ao invs de uma Lei nica que regulamentasse a Seguridade Social como um todo articulado. O segundo captulo trata da contra-reforma do Estado no Brasil nos anos 90, dando especial ateno aos efeitos das mudanas sobre a Seguridade. Apresenta consideraes sobre as alteraes nas polticas componentes da Seguridade, discorrendo sobre a contra-reforma da 14 Previdncia Social com a incorporao da lgica atuarial concesso dos benefcios; sobre a assistencializao das polticas sociais e o aumento dos gastos com a Assistncia Social, ainda que em nvel insuficiente para lidar com as mazelas sociais do pas; e sobre o processo de implantao do Sistema nico de Sade, que trouxe uma valorizao da ateno bsica sade e dos mecanismos de descentralizao dos recursos, ficando os municpios responsveis por boa parte da operacionalizao e financiamento da poltica. O terceiro trabalha aspectos do financiamento da poltica social durante o governo FHC, ressaltando a predominncia da lgica especulativa e da valorizao financeira do capital e conseqente (re)organizao do oramento pblico com vistas a atender essa mudana, com a destinao de parcela crescente dos recursos arrecadados pelo governo para garantir a acumulao. Entre os mecanismos que contribuem para isso destacamos os instrumentos de desvinculao de receitas, que representam maior liberdade na destinao dos recursos arrecadados principalmente em relao s contribuies sociais, que so desviadas de sua finalidade. Por outro lado, esses recursos desvinculados so comprometidos com o pagamento dos juros da dvida, j que as metas de resultado primrio positivo fixadas implicam apenas em maior diferena entre as receitas e os gastos reais, no englobando os encargos da dvida pblica, que cresceram muito ao longo do perodo. A partir da averiguao sobre como est consolidado o financiamento da Seguridade Social no Brasil aps as diversas emendas Constituio e Leis Complementares que o regularam nos anos posteriores aprovao da Constituio, com especial ateno para o perodo 1995 2002, observando quem paga por essa poltica e quem recebe seus benefcios, pretende-se mostrar se o ajuste fiscal afetou ou no a Seguridade Social no pas e, com ela, a interveno do Estado na rea social e sua capacidade de legitimao. possvel dizer que afetou sim a possibilidade da Seguridade firmar-se como direito universal de cidadania. Desde a perspectiva que o Estado e o capital possuem uma relao orgnica, aquele o garante desse e, no perodo atual, a remunerao do capital especulativo privilegiada, ficando o financiamento da Seguridade restrito ao necessrio para manter algum nvel de segurana sociedade e a legitimidade do governo.
15 Uma Introduo
Pensar a Poltica Social do Estado Capitalista no algo trivial, desde o porqu de sua existncia at a considerao de sua abrangncia, possibilidades e limites dentro do sistema social capitalista. Cada corrente de pensamento, com seus argumentos tericos, histricos e polticos, apropria-se do tema de maneira diferente, resultando em diversas idias do qu seria a poltica social e proposies de formatao de padres de proteo social. No bastasse isso, impossvel entender a Poltica Social sob esse modo de produo dissociada de uma compreenso do Estado: o que ele , como se configura e quais seus horizontes possveis de interveno. Se se pensa o Estado como uma instituio neutra, externo sociedade civil e ao capital, portanto com autonomia total de ao e possibilidade de regul-los, a poltica social pode ser vista meramente como um ato de boa vontade para com os incapazes de se adaptarem individualmente s exigncias do mercado ou como um paliativo para algumas situaes extremas de incapacidade e, portanto, de necessidade. Dessa perspectiva, a poltica social mais ou menos ampla de acordo com o maior ou menor nvel de necessidade de maiores ou menores parcelas da sociedade, e mais ou menos durvel dependendo da inadaptabilidade individual de alguns. Essa concepo dominante na teoria burguesa e coaduna com uma viso liberal e, mais ainda, neoliberal do papel do Estado e da estruturao da sociedade. Em um outro extremo, o Estado visto por outras correntes como um instrumento do grupo, classe ou frao de classe no poder, podendo ser utilizado segundo os interesses daqueles que detm seu poder. Em contraste com a concepo anterior, em que o Estado neutro, nesta ele no apresenta nenhuma autonomia em relao ao grupo dominante. Nesse sentido, a poltica social costuma ser entendida como uma medida para que esse grupo consiga certo grau de consentimento dos dominados, mantendo a dominao no somente atravs da coero direta. Veja-se que, por essa concepo, caso os dominados consigam apossar-se do aparelho de Estado podero us-lo para suas necessidades e objetivos diretos, pois o Estado no tem autonomia nenhuma em relao classe no poder. Essas so duas vises mais radicais, mas correntes, e servem de ilustrao para a complexidade do tema a ser abordado. 16 No presente trabalho adotamos a perspectiva de que a relao entre o Estado e o capital orgnica, ou seja, no existe separao entre o Estado e o capital, que as relaes entre eles no so somente de exterioridade (NAKATANI, 1987, p. 36) 1 . No se pode [...] deter a sucesso das categorias no capital, e definir ento as leis da acumulao. Uma tal concepo faz com que se perceba o Estado como regulador, como garante, e no como parte constitutiva da prpria instituio da relao de troca e, ainda mais, da relao de produo. [...] O Estado deduzido do capital por duas razes: o garante da manuteno das relaes de produo e participa de modo decisivo na prpria instituio dessas relaes. (MATHIAS; SALAMA, 1983, p. 24).
Por esta anlise, a categoria Estado deduz-se da categoria capital e suas contradies, e essa relao que confere ao Estado sua natureza capitalista (MATHIAS; SALAMA, 1983). Aqui o Estado uma abstrao, imanente noo abstrata de capital como relao social (NAKATANI, 1987, p. 51), ou seja, sua natureza de classe derivada do capital. [...] o capital como relao social no existe, e no pode existir, sem o Estado. Logicamente no se pode conceber o capital como relao social de explorao que se estabelece entre indivduos livres e iguais, se no se considerar a relao de dominao implcita a esta relao. Historicamente, a constituio desta relao, sua gnese e consolidao, no pode ser concebida sem o concurso de uma instituio que garante esta relao. (NAKATANI, 1987, p. 52).
Essa relao vlida em um nvel mais geral e abstrato de anlise. Em um nvel mais concreto, o Estado e o capital so categorias separadas e o Estado materializa-se em um aparelho estatal, ou melhor, em um regime poltico (NAKATANI, 1987). Nos pases subdesenvolvidos, entre os quais est o Brasil, a derivao da natureza de classe do Estado 2 no se d diretamente da relao social capital, pois a expanso das relaes mercantis no veio diretamente do movimento da formao social preexistente, mas sim do exterior, de suas relaes com os pases desenvolvidos. (MATHIAS; SALAMA, 1983).
1 Esta a concepo dos autores da Escola da Derivao. Dentro dela, trabalharemos mais diretamente com a concepo de Mathias e Salama (1983). 2 Note-se que, no estudo desses autores, a natureza de classe do Estado vem do capital no caso dos pases subdesenvolvidos, da Economia Mundial Constituda e no da classe capitalista em si, como est presente na teoria gramsciana do Estado. Nesse ponto essas teorias so divergentes, apesar de sua proximidade em alguns outros. Sobre Gramsci, ver Portelli (1977) e Coutinho (1989). 17 O processo de subdesenvolvimento ocorre com a difuso das relaes mercantis, que se alimenta da desestruturao relativamente rpida das relaes de produo no capitalistas, adaptando-as sem necessariamente transform-las em produo capitalista com sua lgica prpria de valorizao do capital. Destarte, a natureza de classe do Estado nos pases subdesenvolvidos vem da Economia Mundial Constituda (EMC). O Estado desempenha um papel particular na difuso das relaes mercantis nos pases subdesenvolvidos, intervindo na constituio de faixas inteiras da indstria nacional e na gerao/criao de demanda, de mercado interno para a produo, ainda que essa diga respeito a apenas uma parcela diminuta da sociedade 3 , aqueles que tm dinheiro ou condio de obt-lo. Essa observao fica patente no caso brasileiro ao se relembrar a fase do chamado Estado interventor-produtor ou desenvolvimentista, traduo concreta do regime poltico poca, principalmente a partir dos anos 50. Foi o auge da fase de substituio de importaes, apoiada pelo governo de diversas maneiras, seja com benefcios ao capital estrangeiro interessado em investir no pas, seja por meio das empresas estatais de produtos de base a chamada indstria pesada -, ou ainda pelo apoio creditcio ao capital nacional, alm dos investimentos pblicos na infra-estrutura necessria acumulao capitalista. Mathias e Salama (1983, p. 28) ressaltam que, em alguns pases subdesenvolvidos, o Estado parece produzir a classe que ele deveria representar, no sendo apenas o garantidor das relaes de produo capitalistas, mas igualmente, e sobretudo, o produtor direto dessas relaes. Desse modo, o Estado, em muitos desses, o lugar da difuso das relaes mercantis e, ao mesmo tempo, o elemento necessrio a essa difuso. Essa Economia Mundial Constituda composta de naes e se d no seio dessas, dos Estados-Nao, compreendendo o Centro, composto pelos Estados-Nao desenvolvidos, e a Periferia, ou seja, os subdesenvolvidos 4 . Sua consolidao ocorre na fase imperialista do capitalismo, em fins do sculo XIX e incio do sculo XX. (MATHIAS; SALAMA, 1983).
3 E no foi esse o processo no Brasil? E no essa a lgica do princpio da demanda efetiva entre os economistas? 4 O que as qualifica como desenvolvidas ou subdesenvolvidas reside nas diferentes condies de emergncia da acumulao, e, sobretudo hoje, nos diferentes efeitos dessa acumulao segundo o plo onde ela se realiza (MATHIAS; SALAMA, 1983, p. 39). 18 O cerne da articulao do mercado mundial a busca dos superlucros, com base no desenvolvimento desequilibrado do capitalismo moderno, no diferencial internacional de produtividade e na capacidade do capital monopolista de se apropriar de massa de mais- valia maior do que a que produz (MANDEL, 1982). A economia mundial conforma um todo em movimento e a transformao de cada uma de suas partes no pode ocorrer separadamente do conjunto, pois elas interagem, determinando novos modos de expanso sempre a partir do todo. Segundo Mathias e Salama (1983, p.40), h uma lgica prpria economia mundial que transcende de cada uma das economias nacionais que a compem individualmente. Essa concepo da economia mundial interessante no sentido de que permite uma compreenso menos determinstica do papel das economias desenvolvidas no sistema capitalista mundial, que, apesar de constiturem a parte dominante desse todo hierarquizado e, assim, imprimirem a ele o essencial de suas leis, no podem impor sua vontade diretamente aos pases subdesenvolvidos, mas somente de forma mediatizada pela economia mundial. Nesse sentido, as leis da acumulao se situam ao nvel da economia mundial (MATHIAS; SALAMA, 1983, p. 40). Mais alm, a economia mundial essencial continuao do processo de acumulao de capital no Centro, quando esse atinge uma certa fase do desenvolvimento de suas foras produtivas. No capitalismo tardio 5 , a principal forma de explorao capitalista mundial a troca desigual, baseada no desenvolvimento tambm desigual da produtividade do trabalho. Os pases subdesenvolvidos que, em geral, possuem menor produtividade em seus setores produtivos, perdem com essas trocas desiguais. A natureza de classe dos Estados subdesenvolvidos que se constituem conferida pelo tipo de relao que esses mantm com os Estados-Nao do centro, quando a relao entre ambos passa a ser mediatizada pela Economia Mundial Constituda. Lembremos o j dito de que a natureza de classe do Estado pode ser capitalista independentemente da existncia ou no de uma classe capitalista local. Entretanto, a
5 Denominao de Mandel (1982 e 1990) para a fase do capitalismo iniciada no ps-2 Guerra Mundial, correspondente a um perodo de grande desenvolvimento desse sistema de produo que vai at fins da dcada de 70. Para ele, essa se localiza dentro do Imperialismo caracterizado por Lnin. 19 existncia ou no dessa classe influi profundamente no desenvolvimento da formao social (MATHIAS; SALAMA, 1983, p. 42). Essa forma de olhar coloca de lado as vises maniquestas sobre o subdesenvolvimento dentro do capitalismo, que visto por alguns como o resultado da instrumentalizao direta dos Estados da Periferia pelos do Centro, isentando as elites internas de sua responsabilidade/conivncia com a forma de insero desses pases na economia mundial. Relativamente aos aspectos tericos do Estado, imprescindvel dizer que sua anlise abstrata, que uma abstrao real. Em um nvel concreto de anlise est o Regime Poltico. A ao do Estado se realiza atravs do regime poltico ou, mais precisamente, do governo, da a necessidade de se levar em considerao fatores subjetivos relativos formao social. (MATHIAS; SALAMA, 1983, p. 33-34). Ao nvel de abstrao no qual est o Estado, fala-se em interveno estatal. J na atuao do regime poltico, o que temos a interveno pblica. A interveno estatal uma abstrao, produto de condies histricas, portanto no imutvel, podendo ou no ser afetada por mudanas na interveno pblica. Essa, por sua vez, a forma de existncia da interveno estatal, em torno da qual flutua. Interveno estatal e interveno pblica so dois conceitos separados, mas dependentes. (MATHIAS; SALAMA, 1983, p. 46-48). A Poltica Social no tema direto desses autores, mas fica implcito que essa, quando apresenta importncia na reproduo da fora de trabalho, configura-se ao nvel da interveno estatal, contribuindo na acumulao de capital, e como resposta aos movimentos e reivindicaes das classes e fraes de classe fora do Estado interveno pblica, sendo um meio de legitimao no s do regime poltico, mas tambm do Estado. A interveno estatal est ligada organicamente ao processo de acumulao, articula-se com os seus grandes momentos e os interioriza. O Estado no se situa acima da lei do valor 6 , sendo sua parte integrante, assim no pode substituir suas contradies, apesar de agir sobre as evolues. A interveno estatal, com sua funo de regenerao do capital, depende de trs fatores, que so mais ou menos interligados.
6 Se o Estado no se situa acima da lei do valor, por correspondncia no h possibilidade de a poltica social dirimir suas conseqncias, principalmente em relao desigualdade, como gostariam os estudiosos que enxergam um grande potencial em polticas redistributivas. 20 O primeiro deles o diferencial das taxas de lucro. O Estado corrobora e coordena a tendncia ao nivelamento que essas taxas apresentam, criando uma hierarquia inclusive entre os Estados que compem a EMC, pois, conforme dito, as leis do capital so vlidas no plano internacional e, portanto, entre os pases. O Estado favorece a orientao da acumulao, privilegiando certos locais de valorizao (MATHIAS; SALAMA, 1983, p. 52). Essa ao tem como objetivo conduzir a um melhoramento das taxas de lucro nos ramos de ponta, acentuando as transferncias de mais-valia social dos ramos retardatrios para esses, mesmo que no substitua a lei do valor 7 . Contudo nada garante que essa interveno estatal levar a uma interveno pblica adequada. O segundo fator a tendncia da queda da taxa de lucro. A crise necessria, mas o Estado precisa intervir para limitar seus efeitos destruidores, apesar de no poder eliminar o aspecto contraditrio da acumulao. A crise permite ao capital melhorar as condies de sua reproduo, pois atua sobre a relao capital/trabalho, reduzindo o numerador e, assim, a parte que sobra alcana maior capacidade de acumulao, e sobre os diferentes capitais, privilegiando os mais dinmicos, como j dito. O terceiro fator do qual depende a interveno estatal para o capital o nvel atingido pelas foras produtivas. Nos pases desenvolvidos, a socializao da reproduo da fora de trabalho privilegiada. Nos subdesenvolvidos, a interveno estatal visa homogeneizar o nvel das foras produtivas, favorecendo a industrializao, e o Estado produtor direto das relaes de produo capitalistas (MATHIAS; SALAMA, 1983, p. 56). Essa atuao necessria a partir do momento em que esses pases encontram-se inseridos na economia mundial constituda. Considerando-se a interferncia da formao social, no necessariamente a interveno pblica e a estatal so coincidentes, apesar daquela ser a forma de existncia dessa. Nada garante que o Estado, abstrao real, leve a uma interveno do Governo adequada a ele, pois as polticas econmica e social adotadas dependem de outros fatores relativos ao regime de acumulao dominante e Nao e costumam aparecer como uma deciso neutra, tcnica e necessria.
[...] a passagem da relao entre as foras polticas e a interveno pblica efetiva dever ultrapassar a estrutura poltica, tcnica e administrativo-
7 Na fase atual do capitalismo, deve-se ressaltar que a interveno estatal atua muito mais no sentido de alimentar a valorizao fictcia e curto prazista do capital especulativo parasitrio. Sobre a financeirizao da riqueza e sua valorizao fictcia, ver Braga (1993). Sobre o capital especulativo parasitrio, ver Carcanholo e Nakatani (1998). 21 burocrtica que filtra as aspiraes expressas e as devolvem sob forma de polticas econmicas. Mais ainda; esta ltima forma apresenta-se como discurso tcnico, atrs do qual se escondem os determinantes fundamentais da interveno pblica, alm de divulgarem a ideologia [de um suposto] interesse nacional. (NAKATANI, 1987, p. 58). Nas economias subdesenvolvidas, a interveno pblica no setor produtivo muito importante. A poltica econmica que adotam caracteriza-se por uma dualidade ao expressar tanto o peso de uma diviso internacional do trabalho na economia mundial constituda, que lhe imposta, quanto uma tentativa de modific-la. Os Estados-Nao subdesenvolvidos constituem a periferia, parte dominada do conjunto que a economia mundial. Eles sofrem leis. Por isso, o Estado o lugar onde vai se cristalizar a necessidade de reproduzir o capital em escala internacional. o lugar de difuso das relaes mercantis e capitalistas, difuso necessria realizao da diviso internacional do trabalho. o lugar por onde transitar a violncia necessria a que ela se realize, j que o elemento e o meio que tornam possvel uma tal poltica. (MATHIAS; SALAMA, 1983, p. 43).
A particularidade dos pases subdesenvolvidos, principalmente a advinda do nvel das foras produtivas, torna difcil uma socializao estatal da reproduo da fora de trabalho, pois o aspecto custo dessa interveno, em detrimento dos investimentos na produo (isso antes) ou do pagamento correto dos encargos do endividamento, contribuindo na valorizao fictcia dos capitais (privilegiado hoje), predomina. Na fase do Capitalismo Tardio (Mandel, 1982) a presso em prol da mercantilizao de mais e mais setores da vida social a supercapitalizao torna ainda mais difcil essa socializao da reproduo da fora de trabalho (ou seja, a implementao de polticas sociais) pelo Estado, pois os capitais buscam rentabilidade tambm com a produo e venda de bens e servios dessa esfera. [...] o capitalismo tardio constitui uma industrializao generalizada universal pela primeira vez na histria. A mecanizao, a padronizao, a superespecializao e a fragmentao do trabalho, que no passado determinaram apenas o reino da produo de mercadorias na indstria propriamente dita, penetram agora todos os setores da vida social. (MANDEL, 1982, p. 271).
A industrializao da esfera da reproduo o pice do processo. Com a dificuldade crescente de valorizao o capital comea a penetrar em setores no produtivos, mas que, no entanto, podem aumentar a massa de mais-valia em algumas circunstncias, tais como a acelerao do tempo de rotao do capital circulante e acelerao do consumo de 22 mercadorias com o crdito e a reduo dos custos indiretos de produo, entre outros. (MANDEL, 1982). A expanso do setor de servios capitalistas que caracteriza o capitalismo tardio resume, portanto, sua prpria maneira, todas as principais contradies do modo de produo capitalista, reflete a enorme expanso das foras produtivas sociotcnicas e cientficas e o crescimento correspondente das necessidades culturais e civilizadoras dos produtores, exatamente como reflete a forma antagnica em que essa expanso se realiza sob o capitalismo: pois ela se faz acompanhar de uma supercapitalizao crescente (dificuldades de valorizao do capital), de dificuldades crescentes de realizao, de desperdcio crescente de valores materiais e de alienao e deformao crescentes dos trabalhadores em sua atividade produtiva e em seu mbito de consumo. (MANDEL, 1982, p. 282).
A realidade agrava-se com o advento da crise fiscal do Estado 8 , que pode ser identificada no incio dos anos 80 na Amrica Latina e est intimamente ligada fase de domnio do capital fictcio na acumulao capitalista, e o aprofundamento das disputas em torno da destinao dos recursos estatais 9 . (BEHRING, 1998). Considerando que a anlise do Estado no pode ser feita deixando-se de lado a da Nao, principalmente nos pases subdesenvolvidos, onde, conforme visto, o Estado no deriva diretamente da categoria capital devido forma de penetrao das relaes capitalistas que no vem unicamente da dinmica da formao social , a questo nacional deve ser considerada, j que elemento fundamental para a constituio dos Estados modernos. Nesse sentido, mister relembrar a insero inicial do Brasil na economia mundial sob a forma de colnia de uma metrpole europia, a portuguesa. E esse processo de colonizao teve um sentido mais profundo, qual seja, o de servir acumulao primitiva de capitais nos pases metropolitanos europeus 10 . Como bem nos lembra Mandel (1982), a acumulao
8 Frente a essa crise fiscal, que se expressou no Brasil pela crise da dvida iniciada em 1982, o governo optou por preservar as relaes com o sistema financeiro internacional e recorrer ao FMI para um emprstimo de emergncia, comprometendo-se a um forte ajuste recessivo. A trajetria recessiva aprofundou-se, trazendo profundas conseqncias polticas ao pas ao ocasionar as primeiras rachaduras num edifcio to slido e duradouro como o pacto de dominao estruturado pelo Estado Desenvolvimentista, com a crescente dissociao entre o empresariado, inclusive a tecno-burocracia das empresas estatais, e o governo. (SALLUM J R., 1995, p. 156). 9 Acrescente-se que o enfraquecimento do movimento social e operrio, devido ao recrudescimento do exrcito industrial de reserva, dificulta ainda mais a socializao da reproduo da fora de trabalho (BEHRING, 1998), ou seja, a destinao dos recursos fiscais para as polticas sociais. 10 O Captulo XXIV dO Capital de Karl Marx genial ao demonstrar os fatores dessa acumulao primitiva primitiva no sentido de originria que deu incio acumulao de mercadorias nas mos de alguns, por meios violentos, mercadorias essas que posteriormente passaram a funcionar como capital, impulsionando a produo de mais valia (MARX, 1988). Para o caso brasileiro ver, dentre outros, NOVAIS (1989) e PRADO J R. (1979). 23 primitiva de capitais e a acumulao de capital atravs da produo de mais valia no so apenas fases sucessivas da histria econmica, mas tambm processos econmicos que ocorrem concomitantemente em diversos lugares e pocas. Da a organizao inicial da economia e sociedade coloniais, primeiro com a extrao predatria de matrias-primas comercializveis, depois com o povoamento para consolidar o domnio sobre as terras descobertas e, por fim, quando do esgotamento dos produtos comercializveis, o que se deu cedo no caso brasileiro, a colonizao para a produo de produtos tropicais que fossem lucrativos para a metrpole (NOVAIS, 1989). A organizao da produo colonial no Brasil deu-se em grandes unidades monocultoras e com mo-de-obra escrava, forma de trabalho compulsrio que se fazia necessria aos interesses metropolitanos, dados os altos salrios que seriam exigidos para que o trabalhador livre no optasse por se apropriar de terras livres, abundantes na colnia, alm, bvio, da tima lucratividade do trfico negreiro para os mercadores europeus (NOVAIS, 1989, Cap. 2). Prado J r. (1979) considera fundamental a questo do peso do escravismo na sociedade brasileira, marcando a sua cultura, valores, idias e tica de forma prejudicial, inclusive tendo como reflexo, at o presente, a desqualificao do trabalhador, especialmente o braal. Fernandes 11 (1987), mesmo reconhecendo o sentido da colonizao brasileira com sua lgica voltada para o exterior, considera que a sociedade confere um estilo prprio implantao e consolidao do capitalismo em seu interior, dando suas marcas a esse processo. Considera que o processo especfico brasileiro de introduo do capitalismo s realmente impulsionado com a criao do Estado nacional, em que pese muitos elementos do capitalismo terem sido introduzidos no pas no contexto colonial. Da advm a importncia da Independncia, relacionada ao fato de o poder deixar de ser exercido de fora para dentro, para organizar-se a partir de dentro, malgrado a longa fase de predomnio ingls na vida da Nao (F ERNANDES, 1987). Nesse sentido, foram importantes processos como a ruptura com a homogeneidade da aristocracia agrria, ao
11 Florestan Fernandes importante neste estudo, pois algumas idias suas em relao questo da Nao corroboram a teoria de Mathias e Salama sobre a importncia da questo nacional para a compreenso do Estado e de como se d a interveno pblica. 24 lado do surgimento de novos agentes econmicos, sob a presso da diviso do trabalho, na direo da construo de uma nova sociedade nacional (BEHRING, 2003, p. 91). Entretanto, ao lado dessas mudanas permaneciam os componentes conservadores, com influncias histrico-sociais que confinavam a profundidade da ruptura com o passado (FERNANDES, 1987). Tinham propsitos de preservar uma ordem social que no apresentava condies para produzir uma verdadeira autonomia, fundamental para a construo da Nao. [...] na viso de soberania [dos elementos conservadores], supe-se que h uma interdependncia vantajosa entre as naes, numa perspectiva passiva e complacente na relao com o capital internacional; o Estado visto como meio de internalizar os centros de deciso poltica e de institucionalizar o predomnio das elites nativas dominantes. (BEHRING, 2003, p. 92).
Esses elementos conservadores da sociedade brasileira, os antigos senhores coloniais, agora ao lado dos que enriqueceram no pas a partir de prticas comerciais e se aliaram social e politicamente aos primeiros, formaro a elite nacional, para a qual os outros no contavam, limitando o ritmo e as possibilidades da modernizao nacional. Dessa acomodao resultou uma economia nacional hbrida, que promovia a coexistncia e a interinfluncia de formas econmicas variavelmente arcaicas e modernas, graas qual o sistema econmico adaptou-se s estruturas e s funes de uma economia capitalista diferenciada, mas perifrica e dependente (pois s o capitalismo dependente permite e requer tal combinao do moderno com o arcaico, uma descolonizao mnima, com uma modernizao mxima). (FERNANDES, 1987, p.176).
O ideal dessa elite nunca foi a idia de nao, mas alvos coletivos particularistas (FERNANDES, 1987), levando a escolhas polticas e econmicas que reforam a dependncia de nossa formao social em relao ao centro da economia mundial, combinando o desenvolvimento capitalista com a dominao imperialista e a permanente excluso do mercado da maior parte da populao. Desse ngulo, dependncia e subdesenvolvimento no foram somente impostos de fora para dentro. Ambos fazem parte de uma estratgia, repetida sob vrias circunstncias no decorrer da evoluo externa e interna do capitalismo, pela qual os estamentos e as classes dominantes dimensionaram o desenvolvimento capitalista que pretendiam, construindo por suas mos, por assim dizer, o capitalismo dependente como realidade econmica e humana. (FERNANDES, 1987, p. 223).
25 Sallum J r. (1995, p. 148-151), em um bom resumo do padro de dominao poltica que nasce na chamada revoluo de 30 e tem se renovado no Brasil, afirma que ela apresenta os seguintes traos: - Estado nacional como ncleo organizador da sociedade e alavanca da construo do capitalismo industrial; - ao estatal voltada para construir no pas um sistema industrial nacionalmente integrado; - Estado diretamente envolvido no desenvolvimento do capitalismo com empresas prprias e gerao de infra-estrutura, alm de estimular a empresa privada; - o Estado ajustou-se ao domnio da burguesia industrial, mas nunca rompeu com as oligarquias agro-mercantis; e - herana colonial patrimonialista com tendncias corporativas como trao da estrutura estatal. Com essa natureza acomodatcia, o Estado resistia a redues do excedente econmico disponvel no pas, e nesse contexto que a associao com o capital estrangeiro desejada de dentro, amplificando as possibilidades de acumulao do capital. Esse pacto de dominao sustentou o padro colonial de explorao existente at hoje na nossa sociedade. O interesse nacional, melhor colocado como interesse das classes dominantes nacionais, leva ao aprofundamento das relaes com os demais pases capitalistas, relao essa que, dadas as circunstncias, nunca foi de protagonismo. Essas especificidades do Estado no Brasil influem sobre a configurao, abrangncia e concepo das polticas sociais. Esse ponto ser abordado ao longo do trabalho. Relembrando, com Mathias e Salama (1983), que a anlise da interveno pblica em cada pas no pode abstrair a da Nao, isto , das especificidades da formao e desenvolvimento de cada sociedade, as consideraes acima so importantssimas para se pensar o Estado e sua interveno no Brasil. O Estado adquire estruturas e funes capitalistas, avanando, atravs delas, pelo terreno do despotismo poltico, no para servir aos interesses gerais ou reais da Nao, decorrentes da intensificao da revoluo nacional. Porm, para satisfazer o consenso burgus, do qual se tornou instrumental, e para dar visibilidade histrica ao desenvolvimento extremista, a verdadeira molstia infantil do capitalismo monopolista na periferia. (FERNANDES, 1987, p. 346).
No s o regime de acumulao conforma a interveno pblica. Seu volume e sua estrutura dependem dos fatores relativos legitimao (ou, em outros termos, hegemonia), que so a situao e a evoluo prevista da luta de classes e sua expresso a nvel poltico. No necessariamente a funo acumulao entra em contradio com a legitimao, mas, quando essa contradio ocorre, o resultado dficits de legitimao e necessidade de represso [violncia] frente certas fraes de classe (MATHIAS; SALAMA, 1983, p. 75). 26 Historicamente, a gestao da poltica social 12 um fenmeno associado constituio da sociedade burguesa, ou seja, do modo capitalista de produo, tendo lugar em sua fase monopolista, sendo disseminada no entre - guerras (1914 a 1939) e generalizada aps a Segunda Guerra Mundial. Essas se tornam relevantes quando se tem um reconhecimento da questo social inerente s relaes sociais nesse modo de produo, no momento em que os trabalhadores assumem um papel poltico revolucionrio, lutando contra sua injusta posio (BEHRING, 2000, p. 22). A poltica social configura-se como um resultado importante da luta de classes. A Poltica Social como interveno pblica a forma como aparece o Estado para atender as necessidades sociais da populao. A interveno pblica da aparncia e o Estado, essncia, aparece s vezes mais para trabalhador, com a ampliao das polticas sociais, s vezes como , mais para os capitalistas. Com os monoplios ganhando fora, a concentrao de capital torna difcil uma representao dos interesses gerais do capital por capitalistas individuais e o aparato estatal conhece uma tendncia de autonomizao, de maneira a funcionar como um capitalista total ideal 13 (MANDEL, 1982, p. 336). A hipertrofia e a autonomia crescentes do Estado capitalista tardio so um corolrio histrico das dificuldades crescentes de valorizar o capital e realizar a mais-valia de maneira regular. Refletem a falta de confiana cada vez maior do capital em sua capacidade de ampliar e consolidar sua dominao por meio de processos econmicos automticos. (MANDEL, 1982, p. 341. Grifos do autor). Essa autonomia relativa na medida em que todas as medidas afetam o movimento do capital e, com a crescente funo econmica do Estado, a influncia sobre suas decises com a criao de grupos de presso lobies torna-se um objetivo cada vez mais imediato para os capitalistas e todos os grupos so obrigados, portanto, a se tornarem politicamente ativos. (MANDEL, 1982). No estgio tardio do capitalismo imperialista as funes do Estado expandem-se ainda mais, devido reduo do tempo de rotao do capital fixo, acelerao da inovao tecnolgica e ao aumento do custo dos projetos de acumulao de capital, com a superacumulao
12 A Poltica Social comumente analisada como fonte de legitimao, porm ela tambm contribui para a acumulao ao reduzir os salrios a serem pagos e fortalecer a demanda. 13 Para a proteo, consolidao e expanso do modo de produo capitalista, com a manuteno da classe dominante no seu papel. 27 constante, tornando necessrios instrumentos de planejamento econmico e a socializao dos riscos e perdas a partir do Estado. Outra caracterstica desse estgio a ampliao da legislao social, em certo sentido uma forma de concesso crescente luta de classe do proletariado, para evitar ataques radicais dominao do capital, porm, [...] ao mesmo tempo, correspondeu tambm aos interesses gerais da reproduo ampliada do modo de produo capitalista, ao assegurar a reconstituio fsica da fora de trabalho onde estava ameaada pela superexplorao. (MANDEL, 1982, p. 338). O sistema de Seguridade Social do Brasil, por exemplo, fruto da luta organizada de diversos movimentos sociais no perodo. Contudo tambm determinado por necessidades que nascem no mundo da produo. O capital compelido a incorporar algumas exigncias dos trabalhadores, mas procura integra-las a sua ordem (MOTA, 1992, p. 122-123). Ficou determinada por essa tendncia de ampliao da legislao social uma redistribuio considervel do valor socialmente criado em prol do oramento pblico, pois a escala ampliada do Estado necessitava de uma base material adequada. Lembrando do dito anteriormente sobre o redistributivismo, no permitamos a iluso de que a maior importncia do oramento pblico em relao s Polticas Sociais poderia levar a um Estado social, capaz de resolver as conseqncias das relaes sociais de produo capitalistas pela distribuio de parte da mais-valia em benefcio daqueles que nada tm, os que vivem do trabalho. O aumento da interveno direta do Estado capitalista tardio d-lhe um controle maior sobre os rendimentos sociais, mas a presso dos capitalistas, em grupos ou individualmente 14 , dificulta ou mesmo impossibilita a aplicao desses recursos em formas que no as que conduzam a um aumento dos lucros do capital privado 15 . (MANDEL, 1982).
14 A influncia no direcionamento do comportamento estatal acontece tanto com as relaes pessoais e sociais entre capitalistas e altos funcionrios do governo, quanto com a dependncia do regime poltico aos crditos bancrios e emprstimos ao setor pblico (principalmente por via da dvida pblica). No bastasse isso, em geral os cargos mais altos dos governos so ocupados por membros da burguesia ou outros cooptados/convencidos para o interesse dessa classe, ao serem educados em suas escolas mais importantes. Representa a reprivatizao do Estado. (BEHRING, 1998, p. 139). 15 Nas dcadas de 1970 e 1980, com as dificuldades crescentes de valorizao do capital, o Estado teve de proporcionar oportunidades adicionais para os investimentos lucrativos, seja nas indstrias de armamentos, na proteo ao meio ambiente ou ainda por meio da ajuda a pases estrangeiros. 28 A administrao das crises pelo Estado tambm vital, na medida em que crises econmicas e polticas surgem com freqncia no sistema social. Economicamente, essa funo inclui uma srie de polticas governamentais anticclicas. Socialmente, caracteriza um esforo permanente para impedir crises nas relaes de produo capitalistas por meio do ataque conscincia de classe do proletariado 16 . (MANDEL, 1982, p. 340). No auge de um forte ciclo depressivo, como a crise de 1929-32, a burguesia, amedrontada demais para esperar pelo automatismo do ajuste pelo mercado, aceitou as proposies intervencionistas cujo modelo original o New Deal estadunidense. A partir dessa experincia, Keynes far proposies que implicam na interveno pblica com um conjunto de medidas anticclicas visando amortecer a crise. O objetivo era conter a queda da taxa de lucros, amortecendo a crise. (BEHRING, 1998, 167). A interveno do Estado foi justificada com vistas a conter a queda da demanda efetiva, que era causada tanto pelo baixo consumo dos trabalhadores devido penria dos salrios quanto pela ausncia de meios de pagamento no mercado com a reteno de moeda pelos empresrios com fins especulativos. O papel da poltica social era tanto atender presso do movimento operrio em relao insegurana, trazendo a idia dos seguros sociais que levou ao princpio da segurana social, com o qual os assalariados deveriam ter cobertura contra toda perda de salrio corrente (MANDEL, 1978, apud BEHRING, 1998, p. 167) , quanto responder baixa da procura total. O salrio indireto, alm de contribuir para o aumento da demanda da economia, tambm levou ao aumento da transferncia de renda ao Estado por parte dos trabalhadores, pois sustentado pela taxao deles, devido aos impostos indiretos que compem as mais diversas estruturas tributrias, muito mais do que por impostos progressivos sobre a renda e a riqueza 17 .
16 Quando essas intervenes no bastam e o perigo eminente, a classe burguesa obrigada a lanar mo da fora bruta do aparelho de Estado capitalista (MANDEL, 1982, p. 349). Assim, a verdadeira natureza desse aparelho revelada. 17 No caso brasileiro essa situao ainda mais forte, pois a carga tributria predominantemente regressiva. Sobre a carga tributria no Brasil, ver REZENDE (2001) e OLIVEIRA (2001). Impostos indiretos so aqueles que incidem sobre a produo e circulao de mercadorias e que, portanto, so pagos por quem consome essas mercadorias. Se todos pagam o mesmo imposto, bvio que os que possuem uma renda menor pagaro proporcionalmente mais de impostos em relao renda, caracterizando-os como regressivos. J os impostos diretos incidem diretamente sobre a renda, o patrimnio e a riqueza, sendo mais progressivos. 29 A estratgia keynesiana, necessria em sua poca para a reproduo do capital mediante a crise capitalista dos anos 1930s, acarretou uma elevao das dvidas, tanto pblica quanto privada, com maior percentual para a primeira e para os pases subdesenvolvidos, e a crise fiscal do Estado em fins da dcada de 70 (OConnor, 1977, apud BEHRING, 1998), devido s demandas cada vez maiores em torno do fundo pblico 18 e diminuio dos recursos com a prtica crescente de renncia fiscal em prol de setores-chave da economia. As despesas de manuteno da regulao do mercado colocam tambm em crise a poltica social. Contudo, a poltica social no uma estratgia exclusivamente econmica, mas tambm poltica, no sentido da legitimao e controle dos trabalhadores, fato do qual decorre uma crise de legitimao poltica articulada queda dos gastos na rea social. (BEHRING, 1998, p. 169. Grifo da autora).
Diante da crise fiscal do Estado, da expanso das dvidas e da presso pela busca de superlucros por meio da expanso da industrializao, atingindo escala mundial e tambm a esfera da reproduo supercapitalizao , o Estado intervencionista perde gradualmente a efetividade de sua ao, com o capital monopolista contestando a regulao estatal em direes outras que no a de criao de possibilidades para o aumento da taxa de lucro. Nesse momento (dcadas de 1970 e 80) ganha fora a ideologia neoliberal e seu ataque subjacente s polticas sociais, que, ao ceder aos interesses do trabalho, ainda que de modo residual, interfere nas aes em benefcio do capital, demonstrao do acirramento da guerra que se trava em torno da destinao dos recursos pblicos. Mandel (1990) aponta que a reclamao dos capitalistas no sobre a despesa pblica em si, mas em relao sua estruturao quando no atende aos interesses deles. nesse sentido que o discurso pblico, sempre se mostrando como resultado de uma imposio tcnica, versa sobre a necessidade de reduo dos gastos pblicos, sendo os gastos sociais apontados como o grande problema. O que ocorre que a capacidade de financiamento do governo volta-se para o objetivo da acumulao de capital. Exemplo disso a inflexo do financiamento das polticas sociais no Brasil na dcada de 1980 (COHN, 1998; ELIAS, 1998; PEREIRA, 2002; SOARES, 2001), momento em que, apesar do
18 Antes da dcada de 1970, essas demandas giravam em torno das necessidades do capital produtivo. Depois da quebra do acordo de Bretton Woods (1944-1971), o capital fictcio e sua exigncia de remunerao ser o responsvel pela presso sobre o gasto pblico por meio da cobrana dos encargos da dvida. 30 processo de democratizao e da fora da atuao dos movimentos sociais que levaram Constituio Federal de 1988, tratada como a Constituio Cidad , os recursos para essas so minorados, reduzindo suas possibilidades. Isso no est ligado a uma ideologia apenas, mas principalmente a uma imposio pode- se dizer do capital especulativo parasitrio, predominante na lgica capitalista mundial desde meados da dcada de 70, e que no Brasil levar crise da dvida na dcada de 80 19 . A partir dos anos 90 h no Brasil uma nova ofensiva do capital, ou melhor, dos capitalistas, com base nas requisies do padro de acumulao predominante no capitalismo mundial, com a adoo de uma agenda de ajustes econmicos. Isso leva Contra-Reforma do Estado, assim chamada por ser uma reforma no sentido do desmonte da estrutura estatal e da destruio de direitos sociais antes existentes, cuja construo foi produto da luta histrica dos trabalhadores, sem que nenhuma nova poltica fosse colocada no lugar. Essa contra-reforma concretiza-se em trs aspectos essenciais: [...] na perda da soberania com aprofundamento da heteronomia e da vulnerabilidade externa; no reforo deliberado da incapacidade do Estado para impulsionar uma nova poltica econmica que tenha em perspectiva a retomada do emprego e do crescimento [...]; e, em especial, na parca vontade poltica e econmica de realizar uma ao efetiva sobre a iniqidade social, no sentido de sua reverso, condio para uma sociabilidade democrtica. (BEHRING, 2003, p. 213).
Para a poltica social as conseqncias dessas disputas so importantes. No contexto atual do capitalismo, o desemprego estrutural acena para o aumento de programas sociais, porm, paradoxalmente, as demandas do capital pelos superlucros conduzem reduo dos gastos sociais. (BEHRING, 1998). Esse o impacto da ideologia dominante, a Neoliberal, sobre a atuao do Estado. Por mais que pregue que o Estado deve ser mnimo, por simples observao da interveno pblica possvel perceber que a maioria dos diferentes Estados possui, isso sim, uma interveno mnima para o trabalho, mas mxima para o capital, contribuindo para sua valorizao e reproduo ampliada.
19 Aps o choque das taxas de juros internacionais em fins da dcada de 1970 os encargos da dvida do Brasil aumentaram enormemente, pois eram ps-fixados, levando a uma moratria tcnica da dvida no governo do Presidente J os Sarney, em 1987. 31 A poltica social est no centro do embate econmico e poltico deste fim de sculo (BEHRING, 1998, p. 173) e, em um contexto de estagnao econmica, essa se configura como um terreno importante da luta de classes, pois o desemprego crescente. Ao mesmo tempo, conforme pode se inferir pelas observaes acima, os ciclos econmicos balizam as possibilidades e limites da poltica social (BEHRING, 1998, p. 174), que podem ser ampliadas em perodos de expanso econmica, mas sempre so cortadas nos perodos de recesso, quando a interveno estatal volta-se para o objetivo de assegurar a taxa de lucro, favorecendo a acumulao 20 . nesse sentido que Ivanete Boscheti afirma 21 que as escolhas em torno do financiamento do a configurao que a poltica social pode ter, pois sem os recursos a maioria das polticas no tem condies nem mesmo de sair do papel. Sendo a Poltica Social uma das componentes da interveno pblica, suas possibilidades esto nas escolhas polticas entre os fatores que podem levar a uma ou outra configurao da atuao do regime poltico. Vimos mais acima que, para Mathias e Salama (1983), nos pases subdesenvolvidos a garantia da manuteno da reproduo da fora de trabalho ainda menos importante do que nos desenvolvidos, dada a necessidade do apoio industrializao aps sua insero na economia mundial capitalista. Nas ltimas duas dcadas o que a interveno estatal privilegia a valorizao dos capitais especulativos. As necessidades dos trabalhadores, quando atendidas, o so desde a lgica do capital, dependendo de suas necessidades. E, se verdade que os salrios indiretos, no caso brasileiro principalmente sob a forma da Seguridade, so insuficientes, isso interfere na funo de Legitimao do Estado, via atuao do regime poltico? Como se mantm o consenso, a concordncia da classe trabalhadora em relao sua situao? So perguntas para as quais as respostas so variadas e de amplo escopo e que valem a pena serem feitas e pensadas como uma provocao inicial. Algumas delas discutiremos ao longo do trabalho, a partir do horizonte terico aqui delimitado.
20 No possvel deixar de lado a possibilidade da luta de classes em inverter essa tendncia, ampliando o acesso dos trabalhadores ao valor socialmente criado e radicalizando a cidadania. Contudo, as mudanas culturais do ltimo quartel do sculo passado enfraqueceram o movimento operrio, seja pela disseminao do individualismo cada vez mais exacerbado, seja pelos elevados nveis de desemprego que levaram ao recrudescimento do exrcito industrial de reserva. 21 Em palestra proferida ao Programa de Mestrado em Poltica Social da Universidade Federal do Esprito Santo, em 2005. 32 A Seguridade Social no Brasil: antecedentes e o processo de regulamentao
A literatura sobre a poltica social remete dcada de 1930 como marco inicial da ao social do Estado no Brasil, impulsionado pelas aceleradas transformaes econmicas, sociais e polticas ali desencadeadas. O perodo que se segue at 1943 caracterizou-se pela criao da legislao trabalhista nacional e dos institutos responsveis pelo seguro social de certas categorias de trabalhadores. Entre 1945 e 1964 ocorreu um movimento de inovao poltico institucional - legal nas reas de sade, assistncia social, educao e habitao, concomitante expanso do sistema de proteo social, com a incorporao de novos grupos sociais. Entretanto s no ps-64, ao longo do perodo de autoritarismo poltico, que o arcabouo das polticas sociais brasileiras sofre transformaes mais radicais, principalmente pelo seu fortalecimento financeiro, o que permite a implantao posterior de polticas de massa, em alguns casos, e de significativa cobertura em outros, sem precedentes na Amrica Latina. (SOARES, 2001, p. 209). Segundo Soares (2001, p. 209), os seguintes princpios caracterizavam a rea social desde seu desenvolvimento: extrema centralizao poltica e financeira no nvel federal; fragmentao institucional; excluso da participao da sociedade nos processos decisrios; autofinanciamento do investimento social; e privatizao. Ainda em seus estudos, aponta que ao final dos anos 70 esse padro j apresentava indcios de esgotamento e crise, provocando uma srie de tentativas de reestruturao, do qual a Assemblia Nacional Constituinte (ANC), formada em 1 de fevereiro de 1987 para elaborar a Constituio que foi aprovada em 1988, foi o pice. contra esses princpios que o processo constituinte ir, tentando criar um ambiente mais democrtico, participativo e descentralizado para a execuo e controle das polticas sociais e ampliando a responsabilidade pelo financiamento, sobretudo da Seguridade Social, para toda a sociedade, por meio das contribuies sociais e do oramento fiscal da Unio, estados e municpios. Importa ressaltar que, na discusso e implantao da Seguridade Social, o Brasil caminhou na contramo do que ocorria no restante do mundo, pois na dcada de 80 o movimento do 33 capital especulativo requisitava a liberalizao e a maior ateno do Estado s suas necessidades de valorizao.
As trs polticas componentes da Seguridade Social antes da Constituio Federal de 1988
1.1.1 Previdncia Social
A Previdncia Social no Brasil comeou com a organizao dos prprios trabalhadores inseridos nos setores mais dinmicos da economia brasileira, garantindo um seguro a eles e seus familiares, em casos de desemprego, doena ou morte. Para esse fim foram institudas as Caixas de Aposentadorias e Penses (CAPs), inicialmente para os ferrovirios, em 1923, pela lei conhecida como Eloy Chaves. Antes das CAPs o que havia era o seguro de acidentes de trabalho, desde 1919. O seguro social com regulao e co-participao estatal foi implementado aps longa discusso entre os defensores da importncia da atuao estatal e os liberais, que defendiam (e defendem ainda) a liberdade do mercado no setor. O modelo acabou sendo aceito porque dependia de um pr-pagamento por parte do segurado e de pagamentos de acordo com os ganhos de cada um, com a contribuio futura tambm de acordo com esse patamar, sem ferir as leis do mercado. (FALEIROS, 2002; BOSCHETI, 2003b). Destarte, pode-se afirmar que a previdncia, enquanto um seguro, no instrumento de redistribuio de renda, j que o que impera a solidariedade horizontal entre categorias atravs de um fundo controlado pelo Estado. (FALEIROS, 2002). Nos anos 30, o ento presidente Getlio Vargas representou uma mudana da frao de classe no poder e direcionou a poltica para a transformao das relaes entre o Estado e a sociedade com a integrao do mercado interno e o desenvolvimento da industrializao, 34 s que mantendo a economia de exportao de produtos agrcolas sem romper a dependncia dos pases centrais. Nesse perodo as CAPs foram unificadas e absorvidas pelos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs), organizados por categorias profissionais e mantendo o carter atuarial. Os IAPs tinham carter nacional e participao direta do governo na sua administrao. O domnio do governo no campo das polticas sociais era forte. Tinham direito aos benefcios aqueles com situao ocupacional oficialmente legitimada, desde que vinculada obrigao contratual contributiva (COHN, 1998, p. 15-16). Com essas leis trabalhistas buscava-se estabelecer um sistema de seguro social, exigncia dos trabalhadores. Esse sistema foi paulatinamente implementado atravs dos IAPs para algumas categorias de trabalhadores 22 . O modelo getulista de proteo social se definia, em comparao com o que se passava no mundo, como fragmentado em categorias, limitado e desigual na implementao dos benefcios, em troca de um controle social das classes trabalhadoras. Dirigentes de institutos foram cooptados pelo poder numa troca de favores, o que fez com se (sic) caracterizasse esse modelo de corporativismo [...] numa expresso tpica do clientelismo e fisiologismo imperante no Brasil. (FALEIROS, 2000, p. 46).
Na primeira fase de seu governo, de 1930 a 37, Vargas implantou o que Montao (2003, p. 33) chama de democracia de bases populares, fazendo concesses simultneas classe mdia e ao proletariado. De 1937 a 1945 governou sob uma ditadura de tipo populista, o Estado Novo. Foi nesse perodo que outorgou a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). Em 1942 foi criada a Legio Brasileira da Assistncia (LBA), inicialmente para atender s famlias dos soldados que estavam na guerra, mas que depois passou a se dedicar maternidade e infncia. Os postos de servio eram implantados segundo interesses e convenincias do governo, que buscava a legitimao junto aos pobres. Predominava o assistencialismo na distribuio dos benefcios sociais, na forma de obras de caridade. Em seus discursos, Vargas frisava a importncia da legislao sobre o trabalho e a previdncia social do Brasil como uma das mais avanadas do mundo. A Previdncia atendia aos indivduos isoladamente, sobretudo se era trabalhador urbano empregado de uma empresa, evidncia ainda mais clara pela anlise da assistncia mdica prestada.
22 Os trabalhadores rurais, maioria da populao, sem condio salarial por presso dos latifundirios e tambm sem organizao de seus interesses, ficaram fora do sistema estatal de previdncia at os anos 70 (FALEIROS, 2000, p. 45). 35 Assim, a Previdncia Social cumpria seu papel original, socorrendo as massas de trabalhadores urbanos, mas ao mesmo tempo pacificando-as ao evitar que elas viessem a intervir livre e organizadamente nos conflitos polticos (VIEIRA, 1985, p. 58). O golpe militar, com a instalao da ditadura, trouxe um novo ciclo de acumulao de capital, com a associao de segmentos da burguesia nacional ao capital estrangeiro. O modelo econmico era centralizado e excludente. O crescimento econmico deu-se com a expanso da produtividade, a modernizao da economia e a entrada de capital externo em parceria com o Estado. As manifestaes democrticas e populares eram violentamente reprimidas e as medidas econmicas e sociais eram impostas de cima para baixo. O poder Legislativo estava enfraquecido. Nesse contexto de relaes polticas autoritrias, os militares foram contra as centrais sindicais, que defendiam o interesse das categorias de trabalhadores mais organizadas, iniciando a implantao de polticas universalizantes e centralizadas, o que era pertinente com sua viso de construo de uma Nao. Em 1966 foram unificados os IAPs dentro da poltica centralizadora do governo federal, sendo criado o Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), administrado pela tecnocracia militar. Foram feitos convnios entre o INPS e empresas para que os trabalhadores fossem atendidos no local de trabalho. O decorrer da dcada de 70 assiste a propostas universalizantes no sentido de um sistema de seguridade social, com a interveno pblica buscando a legitimao do governo em um perodo de transio poltica e social, apresentando exemplos de extenso de cobertura, como a instituio da RMV e a incluso no sistema dos trabalhadores rurais, das empregadas domsticas e trabalhadores autnomos, desde que contribuintes, entre outras medidas visando universalizao da previdncia no setor urbano. (COHN, 1998, p. 21). Em 1971 a previdncia foi ampliada para os trabalhadores rurais sem contribuio direta, tinham direito a um benefcio de apenas meio salrio mnimo , em 1972 para os empregados domsticos e em 1978 aos ambulantes. Isso foi possvel numa conjuntura de elevado nvel de emprego. Em 1974 foi criada a renda mensal vitalcia (RMV) para os idosos pobres com mais de 70 anos, com benefcios de um salrio mnimo, mas s para aqueles que tivessem contribudo pelo menos um ano com a Previdncia. 36 At fins da dcada de 70 difcil tratar das polticas de sade e de previdncia isoladas, pois os trabalhadores lutavam por ambas, que acabaram sendo concebidas juntas para a manuteno da capacidade produtiva da fora de trabalho nacional, principalmente da empregada nos setores que contribuam mais ao crescimento econmico do pas, ligados ao processo de industrializao. Em 1977, com a instituio do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social (SINPAS), so separadas a concesso e a manuteno dos benefcios, a cargo do INPS, e a assistncia mdica, que passa a ser responsabilidade do Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (Inamps), aos quais so agregados os rgos da assistncia, a LBA e a Funabem, essa voltada para as crianas e adolescentes. No Brasil no se pode falar de poltica social sem se remeter questo do desenvolvimento econmico. A poltica social [...] consiste numa estratgia utilizada pelo Estado brasileiro. Trata-se de estratgia voltada para o chamado desenvolvimento econmico e, consequentemente, para atuar na correlao de foras sociais, seguindo as determinaes daquele desenvolvimento. (VIEIRA, 1985, p. 10).
A poltica social no era privilegiada, sendo vista como um complemento (necessrio legitimao) das medidas econmicas. A maior parte dessas medidas data da segunda metade da dcada, quando a crise econmica j se fazia presente no Brasil e o governo de Figueiredo (1979-1984) implementou reformas com nfase na melhora da arrecadao. Isso acabou incidindo negativamente sobre os trabalhadores na medida em que pagam, em relao sua renda, a maior parte dos impostos que financiam a poltica. o perodo em que, ao custo social do milagre associa-se o custo social da crise, trilhando a Previdncia Social os rumos da seguridade social, ao estender coberturas de natureza mais tipicamente assistencial a toda a populao, seja ou no contribuinte do sistema previdencirio. Isso, em princpio, responderia funo do Estado, no fosse a situao peculiar de serem os trabalhadores, exatamente aqueles mais atingidos pelo milagre e pela crise, os grandes financiadores do sistema previdencirio. (COHN, 1998, p. 22).
Ou seja, mais uma vez os trabalhadores mais pobres so penalizados por uma poltica que implica em distribuio horizontal de renda. Quanto ao sistema previdencirio brasileiro, seus problemas na dcada de 1980, antes da promulgao da Constituio, eram muitos, com a inexistncia de um plano nico para 37 todos os segurados, com diferenas marcantes entre os regimes urbano e rural e entre as vrias categorias de contribuintes dentro de cada regime; valores dos benefcios relativos aos riscos sociais bsicos incompatveis com a cobertura necessria; regressividade na concesso de benefcios para pessoas de baixa renda e na relao do montante do benefcio e o salrio de contribuio; e reduo dos valores mdios das aposentadorias em quase 50% na dcada. (SOARES, 2001, p. 264). Quando, em 1982, o governo Figueiredo viu-se frente ao dilema da dvida, optou por preservar as relaes com o sistema financeiro internacional e recorrer ao Fundo Monetrio Internacional (FMI) para um emprstimo de emergncia, comprometendo-se a um ajuste recessivo (SALLUM J R., 1995). Em 1983/1984 o Fundo dificultou emprstimos para o Brasil, que enfrentava a crise da dvida, devido ao dficit da previdncia, o que trouxe a necessidade de um arrocho na poltica por meio do corte de benefcios, controle de internaes e aumento da arrecadao atravs das contribuies sociais, instrumento tpico do regime militar. (FALEIROS, 2002, p. 39) 23 . Os problemas para o sistema previdencirio nacional continuaram no governo Sarney, com sua vertente antiinflacionria e a idia de combater a presso sobre os preos via reduo do dficit pblico, salientando-se sempre a necessidade de reestruturao da previdncia pblica no sentido de corte de direitos, como, por exemplo, desvincular o piso dos benefcios do salrio mnimo para melhoria da situao econmica, sem se pensar nos riscos sociais que poderiam da advir (BEHRING, 2003; FALEIROS, 2002; PEREIRA, 2002). Contudo essas medidas ficaram no discurso. Em que pesem esses movimentos, a forte mobilizao social da poca no permitia cortes de direitos sem muito enfrentamento e as presses foram mais fortes, porque em ambiente de maior liberdade durante a Assemblia Nacional Constituinte. Frente s demandas, o governo atendeu em parte s presses dos trabalhadores e aposentados, instituindo o reajuste das aposentadorias de acordo com o dos salrios da ativa, abolindo as contribuies dos aposentados, em 1986, e reajustando os benefcios pelo salrio mnimo a partir de 1987. (FALEIROS, 2002, p. 44). Pressionado pelas reivindicaes em prol da garantia e mesmo ampliao dos direitos, de um lado, e pela necessidade e presso internacional pela resoluo do dficit oramentrio
23 Ressalte-se que, de to draconiano, esse acordo no pde ser cumprido pelo governo brasileiro (SALLUM J R., 1995, p. 156). 38 federal que j no era solucionado pela cobrana do imposto inflacionrio 24 , de outro, o governo Sarney optou pelo aumento da arrecadao, o que, dada a estrutura do sistema tributrio nacional, acabou afetando indiretamente a renda dos trabalhadores.
1.1.2 Sade
As polticas de sade no Brasil caracterizaram-se por muito tempo pelo seu estreito vnculo com a Previdncia, sobretudo no que diz respeito forma de financiamento, chegando mesmo a configurar uma relao de dependncia com ela. (COHN, 1998; COHN et al, 2002). Na verdade uma escolha, tanto dos trabalhadores quanto dos governos do perodo, dada as necessidades, que os sistemas nascessem e caminhassem juntos. Pelo fato de a ateno mdica ter sempre estado intrinsecamente associada previdncia, o direito sade constituiu-se com a distino relativa insero dos trabalhadores no mercado de trabalho. Os inseridos no mercado formal tinham acesso assistncia mdica individual de diferentes nveis de complexidade, enquanto aos trabalhadores do setor informal, aos desempregados e aos pobres eram destinadas as medidas de sade pblica, caracterizadas pela responsabilidade das aes de carter coletivo de natureza preventiva no controle de endemias e programticas na ateno a grupos selecionados da populao materno-infantil, tuberculosos, hansenianos e outros [...]. (COHN et al, 2002, p. 13). A escolha do Governo quando da organizao dos servios de sade no pas foi pela parceria com o setor privado, fazendo com que a assistncia mdica nascesse privatizada, em conseqncia do seu vnculo com a previdncia e incapacidade do aparelho estatal de prestar os servios de sade. (COHN, 1998). Teve incio com o credenciamento dos servios mdicos privados pelas CAPs ainda na dcada de 1920. Devido diviso entre os servios prestados diretamente pelo Estado e os de responsabilidade das CAPs e depois dos IAPs, desde o princpio vo sendo estabelecidas
24 O imposto inflacionrio constitui-se em um benefcio para o governo com a administrao financeiro-oramentria em perodos de acelerao da inflao, por meio da correo monetria do imposto cobrado e concomitante postergao na liberao dos recursos, esses sem correo monetria, defasando o montante real do gasto pblico. 39 algumas dicotomias no interior das polticas de sade no Brasil. A primeira est no enfoque eminentemente curativo frente ao enfoque eminentemente preventivo (COHN et al, 2002, p. 15), com a sade pblica respondendo pelas questes preventivas coletivas e as CAPs ficando responsveis pela ateno mdica individual s classes assalariadas urbanas. Na segunda metade dos anos 50, quando o modelo de desenvolvimento por substituio de importaes afirma-se, essa dicotomia foi acentuada, com predominncia do enfoque curativo entre os servios pblicos e privados de sade, havendo uma clara diviso de tarefas e clientelas (COHN et al, 2002, p. 16). Essa diviso desenvolve-se cada vez mais e, na segunda metade dos anos 70, a rede pblica de servios de sade passa a responder tambm por grande parte da assistncia mdica individual aos mais pobres. Contudo, isso no representou expanso significativa da rede pblica, mas sim o fortalecimento do setor privado de prestao de servios mdicos, j que a vinculao entre Sade e Previdncia levava preferncia pela compra dos servios a serem prestados do setor privado, ao invs da produo desses. Em contraposio, dados os crescentes gastos do oramento da Unio com a compra dos servios, a rede pblica de sade vai sendo sucateada (COHN et al, 2002, p. 17). Por outro lado, esse mesmo processo criou clientela cativa para o setor privado, aquela contribuinte da previdncia, por meio da compra de seus servios, quer sob a forma de convnios ou de credenciamentos. o perodo de apogeu das empresas mdicas, dos hospitais privados e das cooperativas mdicas. (COHN, 1998 e 2002). A par dessa diviso entre a sade pblica e os servios de sade prestados pelas CAPs, estabeleceu-se uma terceira dicotomia no interior da sade, qual seja, a consolidao da assistncia mdica como um direito contratual, compulsrio e contributivo, contraposta assistncia mdica para a populao carente, de natureza pblica e filantrpica (COHN, 2002, p. 17). O setor privado de sade, alm de contar com o financiamento privado das classes de mais alta renda e dos trabalhadores inseridos nos setores mais dinmicos da economia seja por meio da aquisio de seguros de sade, individuais ou coletivos, seja pelo desembolso direto para pagamento dos servios adquiridos e com a compra de parte de seus servios pelo setor pblico, ainda financiado indiretamente pelas diversas subvenes oferecidas pelo Estado, como a renncia fiscal, por meio da iseno de pagamentos, no todo ou em parte, de impostos e contribuies e do abatimento dos gastos com sade no clculo do imposto de renda de pessoas fsicas e jurdicas, ambos bastante disseminados e servindo de incentivo ao dinamismo do setor privado de sade no pas. (ELIAS, 1998, p. 94). 40 Ressalte-se que essa estrutura de incentivos altamente regressiva, pois s atinge as parcelas de maior poder aquisitivo, minoritrias na populao brasileira. Esses benefcios poderiam, ao invs disso, ser utilizados no fornecimento de servios de sade aos mais pobres, mas no essa a lgica da interveno pblica no pas. Essa privatizao do setor sade que no exclusivo seu e logo afeta a previdncia tambm conduz prevalncia da lgica do lucro e da capitalizao no setor, trazendo conseqncias perversas, entre elas a concentrao dos equipamentos de sade nas regies mais ricas do pas, ficando as mais pobres que tm, em geral, maior incidncia de doenas com servios mais escassos e de pior qualidade e a prestao de assistncia mdica pelo setor pblico sendo feita por meio de programas segmentados ao invs de polticas integradas (COHN et al, 2002). Reforando essas consideraes, Paulo Eduardo Elias (1998, p. 62) afirma que o papel histrico do Estado no setor sade tem sido o de organizador dos consumidores, direcionador do financiamento e conciliador dos interesses organizados em torno do setor, sobretudo dos articulados aos produtores privados, muito mais do que o de formulador de polticas pblicas integradas. No obstante essa realidade, Cohn et al (2002, p. 23) afirmam que as dcadas de 70 e 80 no Brasil foram fecundas em estudos, anlises e proposies sobre as questes de sade, quando vrias foras representativas formaram uma coalizo pela reforma sanitria. Os princpios fundamentais das proposies levantadas so a estatizao dos servios de sade, a constituio de um sistema nico, a descentralizao, a universalizao e a equidade no direito sade. Formalmente, esses princpios caminham no sentido da formulao da Seguridade Social no pas. Formulados em fins dos 70s, esses princpios traduzem-se em medidas na dcada posterior, que vo ao encontro das mudanas na poltica de Sade incorporadas no texto constitucional de 1988. Exemplos so o Programa das Aes Integradas de Sade (AIS), a partir de 1983, numa relao direta entre a Unio, por meio do Inamps, e os estados e municpios, abrangendo a transferncia de recursos financeiros para reforar seus gastos com sade e instncias de participao institucional da sociedade atravs de uma gesto colegiada; e os Sistemas Unificados e Descentralizados de Sade (SUDS), com os primeiros convnios entre o Inamps e as Secretarias Estaduais de Sade a partir de julho de 1987, em que essas ficam com a maior parte das responsabilidades que antes eram dos escritrios regionais do Inamps, permitindo uma descentralizao operacional, 41 administrativa e financeira dos servios de sade indita at ento, com a programao e oramentao integradas. (COHN et al, 2002; SOARES, 2001). Nesse contexto, a sade ficou com uma seo mais detalhada no captulo da Seguridade Social da Constituio Federal do que as outras duas polticas. O movimento da Reforma Sanitria, mesmo contrarrestado pelos grupos privados empresariais prestadores de servios ou ligados indstria farmacutica cuja meta prioritria a rentabilidade econmica , conseguiu incluir no texto, entre outros princpios, a concepo da Sade como um direito social e dever do Estado, o acesso universal 25 e igualitrio s aes e servios de sade, a integrao das aes compondo um sistema nico de atendimento e a descentralizao da poltica (PEREIRA, 2002, p. 10). Esses avanos, tanto nas novas formas de atuao quanto na legislao criada, contrastam com a gravidade do quadro sanitrio brasileiro e com a dificuldade na reorganizao institucional dos servios para atender sade de forma mais abrangente, agora instituda como um direito. (COHN et al, 2002 e ELIAS, 1998). Contrastam tambm com o retrocesso poltico de meados de 1988 para frente, com um processo mais geral de desmonte do setor pblico, principalmente na rea social. Porm esse processo afeta menos o setor Sade devido organizao e resistncia dos movimentos em seu favor. No perodo contra-reformista identificado por muitos estudiosos, que, para alguns, foi gestado ainda no governo do presidente Sarney, no qual se formaram as resistncias s polticas sociais progressistas, o Sistema nico de Sade (SUS), com a sua proposta inovadora de descentralizao e universalizao, foi um alvo preferencial de ataque (PEREIRA, 2002), o que atrasou sua implantao sem conseguir impedi-la. Outras afrontas proposta descentralizada do SUS foram a recentralizao dos pagamentos referentes sade no Inamps e a relutncia de alguns rgos na transferncia de suas atividades para as esferas subnacionais. Outra resistncia nesse sentido ocorreu em 1994, com a reteno no Ministrio da Sade das atividades regulatrias da rea e da compra dos servios privados. (PEREIRA, 2002, P. 47). Viana (apud PEREIRA, 2002, p. 47) ressalta que
25 O grande avano nesse sentido a desvinculao da necessidade de contribuio previdncia para o acesso aos servios pblicos de sade. 42 Ainda no nvel central, um outro bloco de interesses, at mais poderoso do que o do Ministrio da Sade, jogava contra a descentralizao. Era o bloco da rea econmica, formado por tcnicos e dirigentes do Ministrio da Fazenda, que efetuava expressivos cortes nos recursos federais destinados sade.
1.1.3 Assistncia Social
Com a forma de interveno pblica do Estado na rea social no perodo, ao trabalhador informal, excludo, cabiam as medidas de Assistncia Social, alm do atendimento mdico pblico. Organizada inicialmente no Brasil sob o Estado Novo de Vargas, em 1935, a partir da criao de um similar nacional do Council of Social Service estadunidense, foi reconstruda em 1938, sob a forma do Conselho Nacional de Servio Social, por meio do qual os notveis dialogavam com entidades sociais sobre os mais pobres (SPOSATI, 2005, p. 17). Apesar dessa tentativa de organizao inicial, historicamente a assistncia social no Brasil caracteriza-se por programas pulverizados, envolvendo aes de natureza distinta, e de modo geral de carter emergencial e temporrio, muito mais do que por uma poltica que vise um combate integrado s situaes de excluso, pautando-se pela reconstituio da cidadania dos excludos. (SPOSATI, 2005; SOARES, 2001) 26 . Desde o incio da prtica da assistncia social no pas ressalta-se seu carter filantrpico. Durante a Segunda Guerra Mundial foi criada a LBA, inicialmente para a ajuda aos pracinhas da Fora Expedicionria Brasileira, depois s suas famlias e, por fim, ao se tornar uma sociedade civil de finalidades no econmicas, estendeu-se s crianas e mes necessitadas, cobrindo as famlias no atingidas pela Previdncia Social. (SPOSATI, 2005, p. 19-20).
26 Entre as polticas sociais que comporo a Seguridade Social aps a Constituio Federal de 1988, a Assistncia Social a que menos se caracteriza como uma poltica pblica, no sentido de no haver unicidade e coordenao de aes em sua execuo. 43 Durante um longo perodo a LBA ser a grande entidade responsvel pela assistncia social no Brasil, em geral gerida pelas sucessivas primeiras-damas, sempre preservando seu carter assistencialista e clientelista, com uma boa dose de paternalismo. Em 1974, no governo do General Geisel, a Assistncia Social ganhou um novo lugar com a criao do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, porm durante a ditadura a Secretaria Nacional de Assistncia Social no teve uma grande atuao, permanecendo com a prtica das polticas assistenciais beneficentes, emergenciais e pulverizadas de at ento. Alis, fragmentao institucional e ausncia de integrao e coordenao de programas so problemas constantes em relao a essa poltica, levando duplicidade de aes para alguns e possibilidade de no abrangncia de outros necessitados, j que no h um planejamento integrado. Por exemplo, os benefcios assistenciais sob a forma de prestaes monetrias como auxlios natalidade, funeral e doena, o salrio-famlia, a renda mensal vitalcia, entre outros enquadravam-se como uma parte assistencial dentro da Previdncia, podendo levar a distores quanto definio do pblico a ser atingido. O oramento da rea tambm apresenta disperso na forma de previso e aplicao dos recursos, com grande informalidade e descontinuidade no acesso aos fundos pblicos (SOARES, 2001). Durante o regime militar ocorreu a substituio de recursos fiscais que financiavam a poltica por fontes de carter pra-fiscal, as contribuies sociais 27 , que tm efeito regressivo e recaem, portanto, sobre os trabalhadores. Um outro problema a dificuldade de acompanhar a arrecadao desses recursos, pois dispersa por diversos denominaes e fundos, inviabilizando o controle social dos mesmos. Durante a ditadura a situao no mudou muito e, em relao s fontes de financiamento e organizao da oramentao, isso no ocorreu nem depois do seu fim. Em 1984, com o processo de democratizao, os movimentos sociais comeam a lutar pela ampliao das polticas sociais pblicas, principalmente daquelas que no tinham ligao direta com o mundo do trabalho formal, como a Assistncia e a Sade, pela qual a luta em prol da universalizao.
27 Sobre as contribuies sociais e seu papel no sistema tributrio brasileiro, ver Oliveira (2001) e o tpico 1.4 deste captulo. 44 No incio do perodo conhecido como da Nova Repblica, o governo adotou a estratgia de mudanas estruturais para ampliao dos graus de efetividade dos programas sociais. Sua viabilizao contemplava medidas de carter emergencial, visando objetivos de curto prazo com um conjunto de programas assistenciais a cargo da LBA, principalmente nas reas de alimentao e nutrio, e medidas estruturantes, que seriam executadas posteriormente (SOARES, 2001, p. 285-286). A implementao dessas mudanas, porm, foi limitada pelo desequilbrio financeiro do setor pblico, combalido pela crise da dvida, e pelas clivagens do sistema poltico em um perodo de transio do regime ditatorial. O 1 Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) posicionava a Assistncia Social como poltica pblica, reconhecendo o usurio como sujeito de direitos, sugerindo a ampliao de sua participao e avanando no sentido de realizar a ruptura com a leitura caritativa e tutelar com que a assistncia era tradicionalmente gerida (SPOSATI, 2005, p. 30-31). Visava-se a descentralizao e democratizao da poltica, bem como a integrao das aes governamentais e comunitrias. Como na rea da sade, a Secretaria Nacional de Assistncia Social, junto aos movimentos e entidades relacionados rea, buscou agregar conhecimentos e pesquisas sobre a Assistncia Social no perodo entre 1985 e a promulgao da Constituio Federal para assegurar novas bases para a tomada de deciso. Essa srie de estudos contribuiu para que a poltica passasse a ser reconhecida como um direito dos cidados e para reorganizar suas prticas, contribuindo na tentativa de eliminao do clientelismo e da filantropia, colocando-a como uma poltica pblica com o objetivo de promover cidadania. Esse acmulo sobre a poltica de Assistncia Social levou sua incluso na Carta Magna do pas como um direito do cidado e dever do Estado, avanando na formalizao e trazendo a possibilidade de que a assistncia no seja uma mera ajuda aos necessitados, mas um instrumento de incluso social ao promover a cidadania de seus beneficirios. Todavia a Constituio deveria ser regulamentada por outras legislaes, o que, no caso da Assistncia, s ocorrer em 1993, prejudicando sua implementao enquanto poltica pblica integrante da Seguridade Social. 45 A Poltica de Seguridade Social como um Todo
O cenrio poltico brasileiro do incio dos anos 80 foi marcado pelo esgotamento de dois projetos polticos: foi bloqueado o projeto de construo, sob a gide do Estado, de um capitalismo industrial autrquico e autnomo em relao transnacionalizao do capital; e esgotou-se o projeto de liberalizao do regime autoritrio, cuja execuo iniciou em 1973. (SALLUM J R., 1995). O desenvolvimento capitalista em nvel mundial passou por um processo de mudana com a reverso do ciclo de crescimento com base na indstria. Isso incidiu sobre o Brasil, impondo obstculos consolidao do capitalismo industrial. Foram dois os acontecimentos econmicos mais fortes nesse sentido: a crise do petrleo no final dos anos 1970, que afetou profundamente as contas externas do pas; e a crise da dvida no incio dos anos 80, que culminou em uma moratria tcnica devido falta de divisas, inviabilizando novos emprstimos ao pas no perodo e impossibilitando a importao dos equipamentos necessrios industrializao. O dinamismo da sociedade, resultado do desenvolvimento capitalista dos anos 60 e 70 que trouxe um grande crescimento do proletariado e de uma classe mdia assalariada resultou em novas formas de organizao dos segmentos sociais, paralelas s formas estatais de intermediao de interesses. Os padres de conduta liberaram-se do Estado por meio da ao dos movimentos sociais, que ganhavam fora social e poltica, mostrando um descompasso com os mecanismos de representao/cooptao poltica prevalecentes at ento. Todavia, enquanto conseguiu controlar os efeitos das presses externas, o governo moldou o processo de liberalizao. Tambm no incio dos anos 80 instaurou-se no Brasil uma crise de hegemonia (SALLUM J R., 1995; MOTA, 1995). O ncleo governamental no conseguia mais atingir a aliana desenvolvimentista e a sociedade como um todo devido, principalmente, dissociao do empresariado em relao ao governo 28 . Contudo no era s esse fator. A forma pela qual se exercia o domnio sobre a sociedade sofreu desafios crescentes com a autonomizao dos segmentos sociais em relao tutela
28 E comeou o processo de instaurao de uma cultura da crise para justificar tudo o que se fazia (MOTA, 1995). 46 do Estado, principalmente da classe mdia assalariada, que teve um papel muito importante na crise do velho Estado. O papel principal foi do novo sindicalismo operrio. Aps a anistia aos presos e exilados polticos, em 1979, os sindicatos e movimentos populares, principalmente urbanos, reorganizaram-se, e foi formado um partido popular, o Partido dos Trabalhadores. Alm disso, o perodo da democratizao conheceu rupturas na aliana sociopoltica dominante, com a crise do Estado desenvolvimentista que at ento mantinha as diferentes fraes dessa classe coesas (SALLUM J R., 1995) 29 . A situao de transio, na ausncia de uma fora poltica com possibilidade de liderar um novo pacto poltico livrando-se dos limites do Estado desenvolvimentista que estava em crise , estreitava os horizontes dos atores devido s tentativas de resolver a crise com os olhos do passado. (SALLUM J R., 1995). nesse contexto que foi eleita uma Assemblia Constituinte para elaborar nova Constituio para o pas, que saa de longa ditadura. A Constituinte representou uma grande arena de disputas 30 , trazendo alguma esperana de mudanas para os trabalhadores brasileiros aps a seqncia anterior de frustraes. A participao do movimento operrio e popular era um ingrediente poltico novo, cuja ao interferiu na agenda dos anos 80 e conseguiu pautar alguns eixos na Constituinte. Behring (2003, p. 42) enumera os seguintes: reafirmao das liberdades democrticas; impugnao da desigualdade descomunal e afirmao dos direitos sociais; reafirmao de uma vontade nacional e da soberania, com rejeio das ingerncias do Fundo Monetrio Internacional; direitos trabalhistas; reforma agrria, entre outros. A Constituio de 1988, com a qual as elites polticas desejaram acertar as contas com o passado autoritrio e construir uma democracia estvel (SALLUM J R., 1995, p. 162), tem essa marca de tentativa de ampliar as possibilidades de resoluo da crise, assegurando e
29 Complementando, Sallum J r. (1995, p. 160) ressalta que [...] a partir de 1983 instaura-se no Brasil aquilo que Gramsci denominava de crise de hegemonia. O ncleo governamental no conseguia mais dirigir a aliana desenvolvimentista e a sociedade como um todo. Os representantes dissociam- se dos representados, que se fracionam e polarizam em torno de interesses e idias distintas. A desagregao no interior do bloco dominante [...]apenas acelera dramaticamente um processo de desajuste entre poder poltico e sociedade. 30 Desde 1985 cerca de 80 organizaes entre elas sindicatos, movimentos sociais, partidos polticos, instituies governamentais e privadas reuniram-se na Articulao Nacional de Entidades pela Mobilizao Popular na Constituinte, criando um amplo movimento social de participao poltica e trazendo visibilidade a propostas de democratizao e ampliao de direitos, visando criar uma nova institucionalidade democrtica. (FALEIROS, 2000). 47 ampliando direitos a quem no os tinha, mas criando ao mesmo tempo privilgios que se tornaram obstculos na superao da crise do Estado. No plano social, ressalte-se a incluso do conceito de Seguridade Social. Essa concepo representa um avano na medida em que pretende ser mais abrangente do que a do seguro social, que se restringe a benefcios e prestao de servios bastante especficos e condicionados capacidade contributiva das pessoas ou seja, nesse caso a poltica social caracteriza-se por proteger os que se encontram no mercado de trabalho. A Seguridade, por sua vez, abrange um conjunto integrado de aes e compreende um direito, no caso brasileiro, Sade, Assistncia Social e Previdncia 31 , ultrapassando o carter estritamente contratualista antes vigente ao afirmar esses direitos como universais. Ressalte-se, contudo, que as reformas nas polticas sociais e muitos dos princpios contidos na Constituio Federal, tais como descentralizao na execuo e controle dos programas sociais, participao popular nos processos decisrios, integrao dos servios e equipamentos sociais, democratizao do acesso e universalizao das polticas de Seguridade, foram uma resultante do movimento reformista ento existente, estavam inscritos na legislao e j vinham sendo implementadas pelo governo Sarney (1985-1989) antes da Constituio. (SOARES, 2001) 32 . Compreendendo um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social (BRASIL, 1988. Art. 194), a Seguridade demonstrou um carter mais amplo ao unir, no Captulo II do Ttulo VIII da Constituio Federal da Ordem Social, polticas sociais distributivas e universais, como so os casos da assistncia e da sade, ao tradicional seguro social, representado pela previdncia, uma poltica contributiva. Segundo Pereira (2002, p. 34-35), a Sade e a Assistncia revolucionaram o padro convencional de proteo pblica no Brasil ao fortalecerem o lado distributivo da Seguridade Social. Isso porque a segurana social comeou a ser concebida independentemente de
31 Nos pases capitalistas desenvolvidos os sistemas de Seguridade abrangem reas mais amplas, como educao, trabalho, habitao, lazer, entre outras, dependendo do caso. (PASTORINI, 2003, p. 207-209). 32 Em relao Sade, em 1985 ocorreu a universalizao do acesso a esses servios e, em 1987, sua descentralizao administrativo-financeira e unificao da gesto com o SUDS. Na Previdncia Social, antes da constituio j era lei a isonomia dos benefcios urbanos e rurais e a democratizao da gesto. (SOARES, 2001). A Assistncia Social era a rea mais atrasada em relao a alteraes em sua gesto e continuou por um bom tempo a ser utilizada com fins clientelistas. 48 contribuies prvias e da insero no mercado de trabalho e a cidadania social passaria a ter, conseqentemente, carter extensivo, guiado pelos princpios da incondicionalidade e da universalidade. A Seguridade Social, nos termos da lei, organizar-se-ia com base nos seguintes objetivos, de acordo com o Pargrafo nico do Art. 194 e seus respectivos incisos (BRASIL, 1988): I universalidade da cobertura e do atendimento; II uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais; III seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios; IV irredutibilidade do valor dos benefcios; V equidade na forma de participao no custeio; VI diversidade da base de financiamento; VII carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao da comunidade, em especial dos trabalhadores, empresrios e aposentados 33 .
O inciso I vlido para a sade, j que a poltica de previdncia pressupe contribuio anterior e a assistncia ser prestada aos cidados em situao de risco. Dada a sua seletividade, o inciso III associa-se assistncia. O inciso V, que trata da participao no custeio, refere-se especificamente previdncia. Os demais incisos II, IV, VI e VII so vlidos para as trs polticas da seguridade. A universalidade da cobertura no quer dizer que sejam assegurados direitos iguais para todos. A sade, sim, direito de todos, contudo a assistncia devida a quem necessitar e a previdncia um direito derivado de uma contribuio anterior, ou seja, mantm a lgica do seguro. (BOSCHETI, 2003a, p. 71). O princpio da uniformidade e equivalncia dos benefcios garante a unificao dos regimes urbanos e rurais no mbito do regime geral da previdncia, mas no se aplica para tornar equivalente os benefcios dos trabalhadores do setor pblico e do setor privado e muito menos dos trabalhadores formais e dos informais.
33 Pela Emenda Constitucional n. 20, de 1998 (BRASIL, 1998c), a redao do inciso VII passou a ser: carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados. 49 A seletividade e a distributividade na prestao de benefcios e servios apontam a opo da Seguridade Social brasileira pela discriminao positiva. Este princpio, apesar de dizer respeito diretamente aos direitos assistenciais, abre tambm a possibilidade de tornar seletivos tanto os benefcios da previdncia quanto os da sade. (BOSCHETI, 2003a, p. 72). J o princpio da irredutibilidade indica que o valor de nenhum benefcio pode ser inferior ao salrio mnimo e o reajuste dever ocorrer de forma a repor as perdas impostas pela inflao. O carter democrtico e descentralizado 34 da administrao assegura que aqueles que financiam e usufruem os direitos devem participar da tomada de deciso em que pese a responsabilidade de administrar as instituies responsveis pela seguridade social continuar com o Estado. Finalmente, o princpio da diversidade das bases de financiamento tem duas implicaes: as contribuies dos empregadores no mais sero baseadas somente sobre a folha de salrios, devendo incidir sobre o faturamento e o lucro de forma a tornar o financiamento mais redistributivo e progressivo; e obriga o Governo Federal, os Estados e os municpios a destinarem recursos fiscais ao Oramento da Seguridade Social 35 . O que se destaca nesse sistema so os princpios da incondicionalidade para as duas polticas no contributivas e o da universalidade, ainda que este se refira mais s polticas de sade do que s outras duas. Como instrumento de integrao do sistema, a Constituio Federal (Art. 195, par. 2) instituiu o Oramento da Seguridade Social (OSS), que deveria ser elaborado de forma integrada pelos rgos responsveis por cada uma das polticas. Porm, no mesmo pargrafo em que traz essa inovao, o texto diz que fica assegurada a cada rea a gesto de seus recursos, ou seja, no prev, de forma mais direta, a instituio de um rgo nico
34 Sobre o processo de descentralizao inaugurado com a Constituio Federal de 1988 h pontos de vista conflituosos. O Governo Federal, a partir da, passou a ter o papel de coordenao das polticas sociais e no de execuo. Para Faleiros (2000, p.50), vive-se um processo de conflito entre um modelo de garantia de direitos, descentralizado e participativo, e uma poltica clientelista, de distribuio de favores, cooptadora e fragmentada, que usa os recursos pblicos para fins privados. nesse sentido que Stein (1999, passim) lembra-nos que uma discusso central junto com a da descentralizao a da democratizao, para que no se corporifique em mero repasse de obrigaes para prefeituras, numa espcie de operao desmanche das polticas j estabelecidas. 35 Apesar de esse princpio estar na Constituio Federal, no foi cumprido durante o governo FHC e posteriormente. Na verdade, o oposto que tem ocorrido, com desvio de recursos do Oramento da Seguridade para o Oramento Fiscal da Unio, por meio da desvinculao de recursos feita por meio do FSE, que depois se tornou FEF e, hoje, DRU, sobre os quais falaremos mais a frente. 50 que cuidaria da poltica de Seguridade Social nacional. Destarte, pode-se afirmar que a Constituio no avanou muito na unicidade da gesto, o que trar muitos problemas a essa poltica posteriormente. Como no h um rgo gestor da Seguridade, os recursos arrecadados para as polticas da rea, exceo da contribuio previdenciria, so geridos pelo Tesouro Nacional, que os repassa aos rgos responsveis. Essa situao geradora de conflitos em torno da transparncia da arrecadao e repasse dos recursos. O artigo 195 da Carta Magna versa sobre a fonte de financiamento da Seguridade Social, que ser financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta (BRASIL, 1988), por meio de recursos dos Oramentos Fiscais da Unio, dos estados e dos municpios e de contribuies sociais especficas para esse fim, do empregador sobre a folha de salrios, a receita ou faturamento e o lucro; do trabalhador e demais segurados; e sobre a receita de concursos de prognsticos. Apesar da fragilidade da Constituio em termos da institucionalizao do sistema de Seguridade Social, suas fontes de financiamento foram muito bem definidas, sendo de amplo escopo e propiciando recursos considerveis para a execuo das polticas. Essas afirmaes acima so vlidas em se tratando do texto constitucional. Contudo, todas essas disposies, fruto de uma intensa mobilizao e reivindicao de partes representativas da sociedade, no eram auto-aplicveis, sendo sua regulamentao remetida para os termos da lei, isto , legislaes infraconstitucionais seriam responsveis pela legalizao e efetivao das polticas de Seguridade Social, das quais constariam os desdobramentos e interpretaes do contedo da Carta Magna. (PEREIRA, 2002) 36 . Alm da dificuldade na regulamentao posterior, essa estratgia permitiu que os Governos da poca se vissem livres da responsabilidade quanto efetivao do sistema, j que as leis que deveriam estabelecer os parmetros das polticas no estavam institudas. Um outro problema complementar foi o lapso temporal existente entre a regulamentao dos diferentes direitos Seguridade. Em que pese a Constituio Federal determinar, em seus Atos das Disposies Constitucionais Transitrias, que as leis complementares de regulamentao da Seguridade Social deveriam ser elaboradas pelo Executivo no prazo de
36 Pereira (2002) refora que a ausncia de auto-aplicao de vrios dispositivos constitucionais, entre eles os referentes Seguridade, coloca tona as tenses existentes e no resolvidas na ANC. Trata-se do carter contraditrio dessa Constituio. 51 seis meses e votadas pelo Congresso no mesmo prazo, a chamada Lei Orgnica da Sade Lei 8.080 s foi aprovada em 1990; a Lei de Organizao e Custeio da Seguridade e de Benefcios da Previdncia Lei 8.212 em 1991; e a Lei Orgnica da Assistncia Social somente em 1993, devido forte presso social, principalmente do setor relacionado a ela, aps haver sofrido um veto total do presidente Collor em 1990. O processo de regulamentao das matrias constitucionais, tal e qual o processo constituinte ou at mais do que ele , configurou-se em nova etapa de agudos conflitos de interesses. Behring (2003, p. 249-250) avalia que Os desafios para deslanchar a implementao do conceito ali previsto formalmente j seriam grandes, mesmo em condies nas quais o movimento dos trabalhadores se mantivesse atento e forte, e a crise econmica estivesse sob a conduo, no nvel do Estado nacional, de segmentos com algum compromisso democrtico e redistributivo. J se sabe que a hegemonia poltica no foi esta na seqncia de 1988, de forma que o conceito retardatrio, hbrido, distorcido ou inconcluso de seguridade social brasileira [...] encontrou dificuldades antigas e novas ainda maiores para consolidar-se.
Essa situao reafirmou as condies desfavorveis para a implantao de um sistema de seguridade mnimo no Brasil. Em decorrncia, a par da tradicional setorizao das polticas pblicas brasileiras, criou-se, a partir da regulamentao parcelada e descoordenada do Sistema, um hibridismo na concepo e ao das polticas que o compem, dadas a justaposio dos dois eixos que deveriam estrutur-lo organicamente (contributivo e distributivo) e a desarticulao das trs polticas. (PEREIRA, 2002, p. 38. Grifos da autora).
Agravando essas tendncias, no podemos esquecer do cenrio poltico-ideolgico internacional, com a disseminao da onda neoliberal pelos pases centrais desde 1970, que traz consigo a ideologia do mercado e do sucesso/competitividade individual. O neoliberalismo implica na limitao dos gastos sociais do Estado e numa liberalizao crescente para o capital. Para a Seguridade, especificamente, esse iderio leva ao resgate do modelo do seguro, da prestao de servios em troca de contribuio 37 . Nesse sentido, a tendncia a reduo dos direitos sociais. Essa diminuio do Estado para o social paralela a uma tendncia de
37 o modelo conhecido como bismarckiano, inspirado na poltica implantada por Otto Von Bismarck na Alemanha no sculo XIX. 52 se enxergar o mercado como o melhor espao para resposta s necessidades de poltica social. A interveno pblica no social, assim, deve ser focalizada, voltada s para os grupos de risco, e no universais, como diz a Constituio. Esse o pano de fundo mundial enquanto o Brasil tentava estabelecer uma poltica mnima de Seguridade Social, que carregava em si a inteno de pelo menos ampliao da cidadania como um direito social 38 . Com o privilgio da lgica do seguro, prevalecem o incentivo competitividade privada e a perseguio das lgicas atuarial e contbil na concesso de benefcios, em detrimento da satisfao das necessidades sociais. Aliada a essa ideologia neoliberal, h ainda a idia do Estado mnimo, que s deve cumprir suas funes clssicas, quais sejam legislao, regulamentao e fiscalizao dos contratos, defesa da nao em relao aos estrangeiros e da ordem social, mantendo a paz e a propriedade privada. A conteno dos gastos pblicos da decorrente afeta profundamente os princpios da incondicionalidade e da universalidade inerentes Seguridade, pois lhes retiram as condies materiais de realizao. Essa lgica consolida-se no Brasil mais para frente, nos anos 90, mas no se pode deixar de lado que ela j estava posta desde a dcada de 70, portanto bem antes do incio das discusses sobre o novo cdigo de leis nacional. O sistema de seguridade estabelecido na Constituio Federal de fins dos anos 80 era avanado na letra da lei , mas incapaz de conter a dualidade histrica do sistema de proteo social brasileiro, que vem desde a era Vargas e aprofundou-se na ditadura militar. Vianna (1998) identifica essa dualidade na americanizao da seguridade social brasileira, com o sistema pblico especializando-se no (mau) atendimento dos muito pobres enquanto o mercado de servios mdicos e de previdncia conquista adeptos entre a classe mdia e o operariado empregado nos setores mais dinmicos da economia 39 .
38 Segundo os estudiosos do tema, essa era a idia das polticas sociais do Plano Beveridge, da Inglaterra. 39 Vianna (1998, p. 143-144) complementa que essa americanizao perversa, pois mais regressiva, dado o sistema de financiamento das polticas sociais no Brasil, e com regras menos claras do que o sistema dual norte-americano. 53 Nesse cenrio, restabeleceu-se a fronteira entre os que tinham direito por sua capacidade de contribuio direta e a concepo universalista que remete ao direito proteo social com respaldo na cidadania. Segundo Soares (2001, p. 213), as reformas e mudanas preconizadas e implementadas no perodo imediatamente anterior e no da Constituinte provocaram uma inflexo importante nas polticas sociais brasileiras, contudo essa mudana no reino das intenes no implicou em modificaes estruturais, sobretudo de suas bases de financiamento, mas tambm da base poltico-social-ideolgica, que propiciassem sua consolidao. Com isso, na concepo de Soares (2001, p.348) o pas foi interceptado no meio do caminho em sua tentativa de montagem de um Estado de Bem-Estar Social, que foi tardia, sendo atropelado pelo ajuste neoliberal. Melhor dizendo, esse ajuste resultado da lgica de circulao e valorizao do capital especulativo no perodo contemporneo do capitalismo, que leva reduo drstica dos recursos para fins outros que no sua valorizao, expressando-se ideologicamente sob a forma das propostas neoliberais. 54 As Polticas componentes da Seguridade Social entre a Constituio Federal e as regulamentaes necessrias
certo consenso que a Constituio Federal trouxe avanos significativos, em termos legais, no que concerne aos direitos sociais, especialmente com a introduo do conceito de Seguridade Social agregando as polticas de Previdncia, Sade e Assistncia Social -, resultado de um processo de mobilizao sem paralelo na histria brasileira. Com isso, oferecia, pelo menos no papel, a idia da cidadania aos brasileiros para alm da do seguro at ento vigente nas polticas de Previdncia e Sade. Muitos cientistas sociais chamam- na de a Constituio Cidad. Nossa Constituio pode ser vista como liberal-democrtico-universalista, expressando as contradies da sociedade brasileira e fazendo conviver as polticas estatais e as polticas de mercado nas reas da sade, da previdncia e da assistncia social (FALEIROS, 2000, p. 49. Grifo nosso). No possvel deixar de levar em conta que a promulgao da Constituio coincide com o aprofundamento da crise fiscal do Estado, agravada pela crise da dvida que atingiu os pases da Amrica Latina e pela queda das taxas de investimento no pas, reduzindo o crescimento econmico e, com isso, aumentando o desemprego e a precarizao do trabalho. Essa realidade inviabiliza politicamente, dada a correlao de foras sociais, a colocao em prtica de muitos princpios nela inscritos. Outro agravante o momento internacional. Nos pases centrais o neoliberalismo j se tornava a ideologia dominante. A diminuio do Estado para o social paralela a uma tendncia de se enxergar o mercado como o melhor espao para resposta s necessidades de poltica social. As polticas do Estado, assim, devem ser focalizadas, voltadas s para os grupos de risco, e no universais, como diz a Constituio. Paradoxalmente, essa tentativa de criao de um Estado de Bem Estar social surge no Brasil num perodo em que no contexto internacional questionava-se a interveno do Estado como sendo o caminho da servido (Hayek, 1990). A corrente neoliberal [...] centra-se no ataque aos elementos de conquista sociais e trabalhistas que continha o chamado pacto Keynesiano no Estado de Bem-Estar Social. (MONTAO, 2003, p. 35). Em relao Previdncia, as maiores mudanas foram a instituio da aposentadoria por tempo de servio e a previdncia rural com piso de um salrio mnimo, como a Previdncia 55 urbana. Piso que ser questionado muitas vezes ao longo da histria, inclusive durante o perodo de ajustes e implementao da Constituio de 1988. O artigo 201 da Constituio trata dos planos de previdncia social, que atendero, mediante contribuio, a cobertura de doenas, invalidez, morte e os resultantes de acidentes de trabalho, velhice e recluso; o salrio-famlia; a proteo maternidade; o seguro-desemprego; e penso por morte ao companheiro e dependentes do segurado. (BRASIL, 1988). O pargrafo 1 do artigo garante a participao de qualquer pessoa nos benefcios da previdncia, desde que contribua, o 2 assegura o reajustamento dos benefcios para garantir-lhes o valor real e o 5 estabelece que nenhum benefcio ter valor mensal inferior ao salrio mnimo. O pargrafo 7 do mesmo artigo determina que a previdncia manter seguro coletivo de carter complementar, custeado por contribuies adicionais das empresas. (BRASIL, 1988). O artigo 202 assegurava aposentadoria calculando-se o benefcio sobre a mdia dos ltimos trinta e seis salrios de contribuio, corrigidos monetariamente, e estabelecia a regularidade dos reajustes dos salrios de contribuio de modo a preservar seus valores reais, tendo direito ao benefcio aos 65 anos os homens e aos 60 as mulheres, aps 35 e 30 anos de contribuio, respectivamente, com direito aposentadoria proporcional aps 30 e 25 anos de trabalho, para homens e mulheres. Quanto poltica de sade, o artigo 198 da Constituio Federal (BRASIL, 1988) prev a instituio do Sistema nico de Sade (SUS) para os servios pblicos em uma rede regionalizada e hierarquizada, estabelecendo suas diretrizes, quais sejam: a descentralizao 40 , com direo nica em cada esfera de governo; o atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais; e a participao da comunidade. Nos artigos 203 e 204 do captulo sobre a Ordem Social a Assistncia Social reconhecida como direito e passa a ser incorporada a Seguridade Social. O relator desse captulo, Senador Almir Gabriel (apud SPOSATI, 2005, p. 39) afirmava, em sua justificativa, que o
40 No entanto, apenas depois de cinco anos da vigncia da Constituio o governo caminhou na direo da implementao desse princpio, por meio da Norma Operacional Bsica do SUS (NOB/SUS) nmero 01/1993, aprovada por portaria do Ministrio da Sade. (ELIAS, 1998, p. 111). 56 conceito de Seguridade envolvia a idia de cobertura da populao inteira em relao aos direitos sociais, independentemente da capacidade contributiva do indivduo. Portanto, a lei inova ao conceber a Assistncia Social como um direito no-contributivo, apontando a necessidade de ateno aos problemas sociais para alm dos trabalhadores formais, abrangendo o conjunto da populao. Ademais, a apresentao de motivos para a incluso da Assistncia na Seguridade repudia o conceito da populao beneficiria como marginal ou carente, considerando que suas necessidades advm da estrutura social resultante do modo de produo capitalista em um pas subdesenvolvido. Os segmentos em risco e vulnerabilidade que deveriam ser atendidos pela poltica so as famlias com renda per capita de at meio salrio mnimo, crianas, mulheres e idosos sem condies de autonomia e os moradores de rua. (SPOSATI, 2005, p. 42) 41 . Contudo, conforme citado, os dispositivos constitucionais no eram auto-aplicveis e, com isso, o governo teve brechas para se eximir de responsabilidade quanto efetivao do sistema de Seguridade Social como um todo, o que trouxe para a pauta novos conflitos de interesses. Ademais, como efeito da crise dos anos 80 e o resultante problema da inflao no pas, que trazia a necessidade de solues novas, o iderio neoliberal comeou a contaminar os polticos e estudiosos brasileiros, trazendo a necessidade da retrao estatal e dificultando o reconhecimento pblico dos direitos sociais. Nesse contexto, levando-se em conta a nossa formao social e a forma predominante de relao das elites com as classes subalternas, baseadas no clientelismo e no paternalismo, o conceito concertado e orgnico de Seguridade Social, previsto na Constituio, nunca se materializou na prtica (PEREIRA, 2002, p. 37-38). Como exemplo explcito, pode-se pensar no caso da regulamentao da Sade, com a instituio do Sistema nico de Sade (SUS), que a Constituio Federal previa para 1989, um ano aps sua promulgao. Todavia, isso s ocorreu em setembro de 1990, com a promulgao da Lei 8.080, conhecida como a Lei Orgnica da Sade, que reafirma a Sade como um direito fundamental do ser humano, sendo do Estado o dever de prover as
41 Segundo SPOSATI (2005), na argumentao do relator aparecem uma srie de demandas como a criao do sistema de Assistncia Social descentralizado, participativo e com garantias em relao alocao de recursos; a superao da fragmentao e da superposio de programas; introduo tanto do controle social quanto do controle do setor pblico sobre os recursos repassados s entidades assistenciais que continuam sem resposta at hoje. 57 condies ao seu pleno exerccio atravs da formulao e execuo de polticas econmicas e sociais e do estabelecimento de condies que assegurem acesso universal e igualitrio s aes e aos servios. Essa lei coloca como objetivos do SUS a identificao e divulgao dos fatores condicionantes da sade, a formulao da poltica de sade e a assistncia s pessoas por intermdio de aes de promoo, proteo e recuperao da sade. Como princpios, alm dos inscritos nos artigos 194 e 198 da Constituio, adiciona, entre outros, a integralidade da assistncia, a preservao da autonomia das pessoas na defesa de sua integridade, o direito informao sobre a sade pelos pacientes, a utilizao da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, a capacidade de resoluo dos servios em todos os nveis de assistncia e a organizao dos servios pblicos de modo a evitar duplicidade de meios para fins idnticos. (BRASIL, 1990a). Como a lei 8.080 foi mutilada por sofrer vrios vetos do Executivo, sob o comando do presidente Collor, afetando a efetividade do princpio da participao da sociedade na gesto da poltica, do controle social e da definio da forma de repasse dos recursos entre os entes federados, fez-se necessria uma complementao, o que foi feito pela Lei 8.142, ainda em 1990, que dispe sobre a participao da comunidade na gesto do SUS e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade. (BRASIL, 1990b). Como se percebe, todos os aspectos do SUS, desde a operacionalizao da poltica at a gesto democrtica, passando pela questo do financiamento, foram de difcil aprovao. Por exemplo, em relao aos repasses de recursos financeiros da esfera federal para a municipal, somente com a Norma Operacional Bsica (NOB) de 1993 deu-se incio sistemtica do repasse direto de fundo para fundo, segundo critrios estabelecidos pelas normas, contrapondo-se lgica convenial 42 at ento vigente. (PEREIRA, 2002). Com o repasse sendo feito via convnios, apesar de a qualidade dos mesmos importar, fica mais fcil o privilgio a um ou outro municpio ou estado, de acordo com as relaes polticas dos governantes. Em que pesem os avanos legais, persistem muitos problemas no perfil da organizao dos servios de sade. So eles: o sistema centralizado, com o Executivo Federal decidindo boa parte das diretrizes e prioridades; acentuadamente privatizado, com cerca de 70% dos
42 Lgica essa que pode levar ao fisiologismo e ao clientelismo, comuns na prtica poltica no Brasil. 58 servios prestados pelo Estado sendo produzidos pelo setor privado; crescentemente distante das reais necessidades de sade da populao brasileira; apresenta clara diviso de trabalho entre os setores pblico ao qual cabem as medidas de carter coletivo e o atendimento individual em procedimentos mais onerosos e privado que fica com o atendimento mais rentvel; e profundamente discriminatrio e injusto. (COHN, 1998, p. 40- 42). As mudanas na poltica de sade praticamente no alteraram o modelo de Estado voltado aos interesses privados e o resultado acabou sendo uma organizao dos servios com forte presena do setor privado em certos nveis de assistncia mdica e do setor pblico em outros, o que leva no a um sistema de sade, mas sim a sistemas, que segmentam a assistncia principalmente pela forma de financiamento e pela insero do usurio no sistema de produo econmica. (ELIAS, 1998, p. 62-63). Resulta disse tudo um Sistema de Sade restritivo quanto cobertura oferecida, extremamente segmentado na produo e no acesso aos servios, inquo no atendimento das necessidades sociais, e absolutamente desigual no tratamento dispensado aos usurios, tornando na prtica letra morta os preceitos constitucionais aprovados em 1988 e boa parte das leis que compem o arcabouo legal do SUS. (ELIAS, 1998, p. 92).
Foram articulados movimentos em prol da Assistncia Social tambm. Com a intensa mobilizao poltica, o Legislativo aprovou o primeiro projeto de lei em agosto de 1990, contudo o presidente Collor vetou totalmente a lei, justificando que a proposio no estava vinculada a uma Assistncia Social responsvel, que se limite a auxlios s camadas mais carentes da populao, sem, contudo, comprometer-se com a complementao pecuniria e continuada de renda, papel este de uma ao voltada mais disponibilidade de empregos e salrios dignos (Mensagem de veto 672 de 1990 apud SOARES, 2001, p. 293). O projeto de Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) confirmava a concepo universalista da Constituio, assegurando como direito social ligado cidadania um conjunto de aes assistenciais, como garantia de mnimos sociais. Entre outros, esse projeto previa a ampliao do benefcio de renda mensal vitalcia e a complementao da renda familiar por meio de abono mensal. (BRASIL, 1989). O veto total do presidente Collor, nesse contexto, incidia sobre os preceitos constitucionais em relao poltica de Assistncia, na verdade atingindo a Seguridade como um todo. O Projeto de Reconstruo Nacional do governo Collor caminhava no sentido de sua almejada Assistncia Social responsvel ao propor uma assistncia seletiva a partir de 59 critrios regionais e definio de clientelas prioritrias. Como exemplo pode-se citar o Ministrio da Criana, colocando esse pblico como prioridade absoluta, viabilizando uma forma de integrao intersetorial que aponta para a submisso das polticas de Sade, Educao e Alimentao a uma poltica assistencial seletiva, colocando como clientela alvo os alunos dos Centros Integrados de Apoio Criana (CIACs), que ficam assim marcados pela necessidade dessa poltica. (SOARES, 2001, p. 291-293). O que se percebe, concordando com Soares (2001, p. 293-294), que a fragmentao institucional da poltica e a simultnea incorporao de mltiplas reas, como habitao e saneamento, parecem indicar a assistencializao das polticas sociais. Com essa amplitude de atividades, ademais, aprofunda-se o problema da ausncia de critrios na distribuio de recursos e da pulverizao dos mesmos. O Projeto de Reconstruo Nacional foi uma tentativa, pode-se perceber olhando o passado com os olhos do presente, de implantao do modelo neoliberal como estratgia (ou falta dela) social. O final do governo Collor no propiciou a reverso desse quadro. No perodo assistiu-se ainda a um reforo da centralizao do processo decisrio no s na rea da Assistncia Social, mas nas polticas sociais como um todo. Essa prtica, aliada multiplicao de convnios entre a Unio e os entes subnacionais para o repasse de recursos, configura uma relao envolvendo boa dose de clientelismo. [...] o governo Collor significou uma importante e grave inflexo na evoluo das polticas pblicas brasileiras em geral e das polticas sociais em particular [...], assumindo um perfil estratgico cada vez mais ntido e coerente com seu projeto econmico de modernizao liberal. (SOARES, 2001, p. 214).
Essa reordenao (se que assim pode ser chamada) distanciou totalmente a poltica social do governo Collor dos princpios contidos no captulo dos Direitos Sociais da Constituio Federal. Ao contrrio, aproximava-se de uma viso liberal, seletiva e focalizada dos deveres sociais do Estado. Comea nesse perodo imediatamente posterior aprovao da Constituio Federal e prolonga-se por muito (diremos que at o presente) uma tendncia de concentrao das polticas sociais pblicas em programas assistenciais, focalizados, com o objetivo de compensar os efeitos negativos das polticas econmicas restritivas. Polticas essas que englobam a conteno dos gastos pblicos, principalmente para as reas sociais, o que implica em corte tambm dos direitos sociais, e a reduo do acesso aos servios e benefcios. (BEHRING, 2003; SOARES, 2001). 60 Vrios projetos de lei foram apresentados na Cmara Federal com o objetivo de regulamentar a Assistncia Social, porm nenhum deles recebeu o apoio do Executivo e nem chegou a ser aprovado. Trs anos aps o veto presidencial, o ento presidente Itamar Franco enviou o novo projeto de lei para a Cmara, para tramitar em regime de urgncia. Aps negociaes e debates entre o governo, os tcnicos do governo, deputados e entidades, a LOAS virou lei em dezembro de 1993, portanto 5 anos aps o incio da vigncia da Constituio Federal. A lei reafirma que a assistncia direito do cidado e dever do Estado, enfatizando-a como poltica de Seguridade Social no contributiva, que prov os mnimos sociais, realizada atravs de um conjunto integrado de aes de iniciativa pblica e da sociedade e de forma integrada s demais polticas setoriais, garantindo o atendimento s necessidades bsicas e a universalizao dos direitos sociais. (BRASIL, 1993b). Os princpios que regem a assistncia social pela lei so: I - supremacia do atendimento s necessidades sociais sobre as exigncias de rentabilidade econmica; II - universalizao dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatrio da ao assistencial alcanvel pelas demais polticas pblicas; III - respeito dignidade do cidado, sua autonomia e ao seu direito a benefcios e servios de qualidade, bem como convivncia familiar e comunitria, vedando-se qualquer comprovao vexatria de necessidade; IV - igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminao de qualquer natureza, garantindo-se equivalncia s populaes urbanas e rurais; V - divulgao ampla dos benefcios, servios, programas e projetos assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Pblico e dos critrios para sua concesso. (BRASIL, 1993b). Uma das principais perdas na implementao da LOAS foi a reduo do alcance do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), pois o vnculo do benefcio s famlias com renda de meio salrio mnimo per capita foi vetado pelo presidente, a pedido da rea econmica do governo, ento comandada pelo Ministro da Fazenda Fernando Henrique Cardoso e pelo Ministro do Planejamento, J os Serra. A renda mensal per capita para que o idoso ou o deficiente tenham acesso ao BPC foi estabelecida em de salrio mnimo, e determinou-se que o benefcio no pode ser acumulado com nenhum outro, a no ser com a assistncia sade, e deve ser revisto a cada dois anos (SPOSATI, 2005; FALEIROS, 2002). Porm, ao mesmo tempo em que institui essa renda mnima, a lei, em seu artigo 39, afirma que o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), por deciso da maioria absoluta de seus membros, poder alterar o limite de renda para a concesso do BPC e dos auxlios eventuais, o que no foi feito at o presente. 61 Alm disso, a lei disciplina a organizao da Assistncia, definindo os papis dos diferentes nveis de governo em sua execuo, e a sua gesto, estabelecendo os mecanismos de participao e controle social na sua execuo, sendo o rgo superior de deciso colegiada o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), devendo ser institudos conselhos tambm nos demais federados para definio de suas polticas de assistncia, sob pena de no repasse dos recursos para os que no os implantarem. Em relao ao financiamento, a lei transformou o antigo Fundo Nacional de Ao Comunitria (FNAC) no Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) e colocou como recursos seus parte das contribuies sociais voltadas seguridade, alm de fontes ligadas aos oramentos fiscais da Unio, dos estados e dos municpios 43 . Quanto Previdncia Social, sua regulamentao ocorreu dentro do perodo do Governo Collor, em 1991. Antes disso, o Executivo Federal fugiu, de certo modo, do conceito de Seguridade colocada pela Carta Magna de 1988. Esse fato pode ser percebido pela criao do Instituto Nacional de Seguro Social (INSS) veja bem, no seguridade, seguro com a fuso do Instituto de Administrao Financeira da Previdncia e Assistncia Social (IAPAS) e do INPS pelo Decreto 99.350, de 27 de junho de 1990. (FALEIROS, 2002, p. 46). Essa afirmao da Previdncia como um seguro serve de reafirmao do carter predominantemente neoliberal do governo Collor, que colocou a regulamentao da Previdncia no centro da discusso. Ao longo de seu curto governo foram feitas vrias tentativas de retirar o piso do salrio mnimo para os benefcios, bem como o reforo da previdncia complementar por meio da fixao de um teto para os benefcios em um patamar mais baixo, 10 salrios mnimos 44 . As Leis 8.212 e 8.213, ambas de 24 de julho de 1991, so as responsveis pela regulamentao da poltica de Previdncia Social. A Lei 8.212 (BRASIL, 1991a) constitui a Lei Orgnica da Seguridade Social, reafirma os princpios constitucionais em relao poltica de seguridade e trata da sua organizao e custeio.
43 Interessante que, pela Lei 9.720 (BRASIL, 1998b), os recursos do BPC no so mais geridos via FNAS, mas sim via INSS, o que pode prejudicar sua aplicao enquanto benefcio de carter assistencial acima das exigncias de rentabilidade econmica, pelo menos no que tange a abertura que da decorre para sua reduo com vistas minimizao do famoso (porm no to claro) dficit da previdncia. 44 Pode no parecer to pouco, mas pensando-se em como o salrio mnimo tem sido historicamente estabelecido em patamares baixos no pas, esse teto remete boa parte dos trabalhadores com maiores salrios para planos complementares de previdncia privada. 62 A Lei 8.212 confirmou o piso beneficirio em um salrio mnimo e estabeleceu um teto para os benefcios previdencirios em torno de 10 salrios, sendo reajustados pela inflao. Manteve a aposentadoria por tempo de servio e o clculo dos benefcios a partir de uma mdia aritmtica simples dos ltimos salrios de contribuio. Em relao organizao da Seguridade Social (Ttulo V) dispe que as reas de Sade, Previdncia Social e Assistncia sero organizadas em um Sistema Nacional de Seguridade Social que, como sabemos, no foi consolidado na prtica de gesto e financiamento dessa poltica. O captulo VI da Lei 8.212 trata do financiamento da Seguridade. O pargrafo nico do Artigo 16 estabelece que a Unio responsvel pela cobertura de eventuais insuficincias financeiras decorrentes do pagamento de benefcios de prestao continuada da Previdncia 45 . E o Art. 18 restringe o uso dos recursos da Seguridade para as despesas com pessoal e administrao de seus rgos, do INSS, do Inamps, da LBA e da Funabem. A Lei 8.213 (BRASIL, 1991b) disciplina os Planos de Benefcios da Previdncia Social. Reafirma que a Previdncia Social tem por fim assegurar aos seus beneficirios meios indispensveis de manuteno mediante contribuio prvia. Traz como princpios e diretrizes: I - universalidade de participao nos planos previdencirios; II - uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais; III - seletividade e distributividade na prestao dos benefcios; IV - clculo dos benefcios considerando-se os salrios-de-contribuio corrigidos monetariamente; V - irredutibilidade do valor dos benefcios de forma a preservar-lhes o poder aquisitivo; VI - valor da renda mensal dos benefcios substitutos do salrio-de- contribuio ou do rendimento do trabalho do segurado no inferior ao do salrio mnimo; VII - previdncia complementar facultativa, custeada por contribuio adicional; VIII - carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa [...]. (BRASIL, 1991b).
45 por isso que se pode afirmar que, pela Constituio e as Leis que a regulamentaram, no h sentido falar em dficit da Previdncia. 63 Perceba-se que, como stima diretriz, a lei que define os planos da Previdncia coloca a previdncia complementar facultativa, necessria devido fixao do teto de contribuio em um patamar baixo. No Captulo nico do Ttulo II Do Plano de Benefcios da Previdncia Social, em que so definidos os regimes da Previdncia Social, constam dois: o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) e o Regime Facultativo Complementar de Previdncia Social. Ou seja, os regimes prprios de previdncia dos servidores pblicos nos diferentes nveis de governo no fazem parte da Seguridade Social enquanto tal, pois possuem regras especficas 46 . Esse ponto muito importante em nossas anlises. Collor tentou alterar fundamentalmente a Seguridade Social, dividindo a previdncia em bsica (pblica) e complementar (privada) e propondo seguro de riscos sociais que seria gerido por seguradoras privadas ou por entidades fechadas de Previdncia, o que no foi levado adiante em razo da diviso das foras no Congresso e das presses sociais para que no se realizasse (FALEIROS, 2002, p. 47). Dado o objetivo central do governo Collor o combate inflao , a poltica social ficou como sempre foi e ainda fortemente submetida poltica econmica. A reforma administrativa, com a caa aos marajs e aos privilgios dos servidores pblicos, foi outra das prioridades do Governo Collor em seu primeiro ano. Para racionalizar e coordenar melhor as atividades econmicas, unificou-as em dois ministrios, da Economia e da Infra- Estrutura, com uma concentrao de poder sem precedentes. (SOARES, 2001, p. 214). Por outro lado, na rea social fez o oposto, aumentando a fragmentao e a descoordenao ao dividir as polticas da Seguridade em trs Ministrios diferentes, provocando problemas gerenciais e administrativos. No entanto, os recursos dessas reas ficaram unificados sob o controle do Tesouro Nacional, em um caixa nico, retirando o controle sobre eles das mos dos gestores da rea social e concentrando-o na rea econmica, transformando o oramento da Seguridade Social numa pea de fico. Com isso, houve perda da autonomia de gasto por parte dos setores sociais e deteriorao de servios sociais essenciais, como os de sade (SOARES, 2001, p. 215).
46 Inclusive, nesses ltimos tempos de enfraquecimento do movimento operrio e de disseminao da ideologia neoliberal, os Regimes Prprios de Previdncia dos funcionrios pblicos tm sido atacados como fonte de privilgios. 64 Em suma, a Constituio de 1988, reconhecida como avanada em relao aos demais pases subdesenvolvidos, principalmente na rea social, era incompatvel com o que o Governo Collor defendia. Nesse cenrio turbulento, nem mesmo a Seguridade preconizada na lei maior havia sido regulamentada e j era encaminhada ao Congresso uma proposta de reforma constitucional que, alm de propor a privatizao e a abertura drstica da economia, para as polticas sociais ia no sentido da privatizao, focalizao e seletividade, na contramo da condio de cidadania que muitos grupos tentavam consolidar no pas. Como aspectos que marcaram o perodo de dois anos do Governo Collor quanto gesto das polticas sociais, ressaltando sua desconstruo, destaque para o desmembramento das aes da Seguridade em trs Ministrios e a recentralizao dos recursos sociais no mbito do governo federal, que tinha amplo poder de deciso sobre sua utilizao j que ficavam agregados no Tesouro Nacional, ensejando uma srie de cortes em programas sociais sob o pretexto de que estariam sendo descentralizados. A expresso prtica dessa lgica foi a criao de um sistema nefasto para as polticas sociais, baseado no trip privatizao, focalizao e descentralizao 47 da execuo. A evoluo institucional das polticas da Seguridade foi bastante conservadora. Com isso, a Assistncia Social ficou limitada s iniciativas comunitrias, solidrias e focais. So estimuladas a criao de fundos sociais de emergncia e a mobilizao da solidariedade individual e voluntria, bem como das organizaes filantrpicas e organizaes no-governamentais (ONGs) prestadoras de servios de atendimento no mbito da sociedade civil. (MONTAO, 2003, p. 193). Apesar dos escassos recursos destinados assistncia, estrategicamente ela assumiu papel crescente nas polticas sociais. Sob as mais variadas denominaes e formas, ela vem sendo adotada na ltima dcada [de 1985 a 1995], seja para dar maior visibilidade poltica chamada prioridade social do governo [...], seja para suprir necessidades sociais emergenciais em decorrncia da recesso, implementando aes governamentais de carter assistencial residual e de impacto duvidoso (como o caso do perodo Collor e ps-Collor). (Soares, 2001, p. 285).
47 A descentralizao pode ser um fator bastante positivo, mas no quando praticada de forma irresponsvel. No caso brasileiro o que se percebe uma reduo de recursos no nvel federal, sem o aumento de contrapartidas nos demais entes federados, alm da pulverizao das polticas, pois no foi criada uma lgica para a organizao das mesmas, com exceo, talvez, do SUS. 65 A disputa em torno da necessidade de um melhor ajustamento da Previdncia tambm foi grande, apesar do impacto das mudanas nos benefcios previdencirios s ter aparecido com mais fora em 1993, devido ao represamento dos benefcios no perodo Collor e regulamentao total dos dispositivos da Constituio Federal s ter sido concluda em 1992. (SOARES, 2001, p. 242). A alternativa que acabou prevalecendo, como na poca de Sarney, foi o aumento da arrecadao para fazer frente aos benefcios. Com essa finalidade que entrou em vigor em 1992 a Contribuio para Financiamento da Seguridade Social (Cofins), substituindo o Finsocial (Fundo de Investimento Social), com alquota de 2% sobre o faturamento das empresas. A poltica de Sade tambm sofreu um profundo retrocesso no s pela reduo do volume de recursos repassados e pelo uso indevido das receitas 48 , mas tambm, e principalmente, pelas mudanas nos mecanismos de repasse, voltando o critrio de produo de servios a ser o central e ignorando os conselhos e rgos regionais que, com o Inamps, eram os responsveis pela definio da poltica de sade local. um exemplo da recentralizao no s dos recursos, mas da definio das polticas sociais. (SOARES, 2001, p. 242) O aspecto custo da interveno pblica na rea social apareceu com mais mpeto nesse perodo, pois os recursos arrecadados da sociedade pelo governo eram (e so) desviados para a remunerao / valorizao, por meio do pagamento de juros e encargos, do capital especulativo nacional e internacional. A contrapartida o aumento das restries ao financiamento das polticas sociais e, portanto, o enfraquecimento delas.
48 Pereira (2002, p. 46-47) aponta trs grandes sangrias no incio da dcada de 1990: o pagamento de Encargos Previdencirios com recursos da Seguridade; a reteno dos repasses das contribuies sociais que financiavam o Sistema pelo Tesouro Nacional; e o reajuste dos benefcios previdencirios dos aposentados em 147%, por ordem judicial, que, aliado ao fato anterior, reduziu bruscamente os recursos disponveis no s para Sade, mas tambm para a Assistncia Social. 66 O Financiamento das polticas da Seguridade Social na Constituio Federal
Pela Constituio Federal, a Seguridade Social financiada por toda a sociedade, por meio das Contribuies Sociais e dos recursos fiscais da Unio, dos estados e dos municpios por meio de repasses de parcela dos impostos do Oramento Fiscal sempre que necessrio. As contribuies sociais voltadas Seguridade, institudas com fins especficos, so: a Contribuio de Empregadores e Trabalhadores para a Seguridade Social (CETSS), a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), a Contribuio sobre o Lucro das Pessoas J urdicas (CSLL), a Contribuio sobre a Receita Lquida de Concursos de Prognsticos e a Contribuio do PIS/PASEP. Essa diversificao do financiamento representa um avano em relao ao padro anterior nas polticas sociais pblicas para os grupos sociais de renda mdia para baixo. Contudo apresenta muitos problemas mesmo assim. O montante de recursos assegurado Seguridade deveria ser gerido por meio de oramento prprio (OSS), elaborada a repartio dos recursos de forma integrada pelas trs reas. Como no h definio de um percentual fixo para cada uma das polticas, ocorrem intensas lutas polticas ano a ano quando da definio da lei de diretrizes oramentrias (LDO), que estabelece as diretrizes e programas prioritrios orientando a formulao da lei oramentria anual (LOA), que detalha o destino dos recursos previstos. As fontes de financiamento da Seguridade estabelecidas so procclicas, ou seja, esto vinculadas aos ciclos econmicos, apresentando alta dose de instabilidade j que quando a economia est em recesso e a demanda por polticas sociais aumenta, devido, por exemplo, ao desemprego, os recursos arrecadados diminuem. A Assistncia e a Sade so as polticas vulnerveis sempre que h menos disponibilidade de recursos de caixa, pois os benefcios previdencirios so reconhecidos como direito do trabalhador que, na poca devida, cumpriu com o seu dever de trabalho e contribuio. Pela caracterstica das polticas sociais no capitalismo, ainda mais quando em articulao com o iderio de polticas neoliberais, a lgica econmico-financeira acaba interferindo ou mesmo impedindo a universalizao dos direitos sociais. 67 No que respeita aos recursos tributrios, na dcada de 90 houve uma reduo no espao de financiamento fiscal das polticas sociais devido deteriorao das receitas com a prtica crescente de renncia tributria, compreendida nos incentivos, isenes e abatimentos concedidos; ao no aproveitamento das potencialidades da tributao sobre o patrimnio; e no ampliao da abrangncia e da capacidade de tributao sobre a renda (SOARES, 2001). Esses fatores reduzem estruturalmente a carga tributria nacional. A recesso econmica conhecida pelo pas na dcada de 90 enquanto continuidade da crise dos anos 80 e resultado dos planos econmicos de carter contracionista do Governo Collor e a corroso inflacionria do incio do perodo so fatores conjunturais de reduo tanto dos tributos quanto das contribuies sociais. Esses fatores incidem significativamente sobre os oramentos dos trs nveis de governo, sendo os gastos com a rea social os mais afetados. Outro grave problema relacionado carga tributria no Brasil, fruto das escolhas polticas do Governo Militar, responsvel pela estruturao de um sistema tributrio nacional, o excessivo peso da tributao indireta, aliado s caractersticas de forte regressividade atingindo mais quem ganha menos. Frise-se que, se quem ganha menos acaba pagando uma maior porcentagem da renda na forma de tributos, os beneficirios principais das polticas sociais quem ganha menos so os mesmos que pagam pelas aes e servios prestados. Isso s vem corroborar que a poltica social no capitalismo, principalmente nos pases subdesenvolvidos, tem limites muito estreitos, pois um custo que vai contra a necessidade de valorizao do capital nesse modo de produo. Em que pesem essas dificuldades, ainda assim os recursos de natureza fiscal disposio da Unio a partir da Constituio de 1988 so superiores ao necessrio para a cobertura dos gastos tpicos de governo incluindo os gastos sociais , porm os desvios de finalidade so muito grandes, causando uma aparente insuficincia dos recursos pblicos. A partir da dcada de 80, esses desvios podem ser entendidos como, principalmente, a cobertura dos encargos da dvida pblica (juros e amortizao), exigncia do capital especulativo internacional. Essa lgica aparece como muito perversa ao ser tornar a pensar na tributao indireta que predomina no pas, significando uma transferncia direta de renda daqueles que vivem do trabalho para aqueles que detm poder sobre o capital. Esta imensa transferncia de renda do lado real da economia para o financeiro se processa mediante uma mudana de composio do gasto pblico total que reflete, em ltima instncia, uma primazia dos interesses econmico-financeiros necessrios estabilizao monetria e certa 68 hierarquia de compromissos polticos diante de interesses sociais divergentes e sobretudo desiguais no acesso e acmulo de recursos estratgicos de poder (Castro e Cardoso J nior, 2005a, p. 15).
Para suprir o aumento dos gastos com as polticas sociais, liberando os demais recursos para a acumulao capitalista, o Governo Federal criou ou aumentou a arrecadao de fontes de recursos pra-fiscais, as Contribuies Sociais Cofins, CSLL, CETSS , que so criadas com fins especficos 49 e no so repassadas s demais esferas nacionais. Muitos autores (entre eles: OLIVEIRA, 2001 e REZENDE, 2001) identificam nesse processo um movimento de recentralizao das finanas pblicas, indo contra o princpio do Federalismo defendido na Constituio Federal. As contribuies tambm tm carter regressivo e so pr-cclicas, apresentando um agravante: sua incidncia, em geral, tem o efeito cascata, ou seja, atinge as diversas fases da produo e circulao, afetando a competitividade dos produtos nacionais. A contribuio previdenciria era a nica com significado econmico na dcada de 1960, no sentido de ser considerada uma espcie de tributo. As contribuies foram ampliadas durante a dcada de 70, crescendo as destinadas ao PIS-Pasep (Programa de Integrao Social e Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico). No incio dos anos 80 foi criado o Finsocial e, a partir da Constituio Federal, a CSLL (Contribuio sobre o Lucro Lquido), como parte do financiamento da Seguridade Social. Por essas contribuies serem consideradas como tributos em termos econmicos, muitas vezes os recursos delas advindos so desviados de sua finalidade, como o ocorrido com os recursos arrecadados para fins previdencirios nas dcadas de 1950 e 1960, ainda com as CAPs, e utilizados para as grandes obras estruturantes do salto econmico nacional para o capitalismo industrial dentro da lgica da interveno estatal do perodo. No perodo entre a aprovao da Constituio e o fim do governo Collor a participao das contribuies sociais pblicas na receita tributria bruta cresceu algo em torno de 55%, passando de 76% para 131% dos impostos arrecadados, sendo a principal a Contribuio
49 Os recursos de impostos constituem fontes com maior liberdade de uso para o governo, ou seja, em geral no so vinculados a um gasto especfico. Exceo seja feita aos mnimos que devem ser aplicados em Educao e Sade em cada nvel de governo, alm das despesas correntes, que absorvem boa parte dos oramentos. Quanto s contribuies, esse princpio no verdadeiro, pois, pelo Cdigo Tributrio Nacional, elas s podem ser criadas com destinao a fins especficos. 69 de Empregados e Trabalhadores para a Seguridade Social (CETSS), que representava 50% do total das contribuies em 1992. (SOARES, 2001, p. 221-223). Nesse sentido, em fins da dcada de 80 as diversas contribuies eram responsveis por cerca de 60% do gasto social federal, chegando a mais de 85% em incio da dcada de 90 (SOARES, 2001, p. 225-226). Essa mudana indica uma reduo da importncia dos impostos no financiamento do gasto federal com programas sociais, liberando-os para outros fins. Por tudo o dito acima sobre o carter dos impostos e contribuies que financiam a Seguridade Social no pas afirmamos, como Castro e Cardoso J r., que [...] pequeno o potencial de combate s desigualdades a partir da estrutura tributria nacional atualmente existente, j que o princpio do autofinanciamento da poltica social est nela enraizada. Uma forma de ver isso lembrar que praticamente 2/3 de todo o gasto social est vinculado a contribuies sociais feitas sobre a folha de salrios. Ou seja, tendo em conta que o principal componente do GSF representado pelo gasto previdencirio, tem-se que em sua maior parte est financiado pelos prprios beneficirios, sendo o restante indireta e desproporcionalmente financiado pelas camadas mais pobres da populao, atravs dos tributos que incidem sobre o consumo. Tomando por base, portanto, a regressividade da estrutura tributria, mais o fato de a maior parte dos impostos e contribuies devidos por empregadores ser repassada aos preos, conclui-se que as classes que vivem do trabalho (e dentre estas, as mais pobres) so as que, em verdade, financiam a maior parte dos gastos sociais no Brasil (Castro; Cardoso J nior, 2005a, p. 16).
No que se refere destinao dos recursos para cada poltica, com a criao do oramento da seguridade social (OSS) 50 , porm sem grande aplicao na prtica, no houve, entre as polticas componentes da Seguridade, uma vinculao de recursos para cada rea, situao difcil a ser resolvida dada a no integrao dos rgos gestores das diferentes polticas. Alm disso, os recursos do OSS freqentemente sofriam desvios de sua finalidade, com boa parte sendo utilizado para pagamento de inativos da Unio e despesas de custeio dos rgos integrantes da seguridade. (PEREIRA, 2002, p. 50). Segundo Soares (2001), desde 1990 o que ocorre uma especializao das fontes, com a destinao prioritria dos recursos do Finsocial atual Cofins poltica de Sade, os da
50 Vianna (2002, p.80) ressalta a idia de que um oramento e um rgo gestor prprios estavam pressupostos na Constituio, embora no to explicitamente. E continua, acrescentando que Tudo nos termos da Lei. E exatamente nos termos da Lei que vai se dar a desconstruo da idia de Seguridade. 70 CSLL para a Assistncia Social e os da CTESS para a Previdncia. Esse fator tem duas implicaes negativas: alm de fragmentar os setores componentes da Seguridade, ainda deixa-os sujeitos ao comportamento cclico das fontes da qual dependem. Como conseqncia desses problemas, os recursos financeiros destinados sade e assistncia social continuaram pequenos, principalmente para essa, por no terem carter contributivo, prejudicando a execuo dessas polticas. Em relao previdncia, como uma poltica contributiva, portanto configura-se como um seguro, seus gastos so mais inflexveis. Com isso, houve um revigoramento do conceito tradicional de seguridade, como sinnimo de seguro, em detrimento do conceito ampliado, incondicional e indisponvel de segurana social, contido na Constituio. (PEREIRA, 2002, p. 50).
Os setores da sociedade que querem preservar a unicidade da Seguridade propem a vinculao atravs de percentuais dos recursos destinados ao conjunto, composto de impostos e de contribuies, para cada poltica, o que garantiria uma distribuio mais equnime do impacto das flutuaes cclicas que afetam a arrecadao sobre os setores, alm de dar maior unicidade e visibilidade ao oramento nico. O que se pode perceber que, na poca do curto governo de Fernando Collor, as polticas implementadas representam o incio da conteno do gasto pblico, com cortes lineares do gasto social, e da mudana da lgica da poltica social no sentido do neoliberalismo, processo que comeou nos anos 80 nos demais pases da Amrica Latina 51 . E essas estratgias isoladas sero ainda mais perniciosas, porque desarticuladoras do todo, no perodo seguinte, compreendido entre 1995 e 2002, com os dois governos de Fernando Henrique Cardoso.
51 Soares (2001) dedica a primeira parte de seu livro para esse estudo em relao Amrica Latina. 71 A Contra-Reforma da Seguridade Social de 1995 a 2002
Relembrando o dito anteriormente, prevalecem nos anos 90 em relao poltica de Seguridade Social movimentos no caminho da focalizao e do aprofundamento da privatizao, dado o tensionamento do padro universalista e redistributivo de proteo social que comeou a ser construdo na dcada anterior no Brasil, com uma tendncia demarcada de reduo dos direitos tal como estavam previstos na Constituio de 1988, que ali figuravam como resultado de uma intensa mobilizao social. So estimuladas a criao de fundos sociais de emergncia e a mobilizao da solidariedade individual e voluntria, bem como das organizaes filantrpicas e organizaes no-governamentais (ONGs) prestadoras de servios. A Contra-Reforma do Estado aprofundada como resultado da ofensiva burguesa, principalmente a ligada ao capital especulativo, no sentido da destruio dos direitos antes existentes sem que nada fosse colocado no lugar. Essas so conseqncias visveis da ideologia do modelo neoliberal. Nesse, as pessoas so estimuladas a se sustentarem pelo prprio trabalho e no por benefcios estatais, mesmo em situao de elevadas taxas de desemprego, pois cada indivduo deve velar pelo seu prprio bem-estar. As garantias do Estado de direito so proclamadas como prejudiciais e devem limitar-se s necessidades dos chamados grupos de risco, aqueles mais vulnerveis. As polticas sociais passam a ser caracterizadas como paternalistas, geradoras de desequilbrios ao criar custos excessivos do trabalho, devendo ser acessadas via mercado. (FALEIROS, 2000, p. 54). Evidentemente, deixam de ser direito social. Da as tendncias de desresponsabilizao e desfinanciamento da proteo social pelo Estado, o que, aos poucos j que h resistncia e sujeitos em conflito nesse processo eminentemente poltico vai configurando um Estado mnimo para os trabalhadores e um Estado mximo para o capital. (BEHRING, 2003, p. 64).
Temos mostrado que a tentativa de implementao da poltica de Seguridade Social foi submetida lgica do ajuste fiscal, reforando a defasagem entre os direitos criados na letra da lei e a realidade. H uma troca dos direitos pela governabilidade (leia-se governar sem contrariar os interesses das classes dominantes a cada perodo), pelo oramento, e mais, pelo equilbrio econmico e financeiro. (MOTA, 1995). 72 Isso leva a uma reduo relativa dos recursos para as polticas sociais (SOARES, 2001) em um momento de piora dos indicadores sociais. Piora essa resultado do baixssimo crescimento econmico na regio, que, alm de expulsar alguns trabalhadores inseridos no mundo do trabalho, no absorve os novos entrantes; da precarizao das condies de trabalho; da prpria reduo de recursos para os direitos dos quais muitos dependem, entre outros fatores. Nesse contexto, no h direitos sociais no sentido estrito do termo, mas uma articulao entre um assistencialismo praticado de forma focalizada para atender aos mais pobres foco na reduo da pobreza e o mercado livre, esse voltado para o cidado-consumidor (MOTA, 1995), ou seja, o cidado que pode pagar para obter os seus direitos. um caminho na direo da privatizao das polticas sociais, em especial da Seguridade, com o aumento da prestao de Assistncia Social para os que no conseguem sua prpria proviso. H uma dualidade entre os que podem e os que no podem pagar pelos servios 52 , com destaque para os planos privados de sade, a educao privada e a previdncia complementar. O cidado-consumidor o novo sujeito poltico, reforando a regresso das polticas sociais. A focalizao, assim, refere-se garantia de acesso s polticas apenas aos comprovadamente pobres. Conforme muito bem afirma Mota (1995, p. 122), [...] a tendncia de privatizar os programas de previdncia e sade e ampliar os programas assistenciais, em sincronia com as mudanas no mundo do trabalho e com as propostas de redirecionamento da interveno social do Estado.
A lgica privatizante, dissemos antes, est presente nas polticas sociais pblicas desde sua criao no pas, j que implementada a partir de convnios e terceirizao de servios, fortalecendo o setor privado, inicialmente na rea da sade (COHN, 1998 e 2002; ELIAS, 1998; VIANNA, 1998). Essa escolha foi confirmada no processo de universalizao dos direitos. Destarte, o que h nos anos 90 um sistema pblico de seguridade avanado, porm especializado no atendimento dos muito pobres na medida em que o mercado principalmente de servios
52 Ao mesmo tempo em que se instaura uma discriminao entre os que podem e os que no podem pagar pelos servios, com a privatizao de boa parte de servios sociais que antes eram tratados como polticas pblicas, h a criao de novos campos lucrativos para o capital, em um contexto de supercapitalizao. 73 mdicos e de educao conquista espaos entre a classe mdia e o operariado (VIANNA, 1998, p. 142). Alm disso, ou mesmo devido aos interesses que resultam nesses fatos, o financiamento da Seguridade Social tende a ser pr-cclico e regressivo, conforme o Captulo 1, limitando as polticas sociais.
A Contra-Reforma da Previdncia Social de meados da dcada de 90 at incio dos anos 2000
A Constituio Federal transformou o sistema previdencirio nacional em uma das partes de uma poltica maior, a Seguridade Social, que busca ir alm da lgica do seguro. O artigo 201 da Constituio estabelecia que os planos de previdncia social atendero, mediante contribuio, a cobertura de doenas, invalidez, morte e os resultantes de acidentes de trabalho, velhice e recluso; o salrio-famlia; a proteo maternidade; o seguro-desemprego; e penso por morte ao companheiro e dependentes do segurado. Garante ainda a participao de qualquer pessoa nos benefcios da previdncia, desde que contribua, e estabelece que nenhum benefcio ter valor mensal inferior ao salrio mnimo. (BRASIL, 1988). Os direitos constitucionais foram regulados pelas Leis 8.212 e 8.213, ambas de 1991. A Lei 8.212 confirmou o piso e o teto beneficirios. Manteve a aposentadoria por tempo de servio e o clculo dos benefcios a partir de uma mdia dos ltimos salrios de contribuio. Alm disso, estabeleceu que o INSS responsvel por alguns benefcios assistenciais, como a aposentadoria rural 53 e o auxlio maternidade. o responsvel pelo pagamento da
53 O trabalhador do meio rural e o produtor rural em regime de economia familiar contribuem com 2,5% sobre a produo comercializada, parcela pequena frente aos benefcios rurais existentes no pas. No ano de 1996, por exemplo, os gastos com aposentadorias rurais eram R$ 8,8 bilhes superiores s contribuies. (SOUZA, 2000, p. 79). 74 renda mensal vitalcia extinta em dezembro de 1995, mas com estoque sendo pago at o presente e, a partir de 1996, pelo Benefcio de Prestao Continuada (BPC). Esses benefcios no so previdencirios e sim assistenciais, cujo nus de toda a sociedade, devendo ser, portanto, cobertos com recursos outros - que no a CETSS. A Secretaria da Receita Federal (SRF) deveria proceder ao repasse da Cofins e da CSLL para o INSS, pois esses recursos fazem parte do Oramento da Seguridade Social e so arrecadados por esse rgo, o que faz, porm em montantes insuficientes, forando a previdncia a cobrir esses benefcios com as contribuies dos empregadores e dos trabalhadores (CETSS), o que acaba por gerar o famoso dficit da Previdncia 54 . Pouqussimo tempo depois da aprovao das leis que regulamentavam o sistema pblico de previdncia do pas j comearam os ataques ao sistema estabelecido. Foi formada uma comisso especial na Cmara dos Deputados para estudo do sistema previdencirio, em 1992, cujo relatrio final apontava que o conceito de Seguridade acarretou implicaes financeiras muito grandes ao abarcar duas polticas distributivas junto Previdncia, que uma poltica contributiva por excelncia. O relatrio demonstrava que a crise da Previdncia devia-se incapacidade do Estado de se organizar e crise econmica do pas, que fazia com que a Unio no repassasse os recursos necessrios Sade e Assistncia Social, que acabavam sendo financiadas com a contribuio previdenciria. Outro problema apontado era a dependncia em relao folha de salrio que, com a crise econmica e o incremento da tecnologia, foi reduzida. (CMARA, 1992, apud MOTA, 1995). Com base nesse diagnstico a Comisso propunha como mudana necessria o desmembramento (ou melhor, a destruio) da Seguridade. Assim, os recursos previdencirios voltar-se-iam para as aposentadorias e penses, reforando a lgica do seguro; a Assistncia deveria ser municipalizada; e para a Sade deveria haver a descentralizao dos recursos, por meio da distribuio de tquetes aos usurios e do reforo da obrigao das empresas sobre essa poltica. Em que pese a aceitao dessa proposta por alguns grupos e pelo Executivo, a oposio foi maior e, como o momento poltico no era propcio, as mudanas no foram levadas a cabo.
54 Falar em dficit da Previdncia um contra-senso, pois ela parte de uma poltica maior, a Seguridade Social, e so suas receitas e despesas que devem ser analisadas. A maior parte das receitas da Seguridade arrecadada pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), sendo apenas a CETSS pelo INSS. Por sua vez, o INSS responsvel, alm do pagamento dos benefcios previdencirios, pelos benefcios assistenciais e rurais (este ltimo contributivo em um grau muito aqum do necessrio). Se o STN no faz o repasse adequado dos recursos, que so da Seguridade, o resultado para o fluxo de caixa s pode ser negativo. 75 O Ministro da Fazenda, Pedro Malan, afirmava insistentemente que o dficit da Previdncia era o principal problema na rea do Governo Federal, desequilibrando as contas pblicas, e, sendo um princpio fundamental do governo FHC a reduo do dficit fiscal, a organizao do sistema previdencirio nacional foi bastante atacada. (FALEIROS, 2002). Foi s em 1998, ltimo ano do primeiro governo de FHC, que a contra-reforma da Previdncia, encaminhada ao Congresso em abril de 1995, foi aprovada, sendo a Emenda Constitucional (EC) n. 20 o principal instrumento legal utilizado na reforma, mas no o nico. A demora ocorreu devido s presses sociais e at resistncias da prpria base do governo, contudo o protagonismo do movimento contra a reforma da previdncia pblica brasileira foi do Partido dos Trabalhadores (PT), cuja bancada no Congresso congregou foras para que os direitos estabelecidos na Constituio no fossem extintos. A reforma da Previdncia permitiu o aumento real das receitas previdencirias como resultado da implementao de medidas legais, dentre as quais se destacam: (i) reteno (sub-rogao) para empresas que contratam mo-de-obra de terceirizadas; (ii) recolhimento pela justia do trabalho das contribuies pelos valores julgados; (iii) depsitos judiciais pelas empresas que recorrerem contra a Previdncia; (iv) certificados da dvida pblica, que permite sua quitao com desgio; (v) salrio-maternidade, a partir de ento integralmente pago pela Previdncia; e (vi) regularizao de dvidas municipais. (MPAS, 2000). necessrio frisar que o sistema pblico de previdncia no Brasil tem problemas sim, pois a base salarial constitui-se no alicerce do fundo pblico previdencirio (FALEIROS, 2002, p. 67). As mudanas no mundo do trabalho que se propagam pelo sistema capitalista mundial a partir da dcada de 1970, com as transformaes tcnico-cientficas, as conseqentes mudanas na forma da compra e do uso da fora de trabalho com um movimento de precarizao muito forte e a alterao da estrutura ocupacional com a crise econmica, aumentando o desemprego estrutural e ampliando o setor informal de trabalho, criam dificuldades para a forma de financiamento das polticas sociais, em especial da previdenciria, conhecida at ento. A intensificao da informalizao e da precarizao no e do trabalho, sem precedentes no Brasil, afetou e tem afetado sobremodo o financiamento. Dentro da poltica pblica que a Previdncia Social h uma srie de (sub) polticas especficas que dificultam a anlise do resultado previdencirio especfico. Destaque, dentre outros, para as renncias fiscais em relao s contribuies previdencirias e para a concesso dos benefcios rurais. A renncia previdenciria compreende regras diferenciadas para a contribuio ao INSS a determinados setores. uma espcie de subsdio ao funcionamento desses. Beneficia 76 principalmente as empresas optantes do SIMPLES, as entidades filantrpicas, os clubes de futebol, os empregadores rurais, os exportadores de produo rural, alm dos segurados especiais e empregadores domsticos. Representa, assim, uma forma de concesso de financiamento indireto. Quanto aos benefcios rurais, representam uma poltica de transferncia de renda da zona urbana para a zona rural. H muita controvrsia sobre se os benefcios rurais deveriam ser considerados previdencirios ou no, dado seu carter muito mais assistencial do que dentro da lgica do seguro, visto que as contribuies do setor rural so mnimas frente aos benefcios recebidos pela populao dessa regio. Segundo estudos da Anfip (1999), os benefcios rurais cresceram em todos os anos da dcada de 90, acumulando aproximadamente 10% entre 1993 e 1999. Pela mensurao do Ministrio da Previdncia Social (2003), a previdncia fechou o ano de 2002 com 6,9 milhes de benefcios rurais mais de 30% do total de benefcios , representando quase 20% do montante total dos benefcios pagos pelo INSS. O percentual inferior nessa relao deve-se ao fato de a quase totalidade dos benefcios rurais ser igual ao piso previdencirio, um salrio mnimo. Apesar de se admitir os problemas em voga para a Previdncia, no quer dizer que seja possvel consentir que o ajuste fosse feito da forma como foi, ou seja, com todo o custo recaindo sobre os trabalhadores, seja pelo aumento do tempo de contribuio ou pela reduo dos benefcios em relao idade e contribuio, por meio da utilizao do fator previdencirio no clculo dos mesmos. Bom caminho para recompor o caixa do INSS a melhora das formas de cobrana das grandes empresas devedoras das contribuies previdencirias. Outra via repensar a poltica de renncia previdenciria, estimada em mais de R$ 10 bilhes para o ano de 2002 no mesmo ano o propalado dficit do INSS foi da ordem de R$ 16 bilhes, ou seja, sem as renncias cairia bastante. (MPS, 2003). A maior renncia a do Segurado Especial (R$ 3,5 bilhes em 2002), ou seja, os trabalhadores rurais, cujo benefcio deveria ser coberto com recursos fiscais da Unio j que o qu esse setor contribui est muito aqum do que recebe. Em seguida esto as entidades filantrpicas, com R$ 2 bilhes, e as micro e pequenas empresas optantes pelo Simples, com R$ 1,5 bilho. A reforma da Previdncia caminhou no sentido de fortalecer o carter contributivo da poltica, passando a valer para a aposentadoria o tempo de contribuio antes era o tempo de servio comprovado que contava. Com isso, os maiores prejudicados entre aqueles includos no sistema previdencirio so os empregados em setores de menor qualificao, 77 pois ingressam mais cedo no mercado de trabalho, principalmente no setor informal, e tm maiores perodos de desemprego ou de no contribuio. E os que trabalham a vida inteira no setor informal da economia e no tm condies de contribuir com o INSS s conseguiro aposentar-se por idade, com um benefcio de um salrio mnimo. Um dos temas postos no debate era a necessidade de se aliar a idade mnima e o tempo de contribuio como condio para o acesso aposentadoria, o que foi feito com a introduo do fator previdencirio. Outro era a necessidade de desonerar o errio pblico do seguro decorrente dos riscos do trabalho, fazendo com que a cobertura do acidente de trabalho passasse a ser atendida concorrentemente pelo regime geral de previdncia social e pelo setor privado (MPAS, 2000), o que vem causando grandes problemas para os acidentados no trabalho receberem o seguro a que tm direito. O mago da reforma da Previdncia bem esclarecido pela nova redao do caput do Artigo 201. Art. 201 - A previdncia social ser organizada sob a forma de regime geral, de carter contributivo e de filiao obrigatria, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial. (BRASIL, 1998c. Grifo nosso).
A adoo de medidas capazes de manter o equilbrio financeiro e atuarial foi a tnica das mudanas nas trs leis que compem o pacote da Reforma Previdenciria de 1998-1999. Lei n. 9.717, de 17 de novembro de 1998 - Dispe sobre as regras gerais para a organizao e o funcionamento dos regimes prprios de previdncia social dos servidores pblicos. (BRASIL, 1998a). Lei n. 9.783, de 28 de janeiro de 1999 Dispe sobre a contribuio para o custeio da previdncia social dos servidores pblicos, ativos e inativos, e dos pensionistas dos trs poderes da Unio. Frise-se que, apesar dessa lei e muitas tentativas legislativas anteriores e posteriores tentar instituir a contribuio dos inativos, esse dispositivo foi vetado pelo Supremo Tribunal Federal. Lei n. 9.876, de 26 de novembro de 1999 Dispe sobre a contribuio previdenciria do contribuinte individual, o clculo do benefcio e altera dispositivos 78 de leis anteriores que organizavam o sistema nacional de seguridade social no que tange aos benefcios previdencirios. (BRASIL, 1999b). Por essa lei foi institudo o fator previdencirio, que pode ser considerado a mudana fundamental dentro das alteraes propostas e aprovadas para o sistema previdencirio. O fator previdencirio permite que o valor do benefcio a ser concedido pelo INSS seja regulado pelo tempo de contribuio, pela idade de concesso e pela expectativa de sobrevivncia do cidado 55 . A base de clculo tambm foi ampliada, passando a compreender todo o perodo contributivo do empregado. Segundo Giambiagi (2002, p. 36), o RGPS foi afetado pela aprovao desse fator, que determinou que as aposentadorias a serem concedidas a partir de 1998 seriam o resultado da multiplicao de dois componentes: a) a mdia real do universo representado pelos 80% maiores salrios de contribuio do indivduo, comeando a contar desde a implantao do Plano Real, para evitar problemas acerca de como inflacionar os valores anteriores ao plano; e b) o fator previdencirio inferior unidade para os casos de aposentadorias precoces, e crescente podendo ser superior a 1 em funo da idade do indivduo e do seu tempo de contribuio. A reforma refora o carter atuarial da Previdncia pblica no Brasil ao abolir a aposentadoria por tempo de servio e, ao mesmo tempo, aumentar o tempo de contribuio necessrio para a aposentadoria com o benefcio integral. O clculo do fator previdencirio feito por meio de uma frmula em que figuram no numerador o tempo de contribuio e a idade do segurado e no denominador a expectativa de sobrevida, que definida para toda a sociedade por meio de estimativas do IBGE. Destarte, o quanto aumenta o tempo de contribuio depender da idade do segurado e, a cada momento, da expectativa de vida estimada. O artigo 202 da Constituio original assegurava aposentadoria calculando-se o benefcio sobre a mdia dos ltimos trinta e seis salrios de contribuio, corrigidos monetariamente,
55 Varivel demogrfica medida pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) que expressa, em mdia, a expectativa de sobrevida do cidado, ou seja, o nmero de anos que provavelmente viver aps a concesso do benefcio. Muitas crticas podem ser feitas a essa varivel, pois a mesma para todos e todas os/as contribuintes, independente da renda obtida ao longo da vida, do estilo de vida e do sexo, quando se sabe que esses fatores influem na qualidade e tempo de vida das pessoas. Pela frmula matemtica de clculo introduzida pela lei, a expectativa de sobrevida do segurado do aposentado na data da aposentadoria faz parte do denominador da equao e, portanto, quanto mais anos projeta-se que o segurado viva, menor tem de ser o benefcio recebido. (BRASIL, 1999b). 79 dando direito de acesso ao benefcio aos 65 anos para os homens e aos 60 s mulheres, aps 35 e 30 anos de contribuio, respectivamente, com direito aposentadoria proporcional aps 30 e 25 anos de trabalho, respectivamente. Somente aps a desconstitucionalizao dessa regra de clculo por meio da EC n. 20 foi possvel a promulgao da lei que instituiu o fator previdencirio, com novas frmulas para o clculo dos benefcios a serem pagos a partir de ento. Ao tentar promover a equalizao entre contribuio e benefcio, o fator previdencirio contribui para o ajuste fiscal endgeno do sistema via reduo do montante mensal dos benefcios para os que, apesar de cumprirem o requisito de tempo de contribuio, aposentarem-se mais cedo em relao sobrevida esperada. Se isso no faz diferena do ponto de vista oramentrio, reduzindo proporcionalmente os desembolsos e no necessariamente aumentando a arrecadao, afeta profundamente a vida do beneficirio, pois, j que h uma tendncia de aumento da expectativa de vida, os benefcios mensais a serem recebidos pelos contribuintes sero inferiores proporcionalmente aos salrios sobre os quais contribuem hoje. Conforme Informe da Previdncia Social de outubro de 1999, O fator previdencirio atende a ditame da prpria Constituio, que, no caput do art. 201, exige que a previdncia social observe critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial. E justamente por ser atuarial, pode gerar benefcios que sejam inferiores ou superiores ao valor da mdia dos salrios-de-contribuio [sic]. (PINHEIRO; ARRUDA, 1999, p. 3).
Para alm dessas alteraes, a EC n 20 de 1998 desfere um severo golpe sobre a concepo de Seguridade Social estabelecida na Constituio Federal ao vincular a Contribuio de Empregadores e Trabalhadores para a Seguridade Social (CETSS) ao pagamento dos benefcios do regime geral de previdncia social (RGPS). O que prevaleceu em todo o processo de contra-reforma da Previdncia Social foi a lgica fiscal e os argumentos demogrficos, com as perspectivas de envelhecimento da populao, combinados ao impulso previdncia complementar (fundos de penso) para aqueles que podem pagar. Com a vinculao da maior fonte de recursos a um gasto especfico, a Previdncia, o que se pode enxergar um caminho no sentido de reforar a Seguridade enquanto um seguro apenas, que pressupe contribuies para sua obteno, ao invs de figurar como uma poltica universal, promotora de cidadania e voltada a todos os que dela precisarem. 80 A Assistncia Social em um contexto de Assistencializao das Polticas Sociais
Para a obteno de benefcios ou servios da Assistncia Social no necessrio o pagamento de qualquer contribuio de acordo com o estabelecido na Seguridade. Contudo, da forma como a poltica foi desenvolvida no Brasil na dcada de 90 o elo entre a Assistncia e a Seguridade foi apagado. Os pobres e indigentes so transformados em realidade lamentvel, porm inevitvel j que assim por natureza, sendo abordados por programas de combate pobreza emergenciais, temporrios e fragmentados, terminando por serem ineficazes. Os recursos federais destinados poltica so pfios (0,34% do PIB em 2002 Tabela 3 frente), apesar de terem crescido quase cinco vezes como porcentagem do PIB durante o governo do presidente Cardoso. Alm disso, esto pulverizados por vrias aes 56 , divididas pelos Ministrios, algumas executadas por pagamentos diretos da Unio, como o caso do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), outras via transferncias a municpios, em uma descentralizao que contribui para a fragmentao das aes. Da forma como praticada durante o governo FHC (e ainda o pelo governo atual) essa poltica realmente focalizada, contribuindo para salvar aqueles que esto em condio de risco social 57 , ou seja, uma mera compensao para os pobres que no conseguem sobreviver por seus prprios mritos, o que seria o desejvel desde o ponto de vista da supremacia do mercado. As mudanas na poltica de Assistncia Social comearam antes de 1995. O Ministrio da Fazenda, cujo ministro era o prprio Fernando Henrique, imps uma grande perda na implementao da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), que foi o veto vinculao do direito ao BPC a todos os idosos e deficientes com renda familiar per capita de salrio mnimo, reduzindo-a para do salrio mnimo vigente (SPOSATI, 2005).
56 Essa pulverizao de recursos dificulta a comparao entre o financiamento da Assistncia Social antes e depois da LOAS. 57 Questo interessante pensar sobre quem define quem so os pobres e miserveis com direito aos benefcios. Quais os critrios para essa mensurao? A resposta no de forma nenhuma simples. 81 Em 1995, incio de seu governo, promoveu a dissoluo da Legio Brasileira de Assistncia (LBA), conforme inscrito na LOAS. Contudo o processo foi mal conduzido, levando destruio da memria, tanto profissional quanto documental, da poltica de assistncia at ento desenvolvida no pas. Ademais, a LBA foi extinta, porm em seu lugar foi criado o Programa Comunidade Solidria (PCS), conservando o vis assistencialista da poltica no pas. (SPOSATI, 2005). O PCS constituiu a principal estratgia de combate pobreza do governo FHC em seus dois mandatos. Privilegiava a articulao entre governo e sociedade e teve na idia de solidariedade sua principal filosofia. Na perspectiva do programa, o enfrentamento da pobreza no era responsabilidade do Estado, mas da sociedade. No discurso governamental, o Comunidade Solidria significava um novo modelo de atuao social baseado no princpio da parceria, capaz de gerar os recursos humanos, tcnicos e financeiros necessrios ao combate eficiente da pobreza e excluso social (PRESIDNCIA, 200-). Segundo representantes do Governo Federal na 1 Conferncia Nacional de Assistncia Social, o programa tinha mltiplos objetivos, no se resumindo a aes seletivas, de carter restritivo e emergencial. Foi apresentado como uma estratgia diferenciada de gerenciamento e articulao de programas governamentais para resolver a descontinuidade, descoordenao, centralizao, clientelismo, superposio, pulverizao de recursos e fragmentao de aes (SPOSATI, 2005, p. 68). Esse discurso interessante e a sistemtica que envolve desejada, porm no colocado em prtica, haja vista todas as bolsas gs, alimentao, escola que foram sendo criadas pelos diversos Ministrios na gesto do presidente Cardoso 58 . O prprio PCS constitui bom exemplo da continuidade do clientelismo e da pulverizao de recursos por uma srie de aes fragmentadas e descontnuas. Coordenado pela Primeira- Dama poca, a prtica envolvia a distribuio de cestas bsicas. Esse programa, carro- chefe da poltica social da era Cardoso, exemplifica a relao desse governo com a Seguridade Social: organizado sem levar em conta a LOAS; reeditou o primeiro-damismo no
58 Em outro aspecto, para frisar o trato autoritrio de FHC com os profissionais da Assistncia Social, recorde-se que, pela LOAS, as Conferncias Nacionais de Assistncia seriam realizadas de 2 em 2 anos, mas a 3 conferncia, que ocorreria em 1999, primeiro ano de seu segundo mandato, foi cancelada por ordem presidencial e reprogramada para dezembro de 2001 (ver SPOSATI, 2005 e BOSCHETI, 2003a). A partir de ento sua periodicidade passou a ser quadrianual. 82 campo assistencial; e foi alvo de inmeras denncias de clientelismo ao longo dos oito anos de governo (BEHRING, 2003, p. 253-254). Frise-se ainda que recebeu uma dotao oramentria superior do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) entre 1996 e 1998. A pulverizao dos recursos destinados s aes assistenciais um outro problema, inviabilizando o monitoramento dessa poltica. (BOSCHETI, 2003a). [...] tem-se que o PCS contribui para a desintegrao do padro de seguridade, preparando o terreno para uma redefinio conservadora dos programas sociais, de perfil seletivo e focalizado, e dissociado das instncias democrticas de participao. Por dentro do PCS [...] e sob o impulso do discurso edificante da solidariedade e da parceria com a sociedade civil, impe-se uma redefinio conservadora da relao Estado sociedade. (BEHRING, 2003, p. 254).
Segundo Sposati, essa situao caracteriza uma substituio da desejada regulao do dever do Estado e direito do cidado na assistncia social por uma nova relao solidria, que manteve a opo pela subsidiaridade nessa poltica, em um mix de conservadorismo e modernidade neoliberal (SPOSATI, 2005, p. 69). nesse contexto que se destaca a preocupao do governo Fernando Henrique Cardoso, entre as Polticas Sociais, com o eixo de assistncia social e de combate pobreza, onde ocorreu a maior criao de programas. (Castro; Cardoso J nior, 2005b). uma representao de que a tendncia de uma abordagem compensatria e focalizada da pobreza e da indigncia. Os inmeros programas de todos os entes federados que envolvem transferncias monetrias para certos segmentos em situao de risco tm sempre apresentado critrios de renda que restringem o raio de ao da poltica, limitando a expanso da sua cobertura. Este o caso de programas como o Bolsa-Famlia ou o Peti. Configuraram- se a tentativas de inserir as famlias no circuito do consumo, combinadas ao incentivo educao, mas com impacto muito limitado, tanto pelo valor das bolsas quanto pelos critrios de acesso. (BEHRING, 2003, p. 253).
H tambm um retorno da responsabilidade pelos necessitados para a famlia 59 e ao chamado terceiro setor 60 composto pelas organizaes sem fins lucrativos, como
59 Recorde-se que, para Mathias e Salama (1983), a famlia o lugar, ou melhor, o substitutivo, das polticas sociais nos pases subdesenvolvidos, dada a baixa interveno estatal nesse sentido. 60 Para uma discusso interessante e importante sobre o Terceiro Setor e sua atuao, ver Montao (2003). 83 organizaes sociais de interesse pblico (Oscips), organizaes no-governamentais (ONGs), fundaes empresariais etc. colocados como responsveis maiores pela garantia dos direitos sociais. O terceiro setor em muitos casos chega a substituir as polticas pblicas ao invs de constituir-se como uma rede complementar (BEHRING, 2003, p. 253). Para a prestao dos servios assistenciais h uma grande variedade de entidades sem fins lucrativos e nem sempre fcil controlar no sentido de controle social sua atuao. A busca de parcerias com organizaes sociais est diretamente ligada contra-reforma do Estado, com a destruio de direitos subjacente, significando uma estratgia de afastamento/iseno do Estado de sua responsabilidade em relao aos problemas sociais. Essa foi a lgica predominante nas seguintes aes durante os dois governos FHC (SILVA, 2001): Programa Comunidade Solidria, Comunidade Ativa, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, Projeto Alvorada e o Programa Bolsa Escola. O Comunidade Ativa era um programa prioritrio pelo plano de governo do perodo 2000- 2003 (Avana Brasil), voltado para a participao do governo federal na induo do desenvolvimento local, integrado e sustentvel de localidades pobres em todo o pas (SILVA, 2001, p. 15). Privilegiando a parceria entre governo e sociedade civil, sua implantao beneficiou 127 municpios em 22 estados. Considerando que h 5.507 municpios no pas, foi uma iniciativa pontual que deixou de fora grande parcela da populao pobre. O Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) tambm era prioritrio. Criado em 1996 e desenvolvido em parceria com governos dos estados e municpios e com as organizaes da sociedade civil, configura-se como um programa de renda mnima. Voltado s famlias atingidas pela pobreza e pela excluso social, com renda per capita de at salrio mnimo e filhos de 7 a 14 anos, destinava um benefcio monetrio (Bolsa Criana Cidad) de R$ 25,00 por criana na zona rural e R$ 40,00 na zona urbana. Compreendia ainda o Plano de Apoio aos Estados de Menor ndice de Desenvolvimento Humano, a gerao de ocupaes produtivas para as famlias atendidas pelo Plano e a jornada ampliada para as crianas. Em 1997 foi criado o Programa Bolsa Escola como Programa Nacional de Gerao de Renda Mnima vinculada educao. Pela Lei 9.533/97, o programa era instrumento de
84 participao financeira da Unio em programas municipais de garantia de renda mnima associados a aes scio-educativas, sem prejuzo da diversidade dos programas municipais (BRASIL, 1997a). Para ter acesso ao benefcio, a partir de 2001, que era de R$ 15,00 por criana, em um limite de R$ 45,00, a renda familiar per capita no podia ultrapassar R$ 90,00 (BRASIL, 2001a). Diante desses critrios altamente restritivos, no preciso que se questione o limite do alcance desse programa no sentido de promover algum tipo de melhoria nas condies de vida da populao beneficiria, promover emancipao dessas famlias. Por fim, o Projeto Alvorada, lanado em julho de 2000, destinava-se a combater a pobreza e reduzir desigualdades sociais em regies consideradas mais carentes, com ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) abaixo da mediana nacional. Um dos princpios desse projeto a focalizao da poltica social, especialmente nas reas de educao, sade e gerao de renda. [...] Por intermdio do Projeto Alvorada, os programas selecionados recebem reforo financeiro e passam a ser objeto de gerenciamento intensivo (IPEA, 2001, p. 29). O Alvorada era composto por 15 programas federais j existentes, com destaque para renda mnima, alfabetizao de adultos, combate mortalidade materna e saneamento bsico. Pela descrio, mais uma estratgia de focalizao da interveno governamental e de valorizao das parcerias, tentando acabar com a pobreza extrema fruto tambm mas no s do plano de estabilizao monetria adotado no pas na ltima dcada. Alm dessas aes, em 1996, durante o 1 governo de FHC, foi implantado o Benefcio de Prestao Continuada (BPC). O BPC um direito previsto na Constituio Federal e regulamentado pela LOAS em 1993. Consiste em transferncias monetrias de 1 salrio mnimo mensal para as pessoas idosas e portadoras de deficincia fsica ou psquica que no tenham como prover sua subsistncia ou t-la provida pela famlia. Como afirma Gomes (2001, p. 113), o BPC constitui uma garantia de renda que assume a caracterstica de certeza e regularidade, o que o diferencia das tradicionais provises de assistncia na forma de programas, projetos e servios, cujo trao comum o da descontinuidade e da incerteza. O BPC pago pelo INSS, porm financiado com recursos do FNAS. Sua antecessora, a Renda Mensal Vitalcia (RMV), instituda na dcada de 70 e extinta pela LOAS, aparece como despesa do INSS mesmo com seu carter claramente assistencial, pois no uma contrapartida de uma contribuio anterior, que a lgica do seguro previdencirio. 85 Alm desse, so considerados benefcios monetrios assistenciais as aposentadorias rurais pagas pelo INSS, aparecendo como gasto dentro da Previdncia. Para o custeio desses benefcios o Governo Federal deveria repassar para o INSS, alm de parte das contribuies sociais, recursos ordinrios do Oramento Geral. Em 1999, primeiro ano do segundo governo, o Bolsa-Escola foi includo no FNAS 61 e teve incio o programa Brasil J ovem, com dois projetos: o Agente J ovem de Desenvolvimento Humano e Social e os Centros da J uventude. A aplicao de recursos no Brasil J ovem s comeou em 2000. Duas parecem ser as principais caractersticas dos novos programas. A primeira que destinam-se [sic] a crianas e/ou adolescentes de baixa renda que vivenciam alguma situao de vulnerabilidade e risco social [...]. Trata-se, assim, de programas curativos, no sentido de agir somente aps a emergncia da situao a que se destinam. O carter preventivo questionvel, sobretudo aps o encerramento das bolsas, principalmente no caso do Peti e do Agente J ovem, cuja durao de 2 anos. A segunda caracterstica que esses programas inauguram a era das bolsas individualizadas, segmentadas por faixa etria, focalizadas em situaes de risco social e condicionadas a uma contrapartida de seus beneficirios, em geral sob a forma de prestao de servios comunitrios ou sociais e, sobretudo, desconsiderando as indicaes da LOAS de criao de benefcios eventuais e continuados. (BOSCHETI, 2003a, p. 92).
A partir de 2000, com a aprovao do plano plurianual 2000-2003 (BRASIL, 2000b), so observadas mudanas nos programas de assistncia, sobretudo porque o Projeto Alvorada passou a ser coordenado pela Secretaria de Assistncia Social, rgo do MPAS, orientado pela perspectiva de focalizao de aes em municpios selecionados cujo IDH fosse inferior mdia nacional, excluindo mais de 50% dos municpios do recebimento de recursos. No 2 governo FHC, os diversos programas e aes voltados para a rea assistencial corresponderam a cerca de 4% de todo o gasto social federal, com crescimento constante ao longo do perodo (Castro; Cardoso J nior, 2005b). [...] com a ampliao dos problemas sociais gerados pela crise econmica, foram desenvolvidas diversas iniciativas de cunho assistencial para assegurar condies mnimas de sobrevivncia aos mais pobres. Estes programas foram sendo formulados e implantados por rgos setoriais e ministrios distantes do acompanhamento, controle e gesto da assistncia
61 Para ser financiado por recursos do FNAS um programa ou ao deve seguir os preceitos da Lei Orgnica da Assistncia e ser avaliado e aprovado pelo Conselho Nacional de Assistncia. Esse no foi o caso do Bolsa-Escola, por exemplo, como veremos adiante. 86 social, como foram os casos dos programas Comunidade Ativa, Bolsa- Alimentao, Auxlio-Gs, Bolsa-Escola e o Programa Cesta Bsica. Estas polticas paralelas e pulverizadas disseminaram-se no perodo e acabaram sendo responsveis pelo constante aumento do gasto com assistncia social no segundo governo FHC. (Castro; Cardoso J nior, 2005b, p. 32).
Boa parte das aes assistenciais implementadas em nvel federal aps a LOAS no segue os princpios propostos legalmente, pois as prticas adotadas apontam para a seletividade e a focalizao em situaes especficas, sem falar nas inmeras condicionalidades impostas, ao invs da prtica da Assistncia enquanto poltica de incluso de todos os que no se encaixam na lgica do mercado capitalista.
1.1.4 Financiamento das aes de Assistncia Social 62 : pulverizao pelos diversos rgos e pelos fundos
A fonte de financiamento tpica das aes de Assistncia Social o Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS), criado em 1996, portanto 2 anos aps a aprovao da LOAS. O fundo foi regulamentado pelo Decreto 1.605, de 1995 (BRASIL, 1995). O artigo 3 desse decreto detalha suas fontes de receita, ampliando as previstas no Art. 195 da Constituio visto que incorpora doaes de organismos e entidades nacionais e internacionais ou estrangeiras, bem como de pessoas fsicas ou jurdicas (Inciso II); receitas de aplicaes financeiras de recursos do fundo (Inciso V); e ainda transferncia de outros fundos (Inciso VII). Relembre-se que as contribuies previstas na Constituio para a Assistncia Social so exclusivamente as contribuies sociais dos empregadores, incidentes sobre o faturamento e o lucro Cofins e CSLL , devido ao carter no diretamente contributivo 63 que a
62 Toda a discusso feita neste tpico baseia-se no financiamento da Assistncia via FNAS. No conceito histrico os recursos para a poltica so maiores. Para maiores detalhes ver Boscheti (2003a). 63 Da as contribuies incidentes sobre o lucro e faturamento da pessoa jurdica serem as principais fontes de recursos da Assistncia Social. 87 Constituio tentou imprimir a essa poltica. Contudo, como vimos anteriormente, dado a predominncia da tributao indireta na carga tributria nacional, altamente regressiva, o cumprimento desse preceito bastante dificultado, reduzindo ao mnimo as possibilidades de transferncia de renda do capital para o trabalho. Dessas fontes, a Cofins, que a principal delas, tem como base a tributao sobre vendas gerais, sendo regressiva e integrando o rol dos tributos cumulativos do pas ou em cascata, como so chamados , que oneram todas as fases da produo, implicando sobre o preo do produto e, ainda, sobre a competitividade dos produtos nacionais no mercado internacional. As dotaes oramentrias da Unio tambm so regressivas. Quanto a CSLL, que, em princpio, uma contribuio de carter progressivo, pois incide sobre o lucro, as empresas tm formas de repass-la aos consumidores atravs dos preos, ou seja, acaba incidindo de forma regressiva.
88 Tabela 1 Fontes de Recursos do FNAS Fontes de Recursos 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1.1 Rec Impostos - - - - - - - 1.1.1 Rec Ordinrios 5.846 - 69.185 72.936 77.140 292.482 241.192 1.2 Contrib Sociais - - - - - - - 1.2.1 Cofins 1.038.702 1.648.568 2.149.739 2.742.367 3.437.922 3.949.200 3.961.344 1.2.2 CSLL 117 706.148 790.949 547.891 129.164 16.411 158.088 1.2.3 Loteria; concursos prognsticos 138.586 - - - - - - 1.3 Alienaes bens apreendidos 2.331 7.026 6.196 16.582 17.735 13.158 35.419 1.4 Rec no financ diretamente arrecadados - - - - 56 - 75 1.5 Saldos de exerc anteriores - - - - 445.515 - - 1.6 FSE/FEF - - 13.977 30.635 - - - 1.7 Fundo de Combate Pobreza - - - - - 179.620 1.088.346 Total 1.185.582 2.361.742 3.030.046 3.410.411 4.107.532 4.450.871 5.484.464 Fonte: Boscheti (2003a), p. 223. Dados do SIAFI. 1. Valores em R$ mil de dez/2002, deflacionados ms a ms pelo IGP-DI
A tabela 1 apresenta a execuo oramentria das fontes de recursos do FNAS, que cresceu mais de 230% entre 1997 e 2002. Os valores que constam dela so os realmente destinados s aes assistenciais aprovadas pelo CNAS e includas entre as que recebem recursos desse fundo. Note-se que, dos fundos de desvinculao de receitas criados no incio da dcada de 1990, apenas em 1998 e 1999 foram destinados recursos para a poltica de Assistncia Social, apesar do nome inicial do mesmo ser Fundo Social de Emergncia. A partir de 2000, com a criao do mecanismo de Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), os recursos no so mais destinados a um fundo especfico e, se voltam para o financiamento do FNAS, esto juntos com os recursos ordinrios, portanto no so possveis de serem medidos. Esses recursos, vindos do Oramento Fiscal, foram sempre reduzidos, atingindo um mximo de 6,6% do total do fundo em 2001, mas voltando a baixar em 2002, o que um indicativo da opo pelo financiamento, no s da Assistncia mas da Seguridade como um todo, com base nas contribuies sociais diretamente arrecadadas. 89 perceptvel, pela tabela acima, que a Cofins a principal fonte de financiamento da poltica de Assistncia Social no Brasil, com uma participao de mais de 70% em todos os anos. O pico foi em 2001, quando essa contribuio significou 88,7% do financiamento do FNAS. A CSLL teve participao considervel na composio do FNAS entre 1997 e 1999, diminuindo de 16% em 1999 para 3% em 2000 64 . Em 2001 e 2002 a participao dessa contribuio diminuiu ainda mais. Um agravante nessa queda de participao que, entre 1999 e 2000, a arrecadao da CSLL aumentou 6% em termos reais. (Tabela 6). Mesmo com a reduo do repasse da CSLL para o FNAS as receitas do fundo no foram reduzidas. Em 2000 a queda foi compensada por Saldos de Exerccios Anteriores e, em 2001 e 2002, pelo aumento do repasse dos Recursos Ordinrios e o incio da participao do FCEP. Apesar de serem fontes estveis e de maior importncia no Fundo Nacional de Assistncia Social, os percentuais da Cofins e da CSLL assegurados poltica em relao ao total arrecadado so nfimos, como possvel notar pela tabela 2, abaixo.
64 No conseguimos achar explicao para essa reduo. Com certeza no foi devido queda de arrecadao, como mostra a Tabela 6. 90
Tabela 2 Arrecadao e Montante destinado ao FNAS COFINS, CSLL e FSE/FEF COFINS CSLL FSE/FEF Anos Arrecadao Total (A) Destinada FNAS (B) % B / A Arrecadao Total (A) Destinada FNAS (B) % B / A Arrecadao Total (A) Destinada FNAS (B) % B / A 1996 29.247.640 1.038.702 3,55% 9.174.503 117 0,00% - - - 1997 35.664.654
1.648.568 4,62% 8.978.252 706.148 7,87% - - - 1998 29.439.864 2.149.739 7,30% 11.525.669 790.949 6,86% 60.601.236 13.977 0,02% 1999 39.752.232 2.742.367 6,90% 9.231.653 547.891 5,93% 40.971.981 30.635 0,07% 2000 46.579.642 3.437.922 7,38% 10.445.546 129.164 1,24% - - - 2001 42.809.467 3.949.200 9,23% 9.287.175 16.411 0,18% - - - 2002 47.233.416 3.961.344 8,39% 11.207.814 158.088 1,41% - - - Fonte: Boscheti (2003), p. 225. Dados do SIAFI. 1. Valores em R$ mil de dez/2002, deflacionados ms a ms pelo IGP-DI
91 A Cofins representa mais de 70% do total dos recursos repassados via FNAS, como vimos. Contudo, em relao sua arrecadao total, nem a dcima parte destinada assistncia (Tabela 2). O caso da CSLL ainda pior, pois 7,9% de sua arrecadao em 1997 financiaram o FNAS e, em 2001, esse percentual foi de apenas 0,18%. E os recursos do chamado Fundo Social de Emergncia s foram repassados para o FNAS em dois anos, em percentuais inferiores a 0,1% do total arrecadado. Em que pese a definio mais precisa das fontes de receita, a legislao no avanou na definio de percentuais especficos de cada fonte da Seguridade Social assegurada pela Constituio Federal para cada poltica. poca de tramitao do Projeto de Lei relativo assistncia social no Parlamento, a equipe econmica, reconhecidamente contrria vinculao de receita oramentria, fez gesto junto ao Legislativo e conseguiu suprimir o artigo que assegurava 10% do oramento da seguridade social para esta poltica social. (BOSCHETI, 2003a, p. 227-8).
Alm disso, apesar de, pela regra tributria nacional, as contribuies sociais e econmicas serem criadas para fins especficos e neles terem de ser aplicadas, os mecanismos de desvinculao de receitas, dos quais falaremos no prximo captulo, permitiram, por meio de emendas Constituio, que uma parcela 20% - do total dos recursos arrecadados seja liberada para o uso da Unio, podendo ser aplicada na interveno pblica mais adequada correlao de foras no poder e s necessidades de acumulao do capital, especialmente o especulativo. Os representantes da sociedade civil no CNAS vm tentando assegurar pelo menos 5% do oramento da Seguridade para o FNAS, anualmente, para alm dos recursos j destinados ao BPC 65 . Como no h nenhuma vinculao legal, a rea tem que disputar politicamente os recursos com as polticas de sade e previdncia todos os anos, alm das aes implementadas por outros Ministrios. A realidade a que se pode ver na tabela abaixo, com uma baixa participao da Assistncia Social no total da Seguridade.
65 Deliberaes foram aprovadas nas Conferncias Nacionais de Assistncia Social em 1995, 1997 e 2001. Na primeira foi entregue abaixo assinado aos Congressistas nesse sentido, mas nenhuma medida foi tomada. Em outubro de 2001 foi apresentada uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) propondo a vinculao de 5% do OSS para a Assistncia, mas a mesma nem foi votada (BOSCHETI, 2003a, p. 228). 92 Tabela 3 Participao dos Recursos Executados pelo FNAS no Oramento da Seguridade Social e no PIB Anos FNAS / PIB (%) FNAS / Oramento Seguridade (%) 1996 0,07 0,68 1997 0,14 1,28 1998 0,17 1,56 1999 0,21 1,77 2000 0,24 2,03 2001 0,28 2,24 2002 0,34 2,57 Fonte: Boscheti (2003), p. 225. Dados do SIAFI. 1. Valores em R$ mil de dez/2002, deflacionados ms a ms pelo IGP-DI
O crescimento da participao do FNAS tanto no PIB quanto na Seguridade Social no perodo entre 1996 ano de criao do fundo e 2002 notvel, atingindo quase 380% nesse quesito e 485% naquele. Observando a tabela 3 percebe-se o crescimento dos recursos executados via FNAS, que mais que quadruplicaram no perodo. Esse movimento inconstante ao longo do perodo dada a no vinculao de recursos especficos, tornando- o vulnervel conjuntura econmica e s decises polticas. Essa inconstncia contribui para a descontinuidade das aes e servios de assistncia e inviabiliza um planejamento de prazo mais longo, pois a quantidade de recursos tem de ser disputada e decidida a cada ano. Para Boscheti (2003a, p. 214), o FNAS um importante mecanismo democrtico de financiamento da assistncia social. Isso por que [...] a partir de sua instituio, em 1996, constata-se um movimento em vrias direes que reforam a assistncia social como poltica pblica de seguridade social: a) crescimento dos recursos federais aplicados na Funo Assistncia; b) tendncia de melhor delimitao das aes tidas como assistenciais [...]; c) reduo de aes cuja natureza assistencial discutvel da rbita de financiamento da assistncia social; d) reforo do FNAS como instrumento oramentrio, com crescente aumento de sua participao na totalidade do financiamento da assistncia social com recursos federais. (BOSCHETI, 2003a, p. 214).
93 Apesar dessas importantes mudanas, no segundo governo FHC (1999 2002) foi criado o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza (FCEP) por meio da Emenda Constitucional n. 31 de 2000, cuja regulamentao deu-se pela Lei Complementar n. 111, de 2001, para vigorar at 2010. No um fundo especfico para o financiamento de aes assistenciais, tendo sido criado para financiar aes suplementares de nutrio, habitao, sade, educao, reforo de renda familiar e outros programas de relevante interesse social voltados para a melhoria da qualidade de vida (BRASIL, 2001c. Art. 10). Contudo a mesma lei, em seu artigo 3, afirma que os recursos do fundo sero destinados prioritariamente ao reforo de renda s famlias pobres, atribuindo a ele um carter de fundo de financiamento de aes assistenciais. Na prtica, esse papel foi cumprido por meio dos programas Bolsa-Escola e Bolsa-Alimentao. Reflete o novo enfoque que se pretendia dar s polticas sociais, com os programas e aes do eixo assistncia social e combate pobreza concentrando-se em transferncia direta (e condicionada) de renda (Castro; Cardoso J nior, 2005b, p. 32). Sua criao contraria o estabelecido na LOAS e no decreto de fundao do FNAS, que dizem que as polticas e planos plurianuais de Assistncia Social devem ser financiados com recursos do FNAS e serem submetidos apreciao e aprovao do CNAS. Suas fontes de receita so: 0,08% adicionais a CPMF que deveria vigorar at jun./02 mas vem at o presente -; 5 pontos percentuais a mais sobre o IPI de produtos suprfluos; o produto do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF) que no est regulamentado; rendimentos do fundo de desestatizao; e outras receitas e doaes (BRASIL, 2000d). O pargrafo 1 do art. 81 estabelece que, caso o montante anual destinado ao fundo no alcance R$ 4 bilhes, far-se- a complementao por meio de dotaes oramentrias. Pela Lei Complementar n.111, de 2001, os recursos desse fundo sero direcionados/ focalizados em aes cujo alvo seja: I famlias cuja renda per capita seja inferior linha da pobreza, assim como indivduos em igual situao de renda; II as populaes de municpios e localidades urbanas ou rurais, isoladas ou integrantes de regies metropolitanas, que apresentem condies de vida desfavorveis. (BRASIL, 2001c).
Esse pblico dever ser atendido por meio de aes de transferncia de renda, prioritariamente por meio de programas de reforo de renda nas modalidades Bolsa Escola, para as famlias que tm filhos com idade entre 6 e 15 anos, e Bolsa Alimentao, quelas 94 com filhos em idade de 0 a 6 anos e indivduos que perderam os vnculos familiares (Art. 3, 1. BRASIL, 2001c). O Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza direciona recursos para programas assistenciais executados por fora das regras da LOAS e do controle social do CNAS, que acabam interferindo apenas nos programas financiados pelo FNAS. Tm maior probabilidade, assim, de fugir aos preceitos constitucionais para a poltica de Assistncia, que a estabeleceu como direito, parte da poltica de Seguridade Social, devida a todos os que dela necessitarem. Destarte muito difcil o acompanhamento do financiamento dos gastos sociais dada sua pulverizao por diversos fundos, ao invs de reunidos em um fundo da Seguridade como a Constituio Federal de 1988 previa. O FCEP um exemplo tpico, pois se destina a aes na rea da Assistncia, que passam a no ser supervisionadas / acompanhadas diretamente pelo CNAS, j que esse fundo possui conselho consultivo prprio 66 , fragilizando as possibilidades da Poltica Nacional de Assistncia Social. Ao aliar as receitas do Fundo Nacional de Assistncia Social s do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza nota-se um incremento expressivo dos recursos destinados poltica de Assistncia Social no pas. Na anlise dessa realidade tem-se de avaliar o carter das aes implementadas em um contexto em que as polticas sociais adquirem as caractersticas de focalizao e desresponsabilizao do governo, fruto da ideologia neoliberal. Ao invs de Assistncia Social enquanto direito, muitas vezes o que h um assistencialismo. As aes executadas via FNAS passam por maior controle social, o que tende a mant-la sob a lgica dos direitos, tal e qual expresso na Constituio Federal. As demais aes assistenciais, que representam mais de 40% do total das aes na funo Assistncia em 2002 (BOSCHETI, 2003, p. 215), no passam por esse controle e, conforme se pode perceber pelas prioridades do FCEP e pela multiplicao das vrias bolsas destaque para o Bolsa-Escola no governo FHC, so pulverizadas, seletivas e focalizadas naqueles
66 A pulverizao dos recursos destinados a aes assistenciais em vrios rgos do governo federal torna-se problemtica, porque, com esta disperso, estes recursos no so alocados no FNAS, o que dificulta e at inviabiliza um acompanhamento do seu montante e destino. (BOSCHETI, 2003a, p. 216). 95 inaptos para o trabalho 67 , que no se enquadram via mercado, que no tm acesso aos bens e servios necessrios vida, numa lgica emergencial de combate fome e misria extrema e no com um carter emancipatrio, como deveria ser essa poltica. Seletividade e focalizao, juntas, tm o objetivo de optar, conduzir definio de quem deve passar pelo crivo, com o objetivo de estabelecer a elegibilidade individual em um contexto de residualidade nos atendimentos, e no para estabelecer estratgias para ampliar o acesso aos direitos, dando preferncia a alguns em certo perodo de tempo em que houver necessidade. Ademais, a maior parte das aes executada de forma indireta, pelas entidades parceiras, dificultando o acompanhamento dos critrios utilizados para o acesso e, mais ainda, de sua efetiva aplicao. A maior parte dos recursos do FNAS absorvida pelo BPC saindo de 63% em 96 para 78% do total do FNAS em 2002, com um pico de 81% em 1999 (BOSCHETI, 2003a, p. 234). O BPC para a pessoa portadora de deficincia tem a maior participao, atingindo sozinho 50% dos recursos do fundo. Mesmo com o controle sobre a aplicao dos recursos do FNAS 68 e a luta constante pela sua manuteno, os servios de ao continuada (SAC), programas e projetos so apenas mantidos, quando no perdem recursos como o caso do SAC durante os 2 governos de FHC , o que mantm e alimenta a seletividade e a residualidade nos atendimentos (BOSCHETI, 2003a, p. 241). Nos servios de ao continuada, voltados aos idosos, s crianas (creche) e s pessoas portadoras de deficincia, segundo Boscheti (2003a, p. 88), o reconhecimento da Assistncia como direito no provocou praticamente nenhuma inovao nas aes j existentes antes da aprovao da LOAS. Os dados apresentados vm agregar na percepo de que predominou uma viso restrita da Assistncia Social no governo Fernando Henrique Cardoso, como poltica especfica,
67 E os pobres economicamente ativos, que recebem muito pouco para contribuir para a Previdncia e no se enquadram no perfil da Assistncia por trabalharem? Quem cuida e cuidar dessas pessoas, dentro dessa lgica? 68 Um exemplo de como nem o FNAS est isento de financiar medidas focalizadas e duvidosas a incluso, entre os programas financiados por esse fundo, do Programa de Gerao de Renda Mnima, o famoso Bolsa Escola, gerido pelo Ministrio da Educao e cujas diretrizes nunca foram avaliadas pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), nos anos de 1999 e 2000, representando mais de 5% dos gastos do fundo. Em 2001, com a criao do Fundo de Combate e Erradicao Pobreza, gerido por conselho prprio, o Bolsa Escola foi transferido para o seu domnio (BOSCHETI, 2003a). 96 subsidiria da Previdncia, destinada apenas a minimizar os efeitos da poltica econmica adotada no pas sobre a pobreza, devendo ser focalizada nos segmentos sociais tidos como mais vulnerveis. Nos seus 8 anos de governo A posio assumida foi de modificao da legislao no sentido de reduzir seus direitos e seu escopo. A submisso aos ditames do FMI e do Banco Mundial levou o governo a desconsiderar dois princpios essenciais na estruturao da assistncia social como direito: a supremacia do atendimento s necessidades sociais sobre as exigncias de rentabilidade econmica e universalizao dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatrio da ao assistencial alcanvel pelas demais polticas (Art. 4 da LOAS). Ao contrrio destes, os princpios que sustentaram as aes implementadas foram a focalizao, a reduo, a residualidade, a centralizao e a regressividade. (BOSCHETI, 2003a, p. 283).
A assistncia social como poltica fundamentada em um padro bsico de incluso no foi a realmente existente no Brasil da era FHC. A combinao de focalizao, descentralizao 69
e prestao de servios por meio de parcerias resultou em aes sobrepostas, pulverizadas, descontnuas e assistemticas e sem efetividade, formuladas e decididas no nvel federal, focalizadas na populao mais vulnervel e marcadas pelo paralelismo. Durante os anos de 1995 a 2002 a poltica de Assistncia Social ganhou fora com o aumento dos recursos financeiros, porm continuou e at se aprofundou a prtica da aplicao dos recursos de forma focalizada, para pblicos-alvos pr-definidos, ao invs de estar voltada para todos em princpio, como diz a LOAS em seu artigo 1. Dos recursos federais destinados funo Assistncia Social, algo em torno de 45% foram executados por meio do FNAS entre 1997 e 1999; de 2000 a 2002 esse percentual cresceu para pouco mais de 60% (BOSCHETI, 2003a, p. 212). Com a execuo de parte das aes por recursos de outras fontes e a criao do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, a LOAS fica, de certa forma, esquecida. Com todos esses movimentos, a Assistncia permaneceu na condio de meramente assistencialista, quase caridade pblica (VIANNA, 2002, p. 178). Caridade essa necessria sobrevivncia de milhares de brasileiros.
69 A descentralizao aqui no aparece no sentido de um movimento desejado de maior liberdade tanto operacional quanto financeira para a deciso de polticas pelos governos locais, mas sim como transferncia de responsabilidades do governo federal para os entes subnacionais, sem as contrapartidas necessrias para tanto. Alguns autores chamam esse movimento de prefeiturizao. 97 2.3 O Sistema nico de Sade
A Lei Orgnica da Sade estabeleceu o Sistema nico de Sade (SUS) como a principal referncia no setor, colocando sob sua regncia toda a poltica da rea. Esse sistema compreende as Conferncias peridicas, os conselhos deliberativos e paritrios e os fundos (PEREIRA, 2002), servindo para alocao de recursos financeiros especficos para a poltica e canal de repasse regular entre as esferas de governo, que o que nos interessa neste trabalho. Segundo os autores pesquisados, a implementao do SUS, no incio da dcada de 90, contribuiu no redesenho do modelo de prestao de servios de sade, com a retomada das bases federalistas e o avano no sentido da descentralizao. tambm um momento em que a poltica de Sade, com a influncia dos novos preceitos constitucionais, comeou a receber recursos de novas fontes de financiamento a Cofins, a CSLL, recursos do FSE/FEF 70 e, por fim, a CPMF ao mesmo tempo em que ocorreu a reduo da participao dos recursos previdencirios. Como a Constituio Federal no criou destinaes especficas, o financiamento das polticas da Seguridade Social foi (e ) determinado por decises polticas de governo, sugerindo certa especializao das fontes. Para a Sade predominantemente so destinados os recursos da Cofins e da CSLL, sendo esta fonte tambm voltada Assistncia Social, pois, por ser uma contribuio sobre os lucros da pessoa jurdica, asseguraria o carter de direito no contributivo da poltica. A partir de 1996 os recursos da CPMF tambm financiam os gastos em sade. Nos trs primeiros anos da dcada de 90 o setor foi afetado pela crise da Previdncia, pois a parcela da Contribuio de Empregadores e Trabalhadores para a Seguridade Social (CETSS) que antes cabia Sade foi revertida em benefcio do seguro previdencirio. A primeira perda ocorreu com a mudana do Inamps para o Ministrio da Sade e a segunda com a extino do Inamps, em 1993, encerrando a transferncia da CETSS para a Sade.
70 Contudo em montante sempre menor do que desvinculado de cada contribuio. 98 Para garantir os gastos com sade, foi necessria a tomada de emprstimos junto ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) 71 , sobrecarregando os oramentos futuros com o comprometimento dos gastos devido necessidade de pagamento da dvida. Em princpio esse emprstimo seria pago com os recursos do Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira (IPMF), que teriam tambm de contribuir para o financiamento dos programas do Ministrio da Sade. Os recursos federais sempre foram os maiores financiadores do gasto pblico em sade no Brasil. Na dcada de 80 representaram em mdia 78% do gasto nacional nessa rea. Com a implementao do SUS e o crescente comprometimento da esfera municipal, a presena do governo federal foi relativamente menor, embora ainda represente mais de 50% do gasto pblico em sade (MARQUES; MENDES, 2001, p. 3) 72 . Entre 1994 e 1996 o volume relativo de recursos de origem municipal aplicado na rea de sade aumentou, passando de 17,2% em 1994 para 27,8% em 1996. Contudo, entre 1996 e 2000 essa participao reduziu um pouco, sendo de 24,3% neste ano (MARQUES; MENDES, 2001). Isso se deve poltica nacional de corte do dficit fiscal e Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que colocou limites ao gasto com pessoal e ampliao de qualquer gasto de carter continuado 73 , afetando principalmente os governos municipais. Estudando a poltica de Sade na dcada de 90, Bravo e Matos (2002, p. 203-205) identificam quatro momentos do setor. O primeiro refere-se aos dois anos do governo Fernando Collor de Mello e o segundo aos anos do governo de Itamar Franco. Nesse segundo perodo importante ressaltar a promulgao da NOB de 1993, que trouxe a criao das comisses tripartites de gestores, aps um intenso processo de negociaes, com o objetivo de implementar o processo de gesto descentralizada do SUS, por meio de trs modalidades de municipalizao incipiente, parcial e semiplena. Destarte, foi dado incio sistemtica de repasse direto do Fundo Nacional de Sade (FNS) para os Fundos Municipais e obteno de autonomia desse ente como gestor de sua prpria poltica.
71 Os recursos foram repassados para o Inamps e o Tesouro Nacional responsabilizou-se pela operao, emitindo Notas do Tesouro Nacional como contrapartida. 72 60,7% em 94; 63,8% em 95; 53,7% em 96; e 58,3% em 2000. (MARQUES; MENDES, 2001, p.3). 73 O Artigo 17 da Lei Complementar n. 101, de maio 2000, estabelece que nenhuma Despesa Obrigatria de Carter Continuado poder ser criada sem ser compensada por aumento permanente de receita ou pela reduo permanente de alguma outra despesa. Entre essas despesas incluem-se contratao de pessoal, plano de cargos e carreiras e prestaes de Assistncia Social. (BRASIL, 2000e). 99 O terceiro e o quarto momentos compreendem o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, que se estendeu por 8 anos. a partir da que as mudanas econmicas e a contra-reforma do Estado vo cobrar da poltica de sade um grande sacrifcio. As contribuies sociais criadas a partir da Constituio de 1988, com a finalidade de financiar a Seguridade Social, tm sido destinadas a outros fins por meio dos mecanismo de desvinculao de receitas. Outro fator a dita crise da Previdncia, fazendo com que maior volume da arrecadao das contribuies seja drenada para o INSS. O primeiro governo de FHC, com a gesto inicialmente do Ministro Adib J atene, evidencia o descaso governamental para com a rea. Com a crise enfrentada em 93/94 e a irregularidade no financiamento do setor, o Ministrio da Sade comeou uma cruzada quase isolada pela criao da CPMF enquanto contribuio vinculada Sade. A reduo dos recursos disponveis para o Oramento da Seguridade Social ao longo da dcada de 90, seja pela sonegao dos impostos, seja pela prtica constante de renncia de receitas via incentivos fiscais ou pelo impacto do crescimento da economia informal sobre a arrecadao, alm do desvio de uso desses recursos, crescentemente destinados a suprir gastos tpicos do Oramento Fiscal via desvinculao de receitas, acirrou a disputa entre as trs reas componentes da Seguridade por recursos, fazendo com que os gestores de cada uma delas, isoladamente, adotasse estratgias de sobrevivncia. No caso da Sade, a sada encontrada para garantir a continuidade da implantao do SUS frente ao quadro de instabilidade foi a criao de uma contribuio adicional, a Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira inicialmente na forma de um imposto provisrio (IPMF) , destinada a esse fim. De um lado, era uma luta das pessoas ligadas ao setor visando garantias de certo patamar de disponibilidade oramentria. De outro, a criao de mais uma fonte vinculada a uma das polticas refora um caminho em que a Seguridade vai se extinguindo na prtica, apesar de sua regulamentao na Constituio. No entanto, a ampliao do volume de recursos para a Sade que se almejava no aconteceu, pois houve uma substituio das fontes. O alvio que aconteceria com a criao da CPMF foi esterilizado pela reduo da participao de outros recursos. (MANSUR, 2001, p.70). No bastasse esse deslocamento de recursos, a arrecadao da CPMF, que deveria ser destinada integralmente ao Ministrio da Sade, desde o princpio sofreu o impacto da desvinculao de recursos praticada pelo Governo Federal. Mansur (2001, p. 76) apresenta um exemplo claro em relao CPMF, a partir de dados do Ministrio da Sade. Em 1998 o 100 montante total arrecadado com essa contribuio foi de R$ 7,8 bilhes, mas R$ 1,6 bilho foi contingenciado para o Fundo de Estabilizao Fiscal. Assim, foram destinados para a Sade apenas R$ 6,2 bilhes. Os 20% descontados da CPMF, que compem o FEF, no foram repostos Sade no mesmo percentual, ocasionando perda de recursos para o setor. Percebe-se, destarte, que o aporte de recursos para a sade continuou vulnervel s decises polticas do governo. Para tentar sanar esse problema, foi elaborada uma proposta de Emenda Constitucional que, aprovada, deu origem Emenda Constitucional n. 29, promulgada no ms de setembro de 2000, com o objetivo de assegurar os recursos mnimos para o financiamento das aes e servios pblicos de sade (BRASIL, 2000e). Entre outros dispositivos, essa emenda incluiu dois novos pargrafos ao Artigo 198 da Constituio Federal, que estabelecem a participao da Unio, dos estados e dos municpios no financiamento pblico da sade e definem que uma lei complementar trar os percentuais de participao de cada ente federativo nesse montante. A mesma emenda acrescenta aos Atos das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) o Art. 77, que define, em carter provisrio, a participao dos entes federativos no financiamento da Sade at 2004 ou a criao da Lei Complementar referente ao artigo 198, valendo o que ocorrer primeiro. A determinao da participao, contudo, desigual, pois no especifica os percentuais da Unio, estabelecendo que esse ente deve aplicar em 2000 o montante empenhado em aes e servios pblicos de sade no exerccio financeiro de 1999 acrescido de, no mnimo, 5% (BRASIL, 2000c). Para os anos de 2001 a 2004 deve ser utilizado o valor apurado no ano anterior corrigido pela variao nominal do PIB. Os estados e o Distrito Federal devem destinar 12% dos impostos e outras receitas arrecadadas. Quanto aos municpios, devem destinar 15% da sua arrecadao. Em 1996, durante o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, foi editada outra Norma Operacional da Sade, a qual tem fortes inclinaes focalizadora e desarticuladora (BRAVO; MATOS, 2002, p. 209). Como j havia sido dito no captulo anterior, dado o grau de privatizao sempre presente na prestao estatal de servios de sade no pas, os servios de maior complexidade esto mais facilmente disponveis para os que podem pagar por esses servios, enquanto a Ateno Bsica sade est focalizada nos mais pobres. Os Programas Sade da Famlia (PSF) e Agentes Comunitrios de Sade (PACS) so os demonstrativos da ao focal do governo, pois correspondem priorizao da ateno bsica de forma desarticulada da ateno especializada. 101 Percebe-se, ento, a diviso do SUS em dois subsistemas: o bsico e o hospitalar, esse de referncia, que deixa subentendido [... a existncia de] um SUS para os pobres e outro sistema para os consumidores (BRAVO; MATOS, 2002, p. 209-210). um movimento que caminha no sentido da naturalizao da concepo do cidado-consumidor. As proposies da contra-reforma na sade pretendem que os trabalhadores sejam os novos financiadores do capital atravs dos planos de sade privados, com a despolitizao da esfera pblica e a defesa da solidariedade interclasses. O cidado dicotomizado em cliente e consumidor. O cliente objeto das polticas pblicas, ou seja, do pacote mnimo para a sade previsto pelo Banco Mundial, e o consumidor tem acesso aos servios via mercado. (BRAVO; MATOS, 2002, p. 211-212).
No processo de descentralizao, o SUS foi dividido em duas modalidades, de acordo com a capacidade de prestao dos servios dos municpios: 1) gesto plena do sistema de sade, englobando os municpios que gerenciam autonomamente todo o atendimento sade local, inclusive a rede hospitalar privada; e 2) gesto plena da ateno bsica, com administrao pelo municpio apenas da rede de atendimento bsico (SOUZA; MONNERAT; CASTOR , 2002, p. 73). Com isso, alguns municpios (poucos) gerenciam toda a rede de sade em seu territrio, enquanto outros cuidam apenas da ateno bsica, principalmente por meio do PSF, ficando toda a rede hospitalar dependendo das diretrizes e repasses diretos da Unio. Alm de desarticular a poltica de Sade em nvel nacional, a descentralizao, da forma como foi praticada, corroeu a base financeira pela substituio de recursos federais por oramentos estaduais e municipais, sem uma discusso mais profunda sobre as funes e atribuies de cada uma das esferas governamentais. (PEREIRA, 2002, p. 46). Na segunda metade da dcada de 90 marcante a importncia dada Ateno Bsica Sade na poltica desenvolvida pelo Governo Federal no Ministrio da Sade. Os gestores do SUS nos nveis estadual e municipal tambm priorizaram esse nvel de ateno, seja porque o que eles podem atender, seja devido aos incentivos que foram criados da Unio, via o Piso de Ateno Bsica (PAB) varivel 74 .
74 [...] o PAB varivel constitudo de diferentes incentivos que premiam os municpios que desenvolvem os diferentes programas [do Ministrio da Sade]. (MARQUES; MENDES, 2002). Por um lado o PAB um mecanismo interessante, pois permite a desconcentrao dos recursos repassados pela Unio em relao aos municpios melhor aparelhados com equipamentos de sade, j que baseados na populao e no no tamanho da rede instalada. Por outro, induz os municpios a adotarem as polticas nacionais, j que aumenta a parte varivel do PAB a ser recebida. Como o 102 O Piso de Ateno Bsica foi criado em 1998, introduzindo um novo critrio de financiamento no MS, j que, ao repassar recursos para os municpios de acordo com a populao, coloca em prtica uma tentativa de redistribuio dos servios de sade com a desconcentrao dos recursos repassados em relao adoo do critrio do tamanho da rede instalada. O PAB funciona atravs do repasse direto (fundo a fundo) de recursos aos municpios habilitados em Gesto Plena da Ateno Bsica ou do Sistema Municipal, com um valor per capita fixo mnimo de R$ 10,00 e mximo de R$ 18,00 por habitante para a organizao e manuteno das aes bsicas de assistncia sade. composto tambm de uma parte varivel para a implementao de programas definidos pelo governo central, como o Programa Agentes Comunitrios de Sade (PACS) e o Programa Sade da Famlia (PSF). (MANSUR, 2001, p. 94). A implementao do PAB est diretamente associada ao desenvolvimento de um novo modelo assistencial que se efetivaria pelo deslocamento da ateno mdico-hospitalar, pela meta de diminuio das internaes e pela criao de programas substitutivos ou complementares de natureza ambulatorial e intersetorial. As atividades desenvolvidas pelos novos Programas associados parecem tambm definir um novo modelo de proteo social pela crescente adoo de aes orientadas a grupos de risco ou populaes alvo [leia-se focalizao]. [...] As atividades desenvolvidas pelos novos programas do PAB definem tambm problemas focais que so as condies, deficincias ou carncias para os quais as intervenes do PAB e incentivos variveis esto direcionados. (MELAMED; COSTA, 2002, p. 3)
Entre 1998 e 2002, os repasses federais para a ateno bsica cresceram 77%, passando de R$ 1,8 bilho para R$ 3,2 bilhes (esse montante representa quase 25% do total do repasse dos recursos federais para o SUS) (MARQUES; MENDES, 2002, p. 18). Segundo Marques e Mendes (2001), no perodo mais recente a estratgia para a ampliao da ateno bsica a expanso do PSF, criado em 1994, que contempla aes de promoo, preveno e recuperao da sade e possibilita, ainda, a racionalizao do uso dos servios de mdia e alta complexidade do SUS, pois as unidades bsicas solucionam a
repasse depende de contrapartida e no suficiente para o andamento dos programas, os governos municipais acabam no tendo condies de implementar polticas de Sade voltadas s necessidades locais. 103 maior parte dos problemas de sade comuns, com os hospitais podendo atender as situaes mais graves. Com a criao da forma de repasse via PAB o Governo Federal retoma, por meio do financiamento, o papel de definidor da poltica de Sade no territrio nacional via o prmio oferecido aos municpios que implementarem os programas de Ateno Bsica por ele definidos. [...] a NOB 96 - em que pese ser um importante instrumento na operacionalizao da descentralizao do sistema, ao incrementar as transferncias diretas fundo a fundo no campo da ateno bsica -, pode impedir ou obstaculizar a construo de uma poltica de sade fundada nas necessidades do nvel local. Isto porque, ao introduzir o mecanismo de transferncia para a Ateno Bsica (PAB), rompendo com a lgica de repasse global para a sade de forma integral (NOB 93), criou as condies para o surgimento das polticas de incentivos financeiros que se seguiram posteriormente. E na prtica, o que se observou nesses ltimos anos, foi que a poltica de incentivos teve pleno sucesso, de modo que os municpios concentraram suas aes no nvel de Ateno Bsica. (MARQUES; MENDES, 2001, p. 6).
A NOB de 1996 acabou por inibir a autonomia do municpio, induzindo-o a adotar programas no definidos localmente. O movimento descentralizador e de redesenho federativo foi neutralizado tambm devido s medidas adotadas pelo Governo Federal que reforaram sua capacidade de arrecadao pela ampliao das contribuies sociais na carga tributria, de sua competncia exclusiva. Como os valores dos repasses para o PSF e do per capita do PAB fixo so muito baixos, os municpios tm de colocar recursos prprios no s nesse programa, mas nos demais criados pelo ministrio na rea da Ateno Bsica - Vigilncia Sanitria, Assistncia Farmacutica Bsica e Vigilncia Epidemiolgica -, acabando por figurarem como co- financiadores das polticas federais de sade. Do ponto de vista municipal, o financiamento do Programa Sade da Famlia problemtico e instvel principalmente por dois aspectos (MARQUES; MENDES, 2001, p. 8-9). Em primeiro lugar, os anos de implantao do PSF so de crise das finanas pblicas em todos os nveis de governo, dado o baixo dinamismo econmico e o alto comprometimento do oramento pblico com encargos da dvida. Nesse contexto, um perodo em que foi buscada a conteno do gasto pblico real como principal diretriz na reduo do dficit, uma das metas prioritrias da poltica do Governo Federal estendida, por meio da LRF principalmente, para as demais instncias de governo. 104 Em segundo lugar, a LRF estabelece um limite s despesas de pessoal no caso dos municpios, 54% da receita corrente lquida. Como a maior fonte de gastos do PSF d-se com o pessoal que compe as equipes 75 , os tribunais de contas tm colocado resistncias expanso do programa, pois novas equipes significam aumento do gasto com pessoal. A entrada de J os Serra no Ministrio da Sade, em 1996, demonstra a adaptao necessria da poltica de sade tanto aos ditames da equipe econmica quanto proposta da reforma do Estado. Pela primeira vez apresentada oficialmente uma outra proposta de sade, que contrria ao SUS e apresenta um novo sistema gerencial com financiamento estvel e fiscalizao dos recursos, descentralizao dos servios e reestruturao interna (BRAVO; MATOS, 2002, p. 205). Essa proposta aponta para a terceirizao atravs de contratos de gesto, ou, como costuma falar um dos mais importantes responsveis intelectuais 76 pela contra- reforma no Brasil, o caminho para a poltica de sade, em tempos de administrao gerencial, seria a publicizao dos recursos, cujos servios devem ser executados no pelo Estado, mas por Organizaes Pblicas No-Estatais (OPNEs) ou Organizaes Sociais, sociedades de direito privado sem fins lucrativos, que seriam responsveis pela oferta e administrao dos servios de sade, com subvenes pblicas. Ignora, assim, o processo de reforma democrtica do Estado em curso na rea de Sade desde o momento imediatamente anterior a Constituio Federal, por meio do SUS e da prtica do controle social. Uma outra questo diretamente ligada ao controle social que a autonomia dessas organizaes sociais para fazer compras sem licitao com as subvenes pblicas um problema num pas que est longe de superar prticas patrimonialistas e clientelistas. (BEHRING, 2003, p. 257). O governo fez sua proposta para a reforma no setor levando focalizao da ao do Estado no atendimento bsico setor no lucrativo , que procede aos encaminhamentos para os casos de maior complexidade e especializao para a rede ambulatorial e
75 Uma equipe mnima do PSF composta por um mdico, um enfermeiro, um auxiliar de enfermagem e seis Agentes Comunitrios de Sade. As equipes ampliadas contam ainda com um dentista, um tcnico em higiene dental e auxiliar de consultrio dentrio. 76 Referimo-nos a Luiz Carlos Bresser Pereira. Ver, dentre outros textos do autor, Bresser Pereira (1996 e 1998). 105 hospitalar, privada e pblica no-estatal, gerida pelas OPNEs e OSs 77 . A rede estatal seria gradativamente publicizada, sendo gerenciada por essas organizaes. Do ponto de vista mais especfico, h um risco de segmentao dos usurios do sistema de sade, j que instituies podem celebrar convnios com os planos privados, criando dificuldades para a implementao dos princpios constitucionais da universalidade, da integralidade e da equidade, no que o programa de publicizao termina por ser restritivo de direitos. (BEHRING, 2003, p. 257-258).
O vis economicista da contra-reforma, por meio do vnculo com a crise fiscal e a nfase nos custos, com a idia de que o setor pblico sempre menos eficiente e tambm eficaz, foi muito criticada pelo Conselho Nacional de Sade. Com isso, as proposies foram adotadas lentamente, no tendo ido, durante o governo FHC, muito longe no desmantelamento da prestao pblica de servios de sade. Durante o governo FHC, os gastos em Sade aumentaram, embora de forma oscilante entre os diferentes anos, s vezes aumentando e em alguns anos reduzindo um pouco, como possvel ver na tabela 4. No perodo de 1995 a 2001 o aumento acumulado dos gastos em sade do Ministrio da Sade propriamente ditos, em termos reais, ultrapassou um pouco os 30%. No total geral do rgo o aumento foi bem menor, 9%, resultado principalmente da reduo dos gastos com encargos da dvida do Ministrio. Nos primeiro anos esse gasto foi maior devido ao pagamento dos emprstimos que foram contrados junto ao FAT no incio da dcada de 1990.
77 A criao das Agncias Nacionais de Sade (ANS) e de Vigilncia Sanitria (ANVISA) fez com que as funes do Ministrio da Sade fossem ampliadas, passando a ter o papel de regulamentar o mercado do setor. So instituies dotadas de autonomia, tanto oramentria quanto decisria, cuja criao foi fruto da poltica maior contida no Plano Diretor da Reforma do Estado, do extinto Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE). Esse seria o primeiro passo necessrio no caminho da publicizao, a criao de agncias regulatrias, tal como foi procedido na rea da Previdncia. Entretanto, esse fortalecimento do Ministrio da Sade no tem contribudo para melhorar as condies de sade da populao brasileira, para delimitar a base social dos planos e seguros de sade, nem para disciplinar as relaes com o setor privado. (BRAVO; MATOS, 2002, p. 211). 106 Tabela 4 Execuo Oramentria do Ministrio da Sade por principais Grupos de Despesa 1995 a 2001 R$ milhes de 2001 Especificaes 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Pessoal 5.761,5 5.073,6 4.945,8 4.790,1 4.952,4 5.155,4 4.898,1 Ativo 3.753,7 3.128,7 3.028,0 2.697,9 2.860,1 2.810,7 2.628,5 Inativo 2.007,8 1.944,9 1.917,8 2.092,2 2.092,4 2.344,8 2.269,6 Dvida 2.097,7 661,6 2.216,2 2.798,9 177,5 163,7 235,5 Sade 14.852,7 13.212,0 15.911,9 15.281,9 17.710,8 18.677,3 19.640,2 Outras Despesas Correntes 14.306,7 12.974,3 15.449,7 14.591,7 16.828,0 17.545,0 18.633,2 - AIH e SIA / SUS 11.219,6 10.534,4 12.072,4 11.448,0 12.668,9 13.376,8 14.105,9 - Municpios (fundo a fundo) 923,5 1.838,9 2.393,9 4.397,6 5.905,1 6.849,8 8.890,2 - Servios Prestados (rede conveniada) 10.265,3 8.695,5 9.674,5 6.934,5 6.480,7 5.471,7 5.123,6 - Outros 30,7
- Total Geral 22.711,9 18.947,2 23.073,8 22.870,9 22.840,7 23.996,4 24.773,8 Fonte: Ministrio da Sade - SE/SPO e SIS/CGOP-SIOPS. In: FAVERET, 2002, p. 215. Notas: (1) No item Dvidas em 1997 est includo o valor de R$ 226.063.495 e em 1998 o valor de R$ 1.782.146.900 amortizados pelo Tesouro Nacional. (2) Valores atualizados pelo IPCA.
A Tabela 4 mostra a execuo oramentria do Ministrio da Sade agregada em 3 grandes grupos de despesa: pessoal, dvida e com aes da poltica de Sade. O item dvida refere- se ao pagamento dos emprstimos efetuados junto ao FAT. Dentro dos gastos especificamente em Sade, o principal item formado pelos programas de ateno ambulatorial e atendimento hospitalar (AIH e SIA), que compem o atendimento de Mdia e Alta Complexidade e correspondem a mais de 50% do total dos gastos do Ministrio da Sade. Ao longo do governo FHC a composio do pagamento dos servios desses nveis de ateno foi alterada. No incio, predominava o pagamento direto rede conveniada de acordo com os servios prestados, representando 70% dos recursos federais aplicados em sade. A partir de 1999 essa lgica comeou a mudar e, em 2000, os repasses aos municpios pelo mecanismo de transferncia fundo a fundo j constituam a principal forma 107 de financiamento federal da ateno sade, principalmente a de Mdia Complexidade, representando mais de 45% dos gastos em sade do Ministrio da Sade. Esse fato pode ser atribudo criao do Fundo de Aes Estratgicas e Compensao (FAEC) pelo Ministrio da Sade em abril de 1999 78 , com o objetivo de garantir o financiamento pelo gestor federal de procedimentos de alta complexidade (VIANNA, 2005). A partir da, os recursos passam a ser transferidos diretamente aos fundos especficos para aes de alta complexidade dos estados e municpios que estejam habilitados em nvel de gesto plena. Nos demais casos os pagamentos continuam a ser feitos diretamente pelo Ministrio, mas agora com um limite superior ao teto definido para o custeio de aes e procedimentos de alta e mdia complexidade de cada unidade da federao. Com base no diagnstico de que a oferta de servios de sade estava altamente concentrada em alguns plos de referncia regional e nacional, gradualmente aes normalmente cobertas pelos tetos financeiros foram sendo destacadas e includas no repasse via FAEC. Tambm a partir de ento foram intensificadas as campanhas, que so pagas por produo via FAEC, como as de cirurgias de catarata, de prstata e de varizes. (FAVERET, 2002, p. 97). Dessa forma o Ministrio centraliza ainda mais as aes de alta complexidade, especializando-se nesse nvel de ateno. Em segundo lugar, dentro do item Demais Despesas Correntes, encontram-se os gastos federais com a Ateno Bsica Sade. Como reflexo da poltica de privilgio das aes bsicas de assistncia pelo Ministrio da Sade durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, esses gastos cresceram quase 50% entre 1995 e 2001. Em que pese essa srie de alteraes, com um forte movimento de automatizao do repasse de recursos para os nveis subnacionais promovido pela NOB 01/96, elas no foram suficientes para promover a articulao dos sistemas municipais de sade. As Secretarias Estaduais de Sade, por sua vez, enfrentavam uma situao de desestruturao decorrente no apenas do prprio modelo de descentralizao em curso ao longo da dcada de 90, que privilegiou os municpios, mas tambm das dificuldades de carter fiscal ao longo dessa dcada. (FAVERET, 2002, p. 98).
78 Este fundo estava previsto inicialmente na NOB 01/96 como uma parcela extra do teto da alta complexidade. 108 Com base nesse diagnstico foi feito o texto introdutrio da Norma Operacional da Assistncia Sade (NOAS 01/2001). Essa norma visa adoo de uma estratgia de conformao de redes regionalizadas e resolutivas de servios, propondo uma certa especializao dos municpios em categorias s quais eles podem se qualificar individualmente ou em bloco, como regio ou microrregio, sob a coordenao das Secretarias Estaduais de Sade, categorias essas relacionadas a conjuntos de aes de diferentes graus de complexidade. (FAVERET, 2002, p. 99). Desses conjuntos de aes fazem parte, dentro outras, a ampliao do PAB fixo com incorporao de novos procedimentos; o estabelecimento de um primeiro nvel de assistncia de mdia complexidade que garantir a resolubilidade do PAB Ampliado; e a Mdia Complexidade Ambulatorial e Hospitalar, cujos recursos sero disponibilizados para o conjunto dos municpios. (FAVERET, 2002, p. 99). [...] a NOAS traz em si uma proposta inovadora de organizao da rede de servios no sentido de proporcionar sua integralidade e resolubilidade, descolando as solues, pela primeira vez, unicamente da gesto municipal e fortalecendo o papel da instncia gestora estadual. Alm disso, a norma prope algumas mudanas importantes do ponto de vista do financiamento federal da sade, em especial ao ampliar o mecanismo de captao via a reformulao do PAB [...]. O gestor federal, por sua vez, resguarda para si a tarefa de definir e manter a poltica de Alta Complexidade atravs, ainda, do FAEC. (FAVERET, 2002, p. 100).
A complexidade de implementao da norma e suas implicaes sobre os gestores estaduais resultaram em sua republicao em 2002, e acabou no sendo colocada em prtica durante o governo FHC. A Sade no Brasil, conforme aponta Vianna (2002, p. 178), foi devidamente americanizada isto , tornada semelhante dos EUA , com a consolidao de um sistema pblico para os mais pobres, muito focado nos procedimentos bsicos de ateno sade e com srias limitaes na oferta de servios considerados de mdia complexidade 79 , pois mais especializados, e a oferta de um amplo leque de planos de sade para os que podem pagar por eles.
79 Os procedimentos de alta complexidade, que implicam em uso de tecnologia de ponta, ou seja, equipamentos, materiais ou remdios de altssimo custo, so oferecidos quase exclusivamente pelo SUS no pas, pois a maioria dos planos de sade no cobre esse tipo de interveno. Sobre o sistema de Alta complexidade ver Vianna (2005). 109 Ademais, com a forma em que o SUS foi implementado e o tipo de descentralizao que trouxe, a Sade tornou-se um problema das prefeituras municipais, principalmente a ateno bsica, ainda que a maioria delas no tenha condies financeiras, tcnicas ou de pessoal para atender os problemas de sade no pas e nem de praticar polticas preventivas. A conseqncia da lgica de valorizao do capital especulativo e do ajuste neoliberal que traz consigo sobre a atuao do Estado enorme. Se o objetivo da interveno estatal manter a rentabilidade do capital, a interveno pblica atuar nesse sentido, trazendo uma combinao entre poltica econmica e poltica social que privilegia os instrumentos que propiciam maior valorizao financeira e, com isso, deixando as polticas sociais de lado, com o corte de gastos e a proposio, implcita ou explicitamente, da privatizao dos servios, o qu significa a flexibilizao dos direitos. E essa reduo relativa dos gastos sociais, frente ao Oramento Federal total, ocorre no mesmo momento em que a alterao da interveno pblica ocasiona aumento do desemprego, o que leva ao empobrecimento e ao aumento generalizado da demanda por servios sociais pblicos. O resultado dessa combinao uma baixa capacidade de legitimao do Estado, que tem de ser buscada por outros meios ideolgicos ou coercitivos. No prximo captulo sero apresentados os efeitos financeiros da lgica de valorizao do capital especulativo, durante os anos de 1995 a 2002, sobre o financiamento social.
110 3 O financiamento da Seguridade Social durante o governo de Fernando Henrique Cardoso
Conforme vimos nos captulos anteriores, j a partir do ano de promulgao da Constituio Federal comea um processo de ajustamento conservador no sentido mais nefasto do termo das polticas sociais, sendo os anos de 1988 e 1989 demarcados como os de incio da Contra-reforma do Estado com o desmonte de uma poltica ainda em construo. Surpreendente? No, pois os mesmos mecanismos que levaram a uma intensificao no fluxo dos mercados financeiros mundiais a partir da dcada de 70 80 , ao conferir predominncia lgica de valorizao do capital especulativo parasitrio, que domina a economia mundial e dentro da qual o endividamento estatal tem importncia crescente, implicam em transferncia de renda dos pases subdesenvolvidos para os desenvolvidos Isso levou a mudanas na forma da interveno estatal ao longo das dcadas subseqentes (1980 e 1990), com a alterao no contedo das polticas econmica e social praticadas em todos os pases e a desconstruo do Estado de Bem-Estar Social onde esse estava constitudo, o que evidentemente no o caso brasileiro. A partir dos anos 1990 h uma nova ofensiva neoliberal no Brasil, adaptada e integrada a essas requisies do capitalismo mundial, com a adoo da agenda de ajustes econmicos pr-mercado. uma contra-reforma com o objetivo de recompor a hegemonia burguesa, sobre e contra o trabalho e os trabalhadores e suas conquistas polticas e sociais, centralizadas na estrutura de proteo social inscrita na Constituio Federal. Essa hegemonia havia sido afetada no processo de redemocratizao. (Behring, 2003). O contexto internacional, suas repercusses sobre o cenrio brasileiro e as escolhas feitas por sucessivos governos nacionais em termos de poltica econmica tm incidido negativamente sobre a seguridade social no pas. Uma das mais intensas deu-se (e tem se dado) sobre as condies de financiamento da poltica. (VIANNA, 2002, p. 174).
80 Dentre eles destaca-se a quebra unilateral do acordo de Bretton Woods pelos EUA no incio da dcada de 70. Esse acordo havia sido estabelecido em 1944 com o objetivo de disciplinar o Sistema Monetrio Internacional (SMI), por meio do lastreamento do dlar ao ouro e das demais moedas ao dlar. A partir da, as taxas de cmbio foram liberadas, passando a ser flutuantes, possibilitando a criao de uma srie de mecanismo que favorecem os especuladores, que passam a apostar segurados pelos mercados de derivativos na variao das taxas de cmbio, buscando as maiores taxas de juros ofertadas a cada momento. 111 Mais veementemente, pode-se avaliar o perodo dos anos 90 e incio dos 2000 como no apenas de continuidade do desmonte, mas sim de uma mudana de perfil para uma poltica social inspirada na ideologia neoliberal, trazendo para essa a tendncia de focalizao e aumentando a privatizao, alm de uma descentralizao feita de forma a desresponsabilizar o Governo Federal. O governo Collor costuma ser apontado como o grande e, a nosso ver, grave marco na inflexo da evoluo das polticas pblicas brasileiras e das polticas sociais em particular. Porm o processo de mudana comeou com Sarney, com muitas de suas prticas polticas, exemplificadas nos cortes de gastos de vrias aes no momento mesmo em que os direitos eram consolidados na Constituio Federal. O presidente Collor continuou nesse sentido ao no implementar as mudanas inscritas na lei e, alm disso, ao impor retrocessos interveno pblica na rea social do Estado em relao ao padro imperante anteriormente. O que se observa a aproximao a uma viso seletiva e focal das obrigaes sociais. Tenha comeado com os presidentes Collor ou Sarney, perceptvel que foi s com Fernando Henrique Cardoso e sua poltica de estabilizao a qualquer custo que muitas das mudanas puderam ser levadas a cabo em detrimento do direito dos trabalhadores e em prol do capital, principalmente o especulativo. Seguindo uma orientao poltico-ideolgica neoliberal, o governo de Cardoso tinha de ir alm nos passos polticos para implementao de programas de estabilizao consolidados no que ficou conhecido como Consenso de Washington 81 . Aps a estabilizao deveriam ser feitas as (contra) reformas estruturais, com a desregulamentao dos mercados locais liberao financeira e comercial -, privatizao das estatais e de servios ofertados pelo governo e, por ltimo, o favorecimento dos investimentos privados e da acumulao. Em um contexto de predominncia do capital especulativo o sistema monetrio internacional foi (re)arranjado de forma a garantir a valorizao financeira do capital. Para isso fez-se necessria a abertura dos mercados (leia-se dos pases) ao livre fluxo do capital para reduzir os entraves sua acumulao s expensas da soberania nacional.
81 Resultado de seminrio realizado em 1993 na cidade de Washington, que reuniu executivos dos governos, dos bancos multilaterais, empresrios e acadmicos de 11 pases para discutirem o rumo a ser tomado para reerguer a economia mundial, tirando-a de uma crise capitalista. 112 Essas condies so necessrias para a maior lucratividade do capital especulativo e seguem o iderio neoliberal. Refletem-se, por um lado, em um programa de ajuste que contribui para o aprofundamento da misria e da excluso e, por outro, em um abandono quase total da interveno pblica voltada para o enfrentamento da questo social, pois para o capital o que importa sua valorizao e nada mais. Esses dois lados compem um todo, que a predominncia da lgica do capital especulativo internacional na economia mundial constituda no capitalismo contemporneo. A interveno do Estado brasileiro, por meio das polticas econmica e social, acompanhou essa lgica. Na dcada de 1990 o mercado nacional foi aberto tanto para o fluxo de bens e servios quanto para a movimentao de capital. Para atrair os capitais estrangeiros, suporte para a poltica de estabilizao monetria praticada no Plano Real, as taxas de juros nacionais foram elevadas, atingindo o status de maior taxa de juros real do mundo, oferecendo boa remunerao aos detentores de ttulos da dvida pblica. Para garantir o pagamento das obrigaes financeiras ligadas dvida nacional externa e interna, o governo estabeleceu uma poltica fiscal com vistas gerao de crescentes e elevados nveis de supervit primrio (Tabela 5). Essa poltica duplamente imposta pela necessidade de oferta de garantias aos especuladores e pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI), como contrapartida a emprstimos feitos pelo pas para assegurar a estabilidade monetria aps os ataques cambiais ao pas em 1998/1999. O meio utilizado para a manuteno dos fluxos internacionais de capital 82 para o Brasil, inicialmente, foi a sobrevalorizao da moeda nacional. Essa atitude, alm de enfraquecer a autoridade monetria nacional, exigiu sempre elevadas entradas de recursos para equilibrar o balano de pagamentos, j que os produtos importados tornaram-se mais baratos, fazendo aumentar o volume das importaes e impondo a necessidade de manter a taxa de juros atrativa, ou seja, elevada, para o capital especulativo. No mbito interno, medidas ilustrativas desse privilgio ao capital 83 so o socorro aos bancos com o PROER; os incentivos, isenes e renncias tributrias; e o investimento em empresas estatais no momento imediatamente anterior s privatizaes.
82 Ressalte-se que isso s era possvel devido ao excesso de liquidez no SMI no perodo. 83 Falar que o privilgio ao capital o cerne da interveno estatal redundante com o conceito capitalista de Estado, como est demonstrado na Introduo deste trabalho. A Poltica Social que est fora da lgica do capital. 113 No campo dos gastos sociais foram tomadas medidas limitadoras. A principal foi a criao dos mecanismos de desvinculao de receitas, deslocando parcela das contribuies sociais de suas finalidades. A macroeconomia do Plano Real implicou, para os trabalhadores, em recrudescimento das suas condies de vida e de trabalho, promovendo simultaneamente um ataque aos direitos sociais. Aps uma dcada e meia de baixo crescimento econmico com elevao do desemprego e da precarizao das condies e relaes de trabalho, os movimentos operrios enfraqueceram-se. Ao mesmo tempo, a disseminao bem orquestrada e massificada do iderio neoliberal fragilizou os demais movimentos populares. Destarte, as lutas polticas nos anos 90 acabaram sendo mais defensivas do que propositivas, pois manter direitos j conquistados era necessrio. A contra-reforma do Estado ocorreu nesse cenrio. Segundo Behring (2003), essa foi a estratgia mais importante do ajuste estrutural brasileiro. A criao do Fundo Social de Emergncia (FSE) por meio da primeira emenda de reviso Constituio aprovada, em maro de 1994, a medida que afeta mais radicalmente o financiamento das polticas sociais como um todo, e em particular da Seguridade Social. Foi resultado da articulao da equipe econmica do governo Itamar Franco, poca capitaneada pelo Ministro da Fazenda Fernando Henrique Cardoso. H que se atentar para o nome do dispositivo, que diz ser um Fundo Social usado em uma situao de emergncia. No entanto, No , como expressa seu nome, um Fundo Social, mas sim um artifcio para aumentar a liberdade alocativa dos gastos pblicos no interior do Oramento, evitando as vinculaes de receita que, segundo os autores do Plano, levam a obrigatoriedade do gasto em determinadas polticas. Ao assim fazer, os recursos alocados no FSE podem at ser utilizados como forma de esterilizar parte da receita fiscal, canalizando-a para cumprir objetivos de estabilizao e zeragem [sic] do dficit pblico. (MARQUES; MDICI, 1994, p. 3).
Apesar de, no discurso, a reduo drstica do dficit pblico falar em zeragem algo muito radical para a realidade daquele perodo, principalmente com o fim do imposto inflacionrio que era utilizado como paliativo para ocultar o desequilbrio fiscal do setor pblico aparecer como eixo central da poltica econmica, pois esse problema era entendido como a causa primria da inflao, a busca dessa meta pelo Executivo no teve o apoio do Congresso e acabou sendo feita de forma muito mais lenta do que inicialmente os idealizadores do Plano Real esperavam. De 1995 a 1998 os resultados primrios foram 114 positivos em um volume prximo a apenas 0,5% do PIB, chegando a ser deficitrio em 1997 (-0,3% do PIB) (Tabela 5). Para que se possa entender melhor porque o Poder Legislativo no acolheu a idia desde o princpio, lembremos que o fim dos anos 80 e o incio dos anos 90 correspondem a um perodo conturbado no cenrio poltico nacional, perodo de crise de hegemonia da frao de classe at ento no poder, a burguesia ligada grande indstria, ou que pode mesmo ser vista como uma crise da hegemonia do capital. nesse nterim que construda no pas uma cultura da crise que visava refundar a hegemonia do capital, enquadrando a luta dos trabalhadores dentro dos marcos dessa hegemonia. (MOTA, 1995). Essa crise iniciou-se no perodo imediatamente anterior ao fim da ditadura militar no pas e prolongou-se para alm desse episdio. Duas estratgias alternativas foram surgindo com maior fora dentro do quadro da crise poltico-econmica do perodo (SALLUM, 1995). Uma, de carter nacional-desenvolvimentista, enfatizava a reforma do sistema financeiro, tentando subordina-lo ao crescimento industrial e reduzir ganhos especulativos. A outra, de cunho neoliberal, que se pode dizer que ganhou a disputa pela hegemonia, buscava maior liberdade aos mecanismos de mercado. Ao Estado restaria dedicar-se s polticas sociais compensatrias e o pas deveria abrir-se para uma maior participao na diviso internacional do trabalho, concentrando-se na agricultura e na produo industrial de tecnologia mais simples, comprando do exterior o restante necessrio. (SALLUM, 1995). Essa proposta encontrava eco, internamente, entre o empresariado comercial e os segmentos rentistas da burguesia, alm, e principalmente, dos representantes dessa classe que estudaram no exterior, em especial nas escolas estadunidenses, interiorizando o raciocnio acadmico e poltico disseminado daquele e por aquele pas. Externamente, era a expresso da lgica do movimento do capital especulativo no Sistema Monetrio Internacional, que prima por liberdade para melhorar sua possibilidade de valorizao e, ao mesmo tempo, pela disponibilidade de recursos pblicos que ofeream rentabilidade atrativa. Segundo Mota (1995, p. 72), o modelo de acumulao flexvel e o capital especulativo ganhando importncia trazem a [...] exigncia do capital operar mudanas econmicas sem
115 perder sua hegemonia. Da a cultura poltica da crise que se instaura, para empreender mudanas consentidas no enfrentamento da crise econmica 84 . Constri-se na sociedade, assim, a ideologia de que, na crise, a luta pela recuperao econmica beneficia a todos indistintamente, tirando o espao das propostas alternativas. Uma das perdas que seria comum a todos seria a necessidade de reduo dos benefcios (leia-se direitos) sociais, dada a incapacidade do Estado de garantir os mesmos. Contudo, por mais que a hegemonia a partir de ento seja a chamada neoliberal, as disputas em um perodo de consolidao so muito grandes. Reduzir a interveno estatal em um pas como o Brasil, de cultura patrimonialista e clientelista, um processo lento, de avanos e retrocessos constantes. Como muito bem nos lembra Ana Elizabete Mota 85 , os fundos pblicos no Brasil sempre foram privatizados, constituindo-se na verdade em fundos estatais e no pblicos, entendidos como de uso livre por aqueles que controlam o regime poltico a cada momento. O modelo a ser implantado no pas estava pronto, pois havia sido aplicado em vrios pases subdesenvolvidos antes, porm as condies sociais no eram favorveis dados os interesses que precisavam ser acomodados em torno da mudana do modelo econmico nacional, com o enfraquecimento da atuao desenvolvimentista do Estado 86 . Destarte que o ajuste fiscal no pde ser imposto pelo Estado brasileiro com a fora que o cenrio do movimento internacional de valorizao do capital especulativo pedia e que a equipe econmica do governo federal gostaria. Isso pelo menos at o fim do ano de 1998, quando a crise cambial que atingiu o pas aprofundou a crise e os acordos com o Fundo Monetrio Internacional foraram que houvesse mudanas no rumo da poltica econmica prevalecente at ento. Olhando para a srie histrica do resultado das contas pblicas (Tabela 5), percebe-se que os anos do primeiro governo de FHC apresentaram resultados primrios positivos menores do que no segundo mandato. Os resultados primrios positivos so os conhecidos Supervits Primrios, que correspondem ao resultado positivo da diferena entre receitas e
84 Essa cultura da crise no Brasil tenta mostrar que as transformaes so necessrias e que s haveria um caminho para que dessem certo. A idia que, se s h esse caminho, todos trabalhadores e capitalistas perdero algo, consolidando uma cultura indiferenciada de superao da crise, com consensos e sacrifcios iguais para todos. 85 Em palestra proferida ao Programa de Ps-Graduao em Poltica Social da Universidade Federal do Esprito Santo, em 23 de maro de 2006. 86 Sobre esse assunto, ver Sallum (1995) e Filgueiras (2005). 116 despesas pblicas, contabilizando apenas as no financeiras, ou seja, as receitas tributrias e gastos como custeio da mquina pblica, sade, educao, entre outras. Quando includos a dvida e seus encargos, fala-se em resultado nominal e no primrio. Esse resultado tambm pode ser acompanhado pela Tabela 5, abaixo.
Tabela 5 Resultados Primrio e Nominal do Governo Central (em % do PIB) Resultado Primrio 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 I. Receita Total 18,8% 18,1% 18,3% 20,1% 21,5% 21,3% 22,6% 23,8% I.1. Receitas do Tesouro 13,3% 12,5% 13,2% 15,0% 16,4% 16,2% 17,3% 18,5% I.2. Receitas da Previdncia Social 5,4% 5,6% 5,1% 5,1% 5,0% 5,1% 5,2% 5,3% II. Transferncias a Estados e Municpios 2,8% 2,7% 2,9% 3,1% 3,6% 3,7% 3,8% 4,2% III. Receita Lquida Total (I-II) 15,9% 15,4% 15,4% 17,0% 17,9% 17,7% 18,7% 19,6% IV. Despesa Total 15,3% 15,1% 15,1% 16,1% 15,8% 15,8% 16,9% 17,3% IV.1. Pessoal e Encargos Sociais 5,5% 5,2% 4,6% 4,9% 4,9% 4,9% 5,2% 5,3% IV.2. Benefcios Previdencirios 5,2% 5,3% 5,4% 5,8% 6,0% 6,0% 6,3% 6,5% IV.3. Custeio e Capital 4,7% 4,6% 5,1% 5,4% 4,9% 4,8% 5,3% 5,3% V. Resultado Primrio Gov Central (III - IV) 0,6% 0,3% 0,2% 0,8% 2,1% 1,9% 1,8% 2,4% VII. Discrepncia Estatstica (1) -0,1% 0,0% -0,5% -0,3% 0,3% -0,1% 0,0% 0,0% VIII. Resultado Primrio Gov Central 0,5% 0,4% -0,3% 0,6% 2,3% 1,9% 1,8% 2,4% IX. Juros Nominais -2,3% -2,0% -2,3% -6,0% -9,1% -5,0% -5,5% -8,8% X. Resultado Nominal Gov Central (VIII+IX) -1,7% -1,6% -2,6% -5,4% -6,8% -3,1% -3,7% -6,4% Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, 2006. (1) Diferena entre a mensurao do Tesouro Nacional, pelo critrio da Competncia, e do Bacen, pelo critrio de Caixa.
No segundo governo do presidente Fernando Henrique os supervits primrios foram bastante elevados, em torno de 2% do PIB, chegando a 2,4% em 2002. Contudo, o pagamento de juros tambm foi alto muito mais do que o supervit , com um pico de 117 9,1% do PIB em 1999, levando a resultados nominais crescentemente deficitrios 6,9% do PIB em 1999 e 6,4% em 2002. Nesse ritmo, a dvida pblica torna-se insolvel. Na verdade significa uma sangria permanente de recursos pblicos para o capitalistas rentistas, que cresce junto com o aumento da dvida. Para se ter uma idia, apesar do enorme montante de juros pagos entre 1995 e 2002 (Tabela 5), a Dvida Lquida do Setor Pblico, que era de 12,5% do PIB em 1995, atingiu 34% em 2002 (BACEN). No podendo ser, dadas as condies polticas, o supervit primrio o cerne da busca da estabilizao monetria do pas at 1998, a poltica econmica para esse fim era uma combinao no usual entre as polticas monetria e cambial. A primeira era utilizada, por meio da manuteno de elevadas taxas de juros, para atrao de capitais estrangeiros, sustentculo para a manuteno da taxa de cmbio sobrevalorizada em um regime de cmbio semifixo (bandas cambiais assimtricas). A valorizao da moeda o Real servia para o controle do nvel de preos pela concorrncia dos produtos importados. Ou seja, a poltica monetria comumente usada para o controle dos preos servia para a atrao de capitais especulativos internacionais, oferecendo remuneraes vantajosas, enquanto a poltica cambial servia ao controle dos preos ao tornar os produtos importados mais baratos. Por sua vez, a poltica fiscal praticada com vistas a se obter supervits ou melhor, sobras dos recursos arrecadados era de grande importncia para assegurar a rentabilidade dos capitais de curto prazo aplicados no pas 87 . A estabilidade monetria entre os anos de 1994 e 1998 trouxe certa recuperao do crescimento econmico, que permitiu o crescimento do gasto social federal (GSF) 88 de forma expressiva at 1998 (Grfico 1). O risco de colapso do balano de pagamentos, a
87 Dizer que o Supervit Primrio brasileiro importante para reduzir o dficit fiscal uma falcia, pois o problema no pas o resultado nominal, ou seja, o resultado das contas do setor pblico aps o pagamento de juros e encargos da dvida nacional, interna e externa. Com as taxas de juros praticadas no pas, um nvel de supervit primrio para equilibrar as finanas pblicas exigiria um esforo supremo, financeiro e oramentrio, mas especialmente poltico. Ainda que o pas pague enormes montantes de juros por ano, a parcela no paga que tambm grande transforma-se em nova dvida, o que representa mais juros e encargos a serem pagos no ano posterior, configurando um ciclo vicioso ou, como dito, criando uma bola de neve da dvida. 88 O conceito de Gasto Social Federal utilizado pelos autores maior do que a Seguridade Social, englobando, alm dela, aes na rea de Educao, Infra-Estrutura, Reforma Agrria, Habitao, Meio Ambiente, Regimes Prprios de Previdncia e o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza. Os dados aqui apresentados, ressalte-se, so apenas ilustrativos da interveno pblica dos 2 governos de Fernando Henrique na rea social. 118 partir de 1997, reduziu o crescimento do PIB e aumentou a taxa de desemprego, mas, mesmo assim, nesse ano observou-se um crescimento do GSF.
Grfico 1 - Variao Real do Gasto Social Federal no Governo FHC (1995-2002)
Com a maior desconfiana dos aplicadores em relao capacidade cambial e fiscal do Estado em honrar seus compromissos financeiros, o governo teve de recorrer ao FMI em 1998 para refinanciar o balano de pagamentos e de reforar o ajuste fiscal. A assinatura do acordo foi uma demonstrao de que o governo brasileiro estava disposto a mudanas na poltica fiscal, operando com uma restrio oramentria maior, e da confiabilidade da poltica econmica nacional, corroborada pelo Fundo. O acordo assinado com o FMI em fins de 1998 e a crise cambial de 1999 exigiram ajustes fiscais mais rgidos, levando as polticas fiscal e monetria a servio da gerao de supervits primrios. Esse fato, combinado poltica monetria restritiva, altas taxas de juros, aumento da carga tributria e expressivos cortes de gastos reduziram a j baixa taxa de crescimento econmico. 119 Uma das exigncias do FMI era a gerao de supervits primrios anuais superiores a 3% do PIB, com a alegao de que era necessrio recuperar a credibilidade fiscal do Governo Federal. Para isso, alm do esforo arrecadatrio foi praticado o corte dos gastos, atingindo principalmente os investimentos em infra-estrutura e nas reas sociais, que foram colocados em segundo plano, servindo apenas para atenuar os impactos da poltica econmica. A atitude fiscal relativamente passiva do primeiro governo Cardoso cedeu lugar a uma postura ativa em favor de um esforo fiscal [...] (GIAMBIAGI, 2002, p. 41). O corte de gastos e o aumento de receitas estavam a servio do pagamento dos juros da dvida. Com isso, em 1999 observa-se um decrescimento do GSF (Grfico 1). A partir de ento, at o ano de 2002, o que ocorre um crescimento mais lento do gasto social federal, que volta, em 2002, apenas ao nvel que havia alcanado em 1998. Para se alcanar resultados primrios positivos nas contas pblicas h duas alternativas possveis: aumentar a arrecadao ou reduzir as despesas. O governo brasileiro adotou ambos os caminhos no incio do Plano Real. Comeou pelo estabelecimento do FSE, mecanismo que permite a desvinculao de recursos para que se tornem de livre uso pelo Poder Executivo. Em segundo lugar vieram as modificaes no setor tributrio, visando o aumento da arrecadao. Isso foi feito por meio do aumento das contribuies sociais, seja com a elevao das alquotas, expanso da base tributria ou criao de novas contribuies, como o caso da CPMF (1996-1997), Cide (2002) e da Contribuio para o Plano de Seguridade do Servidor (1994). S mais a frente comeou a ser buscada conjuntamente a reduo dos gastos, com o corte de pessoal e de direitos nas polticas sociais, o que foi conseguido via mudanas na Constituio e nas legislaes infraconstitucionais. A descentralizao, da forma como praticada na dcada de 1990, tambm levou reduo das despesas federais com o repasse das obrigaes para os estados e, principalmente, para os municpios (Prefeiturizao), o que acabou contribuindo no reforo fiscal da Unio. Falaremos sobre esses instrumentos de poltica fiscal nos dois prximos tpicos. 120 3.1 As Principais Contribuies voltadas para o Financiamento da Seguridade Social
As fontes de recursos da Seguridade Social esto definidas no Artigo 195 da Constituio de 1988. A Seguridade financiada diretamente por meio das contribuies de empregadores e trabalhadores e das pessoas jurdicas e indiretamente por toda a sociedade, por meio dos impostos arrecadados pela Unio. O Artigo 16 da Lei 8.212 (BRASIL, 1991a) estabelece que a Unio tem que contribuir para o custeio da Seguridade com recursos adicionais do Oramento Fiscal destinados ao OSS, fixados obrigatoriamente na Lei Oramentria Anual. Com a criao do FSE, hoje DRU, o contrrio o que ocorre, com parte das contribuies que so arrecadadas em nome da Seguridade pela Receita Federal sendo destinada ao Oramento Fiscal. O governo expandiu o peso de algumas contribuies sociais importantes (CPMF, CSLL e COFINS, entre outras), que financiam a Seguridade Social e que no so compartilhadas com estados e municpios, significando aumento da participao federal na carga tributria nacional. Parte da explicao para esse fato pode ser encontrada nas novas necessidades de financiamento criadas pela Constituio Entretanto, esse incremento na arrecadao objetivava sustentar a estabilidade monetria, deixando para um segundo momento a melhoria das polticas sociais. Como afirmam Castro e Cardoso J r. (2005b, p. 11), o verdadeiro responsvel [pela necessidade de aumento da arrecadao federal] o Plano Real e sua custosa estratgia de estabilizao, que trouxe consigo o endividamento financeiro crescente. Devido a isso, a importncia dos impostos gerais, sobre os quais h maior liberdade de escolha quanto ao uso, declinou para o Executivo Federal, criando a necessidade de desvinculao de parte das Contribuies Sociais e sua disponibilidade para o Oramento Geral para aumentar a capacidade de discricionariedade em relao interveno pblica por meio da poltica econmica adotada. Dessa forma, a execuo dos programas sociais ficou dificultada, pois a poltica fiscal estava voltada para a gerao de supervits primrios. A carga tributria no governo FHC, que no perodo 1995/98 era de 28,75% do PIB, passou para 32,80% no perodo 1999/2002. Esse crescimento baseou-se no aumento da carga 121 tributria social, principalmente de duas contribuies especficas: CPMF e COFINS. (GIAMBIAGI, 2002, p. 43). O Grfico 2 apresenta o comportamento da arrecadao do Governo Federal com os impostos e as contribuies sociais durante o governo FHC.
Grfico 2 Crescimento da Arrecadao Tributria e das Contribuies Sociais do Governo Federal - 1995 a 2002 (R$ Bilhes) 100,0 120,0 140,0 160,0 180,0 200,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Receita de Contribuies Receita de Impostos
Fontes: Secretaria da Receita Federal (2006) para os impostos ver Tabela 6. Ministrio da Fazenda (2006) para as contribuies sociais. Elaborao Prpria.
Desde 1996 as Contribuies Sociais j arrecadavam mais para a Unio do que os Impostos, sendo os principais o Imposto de Renda e o sobre Produtos Industrializados (IPI), que so divididos com estados e municpios. (Tabela 6).
122 Grfico 3 - Distribuio da Carga Tributria Total por Principais Tributos Brasil 2002
IR 16% CPMF 4% IPI 4% COFINS 11% PIS/PASEP 3% CSLL 3% II 2% ICMS 21% DEMAIS 16% FGTS 5% PREV.SOCIAL 15% ICMS IR PREV.SOCIAL COFINS FGTS CPMF IPI PIS-PASEP CSLL II DEMAIS Fonte: Afonso; Arajo, 2004 apud Castro; Cardoso J r., 2005b, p. 10.
O Grfico 2 mostra os principais tributos em nvel nacional, em 2002, quando a carga tributria chegou a 35,5% do PIB. O de maior arrecadao o Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), de responsabilidade dos estados. Em segundo lugar vem o Imposto de Renda, da Unio. Em seguida esto duas contribuies sociais, a contribuio para a Previdncia (CETSS) e a Cofins. As principais contribuies sociais federais CETSS, Cofins, CPMF, Pis/Pasep e CSLL representam 36% da carga tributria do pas e deveriam ser aplicadas na Seguridade. Ressalte-se que as contribuies sociais, pelo Cdigo Tributrio Nacional, so criadas com fins especficos e neles devem ser aplicadas, o que impossibilita, pela Lei, o uso desses recursos para fins outros que no os estabelecidos. Da a necessidade de desvinculao se h vontade poltica de uso dos recursos diferente do estabelecido na letra da lei. Entre as principais vinculaes criadas pela Constituio Federal de 1988 podem-se destacar: os recursos educao, conforme o art. 212, o qual determina que no mnimo 18% das receitas dos impostos sejam destinados manuteno e ao desenvolvimento do ensino; os recursos aos Estados e Municpios, por intermdio de transferncias automticas 123 de receitas; e as contribuies sociais elencadas no art. 195, as quais so vinculadas ao financiamento do oramento da seguridade social (MPOG, 2003). No que respeita as vinculaes criadas aps a CF de 88, destacam-se: a Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira - CPMF; e a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (CIDE) sobre os Combustveis, cuja arrecadao se destina ao custeio de programas de infra-estrutura de transportes, ao pagamento de subsdios aos preos ou transporte de combustveis e ao financiamento de projetos ambientais relacionados industria de petrleo e gs. Com a ampliao do nmero e do montante da arrecadao das Contribuies Sociais no ps - CF, percebe-se que os recursos para uso livre do governo reduziam-se proporcionalmente em relao ao montante arrecadado. O resultado deste processo foi o aumento expressivo de vinculaes de recursos que, a partir de 1990, tm mantido a sua participao em torno de 75,0% do total das receitas federais. (MPOG, 2003, p. 33). Por um lado esse crescimento acelerado deveu-se ampliao dos direitos sociais, especialmente da Seguridade, mas possvel dizer que foi o mecanismo escolhido pois corresponde elevao da receita no partilhada com os demais entes federativos por parte do Governo Federal. No captulo tributrio da Constituio de 1988 ficou estabelecido que uma porcentagem maior dos impostos arrecadados pela Unio teria de ser partilhada com os estados e municpios na composio do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) que j existiam pela Constituio de 1967, porm eram de menor vulto. O FPE formado por 21,5% do total da arrecadao do Imposto de Renda junto com o IPI e o FPM por 22,5% do mesmo total 89 . Com isso, a majorao da alquota ou da base de incidncia desses impostos pela Unio implicaria em aumento dos repasses para estados e municpios. Por sua vez, as Contribuies Sociais no so repassadas para os entes subnacionais e representam uma fonte de recursos para os gastos federais apenas.
89 Alm disso, os estados exportadores tm direito a recursos do Fundo de Ressarcimento das Exportaes, formado por 10% da arrecadao do IPI, como compensao pela desonerao das exportaes estabelecida pela chamada Lei Kandir. 124 Como a maior parcela do crescimento da receita bruta federal nos anos 90 deu-se por meio do crescimento da arrecadao dessas contribuies (que mais que dobrou no perodo), isso significa uma (re)centralizao dos recursos no nvel federal 90 .
3.1.1 Contribuio de Empregadores e Trabalhadores para a Seguridade Social (CETSS)
uma contribuio voltada para o financiamento dos benefcios previdencirios. Em nossa opinio, esse fato enfraquece o conceito de Seguridade, j que uma contribuio especfica para uma de suas polticas ao invs de destinar-se a um desejado Fundo Nacional da Seguridade Social. A Lei Orgnica da Previdncia Social estabeleceu as alquotas de contribuio. Os empregadores e autnomos contribuem com 20% sobre a folha de salrios ou o salrio base e os empregados contribuem com at 11% em funo do salrio. Os contribuintes so todos os empregadores e trabalhadores. Os produtores rurais, enquanto pessoa fsica ou em regime de economia familiar, contribuem com 2% da receita bruta da produo. Essa contribuio no suficiente para cobrir todos os benefcios rurais pagos pelo INSS, o que confere um carter assistencial a esses benefcios. Os valores correspondentes s contribuies devidas Previdncia destinam-se ao Fundo de Previdncia e Assistncia Social - FPAS, de acordo com o art. 195 da Constituio Federal. a nica contribuio que no passa pelo Caixa da Secretaria da Receita Federal. Com isso, a partir de 1999, devido a mudanas na Previdncia Social 91 com a reforma
90 Podemos dizer que um caminho na contramo do Federalismo fiscal que a Constituio Federal tentou estabelecer na prtica nacional. Sobre a questo do Federalismo, ver Oliveira (2001), principalmente o Captulo 6. 91 A EC n 20, de 1998, que trata da Reforma da Previdncia, incluiu o inciso XI ao Artigo 167 da Constituio Federal, vedando a utilizao dos recursos provenientes da CETSS para a realizao de despesas distintas do pagamento de benefcios do regime geral de previdncia social [...]. (BRASIL, 1998c). 125 constitucional, essa contribuio no mais foi desvinculada, sendo utilizada para os pagamentos dos benefcios previdencirios apenas. Essa informao pode ser corroborada pela comparao entre os dados do Grfico 4 e o Anexo II.
3.1.2 Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins)
Inicialmente Fundo de Investimento Social (Finsocial), foi criado por decreto-lei de 1982. Em 1991, pela Lei Complementar n. 70, passou a se chamar Cofins. Sua base de incidncia o faturamento ou a receita bruta mensal das pessoas jurdicas ou a ela equiparadas pela legislao do Imposto de Renda. Sua alquota aumentou dos 0,5% definidos na Lei para 2% em 1990 e, posteriormente, para 3% em 1999. Entre 1992 e 1993 a arrecadao dessa contribuio ficou represada devido a julgamento sobre sua constitucionalidade, que foi reconhecida em 1993, com a retomada do fluxo de pagamentos em 1994 (RECEITA, 2006). Em 1998, pela Lei 9.718, foi ampliada sua base de incidncia, incluindo bancos, seguradoras e instituies financeiras. Isso levou a um aumento da arrecadao de quase 170% em termos reais, passando de R$ 27,6 para R$ 46,6 bilhes em apenas um ano, de 1997 a 1998 (Tabela 6). Pela legislao deveria destinar-se exclusivamente s despesas com atividades fim nas reas de Sade, Previdncia e Assistncia social.
3.1.3 Contribuio Social sobre o Lucro Lquido da Pessoa Jurdica (CSLL)
Foi criada em 1988, como resultado de determinaes da Constituio, para compensar a diminuio da arrecadao da Contribuio de Empregadores e Trabalhadores sobre a Folha de Salrios [CETSS], devido ao elevado mercado informal de trabalho predominante no Brasil. (BOSCHETI, 2003a, p. 221). 126 devida pelas pessoas jurdicas de direito privado e tinha como base de clculo, no governo FHC, 12% da receita bruta da venda de bens e servios, com uma alquota de 9%. As instituies financeiras contriburam com o equivalente a 30% de suas receitas a partir de 1994. Com isso a arrecadao dessa contribuio cresceu mais de 250% em apenas 1 ano (1994-1995), mantendo-se mais ou menos no mesmo patamar de 1995 em diante (Anexo I e Tabela 6).
3.1.4 A Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira (CPMF)
A criao da contribuio sobre movimentao financeira ocorreu no contexto da expanso da carga tributria praticada pelo Governo Federal. A Contribuio que hoje existe como tal foi criada na forma de um imposto, o Imposto Provisrio sobre a Movimentao ou a Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira - IPMF, em julho de 1993, pela Lei Complementar n. 77. A alquota estabelecida era de 0,25%. (BRASIL, 1993a). O Governo Federal, com a instituio do IPMF, arrecadou, em 1993, R$ 252 milhes e, em 1994, R$ 4,97 bilhes (IBPT). Em 1995 a arrecadao sofreu uma queda brusca, sendo de R$ 162 milhes, devido a uma Ao Direta de Inconstitucionalidade sobre o imposto, que foi criado sem obedecer a alguns preceitos tributrios da Constituio, principalmente o da temporalidade. A Emenda Constitucional n. 12, de 1996, abriu a possibilidade de criao da contribuio ao acrescentar o Art. 74 aos Atos das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), que autoriza a Unio a [...] instituir contribuio provisria sobre movimentao ou transmisso de valores e de crditos e direitos de natureza financeira (BRASIL, 1996b). Em seu pargrafo terceiro, destina o produto da arrecadao da CPMF integralmente ao Fundo Nacional de Sade, para financiamento das aes e servios de sade (BRASIL, 1996b). A CPMF foi instituda pela Lei n. 9.311, de outubro de 1996, e modificada pela Lei n. 9.539, de dezembro de 1997. Em 1999, por meio da EC n. 21, foi prorrogada pelo prazo de 36 meses, at 2001, com alquota de contribuio de 0,30%. O 2 do art. 75 da ADCT dispe que o resultado do 127 acrscimo da arrecadao, decorrente da alterao da alquota, nos exerccios financeiros de 1999, 2000 e 2001, ser destinado ao custeio da previdncia social (BRASIL, 1999a). Corresponde ao resultado dos 10 pontos percentuais adicionais arrecadados. Com a criao do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, em 2001, ficou estabelecido, pela prpria Lei do fundo, que 8 pontos percentuais adicionais arrecadao da CPMF sero destinados ao mesmo. Com isso, a alquota passou a ser de 0,38%. Em 2002, quando a CPMF j no tinha mais validade por sua cobrana estar prevista somente at dezembro de 2001, foi prorrogada at 31 de dezembro de 2004, sendo aumentada tambm a vigncia da Lei 9.311, que regulamenta a cobrana dessa contribuio. A diferena que, pela EC n. 37 de 2002 (BRASIL, 2002), a CPMF no mais incidir sobre movimentaes financeiras que visem valorizao do capital financeiro 92 e sobre a compra e venda de aes, nem mesmo para estrangeiros. Essa mudana configura mais um passo em direo ao aumento da liberdade do movimento do capital especulativo parasitrio. Ao mesmo tempo, representa um novo incentivo fiscal que, ao mesmo tempo em que facilita as condies para a valorizao do capital, reduz as fontes de financiamento para a Seguridade Social. Lembrando o que vem sendo reafirmado ao longo desse trabalho e por muitos outros autores, mais um exemplo do Estado mnimo para o trabalho e mximo para o capital. Contudo a CPMF tambm sofre os efeitos da desvinculao 93 e seu impacto positivo sobre o financiamento da Seguridade Social tambm minorado por essa prtica.
Uma outra contribuio que poderia ser uma importante fonte de recursos para a Seguridade a que incide sobre a Receita Lquida de Concursos de Prognsticos, uma das mais antigas, criada em 1967. Os contribuintes so os apostadores em concursos e apostas nos trs nveis de governo e de sociedades comerciais. A alquota de 5% sobre a
92 Por meio da criao da Conta Investimento, cujas transaes so isentas da CPMF, o investidor pode resgatar uma aplicao qualquer, remeter a essa conta e reaplicar o recurso sem pagar a Contribuio. 93 Em que pese disposio em contrrio do Tribunal de Contas da Unio, que, por meio da Deciso n 620/98, ratificou seu entendimento de que no se aplicam as disposies do art. 72, inciso IV (do ADCT) referentes deduo de 20%, destinadas ao Fundo de Estabilizao Fiscal (apud FRAGA, 2000, p. 30) e, portanto, o total da arrecadao deveria ser alocado nos Fundos Nacional de Sade e de Combate e Erradicao da Pobreza, alm da cobertura dos benefcios pagos pela previdncia. 128 arrecadao lquida dos prmios, dos impostos e das despesas administrativas. Com a Constituio essas receitas passaram a constituir uma das fontes do OSS, exceto a parcela destinada ao custeio do Programa de Crdito Educativo (BOSCHETI, 2003a, p. 221). Por fim, a contribuio do PIS/PASEP devida por todas as pessoas jurdicas de direito privado e pelos governos e suas autarquias e empresas pblicas. Pago sobre a folha ou o faturamento mensal, dependendo do caso, destina-se ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), financiando o seguro-desemprego, o abono do PIS e o programa de desenvolvimento a cargo do BNDES. Essa contribuio tambm desvinculada. Quando foram ampliadas as contribuies existentes em 1988 e criadas outras, no se tinha em mente financiar benefcios sociais ampliados no campo da Seguridade. Tanto que as Contribuies Sociais no tm sido alocadas de acordo com os preceitos constitucionais 94 . As receitas aumentaram, mas so utilizadas principalmente para o ajuste fiscal. O tpico 3.3 mostrar a arrecadao de cada uma dessas contribuies entre os anos de 1995 a 2002, alm de sua destinao a cada uma das polticas componentes da Seguridade Social. Para se entender os resultados que l sero apresentados, o prximo tpico trata da desvinculao das receitas praticada pela Unio desde 1994.
94 Dain (1999), ao fazer um estudo das Reformas Tributrias encaminhadas durante o governo FHC, percebe um agravamento do descompromisso com as reas priorizadas pela Seguridade Social em 1988, pois no est presente nas discusses a considerao da necessidade de financiamento do gasto social. 129 3.2 Fundo Social de Emergncia (FSE), Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e Desvinculao dos Recursos da Unio (DRU): trs nomes, algumas diferenas, um mesmo objetivo O FSE surge no contexto de um plano de estabilizao econmica, ou melhor, o Plano Real, que se constitui, na verdade, em algo muito mais restrito, um plano de estabilizao monetria para o combate da inflao. Includo na Constituio pela Emenda Constitucional de Reviso nmero 1, de 1994, diz o seguinte: Art. 71. Fica institudo, nos exerccios financeiros de 1994 e 1995, o Fundo Social de Emergncia, com o objetivo de saneamento financeiro da Fazenda Pblica Federal e de estabilizao econmica, cujos recursos sero aplicados no custeio das aes dos sistemas de sade e educao, benefcios previdencirios e auxlios assistenciais de prestao continuada, inclusive liquidao de passivo previdencirio, e outros programas de relevante interesse econmico e social. (BRASIL, 1994).
Em que pese o estabelecido no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), o principal objetivo da instituio desse fundo era propiciar a gerao de supervits primrios que podem ser obtidos com o aumento dos recursos tributrios e/ou com o corte de despesas reais ao desvincular receitas, liberando recursos para os gastos nominais 95 , ou seja, o pagamento dos juros da dvida nacional. A partir de 1994, quando o controle do processo inflacionrio eliminou o potencial de corte dos gastos com o atraso da liberao de recursos repassados ao OSS, porque o valor real dos recursos se mantinha, o governo adotou nova estratgia para esse fim (Dain, 2001, p. 133). Sob a justificativa de financiar os gastos sociais, instituiu o Fundo Social de Emergncia (FSE) como mecanismo de contingenciamento da despesa. O segmento mais afetado por este procedimento foi sem dvida a Seguridade Social, para a qual se destinava a maior parte das contribuies sociais arrecadadas diretamente pela Receita Federal para posterior repasse aos Ministrios responsveis. Segundo o prprio Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2003, p. 14),
95 Na nomenclatura da contabilidade pblica, as receitas e despesas nominais esto relacionadas dvida pblica ativa ou passiva e todos os seus encargos. 130 O Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), criado com o nome de Fundo Social de Emergncia, foi concebido com o objetivo de aumentar a arrecadao e permitir maior flexibilizao do oramento a partir da desvinculao de 20% das receitas federais (impostos e contribuies), que ficariam livres para serem alocadas em destinaes diferentes das estipuladas na legislao vigente. A inteno era criar um mecanismo temporrio de auxlio ao Governo no perodo inicial de queda da inflao, enquanto as reformas fiscais no fossem aprovadas. No entanto, devido s dificuldades de aprovao de tais reformas, esse mecanismo foi prorrogado por diversas vezes [...].
Os fundos criados para a desvinculao de recursos FSE e FEF so tambm uma reao da Unio contra o processo de descentralizao dos recursos, pois diminuram as vinculaes constitucionais da parcela referente cota-parte de estados e municpios correspondente ao IRRF de funcionrios pblicos das reparties federais, alm da parcela de 20% do IR e do IPI retidos no fundo, com reduo da base de clculo dos Fundos de Participao dos estados e dos municpios. Com isso, as sucessivas prorrogaes do fundo e a perda de dinamismo da economia tornaram a mordida do governo federal mais dolorosa para as unidades subnacionais, gerando crticas intensas centralizao de Braslia (GIAMBIAGI; ALM, 2001, p. 321). Nesse sentido, o FSE assume um papel estratgico na medida em que seus recursos, originrios totalmente das contribuies sociais e dos impostos (Quadro I) desvinculados, criam liberdade na possibilidade de sua alocao, ampliando a flexibilidade da poltica fiscal (MPOG, 2003). Note-se que h contribuies econmicas no rol do sistema tributrio nacional, como a Cide e os royalties do petrleo, porm essas no foram afetadas pelas desvinculaes em nome do FSE 96 .
96 [...] h diversas contribuies econmicas e taxas vinculadas a rgos e fundos que, por no estarem sujeitas DRU, causam um impacto maior na questo da rigidez da utilizao das receitas da Unio, alm de gerar dificuldades na alocao de receitas e despesas na Lei oramentria. (MPOG, 2003, p. 20).
131 QUADRO I Principais Vinculaes Federais Tributo Destinao Desvinculao Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) FSE, FEF e DRU 100% at jul/97; 50% de jul/97 a dez/99 IR 3% para financiamento de programas para o setor produtivo. At 5,6% do IR Lquido para a DRU IPI 3% para financiamento de programas para o setor produtivo. No desvinculado Impostos Federais (total) 18% para Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Sofrem os efeitos da desvinculao, pois o percentual calculado aps a DRU Adicional sobre Tarifas de Passagens Areas Domsticas 100% para Fundo Aerovirio No desvinculado Cota-parte dos preos de realizao combustveis automotivos (CIDE) 100% para a ANP No desvinculado Royalties do petrleo Estados, Municpios, Marinha, Fundo Nac. Desenvolv. Cientfico e Tecnolgico (FNDCT) em combinaes variveis No desvinculado Contribuies PIS/PASEP 1 60% destinados ao FAT (seguro- desemprego e abono salarial principalmente) 40% destinados para programas de desenvolvimento econmico do BNDES No desvinculado CSLL 80% para a Seguridade Social 20% devidos DRU Cofins 80% para a Seguridade Social 20% devidos DRU CETSS 2 100% para Fundo de Previdncia e Assistncia Social do MPAS para custeio dos benefcios previdencirios Desvinculada entre 1995 e 1998 Contribuio para Plano de Seguridade Social do Servidor 80% para pagamento de aposentadorias do setor pblico 20% devidos DRU CPMF (Aps 2001 3 ) 21,1% destinados ao Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza 42,1% destinados s aes do Ministrio da Sade 21% destinados ao pagamento de benefcios previdencirios 15,8% devidos DRU CIDE (2001) Subsdios aos preos ou transporte de combustveis; financiamento de projetos ambientais vinculados indstria de petrleo e gs; financiamento a programas de infra-estrutura de transportes No desvinculado Cota-parte da Contribuio Sindical 80% destinados ao FAT 20% devidos DRU 132 Fonte: Secretaria de Oramento Federal, MPOG, 2003. Elaborao prpria. 1. A arrecadao do PIS devida pelas instituies financeiras pertence ao FSE. 2. De 1999 em diante no se percebe desvinculao, segundo estimativas feitas a partir de dados apresentados por Castro; Cardoso J r., 2005b. 3. Antes de 2001 o Fundo de Combate Pobreza no existia e os recursos arrecadados com a CPMF dividiam- se entre Sade, Previdncia e o FEF.
A prtica da desvinculao de recursos comeou com o Fundo Social de Emergncia (FSE), em 1994, e deveria ter durao de 2 anos (exerccios financeiros de 1994 e 1995), foi prorrogada e passou a ser chamada de Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) pela EC n. 10 de 1996 (BRASIL, 1996a), que ampliou a vigncia de 01 de janeiro de 1996 a 30 de junho de 1997. Em 1997, pela EC 17, a validade da contribuio foi prorrogada de 01 de julho de 1997 a 31 de dezembro de 1999. (BRASIL, 1997c). O FSE e o FEF no apresentam diferenas entre si, so dois nomes diferentes para uma mesma prtica do Governo Federal. Somente a partir do segundo semestre de 1997 que alguma diferena pode ser notada, pois, devido fora do lobby dos prefeitos no Congresso Nacional, a porcentagem da reteno do IRRF que deveria ser transferido aos municpios diminuiu de 100% para 50% (GIAMBIAGI; ALM, 2001, p. 321). Mais recentemente o dispositivo passou a ser chamado simplesmente Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) o que sempre foi pela EC n. 27 de 2000, que estabelece sua vigncia de 2000 a 2003 97 (BRASIL, 2000a). Mesmo as novas fontes de financiamento social, criadas no ps-Constituio de 1988, so afetadas pela EC da desvinculao. O que era inicialmente uma medida emergencial, um mecanismo temporrio de auxlio ao Governo no perodo inicial de queda da inflao, enquanto as reformas fiscais no fossem aprovadas (MPOG, 2003), tem durao de 12 anos at o presente. A DRU tem a mesma finalidade dos mecanismos anteriores. Entretanto difere deles principalmente por no reduzir a base de clculo das transferncias a estados e municpios por meio dos seus fundos. A aprovao da emenda que permitiu a continuidade da desvinculao envolveu grande disputa poltica e s ocorreu aps essa
97 Pela EC n 42, de 2003, a DRU passou a ter vigncia no perodo 2003 a 2007, no sendo alterada em mais nenhum ponto. (BRASIL, 2003). 133 concesso da Unio aos governos subnacionais, significando um rearranjo tributrio em favor desses. A partir da instituio da DRU o clculo do montante da arrecadao do Governo Federal a ser repassada para o FPE e o FPM feito antes da desvinculao de 20% das receitas dos impostos. Observe-se o pargrafo primeiro do Art. 76 dos ADCT: 1o O disposto no caput deste artigo no reduzir a base de clculo das transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios [...], bem como a base de clculo das aplicaes em programas de financiamento ao setor produtivo das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste [...]. (BRASIL, 2000a).
Alm disso, diferente porque no est vinculada a qualquer fundo, nem do ponto de vista contbil, o que desobriga o governo de explicitar a origem e destino desses recursos e confunde possveis tentativas de anlise da real destinao dos recursos desvinculados. Com o FSE e o FEF, os recursos desvinculados das mais diversas fontes eram remetidos a um fundo comum e, pela legislao, deveria haver uma publicao bimestral do uso desses recursos, o que criava certo grau de transparncia na sua aplicao. A composio financeira do FSE, depois FEF e agora DRU, foi feita com uma parcela integral do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) dos funcionrios pblicos, mais a reduo linear de 20% de todos os impostos e contribuies sociais vinculados Unio. As principais fontes da receita do Fundo Social de Emergncia eram os 20% da arrecadao dos impostos e contribuies sociais, representando 42% do total; seguidos pelo acrscimo da arrecadao dos impostos federais e pelo aumento da arrecadao da CSLL, fonte vital para a Seguridade Social. (MARQUES; MDICI, 1994, p. 10). Para o FEF e a DRU a situao no mudou muito. Em 1998 a Contribuio de Empregadores e Trabalhadores para a Seguridade Social (CETSS) contribuio arrecadada pelo INSS 98 cujos recursos so destinados ao pagamento de benefcios do RGPS sozinha representava 25,5% do total dos recursos desvinculados pela Unio algo em torno de R$ 10 bilhes (FRAGA, 2000) -, sendo fonte de prejuzo para o INSS, ao mesmo tempo em que o governo no cansava de divulgar um
98 A CETSS arrecadada pelo INSS e as demais contribuies sociais componentes da Seguridade Social o so pela Secretaria da Receita Federal. A pergunta que da surge qual pode ser a efetividade do Oramento da Seguridade Social (OSS) se nem seus recursos so arrecadados pelo mesmo rgo. 134 suposto enorme rombo da Previdncia que necessitava de medidas urgentes. A partir de 1999 essa contribuio no foi mais desvinculada. A Previdncia Social tambm perde pela desvinculao dos recursos da CPMF, que afeta ainda a poltica de Sade. O que fica claro pelo Quadro I que a desvinculao afeta apenas as contribuies destinadas aos gastos sociais, primordialmente Seguridade Social. A desvinculao vai cortando fontes de financiamento da seguridade, reduzindo ainda mais a possibilidade de efetivao dos escassos direitos sociais institudos no pas. Os gastos sociais tiveram pequenos aumentos no perodo, mas podiam ter sido ainda maiores, em um movimento de ampliao da interveno pblica social do governo 99 . Por esse mecanismo gerada uma fonte de recursos no interior do Oramento, totalmente livre disposio da Unio. Propicia, assim, a possibilidade de pagamento dos juros da dvida, contribuindo para a estabilidade econmica nacional, ou melhor, para a sua principal vertente, a estabilidade monetria, ao manter os ditos mercados calmos quanto poltica econmica nacional. Isso o mximo que pode ser dito, pois o saneamento das finanas, medido enquanto reduo do dficit nominal do pas, no ocorreu verdadeiramente, j que o dficit nominal em nenhum momento deixou de existir, em que pese o cada vez mais elevado supervit primrio praticado (Tabela 5). bvio que esse objetivo, o mais importante na prtica, no admitido pelo governo. Responder para qual fim esses recursos foram utilizados no difcil. Pela Tabela 5 percebe-se que o supervit primrio, que era de 0,5% do PIB em 1995, atingiu 2,4% em 2002. Isso demonstra que o governo tem arrecadado os recursos tributrios e utilizado-os em fins outros que no os gastos correntes e investimentos. Ao mesmo tempo, os juros nominais pagos pelo Governo Central foram de aproximadamente 2% do PIB nos trs primeiros anos de FHC, atingindo 6% em 1998. Em seu 2 governo o desvio de recursos arrecadados pelo governo para a rentabilidade do capital especulativo torna-se mais claro, com o pagamento dos juros chegando a absurdos 9,1% do PIB em 1999, caindo um pouco em 2000 e 2001 e voltando a 8,8% em 2002. O resultado dessa poltica fiscal um dficit nominal (supervit primrio menos os juros nominais pagos) que atingiu 6,4% do PIB em 2002, com um pico de 6,8% em 1999 (Tab. 5).
99 J unto com a ampliao seria necessria tambm uma mudana na forma e no contedo dessa interveno pblica, comeando pelo abandono da focalizao como praticada no perodo. 135 O Ministrio do Oramento, Planejamento e Gesto (2003, p. 16) estima que [...] o ganho efetivo para o Governo Federal (com o FEF) foi de cerca de R$ 7 bilhes/ano, entre 1996 e 1999. Deste valor, algo em torno de R$ 2,7 bilhes/ano refere-se ao ganho relativo reteno de recursos originalmente destinados a entes subnacionais, por conta principalmente das transferncias aos fundos de participao. Os R$ 4,3 bilhes/ano restantes, por sua vez, dizem respeito ao efeito desvinculao lquido, desconsiderando as receitas alocadas ao FEF que j eram livres antes da sua existncia.
No fcil avaliar o que est sendo considerado como ganho na afirmativa acima, mas pode-se afirmar que no um ganho para a interveno pblica no mbito das polticas sociais. Segundo Fraga, com o qual concordamos nesse aspecto, Artifcios como esses [...] tm por objetivo mascarar as contas pblicas, fabricando dficits em reas onde eles no existem, como forma de desviar a ateno da sociedade dos verdadeiros problemas que afetam as contas pblicas e viabilizar a transferncia cada vez maior de recursos pblicos para o setor financeiro, em detrimento do social. (FRAGA, 2000, p. 35). 100
O que deve ser destacado que o fundo no era provisrio, nem de emergncia e muito menos social. As reas sociais foram as mais atingidas pelos cortes, alm de ter ocorrido, em princpio, uma centralizao significativa de receita na Unio em detrimento de estados e municpios. O objetivo era facilitar/privilegiar a transferncia de recursos pblicos para os capitalistas especuladores detentores da dvida pblica nacional.
100 Esse mais um elemento da construo da Cultura da Crise, a vilipendiao do Estado enquanto interventor pblico. 136 3.3 Arrecadao das Contribuies Sociais x sua Destinao Seguridade
Na criao do OSS pareciam residir as maiores inovaes institucionais relacionadas ao suprimento dos recursos necessrios implementao da Seguridade como um conjunto. Porm, ao contrrio do que prev a Constituio Federal de 1988, no foi institudo um Oramento e um Fundo da Seguridade Social. Com isso, as contribuies sociais acabam sendo arrecadadas pela Secretaria da Receita Federal e no so repassadas integralmente para os Ministrios responsveis pela Sade, pela Previdncia e pela Assistncia. A diversificao das fontes de recursos e ampliao das bases de incidncia deveriam ser a soluo tributria ao problema do financiamento social. Entretanto, [...] a evoluo dos conflitos sociopolticos e as escolhas de conduo macroeconmica condicionadas ao imperativo da estabilizao dos preos limitaram o potencial de gasto da rea social como um todo [...]. (CASTRO; CARDOSO J R., 2005b, p. 8).
A rea social apresenta uma grande fraqueza institucional, pois est dividida por vrios Ministrios j que a Seguridade no foi realmente unificada. Por outro lado, desde o incio da dcada de 1990 a rea econmica, centralizada e coordenada no Ministrio da Fazenda, tornou-se muito forte. E esse ministrio, capitaneando o ajuste fiscal, reconheceu o grande potencial de arrecadao do OSS como fonte indispensvel de recursos necessrios estabilizao. Segundo Dain (2001, p. 132), O desmonte do projeto de Seguridade Social data do incio dos anos 1990, quando o repasse de recursos de contribuies sociais arrecadadas pela Unio em nome da Seguridade comeou a ser objeto da prtica tradicional de gesto oramentria em tempos de alta inflao, que consistia em cortar gastos, em termos reais, pela corroso de seu valor, provocada por atrasos deliberados dos repasses.
A argumentao at o momento tem sido que a lgica que norteou a interveno pblica ao longo da dcada de 90, focando nos anos 1995 a 2002, cortou recursos da Seguridade, prejudicando sua implantao enquanto um direito social universal. Contudo, em um movimento aparentemente contraditrio, o Captulo 2 apresentou dados mostrando o crescimento dos gastos com as aes de Sade e Assistncia Social, resultado 137 dos direitos consolidados na Constituio Federal, que no foram eliminados e nem podem ser devido necessidade de legitimao do regime poltico dominante. Uma vez adquiridos muito mais difcil acabar com os direitos. O que veremos aqui, pela Tabela 6, que as arrecadaes sociais cresceram muito mais no perodo. O que isso significa? Significa que ocorreu um desvio considervel de recursos que deveriam ser aplicados nas reas sociais, especialmente as pertencentes Seguridade. Para saber onde foram aplicados esses recursos preciso olhar a tabela 5, que traz dados dos resultados das contas pblicas, e reparar na porcentagem do PIB nacional que distribuda ao capital especulativo, por meio do pagamento dos juros da dvida pblica nacional. Em Reais, essa destinao significou mais de R$ 118 bilhes em 2002 (STN, 2006). Representa a apropriao do valor criado na sociedade, e canalizado para as contas pblicas por meio de tributos variados, por uma pequena parcela de grandes capitalistas ou grupos que investem seu dinheiro nos ttulos pblicos. A tabela 6, abaixo, apresenta a evoluo da arrecadao real, de 1995 a 2002, das receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal (SRF). O crescimento real das receitas totais foi de 45% no perodo. A maior taxa de crescimento foi das contribuies, com um acumulado de 88% no perodo, o que representa um aumento mdio de 8% ao ano 101 . Conforme explicitado no tpico 3.1, as contribuies que a esto listadas e destinam-se Seguridade so a CPMF, a Cofins e a CSLL. A CETSS e a Contribuio sobre a Receita de Concursos de Prognsticos no constam desse banco de dados, a primeira porque no passa pelo caixa do Tesouro. O crescimento da arrecadao dos impostos foi de 22% no perodo. O imposto cuja cobrana aumentou mais foi o Imposto de Renda (aumento de 50%), principalmente o Imposto de Renda Retido da Pessoa J urdica (+82%), o que um indicativo de que os rendimentos do capital aumentaram no perodo mais do que os do trabalho.
101 Essa tabela no apresenta o total da arrecadao da Unio com contribuies, cujo montante superior ao ali contabilizado. Olhando o Grfico 1 possvel perceber isso. 138 Tabela 6 Arrecadao da Secretaria da Receita Federal 1995 a 2002 Receitas 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Imposto sobre Importao 9.742 7.279 8.113 9.647 11.458 10.273 10.017 7.970 I.P.I -Total 27.047 26.751 26.578 24.037 23.888 22.742 21.446 19.798 Imposto sobre a Renda - Total 57.464 58.104 57.669 67.541 74.569 68.082 71.548 85.802 I.Renda- Pessoa Fsica 4.295 4.301 4.498 4.467 4.714 4.415 4.473 4.461 I.Renda- Pessoa J urdica 18.531 22.257 20.213 18.431 19.903 21.314 18.721 33.893 I.Renda- Retido na Fonte 34.638 31.548 32.957 44.645 49.952 42.353 48.353 47.448 IOF 6.393 4.924 5.976 5.220 7.059 3.775 3.952 4.023 ITR - I. Territorial Rural 208 452 330 330 395 322 251 245 SUBTOTAL (IMPOSTOS) 135.492 129.058 131.623 151.419 167.322 147.549 155.567 165.286 IPMF/CPMF 321 2 10.909 11.967 11.516 17.559 18.956 20.368 Finsocial/Cofins - Contrib. p/ a Seguridade Social 30.203 30.855 30.186 27.632 46.586 48.171 51.107 52.266 Contribuio para o Pis/Pasep 12.144 12.744 11.984 11.125 14.236 12.124 12.562 12.870 CSLL 11.608 11.378 12.155 11.357 10.571 11.200 10.324 13.363 Cide-Combustveis - - - - - - - 7.241 Contrib. p/ Plano Segur. Social Servidor 4.168 4.449 4.097 3.659 4.548 4.379 4.205 4.424 Contribuio para o Fundaf 666 693 638 587 536 449 392 339 SUBTOTAL (CONTRIBUIES) 59.110 60.122 69.969 66.326 87.993 93.881 97.547 110.871 Outras Rec.Administradas 591 559 409 522 986 1.539 1.852 2.649 Subtotal Geral [a] 160.555 158.187 169.048 173.624 206.351 200.616 206.612 231.358 Refis [b] - - - - - 959 1.499 1.353 Receita Administrada pela SRF [c]=[a]+[b] 160.555 158.187 169.048 173.624 206.351 201.573 208.111 232.711 Demais Receitas [d] 6.082 5.856 8.859 22.645 12.968 11.876 8.721 10.294 Total Geral das Receitas [e]=[c]+[d] 166.635 164.043 177.908 196.269 219.320 213.450 216.832 243.005 Fonte: Secretaria da Receita Federal, 2006. Valores constantes de 2002, deflacionados pelo IGP/DI anual.
Quanto CETSS, a partir de dados de Cardoso e Castro J r. (2005b) (ver Anexo II), pesquisadores do IPEA, que mostram a arrecadao dessa contribuio como porcentagem do PIB, estimamos o montante arrecadado com ela.
139 Grfico 4 Arrecadao da CETSS 1995 a 2002 (R$ bilhes e % do P
Fonte: Castro; Cardoso J r., 2005b. Dados do PIB: IBGE, 2006. Valores constantes de 2002, deflacionados pelo IGP/DI anual. Elaborao prpria.
Algumas p e dados acima. Em primeiro gar, vale lembrar o j dito anteriormente que a arrecadao federal com as contribuies cia em 1998. Isso sem considerar a tre a arrecadao das contribuies is rtemente sobre os que
IB)
60,0 62,0 64,0 66,0 68,0 70,0 72,0 74,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 4,5 4,6 4,7 4,8 4,9 5,0 5,1 5,2 5,3 5,4 5,5 CETSS - R$ CETSS - % PIB ercepes so possveis a partir das consideraes lu sociais aumentou bem mais do que com os impostos. A contribuio destinada Seguridade com maior crescimento foi a Cofins (73% no perodo), devido ampliao da sua base de incidn CPMF, cuja arrecadao efetiva foi iniciada em 1997. O que interessa, em relao aos dados acima, no mostrar o desempenho das receitas pblicas, mas sim ter parmetros de comparao en sociais e sua destinao s polticas que compem a Seguridade 102 . Uma discusso importante feita no Captulo 1 e que no ser retomada aqui sobre a questo da regressividade dessas receitas pblicas, incidindo ma fo ganham menos.
102 Seria bem mais confivel se os dados gerados pelo Siafi, sistema gerencial do Governo Federal, estivessem disponveis para sociedade, em uma demonstrao de transparncia com a coisa pblica. 140 A CETSS, contribuio criada para a cobertura dos benefcios previdencirios, foi desvinculada at 1998. De 1995 a 1998, no mais que 83% da sua arrecadao foram vidncia, incluiu o inciso XI ao Artigo 167 da Constituio, vedando a destinao da contribuio para a maior fonte de financiamento da Seguridade como um todo, sendo responsvel pela maior parte dos nde, em que pese ela ser a principal fonte da Seguridade. Em 2002 a arrecadao total da Cofins, em destinados Previdncia (Grfico 4 e Anexo III) a menor porcentagem foi de 79% em 1995. Essa contribuio representava, at 1998, cerca de 50% do financiamento da previdncia (Anexo VI), em 1999 representou 60% e, da em diante, mais de 80%. Em 1998, a Emenda Constitucional n. 20, que sistematizou a Reforma da Pre fins outros que no a cobertura dos benefcios previdencirios. Com isso, em 1999 a destinao da CETSS para a Previdncia foi de 98,3% e, em 2002, 99%. A segunda fonte mais importante para a Previdncia a Cofins. A Cofins recursos para a Assistncia Social em 2000 representou 95,8% do total gasto nessa funo (Anexo VII) e, na maioria dos anos, para a Sade tambm (Anexo VIII). Pela Tabela 7 percebe-se que o percentual de desvio da Cofins muito gra valores constantes, atingiu R$ 52 bilhes. Nesse mesmo ano sua aplicao nas funes previdncia, assistncia e sade alcanou um total de R$ 12,6 bilhes, o que resulta em um montante arrecadado de R$ 34,5 bilhes 76% da arrecadao total - que foram destinados para outros fins. Em 2000 a desvinculao havia atingido 79%, um percentual de mais de trs vezes o estabelecido pela EC que permitiu a desvinculao das receitas. 141 Tabela 7 Arrecadao da Cofins e sua aplicao na Seguridade 1 1995 a 2002 Execuo da Seguridade Ano Arrecadao (A) Previdncia Assistncia Sade Total Seguridade (B) A-B (C) C/A (%) 1995 30.202,7 3.961,1 279,8 14.007,3 18.248,2 11.954,5 39,6% 1996 30.855,2 10.886,8 67,6 9.950,0 20.904,4 9.950,8 32,2% 1997 30.186,0 21.896,0 807,6 4.979,0 27.682,6 2.503,4 8,3% 1998 27.632,2 14.604,7 870,3 6.496,6 21.971,6 5.660,7 20,5% 1999 46.586,2 23.427,0 583,2 7.755,0 31.765,2 14.821,0 31,8% 2000 48.170,8 1.975,8 111,4 7.990,9 10.078,1 38.092,7 79,1% 2001 51.107,0 6.317,9 20,9 9.374,1 15.713,0 35.394,0 69,3% 2002 52.266,0 8.969,4 163,5 3.459,2 12.592,0 39.674,0 75,9% Fonte: Arrecadao - SRF, 2006 (ver Tabela 6). Seguridade - Cmara dos Deputados, 2006 (ver Anexos III a V). (1) Valores expressos em R$ Bilhes de 2002, deflacionados pelo IGP-DI da FGV.
O caso da arrecadao versus a destinao dessa contribuio o melhor exemplo para explicitar o que temos dito at agora, que a lgica da interveno estatal ao longo da dcada de 1990, com destaque para o perodo do governo de FHC, significou limites ainda maiores j limitada interveno pblica do Estado voltada para as polticas sociais. Como dito, se o acesso ao sistema gerencial do Governo Federal fosse aberto seria possvel explicar onde esses recursos foram aplicados, mas no o caso. A Tabela 8 apresenta a arrecadao e execuo da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL). A desvinculao dessa contribuio menor do que a da Cofins, como demonstra a comparao entre o total arrecadado e a execuo da Seguridade. 2001 foi um ano atpico, em que 80% da arrecadao da CSLL foi desviada do estabelecido na Constituio 103 . Em 2002 o percentual de desvio voltou a ser de 32% da arrecadao.
103 No encontramos explicao para esse percentual elevado em um ano apenas. 142 Tabela 8 Arrecadao da CSLL e sua aplicao na Seguridade 1 1995 a 2002 Execuo da Seguridade Ano Arrecadao (A) Previdncia Assistncia Sade Total Seguridade (B) A-B (C) C/A (%) 1995 11.608,2 2.332,7 279,8 3.893,4 6.505,9 5.102,3 44,0% 1996 11.378,4 2.141,0 67,6 4.939,7 7.148,3 4.230,1 37,2% 1997 12.154,6 609,1 807,6 3.704,8 5.121,5 7.033,2 57,9% 1998 11.356,6 4.594,8 870,3 787,0 6.252,0 5.104,5 44,9% 1999 10.571,1 5.764,2 583,2 937,1 7.284,5 3.286,6 31,1% 2000 11.200,4 1.707,1 111,4 3.306,4 5.124,8 6.075,6 54,2% 2001 10.324,1 34,2 20,9 2.005,3 2.060,4 8.263,7 80,0% 2002 13.363,0 2.516,3 163,5 6.367,4 9.047,2 4.315,8 32,3% Fonte: Arrecadao - SRF, 2006 (ver Tabela 6). Seguridade - Cmara dos Deputados, 2006 (ver Anexos III a V). (1) Valores expressos em R$ Bilhes de 2002, deflacionados pelo IGP-DI da FGV.
Os dados apresentados demonstram que, na prtica, a desvinculao das principais contribuies sociais voltadas Seguridade em todos os anos superior ao estabelecido pelas Emendas Constitucionais que permitiram a desvinculao dos recursos da Unio, ou seja, a drenagem dos recursos que deveriam ser aplicados na rea social maior do que parece primeira vista, pelo acompanhamento da legislao que a legitimou. A situao com a CPMF a mesma (Tabela 6 e Anexos III e V), com percentuais de desvinculao superiores a 20% do total arrecadado, exceto em 1999 (5,5%) e 2000 (18%), quando essa contribuio, devido ao aumento da alquota de arrecadao, passou a ser destinada tambm Previdncia 104 . Em 2001 e 2002 a desvinculao em relao Seguridade voltou a ser de aproximadamente 30% do total. Fica claro que o financiamento da Seguridade via Contribuies Sociais em todos os anos inferior arrecadao das mesmas 105 . Os recursos ordinrios do Oramento Fiscal destinados Previdncia, Assistncia e Sade tambm so pfios (Anexos III a V).
104 A partir de 2001 a CPMF passou a ser destinada tambm ao Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, mas esse no faz parte da Seguridade. 105 Os dados sobre os gastos dos Anexos III a V foram agrupados no nvel de Funo e alguns gastos nessa classificao no so considerados tpicos de cada poltica. Por exemplo, dentro da funo Assistncia h aes como auxlios e benefcios aos servidores e programas como Amaznia Sustentvel, cujo carter assistencial contestvel. As contribuies so desviadas e o que aplicado na Seguridade ainda destinado a aes cujos objetivos no condizem com o inscrito na CF. 143 A nica poltica cujos gastos foram elevados foi a Assistncia Social 106 de R$ 967 milhes em 1995 para R$ 6,3 bilhes em 2002. Esse um dado que, sozinho, traz elementos para um excelente trabalho. No escopo deste vem reforar o j apontado no Captulo 2, da tendncia, com a contra-reforma do Estado e a disseminao do neoliberalismo, de focalizao das polticas sociais e do aumento da oferta de bolsas para as famlias muito pobres e miserveis para que tenham condies de sobrevivncia (e s). Relembrando, esses recursos foram aplicados em aes fragmentadas e pulverizadas, que no contribuem para a efetivao da Assistncia enquanto um direito universal de cidadania. Os resultados apresentados so fruto da dinmica do capital e a poltica social no faz parte dessa dinmica. Quanto mais forte a hegemonia do capital e mais fracos os movimentos sociais e dos trabalhadores, menores e mais focalizadas sero os gastos sociais, pois essa vertente da interveno pblica resultado da luta de classes e no uma benesse ou concesso do capital aos necessitados. No por falta de recursos fiscais e financeiros que os direitos sociais no so garantidos, como est explcito nos dados acima apresentados. O cerne da questo saber para que grupos ou fraes de classe esto sendo destinados j que a interveno estatal visa a valorizao do capital. No perodo dos dois governos de Fernando Henrique Cardoso (1995 a 2002) a interveno pblica esteve voltada para a garantia do pagamento de elevadas taxas de juros para os capitalistas que detm a dvida pblica nacional. Garantia essa conquistada poltica e socialmente e conseguida, na prtica, por meio dos mecanismos de desvinculao dos recursos e da busca de resultados primrios positivos, seja com o aumento da arrecadao seja com a reduo dos gastos reais ou, como no caso do Brasil, com as duas alternativas juntas.
106 Essa afirmao feita a partir dos dados disponveis no stio da Cmara dos Deputados sobre a execuo oramentria da Unio, ano a ano, deflacionada. 144 Concluso
A Seguridade Social implica uma viso sistmica da interveno pblica voltada para as polticas sociais, com os objetivos de promover a cidadania e de manter a legitimao do Estado. Significa que a sociedade solidariza-se com os indivduos quando o mercado coloca-o em dificuldades. O sistema de Seguridade nasce como fruto da luta do movimento dos trabalhadores por melhores condies de vida e sobredeterminado pelas necessidades que nascem no mundo do trabalho produtivo. O capital incorpora algumas exigncias dos trabalhadores, mas sempre busca integra-las sua ordem. Em um pas como o Brasil, com as tradies polticas, econmicas, sociais e culturais que esto delineadas na Introduo, e que apenas a partir da Constituio Federal de 1988 passou a ter perspectiva de construo de um padro pblico de proteo social universal, o quadro para a implementao da Seguridade rido. As possibilidades so ainda piores no contexto de predominncia do capital especulativo parasitrio e sua lgica de valorizao financeira, cuja maior fonte de recursos tem sido os oramentos pblicos, principalmente dos pases subdesenvolvidos ou ditos emergentes. Os instrumentos de poltica econmica que so adotados para aumentarem os ganhos do capital especulativo taxa de juros elevada, poltica fiscal contracionista, taxa de cmbio sobrevalorizada refletem-se, por um lado, em um programa de ajuste que contribui para o aprofundamento da misria e da excluso e, por outro, na busca da reduo de qualquer interveno pblica voltada para o enfrentamento da questo social. A conjugao dos fatores econmicos em relao necessidade de valorizao do capital que impe ao Estado a necessidade de economizar os gastos reais para garanti-la, o que pressiona as polticas sociais com as presses poltico-ideolgicas do neoliberalismo, com o reforo das idias de liberdade, tanto para as pessoas quanto para o capital, e de responsabilidade individual e no coletiva pelos membros da sociedade, possvel entender melhor porque ocorreu o retrocesso dos direitos sociais nos ltimos anos. E isso com a reestruturao do processo produtivo, com sua flexibilizao, que fragilizou o movimento dos trabalhadores, dividindo-o devido ao enorme desemprego e precariedade do trabalho. 145 Se o financiamento criado para atender a Seguridade desvinculado e contingenciado, como foi o caso do Brasil durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, outras formas de legitimao tm de ser utilizadas. No contexto da disseminao da ideologia neoliberal, que, entre outros fatores, implica em individualismo exacerbado e o privilgio do mrito individual, aqueles com melhores condies de vida se gabaro de sua inteligncia e esperteza. J as pessoas mais pobres, os desempregados, ou seja, aqueles que no se encaixam bem nas exigncias do mercado, culpam-se pelo seu fracasso, sua incapacidade uma culpabilizao tambm individual. Essas ideologias, aliadas poltica econmica praticada no perodo, que trouxe a estabilizao monetria e, assim, uma idia de maior segurana e de manuteno do poder de compra do dinheiro para quem o tem , foram fatores indispensveis legitimidade do governo do presidente FHC. A poltica social, por meio da Seguridade e da Educao, atua ao nvel da interveno estatal servindo aos objetivos da acumulao ao reduzir os custos de reproduo da fora de trabalho. Contudo, com a predominncia do capital especulativo parasitrio os recursos fiscais destinados a sua valorizao tm de ser maiores para assegurar o montante destinado aos detentores dos ttulos da dvida e a interveno social prejudicada. No por esse motivo que as polticas sociais foram abandonadas. E nem poderiam, pois so igualmente um instrumento de fazer poltica. Essas, no caso do Brasil principalmente a Seguridade, so importantes para assegurar o apoio de certos grupos sociais ao governo ou evitar descontentamento pelo fim de direitos estabelecidos, significando preveno de conflitos. Nesse caso a Assistncia Social particularmente importante, pois a poltica econmica fortemente contracionista praticada no pas com vistas estabilizao monetria, que dependia (e depende) da manuteno da confiana dos mercados leia-se dos aplicadores financeiros e especuladores , trouxe consigo o crescimento do nmero de pobres e miserveis, incapazes de prover seu prprio sustento. s famlias muito pobres e miserveis so destinadas polticas focalizadas, por meio de aes fragmentadas e pulverizadas, principalmente com a multiplicao da oferta de bolsas, para que tenham condies mnimas mnimas mesmo de sobrevivncia. Muitas dessas famlias esto nessa situao devido ao baixssimo dinamismo da economia 146 nacional, fruto da poltica econmica contracionista praticada na dcada de 1990 com o objetivo de manuteno da estabilidade monetria nacional. Um dos exemplos nesse sentido o aumento da concesso do Benefcio de Prestao Continuada no perodo, demonstrativo de que a muitos idosos e pessoas portadoras de deficincia e suas famlias no sobra outra alternativa alm de um benefcio assistencial de um salrio mnimo mensal, concedido aos que se enquadram em critrios bastante rgidos. Essa parcela da populao depende de polticas pblicas para sobreviver e nesse sentido que a Assistncia ser focalizada nesse pblico, com aes fragmentadas e descontnuas. A assistncia, da forma como praticada, conduz a um caminho rumo Assistencializao no s dela, mas de outras polticas sociais. Quanto Sade, o foco est na Ateno Bsica, principalmente com o Programa Sade da Famlia a partir de 1996. A responsabilidade pela oferta dos servios basicamente do municpio, que recebe certo nvel de repasse do Governo Federal. A ateno de Alta Complexidade tambm recebe investimentos, pois os procedimentos de alto custo so oferecidos/pagos unicamente pelo SUS. Para quem pode pagar h planos de sade os mais variveis. Na Previdncia prevaleceu a lgica atuarial quando da sua reforma em 1998, por meio da Emenda Constitucional n. 20. Com o estabelecimento do fator previdencirio como forma de clculo do benefcio, a aposentadoria passou a se dar pelo tempo de contribuio e no de servio, prejudicando os trabalhadores do setor informal e os com ocupaes menos qualificadas, cujos perodos de trabalho sem contribuio so maiores. Ao mesmo tempo a previdncia complementar passou a ser incentivada para aqueles que podem pagar por ela. medida que avanava a penetrao da ideologia neoliberal na sociedade, a utilizao dos recursos arrecadados em nome da Seguridade para os gastos especficos ia sendo reduzida. Restries progressivas foram sendo impostas ao financiamento social no pas. A primeira medida nesse sentido foi o estabelecimento do Fundo Social de Emergncia, que apesar do que diz o nome no era um fundo social, e sim uma forma de desvinculao das receitas, principalmente das vinculadas s polticas sociais, que se tornam de uso livre pela Unio. Desde o governo Collor tambm foi praticada uma poltica fiscal contracionista, com objetivo de gerar supervits primrios. Entretanto esse mecanismo tornou-se mais forte a partir do acordo de 1998 com o FMI, que tinha como finalidade amenizar a crise cambial e mostrar a 147 confiana quanto poltica econmica nacional. O resultado primrio positivo significa que os recursos tributrios arrecadados no foram usados para os gastos reais do governo custeio, pessoal, educao, seguridade, entre outros. A ltima medida que visava restringir os gastos reais de todos os entes, entre eles o financiamento social, a Lei de Responsabilidade Fiscal, com sua proibio do aumento dos gastos continuados sem elevao correlata da receita e os limites impostos aos gastos com pessoal, forando a terceirizao e os contratos com organizaes sociais no mbito do setor pblico, fragilizando o alcance que a interveno pblica poderia ter. A continuidade da adoo das metas de supervit, a poltica de juros elevados e a manuteno da Desvinculao das Receitas da Unio so escolhas polticas que modificam tanto a interveno estatal quanto a pblica, trazendo problemas cada vez mais graves para a Seguridade. Em se continuando com essas escolhas, os horizontes no so nada promissores. Contudo, frise-se, so escolhas e, como tais, passveis de mudana, a depender de um acirramento da luta de classes.
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158 ANEXOS
ANEXO I - Arrecadao da Secretaria da Receita Federal 1988 a 1994
US$ Milhes (1988 a 1991) e R$ Milhes (1992 a 1994) RECEITAS 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 IMPOSTO SOBRE IMPORTAO 1.322 1.775 1.807 1.697 1.597 1.734 2.384 I.P.I-TOTAL 7.295 9.662 11.266 8.752 8.450 9.770 10.423 IMPOSTO SOBRE A RENDA- TOTAL 15.290 19.501 20.571 13.733 13.698 16.396 18.874 I.RENDA-PESSOA FSICA 908 828 1.621 638 727 858 1.382 I.RENDA-PESSOA J URDICA 6.014 4.914 7.376 3.415 4.896 5.356 5.999 I.RENDA-RETIDO NA FONTE 8.368 13.759 11.574 9.681 8.074 10.182 11.493 I.R.R.F-RENDIMENTOS DO TRABALHO 3.922 6.900 6.861 6.237 3.915 5.478 6.477 I.R.R.F-RENDIMENTOS DE CAPITAL 3.080 5.242 3.434 2.242 3.157 3.365 3.368 I.R.R.F-REMESSAS PARA O EXTERIOR 1.104 1.091 573 562 445 736 949 I.R.R.F-OUTROS RENDIMENTOS 262 525 705 639 558 604 699 IOF 1.084 658 6.231 2.404 2.363 3.024 3.669 ITR - I. TERRITORIAL RURAL - 17 15 77 18 29 16 Subtotal (Impostos) 33.359 45.372 51.464 36.344 34.200 41.135 46.859 IPMF/CPMF - - - - - 252 4.976 FINSOCIAL/COFINS - CONTRIB. P/ A SEGURIDADE SOCIAL 2.383 4.571 7.169 5.327 3.590 5.172 10.718 CONTRIBUIO PARA O PIS/PASEP - 2.696 5.320 4.269 4.086 4.616 5.284 CSLL - 874 2.523 1.137 2.292 3.526 4.499 CIDE-COMBUSTVEIS - - - - - - - CONTRIB. P/ PLANO SEGUR. SOCIAL SERVID. - - - - - - 1.242 CONTRIBUIO PARA O FUNDAF - - 215 204 423 212 226 Subtotal (contribuies) 2.383 8.141 15.227 10.937 10.391 13.778 26.945 OUTRAS REC.ADMINISTRADAS 2.271 472 103 59 69 267 305 SUBTOTAL GERAL [A] 29.645 40.225 55.220 37.659 36.585 45.000 62.616 REFIS [B] - - - - - - - RECEITA ADMINISTRADA PELA SRF [C]=[A]+[B] 29.645 40.225 55.220 37.659 36.585 45.000 62.616 DEMAIS RECEITAS [D] 6.613 6.943 2.532 3.465 7.064 2.770 1.704 TOTAL GERAL DAS RECEITAS [E]=[C]+[D] 36.258 47.169 57.751 41.124 43.649 47.770 64.319 Fonte: Secretaria da Receita Federal, 2006. OBS.: 1) O Plano Real entrou em vigor em julho/94. 2) Arrecadao de 1985 a 1991convertida pelo dlar mdio anual. 3) Arrecadao de 1992 a 1994 (at junho) convertida pela URV mdia mensal. 159
ANEXO II - Distribuio da Receita Tributria por Principais Bases de Incidncia, Brasil: 1995 a 2002
em % PIB 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Mdia Var. 95/02 TOTAL 29,4 29,1 29,6 29,6 31,7 32,7 34,1 35,6 31,5 21,2
DEMAIS 1/ 1,7 2,7 3,2 2,5 2,5 2,9 3,2 4,1 2,9 141,2 Fonte: Afonso e Arajo, 2004, apud Castro; Cardoso J r., 2005b, p. 33-34. Obs.: 1/ A linha Demais inclui, alm de tributos no classificveis em um dos grupamentos considerados, alguns que, embora claramente classificveis, so de pequena importncia na arrecadao total, como, por exemplo, o imposto de exportao. 160 ANEXO III - Execuo Oramentria por Fonte da Funo Previdncia Social 1995 a 2002
Em R$ milhes constantes Cd. Fonte 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 100 Recursos Ordinrios 4.200,5 2.589,7 1.604,8 5.357,1 6.451,7 64,5 1.535,6 1.042,6 125 Contrib e Adicional sobre Receita de Concursos de Prognsticos
TOTAL 93.958,0 99.651,2 100.083,6 109.776,3 116.841,5 78.279,0 82.553,2 86.419,8 Fonte: Execuo Oramentria da Unio, Cmara dos Deputados. Vrios nmeros. Montantes liquidados por fonte em valores constantes de 2002, deflacionados pelo IGP/DI.
161 ANEXO IV - Execuo Oramentria por Fonte da Funo Assistncia Social 1995 a 2002
Em R$ milhes constantes Cd. Fonte 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 100 Recursos Ordinrios 151,68 120,99 263,07 154,78 204,67 80,44 355,53 270,29 125 Contrib e Adicional sobre Receita de Concursos de Prognsticos
TOTAL 967,71 1.219,66 2.486,09 2.891,30 4.675,10 4.884,83 5.658,17 6.273,43 Fonte: Execuo Oramentria da Unio, Cmara dos Deputados. Vrios nmeros. Montantes liquidados por fonte em valores constantes de 2002, deflacionados pelo IGP/DI.
162 ANEXO V - Execuo Oramentria por Fonte da Funo Sade 1995 a 2002
Em R$ milhes constantes Cd. Fonte 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 100 Recursos Ordinrios 479,85 589,77 741,33 72,90 3.386,33 1.210,45 3.803,39 2.754,63 125 Contrib e Adicional sobre Receita de Concursos de Prognsticos 117,30 135,07 235,89
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 148 Operaes de Crdito (internas e externas) - em moeda, bens ou servios
TOTAL 26.364,50 23.563,59 20.346,37 18.823,71 22.416,78 24.470,05 26.051,57 25.434,63 Fonte: Execuo Oramentria da Unio, Cmara dos Deputados. Vrios nmeros. Montantes liquidados por fonte em valores constantes de 2002, deflacionados pelo IGP/DI. 163 ANEXO VI - Execuo Oramentria da Funo Previdncia Social por Participao de cada Fonte 1995 a 2002
Em % sobre o total Participao de cada Fonte no Total dos Gastos Cd.
Fontes 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 100 Recursos Ordinrios 4,5% 2,6% 1,6% 4,9% 5,5% 0,1% 1,9% 1,2% 125 Contrib e Adicional sobre Receita de Concursos de Prognsticos (Renda Lq. Concursos de Prognsticos)
TOTAL 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fonte: Execuo Oramentria da Unio, Cmara dos Deputados. Vrios nmeros. Montantes liquidados por fonte em valores constantes de 2002, deflacionados pelo IGP/DI. 164 ANEXO VII - Execuo Oramentria da Funo Assistncia Social por Participao de cada Fonte 1995 a 2002
Em % sobre o total Participao de cada Fonte no Total dos Gastos Cd.
Fontes
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 100 Recursos Ordinrios 15,67% 9,92% 10,58% 5,35% 4,38% 1,65% 6,28% 4,31% 125 Contrib e Adicional sobre Receita de Concursos de Prognsticos
TOTAL 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% Fonte: Execuo Oramentria da Unio, Cmara dos Deputados. Vrios nmeros. Montantes liquidados por fonte em valores constantes de 2002, deflacionados pelo IGP/DI. 165 ANEXO VIII - Execuo Oramentria da Funo Sade por Participao de cada Fonte 1995 a 2002
Em % sobre o total Participao de cada Fonte no Total dos Gastos Cd
Fontes
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 100 Recursos Ordinrios 1,82% 2,50% 3,64% 0,39% 15,11% 4,95% 14,60% 10,83% 125 Contrib e Adicional sobre Receita de Concursos de Prognsticos 0,44%
0,57% 1,16% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 148 Operaes de Crdito (internas e externas) - em moeda, bens ou servios
TOTAL 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% Fonte: Execuo Oramentria da Unio, Cmara dos Deputados. Vrios nmeros. Montantes liquidados por fonte em valores constantes de 2002, deflacionados pelo IGP/DI.
Tempo de Reação Simples Auditivo e Visual em Surfistas Com Diferentes Níveis de Habilidades Comparação Entre Atletas Profissionais, Amadores e Praticantes