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EL SUMARIO ADMINISTRATIVO EL SUMARIO ADMINISTRATIVO (Crdoba 2005) (Crdoba 2005)

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AUTOR: ()&*+ A&b$r'o P$r'*&$ AUTOR: ()&*+ A&b$r'o P$r'*&$
La, -o'$,'ad$, d$ &a ad.*%*,'ra/*%
Los medios jurdicos de que se vale la Administracin Pblica para
cumplir con su actividad y lograr sus fines, son las potestades que le
confieren la onstitucin y las leyes!
"l poder es lo gen#rico y la potestad, lo especfico!
"n general, las potestades si bien se manifiestan como un reflejo del
poder, no se confunden con #ste! $ampoco se confunden con el
derec%o o con los derec%os subjetivos que en algunos casos son
renunciables, contrariamente a aquellas!
&ariadas son las potestades administrativas y es necesario %acer un
listado! "st'n, entre otras, la potestad reglamentaria, la imperativa, la
ejecutiva, la jurisdiccional y la sancionatoria!
La que nos interesa en nuestro trabajo es la denominada potestad
sancionatoria, esto es, la atribucin que tiene la Administracin para
establecer y aplicar sanciones o correcciones a los administrados por
conductas contrarias a lo que establecen las leyes o lo resuelto por la
Administracin, y sanciones disciplinarias a los funcionarios por las faltas
cometidas en el ejercicio de su cargo!
Lo anteriormente e(presado nos lleva a sostener que la potestad
sancionatoria se divide en correctiva y disciplinaria, segn se dirija al
administrado o al funcionario o empleado!
La potestad sancionatoria es la necesaria derivacin del sometimiento de
la Administracin a los principios de legalidad y de juridicidad, m's
amplio el ltimo en cuanto impone la observancia de la onstitucin del
"stado, las leyes y los reglamentos y los principios generales del
derec%o! Por lo tanto, la Administracin slo puede actuar si, en forma
previa, est' %abilitada para el ejercicio de las potestades que el
ordenamiento jurdico le confiere!
"l 'mbito de la potestad sancionatoria encu#ntrase en la )ona de
reserva de la ley, ya que la sancin administrativa involucra una
limitacin o cercenamiento de derec%os individuales! *ic%a potestad
contiene un significado de deber impuesto por la ley, no siendo
renunciable y ubicada fuera del campo de los derec%os subjetivos!
La naturale)a de la potestad sancionatoria es intrnsecamente penal,
%aciendo la salvedad que en cuanto a su estructura, dic%a penalidad se
refiere a las faltas y no a los delitos! La mencionada naturale)a penal o
finalidad punitiva teleolgicamente considerada, de dic%a potestad,
implica que las sanciones deben fundarse en normas que respondan a
los requisitos sustanciales y sistem'ticos de todo precepto penal!
omo consecuencia de lo anterior, se deber'n respetar los principios del
debido proceso y la sustancialidad de la normativa aplicable!
"l ejercicio de la potestad sancionatoria presupone, fundamentalmente
que el agente o funcionario pblico se encuentre en estado de relacin o
dependencia, prestando servicios, ya que si as no fuera, %abra cesado
el imperium que sobre #l tiene la Administracin!
"sta circunstancia corrobora lo que decamos anteriormente+ la potestad
sancionatoria es complemento de la imperativa o de mando!
,ostenemos esto sin e(cepcin alguna y, por tal motivo, no
compartimos la posicin de -iguel ,! -arien%off, cuando admite una
e(cepcin+ la aplicacin de una sancin disciplinaria, despu#s de
terminada la relacin de empleo pblico, cuando la Administracin no
conoca los %ec%os que la %ubieran justificado como ocurra, por
ejemplo, en los juicios de residencia en la #poca colonial!
"n distinta perspectiva a la de -arien%off %emos encontrado la doctrina
del caso -agallanes resuelto por la orte ,uprema de .usticia de la
/acin 0&er 1allos 234+5678! All en los onsiderandos 59 y :9, el alto
cuerpo e(presa lo siguiente+
5;8 <ue constituye presupuesto para el ejercicio del poder disciplinario
la subsistencia de relacin de empleo pblico y correlativa situacin de
subordinacin jer'rquica sobre la que se asienta el ejercicio de aquel
poder estatal 0acotamos que la nota de subordinacin no procede en
los casos de magistraturas sometidas a juicio poltico o enjuiciamientos
especiales, como los jure8!
:;8 <ue tal doctrina es la que esta orte acept en situaciones an'logas
vinculadas al ejercicio de atribuciones semejantes en el 'mbito del Poder
.udicial, conforme a la cual la correccin disciplinaria pierde su esencial
ra)n de ser cuando al momento de su aplicacin, el sancionado %a
dejado de pertenecer al Poder "statal al que corresponde el ejercicio de
las facultades disciplinarias de que se trata 0doctrina de 1allos
2:=+6438!
$ambi#n la Procuracin del $esoro de la /acin se %a e(presado al
respecto, entre otros, en los siguientes dict'menes+ 424+45=> 422+263>
y 42:+5:7!
"n el *ictamen 4?=+252, la Procuracin del $esoro de la /acin
interpreta esta doctrina de la orte en el sentido de que no es posible
aplicar en forma efectiva sancin disciplinaria de naturale)a
administrativa a un e( agente de la Administracin pblica nacional,
pero de ninguna manera obsta a que si el inter#s de la Administracin
pblica lo %ace conveniente, se sustancie el correspondiente sumario
administrativo para esclarecer los %ec%os prima facie irregulares que
pueden imput'rsele y determinar su consiguiente responsabilidad, as
como la eventual comisin de infracciones que den origen a la
intervencin de la justicia represiva o a la formulacin de cargos
pecuniarios por la e(istencias de perjuicios fiscales!
Sa%/*o%$, $+-0&,*1a,
onsisten en la desvinculacin del funcionario de los cuadros de la
Administracin, e importa la e(tincin de la relacin funcional!
*entro de ellas ubica+
a) Cesanta : se trata de la p#rdida del cargo, e(tingui#ndose la
relacin funcional, pero no va acompa@ada de sanciones
accesorias>
b) Destitucin o exoneracin : e(tingue la relacin funcional e
importa sanciones accesorias de in%abilitacin para desempe@ar
otro cargo pblico o la p#rdida de los derec%os jubilatorios!
La absolucin judicial, la prescripcin de la pena, el perdn del particular
querellante o la conciliacin, etc!, no obstan para la aplicacin de la
sancin disciplinaria, salvo un supuesto e(cepcional+ cuando el mismo
%ec%o sobre el cual recae la sancin disciplinaria coincide con el ju)gado
por el tribunal en lo riminal y resuelve que no se cometi o no fue
reali)ado por el imputado 0art! 53? inc! 4 !P!P!8! 1rente a tal
circunstancia es obligacin de la Administracin dejar sin efecto la
sancin impuesta!
"l fundamento de lo anteriormente e(presado se encuentra en que la
Administracin no debe, en el ejercicio de su potestad disciplinaria
imponer una sancin basada en %ec%os que la sentencia penal consider
ine(istentes, pues resulta de aplicacin en el caso, la %iptesis del art!
44?5 !!, aunque no sean de aplicacin los arts! 44?4 y 44?2 del
mismo digo, en ningn caso, pues ellos se refieren al acto doloso, que
como %emos dic%o es e(cedido por el 'mbito de lo administrativoA
disciplinario!
La sancin disciplinaria es de posible aplicacin en cualquier momento,
sin esperar la decisin penal o, en su caso, contravencional! "sto ser'
as cuando e(istan suficientes elementos de juicios para establecer la
responsabilidad disciplinaria, incluso, la absolucin judicial, la
prescripcin del delito o el perdn del particular damnificado, no e(ime
la aplicacin de la sancin disciplinaria!
,olamente cuando el jue) penal o contravencional, afirme en su
sentencia que el mismo %ec%o sobre el cual recae la sancin disciplinaria
no se cometi o no fue reali)ado por el imputado, es obligacin de la
administracin dejar sin efecto la medida aplicada (Cfr. T.S.J., Sala
Contencioso Administrativa, autos: Tobares, Andr!s "abriel c#
$rovincia de Crdoba % $lena &urisdiccin % 'ecurso de a(elacin
Sent. ) *+ del ,+#-.#*--/. 0ocales: Sesin, 1afranconi 2
Tarditti3)!
Control de la 4raduacin de la sancin
La graduacin de la sancin impuesta por la administracin entre varias
establecidas, no resulta factible controlarla, si fue encuadrada en los
lmites fijados por la norma y en tanto no se demuestre su arbitrariedad!
"sto es as por estar dentro de su 'mbito discrecional 0)ona de
reserva8, donde no es posible incursionar a menos que se compruebe
un ejercicio irra)onable, por el riesgo de vulnerar el principio de
separacin de funciones del "stado o separacin de Poderes! As lo
tiene dic5o el T.S.J., Sala Contencioso Administrativa, autos:
Tobares, Andr!s "abriel c# $rovincia de Crdoba % $lena
&urisdiccin % 'ecurso de a(elacin3, Sent. )ro. *+, del
,+#-.#*--/. 0ocales: Sesin, 1afranconi, Tarditti!
De los (rinci(ios del derec5o disci(linario 2 del (roceso
disci(linario
"s imposible trasladar al *erec%o *isciplinario Administrativo los
principios que informan la doctrina del *erec%o Penal!
As, (or e&em(lo, no luce en forma do4m6tica el (rinci(io de
le4alidad, 2a 7ue slo se le reconoce cierta im(ortancia cuando
est6 vinculado a la (!rdida de un derec5o sub&etivo. Tam(oco
ri4e, en forma absoluta el (rinci(io de ti(icidad (%0&&0. /r*.$%
,*%$ &$$) 7ue exi4e la a(licacin de la le2 (enal!
Por consiguiente, las faltas disciplinarias se enuncian en las normas, de
modo gen#rico, debi#ndoselas interpretar en forma amplia! B esto es as
porque las faltas administrativas son violaciones a los deberes gen#ricos,
no pudiendo preverse en las diversas normas las posibles conductas
sancionables!
,e e(igir' de las normas sancionadoras, no que garanticen una certe)a
absoluta, sino una prediccin ra)onable!
"n el derec%o disciplinario carece de vi4encia el (rinci(io de la le2
m6s beni4na, atento que la readmisin en el empleo y la revisin
sumarial se aplican con car'cter especfico!
S tiene vi4encia en este Derec5o el (rinci(io %o% b*, *% *d$., el
cual no es in%erente slo al derec%o penal porque deriva de la
ra)onabilidad que, como calidad de lo ra)onable, se e(tiende
profusamente tanto a la actuacin jurdica como a la iencia jurdica! "n
efecto, ninguna conducta reproc%able puede ser investigada varias
veces!
Aqu ri4e el (rinci(io de eventualidad 2 concentracin 0como en las
e(cepciones procesales8, y la base es la teora de la identidad de las
acciones 0confr! Alsina8, o de las pretensiones 0confr! Palacio y nota
conjunta en los arts! 44?2 y 44?5 !8!
8l derec5o disci(linario sustancial, establece una escala de faltas
&untamente con un correlativo ran4o de sanciones, cu2a
a(licacin de(ende de las autoridades com(etentes, 7uienes no
(odr6n variar o aumentar las consecuencias de nin49n modo. As
lo sostuvo la Corte Su(rema de &usticia de la )acin en :allos
*+;:*<=!
*esde el punto de vista instrumental, el *erec%o Procedimental
*isciplinario tiende a investigar la e(istencia de la falta administrativa,
independientemente del cuerpo del delito! ,u objetivo principal es
comprobar, verificar o investigar, el incumplimiento del deber
presuntamente suscitado por el comportamiento del agente pblico!
Los principios probatorios pertenecen a la teora general de las pruebas,
instituy#ndose as la t#cnica jurdica adecuada para luego ju)gar por el
sistema de la racionalidad crtica las que fueron verificadas!
/o resulta jurdicamente admisible en nuestro sistema jurdico el m#todo
de la ntima o libre conviccin, propio del r#gimen anglosajn en que las
causas las decide un jurado popular sin e(presar fundamento! /osotros,
como %eredoAromanistas no concebimos el ejercicio del poder sino
mediante la auctoritas!
Los rganos del "stado tienen el deber ineludible de fundar lgica y
legalmente sus decisiones!
"l m#todo de la ntima conviccin est' consagrado en el art! 73 de la ley
provincial 37?3 0t!o!8, respecto de la competencia funcional del $ribunal
de *isciplina de Abogados, situacin que tambi#n se advierte en otros
ordenamientos corporativos!
"l Procedimiento Administrativo *isciplinario, %abr' de desarrollarse con
absoluto respeto a los principios pertenecientes al debido proceso legal!
,u estricto acatamiento propender' a la juridicidad de la actividad
administrativa!
Tres 4arantas b6sicas iluminan el tra2ecto (rocesal disci(linario:
a) 8l derec5o de defensa del a4ente sumariado>
b) 1a im(arcialidad del r4ano instructor, 2
c) 1a fundamentacin l4ica 2 le4al de la decisin!
Los siguientes aspectos deben ser tenidos en cuenta por el legislador, a
fin de asegurar el debido proceso adjetivo administrativo> los
enumeramos siguiendo al maestro ?artolom! :@A'@)@+
498 ,e deber' %acer conocer al sumariado qui#n es el instructor, con
la finalidad de que pueda ser objeto de recusacin o sujeto de la
e(cusacin>
2;8 "l instructor debe tener mayor jerarqua que el sumariado y
adecuada formacin t#cnicoAjurdica>
598 *eben ser abandonadas las formalidades ad solemnitatem, como
por ejemplo, el juramento formal, los datos personales e(%austivos, o
la firma de las partes en cada folio del e(pediente, etc!>
:98 La prueba testimonial deber' ser circunstanciada y detallada
porque la mayora de las veces provendr' de otros empleados de la
oficina, a veces resentidos, a veces solidarios, segn la psicologa
grupal de quienes conviven de forma permanente en id#ntico 'mbito>
398 "l ejercicio del derec%o de defensa del agente imputado debe ser
amplio, jam's limitado, procurando la intervencin plena del
imputado, el asesoramiento t#cnico de un profesional de su eleccin
0interpretacin del art! :? de la onstitucin de la Provincia de
rdoba y del art! 79 inc! 2, ap! d del Pacto de ,an .os# osta Cica8
y el acceso f'cil y total a las actuaciones, fundamentalmente despu#s
de que el instructor estable)ca el captulo de los cargos>
6;8 uando se corre el traslado de los cargos, esta circunstancia debe
transformarse en el acceso a todo el sumario, para que lo tenga tanto
el imputado como su letrado>
=;8 "l escrito de descargo deber' ser ocasin pertinente para
acompa@ar dic%as pruebas>
7;8 La defensa y el descargo deber'n referirse a tres aspectos
esenciales+ al instructor, a las pruebas, y a las normas que aplica el
investigador>
D98 En captulo relevante lo constituye la acusacin, tanto la primera
requisitoria como la acusacin final del instructor ya que #ste no
puede ampliarla con cargos distintos! onsentir esta infraccin es
destruir los principios de igualdad y bilateralidad de la doctrina
procesal>
4?98 "s obligacin del instructor informar al sumariado antes de su
declaracin, cual es la imputacin que se le %ace> a la ve) que
e(presarle el derec%o que tiene a declarar, abstenerse o solicitar
nuevo da y %ora de audiencia para designar letrado que lo
acompa@ar'! $ambi#n le manifestar' el derec%o que tiene el
imputado de ofrecer pruebas>
4498 *ictamen definitivo del instructor que deber' comprender
integralmente+
a8 Cespeto a la fa) probatoria>
b8 1ijar la culpabilidad del agente> y
c8 La norma legal correspondiente>
4298 Alegato del sumariado>
4598 Fntervencin del rgano t#cnico de control o juntas de disciplina
que deben enjuiciar los siguientes elementos+
a8 "l procedimiento>
b8 La actuacin del instructor>
c8 La sancin que corresponde, con amplias facultades para
indicar que se requieran nuevas pruebas>
4:98 Agregar con valor de esencia para la evaluacin, el legajo
personal de agente>
4398 Cesolucin definitiva por el rgano superior con competencia
para imponer sanciones disciplinarias>
4698 "l dictamen de la junta de disciplina 0si se establece en la
normativa8, no obliga al rgano de decisin, pero impone que se lo
considere en forma e(presa en la resolucin definitiva>
4=98 La resolucin deber' fundamentarse en las pruebas aportadas
en el e(pediente administrativo no incluyendo sanciones sobre
conductas y pruebas que no fueran motivos del procedimiento
disciplinario>
4798 Ceconocimiento de recursos administrativos o judiciales para
que el agente pueda controvertir la legitimidad de las pruebas y la
norma de sancin aplicada>
4D98 Cecurso de revisin ante la obtencin de nuevas pruebas o
sentencia posterior sobre falsedad o dolo de aquella que sirvi para
sancionar al agente>
2?98 /ormas positivas de car'cter administrativo, sobre prescripcin
de las faltas sancionadas y de las penas impuestas!