Melisa Tatiana Slep

Genealoga de la globalizacin y relaciones Europa Amrica Latina

Prof. Raffaele K. Salinari
Master in Relazioni Internazionali Universit di Bologna
Febrero 2013

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LA COOPERACIN DESCENTRALIZADA SUR-SUR EN EL MARCO DE LA INTEGRACIN: EL CASO DE
MERCOCIUDADES

Amrica Latina ha sido tradicionalmente un destino de las ayudas de la cooperacin para
el desarrollo que desde hace dcadas intentan impulsar cambios estructurales en materia de
desarrollo econmico y social y, por qu no, tambin poltico en aquellos pases que no tienen el
privilegio de haber tomado una ruta inicial de xito hacia la prosperidad y que, por lo tanto,
estaran en condiciones de aprender una o dos lecciones de aquellos que s lo lograron y conforman
el selecto grupo de naciones desarrolladas. Sabemos, a partir de la literatura existente, que el
concepto de desarrollo mismo fue pensado como una respuesta del bloque occidental durante
los aos de alineamiento del conflicto bipolar, primero para ayudar a la reconstruccin de los pases
europeos devastados por las consecuencias de la Segunda Guerra Mundial (el conocido Plan
Marshall) y luego en vistas a generar simpatas para con Occidente en aquellas regiones del mundo
que no estaban bajo una esfera clara de influencia de un bloque o el otro. En este contexto
comenzaron los primeros esfuerzos de cooperacin, sobre todo en materia financiera y ayuda
tcnica, y durante aos sta fue la manera en la cual los flujos de la cooperacin circulaban en su
gran mayora, del gran Norte hacia el subdesarrollado, perifrico y dependiente Sur. An hoy las
Ayudas para el Desarrollo son una parte importante de los flujos de la cooperacin dirigidos, entre
otras regiones, a Amrica Latina, aunque este modelo ciertamente no est exento de problemas
ante los reacomodamientos internacionales frente al cambio de escenario (Tezanos Vzquez, 2012).
As y todo, en paralelo a esta evolucin del modelo tradicional de cooperacin para el desarrollo, se
verific en Amrica Latina y otras regiones del Tercer Mundo la propagacin de una idea
alternativa de cooperacin, bajo la cual lo que se pretenda era pensar una cooperacin
intrabloque, a partir de una serie de iniciativas que tienen su origen en los intercambios al interior
del Grupo de los 77, el desarrollo del Movimiento de los No Alineados y la perspectiva, enmarcada
en los procesos de descolonizacin de las dcadas del 50 y 60 sobre todo en frica y Asia de que
aunar esfuerzos conjuntos era una de las claves para lograr sentar una posicin ms fuerte y
emancipadora con respecto a los designios que las grandes potencias podan tener planeados para
el nuevo mapa del mundo que estaba surgiendo (Ogwu, 1982). Nace, de esta manera, la idea de
cooperacin Sur-Sur, que an hoy en da, bajo formas geopolticas totalmente diferentes, es un
concepto que arrastra una fuerza notoria y que se ha resignificado para dar lugar tambin a los
procesos de integracin regional, que son una realidad en la era post Guerra Fra y que, cada vez
ms, cobran un rol fundamental a la hora de repensar las relaciones entre los pases. Esto,
ciertamente, influye en los mecanismos de la cooperacin.
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Otro concepto interesante para incorporar al siguiente anlisis es aquel de la cooperacin
descentralizada, trmino que engloba las estrategias de cooperacin que, en las ltimas dcadas,
promueven grandes esfuerzos para incoporar al escenario de la cooperacin a actores no
tradicionales, que por otro lado estn adquiriendo cada vez ms protagonismo en la ejecucin de
estrategias de cooperacin en reas en las que muchas veces el estado nacional no puede actuar de
manera eficaz. Se trata tanto de actores estatales diversos, como los estados sub-nacionales,
instituciones de diverso rango y organizaciones no-gubernamentales. Particularmente estrecha es
la relacin de cooperacin descentralizada entre la Unin Europea y Amrica Latina, simbolizada en
programas estrella tales como la serie URB-AL (Vigevani, 2011). Esto no es casual, puesto que las
primeras iniciativas de cooperacin descentralizada nacieron en el seno de la Comunidad
Econmica Europea para generar mecanismos de integracin ms eficaces, que pudieran acercar
entre s la diversidad de situaciones presentes en su interior, de alguna manera surgi como un
mecanismo de cohesin.
En este contexto, cabe destacar que una nocin levemente diversa de la cooperacin
descentralizada es aquella que tendr utilidad en este trabajo, puesto que lo que se intenta es
ofrecer una mirada hacia los lazos de cooperacin desde un punto de vista, como ya se ha
mencionado anteriormente, intrabloque. Particularmente en este caso es interesante analizar qu
sucede en el marco de uno de los organismos regionales ms importantes de Amrica Latina, con
una historia de idas y vueltas en su proceso de desarrollo pero que a travs del prisma de las
iniciativas de cooperacin descentralizada puede brindar una perspectiva esperanzadora para el
futuro: se trata de indagar acerca de una de las formas que adquiere la cooperacin
descentralizada en este marco: la red Mercociudades.
Las lneas que siguen ilustrarn las principales caractersticas de esta red, sus orgenes y principales
logros, pensando siempre en un enfoque de cooperacin Sur-Sur descentralizada. Luego, se
intentarn evaluar sus impactos y limitaciones en el desarrollo de las capacidades de la regin en su
conjunto, y finalmente se plantear algn tipo de perspectiva futura respecto a qu rumbo puede
tomar este desarrollo.
Mercociudades tuvo como objetivo inicial la formacin de una red entre las ciudades de los
miembros del bloque regional, as como de los Estados asociados interesados. Su origen se remonta
a 1995, prcticamente en paralelo con la fundacin del Mercosur. Es en este marco que, mediante
el compromiso de Porto Alegre, los cuatro pases miembros originarios Argentina, Brasil, Paraguay
y Uruguay plantearon esta iniciativa para: a) establecer un intercambio calificado y permanente
de experiencias polticas y administrativas, capaz de potenciar acciones de cada una y de todas las
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ciudades integradas a la red; b) constituir un canal de participacin de los municipios en el proceso
de formacin del Mercosur, en el sentido de fortalecerlo, democratizarlo y transformarlo en una
efectiva integracin de las comunidades (Compromiso de Porto Alegre, 1995). Con el correr de los
aos y de los vaivenes en el desarrollo del Mercosur, Mercociudades continu trabajando, aunque
sin terminar de dar pasos concretos hacia la instauracin de, por ejemplo, mecanismos de co-
decisin en cuestiones relevantes a nivel subnacional. La red cuenta en la actualidad con un
estatuto propio, y ms de doscientas ciudades que abarcan una poblacin de 80 millones de
personas, de pases no solamente miembros del Mercosur sino tambin de pases tales como
Bolivia, Per y Colombia.
Entre algunos de los proyectos ms interesantes llevados a cabo se encuentra el Banco de Buenas
Prcticas, que compendia diversas iniciativas de manera de favorecer la difusin de las mismas
entre las ciudades que componen la red. De por s las BP son un asset tradicionalmente buscado
por las iniciativas de la cooperacin descentralizada, en tanto lo que se busca no es homologar
experiencias y replantarlas en un escenario totalmente diverso, sino que a partir de la
individuacin de procesos decisionales valiosos dados al interior de una comunidad, estos pueden
servir como inspiracin, como herramientas tiles para quien quisiera solucionar un problema
determinado. La variedad en los tipos de BP comprendidos en el Banco es muy amplia: Ambiente y
Desarrollo Sostenible; Autonoma, Gestin y Financiamiento Municipal; Ciencia, Tecnologa y
Capacitacin; Cooperacin Internacional; Cultura y Deporte; Desarrollo Econmico Local, Economa
Social y Promocin del Empleo; Desarrollo Social y Derechos Humanos; Desarrollo Urbano;
Educacin; Gnero y Municipio; Juventud; Planificacin Estratgica; Seguridad Ciudadana; Turismo.
Lo anterior ciertamente se enmarca dentro de uno de los dos objetivos fundadores de la idea
Mercociudades. Sin embargo, al da de hoy no se han detectado pasos ms profundos en la
direccin de profundizar las relaciones entre las unidades dentro de la red a modo tal de llegar a
decisiones conjuntas en materia de integracin regional, habiendo transcurrido casi 7 aos de la
instalacin del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del
MERCOSUR (FCCR - enero de 2007), este rgano de representacin de los gobiernos locales de los
Estados Partes, se ha ido consolidando, sin que ello implique negar que es menester perfeccionarsu
funcionamiento, en las vsperas de la presentacin de su Plan de Accin (Declaracin 17
ava
Cumbre
de Mercociudades, 2012).
Una de las claves para entender las potencialidades de la cooperacin descentralizada Sur-Sur
radica en precisamente una limitacin estructural de esta ltima. A menudo se seala que la
cooperacin Sur-Sur se encuentra matizada por una serie de intereses polticos y sobre todo
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econmicos y que muchas veces esto conlleva a iniciativas cuyo ltimo propsito es reforzar los
lazos comerciales en la regin y la preponderancia de los actores principales de este escenario;
podra argumentarse, en este sentido, que pases de renta media y grande en Amrica Latina, tales
como Brasil, Colombia o Argentina hacen uso de su posicin privilegiada para condicionar los
acuerdos de cooperacin de manera tal de salir favorecidos en el mbito econmico. Tambin, de
alguna manera, es posible plantear que este tipo de relaciones reproduce en otro mbito lo que
sucede en la cooperacin tradicional, a menudo sujeta a condicionalidades que impone el
prestador al prestatario de los recursos, ya sean financieros o tcnicos. Como el ejemplo de
Mercociudades demuestra, las posibilidades y mbitos de intervencin a nivel sub-nacional se
capilarizan de manera exponencial, permitiendo la actuacin conjunta en proyectos de ndole
diversa.
En este sentido, la cooperacin descentralizada ofrece una gran oportunidad para reforzar otro tipo
de cuestiones que escapan a las esferas nacionales. A partir de un programa como el del Banco de
Buenas Prcticas, por ejemplo, surge una intrincada red de relaciones, la posibilidad de generar
capacidades compartidas, y, en definitiva, el reforzamiento de los lazos. Pero esto, siempre y
cuando las iniciativas de cooperacin adquieran una esfera sustancial relevante como para jugar un
rol ms profundo en el marco de la continuidad de los procesos regionales e indudablemente la
integracin est a la cabeza de todos ellos.
Si una iniciativa como Mercociudades no deja de tener un carcter meramente consultivo, el nivel
de compromiso puede caer en un umbral de indiferencia, una vez pasado el momntum del
proyecto. Las capacidades, redes y prcticas generadas al interior de proyectos de cooperacin
descentralizada Sur-Sur es decir, los recursos ms valiosos que se generan gracias a este tipo de
trabajo tienen que poder ser sostenibles en el tiempo; de otra manera, los esfuerzos y recursos
puestos a trabajar se irn diluyendo.
Otra cuestin fundamental que encaran estas iniciativas es el trasfondo del financiamiento, que no
es un tema menor, y que es a menudo una dificultad que tienen los esfuerzos por llevar a cabo una
poltica de cooperacin de manera independiente. Mercociudades tiene el apoyo financiero de
Fons Catal de Cooperaci al Desenvolupament, con lo cual no genera recursos ni recibe aportes
significativos del Mercosur. Esto ciertamente es un tema a tratar, ya que no se puede descartar la
existencia de condicionalidades en cuando a la posibilidad de acceder a dicho financiamiento, y
tambin sobre todo teniendo en cuenta la situacin de crisis econmica internacional que afecta,
entre muchas otras cosas, a la capacidad de los donantes tradicionales para mantener activos los
flujos de cooperacin. Ante esa situacin hay algunos pases en Amrica Latina que estn
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proyectando una va constitutiva ms independiente para continuar estos flujos. Una iniciativa que
destaca particularmente, en este sentido, es la convocatoria que el gobierno brasileo hace para su
estrategia de cooperacin descentralizada Sur-Sur. 2012 fue el segundo ao en el cual realiz dicha
convocatoria para presentar proyectos a ser financiados por un monto de hasta USD 200.000,
recursos aportados ni ms ni menos que por el Estado federal. Es una direccin acertada la de
comenzar a encontrar los canales mediante los cuales los flujos del financiamiento para la
cooperacin puedan acentuarse cada vez ms de maneras alternativas, desatando de a poco el
nudo que mantiene unida la trada cooperacin financiamiento condicionalidades.

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[Disponible en
http://edicionesjuglaria.com.ar/seccionD/documentos/mercociudades/compromisoportoalegre.htm]

Declaracin de la 17
ava
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2012.
[Disponible en
http://mercociudades.org/sites/portal.mercociudades.net/files/archivos/documentos/DeclaracionesCumbres
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GRUPO DE TAREAS DE LA COOPERACIN SUR-SUR, La cooperacin Sur-Sur en el contexto de la eficacia de la
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[Disponible en
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TEZANOS VZQUEZ, SERGIO Ayuda, desigualdad y desarrollo: el debate sobre eficacia de la ayuda
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XALMA, CRISTINA, Informe de la Cooperacin Sur-Sur en Iberomrica 2012, Secretara General
Iberoamericana, Madrid: 2012.