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Trabajo de Municipalidades de Chile

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1. Introduccin.


Chile es un pas que se extiende a lo largo de ms de cuatro mil kilmetros, abarcando las
ms diversas formas geogrficas y climas. Por esto uno no se puede extraar de los diferentes que
son las personas y las realidades a lo largo del pas. Las necesidades, ambiciones y desarrollo de
los atacameos son obviamente muy distintos a los de los pobladores de tierra del Fuego.
Pero a pesar de esto en Chile nunca se desarroll el federalismo. Nuestro pas siempre fue
entendido como unitario, y por lo tanto, es administrado desde su capital, Santiago. Para lograr una
gestin ms eficiente, el pas se divide desde la dcada del 70, en 12 regiones que a su vez se
seccionan en provincias. En tanto, las fracciones territoriales y administrativas ms pequeas, las
comunas, existen desde la colonia. stas son administradas por las Municipalidades, que aunque
gozan de una gran legitimidad entre la ciudadana, nunca han tenido una real independencia del
poder central. Pero en las ltimas dcadas esta realidad ha ido cambiando. Las Municipalidades
gozan cada vez de mayor autonoma, importancia y tambin reconocimiento por parte de la
ciudadana.
J ustamente debido al desarrollo que ha tenido el Rgimen Municipal Chileno en los
ltimos aos, y por los cambios que se esperan en el corto plazo, es tan interesante estudiarlo.
Nos encontramos en un momento histrico en que las Municipalidades an estn buscando su
acomodo definitivo en la administracin del Estado. Se trata de una coyuntura donde son
necesarios los aportes de todos, y donde la ayuda que puede prestar la experiencia de otros
pases puede ser trascendental.
En el presente informe se analiza el Rgimen Municipal Chileno: sus fortalezas y
debilidades. Para este trabajo se utilizaron las leyes relativas al municipio, y publicaciones que se
relacionan con el tema. Adems, se realizaron diversas entrevistas, tanto a expertos del tema
como a autoridades (Alcaldes y Concejales) que trabajan en las Municipalidades. Se procur hacer
una seleccin amplia de los entrevistados, para cubrir as todo el espectro poltico.
Para lograr un mejor anlisis se us la siguiente estructura: en el primer captulo se hace
un recuento de la historia del Rgimen Municipal chileno. En el segundo, se examina la ley que
rige actualmente a las Municipalidades. Despus de cada tem que trata la norma, se entregan los
comentarios que se recogieron en relacin con este mbito en las entrevistas y en las
publicaciones. Los comentarios que se consideraron en este trabajo son los que se reiteraron tanto
en las entrevistas como en los documentos revisados, por lo tanto, no se trata de opiniones
aisladas.


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2. Historia del rgimen municipal en Chile


Chile ha sido concebido desde su Independencia como un pas unitario, donde las tmidas
intenciones de federalismo de principios del siglo pasado, nunca cobraron fuerza. Pero adems de
contar con un slo sistema administrativo para toda su larga y "loca geografa", Chile se
caracteriza por ser un pas especialmente centralizado donde la mayora de las decisiones se han
tomado histricamente en la capital. Un ejemplo de esta realidad es que muchas disposiciones tan
cotidianas como contratar o reemplazar un maestro en una escuela lejana, instalar una red de
agua potable, o cambiar los vidrios de un edificio fiscal, fueron tomadas durante dcadas en
Santiago, y no en las comunas afectadas por estos problemas. Profundo contrasentido si se
piensa que entre Santiago y los municipios de los extremos norte y sur del pas, hay una distancia
de poco ms de 2.000 kilmetros.
En la primera Constitucin Poltica estable que tuvo nuestro pas, ya se consider a la
Municipalidad como parte de la administracin estatal, y durante los primeros aos de
Independencia se dictaron leyes relativas a las comunas. Pero a pesar de este desarrollo, no se
puede afirmar que Chile cuente con una tradicin municipalista. La verdad es que, la historia de las
comunas chilenas se caracteriza por haber oscilado entre leyes que reforzaban su autonoma, e
iniciativas que luego les quitaban sus cuotas de independencia. Adems, muchas veces normas
con una clara intencin descentralizadora no se lograron ejecutar debido a la mentalidad
centralizadora, de las autoridades y la ciudadana.
Sin embargo, debido al temprano establecimiento de las Municipalidades, stas son
iguales de antiguas que la Patria lo que les da una gran legitimidad y cercana con la gente. Pero
esto no significa que su historia sea un relato de autonoma e independencia del gobierno central,
situacin que nunca se dio realmente en Chile. Variados autores sostienen que los municipios ms
que una instancias que se preocuparan por las necesidades locales fueron centros de cuoteo y
lucha poltica. Las elecciones municipales le servan a los partidos polticos como barmetro para
las nacionales. Buscaban tener gente de sus filas como Regidores y Alcaldes para as influir al
electorado.
Pero gracias a sucesivas leyes dictadas desde los aos 70, se vislumbra el afianzamiento
de una real autonoma e independencia municipal, que aunque todava necesita
perfeccionamiento, parece haberse arraigado tanto en la legislacin, como en mente de la clase
dirigente y la ciudadana.
Las municipalidades chilenas tienen su antecedente en los antiguos cabildos espaoles
donde los ciudadanos se reunan para discutir sobre los temas relevantes de las comunas. Dichos
organismos son conocidos por la gran trascendencia que tuvieron en nuestro proceso de
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emancipacin de Espaa, ya que fue en el cabildo abierto de Santiago del 18 de septiembre de
1810, donde se declar la independencia de Chile.
Despus de la Independencia, en la primera Carta Fundamental que goz de estabilidad,
la Constitucin de 1833, ya se haca alusin al tema de las Municipalidades. sta estableca que
en cada departamento habra una Municipalidad compuesta por regidores elegidos por sufragio
universal, que a su vez elegiran a tres Alcaldes. El sistema de regidores se mantuvo en Chile
hasta la dcada de 1970. La Constitucin entreg, adems, importantes funciones y atribuciones a
las Municipalidades, pero las someti a la autoridad del gobernador.
En 1854 se dict la primera Ley Orgnica de Municipalidades, la que consagr, sin
embargo, un sistema de total centralismo administrativo. En esta ley las Municipalidades se
seguan componiendo por tres Alcaldes y nueve regidores elegidos en votacin directa. Pero eran
presididas por el gobernador o un subdelegado, que era representante del poder central, y a cuya
aprobacin estaban sujetos los acuerdos de los alcaldes y regidores. La Municipalidad se reuna
cuatro veces al ao y tena sesiones extraordinarias cuando el gobernador lo estimara necesario.
Entre sus funciones estaba el adelantamiento de la localidad, la supervigilancia de la polica
municipal, y la administracin de los bienes y entradas comunales.
Como se puede apreciar en esos aos las Municipalidades eran directamente
dependientes del poder central, ya que un representante del ejecutivo formaba parte integrante de
ellas. Adems, era el gobernador el encargado de promulgar y ejecutar las ordenanzas, poda
declarar la nulidad de los acuerdos municipales, intervena en la elaboracin de los presupuestos,
y administraba los bines y rentas municipales.
En 1887 se promulg una segunda ley Orgnica de Municipalidades, norma en la que
estas entidades conservan las mismas atribuciones, pero que dio algunos pasos hacia una mayor
independencia. En ella las Municipalidades tambin estn constituidas por alcaldes, regidores y
presididas por el gobernador o subdelegado. Sin embargo, hubo cambios importantes. Uno de
ellos fue la eleccin del Primer Alcalde, quin pas a tener algunas de las prerrogativas que antes
eran del Gobernador. Por ejemplo, tena las atribuciones de promulgar las ordenanzas y acuerdos
municipales, administraba las propiedades municipales, supervigilaba a los empleados municipales
y presentaba ante la Municipalidad una cuenta anual. En tanto, el gobernador o subdelegado
diriga la polica, elaboraba el presupuesto municipal y dictaba providencias para atender la
seguridad de la ciudadana. La ley de 1887 establece claramente que el gobernador no tiene
injerencia en las atribuciones del Primer Alcalde. Por lo tanto, se puede concluir que se caminaba
hacia una mayor autonoma. Sin embargo, diversos autores sostienen que a pesar de los cambios,
esta ley no logr su tmido objetivo de descentralizacin y los alcaldes siguieron siendo agentes del
gobierno, mientras que los gobernadores an tenan una fuerte cuota de poder en las
Municipalidades.

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2.1. Un serio intento de descentralizacin: La ley de la Comuna autnoma.

Los expertos sostienen que como reaccin a la dependencia de las Municipalidades del
poder central, y en especial a que los Alcaldes actuaban como agentes electorales del Gobierno,
se dict la ley de 1891, conocida como la "Ley de la Comuna Autnoma", que fue impulsada por
polticos conservadores basados en la experiencia suiza de participacin local.
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Esta ley introdujo importantes cambios en el Rgimen Municipal chileno. Las
Municipalidades siguieron estando compuestas por alcaldes y regidores, pero sus sesiones
aumentaron llegando a dos al mes. En tanto el poder de los gobernadores y subdelegados qued
reducido a presidir las sesiones de las Municipalidades y a suspender los acuerdos y resoluciones
que perjudicasen el orden pblico.
Las funciones de las Municipalidades fueron ampliadas incluyendo el cuidado de la
salubridad, el aseo y ornato, los caminos pblicos, la promocin de la educacin, la agricultura, el
comercio y la industria, la administracin de los servicios locales, y la organizacin y sostenimiento
de la polica. Adems, se establecieron por primera vez rentas municipales, basadas en impuestos
que se cobraban a la ciudadana y un aporte del gobierno al tesoro municipal.
En tanto, la mxima autoridad de la municipalidad pas a ser el Primer Alcalde, quien
recibi atribuciones amplsimas, que en las leyes anteriores tena el gobernador. Le corresponda
ejecutar todos los actos administrativos de la municipalidad, adems, presida sus sesiones, la
representaba ante las dems autoridades, promulgaba las ordenanzas y reglamentos y velaba por
su cumplimiento, era el jefe superior de la polica, estaba a cargo del personal, vigilaba las
finanzas municipales, y elaboraba el presupuesto.
La nueva ley tambin estableca un sistema de participacin ciudadana a travs de las
Asambleas de Electores, en las que participaban todas las personas inscritas en los registros
electorales del municipio. Estas asambleas tenan variadas funciones como, por ejemplo, la
eleccin de los municipales, la aprobacin del presupuesto, se pronunciaba sobre la tasa de
contribuciones, y deliberaba sobre acuerdos, reglamentos y ordenanzas.
Sin embargo, los autores coinciden en que, a pesar de que esta ley estableci el carcter
independiente de las Municipalidades y le dio importantes atribuciones, el proceso no logr
consolidarse, y en la realidad diversas atribuciones fueron progresivamente recentralizadas por la
falta de madurez del sistema municipal.
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1
Manuel Cereceda, "Sector Municipal" en La experiencia Chilena: soluciones privadas para
problemas pblicos, Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile 1993, pg. 154.
2
Gonzalo Martner, "La Reforma Municipal", Subsecretara de Desarrollo Regional, Santiago, Chile
1991. pg. 29.
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Pero la legislacin destinada a las comunas no termin ah, en 1915 se dict nuevamente
una Ley de Municipalidades en la que se reglamenta la forma de hacer efectiva la responsabilidad
del Alcalde, su remocin y posterior subrogacin.
En tanto, la Constitucin Poltica de 1925, no aument las atribuciones que tenan las
Municipalidades segn la Constitucin de 1833. Pero establece que su actuar ser supervigilado
por las Asambleas Provinciales. Adems, a partir de esta nueva normativa los Alcaldes de las
ciudades ms pobladas son nombrados por el Presidente de la Repblica, y no acceden a sus
cargos a travs de elecciones.
En 1955 se dict la ley N 11.860 que es el texto refundido de todas las legislaciones
relativas al tema que se haban promulgado hasta esa fecha. Esa ley gui los destinos de las
Municipalidades desde 1955 hasta 1973, cuando se iniciaron una serie de reformas.
Segn algunos autores en esa poca (1955- 1973) la Municipalidad sufra de diversos
problemas como: recursos mnimos que en la mayora de los casos ni siquiera cubran los gastos
de operacin ms indispensables, escasas atribuciones, una excesiva politizacin, duplicidad de
funciones con el gobierno central, falta de participacin ciudadana, nula planificacin de desarrollo,
etc.


2.2 Cambios fundamentales: leyes durante el Rgimen Militar

Durante el Gobierno Militar se inici un cambio profundo en el Rgimen Municipal chileno.
ste comienza con la promulgacin en 1973 del decreto ley N 25. En l se le entregan al Alcalde
todas las atribuciones que hasta esa fecha le correspondan a la Corporacin de Regidores, ya
que esta instancia se suprime. Por otra parte, los Alcaldes pasan a ser designados directamente
por la J unta de Gobierno.
Sin embargo, la reforma real del sistema municipal comenz 1976 con la entrada en
vigencia del decreto ley 1.289, con l que se empez a dibujar la Municipalidad como la
conocemos hoy. La autoridad mxima de ella es el Alcalde que es designado por el Presidente de
la Repblica, oyendo al Intendente Regional. El Alcalde que est subordinado al gobernador, salvo
en las materias estrictamente municipales, donde cuenta con amplias atribuciones.
Como apoyo a la labor del Alcalde, y frmula de participacin ciudadana, se establece el
Concejo de Desarrollo Comunal (CODECO), formado por representantes de las J untas de Vecinos,
los Centros de Madres, delegados de las actividades econmicas de la comuna y los jefes
municipales. La misin de este Consejo es asesorar al Alcalde, correspondindole proponer
proyectos de polticas y planes de desarrollo, conocer el proyecto de presupuesto, formular
observaciones y proponer prioridades en los distintos planes.
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Adems, en esta ley se establece, por primera vez, un sistema de planificacin vinculado al
desarrollo integral de la comuna, y se instituye la organizacin interna de las Municipalidades a
travs de diversos departamentos encargados de las distintas funciones que se le asignan.
La ley establece que la fiscalizacin del funcionamiento de la Municipalidad se realiza a
travs de la Contralora General de la Repblica, y que los Intendentes y gobernadores tambin
ejercen la fiscalizacin sobre las Municipalidades y velan por la debida coordinacin entre los
distintos municipios.
En este decreto aparece por primera vez el Instituto Municipal, dependiente del Ministerio
del Interior y cuya tarea es realizar investigacin, informacin, tareas de apoyo a las
Municipalidades y capacitacin.
Sin embargo, segn sostienen los autores, la autonoma municipal recin se hizo realidad
con la dictacin del decreto N 3.063 de 1979 que estableca la nueva ley de Rentas Municipales.
sta aument los recursos comunales y estableci el mecanismo redistributivo del Fondo Comn
Municipal.
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Este Fondo recibe aportes de todos los municipios del pas, que luego son
redistribuidos segn diversos parmetros, como por ejemplo, el ndice de pobreza.
Finalmente en 1988 se dict la ley Orgnica de Municipalidades N 18.695 que, con
modificaciones, rige a las Municipalidades hasta el da de hoy. En ella permanecen muchas de las
normas establecidas en 1973, aunque hay algunos cambios. Por ejemplo, se establece que las
Municipalidades son corporaciones de derecho pblico con personalidad jurdica y patrimonio
propios. Por otra parte, el Alcalde ya no es designado directamente por el Presidente de la
Repblica, sino que por el Concejo Regional de Desarrollo, basado en una terna propuesta por el
Concejo de Desarrollo Comunal. Sin embargo, esta frmula no rige en las comunas donde los
Alcaldes son designados directamente por el Presidente de la Repblica.
Adems, se modifica la composicin y las atribuciones del Concejo de Desarrollo Comunal.
El nmero de integrantes de ste depende ahora de la poblacin del municipio. Por otra parte, ya
no est compuesto por representantes de ciertas instituciones sino que por delegados de todas
organizaciones comunitarias, y de las actividades relevantes de cada comuna. Cada agrupacin
elige una terna que presenta al Concejo de Desarrollo Regional, rgano que finalmente designa a
los integrantes del CODECO. Adems, se ampliaron sus atribuciones, entre las que ahora cuentan
la conformacin de la terna para la designacin del Alcalde, la fiscalizacin de las actuaciones de
ste y la prestacin de su acuerdo (no slo opinin, como antes) en una serie de materias como el
Plan de Desarrollo Comunal, el Plan Regulador Comunal y el Presupuesto.

3
Irma Miranda, "Admninistracin Municipal y Participacin Ciudadana", Santiago, Chile, 1989, pg.
17.
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La finalidad de esta ley era que las Municipalidades contaran con medios legales y
econmicos que les permitieran transformarse en un medio de descentralizacin del poder central,
contribuyendo al desarrollo homogneo del pas.
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2.3 La vuelta a la Democracia

Con el primer gobierno democrtico nuevamente se le realizaron cambios al Rgimen
Municipal, pero siempre manteniendo como base las reformas realizadas durante el gobierno
militar. En 1991, durante el Gobierno de Patricio Aylwin, se promulgaron diversas modificaciones a
la ley 18.695.
Un importante cambio fue la designacin de las Municipalidades como corporaciones
autnomas, con lo que se fortalece su independencia de las dems instancias de la administracin.
La autonoma era reconocida en forma implcita antes de estas reformas, pero ahora se establece
expresamente.
Por otra parte, las autoridades locales vuelven a ser elegidas por sufragio universal. El
CODECO es reemplazado por el Concejo Comunal, integrado por Concejales elegidos
democrticamente. En tanto, el CODECO vuelve a ser un rgano de consulta y de representacin
de la Comunidad.
Como segundo mecanismo de participacin ciudadana se establece el Plebiscito, que
puede realizar el Alcalde con el acuerdo del Concejo, sobre materias de administracin local,
relativas a inversiones especficas de desarrollo comunal. Estos plebiscitos son vinculantes para la
autoridad comunal.
En cuanto al financiamiento a partir de estas modificaciones el gobierno regional otorga un
aporte a las Municipalidades y que stas son autnomas en la administracin de sus finanzas.
Por otra parte, se instituye la posibilidad de que se asocien las Municipalidades para
facilitar la solucin de problemas comunes y el mejor aprovechamiento de sus recursos. En las
atribuciones esenciales se agrega la de constituir corporaciones o fundaciones de derecho privado
sin fines de lucro destinadas a la promocin y difusin del arte y la cultura.
Aunque con estas modificaciones la autonoma de las Municipalidades qued plenamente
establecida, hubo varios problemas que siguieron perturbando la administracin local. Por eso se
trabaj en una nueva modificacin de la ley que debera ser promulgada en marzo de 1999. En ella
se le aumentan las facultades de fiscalizacin al Concejo, se cambia el orden de algunas funciones
y atribuciones de las Municipalidades, se crea el cargo de administrador municipal para todas las

4
Irma Miranda, op. cit., pg.17
9
comunas, se modifica y flexibiliza las formas de participacin ciudadana y se le dan importantes
tareas a la Subsecretara de Desarrollo Regional, heredera del Instituto Municipal.
Segn algunos personeros estas modificaciones fueron muy importantes, otros plantean
que se trata nicamente de un "maquillaje" y que los problemas de fondo no se solucionaron. En
todo caso los cambios en el Rgimen Municipal an estn lejos de terminar. Incluso para este ao
se esperan importantes discusiones y leyes relativas a Municipalidades, tema que se trata en el
captulo 3.8 del presente informe.




3. Las Municipalidades hoy.


Las Municipalidades en Chile se rigen por la Constitucin Poltica y por distintas leyes que
versan sobre temas especficos que ataen su funcionamiento. Sin embargo, tienen su principal
base legal en la ley 18.695 publicada el 31 de marzo de 1988. En ella se establecen sus funciones
y atribuciones, cmo ha de ser su organizacin interna y su financiamiento.
En nuestro pas la funcin genrica de las Municipalidades es administrar las comunas
satisfaciendo las necesidades de la comunidad local y asegurando su participacin en el progreso
econmico, social y cultural.
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Segn la Constitucin Poltica y la ley 18.695 las Municipalidades son corporaciones
autnomas de derecho pblico, con personalidad jurdica y patrimonio:
Corporaciones: quiere decir que estn constituidas por ms de un rgano como son el
Alcalde, el Concejo, el Consejo Econmico Social, etc.
Autnomas: quiere decir que no estn sometidas en un vnculo jerrquico o de dependencia
a otros organismos del Estado. Por lo tanto, pueden ejercer dentro de su territorio libremente
las funciones que se les han asignado. Los lmites de esta autonoma son el ordenamiento
jurdico, ya que la Municipalidades deben someterse a las leyes y no tienen ms atribuciones
que las que expresamente le son entregadas por ellas. Adems, tienen la obligacin actuar
dentro de los planes regionales y nacionales, por lo tanto tienen que coordinarse con los
dems organismos del Estado.

5
Ley 18.695 Artculo 1
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De derecho pblico: significa que su creacin, funciones y organizacin tienen su origen en la
Constitucin Poltica y en su respectiva Ley Orgnica Constitucional a las que deben someter
su actuar.
Con personalidad jurdica: significa que pueden ejercer derechos y contraer obligaciones
Con patrimonio: significa que tienen patrimonio propio, distinto al del Fisco.

Por otra parte, la ley establece que las Municipalidades son organismos de administracin
y no de gobierno, ya que las tareas de gobierno propiamente tales le corresponde realizarlas al
Presidente de la Repblica, los ministros de Estado, los intendentes y gobernadores.
Uno de los grandes logros que ha alcanzado el Rgimen Municipal chileno, es el nivel de
autonoma que ha obtenido con las reformas realizadas desde la dcada del 70. sta se vio
reforzada con las modificaciones que se hicieron a la ley en 1991 y con la eleccin directa de las
autoridades municipales. Sin embargo, hay que destacar que la Constitucin Poltica establece en
su artculo 3 que el Estado Chileno es Unitario, norma que es base de la institucionalidad y que no
se puede ver afectada por el carcter autnomo y descentralizado que revisten los municipios
6
.
Por lo tanto, las Municipalidades estn inciertas en la administracin del Estado, lo que implica que
tienen que trabajar en forma armnica con los dems organismos que lo integran. La ley 18.695
establece claramente que los municipios deben coordinar su actuacin con los dems organismos
pblicos. Segn la ley las Municipalidades deben actuar dentro del marco de los planes nacionales
y regionales que regulen la respectiva actividad.
Por otra parte, los municipios tienen que llevar a cabo sus actividades dentro de los lmites
que establecen tanto la Constitucin como las dems leyes que la rigen y que son las mismas para
todo el pas.
Sin embargo, a pesar de estas limitaciones, las Municipalidades chilenas no dejan de ser
autnomas, ya que no estn sometidas a un vnculo jerrquico o de dependencia de otros rganos
del Estado. Pueden cumplir sus funciones sin rendir cuentas, pero siempre con la obligacin de
coordinar su actuar con las dems instancias (nivel provincial, regional y nacional). El Intendente y
el gobernador son los encargados de velar por que se cumpla la coordinacin. sta es reforzada
por el hecho que los Consejos Regionales son designados por los Concejos Comunales.


3.1 Las funciones y atribuciones de las Municipalidades.


6
Rodrigo Baeza, Manual de Consulta en Materias J urdicas administrativas y financieras de las
municipalidades, Serie Estudios Municipales, Corporacin de Promocin Universitaria, Santiago,
Chile, 1994, pg. 25.
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3.1.1. Funciones

La ley determina que las Municipalidades cumplen dos tipos de actividades:

3.1.1.1. Funciones privativas
Son aquellas cuya competencia le corresponde exclusivamente a las Municipalidades y
cuyo ejercicio no puede ser asumido por otras entidades. Por lo tanto, son las que debe ejercer el
municipio de modo habitual y permanente con sus funcionarios, aunque para su cumplimiento
puede recurrir al sector privado.
Son las siguientes:
a) elaborar, aprobar y modificar el Plan de Desarrollo Comunal cuya aplicacin deber
armonizar con los planes regionales y nacionales.
Por lo tanto, el Plan de Desarrollo Comunal, lo elabora la Municipalidad pero tiene que
coordinarse con el Gobierno Regional. Incluso la Municipalidad debe enviar su Plan de Desarrollo
al respectivo Gobierno Regional, para su conocimiento.
b) la planificacin y regulacin urbana de la comuna y la confeccin del Plano Regulador
Comunal, de acuerdo con las normas legales vigentes.
El Plano Regulador es elaborado por la Municipalidad, pero posteriormente tiene que ser
aprobado por el Gobierno Regional. Adems, segn la Ley General de Urbanismo y
Construcciones el Ministerio de Vivienda tiene que aprobar y puede modificar los planes
Reguladores.
c) la promocin y desarrollo comunitario
Esta funcin est radicada en la Unidad de Desarrollo Comunitario, incluye tareas relativas
al turismo, la salud, la educacin, la asistencia social, el deporte, la recreacin, programas
sociales, etc.
d) aplicar las normas de transporte y trnsito pblico, dentro de la comuna de acuerdo a la
forma que dicten las leyes y normas tcnicas de carcter general que dicte el ministerio
respectivo.
En esta materia las Municipalidades estn sometidas a las instrucciones que imparta el
Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, pero slo en los aspectos tcnicos, ya que la
conveniencia y oportunidad son ponderadas por el municipio. Con este ordenamiento se busca la
debida coordinacin entre los distintos estamentos.
e) aplicar las disposiciones sobre construccin y urbanizacin en forma que dicten las leyes
y normas tcnicas de carcter general que dicte el ministerio respectivo
En esta funcin la Municipalidad tiene la misma relacin con el Ministerio de Vivienda y
Urbanismo que la descrita en el punto anterior con el Ministerio de Transporte.
f) el aseo y ornato de la comuna.
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Esta funcin puede ser ejercida directamente por el municipio o se puede entregar en
concesin.

3.1.1.2. Funciones compartidas
Se refieren a las labores que las Municipalidades pueden efectuar dentro del mbito de su
territorio, directamente o en conjunto con otros rganos de la Administracin del Estado, stas son:
a) educacin y cultura
Esta funcin les permite a las Municipalidades realizar diversas actividades que directa o
indirectamente estn dirigidas a la educacin o la cultura. No estn limitadas a su relacin con los
establecimientos educacionales municipales, sino que pueden realizar todo tipo de actividades a
travs de subvenciones o de programas y proyectos relacionados con estos temas. Incluso pueden
participar o constituir corporaciones o fundaciones de derecho privado, sin fines de lucro,
destinadas a este tipo de funciones.
b) la salud pblica y la proteccin del medio ambiente
Las Municipalidades pueden desarrollar todas las actividades que estn destinadas a
lograr la salubridad de la comunidad local, directamente o con organismos del sector. Sin embargo,
deben ajustarse a las normas que dicte el ministerio de Salud para el mbito nacional.
En cuanto al medio ambiente las Municipalidades pueden colaborar con los organismos
pblicos que se dedican a esta actividad, pero, adems, pueden desarrollar iniciativas propias en
pos de la proteccin del medio ambiente.
c) la asistencia social y jurdica
La Municipalidad puede procurar los medios indispensables para paliar las dificultades de
las personas que carecen de los elementos fundamentales para subsistir, o sea, que se
encuentran en estado de indigencia, correspondiendo al municipio ponderar cada situacin.
d) la capacitacin, la promocin del empleo y el fomento productivo
La funcin de capacitacin la Municipalidad la puede desarrollar directamente o a travs de
otros organismos del Estado que ofrezcan cursos en este mbito.
Por otra parte, esta funcin se refiere a que la promocin del empleo y al fomento
productivo, no es slo una tarea del gobierno central, sino que tambin depende de las
Municipalidades. stas pueden realizar iniciativas como bolsas de trabajo o programas de
promocin del pleno empleo de la comuna, as como de fomento productivo.
e) el turismo, el deporte y la recreacin
Respecto al turismo las Municipalidades deben actuar en coordinacin con el Servicio
Nacional de Turismo. Lo que no implica que no puedan desarrollar proyectos tursticos a nivel
comunal.
En cuanto al deporte y la recreacin, si bien las Municipalidades pueden cumplir esta
funcin directamente tienen que coordinarse con la Direccin General de Deportes y Recreacin,
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evitando as duplicidad de funciones. Adems, las Municipalidades reciben recursos provenientes
de esta reparticin.
f) la urbanizacin y la vialidad urbana y rural
Esta funcin dice relacin con el Plan Regulador de las ciudades, pero tambin le da
competencia a la Municipalidad en el mbito rural de su comuna.
g) la construccin de viviendas sociales e infraestructuras sanitarias
Si bien las Municipalidades podran asumir con sus propios recursos humanos y
materiales, el cumplimiento de esta funcin, la regla general es que lo hagan celebrando un
mandato con el Servicio de Vivienda y Urbanismo competente, que acta como unidad ejecutora.
Segn ley le corresponde al ministerio de Vivienda y Urbanismo la formulacin de la poltica
nacional habitacional.
h) el transporte y el trnsito pblicos
Esta funcin las Municipalidades tienen que ejercerla en estrecha coordinacin con el
ministerio de Transporte quien fija la poltica nacional en esta rea.
y) la prevencin de riesgos y la prestacin de auxilio en situaciones de emergencia y
catstrofes
En el cumplimiento de esta funcin las Municipalidades tambin tienen que actuar en forma
coordinada con otros organismos de la Administracin del Estado, en este caso con las
Gobernaciones, y los Gobiernos Regionales. Aunque la situacin sea de extrema gravedad las
Municipalidades no deben actuar al margen de las capacidades que les asigna la ley.
j) el apoyo y el fomento de medidas de prevencin en materia de seguridad ciudadana y
colaborar en su implementacin.
k) la promocin de la igualdad oportunidades entre hombres y mujeres
l) el desarrollo de actividades de inters comn en el mbito local.
En virtud de esta funcin las Municipalidades pueden realizar cualquier tipo de actividad
que sean de inters comn. Sin embargo, debe tratarse de iniciativas para las que sean
competentes tanto funcional como territorialmente. Esta facultad les da un campo de accin muy
amplio, por lo que incluso se dice que "resulta difcil encontrar alguna materia que no pueda ser
asumida por la Municipalidad".
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3.1.2 Atribuciones

Para poder cumplir con las funciones antes descritas, la ley le entrega diversas
atribuciones a las Municipalidades. stas se dividen en esenciales y no esenciales.


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Irma Miranda, op. cit. pg 48
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3.1.2.1 Atribuciones Esenciales
Son aquellas que deben estar establecidas por una ley Orgnica Constitucional.
a) Ejecutar el plan comunal de desarrollo y los programas necesarios para su cumplimiento.
b) Elaborar, aprobar, modificar y ejecutar el presupuesto municipal
c) Administrar los bines municipales y nacionales de uso pblico de la comuna y que no estn en
manos de otros rganos del Estado
d) Dictar resoluciones obligatorias de carcter general o particular
e) Establecer los derechos por los servicios que se presten y por los permisos y concesiones que
se otorguen.
f) Adquirir y enajenar bienes muebles e inmuebles
g) otorgar subvenciones y aportes a personas jurdicas de carcter pblico o privado sin fines de
lucro, que colaboren con la municipalidad en el cumplimiento de sus funciones.
h) Aplicar tributos que graven actividades o bienes con una clara identificacin local. Esto no
faculta a las Municipalidades a crear tributos lo que nicamente se puede hacer mediante una ley.
Slo los perciben incorporndolos a su patrimonio, se trata del permiso de circulacin, el impuesto
territorial, las patentes municipales y las patentes de alcoholes.
i) Constituir corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro destinadas a la
promocin y difusin del arte y la cultura.
j) Establecer unidades vecinales para propender a un desarrollo equilibrado y una adecuada
canalizacin de la participacin ciudadana.
k) Las Municipalidades tienen la atribucin de constituir Asociaciones Municipales, por lo tanto,
pueden asociarse entre ellas para lograr as un mejor cumplimiento de sus funciones.

3.1.2.2 Atribuciones no esenciales.
La ley establece que las Municipalidades tendrn atribuciones no esenciales, que son
aquellas, que les confieren las leyes en general. Un ejemplo es la colaboracin del Municipio en la
fiscalizacin y el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias correspondientes al
medio ambiente.
La ley establece que "cualquier nueva funcin o tarea que se le asigne a los municipios
deber contemplar el financiamiento respectivo". Este inciso se agreg en las ltimas
modificaciones que se le hicieron a la ley, ya que las Municipalidades estaban recibiendo el
mandato de diversas leyes de asumir una serie de funciones que delegaba el gobierno central,
pero no reciban en financiamiento correspondiente de parte de l.

3.1.2.3. Otras atribuciones
En esta parte nos referiremos a atribuciones que tienen las Municipalidades que no estn
bajo un ttulo explcito en la ley Orgnica de Municipalidades.
15
Una de estas es la facultad de desarrollar o participar en actividades empresariales. Sin
embargo, estas tareas slo las pueden llevar a cabo si se lo autoriza una ley de qurum calificado.
Las Municipalidades pueden entregar en concesin, mediante licitacin pblica, la
prestacin de determinados servicios municipales de o la administracin de establecimientos o
bienes especficos que posean.
En cuanto al endeudamiento, las Municipalidades chilenas no tienen actualmente la
facultad de adquirir emprstitos.

3.1.3 Los servicios traspasados

Aunque la ley Orgnica de Municipalidades no se refiere a estos servicios, consideramos
necesario comentar su funcionamiento debido al profundo impacto que tienen sobre los municipios.
Lo tratamos en este captulo porque es una de las funciones que tiene que cumplir la Municipalidad
es administrar los servicios de salud y educacin.

3.1.3.1 Educacin.
A principios de la dcada de los 80, se inici la transferencia de la administracin de los
establecimientos educacionales fiscales, que hasta ese momento dependan del Ministerio de
Educacin, a las Municipalidades. Este proceso se inici en un nmero reducido de comunas para
abarcar todo el pas en un lapso de seis aos. En la primera etapa el Gobierno Central entreg las
escuelas pblicas de educacin bsica y luego, transfiri los establecimientos de educacin media
y tcnico profesional. Actualmente las Municipalidades administran prcticamente todos los
establecimientos del primer y segundo nivel.
El fundamento de este cambio fue la idea de acercar las decisiones educacionales a los
alumnos, padres y profesores. Adems, se pretendi agilizar y optimizar la administracin de las
escuelas, que hasta ese momento tenan que solicitar todo a Santiago.
Al principio los resultados del cambio se consideraron positivos, ya que la gestin y
administracin eran ms fciles porque los problemas y sus soluciones eran visibles para los
Alcaldes. Adems, profesores y apoderados podan influir directamente la educacin.
El financiamiento del sistema se realiza por los traspasos de recursos que hace el gobierno
central segn la cantidad de alumnos que asisten a clases. Adems, las Municipalidades pueden
aportar recursos propios o postular a dineros del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, los que
generalmente se utilizan para mejorar la infraestructura.
Sin embargo, con el tiempo ciertos municipios se mostraron incapaces de solucionar
algunos problemas de gestin, a esto se sum que la transferencia de fondos del gobierno central
no cubre totalmente los gastos. El resultado fue la aparicin de fuertes dficit financieros, que las
Municipalidades han arrastrado por aos y que hoy representan una parte importante de los
16
recursos que poseen las comunas. Este dficit alcanza actualmente la abultada suma de US$ 100
millones anuales.
8

Cuando se transfirieron las escuelas a las Municipalidades, los profesores negociaban
directamente sus sueldos con los Alcaldes. Esto cambi con la dictacin del Estatuto Docente, que
introdujo nuevamente la inamovilidad de los profesores y la negociacin de sus remuneraciones
con el Gobierno Central.

3.1.3.2 Salud.
Durante la dcada del 80 tambin se transfiri la administracin de la salud primaria
(consultorios y postas pblicas), a las Municipalidades. Como razones se dieron, la intencin de
reforzar el proceso de descentralizacin administrativa, la ampliacin de la atencin primaria y la
adecuacin de sta a las necesidades de cada comuna.
Los recursos con los que cuentan las Municipalidades para llevar adelante este servicio,
provienen de las transferencias que efecta el Servicio de Salud respectivo, que consisten en un
pago per cpita por poblacin adscrita, a este monto se suman los recursos que el propio
municipio decida invertir y los fondos que provengan del Fondo Nacional de Desarrollo Regional,
que generalmente se utilizan para el mejoramiento de la infraestructura fsica y equipamiento.
En la salud primaria tambin se produce un dficit que los municipios arrastran hace aos,
debido a mala gestin y a que los ingresos que entrega el gobierno central no alcanzan a cubrir los
gastos de personal.
Al igual que en la educacin, en salud se dict el Estatuto de Atencin Primaria, que le devolvi a
los empleados de la salud su estatus de funcionarios pblicos, y en la prctica pasaron a depender
del Ministerio de Salud.

3.1.4 Comentarios acerca de las funciones y atribuciones.

En general expertos, Alcaldes, y Concejales, consideran que las funciones y atribuciones
que la ley concede a las Municipalidades estn bien asignadas, ya que se le entregan tareas que
antes cumpla el gobierno central, logrando as el objetivo de descentralizacin. Pero existen una
serie de dificultades para que las Municipalidades lleven a cabo estos deberes en forma correcta,
por lo que finalmente el objetivo de la ley no se cumple. Uno de estos inconvenientes es la falta de
recursos tcnicos y econmicos que tienen muchas Municipalidades. Para la mayora es un
problema cmo solventar las tareas ms mnimas y ni siquiera suean con cumplir con todas sus
funciones.

8
Antonio Sancho, "Educacin y gobierno local" en El gobierno de las personas, Instituto Libertad y
Desarrollo, Santiago, Chile, 1998. pg. 242
17
Otra dificultad se presenta en la relacin del municipio con el Gobierno central, ya que
existe entre ellos superposicin de funciones y atribuciones. Esto provoca la injerencia de
organismos superiores de la administracin del Estado, en las acciones municipales y poca
claridad en la asignacin de las tareas. Situacin que se produce porque diversas leyes les
entregan a otros estamentos las mismas atribuciones y funciones que tienen las Municipalidades.
Aunque los expertos sealan que estas leyes debieran caducar, la Contralora General de la
Repblica (rgano encargado de interpretar la legislacin), no ha favorecido a las Municipalidades
en sus dictmenes. Todo esto provoca que finalmente los municipios no puedan ejercer libremente
sus funciones y atribuciones, porque chocan constantemente con el gobierno central. Debido a
esto algunos expertos sostienen que en Chile no rige el principio de subsidiariedad, sino que la
mxima de que las Municipalidades harn lo que la autoridad central les permita. A continuacin se
ver como se dan las situaciones antes descritas en la realidad.
El primer problema planteado, la injerencia del gobierno central en el mbito municipal se
ocasiona porque tanto en las funciones privativas como en las compartidas, los municipios tienen
que ajustar sus actos a reglas de estamentos superiores. Esta disposicin busca la coordinacin
de los servicios pblicos, pero en la actualidad est llevando a la intromisin de organismo ajenos,
en las labores que debieran llevar a cabo en forma autnoma los municipios.
La injerencia del gobierno central en los municipios se origina a travs de los distintos
ministerios, ya que cada uno en su rea, realiza acciones directas de las comunas. Un caso que
se menciona repetidamente es el que se produce en las reas de del vivienda y urbanismo y en la
de transporte y trnsito. Ambas son atribuciones esenciales de las Municipalidades, sin embargo,
la ley establece que tienen que aplicar las normas de acuerdo a las instrucciones que dicten los
ministerios respectivos. stos promulgan actualmente instrucciones especficas y concretas,
actuando as directamente en las comunas, lo que lleva a que las Municipalidades no puedan
impulsar planes propios coherentes, porque entran permanentemente en conflicto con los
ministerios.
Un ejemplo es la situacin que se crea en torno al Plan Regulador Comunal, que debe ser
aprobado por el Consejo Regional, y que finalmente puede ser incluso modificado por el ministerio
de Vivienda y Urbanismo. ste puede cambiarlo, sin consultar a la respectiva Municipalidad para
llevar a cabo un programa de viviendas sociales en un terreno especfico, basndose en la ley de
Vivienda y Urbanismo. Puede suceder que el municipio haya planificado un parque para el mismo
lugar. Esto provoca un fuerte desinsentivo a nivel comunal, ya que, para qu se va a trabajar en
un plan que finalmente no va a corresponder a las ideas planteadas inicialmente?
En tanto, las facultades de trnsito y de transporte tienen que enmarcarse en las normas
que dicta el ministerio de Transporte y Telecomunicaciones. ste es el encargado de proponer y
evaluar las polticas en materia de transporte controlando que efectivamente se cumplan. As
puede darse que este ministerio deje sin efecto una disposicin de municipio si la considera
18
inapropiada. Por otra parte, es facultad de las Municipalidades establecer el trnsito de las calles
de su comuna, pero esto no lo pueden hacer con las calles interurbanas, que estn bajo la
vigilancia del ministerio.
Otro problema se produce en la construccin mantencin de las vas, ya que las calles
interurbanas dependen del Ministerio de Obras Pblicas, mientras que los caminos y calles
comunales lo hacen del ministerio de Vivienda y Urbanismo. Entre estos ministerios tiene que
encontrar entonces su espacio el municipio.
Una segunda situacin de injerencia se produce a travs del poder del dinero, ya que los
fondos los posee el gobierno central. Quienes ms sufren con esto son las comunas pobres (la
mayora en nuestro pas), ya que no cuentan con los fondos necesarios, para realizar diversas
tareas. Por lo tanto, para reparar una calle, por ejemplo, tiene que solicitarle el dinero al ministerio
a travs de un oficio, y es ste, un organismo del gobierno central, es el que decide si se va a
reparar o no la calle de tal o cual comuna.
Pero las injerencias en la autonoma municipal no se quedan en los mbitos mencionados,
sino que tambin se producen en reas tan variadas como deporte, turismo o los programas
sociales. En ellas los ministerios idean los planes, traspasan los fondos a los municipios y estos lo
nico que pueden hacer es administrar los proyectos ideados y financiados por los ministerios.
Siendo que como las Municipalidades conocen mejor realidad de las comunas, podran llevar a
cabo programas mucho ms tiles. Segn los expertos los programas deben desarrollarse de cara
a la realidad de cada comuna, y que luego las mismas personas que los idearon los lleven a la
prctica. Hoy se conciben planes nacionales, quitndole la iniciativa al personal municipal, que lo
nico que hace es administrar.
El segundo inconveniente que se produce por la duplicidad de funciones es la poca
claridad que existe en la asignacin de las tareas. Un ejemplo patente lo encontramos en el rea
del medio ambiente, ya que aparte del municipio existen diversas otras instituciones (Gobiernos
Regionales, Servicio de Salud del Ambiente, la Comisin Nacional del Medio Ambiente) que
tambin tienen como responsabilidad la proteccin del entorno. Por lo tanto, no hay claridad sobre
el rol que tienen las Municipalidades en esta rea. Un problema similar se produce con los
colectores de aguas lluvia, ya que nadie es directamente responsable por ellos
Los problemas de injerencia de rganos superiores en las tareas municipales o la poca
claridad en la responsabilidad de las funciones, se dan en relacin con casi todas las funciones y
atribuciones que les entrega la ley a las comunas. Segn los expertos esto se origina porque Chile
ha sido histricamente un pas centralizado, los que lleva a que los poderes centrales no confen
en la capacidad de las comunas o que teman que el pas pierda su ideal de unitario.
Una dificultad que emana de las situaciones antes descritas, es que los ciudadanos no
pueden identificar a los verdaderos responsables de las medidas que se toman en su entorno. Por
lo tanto, no pueden premiar una buena gestin, o castigar una mala, ya que no saben quin es
19
finalmente el responsable por los actos, s el municipio o el gobierno central. Por otra parte, la
duplicidad de funciones provoca un lgico aumento de la burocracia y con eso una mala
asignacin de los fondos.
Segn los expertos la solucin estara en tres mbitos. Primero, los ministerios debieran
dictar normas generales, marcos dentro de las cuales tuvieran que moverse los municipios y no
disposiciones especficas. As se evitara la duplicidad de funciones, pero se preservara la
coordinacin de los servicios pblicos.
Adems, plantean que se debieran considerar derogadas las disposiciones de leyes que
versen sobre funciones privativas de las municipalidades, como es el caso de la ley General de
Urbanismo y Construcciones y la ley 18.290 de Trnsito.
En segundo lugar debiera darse un traspaso directo de fondos a los municipios desde los
distintos ministerios con reglas de inversin generales. Las Municipalidades podran idear entonces
los planes basados la realidad de su comuna. Segn los expertos es bueno que se traspase el
mayor poder de decisin posible a las Municipalidades, ya que slo a travs de ellas los
ciudadanos pueden manifestar directamente cules son sus prioridades y preferencias.
Tercero, se debiera delimitar claramente cules son las tareas de las diversas
instituciones u organismos que intervienen en la misma rea, ejemplo claro es el caso del medio
ambiente.
Los entendidos sostienen que los ministerios debieran ser eminentemente normativos, y no
operativos, ya que son los municipios los que finalmente conocen mejor la realidad de sus
comunas. Recin cuando las Municipalidades puedan cumplir en forma realmente autnoma con
las funciones que les entrega la ley, stas podran considerarse correctamente asignadas.
En tanto, tambin se producen dificultades entre el gobierno regional y las Municipalidades
debido a que en el sistema actual no existe una real coordinacin, a pesar de que la ley la exige
expresamente. Hay problemas que afectan a varias comunas, y como no funciona el principio de
coordinacin, finalmente decide el Intendente, quien muchas veces impone su opinin a los
municipios. La solucin a esto sera una mayor descentralizacin, que las comunas dejaran de
responder a una instancia mayor, teniendo que ponerse de acuerdo directamente entre ellas. Los
Alcaldes plantean que esto no sera una dificultad ya que la coordinacin entre las comunas ya
existe en materias como la basura. Si el conflicto es insoluble, lo que muchos descartan que se
pueda llegar a producir, debiera intervenir una instancia mayor, pero como mediador y sin imponer
las decisiones. Las Municipalidades segn la ley son autnomas, por lo tanto los estamentos
mayores no debieran decidir por ellas como ocurre en la actualidad. Los municipios tienen que
poder cumplir con sus funciones y as asumir tambin la responsabilidad de sus actos.
Entrando en otro mbito hay que mencionar que existen personas que plantean que habra
que entregarle a los municipios la funcin privativa de la seguridad ciudadana, ya que son ellos los
20
que mejor conocen la realidad local, y as los recursos de Carabineros se podran enfocar de
manera ms eficiente.
En relacin con los servicios traspasados se sostiene que el principal problema es el
financiamiento. El dficit que producen educacin y salud a las comunas es un tema que lleva a
fuertes fricciones entre el Gobierno Central y las Municipalidades. Sin embargo, los entendidos no
proponen como solucin la vuelta de estos servicios al gobierno central. La mayora manifiesta que
stos deben quedar a cargo de los municipios pero que los recursos tienen que ser
sustancialmente elevados. Adems, piden una flexibilizacin en los respectivos estatutos que rigen
a los funcionarios de estas reas. Plantean que debieran volver a depender directamente de las
Municipalidades y que las negociaciones de sueldos se debieran realizar directamente con cada
Alcalde y no a nivel nacional.
Por otra parte, los Alcaldes se quejan porque se les pide que se preocupen por la salud y
educacin en su comuna, pero lo nico que finalmente pueden hacer es servir de intermediarios en
la administracin y en los pagos de los sueldos. Porque los que definen los planes y entregan las
platas siguen siendo los ministerios. Por lo tanto, no se estara cumpliendo una real
descentralizacin en la salud y en la educacin.





3.2 Los rganos municipales


En las Municipalidades chilenas existen dos rganos de importancia, que son mutuamente
dependientes:

Cuadro 1. Funciones Alcalde y Concejales
El Alcalde:
Ejecutivo
El Consejo:
normativo, resolutivo y fiscalizador


3.2.1 El Alcalde

El Alcalde es la mxima autoridad de la Municipalidad y en esta calidad le corresponde su
direccin, administracin y la supervigilancia de su funcionamiento. Es elegido por sufragio
21
universal; es la persona que obtiene, individualmente, mayor nmero de preferencias en las
elecciones y que integra la lista ms votada. Su mandato dura cuatro aos pudiendo ser reelegido.
Los requisitos para ser Alcalde son: ser ciudadano con derecho a sufragio, saber leer y
escribir, tener la situacin militar al da y no estar afectado por inhabilidades como poseer otros
cargos pblicos.
Dentro de la administracin municipal el Alcalde tiene carcter de funcionario, por lo que
tiene asignado un grado de acuerdo con la escala de remuneraciones del personal municipal, y
est sometido a las responsabilidades de un funcionario.
Las atribuciones del Alcalde son mltiples, se dividen en exclusivas, las con consulta al
Concejo, y aquellas donde necesita un acuerdo con este organismo.

3.2.1.1 Atribuciones exclusivas del Alcalde.
a) representar judicial y extrajudicialemente a la Municipalidad.
b) proponer al Consejo la organizacin interna de la Municipalidad
c) nombrar y remover los funcionarios de su dependencia de acuerdo a las normas estatuarias que
los rijan
d) aplicar las medidas disciplinarias al personal de su dependencia de acuerdo a las normas
estatutarias que los rijan
e) administrar los recursos financieros de la Municipalidad de acuerdo a las normas de
administracin financiera del Estado
f) administrar los bines municipales y nacionales de uso pblico de la comuna que le correspondan
segn ley
g) otorgar, renovar y poner trmino a permisos municipales
h) adquirir y enajenar bienes muebles
i) dictar resoluciones obligatorias de carcter general o particular
j) delegar parte de sus atribuciones a funcionarios de su dependencia salvo en el caso de
aplicacin de sanciones y en la administracin financiera
k)coordinar el funcionamiento de la Municipalidad con los rganos del Estado que corresponda
l) coordinar la accin de los servicios pblicos en la comuna
ll) convoca y preside el Concejo
m) somete a plebiscito las materias que establece la ley
n) autoriza la circulacin de los vehculos municipales en el cumplimiento de sus funciones.

3.2.1.2 Atribuciones del Alcalde con consulta al Consejo.
El Alcalde debe consultar al Concejo para designar delegados para las comunidades
distantes a la sede municipal. Hay que aclarar que si bien la consulta al Consejo en estos casos es
22
obligatoria esto "no implica que la decisin que adopte el cuerpo colegiado obligue al Alcalde, toda
vez que en esos casos dicho consejo tan slo emite una opinin.
9


3.2.1.3 Las atribuciones del Alcalde donde es necesario un acuerdo con el Consejo.
Para el ejercicio de las atribuciones que se enumeran enseguida, el Alcalde necesita el
consentimiento del Consejo. Estas materias son iniciativa del Alcalde, por lo tanto l las propone al
Consejo, organismo que las estudia y luego aprueba o rechaza.

a) para aprobar el Plan Comunal de Desarrollo, el Presupuesto Municipal y sus modificaciones,
como asimismo los presupuestos de salud y educacin, los programas de inversin
correspondientes y las polticas de recursos humanos, de prestacin de servicios municipales y de
concesiones, permisos y licitaciones.
b) para aprobar el proyecto de Plan Regulador y sus modificaciones.
c) establecer derechos por los servicios municipales y por los permisos y concesiones
d) aplicar dentro de los marcos que indique la ley, los tributos que graven actividades o bienes que
tengan una clara identificacin local y estn destinados a obras de desarrollo comunal
e) actos relativos a los bienes municipales
f) expropiacin de bienes para dar cumplimiento al Plan Regulador.
g) realizar aportes o subvenciones
h) transigir judicial y extrajudicialmete
i) otorgar concesiones municipales, renovarlas y ponerles trmino
j) dictar ordenanzas y los reglamentos respectivos a la organizacin interna de la Municipalidad
k) omitir el trmite de licitacin pblica en los casos que sean urgentes
l) convocar por iniciativa propia al plebiscito comunal
m) readscribir o destinar a otras unidades al personal municipal que se desempee en la Unidad
de Control
n) otorgar, renovar, caducar y trasladar patentes de alcoholes consultando previamente a las
J untas de Vecinos respectivas
) fijar el horario de funcionamiento de los establecimientos de expendio de bebidas alcohlicas
dentro de la comuna
Adems, cada Municipalidad debe contar con un reglamento de contrataciones y
adquisiciones aprobado por el Consejo a propuesta del Alcalde, con el objetivo de resguardar la
debida objetividad, trasparencia y oportunidad de estas acciones.
El Alcalde debe dar cuenta pblica al Consejo sobre su gestin anual y sobre la marcha
general de la Municipalidad, a ms tardar el mes de abril de cada ao. sta debe realizarse
mediante un informe escrito donde se haga referencia al menos de los siguientes contenidos:

9
Rodrigo Baeza, op. cit. pg. 68.
23
a) el balance y el estado de situacin financiera
b) las acciones realizadas para el cumplimiento del Plan de Desarrollo comunal, as como los
estados de avance de los programas de mediano y largo plazo, las metas cumplidas y los objetivos
alcanzados.
c) la inversin realizada en los proyectos cumplidos y sus fuentes de financiamiento
d) un resumen de las observaciones ms relevantes realizadas por la Contralora General de la
Repblica
e) los convenios celebrados con otras instituciones
f) las modificaciones efectuadas en el patrimonio municipal
g) todo hecho relevante relativo a la administracin municipal
Un extracto de la cuenta pblica debe ser difundido entre la comunidad y el informe
completo debe estar a disposicin del ciudadano que lo requiera.

3.2.2 El Concejo

La Constitucin establece que en cada Municipalidad del pas habr un Consejo integrado
por Concejales elegidos por sufragio universal. La eleccin de Alcaldes y Concejales es la misma,
quedando como Concejales las personas cuya votacin no alcance para al cargo de Alcalde. Los
requisitos para ser Concejal son los mismos que para ser Alcalde. La duracin del cargo de
Concejal es de cuatro aos pudiendo ser reelegidos.
La cantidad de Concejales que componen el Consejo vara segn la cantidad de electores
de la respectiva comuna:

Cuadro 2. Nmero de Concejales por cantidad de electores
seis concejales comunas o agrupaciones de comunas con hasta
70 mil electores
ocho concejales comunas o agrupaciones de comunas de ms
de 70 mil electores hasta 150 mil electores
diez concejales comunas o agrupaciones de comunas de ms
de 150 mil electores


El Concejo se rene dos veces al mes en sesiones ordinarias. Lo preside el Alcalde, que
es el Concejal que obtuvo mayor votacin en las elecciones respectivas. En tanto, el Alcalde o un
tercio de los Concejales, pueden llamar a sesiones extraordinarias, donde se tratan temas
especficos. Todas las asambleas del Concejo son pblicas, excepto que sean declaradas
24
secretas por dos tercios de los Concejales presentes. El funcionamiento interno del Concejo es
establecido por el propio organismo a travs de un reglamento.
El Consejo segn la ley de Municipalidades tiene carcter normativo ya que aprueba
determinadas resoluciones municipales como es el caso de las ordenanzas; resolutivo pues tiene
poder de resolucin en ciertas reas; y fiscalizador ya que supervisa las acciones del Alcalde y de
las unidades y servicios municipales. Adems, est encargado de hacer efectiva la participacin de
la comunidad local y de ejercer las atribuciones que se detallan a continuacin.

3.2.2.1 Las atribuciones exclusivas:
Son aquellas que el Consejo ejerce directamente sin que requiera una proposicin previa
del Alcalde.
a) elegir al Alcalde cuando proceda
c) fiscalizar el cumplimiento de los planes y programas de inversin municipales y la ejecucin del
presupuesto municipal
d) fiscalizar las actuaciones del alcalde y formularle las observaciones que le merezcan, las que
debern ser respondidas en el plazo de veinte das
e) pronunciarse respecto de los motivos de renuncia a los cargos de Alcalde y Concejal
f) aprobar la participacin municipal en asociaciones, corporaciones y fundaciones
g) recomendar al alcalde prioridades en la formulacin y ejecucin de proyectos especficos y
medidas concretas de desarrollo comunal.
h) citar o pedir informacin, a travs del Alcalde, a los organismos o funcionarios municipales
cuando lo estime necesario para pronunciarse sobre las materias de su competencia. La facultad
de solicitar informacin tambin la tiene cualquier concejal, a travs del Concejo y el Alcalde est
obligado a responder dentro de veinte das.
i) elegir los integrantes del directorio de las corporaciones o fundaciones de las que sea parte la
Municipalidad. Los directores deben informar al Consejo sobre la marcha de la respectiva
fundacin o corporacin
j) solicitar un informe a las empresas, fundaciones o corporaciones que reciban aportes de la
Municipalidad
k) otorgar su acuerdo para la asignacin y cambio de denominacin de los bienes de uso pblico
bajo su administracin
l) fiscalizar las unidades y servicios municipales
ll) autorizar los cometidos de los Concejales y del Alcalde cuando deben ausentarse del territorio
nacional
m) supervisar el cumplimiento del Plan de Desarrollo Comunal

25
La fiscalizacin que le corresponde realizar al Consejo comprende tambin la facultad de
evaluar la gestin del Alcalde, especialmente para verificar que los actos municipales se hayan
ajustado a las polticas, normas y acuerdos adoptados por el Consejo.
Las diferentes acciones de fiscalizacin pueden ser requeridas por cualquier Concejal,
pero deben ser acordadas dentro de una sesin ordinaria del Concejo. Por otra parte, el Consejo,
por la mayora de sus miembros, puede disponer la contratacin de una auditora externa que
evale la ejecucin presupuestaria y la situacin financiera del municipio. Adems, debe contratar
una auditora externa para evaluar la ejecucin del Plan de Desarrollo, sta tiene que realizarse
cada tres o cuatro aos dependiendo de los ingresos de cada municipio. Los informes de las
distintas auditoras son de conocimiento pblico.

3.2.2.2. Materias que requieren el acuerdo del Consejo.
Son aquellas materias que propone el Alcalde al Concejo, y que ste tiene que discutir y
estudiar para luego aprobar o rechazar (se enumeraron en el prrafo 3.2.1.3). De especial
importancia son, las que se detallan a continuacin:

- Plan Comunal de Desarrollo y sus modificaciones
- Presupuesto Municipal y sus modificaciones
- Programas de inversin
- Proyecto de Plan Regulador Comunal

En cuanto al presupuesto la ley establece que el Consejo slo lo podr aprobar si est
debidamente financiado. Si el Consejo no introduce las modificaciones necesarias o el Alcalde no
las propone o el Consejo no las aprueba, sern solidariamente responsables por las prdidas que
arroje el ejercicio del respectivo ao.
El Consejo no puede aumentar el presupuesto de gastos presentado por el Alcalde, sino
slo disminuirlo, y modificar su distribucin. Por otra parte, es un deber del Consejo revisar
trimestralmente el programa de ingresos y de gastos introduciendo las modificaciones requeridas a
proposicin del Alcalde.

3.2.2.3 Materias en las que el Alcalde debe consultar al Concejo.
Se trata de la nominacin de los delegados en lugares apartados de la cede municipal.

Adems de todas las atribuciones antes descritas, la ley establece que cualquier Concejal
puede recurrir ante el tribunal electoral regional para declararle causas de inhabilidad que afecten
tanto al Alcalde como a cualquier Concejal.
26
En tanto, hay otras leyes que tambin le entregan atribuciones a los Concejos, un caso
importante es el de la ley 19.175 que establece que los Concejales se constituirn en colegios
electorales para cada una de las provincias, con el objeto de elegir a los Consejeros Regionales.
En cuanto a los derechos de los Concejales hay que sealar que estos deben ser
informados por el Alcalde de todo lo relacionado con la marcha y el funcionamiento de la
Municipalidad. El Alcalde tiene la obligacin de responder a las consultas del Concejal dentro de
15 das.
Adems, tienen derecho a una asignacin mensual de 100 a 200 mil pesos segn se
acuerde en el Concejo.

3.3.3. Comentarios acerca de los rganos municipales.

Durante los ltimos aos se ha podido apreciar en Chile un importante cambio en la
percepcin de la importancia del cargo de Alcalde. Lo que antes era un puesto de reconocimiento
local y de poca importancia para una carrera poltica, est transformndose en un trampoln para
las personas con intereses en esta rea. Ser Alcalde significa tener importantes atribuciones,
recursos y en los ltimos aos tambin difusin en la prensa, por lo que se compara con "ser
presidente de un gobierno chico". Esta nueva situacin ha llevado a que segn los entendidos, en
cada eleccin comunal postulen personas ms preparadas a este cargo.
Por otra parte, la figura de Alcalde est siendo cada vez ms valorada por la ciudadana,
gracias a que es un puesto ejecutivo, y el Alcalde se muestra como un "hacedor de cosas".
Adems, tiene el poder de solucionarle a la gente los problemas de su vida cotidiana, los
"problemas reales", lo que le genera una cercana con la poblacin que no tiene ningn otro puesto
pblico.
A pesar de que la mayora de los entendidos opina que los Alcaldes en Chile han trabajado
bien, postulan que an falta profesionalismo en la ejecucin de sus tareas. Por esto, que plantean
la posibilidad de cambiar los requisitos para ser edil, que hoy son prcticamente ser ciudadano, y
saber leer y escribir. El problema es que el Alcalde es, en el fondo, el gerente de una empresa de
servicios que maneja millones de pesos, y debiera estar preparado para esta tarea. Hoy muchos
Alcaldes llegan a sus puestos sin saber de qu se tratar su trabajo, y se demoran por lo menos la
mitad de los aos de su gestin, en aprender. Debido a esta evidencia se discute la posibilidad de
aumentar las exigencias para ocupar este cargo, como por ejemplo, haber cursado enseanza
media. Adems, se ha pensado en que los Alcaldes tengan que realizar cursos de capacitacin
cada cierto tiempo.
Sin embargo, existe una corriente que est en contra de esta postura, porque la
consideran antidemocrtica. Esta plantea que los Alcaldes son lderes polticos y que si no saben
27
manejar el municipio, deben apoyarse en un buen equipo de asesores, lo que en la actualidad, a
veces no ocurre.
En nuestro pas existe una clara divisin de tareas entre el Alcalde, que es ejecutivo, y el
Concejo que es normativo, resolutivo y fiscalizador. En general se considera correcta esta
reparticin de deberes para el buen funcionamiento de las Municipalidades. Adems, se plantea
que es necesario que el Alcalde posea estas amplias y exclusivas atribuciones porque de otra
manera el trabajo municipal se estancara mientras intenta ponerse de acuerdo el Concejo.
Esta posicin se ve respaldada por la realidad que se vive en muchos municipios, donde la
relacin entre el Alcalde y el Concejo es de abierta disputa. Muchos Alcaldes se quejan de que el
Concejo entorpece su labor. Situacin que se da a veces por luchas polticas pero, segn los
expertos, la guerra entre Concejo y Alcalde tiene especialmente su raz en las elecciones. Plantean
que las personas que ocupan finalmente los cargos de Concejales, son los que perdieron en las
elecciones (todos postulan al cargo de alcalde), por lo tanto son "alcaldes frustrados". La lucha de
las elecciones se prolonga, entonces, durante cuatro aos.
Por esta razn se sugiere que se separen las elecciones de Alcalde y Concejales,
evitando as que se produzcan estos problemas. Adems, el perfil y la capacitacin de las
personas para los dos cargos son muy distintos. Por otra parte, los postulantes que se
presentaran para ser Concejales, sabran cul es su rol en la Municipalidad y no estaran
frustrados. Hay personas, segn los expertos, que quisieran ser Concejales pero que no se
presentan a las elecciones porque no les interesa ser Alcaldes, ya que quieren seguir ejerciendo
su profesin, por ejemplo.
Sin embargo, tambin hay entendidos que estn en contra de la separacin de las
elecciones, porque segn ellos, habra personas valiosas que despus de fracasar en la eleccin
para Alcalde no podran aportar con su trabajo a la Municipalidad. Adems, sostienen que sera
difcil encontrar interesados en presentarse a las elecciones de Concejales.
En tanto los problemas que tiene la labor de Concejal son varios. Para empezar la
importancia de su labor es desconocida por la ciudadana. Con el sistema actual las acciones de
los Concejales no salen a la luz pblica, por lo que los vecinos nunca se enteran cules son los
buenos y cules los malos Concejales. Tampoco hay control sobre la labor que realizan, lo que
podran hacer los electores si se enteraran de sus actos.
Por otra parte, hay quienes plantean, especialmente los mismos Concejales, que se les
debieran dar algunas atribuciones de gestin. Sostienen, por ejemplo, que debiera haber un
mecanismo a travs del cul los Concejales pudieran proponer y luego llevar a cabo proyectos.
Basan esta idea en que una de las tareas del Concejo es representar a la ciudadana, pero con el
actual sistema si un Concejal recoge las inquietudes de la gente no les puede dar una solucin, ya
que no cuenta con mecanismos para hacerlo. Afirman que los Concejales debieran poder llegar
28
ms all de las proposiciones, siempre resguardando la idea que el que finalmente decide es el
Alcalde.
Tambin se manifiesta que la asignacin de los Concejales es demasiado baja y que esto
les impide dedicarle el tiempo necesario a las complejas y delicadas materias (presupuesto, plan
de desarrollo, concesiones, etc.) que deben estudiar. Esta situacin lleva a que algunos planteen
la necesidad de profesionalizar la tarea del Concejal, asignndoles un sueldo, con el requisito de
trabajar cierta cantidad de horas en la Municipalidad. Otros sostienen que bastara con subir la
asignacin que perciben lo que, sin embargo, no es posible para muchas Municipalidades cuyo
presupuesto ya es insuficiente.
A todo esto se suma la apreciacin de que el nivel de preparacin de los Concejales, dada
las materias que tienen que estudiar, es muy bajo en general. Por eso se propone aumentar los
requisitos para presentarse a este cargo. Segn los expertos, las atribuciones que tienen
actualmente los Concejales son muchas, pero no las saben utilizar bien, porque no las conocen.
Esto se va agravado por la realidad de que nadie se presenta a la eleccin para ser Concejal, y
que por lo tanto, no se preparan para este cargo.



3.3 Funcionamiento interno de las Municipalidades.

La ley establece que para que las Municipalidades puedan cumplir con las tareas que se
les asignan, deben contar con una serie de unidades entre las que se reparten los distintos
deberes. Es una obligacin legal del Alcalde establecer mediante un reglamento la organizacin
interna de la Municipalidad basndose en estos departamentos, y apegndose siempre a la ley.
La organizacin interna de las Municipalidades vara segn la cantidad de habitantes de la
respectiva comuna. En las comunas donde la poblacin es igual o menor a 100 mil habitantes, la
estructura interna debe incluir una Secretara Municipal, y las dems oficinas que deben cumplir
con todas las tareas asignadas a la municipalidad
10
, pueden ser implementadas o no, segn las
necesidades particulares del municipio.

Organigrama de las Municipalidades con poblacin igual o menor a 100 mil habitantes.





10
ver captulo 3.1
Alcalde
29






Las comunas con una poblacin superior a los 100 mil habitantes deben incluir en su
organizacin la Secretara Municipal, la Secretara Comunal de Planificacin y a lo menos una
unidad encargada de cada una de las siguientes actividades: desarrollo comunitario, obras
municipales, aseo y ornato, trnsito y transporte pblico, administracin y finanzas, asesora
jurdica y control. Las funciones de estas unidades estn especificadas en el prrafo 4 de la Ley
Orgnica de Municipalidades y se comentan en el siguiente captulo de este informe.





Organigrama de las Municipalidades de comunas con ms de 100 mil habitantes









1) La Secretara Municipal





Fuente: Baeza, Rodrigo, Moreno, Omar, Manual de Consulta en Materias J urdicas administrativas y financieras de las
municipalidades, Serie Estudios Municipales, Corporacin de Promocin Universitaria, Santiago, Chile, 1994.

Alcalde
Administrador
Municipal
Secretario Municipal
Unidad de Control
Secretara de
Planificacin
Asesora J urdica Comit Tcnico
Administrativo
Trnsito y
Transporte
Obras
Municipales
Administracin y
finanzas
Desarrollo
Comunitario
Aseo y
Ornato
Secretario Municipal
Las unidades que les sea posible establecer
30
En tanto, la ley permite que dos o ms Municipalidades puedan compartir una misma
unidad, excepto la Secretara Municipal, el Administrador Municipal y la Unidad de Control, con el
objeto de lograr un mejor aprovechamiento de sus recursos humanos.
3.3.1 Las distintas unidades municipales y sus funciones.

a) Secretara Municipal
Est a cargo de un secretario municipal cuyas funciones son dirigir las actividades de
secretara administrativa del Alcalde, y del Concejo, adems de desempearse como ministro de fe
en todas las actuaciones municipales.

b) La secretara Comunal de Planificacin
Desempea funciones de asesora tanto para el Alcalde como para el Concejo, en
materias de estudios y evaluacin. Especficamente le corresponden las siguientes funciones:
a) servir de secretara tcnica en la formulacin de la estrategia municipal y en los planes,
programas y proyectos de desarrollo de la comuna.
b) asesorar al Alcalde en la elaboracin de los proyectos de Plan Comunal de Desarrollo y
Presupuesto Municipal.
c) evaluar el cumplimiento de los planes, programas, proyectos, inversiones y el
presupuesto municipal, e informar sobre estas materias al Concejo, al menos
semestralmente.
d) efectuar anlisis y evaluaciones permanentes de la situacin de desarrollo de la comuna
e) elaborar las bases generales y especficas para los llamados a licitacin.
f) recopilar y mantener la informacin referente a sus actividades.

En esta unidad debe trabajar un profesional con ttulo universitario de una carrera de al
menos 10 semestres, ste ocupa el cargo de Asesor Urbanista y sus tareas son:
a) asesorar al alcalde y al Concejo en la promocin del desarrollo urbano
b) estudiar y elaborar el Plan Regulador Comunal y mantenerlo actualizado.
c) informar sobre las planificacin interurbana que formule la Secretaria Regional
Ministerial de Vivienda y Urbanismo al municipio.

c) Unidad encargada del desarrollo comunitario.
Su tarea es asesorar el Alcalde y al Concejo en la promocin del desarrollo comunitario. La
idea es que este departamento capte las necesidades de la comunidad y les busque una solucin.
Adems, debe prestar asesora tcnica a las organizaciones comunitarias, fomentar su desarrollo y
legalizacin, y promover su participacin en las actividades del municipio. Por ltimo, debe
31
promover medidas que mejoren la vida comunitaria en el mbito de la educacin, salud, medio
ambiente, turismo, recreacin, promocin del empleo etc.

d) Unidad de Servicios de Salud y Educacin
Tiene que asesorar al Alcalde y al Concejo en estas materias. Adems, cuando la
administracin de dichos servicios est en manos de la Municipalidad tiene que administrarlos y
proponer medidas para mejorarlos.

e) Unidad encargada de Obras Municipales
Su tarea es velar por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley General de Urbanismo
y Construcciones, del plan regulador comunal y de las ordenanzas correspondientes. Otorga los
permisos y las aprobaciones a los proyectos relativos a construcciones en la respectiva comuna.
La ley establece que quien ejerza la jefatura de esta unidad debe poseer un ttulo de arquitecto,
ingeniero civil o constructor civil. El director de obras tiene una doble dependencia, ya que su
superior es tanto el Alcalde como de la Secretara Regional Ministerial de Vivienda.

f) Unidad encargada de la funcin de aseo y ornato
Realiza las tareas de aseo y ornato en la comuna correspondindole la extraccin de
basura y el cuidado de las reas verdes.

g) Unidad encargada de la funcin de trnsito y transporte pblico
Aplica y regula las normas del trnsito en la comuna y otorga las licencias de conducir.

h) Unidad encargada de administracin y finanzas
Asesora al Alcalde en la administracin del personal y de las finanzas municipales. Entre
sus funciones especficas est colaborar con la Secretara Comunal de Planificacin en la
elaboracin del presupuesto municipal.

i) Unidad encargada de la asesora jurdica.
Su tarea es asesorar al Alcalde, al Concejo y a todas las unidades municipales en las
materias legales. Adems, puede asumir la defensa de la Municipalidad en el caso que sea
necesario. Tambin es su tarea realizar los sumarios internos que ordene el Alcalde.

j) Unidad encargada del Control
Esta unidad depende directamente del Alcalde y est ubicada en el nivel alto de la
estructura municipal. Realiza las auditoras operativas internas de la Municipalidad, controla la
ejecucin financiera y presupuestaria, presenta al Alcalde e informa al Concejo los actos que
32
estime ilegales. Colabora directamente con el Concejo en sus funciones fiscalizadoras y lo asesora
en la definicin y evaluacin de las auditoras externas que se realicen. Apoya directamente al
Alcalde en todas las materias relacionadas con actos legales.
El jefe de este departamento se elige mediante un concurso y su nombramiento requiere la
aprobacin del Concejo. Este puesto slo puede ser ejercido por una persona que tenga un ttulo
profesional acorde con el cargo. Finalmente slo puede ser removido por causales aplicables a
cualquier funcionario, despus de la instruccin de un sumario.

k) Administrador Municipal.
La nueva ley establece que todas las Municipalidades deben contar con un administrador.
La persona que ocupa este cargo tiene que tener un ttulo profesional. Es un cargo de exclusiva
confianza del Alcalde, por lo tanto no se accede a l por ascenso sino que por nombramiento del
edil. Por esto el administrador slo puede ser removido de su cargo por el Alcalde. En tanto el
Concejo por dos tercios de sus miembros, puede solicitarle al Alcalde su remocin.
El administrador es un colaborador directo del Alcalde en las tareas de coordinacin y
gestin permanente del municipio, adems, le ayuda en la elaboracin y seguimiento del plan
anual de accin municipal.

3.3.2 Personal.

En las Municipalidades laboran personas bajo diferentes regmenes de trabajo. Estn los
funcionarios de planta y los empleados a contrata, que se consideran en la dotacin municipal que
se fija anualmente en el presupuesto municipal. Ellos estn regidos por el Estatuto Administrativo
de Funcionarios Municipales (Ley 18.883 de 1989), que regula la carrera funcionaria, reglamenta el
ingreso a ella, fija los deberes y derechos del personal, la responsabilidad administrativa y la
cesacin de funciones. Estas personas gozan de estabilidad en su empleo.
Luego estn los empleados que se desempean a honorarios y que se rigen por lo que
establece su contrato. Adems, la Municipalidad cuenta entre su personal a la dotacin de los
colegios municipalizados y de los consultorios de atencin primaria de salud municipal, que se
rigen por el Estatuto Docente y de Atencin Primaria, respectivamente. En el siguiente cuadro,
para mayor claridad, se presenta la estructura del personal municipal.




33
Cuadro 3. Regmenes Laborales de los empleados municipales
Personal de Planta Estatuto Administrativo Municipal
Ley N 18.883
Ley de Plantas Municipales
Ley 19.280
A contrata Estatuto Administrativo Municipal
Ley N 18.883
Ley de Plantas Municipales
Ley 19.280
A honorarios Respectivo Contrato
Colegios Municipalizados Estatuto Docente
Ley N 19.378
Consultorios de Atencin Primaria Estatuto de Atencin Primaria de Salud
Municipal
Ley 19.378

3.3.2.1 Estatuto Administrativo Municipal. (Ley 18.883)
El Estatuto Administrativo Municipal rige a los funcionarios Municipales de planta, al
personal a contrata y tambin al Alcalde, al que se aplican, sin embargo, slo las normas relativas
a deberes y derechos y a la responsabilidad administrativa.
El ingreso como funcionario a la Municipalidad se logra a travs de un concurso pblico,
que la ley seala deber efectuarse mediante procedimientos tcnicos, imparciales e idneos.
El personal est sometido a un sistema de carrera funcionaria cuya meta es proteger la
dignidad de la funcin municipal y resguardar su carcter tcnico, profesional y jerarquizado. La
carrera funcionaria (ascenso aun cargo que se encuentra vacante) se funda en el mrito, la
antigedad y la idoneidad, caractersticas que se evalan a travs de un proceso de calificacin. El
ascenso, que pone en movimiento la carrera funcionaria, es un derecho de los funcionarios
municipales. Por lo tanto, una persona externa no puede ingresar a un cargo alto en una
Municipalidad, ya que estas vacantes se cubren por ascenso.
El proceso de calificacin dentro de las Municipalidades se le aplica a todos los
funcionarios una vez al ao. Este empieza con la calificacin que hace el jefe directo del
funcionario. Estos datos van a la J unta Calificadora que est integrada por los tres funcionarios de
ms alto nivel y por un representante del personal. Adems, participan en ella, sin derecho a voto,
el J efe de Personal y un delegado designado por la Asociacin de Funcionarios con mayor
representacin en la Municipalidad. Esta J unta es la que realiza evaluacin. Luego el funcionario
puede apelar la resolucin de la J unta ante el Alcalde. Si el funcionario considera que hubo vicios
en el proceso puede acudir a la Contralora General de la Repblica.
34
El personal Municipal goza de estabilidad en su empleo y slo puede cesar en l por
renuncia voluntaria, jubilacin o por desempeo deficiente o incumplimiento de obligaciones,
aspectos que deben acreditarse en las calificaciones o a travs de un sumario. Por lo tanto, el
Alcalde no puede despedir a un funcionario en forma directa, tiene que realizar una serie de
trmites.
El sistema de carrera funcionaria y la inamovilidad en el empleo buscan conferirle
estabilidad al servicio municipal. Adems, pretenden evitar los despidos por razones polticas, cada
vez que llega un nuevo Alcalde.
En tanto, hay funcionarios que son de la exclusiva confianza del Alcalde, por lo tanto, son
contratados y despedidos slo por l y que no estn sujetos a la carrera funcionaria. Estos son: el
secretario Comunal de Planificacin y Coordinacin, los directores de Asesora J urdica y
Desarrollo Comunitario y el Administrador Municipal.
La ley establece que es obligacin de la Municipalidad velar por la capacitacin de sus
funcionarios, pero no fija incentivos para que se realice.


3.3.2.2. Contratos a honorarios
Las Municipalidades pueden contratar a honorarios a profesionales, tcnicos o expertos
para labores accidentales, por lo tanto para trabajos no habituales (con tiempo limitado) y relativos
a la especialidad de la persona. Adems, pueden contratar bajo este rgimen a individuos para
cometidos especficos que se deben estipular claramente en el contrato respectivo.
Estos empleados no se rigen por el Estatuto Administrativo sino que por su contrato. Su
sueldo no tiene lmite, sin embargo, el monto de los honorarios no debe superar el 10% del gasto
contemplado en el presupuesto municipal para remuneraciones del personal de planta.

3.3.2.3 Las Plantas Municipales
La planta municipal es el conjunto de cargos permanentes que tiene una Municipalidad y
que corresponden a las unidades comentadas en el prrafo 3.3.1 de este informe. En ellas se
establecen los cargos que habr en una Municipalidad (desde el Alcalde hasta el ltimo auxiliar),
cules sern los requisitos para ocupar estos cargos, y cul ser la remuneracin del titular.
Las plantas municipales de todo el pas, son establecidas por una ley cuya elaboracin es
de iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica, por lo tanto no pueden ser modificadas
directamente por la Municipalidad respectiva. La ltima ley relativa al tema (ley 19.280) se public
en 1994. En ella el Presidente adecu, modific y fij las plantas municipales de todo Chile. Las
Municipalidades participaron en este proceso presentndole al Presidente un proyecto de planta
ideal.
La contratacin de personal en las municipalidades tiene dos limitantes:
35
- los gastos en personal no pueden exceder el 35% de la estimacin de ciertos ingresos
11

- la Municipalidad no puede tener una dotacin mayor a dos funcionarios por cada 100 mil
habitantes.

3.3.3 Comentario acerca del funcionamiento interno de las Municipalidades

Llama la atencin el nivel de coincidencia que existe entre los expertos del tema municipal,
los Alcaldes y los Concejales, de todo el espectro poltico, acerca de la necesidad de flexibilizar
tanto la estructura interna, como la planta y la carrera de funcionaria, en las Municipalidades. A
pesar de que existen diferencias respecto al grado de la flexibilizacin necesario, todos recalcan
que las Municipalidades son empresas de servicio pblico y por lo tanto, necesitan una gestin
moderna que slo se logra con una estructura y rgimen de trabajo dctiles que se puedan ir
adaptando a las cambiantes necesidades de la comuna.
Se critica que la ley establezca, sin posibilidad de modificacin, los departamentos con sus
respectivas actividades, con los que deben contar las Municipalidades de ms de 100 mil
habitantes. Segn este juicio hay comunas que por sus caractersticas, realidades y urgencias,
puede que no necesiten contar cierta unidad, en tanto que para ellas sea de suma importancia
potenciar otro departamento. Por esto se plantea, que se debiera dejar a libre decisin de cada
Alcalde la estructura que le va a dar a su Municipalidad, segn las necesidades de la comuna y los
proyectos que pretenda realizar. Con la salvedad de dejar como obligacin el contar con la
Secretara Municipal, como es actualmente en las Municipalidades de menos de 100 mil
habitantes.
En cuanto a las Plantas Municipales, tambin se plantean cambios. En el sistema actual
stas son establecidas a travs de una ley por el Presidente de la Repblica, cada cierto tiempo,
mientras que los Alcaldes no tienen ninguna posibilidad de modificarla. Se argumenta que las
necesidades de la comuna pueden cambiar y que por esta razn sea necesario modificar tambin
la planta. Adems, cada nuevo Alcalde tiene ideas y proyectos distintos a los de sus antecesores,
que quiere llevar a cabo. Pero se ve frenado por la planta rgida que no le permite contar con el
personal que necesita para sus planes. Esto puede ocurrir incluso sin que haya cambio de Alcalde,
como comenta Ramn Faras, Alcalde de San J oaqun, por dos perodos consecutivos. "Durante
los primeros aos tena un proyecto para la Municipalidad donde necesitaba muchos
administrativos. Pero en el segundo perodo esa etapa ya estaba superada y el nuevo plan
demandaba ms profesionales, lo que fue muy difcil porque la planta no los contemplaba".
Para superar estos problemas los Alcaldes recurren a un mtodo que aumenta la cantidad
de funcionarios municipales y con ello los costos. Como no pueden cambiar la planta, pero quieren

11
ver artculo N1, inciso N1 ley N18.294
36
llevar a cabo su proyecto, emplean las personas que necesitan travs de honorarios o contrata. As
se forma finalmente una planta paralela a la que le corresponde a la Municipalidad por ley. Es por
esta razn que han aumentado tanto los gastos en salarios en las Municipalidades.
Otro problema que genera la rigidez de las Plantas Municipales, es que stas en algunos
casos son tan detalladas que a los Alcaldes les cuesta mucho encontrar una persona que cumpla
con todos los requisitos que se piden para determinado cargo. Un ejemplo es que se pida un
profesional de una carrera especfica, que tenga experiencia en un rea en especial y que est
dispuesto a ganar el sueldo que estipula la planta, que generalmente es bajo. Sucede entonces
que estos cargos quedan vacantes, siendo que los municipios necesitan imperiosamente a estos
funcionarios, aunque no cumplan con todos los requisitos pedidos.
Una dificultad adicional tienen los Municipios calificados como rurales. Estos tienen por lo
general una planta muy pequea, por las limitaciones en el nmero de funcionarios que puede
haber por habitante. La realidad, sin embargo, es que las necesidades de estas comunas tambin
son muchas y que generalmente la dotacin que se les permite no les alcanza para cumplir con las
tareas que tienen asignadas por ley.
Estos problemas han llevado a que se plante la necesidad de que los Alcaldes puedan
modificar la Planta segn los cargos que necesiten para cumplir con sus proyectos. Pero siempre
con resguardos, como por ejemplo, que lo puedan hacer slo una vez en su perodo.
La necesidad de una flexibilizacin de la carrera funcionaria se debe a los siguientes
problemas. Uno de ellos es que como los funcionarios gozan de estabilidad en sus puestos, no se
esfuerzan demasiado en cumplir con sus tareas. Adems, los entendidos plantean que el sistema
de calificaciones no funciona porque los jefes no quieren quedar mal con su gente y por esto
finalmente todos alcanzan la nota 7. Por otra parte, no existen incentivos para mejorar el trabajo o
capacitarse, ya que no se les puede subir los sueldos a los funcionarios buenos. Ya que las
remuneraciones son rgidas y bajas, los buenos funcionarios no se quedan por mucho tiempo en
las Municipalidades o simplemente nunca postulan a ellas. El problema para los municipios es que
entre sus empleados hay mucha gente ineficiente, sin incentivos para superarse y que los Alcaldes
no pueden despedir. Los ediles aseguran que el proceso de despido es tan engorroso que ni
siquiera lo intentan.
Aunque hay consenso en cuanto a la necesidad de flexibilizar la carrera funcionaria, es en
este tema donde existen las mayores discrepancias entre los distintos sectores. Algunos plantean
que habra que aplicar el Cdigo del Trabajo, que rige al sector privado. A las aprehensiones que
con esto se podra producir una persecucin poltica a los funcionarios, responden que un Alcalde
no va a despedir a los buenos funcionarios por su color poltico debido a dos razones. Una es que
necesita a la gente con excelencia para llevar a cabo una gestin exitosa. La segunda es que el
Cdigo del Trabajo establece indemnizaciones en caso de exoneracin y las Municipalidades no
cuentan con un presupuesto tan grande como para pagar despidos masivos.
37
Otra corriente plantea una flexibilizacin con respeto a la carrera funcionaria. Esto porque
le temen a los despidos por razones polticas y a la prdida de la experiencia de los funcionarios
ms antiguos si estos son alejados de sus cargos. Por ello plantean un sistema en que el Alcalde
pueda realizar exoneraciones atenindose a ciertas reglas. Adems, sostienen que habra que
mejorar el sistema de calificaciones, entregndolo en alguno de sus puntos a empresas de
consultora externa.
Flexibilizando la estructura y la Planta de las Municipalidades, stas se podran enfocar en
los temas y proyectos que les interesan. Con esto podran ahorrar, ya que no tendran que
mantener departamentos y cargos innecesarios. Adems, podran subir los sueldos de los
funcionarios, con lo que se vislumbra la posibilidad de mejorar la calidad de su servicio. Por otra
parte, si los Alcaldes tuviesen la posibilidad de despedir a los funcionarios ineficientes, tambin se
reduciran los gastos municipales y se mejorara el trabajo que se realiza en los municipios. As las
tres flexibilizaciones necesarias llevaran, segn los entendidos, a una gestin ms moderna y
eficiente.
Hay que hacer la salvedad, de que a pesar de todos los problemas planteados
anteriormente existe la seguridad de que la calidad de la gestin y de los servicios que entregan
las Municipalidades han mejorado sustancialmente en los ltimos aos. Los entendidos sostienen
que para seguir en esta senda es necesario aumentar sustancialmente la capacitacin, para lo
que, sin embargo, hacen falta fondos.
Un problema adicional que se produce en relacin con el funcionamiento interno de las
Municipalidades es que dentro de ellas, como se describa anteriormente, existen diversos
regmenes de trabajo y diversidad de normas que rigen a los empleados, lo que muchas veces
genera confusin.
Por ltimo hay expertos que mencionan que los Alcaldes tienen muy pocas posibilidades
de formar un buen equipo de trabajo en el que tengan una real confianza, ya que slo pueden
nombrar directamente cuatro funcionarios municipales.


3.4 La fiscalizacin

Las Municipalidades tienen dos caminos de fiscalizacin de sus actividades: el interno que
es realizado por los propios organismos del municipio, y el externo donde procede la Contralora
General de la Repblica.

38
3.4.1 Control externo: Contralora General de la Repblica.
Este organismo da a conocer los resultados de su labor fiscalizadora a travs de
dictmenes jurdicos que son puestos a conocimiento del Concejo.
La Contralora General de la Repblica tiene las siguientes facultades fiscalizadoras en las
Municipalidades:
velar por la legalidad de los actos municipales
fiscalizar el ingreso y la inversin de los fondos
examinar y juzgar las cuentas que deban rendir las personas que tengan a su cargo fondos o
bienes municipales
desempear las dems funciones que le encomiende la ley
- vigilar el cumplimiento del estatuto administrativo
- instruir sumarios e investigaciones sumarias
- efectuar inspecciones etc.

Estas facultades las ejecuta especialmente a travs de tres funciones:

Organigrama de las funciones de la Contralora















3.4.1.1. Funcin Jurdica.
A travs de esta funcin la Contralora examina la legalidad de las acciones de la
Municipalidad. Para llevarla a cabo la Contralora emite dictmenes jurdicos obligatorios sobre las
materias sometidas a su control, e imparte instrucciones con el fin de facilitar la aplicacin en las
Fiscalizacin
Contralora
Funcin
J urdica
Funcin registro
de personal
Funcin de
Control Externo
Control Financiero
Control Administrativo
Control Tcnico de Obras
Control Inspectivo
Control Disciplinario - responsabilidad
administrativa
Reparos- responsabilidad civil
Denuncias a la J usticia Ordinaria
39
comunas de las normas que rigen a los municipios. Tambin atiende las dudas que tengan las
Municipalidades sobre problemas legales.

3.4.1.2 Funcin de Registro de Personal.
La Contralora mantiene un listado del personal de las Municipalidades y tiene la obligacin
de registrar las resoluciones municipales que afecten a los funcionarios. Por lo tanto la
Municipalidad debe remitir a la Contralora todas las resoluciones respectivas a este tem. Este
trmite tambin le sirve a la Municipalidad porque as puede evitar la tramitacin de decretos
ilegales.

3.4.1.4.3 Funcin de Control externo
Se refiere a la fiscalizacin que efecta la Contralora en las Municipalidades para verificar
el acatamiento de las normas jurdicas y el resguardo del patrimonio pblico.
Esta funcin se efecta a travs de las siguientes actividades:
Control financiero: fiscaliza la correcta administracin de los recursos municipales.
Control Administrativo: se realiza a travs de visitas de inspectores de la Contralora a los
Municipios donde examinan materias de personal y verifican la legalidad del clculo de las
remuneraciones.
Control Tcnico de Obras: se controla la legalidad de los actos municipales y los aspectos
tcnicos y financieros de las obras.
Control Inspectivo: se refiere a las inspecciones en terreno que realiza la Contralora que
acude generalmente para atender las denuncias que pueden venir de particulares, concejales
o otras autoridades.
Control Disciplinario - Responsabilidad Administrativa: se refiere a la instruccin de
sumarios Administrativos que realiza la Contralora con el fin de establecer la responsabilidad
de los funcionarios que incurrieron en una falta. La Contralora slo tiene la facultad de
proponer las medidas disciplinarias que considere adecuadas una vez que estableci la
culpabilidad.
Reparos- Responsabilidad civil: se refiere a la impugnacin que hace la Contralora de
alguna rendicin de cuentas. El reparo se presenta ante al J uzgado de Cuentas que inicia el
juicio respectivo.
Denuncias a la Justicia Ordinaria- Responsabilidad Penal: si la Contralora en sus
revisiones constata un delito, debe presentar los antecedentes a la justicia, donde el Estado es
representado por el Consejo de Defensa del Estado.
Fiscalizacin de las Corporaciones Municipales: la Contralora fiscaliza a estas entidades
en cuanto al uso de aportes y subvenciones fiscales y municipales que reciben.

40

Adems, el control externo lo ejercen jurisdiccionalmente los Tribunales de J usticia y la
comunidad, aunque esta ltima forma de fiscalizacin no se produce en la prctica, a pesar de que
la ley establece que cualquier vecino puede denunciar las irregularidades ante la Contralora, el
Alcalde o los Tribunales de J usticia.



3.4.2 Control Interno

La fiscalizacin interna se ejecuta en primera instancia a travs del control por va
jerrquica que realiza en la propia Municipalidad sobre el apego a la legalidad y la eficiencia que
tienen los distintos estamentos que la forman. Pero adems del control jerrquico hay tres rganos
que se ocupan especialmente de la fiscalizacin:
Alcalde
Concejo
Unidad de Control

3.4.2.1 Alcalde
Al Alcalde como mxima autoridad de la comuna le corresponde velar por el apego a la
legalidad dentro de la Municipalidad y por el cumplimiento de los distintos planes aprobados. Para
lograr esto debe ejercer un control jerrquico permanente sobre sus subordinados.

3.4.2.2 El Concejo
Una de las tareas ms importantes del Concejo es la labor fiscalizadora que realiza dentro
de la Municipalidad. Como es un rgano colegiado, los Concejales no pueden ejercer la facultad
fiscalizadora en forma individual, por lo tanto, deben manifestar su voluntad a travs de acuerdos.
Facultades fiscalizadoras del Concejo.
fiscalizar el cumplimiento de los planes y programas de inversin municipales
fiscalizar la ejecucin del Presupuesto Municipal
fiscalizar las actuaciones del Alcalde y formularle las observaciones que le merezcan
poner en conocimiento de la Contralora General los actos u omisiones y resoluciones del
Alcalde que estime ilegales
denunciar a los Tribunales hechos delictivos cometidos por el Alcalde
citar o pedir informe a los organismos o funcionarios municipales, a travs del Alcalde, cuando
lo estime conveniente para pronunciarse sobre las materias de su competencia
solicitar informe a las entidades que reciban aportes municipales
41
fiscalizar las unidades y servicios municipales
supervisar el cumplimiento del Plan de Desarrollo Comunal
evaluar la gestin del Alcalde, especialmente para verificar que los actos municipales se hayan
ajustado a las polticas, normas y acuerdos adoptados por el Concejo.
el Concejo puede disponer la contratacin de una auditora externa que evale la ejecucin
presupuestaria y el Estado de situacin financiera del municipio


Para poder llevar a cabo su tarea fiscalizadora, la ley le entrega a los Concejales una serie
de derechos que se detallan a continuacin.

Derechos de los Concejales
derecho a ser informado plenamente por Alcalde de todo lo relacionado con la marcha y
funcionamiento de la municipalidad, sin entorpecer las operaciones de sta
plantear en el seno del Concejo, las inquietudes que le asistan
recurrir al Tribunal Electoral Regional para que remueva al Alcalde si existe una causa de
inhabilidad
formular denuncias a la Contralora General y a los Tribunales
ejercer encomendaciones especficas que le haga el Concejo para recopilar informacin en
una determinada unidad de la Municipalidad.

3.4.2.3 La Unidad de Control
Esta unidad debe efectuar una serie de actividades que tienen como objetivo fiscalizar
internamente el funcionamiento de la Municipalidad y apoyar tanto al Alcalde como al Concejo en
sus respectivas tareas. Es un estamento muy importante en la estructura de control de la
Municipalidad.
Funciones de la Unidad de Control.
realizar auditoras internas en la Municipalidad con el objeto de fiscalizar la legalidad de su
actuacin.
controlar la ejecucin financiera y presupuestaria de la Municipalidad
representar al Alcalde los actos municipales que estime ilegales, informando siempre al
Concejo
colaborar directamente con el Concejo para el ejercicio de sus funciones fiscalizadoras
asesorar al Concejo en la definicin y evaluacin de las auditoras externas.
Como es una unidad que puede entrar fcilmente en conflicto con el Alcalde, su jefe se elige
mediante un concurso pblico y su nombramiento requiere de la aprobacin del Concejo. Adems,
slo puede ser removido por las mismas causales que cualquier funcionario mediante un sumario.
42

3.4.2 Comentarios acerca del sistema de fiscalizacin.

Varias han sido las historias de corrupcin en las Municipalidades que se han dado a
conocer a travs de la prensa en los ltimos aos. Sin embargo, cuando se pregunta sobre la
envergadura real de este fenmeno, los expertos responden que la corrupcin en las comunas
chilenas es baja, excepto casos puntuales.
En general este delito se circunscribe a funcionarios que agilizan un trmite recibiendo
algn regalo a cambio, lo que es fomentado por los bajos sueldos que perciben. Realidad que es
corroborada por investigaciones realizadas tanto por el Centro de Estudios Pblicos y por informes
de la Contralora.
Otro fenmeno que no es directamente corrupcin, pero que s la bordea, es la
componenda entre Alcalde y Concejales. Donde los ltimos comprometen su voto a cambio de un
favor del edil.
En cuanto al sistema de fiscalizacin que tiene el actual rgimen se concuerda en
calificarlo de bueno, aunque siempre, como se plantea, hay puntos que se pueden mejorar.
Una de las debilidades que presenta, es el exceso de trabajo que tiene la Contralora.
Situacin que se ve agravada por la cantidad de denuncias que recibe y que tiene que investigar,
las que muchas veces, son pequeeces. Adems, adolece de una dotacin de personal
insuficiente. Por esta razn, la Contralora se dedica casi nicamente a verificar las denuncias, sin
alcanzar a realizar las visitas de fiscalizacin peridica que debiera hacer.
La importancia de las inspecciones en terreno se constata en que los Alcaldes manifiestan
que para ellos significan un apoyo en su gestin. Porque cuando se realizan la Contralora efecta
alcances sobre las cosas que se estn haciendo mal, lo que le permite al municipio corregir sus
errores.
Otro inconveniente que surge del recargo de actividad que tiene la Contralora, es que las
fiscalizaciones son muy lentas. Por lo general, las resoluciones salen mucho tiempo despus de
realizadas las denuncias. Generalmente cuando la persona que cometi la infraccin ya no est en
su cargo y la ciudadana se olvid del caso. Adems, se manifiesta que, aunque las resoluciones
que dicta esta entidad se apegan a la ley, muchas veces por la falta de tiempo, son superficiales.
Por otra parte, segn los expertos, la Contralora debiera tener no slo facultades para
fiscalizar y luego proponer las penas, sino que directamente para sancionar. As, aseguran, el
procedimiento sera ms efectivo, ya que en la actualidad muchos de los culpables quedan sin
castigo. Hoy la Contralora slo puede proponer las sanciones al Alcalde, quien puede aumentarlas
o rebajarlas. En tanto, si el edil comete alguna irregularidad, la Contralora se limita a informar al
Concejo que decide si lo denuncia al Tribunal Electoral para removerlo o no. Sucede que si el
43
Concejo es polticamente proclive al Alcalde este permanece muchas veces en su puesto, a pesar
de su delito.
En el mbito de la fiscalizacin interna la Unidad de Control realiza un importante trabajo
de apoyo para la gestin tanto del Alcalde, como del Concejo. Es este departamento el que avisa
cuando alguien se est apartando de la legalidad, antes de que los errores sean irremediables. Por
esto los expertos apoyan la idea de fortalecer crecientemente su independencia y profesionalismo.
Pero en esta unidad tambin tiene inconvenientes. Por una parte, hay Municipalidades donde
existen constantes roces entre ella y el Alcalde. Tambin se dan casos en que la Unidad de
Control no realiza en forma ptima su trabajo por miedo a tener un conflicto con el edil. Pero el
problema ms complicado es que en varios municipios del pas simplemente no existe la Unidad
de Control, y por lo tanto, no hay nadie que advierta sobre los errores que se estn cometiendo.
La crtica que se le hace, en tanto, a la labor fiscalizadora del Concejo, es que ste realiza,
a veces, investigaciones que lo nico que buscan es entorpecer la labor del a Alcalde por razones
polticas, situacin corroborada en un estudio sobre corrupcin realizado por el Instituto Libertad y
Desarrollo
12
. Se plantea que actualmente la mayora de las denuncias de los Concejos se refieren
a faltas realmente menores. Esta situacin se revertira, segn los expertos, si se separaran las
elecciones de Alcaldes y Concejales.
Pero hay veces en que el Concejo es del mismo partido o coalicin del Alcalde, y por lo
tanto, los Concejales no se molestan en fiscalizar. En el mismo estudio realizado por el Instituto
Libertad y Desarrollo se seala que el Control que ejerce el Concejo sobre el Alcalde es alto, pero
que, sin embargo, rara vez los Concejales acusan a un Alcalde de su mismo partido
13
. En estos
casos los expertos echan de menos la posibilidad que un Concejal, o un grupo de ellos, puedan
llevar adelante una investigacin sin tener que contar con el acuerdo de todo el Concejo.
Por otra parte, se sostiene que la fiscalizacin es una de las tareas ms importantes de
los Concejales, pero que estos no alcanzan a realizarla acuciosamente, por falta de tiempo.
Situacin que se revertira si los Concejales le pudieran dedicar ms horas al trabajo municipal,
como se plantea en el captulo 3.2.3.
La participacin de la ciudadana en la fiscalizacin de las Municipalidades es fundamental
segn los entendidos. Sin embargo, en nuestro pas casi no se produce. Por esta razn se
sostiene que habra que potenciarla aumentado la transparencia del actuar municipal. Publicando,
por ejemplo, las actas de los Concejos, las licitaciones o los dictmenes de la Contralora. Estas
informaciones debieran ser fcilmente asequibles para el ciudadano (a travs del diario, carteles
en los paraderos de buses, metro etc), porque es un mito pensar que actualmente alguien va a ir a
la Municipalidad a buscarlas.


12
Alfredo Rehren, "Corrupcin y poltica local en Chile", en Corrupcin y Gobierno, Instituto
Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1999. pg. 124
44
3.5 El financiamiento de las Municipalidades

Las Municipalidades perciben un ingreso que alcanz el 2,9% del Producto Interno Bruto
del pas en 1997, mientras que el Gobierno central tuvo entradas del 25,6% en 1996 y del 24,6%
en 1995
14
.
Los ingresos municipales se dividen en ingresos propios, ingresos provenientes de los
fondos nacionales y recursos provenientes del gobierno central o regional.

3.5.1. Los ingresos propios.
Son los ingresos que por ley le corresponden al municipio y que entran directamente a sus
arcas. Se dividen en permanentes y no permanentes segn sea su estabilidad en el tiempo.

3.5.1.1. Ingresos propios permanentes.
Estn compuestos por tres tems distintos. En primer, lugar los ingresos tributarios
(impuestos que cobra el municipio), de cuya recaudacin una parte va al Fondo Comn Municipal.
Despus estn los derechos, que son los cobros que realiza la Municipalidad a las personas que
usan los servicios que presta. Por ltimo, estn los ingresos provenientes de multas e intereses, o
de rentas e inversiones. Para mayor claridad los ingresos propios permanentes se detallan en el
siguiente cuadro.
Cuadro 4. Ingresos Municipales Propios
A) Ingresos Tributarios
Permisos de circulacin de vehculos - 50% beneficio municipal
- 50% Fondo Comn Municipal
Patentes municipales - comerciales
- industriales
- alcoholes
- profesionales
Impuesto territorial - 40% beneficio municipal
- 60% Fondo Comn Municipal
B) Derechos Municipales
C) Otros



13
Alfredo Rehren, op. cit. pg. 124
14
Rosanna Costa, "Financiamiento y estructura regional", en El Gobierno de las personas, Instituto
Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1998. pg. 98
45
a) Ingresos tributarios.
Los impuestos que puede recaudar la Municipalidad estn establecidos por ley, son los
mismos para todo el pas, y slo pueden ser modificados por iniciativa exclusiva del Presidente de
la Repblica. A su vez es el Gobierno central el que determina quines estn exentos.
Actualmente las comunas tienen derecho a cobrar tres:

Cuadro 5. Impuestos Municipales
Permiso de circulacin: grava todos lo vehculos que transitan por las calles dependiendo de su
valor. Un 50% de los fondos recaudados por el municipio en este tem van al Fondo Comn
Municipal.
Patentes municipales: stas gravan el ejercicio de toda actividad lucrativa en la comuna.
Impuesto territorial: es un impuesto de bienes races que se aplica sobre el avalo de ellos. Un
60% de los fondos recaudados por el Municipio en este tem van al Fondo Comn Municipal.


b) Derechos
Son los cobros que realiza el municipio por los servicios que presta y por los permisos y
concesiones que otorga. Las tasas de estos derechos que no estn fijadas por ley, se establecen a
travs de ordenanzas municipales, una vez al ao.
Actualmente las Municipalidades cobran los siguientes derechos:

Cuadro 6. Derechos Municipales
Derechos de urbanizacin y construccin otorgados por la unidad de obras municipales
Derechos por extraccin de arena, ripio u otros materiales
Derechos de propaganda que se realicen en la va pblica
Derechos por concesiones de uso y goce de las playas
Derechos cobrados por exmenes de conductores y otorgamiento de licencia de conducir
Derecho de aseo.
Derechos por ocupacin de la va pblica por escombros, materiales de construccin,
andamios y cierres.





46
c) Otros.
Son los ingresos que percibe la Municipalidad por multas e intereses, operaciones pendientes y
operaciones de aos anteriores, ventas de bienes y servicios, fluctuaciones de deudores y rentas
de inversiones.

3.5.1.2 Ingresos propios no permanentes.
Estos ingresos estn compuestos por la venta o remate de bienes muebles de propiedad
de la Municipalidad, la venta de activos financieros, los ingresos provenientes del sector privado
por transferencias y el precio de especies encontradas, como animales aparecidos y no
reclamados por los dueos. Pero el ingreso ms importante de ste tem corresponde a la
asignacin que recibe cada Municipalidad del Fondo Comn Municipal, que no es constante
porque el ejecutivo cambia su distribucin cada cierto tiempo, como va a ocurri el ao pasado.

a) Fondo Comn Municipal
El Fondo Comn Municipal es un mecanismo de redistribucin de los ingresos municipales
que tiene como finalidad apoyar a las municipalidades de menores recursos. La idea es que las
comunas de menor capacidad financiera reciban un aporte mayor.
Se compone por un aporte del Gobierno Central, que debe ser establecido en la ley de
Presupuesto de la Nacin, pero no se ha pagado siempre, y por los aportes que realizan las
Municipalidades. En 1998 el Fondo Comn Municipal distribuy 215 mil millones de pesos entre las
comunas del pas.
Este dinero es administrado por la Subsecretara de Desarrollo Regional que depende del
Ministerio del Interior y cuyas oficinas centrales estn en Santiago.

Cuadro 7. Composicin del Fondo Comn Municipal.
60% impuesto territorial de todos los municipios
50% del impuesto de permisos de circulacin
un 50% del 1% sobre el precio de venta en la transferencia de vehculos con permiso de
circulacin
55% de lo que recaude la Municipalidad de Santiago y un 65% de lo que recaude la
Municipalidad de Providencia, Las Condes y Vitacura, en el cobro de patentes comerciales y
alcohlicas.




47
La distribucin del Fondo Comn Municipal se realiza siguiendo dos pautas distintas, que
se detallan a continuacin:

El 90% del Fondo Comn Municipal se distribuye segn la siguiente frmula:
- 10% por partes iguales entre las comunas
- 10% en relacin con la pobreza relativa de las comunas medida por los indicadores que
establece un reglamento
- 15% en proporcin directa a la poblacin de cada comuna
- 30% en proporcin directa al nmero de predios exentos del impuesto territorial de cada comuna
con respecto a los predios exentos del pas
- 35% menor ingreso propio municipal por habitante en relacin al promedio nacional

El restante 10% del Fondo Comn se distribuye de la siguiente manera:
- 50% para promover la eficiencia en la gestin municipal
- 50% para apoyar proyectos de prevencin de emergencias o gastos derivados de ellas.

Los coeficientes de asignacin del Fondo Comn Municipal son readecuados por el
Gobierno Central cada tres aos. El ltimo cambio se materializ en diciembre de 1998 y caus
molestia entre los Alcaldes porque las Municipalidades pobres y que ms dependen de este fondo
(algunas casi hasta en un 90%), van a ver seriamente mermada la cantidad que reciben de l. Sin
embargo, la Subsecretara de Desarrollo Regional explic que estas comunas seran beneficiadas
por un aporte directo del Gobierno Central. Pero la Asociacin Chilena de Municipalidades, sostuvo
que la suma ofrecida que alcanza los $2.000 millones no es suficiente para ayudar a los
municipios afectados, ya que slo cubre un 50% de la baja que sufrirn en sus ingresos.

3.5.1.3 Ingresos delegados.
Corresponde a los aportes que realiza el Gobierno central para los servicios de educacin
municipalizada, atencin primaria de salud, atencin de menores y mantencin de cementerios.
Estos fondos no se integran en la gestin municipal sino que forman parte de presupuestos
independientes.

3.5.1.4 Recursos externos
Se refieren a los fondos pblicos que entrega el gobierno central o regional para financiar
actividades o proyectos especficos en las municipalidades

3.5.2. Ingresos provenientes del Gobierno Regional

48
Los ingresos con los que cuenta el Gobierno regional se fijan en la ley de Presupuesto de
la Nacin. Estos fondos que vienen del Gobierno Central son canalizados a las comunas a travs
de diferentes mecanismos.
Las Municipalidades no tienen mucha injerencia en estos dineros, sin embargo, se incluyen
en el informe porque son fondos con los que cuenta la comuna para llevar a cabo proyectos. El
ms importante es el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, que le permite financiar a las
Municipalidades proyectos propios.

3.5.2.1 Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FDNR)
Este fondo cuyo monto es establecido en la ley de Presupuesto de la Nacin, est
destinado al desarrollo de infraestructura social y econmica en las regiones, con el objeto de
obtener un desarrollo territorial armnico.
Del FDNR se le fija a cada regin una cuota. Un 90% se asigna segn las condiciones
socioeconmicas y territoriales de cada regin, en relacin con contexto nacional. El 10% restante
se usa como estmulo a la eficiencia y para casos de emergencia.
Para acceder a estos fondos las Municipalidades le presentan proyectos al Gobierno
Regional. Cuando estos cuentan con un informe favorable del Ministerio de Planificacin que
analiza su rentabilidad, son estudiados por el Intendente. ste le propone al Concejo Regional los
proyectos a los que entregara los dineros, y es el organismo colegiado quien finalmente decide
qu proyectos sern financiados con los fondos del FDNR.
Parte del FDNR es financiado por un crdito que recibe el Estado Chileno del Banco
Interamericano de Desarrollo. Los recursos que provienen de este prstamo tienen que cumplir
con los trminos del convenio que suscribi Chile con el Banco, que en lneas generales establece
que los fondos deben favorecer a la poblacin de menores ingresos de cada regin, para financiar
proyectos de los sectores de educacin, salud, vialidad urbana, rural, agua potable, alcantarillado
urbano y electrificacin rural.
Por otra parte, la norma establece otros recursos que por ley o por convenio le sean
traspasados al Gobierno Regional se pueden sumar al FDNR. Estos fondos conocidos como
Provisiones, son transferencias de recursos del Gobierno Central, que se destinan directamente a
las regiones para el desarrollo de reas especficas. Por lo tanto, el mbito de inversin no es de
decisin regional.
En el siguiente cuadro se puede apreciar la evolucin que ha tenido el FDNR en los
ltimos aos:

Cuadro 8. Evolucin del Fondo Nacional de Desarrollo Regional
Programas Ley Presup.
1996
Ley
Presup.
Ley Presup.
1998
Var.
98/97
Var.
98/96
49
MM$ '98 1997
MM$ '98
MM$ '98
FDNR
Tradicional y
BID

83.422

90.089

94.929

5,4%

13,8%
FDNR
Proviciones

28.494

33.859

52.790

55,9%

85,3%
Total
FDNR

111.916

123.949

147.718

19,2%

32,0%

Fuente: Rossana Costa, "Financiamiento y estructura regional", en El Gobierno de las personas, Instituto Libertad
y Desarrollo, Santiago, Chile, 1998. pg. 108.

En el esquema se puede apreciar que los fondos del FDNR han aumentado en los ltimos
aos. Sin embargo, las Provisiones, que no implican decisin regional directa, son las que ms han
crecido. Segn un estudio realizado por el Instituto Libertad y Desarrollo los tems de Provisiones
se han diversificado en los ltimos aos, y este tipo de asignaciones ha aumentado en un 56%
entre 1997 y 1998.
15


3.5.2.2 Programas de Inversin Sectorial de Asignacin Regional. (IRAL)
La Ley de Presupuesto de la Nacin tambin incluye un tem que corresponde al
financiamiento de estudios preinversionales, programas y proyectos de inversin, que siendo
responsabilidad de un ministerio se materializan en una regin. Le corresponde al Gobierno
Regional resolver la distribucin de dichos recursos entre proyectos especficos que cumplan con
los criterios de elegibilidad que establezca el ministerio respectivo. Variados son los programas
ISAR que se desarrollan en las diferentes comunas del pas gracias a la iniciativa de los distintos
ministerios:
Programa de Mejoramiento de Barrios y Lotes con Servicios que depende del Ministerio del
Interior
Programas del Fondo de Solidaridad e inversin Social que depende del Ministerio de
Planificacin.
Programa de Agua Potable Rural que depende del Ministerio de Obras Pblicas
Programa de Conservacin de Caminos Secundarios que depende del Ministerio de Obras
Pblicas
Programa de Infraestructura en el Sector Deportes y Recreacin que depende de la Direccin
General de Deportes y Recreacin del Ministerio de Defensa

15
Rossana Costa. op. cit pg. 110
50
Programa de Pavimentacin Urbana del Ministerio de vivienda y Urbanismo
Programa de Consultorios Metropolitanos del Ministerio de Salud.

3.5.2.3 Programas de Inversin Regional de Asignacin Local (IRAL)
Se trata de la misma modalidad de inversin que el ISAR, sin embargo, en este caso es el
gobierno local, quin respetando las exigencias de los ministerios, elige a los proyectos que sern
favorecidos por estos recursos.
Programas de Inversin Regional de Asignacin Local que se realizan actualmente:
Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunitario que es administrado por la
Subsecretara de Desarrollo Regional
Programa FOSIS: Desarrollo Productivo Rural, Generacin de Capacidades en Localidades
Pobres y el Programa de Apoyo a Grupos Vulnerables dependientes del Ministerio de
Planificacin.

3.5.2.4 Convenios de Programacin.
Son acuerdos formales entre uno o ms gobiernos regionales y uno o ms ministerios, que
definen las acciones relacionadas con los proyectos de inversin que ellos concuerdan en realizar,
en un plazo determinado.
Estos convenios se comenzaron a aplicar desde 1996. Se han firmado 9 en ocho regiones
abarcando una inversin total de M$ 99.355 cuyo plazo es de entre 2 y 6 aos. Este instrumento
ha permitido financiar proyectos que requieren grandes recursos, y que por esto quedaban fuera
del alcance de los FDNR. An no se pueden evaluar porque su aplicacin es muy reciente.
16


En el siguiente cuadro se muestra un resumen de la inversin que se realiza en las
regiones.







Cuadro 9. Inversin Regional en comparacin con inversin pblica
Programas Ley Presup.
1996
Ley Presup.
1997
Ley Presup
1998
Var.
98/97
Var.
98/96

16
Rossana Costa. op. cit. pg 115.
51
MM$ '98 MM$ '98 MM$ '98
FDNR 111.916 123.949 147.718 19,20% 32,00%
ISAR 78.993 81.643 93.138 14,10% 17,90%
IRAL 19.802 22.443 20.101 -10,40% 1,50
Total
ISAR/IRAL

98.794

104.086

113.239

8,80%

14,60%
Conv. Prog. 8.451 24.378 95.194 290,50% 1026,50%
Total Inversin Regional 257.212 269.163 376.532 39,90% 46,45%
Total Inversin Pblica 1.167.989 1.252.821 1.370.100 9,40% 13,30%

Del cuadro anterior se desprende que los fondos invertidos en las regiones han aumentado
significativamente en los ltimos aos. Sin embargo, siguen siendo slo un 27,5% del total de la
inversin pblica del pas.

3.5.3 Los ingresos en relacin con los gastos Municipales.
Los ingresos Municipales alcanzaron alrededor de 636.660 millones de pesos al ao
17
. La
mayor entrada la obtienen las comunas a travs de los impuestos municipales y por las
asignaciones que les llega del Fondo Comn Municipal. En tanto, los mayores gastos los realizan
en bienes y en servicios de consumo y en personal.
Segn los datos entregados por un estudio realizado por el Instituto Libertad y Desarrollo,
las Municipalidades Chilenas generan anualmente un supervit de 79.120 millones de pesos. Sin
embargo, esta cifra se reduce radicalmente a $ 30.146 millones si se considera el gran dficit que
se produce en los servicios traspasados y que afecta directamente a los municipios: $ -29.634
millones y $ -19.026 millones, en educacin y salud respectivamente
18
.
De estos datos se puede inferir que los servicios traspasados son actualmente la gran
sangra de las comunas chilenas.

3.5.4 Comentarios acerca del financiamiento municipal.

Los ingresos propios permanentes que tienen las Municipalidades chilenas (Impuestos,
patentes y derechos), o sea, de los que pueden hacer uso sin restricciones, son bastante
restringidos. Razn por la cual las comunas, unas ms, otras menos, dependen para su

17
Segn datos de 1997 de Rossana Costa. op. cit. pg. 119- 120
18
Rossana Costa, op. cit.pg. 119- 120
52
financiamiento del gobierno central y de las decisiones que ste tome. Porque como reza el dicho
popular "el que pone la plata pone la msica".
Esta situacin es an ms dramtica en las comunas ms pobres, porque para ellas su
ingreso propio es an menor. Esto se debe a que no recaudan grandes sumas a travs de los
impuestos territoriales y el permiso de circulacin que son los que en general reportan ms dinero.
Esto se produce porque se trata de impuestos patrimoniales y es difcil que alguien en una comuna
pobre como La Pintana, pague un permiso de circulacin por un Mercedes Benz.
Como los tributos ocupan un puesto tan importante dentro de los ingresos propios de las
Municipalidades, stas se han esforzado en los ltimos aos por captarlos. Se realizan grandes
campaas para que las personas paguen su permiso de circulacin en cierta Municipalidad, y se
ha reforzado la recaudacin del impuesto territorial y el pago de las patentes profesionales. A
travs de estos sistemas las Municipalidades han logrado aumentar sus ingresos propios.
Sin embargo, el actual sistema es criticado desde diferentes puntos de vista. Primero se
plantea que gran parte de los recursos que entran a las arcas municipales por esta va, van
finalmente al Fondo Comn Municipal (50% Permiso de Circulacin y 60% Impuesto territorial). Por
esta razn muchos Alcaldes argumentan que las grandes campaas finalmente no valen el
esfuerzo.
El segundo argumento que se esgrime es que las personas no identifican estos impuestos
con el trabajo de las Municipalidades. En realidad le pierden la pista a los dineros que pagan, y no
saben quin es responsable por ellos. Adems, los ciudadanos desconocen cules son los
servicios que deben esperar a cambio de los tributos que pagan, lo que dificulta una evaluacin
adecuada de la gestin municipal. Por esto se plantea que las Municipalidades se debieran
financiar en mayor medida a travs de la prestacin de servicios, y no por la va de impuestos. De
esta manera las personas podran castigar o premiar a una Municipalidad dependiendo de la
calidad del servicio que preste.
Pero hay voces que sostienen que la solucin sera que los impuestos netamente locales
se cobren por las Municipalidades y pasen a formar ntegramente parte de su presupuesto. As se
incentivara la recaudacin por parte de los municipios, y la ciudadana sabra a quien exigirle por
la administracin de estos dineros. Adems, se plantea la posibilidad de que parte de otros
impuestos como del IVA, queden en las arcas municipales.
Otro argumento que se esgrime en contra del actual sistema de impuestos municipales es
que su monto es establecido por el Gobierno Central uniformemente para todo el pas, tomando
ste en la prctica, decisiones sobre las finanzas locales. Hay personas que plantean que las
Municipalidades debieran tener la libertad para fijarlos incentivando, por ejemplo, el
establecimiento de fbricas en su comuna.
53
Adems, se critica el hecho que las exenciones a estos impuestos las fija el gobierno
Central, el que, sin embargo, no las subvenciona porque no entrega fondos a las Municipalidades
para cubrir los beneficios que concede.
En cuanto a los derechos municipales, se sostiene que estos debieran ser cobrados por
todos los servicios que presta la Municipalidad. En el sistema actual estos son financiados, por
ejemplo, por los impuestos. Si se cobrara por cada servicio, los usuarios podran identificar lo que
sucede con su dinero y la fiscalizacin ciudadana sera ms directa y exigente. Adems, los
electores podran votar en forma ms informada porque sera ms fcil identificar las buenas y
malas gestiones de los Alcaldes.
En tanto, una de las crticas ms recurrentes que se le hace al Gobierno central, es que no
aporta dineros al Fondo Comn Municipal, a pesar de que esta obligacin est fijada por ley. Los
expertos sostienen que el Gobierno Central podra descentralizar los recursos pblicos
distribuyendo los dineros a travs de este fondo. Manifiestan que hoy el FCM lo nico que hace es
redistribuir los ingresos de las Municipalidades y que finalmente se "reparte pobreza".
Otro punto que se ataca en relacin con el Fondo Comn Municipal es que, segn los
entendidos, los criterios segn los que se reparte son poco claros, subjetivos y poco confiables.
Por esto se dara el contrasentido de que existen comunas pobres, que aportan ms al FCM de lo
que reciben de l. Esto sucede, por ejemplo, con las comunas calificadas como rurales y cuya
poblacin es pequea.
Tambin se critica que los coeficientes de asignacin para cada Municipalidad varen cada
tres aos, porque los constantes cambios desestabilizaran los planes de desarrollo comunal que
elaboran las Municipalidades.
Adems, entre los municipios causa molestia que tratndose de platas municipales, ya que
lo que aporta el gobierno es mnimo o inexistente, la administracin de ellas est en manos del
Gobierno Central a travs de la Subsecretara de Desarrollo Regional, que depende del Ministerio
del Interior. Sostienen que los mismos dueos del fondo debieran administrarlo.
Como vimos anteriormente los dficit municipales se deben especialmente a los servicios
traspasados. Las asignaciones que entrega el gobierno para la salud y la educacin no son
suficientes para cubrir los gastos. A esto se suma que las negociaciones de los sueldos las
realizan los gremios de salud y educacin con el gobierno central. Muchas veces el gobierno
promete aumentos en ciertas asignaciones que finalmente paga por un ao, pero luego no ms.
Por esto se escuchan con tanta insistencia las voces que exigen al gobierno que si entrega una
funcin a las Municipalidades tiene que derivarlas debidamente financiadas, no como ocurre en la
actualidad. Segn los expertos se ha transformado en una prctica habitual responsabilizar a las
Municipalidades por actividades que antes eran del Gobierno, sin explicitar de dnde pueden sacar
los fondos para cumplirlas. Sin embargo, hay que agregar que el dficit de salud y educacin
tambin se debe a problemas de gestin.
54
El Fondo Nacional de Desarrollo Regional, que en la prctica financia gran parte de los
proyectos de mayor envergadura de las comunas, tambin tiene sus retractores. Primeramente se
critica que en los ltimos aos las Provisiones, sobre las que el gobierno regional y comunal no
tiene tanta injerencia, han aumentado en un porcentaje mucho mayor que el FDNR tradicional.
Pero uno de los puntos ms enjuiciados por las personas que trabajan en el tema municipal, es la
forma en que se asignan los recursos del FDNR. Sostienen que el sistema es poco transparente,
ya que nunca se publican las razones que tuvo el Concejo Regional para elegir tal o cual proyecto.
Muchos Alcaldes denuncian que existen cuoteos polticos y que la aceptacin de un proyecto no
depende tanto de su calidad, sino que de la capacidad del Alcalde para hacer lobby. Se sostiene
con insistencia que estos fondos debieran ser asignados a travs de una licitacin pblica a la que
postulen los municipios.
En el caso del FDNR nuevamente las comunas ms pobres estn en desventaja. Sucede
que como stas tienen generalmente una planta ms pequea y menos recursos, se ven en serias
dificultades para presentar buenos proyectos. Entonces sus propuestas muchas veces son
rechazadas, siendo que se trata de comunas con problemas econmicos.
Los fondos que asigna el Gobierno a la Regiones a travs de los ministerios (ISAR- IRAL)
tambin han aumentado en los ltimos aos. Sin embargo, los defensores de la autonoma
municipal, sostienen que estos fondos debieran ser traspasados directamente y sin limitaciones a
las Municipalidades. Porque actualmente los que deciden en qu rea se invertirn, son los
ministerios. Los Alcaldes sostienen que ellos generalmente ocuparan las platas que les llegan de
estas reparticiones en otras cosas, que consideran mucho ms importantes para sus comunas que
las prioridades que establecen los ministerios.
Los expertos en Municipalidades y tambin las autoridades que estn a cargo de estos
rganos, sostienen que actualmente no existe una real descentralizacin fiscal en Chile, ya que la
mayora de los recursos son gastados directamente por el gobierno Central (72,5%) o bien ste
mantiene un fuerte control sobre los que entrega a los municipios.
Se plantea que una real descentralizacin pasa no slo por delegar funciones y
responsabilidades, sino que tambin por acompaar stas de los recursos necesarios para
atenderlas. No va a existir real autonoma municipal si no existe libertad de parte de las
Municipalidades para manejar los recursos. Por estas razones muchos proponen una real
descentralizacin del tesoro pblico, entregndole directamente a las Municipalidades los fondos,
para que stas, basndose en la cercana que tienen con la gente, decidan cules son las mejores
inversiones. Una proposicin es que esta descentralizacin del tesoro pblico se haga a travs de
un fuerte aporte del Gobierno Central al Fondo Comn Municipal.
3.5 Participacin Ciudadana

55
Como se coment en el captulo 2.3 de este informe, el sistema de participacin ciudadana
que contemplaba la ley de municipalidades, cambi profundamente con la reforma que se aprob
en 1998. En primer lugar la manera de participacin ciudadana es ahora mucho ms flexible,
dejndole a cada Municipalidad la posibilidad de establecer su propia ordenanza relativa al tema.
Tambin se modific la composicin del Concejo Econmico Social, rgano que como reconocen
los entendidos, nunca funcion en todas las Municipalidades de la manera esperada. Tambin se
introdujeron instancias de participacin ms directa de la comunidad, como las oficinas de
reclamos.

3.6.1 Las instancias de participacin.

La nueva ley establece que cada Municipalidad debe fijar en una ordenanza las
modalidades de participacin de la ciudadana, considerando las caractersticas singulares de
cada comuna tales como el territorio, la localizacin de los asentamientos humanos, las
actividades, etc.
Una de las modalidades de participacin que establece la ley para todo el pas, es el
derecho que tiene la ciudadana de asistir a las sesiones del Concejo. Adems, los vecinos tienen
derecho a revisar la cuenta pblica que hace anualmente el Alcalde y las auditoras que se realizan
en el municipio. Sin embargo, estas son oportunidades de las que pocos hacen uso.
Por otra parte, en cada comuna debe existir un Consejo Econmico Social, compuesto por
representantes de la comunidad organizada (juntas de vecinos, asociaciones gremiales etc.),
teniendo cada municipalidad la libertad de integrar los grupos que considere importantes. Antes de
las modificaciones de 1998 la ley estableca qu grupos podan participar.
El Concejo Econmico Social es un rgano asesor de la Municipalidad cuya tarea principal
es asegurar la participacin de las organizaciones comunitarias en el que hacer municipal. La
integracin, organizacin, competencias y funcionamiento de estos consejos son determinados por
cada Municipalidad segn sus propias necesidades. Sin embargo, se establece que durarn cuatro
aos y que sern presididos por el Alcalde. ste le debe informar sobre los presupuestos de
inversin, el plan de desarrollo comunal y el plan regulador, materias sobre las que se debe
pronunciar junto con evaluar la cuenta pblica del Alcalde y la cobertura y eficiencia de los
servicios municipales.

3.6.2 Las audiencias pblicas y las oficinas de reclamos.

56
La ley establece que se realizarn audiencias pblicas en las que el Alcalde y el Concejo
conocern las materias de inters comunal que les planteen los ciudadanos. Estas audiencias se
convocarn cuando lo soliciten ms de cien pobladores en las comunas de ms de 5.000
habitantes, en las ms pequeas el nmero lo establecer el Alcalde.
Para solicitar una audiencia pblica los ciudadanos deben presentar un escrito al Concejo
en el que manifiesten las materias que quieren tratar y su fundamento, ste debe ir acompaado
por las firmas de los solicitantes de la audiencia.
Adems, cada Municipalidad debe mantener abierta al pblico una oficina de partes y
reclamos. Su funcionamiento se establecer a travs de una ordenanza.

3.6.3 Los Plebiscitos Comunales y las Consultas No Vinculantes.

El Alcalde con acuerdo del Concejo, a requerimiento de dos tercios de l, o por iniciativa de
los ciudadanos inscritos en los registros electorales (al menos 10% de los ciudadanos inscritos en
los registros electorales de la comuna), puede someter a plebiscito las materias de administracin
local relativas a inversiones especficas del desarrollo comunal, la aprobacin o modificacin del
plan de desarrollo comunal, la modificacin del plan regulador u otras de inters para la comunidad
local. Los resultados del plebiscito son vinculantes para la autoridad comunal, siempre y cuando
vote ms del 50% de los ciudadanos inscritos en el registro electoral.
Adems, del plebiscito la ley establece otro tipo de consulta popular para las comunas: las
consultas no vinculantes que se realizan sobre materias de inters comunal y se dirigen a la
poblacin mayor de 18 aos. Los resultados de estas consultas no obligan a las autoridades.

3.6.4 Reclamos ciudadanos.

Cualquier particular puede reclamar ante el Alcalde contra sus resoluciones u omisiones, o
las de sus funcionarios, que estime ilegales y que afecten el inters general de la comuna. Si el
reclamo es rechazado el afectado puede recurrir a la Corte de Apelaciones respectiva. La ley
establece que las Municipalidades incurrirn en responsabilidad por los daos que causen, la que
proceder especialmente por falta de servicio.

3.6.5 Comentarios acerca de la Participacin Ciudadana.

La participacin de la ciudadana en las Municipalidades es especialmente importante para
que las decisiones que sta tome sean realmente las que esperan y necesitan los vecinos.
57
Adems, le permite a stos manifestar su opinin antes de las prximas elecciones, y al Alcalde le
da la posibilidad de replantear sus proyectos.
Una de las mayores ventajas de las Municipalidades es, como se ha manifestado
repetidamente en este informe, su cercana con la gente. Sin embargo, esta relacin no se produce
siempre, sea por falta de inters de los vecinos, o por lo burocrtico de las vas de participacin
que propone el municipio.
Segn los expertos las Municipalidades chilenas han logrado mejorar su acercamiento a la
gente. Pero esto no se produjo gracias de los caminos tradicionales, sino que por las innovaciones
y la flexibilizacin. Sin embargo, aunque hay avance, se afirma que a las Municipalidades an les
falta escuchar la opinin de sus vecinos y aplicar los incentivos correctos para que stos
participen.
En general la ltima modificacin a la ley que permite que cada Municipalidad fije una
ordenanza de participacin ciudadana fue muy aplaudida. Fundamentalmente porque las
realidades en las comunas son muy distintas y tambin lo es la gente, con lo que las iniciativas
para captar su atencin tienen que ser forzosamente diferentes. Sin embargo, existe la
aprehensin que en algunas comunas se hagan muchas cosas y en otras nada, pero ese es el
precio de la descentralizacin.
En cuanto a la disposicin de participar en las actividades de los municipios, los expertos
plantean que las personas ya no van por iniciativa propia a la Municipalidad, ni toman parte de los
grupos organizados, como las juntas de vecinos. Esto ocurre especialmente en las grandes
ciudades, donde es muy difcil aglutinar a la gente. De hecho es sta una de las razones que se
apunta como culpable del fracaso de los Consejos Econmicos Sociales, cuya integracin antes
estaba estipulada por ley. Lo constituan organizaciones que en muchas comunas ya no existan o
estaban muy politizadas.
Por esta razn los entendidos plantean que hay que buscar la participacin de los vecinos
a travs de otras vas. Una de ellas es juntando a la gente que se ve afectada por un problema
puntual. Un ejemplo, sera la construccin de un centro comercial en cierta rea, la contaminacin,
o el trnsito. Se sostiene que la gente se acerca a las Municipalidades cuando se dan cuenta que
estos rganos son capaces de resolverles sus problemas cotidianos.
Otra forma de atraer a los ciudadanos es realizando ms publicidad sobre las cosas que se
hacen en una comuna. No se puede esperar que le gente se d el tiempo de ir a la Municipalidad
en el mundo agitado de hoy. Por eso se esgrime la posibilidad de dar a conocer las sesiones del
Concejo, las licitaciones, las actividades municipales, etc.; en los paraderos de micro, de metro,
supermercados o repartiendo boletines. Dndole as la posibilidad al poblador de estar informado
sin tener que hacer un esfuerzo adicional. Segn los versados, las personas van a participar
cuando sepan lo que est pasando, y se sientan personalmente tocados por los problemas.
58
Aunque este tipo de mecanismos ya existe en algunos municipios, falta mucho para que
las personas realmente participen. Por esto, se sostiene que las Municipalidades tendrn que ser
muy creativas en esta materia.
En cuanto a los plebiscitos, los expertos plantean que son iniciativas interesantes, pero
difciles de aplicar, debido a que estn muy reglamentadas. Adems, son demasiado caras.
Sostienen que las Consultas no vinculantes son ms fciles de realizar y ms baratas. Esta es una
forma de participacin ciudadana que est siendo cada vez ms utilizada en nuestro pas.
Aunque cualquier vecino tiene la posibilidad de reclamar al Alcalde una mala gestin y
llevar el problema incluso ante Tribunales, pocos son los que lo hacen, por pereza o por falta de
informacin. Los expertos dicen que en Chile la fiscalizacin de la ciudadana es muy escasa. A
esto se suma, dicen, que los procedimientos son engorrosos y que por esto los ciudadanos ni
siquiera piensan en empezar.
Hay sectores que manifiestan que en la ley chilena se echa de menos la posibilidad de la
revocacin del Alcalde. Este es un sistema que se aplica en otras partes del mundo, y que consiste
en que la ciudadana reuniendo cierta cantidad de firmas, puede destituir al Alcalde fuera de los
plazos legales. Los defensores de esta medida argumentan que obliga al edil a realizar una buena
gestin, porque sobre l pende siempre la posibilidad de ser fcilmente destituido.
Sin embargo, la iniciativa tiene tambin fuertes retractores, que sostienen que se puede
transformar en una caza de brujas. Argumentan que la ciudadana elige como sus representantes
a los Concejales y que estos tienen la facultad destituir al Alcalde si comete faltas.


3.7 Las asociaciones municipales.

La ley establece que las Municipalidades pueden asociarse para facilitar la solucin de
problemas que les sean comunes, o para lograr un mejor aprovechamiento de los recursos
disponibles.

Cuadro 10. Objetivos que pueden tener las asociaciones entre Municipalidades
la atencin de servicios comunes
la ejecucin de obras de desarrollo local
el fortalecimiento de los instrumentos de gestin
la realizacin de programas vinculados a la proteccin de medio ambiente, al turismo, a la
salud o a otros fines que les sean propios
la capacitacin y el perfeccionamiento del personal municipal
la coordinacin con instituciones nacionales e internacionales a fin de perfeccionar el rgimen
59
municipal


La ley permite que los fondos necesarios para el funcionamiento de las asociaciones, en
la parte que se acuerda aporte cada Municipalidad, se extraigan del presupuesto del municipio
respectivo.
La posibilidad de constituir asociaciones ha sido ampliamente aprovechada por las
Municipalidades chilenas. Existen las ms diversas asociaciones municipales con los ms variados
propsitos. Desde el uso comn de instalaciones o la contratacin conjunta de profesionales, hasta
las asociaciones temticas y regionales que teniendo los mismos problemas, buscan soluciones
en conjunto. Como ejemplo se pueden citar la Asociacin de Municipios Mineros, la Asociacin de
Municipios Rurales de la Regin Metropolitana, o la Asociacin de Municipios de la IX Regin.
Los involucrados afirman que la experiencia de estos grupos ha sido muy positiva, porque
se genera una instancia donde se pueden discutir las dificultades y buscar soluciones en conjunto,
compartiendo los gastos. Cada ao se forman nuevas asociaciones.
Pero la ms representativa de todas es la Asociacin Chilena de Municipalidades que
agrupa a las 341 comunas del pas.
3.7.1 Asociacin Chilena de Municipalidades.

En mayo de 1993 se realiz en Via y Valparaso la Asamblea Constituyente de la
Asociacin Chilena de Municipalidades, gracias a la iniciativa de Alcaldes y Concejales de distintos
partidos, apoyados por la Fundacin alemana Friedrich Ebert.
Est regida por los siguientes principios: el carcter voluntario de la afiliacin de los
municipios, la consideracin equitativa de ellos independiente de su tamao y recursos, y un
irrestricto pluralismo poltico y partidario tanto en sus estructuras directivas y tcnicas como en los
procesos operativos. La Asociacin se reconoce como un organismo poltico y tcnico
salvaguardando ambos sentidos en su que hacer.
Los objetivos generales de la Asociacin son:
promocin de la autonoma municipal a travs de la representacin de los intereses
municipales
la bsqueda del perfeccionamiento de la gestin municipal, a travs de la accin directa de los
propios municipios miembros, mediante programas y proyectos de capacitacin, estudios,
edicin de publicaciones tcnicas, entre otros.
19


19
Herrera, Nelson, "Finanzas Municipales", Serie Manuales Didcticos, Asociacin Chilena de
Municipalidades, Santiago, Chile, 1995, pg. 4
60
La ACHM realiza seminarios de capacitacin para funcionarios, Concejales y Alcaldes, edita
una revista para mantener informados a los municipios sobre los temas que les conciernen,
patrocina estudios sobre problemas comunes entre las Municipalidades, provee servicios de
asesora y asistencia tcnica a sus miembros, entre otras actividades.
Su rgano mximo es la Asamblea General de Municipalidades Asociadas que se rene cada
dos aos. A ella le compete orientar el funcionamiento de la Asociacin y aprobar al Plan de
Accin Bienal. La unidad Directiva est compuesta por los presidentes de las unidades regionales
de la asociacin, por tres representantes del respectivo Concejo Regional y por el Comit Ejecutivo
Nacional. Esta instancia se rene dos veces al ao. En tanto, el Comit Ejecutivo Nacional tiene 25
integrantes elegidos durante la Asamblea general. Ellos se renen mensualmente y eligen a la
Mesa Directiva de la Asociacin. El actual presidente de la Asociacin es Gonzalo Duarte, Alcalde
de la comuna de La Florida.

3.7.2 Comentarios acerca de las Asociaciones de Municipalidades.

Las asociaciones temticas y regionales son calificadas por los entendidos como
excelentes iniciativas que les permiten a los municipios buscar soluciones para problemas
especficos en conjunto y aprovechar mejor sus recursos. Estas asociaciones han aumentado
constantemente en los ltimos aos y han tenido xito es sus gestiones. Sin embargo, hay algunas
agobiadas por problemas econmicos, porque a los Municipios no les alcanza siempre el
presupuesto para solventar a parte de los gastos corrientes, los de una asociacin.
En relacin con la Asociacin Chilena de Municipalidades tambin se escuchan buenas
opiniones. Sobre todo porque ha sabido posicionarse como un actor poltico y social importante en
la defensa de la autonoma municipal. Adems, es una ayuda especialmente para los municipios
ms pequeos, en cuanto a capacitacin y apoyo tcnico. Por otra parte, mantiene informadas a
las distintas comunas de todo lo que ocurre con relacin al tema municipal.
Sin embargo, tambin se escuchan crticas. A pesar de que su presidente Gonzalo Duarte
la califica como el rgano del pluralismo poltico por excelencia, hay personas que sostienen que
se ha politizado, lo que entorpece su actividad. Esta realidad ha alejado a algunas personas del
trabajo de la Asociacin.


3.8 Los cambios que vienen

Como se pudo apreciar en el captulo referente a la historia del rgimen municipal chileno,
ste ha sufrido constantes cambios. Recin en marzo de este ao se promulgarn las ltimas
61
modificaciones que se le hicieron a la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades. Sin
embargo, con esto no terminaron las innovaciones al rgimen legal de los municipios.
Para este ao se espera el ingreso al parlamento o la discusin abierta de tres iniciativas
que afectan a las comunas. La primera es la ley que recoge la modificacin que se le hizo el
artculo 110 de la Constitucin. La segunda se refiere a la reforma de la Ley de Rentas, y la ltima
a los cambios de la Ley General de Urbanismo.

3.8.1 La modificacin del 110.

En 1997 se modific el artculo 110 de la Constitucin, con lo que qued establecido que
"las Municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrn crear o suprimir empleos y
fijar remuneraciones como tambin establecer los rganos o unidades que la ley orgnica
constitucional respectiva permita". Con esta modificacin se abre la posibilidad de flexibilizacin en
el mbito de la carrera funcionaria, los sueldos y la organizacin interna. Pero para llevarla a la
prctica es necesario hacer nuevamente modificaciones a la ley Orgnica Constitucional de
Municipalidades, que es el marco regulatorio para estas nuevas facultades de los municipios.
Esto significar un gran cambio en el rgimen municipal, por lo que las distintas instancias
involucradas como la Confederacin Nacional de Funcionarios Municipales, la Asociacin Chilena
de Municipalidades y la Subsecretara de Desarrollo Regional, decidieron trabajar en conjunto en
las innovaciones necesarias.
Desde que se firm un el "Acuerdo para la Modernizacin Municipal" en marzo de 1997, el
gobierno y las asociaciones se han reunido varias veces, llegando a una serie de acuerdos, que se
espera sean incluidos en la ley que mandar el ejecutivo durante este ao al Congreso. sta
debiera haber estado lista en enero, pero an faltan reuniones por realizar. Aunque el convenio al
que se lleg marca la pauta de sta, todava no se puede afirmar con certeza cmo sern
finalmente las modificaciones.
A continuacin se detallarn los temas sobre los que se ha llegado a un acuerdo
20
:



3.8.1.1 Creacin y supresin de empleos.
Las partes se pusieron de acuerdo en que a iniciativa del Alcalde y con el acuerdo de 2/3
del Concejo Municipal, y previa consulta reglada y formal a las asociaciones de funcionarios, el
Alcalde pueda crear o suprimir empleos. Esto lo podr hacer slo una vez durante su perodo y en
relacin con la Poltica de Recursos Humanos y al Plan de Desarrollo Comunal. Esto no significa
que el Alcalde pueda despedir a los funcionarios, sino que nicamente puede modificar la planta
62
de la Municipalidad, y esto siempre y cuando los cambios no sean arbitrarios, sino que estn de
acuerdo a los planes antes mencionados.

3.8.1.2 Remuneraciones
Hubo consenso en que el Alcalde con acuerdo del Concejo podr fijar las remuneraciones
de los funcionarios. stas tendrn un componente fijo, que corresponder a la remuneracin base
del cargo y un componente variable constituido por asignaciones de desempeo. Tambin se
acord que las remuneraciones podrn ser materia de negociacin colectiva. Las partes
convinieron en que las Municipalidades no podrn exceder su nivel de gasto en el personal ms
all de cierto rango.

3. Carrera Funcionaria.
Las modificaciones del 110 obligan a disear una carrera funcionaria al interior de cada
municipio. Las partes coincidieron en que sta debe ser un sistema integral de regulacin del
empleo municipal aplicable al personal titular de planta, fundado en principios jerrquicos,
profesionales y tcnicos, que garantice la igualdad de oportunidades, la dignidad de la funcin
municipal, la capacitacin y la objetividad en el proceso de calificaciones. Como mecanismo de
ingreso al sistema municipal, y de ascenso, se postula la mantencin de la consursabilidad pero
perfeccionada. En tanto la cesacin de funciones contendr las mismas causales que establece la
legislacin actual, y cuando un funcionario se vea afectado por la supresin de su cargo, tendr
derecho a indemnizacin.

3.8.1.4 Calificacin del Desempeo.
Existi coincidencia en que las calificaciones tendrn por objeto evaluar el desempeo y
las aptitudes de cada funcionario, atendidas las exigencias y caractersticas de su cargo. Estas
calificaciones sern, adems, la base para otorgar estmulos pecuniarios y tambin para la
eliminacin del servicio.
El reglamento de calificaciones lo establecer cada Municipalidad por iniciativa del Alcalde
y con la aprobacin de 2/3 del Concejo que se podr basar en la opinin de los funcionarios al
respecto.

3.8.1.5 Capacitacin y perfeccionamiento.
Hubo consenso en que los funcionarios que realicen capacitacin tendrn derecho a una
mejor remuneracin.

3.8.1.6 Negociacin Colectiva.

20
Informe Comisin Tcnica (Gobierno- ACHM- ASEMUCH) Santiago, Chile, 1998
63
Se acord introducir el derecho a negociacin colectiva a nivel de cada Municipalidad,
respecto de sus condiciones de empleo y remuneraciones. La regulacin de esta negociacin
seguir las normas que existen en el sector privado. El contrato colectivo acordado por el Alcalde y
los funcionarios tendr que ser aprobado por el Concejo.
La forma en que operar el sistema de solucin de conflictos, an se discute. El gobierno
propone la figura del mediador.

Obviamente no todos los sectores estn de completamente satisfechos con estos
acuerdos, ya que muchos esperaban que la flexibilizacin en cuanto a remuneraciones y carrera
funcionaria fuese ms rotunda. Adems, se plantea que no puede haber negociacin colectiva en
las Municipalidades si no se aplica el Cdigo del Trabajo.
Sin embargo, hay consenso en calificar estos cambios como un gran avance en la
modernizacin del Rgimen Municipal chileno.

3.8.2 Ley de Rentas

El primero de octubre de 1997 representantes del Gobierno, el entonces Intendente de la
Regin Metropolitana, Germn Quintana, y la Asociacin Chilena de Municipalidades firmaron un
acuerdo para impulsar una reforma de la ley de Rentas.
Este convenio estableca un conjunto de medidas destinadas a aumentar el financiamiento
municipal y el de la administracin de los servicios traspasados de educacin y salud. A
continuacin se enumeran algunos de los puntos del acuerdo:

incremento significativo del Fondo Nacional de Desarrollo Regional
un aporte fiscal al Fondo Comn Municipal equivalente a lo recaudado por concepto del 30%
de sobretasa a las contribuciones de bienes races.
aumento de la recaudacin de patentes destinando estos nuevos recursos al Fondo Comn
Municipal
acentuar el carcter de redistributivo del Fondo Comn Municipal
trmino parcial de las exenciones del pago de contribuciones por bienes races

La materializacin de este acuerdo fue postergada por el Gobierno, dando como razn la crisis
econmica por la que atraviesa el pas. Gonzalo Duarte, Presidente de la Asociacin Chilena de
Municipalidades, manifest que durante este ao le pedirn al Gobierno que cumpla este convenio.
El edil considera que el aumento de Fondos que generara la reforma de la ley de Rentas para las
64
Municipalidades es fundamental, y que debe ir a la par con el cambio que provoca la modificacin
del 110.

3.8.3 Ley General de Urbanismo.

El Ministerio de Vivienda y Urbanismo est impulsando actualmente una modificacin de la
Ley General de Urbanismo por considerarla obsoleta. Para llevar adelante esta iniciativa elabor
una propuesta y pidi a todos los afectados que opinaran sobre ella.
No se trata de un documento terminado, por lo que an no se sabe cmo afectarn los
cambios a las Municipalidades. Lo que s se conoce es que terminar con la divisin de las
comunas en el casco urbano y el rural. Antes las Municipalidades slo podan elaborar un Plan
Regulador sobre el primero, situacin que se modific en la ltima reforma a la Ley Orgnica de
Municipalidades, y que va a ser incluida ahora en la Ley de Urbanismo.
Pero an no existe una iniciativa para terminar con la duplicidad de funciones entre el
ministerio de Vivienda y Urbanismo y las Municipalidades. Tampoco se acabar la doble
dependencia que actualmente tiene el jefe de obras de la Municipalidad.




4. Conclusiones


En Chile se da una paradoja en relacin con el Rgimen Municipal. Las comunas forman
parte de la estructura de administracin de Estado desde de la colonia a travs de los Cabildos, y
ya en los primeros aos de la Independencia consolidaron su existencia a travs de la primera
Constitucin estable que tuvo Chile. Pero esta larga tradicin y por lo tanto legitimidad, nunca se
tradujo en una real descentralizacin y por lo tanto, independencia de las comunas del Gobierno
Central.
Recin en las ltimas dcadas pareciera que nuestro pas ha tomado con un nimo ms
determinado el camino de la autonoma municipal. Sin embargo, an seguimos siendo un pas
donde el centralismo es fuerte y donde se producen una serie de situaciones que perturban el
funcionamiento de los municipios.
Uno de los problemas ms graves es la duplicidad de funciones y superposicin de
atribuciones que existen entre las Municipalidades y los dems estamentos del Estado. Esta
situacin provoca una fuerte injerencia de organismos superiores en la administracin de las
comunas, lo que le quita a las Municipalidades la iniciativa en su propio mbito de accin.
65
Adems, debido a esta realidad hay poca claridad en la asignacin de las tareas entre las distintas
entidades de la administracin estatal. Esto origina desorientacin de la ciudadana, ya que no se
puede identificar a los responsables de las distintas actuaciones: no se sabe a quin premiar, ni
ante quin reclamar.
En cuanto a los Alcaldes y Concejales, se plantea con insistencia la necesidad de
aumentar su preparacin para los cargos que ocupan. Las Municipalidades son en el fondo
grandes empresas de servicios, por lo que tienen que ser manejadas por personas competentes y
preparadas. Tanto el cargo de Alcalde como el de Concejal implican tareas complejas. Por esto
sera importante para un desarrollo exitoso de los municipios chilenos, poner especial nfasis en la
capacitacin de los Alcaldes y Concejales.
Un paso importante para potenciar la preparacin de estas personas para los puestos que
ocupan, sera tambin, la separacin de las elecciones. As se lograra que para cada uno de los
cargos, que cumplen tareas tan distintas, se presentaran las personas con el perfil indicado.
Otro paso fundamental en el desarrollo del Rgimen Municipal chileno es la flexibilizacin
de la organizacin interna, las plantas municipales y la carrera funcionaria. Si estas tres logran
liberalizarse las Municipalidades podrn tener una gestin ms moderna y eficiente. En este punto
hay que mencionar, adems, que es trascendental aumentar la capacitacin de los funcionarios
municipales, porque sin esto no se podr mejorar realmente la gestin.
Aunque en Chile, segn los expertos no hay una corrupcin alarmante, siempre es
necesario resguardar este aspecto. Por esto sera imperioso revisar el funcionamiento de la
Contralora, para que este organismo no sufra de un sobrecargo de trabajo tal, que lo lleve a ser
totalmente ineficiente. Adems, es necesario que los Concejales hagan un buen trabajo de
fiscalizacin lo que se lograr capacitndolos, y separando las elecciones para que el control que
realizan no se transforme en una persecucin poltica.
En cuanto a las finanzas municipales, hay que tener en cuenta que aunque en general las
comunas generan un supervit, hay muchas localidades que estn fuertemente desfinanciadas.
Para superar esta situacin, hay que revisar primeramente el financiamiento de los servicios
traspasados. Enseguida habra que encontrar un camino para aumentar significativamente los
recursos propios de los municipios, porque slo teniendo dineros propios podrn ser realmente
independientes. Adems, las Municipalidades son las que mejor conocen cules son las
necesidades de los pobladores.
Pero para que se produzca una real interaccin entre las Municipalidades y la ciudadana
es trascendental lograr un aumento en la participacin de los vecinos. Para conseguir esto cada
comuna tiene que decidir cul es el mecanismo de participacin ciudadana que ms se acomoda a
su propia realidad. Pero a nivel nacional se puede avanzar realizando programas que le muestren
a la comunidad lo importante que es el trabajo que se realiza en las Municipalidades, y que
66
recalquen que a travs de ellas el ciudadano comn puede lograr una rpida y directa solucin a
sus problemas.
La iniciativa de las asociaciones municipales es muy importante en nuestro pas. Se ha
demostrado que es un excelente camino para que los municipios busquen en conjunto soluciones
a problemas comunes, aprovechando mejor sus recursos. Sera importante apoyar el desarrollo de
todo tipo de asociaciones municipales en Chile.
Tanto el cargo de Alcalde, como el trabajo de las Municipalidades en general, ha
aumentado su importancia y su reconocimiento por parte de la ciudadana en los ltimos aos.
Segn los pronsticos de los expertos este desarrollo va a seguir por esta senda, ya que los
Alcaldes son percibidos como personas ejecutivas, siendo ms atractivos para la poblacin que los
parlamentarios. Adems, las personas estn sintiendo que los municipios son capaces de
solucionarles sus problemas cotidianos, en contradiccin con el gobierno central, que se percibe
cada da como ms lejano.
Como se puede apreciar el Rgimen Municipal chileno se ha fortalecido en las ltimas
dcadas. Sin embargo, an queda mucho por hacer en distintos mbitos. Pero para realizar los
cambios que se perciben como necesarios, y que fueron tratados en este informe, el primer paso
sera provocar un cambio de actitud tanto en las autoridades como en la ciudadana, que en gran
medida an se aferran al centralismo. Hay que encontrar mecanismos a travs de los cuales los
chilenos se den cuanta del valor que tiene la descentralizacin, y el trabajo independiente de los
municipios.
Durante los prximos meses y aos se producirn importantes cambios en el Rgimen
Municipal chileno. Esto en el mbito de la organizacin interna, el rgimen de funcionarios, el
financiamiento etc. Nuestro pas debe emprender estas modificaciones en forma preparada, para
lo que es importante que las autoridades y personas relacionadas con el tema, estudien cmo se
solucionaron estas reas en otros pases, y si estas experiencias se pueden aplicar al nuestro
pas. Las modificaciones que vienen son fundamentales para un futuro exitoso del Rgimen
Municipal Chileno.












67
5. Bibliografa.

Libros
1. Abalos Antonio y otros, Seminario: Desafos para el fortalecimiento municipal, Corporacin de
Promocin Universitaria, Santiago, Chile, 1994
2. Baeza, Rodrigo , Moreno, Omar, Manual de Consulta en Materias J urdicas administrativas y
financieras de las municipalidades, Serie Estudios Municipales, Corporacin de Promocin
Universitaria, Santiago, Chile, 1994.
3. Cifuentes Mercedes, Larroulet, Cristin, El Gobierno de las Personas, Instituto Libertad y
Desarrollo, Santiago, Chile, 1998.
4. Costa, Rosanna, Financiamiento Municipal y Regional, Serie Opinin Econmica N75, Instituto
Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1996
5. Guzmn Eugenio, Corrupcin y Gobierno, Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1998
6. Herrera, Nelson, Finanzas Municipales, Asociacin Chilena de Municipalidades, Santiago, Chile,
1995
7. Larroulet, Cristin, La experiencia chilena: soluciones privadas para problemas pblicos, Instituto
Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile 1991
8. Martner, Gonzlo, La Reforma Municipal, Subsecretara de Desarrollo Regional, Santiago, Chile
1991
9. Miranda, Irma y otros, Administracin Municipal y la participacin ciudadana, Santiago, Chile
1989.
10. Villagrn, Paulina, Mecanismos de la Democracia Directa en Chile, Serie Opinin Poltica,
Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1996.

Documentos
Acuerdo para la Modernizacin Municipal Gobierno, ACHM y ASEMUCH, Santiago, Chile, 1997
Informe Comisin Tcnica, Gobierno, ACHM y ASEMUCH, Santiago, Chile1998
Protocolo: Regulacin legal del Art. 110 de la Constitucin Poltica Gobierno, ACHM y ASEMUCH,
Santiago, Chile, 1998

Leyes.
Ley sobre Organizacin y atribuciones de las Municipalidades, 1854
Ley sobre Municipalidades, N 3.102, 1887
Ley de Organizacin de las Municipalidades N 11860, 1891
Ley Orgnica de Municipios y administracin comunal, Decreto Ley N 1289,1975
Ley Orgnica Constitucional 18.695, texto refundido, 1992
Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin regional N 19.175, texto refundido, 1993
68
Ley de Rentas Municipales N 3.063, texto refundido, 1996
Proyecto de ley para Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades, 1998


Entrevistas.
1.Gonzalo Duarte, Alcalde comuna de La Florida, Presidente Asociacin Chilena de
Municipalidades (DC)
2. Ramn Faras, Alcalde comuna de San J oaqun (PPD)
3. Patricia Figueroa, Alcaldesa comuna de Calera de Tango (UDI)
4. Miguel Flores Investigador tema municipal Fundacin J aime Guzmn
5. Rodrigo Flores Investigador tema municipal Instituto Libertad.
6. Irma Miranda, Investigadora tema municipal Centro de Estudios Pblicos, asesora Asociacin
Chilena de Municipalidades.
7. Nicols Monckeberg, Concejal, comuna de Santiago (RN)
8. Desiderio Moya, Alcalde comuna Padre Hurtado (PS)
9. J uan Antonio Peribonio, Concejal comuna de Las Condes (RN)
10. Paulina Villagrn, Investigadora tema municipal Instituto Libertad y Desarrollo