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COMENTARIOS A LA LEY

DE REGIMEN JURIDICO
DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMN
(Ley 30/1992, de 26 de noviembre)

CONSEJO EDITORIAL
RICARDO ALONSO GARCIA
LUIS DIAZ-PICAZO
EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA
S GONZALEZ PEREZ
JESU
AURELIO MENENDEZ
ALFREDO MONTOYA MELGAR
GONZALO RODRIGUEZ MOURULLO

JESS GONZLEZ PEREZ

FRANCISCO GONZLEZ NAVARRO

Abogado

Magistrado del Tribunal Supremo


(jubilado)
Catedrticos de Derecho Administrativo

COMENTARIOS A LA LEY
DE REGIMEN JURIDICO
DE LAS ADMINISTRACIONES
PBLICAS
Y PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO COMN
(Ley 30/1992, de 26 de noviembre)
QUINTA EDICIN
actualizada y renovada

Primera edicin, diciembre 1997


Segunda edicin, diciembre 1999
Tercera edicin, diciembre 2003
Cuarta edicin, diciembre 2007
Quinta edicin, abril 2012

En cumplimiento de lo establecido en el artculo 3.6 b) del Reglamento 3/2010 (BOE de 22 de noviembre


de 2010), manifestamos que los textos de las resoluciones judiciales incluidos en la presente obra proceden del Centro de Documentacin Judicial (CENDOJ), y se corresponden exactamente con los distribuidos de forma oficial por el citado Organismo.
Las fechas de las resoluciones judiciales son las que vienen indicadas al encabezamiento en cada una
de ellas.
La manipulacin de dicho texto por parte de Editorial Aranzadi se puede limitar a la introduccin de
citas y referencias legales y jurisprudenciales.

La redaccin del comentario a cada uno de los artculos contenidos en los ttulos III, V, VII, VIII y X y la
disposicin adicional 12. de la Ley 30/1992, y disposicin transitoria 2. de la Ley 4/1999 de este libro
es de Jesus Gonzlez Prez.
El comentario a los artculos correspondientes a los ttulos Preliminar, I, II, IV, VI y IX, as como el de las
disposiciones adicionales (excepto la 12.), transitorias, derogatoria y final de la Ley 30/1992, y disposiciones (excepto la transitoria 2.) de la Ley 4/1999 ha sido hecho por Francisco Gonzlez Navarro.

El editor no se hace responsable de las opiniones recogidas, comentarios y manifestaciones


vertidas por los autores. La presente obra recoge exclusivamente la opinin de su autor como
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2012 [Thomson Reuters (Legal) Limited / Jesus Gonzlez Prez y Francisco Gonzlez
Navarro]
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Camino de Galar, 15
31190 Cizur Menor (Navarra)
ISBN: 978-84-470-3799-5
Depsito Legal: NA 707/2012
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Fotocomposicin: Editorial Aranzadi, SA
Impresin: Rodona Industria Grfica, SL
Polgono Agustinos, Calle A, Nave D-11
31013 - Pamplona

SUMARIO

Abreviaturas .................................................................................................
Prlogo .........................................................................................................

71
81

LEY 30/1992, DE 26 DE NOVIEMBRE, DE RGIMEN JURDICO DE LAS


ADMINISTRACIONES PBLICAS Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
COMN
Exposicin de Motivos .............................................................................................

89

TTULO PRELIMINAR
DEL MBITO DE APLICACIN Y PRINCIPIOS GENERALES
Artculo 1. Objeto de la Ley ...................................................................................
I.
CONCEPTO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO .................................
II.
NATURALEZA ...................................................................................................
1. Diferenciacin de unidades jurdicas afines...........................................
2. El procedimiento administrativo a la luz de la teora de sistemas.......
III.
CLASES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS .......................................
1. Un intento de catalogacin .....................................................................
2. El llamado procedimiento administrativo comn .................................
IV.
GRUPO NORMATIVO .......................................................................................
1. El procedimiento administrativo en la Constitucin vigente ...............
2. El procedimiento administrativo de las Comunidades Autnomas .....
3. El procedimiento administrativo de las Administraciones locales .......
V.

LA DISTINCIN ENTRE LEY BSICA ESTATAL Y LEY COMPLEMENTARIA


AUTONMICA ................................................................................................

1. Ley bsica estatal .......................................................................................


2. La prevalencia de la norma bsica estatal sobre la norma complementaria autonmica en la jurisprudencia constitucional ...........................
3. Leyes complementarias autonmicas ......................................................
4. Resultado: el sistema global .....................................................................
VI.

LA IGUALDAD EN LAS CONDICIONES BSICAS ES COMPETENCIA EXCLUSIVA DEL ESTADO ............................................................................................

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1. El ttulo competencial ..............................................................................


2. Condiciones bsicas...............................................................................
3. Igualdad .....................................................................................................

137
137
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139

Artculo 2. mbito de aplicacin ............................................................................

140

I.

MBITO DE APLICACIN DEL GRUPO NORMATIVO DEL PROCEDIMIENTO


ADMINISTRATIVO ............................................................................................

1. Un problema siempre difcil, insatisfactoriamente resuelto por los au-

140

SUMARIO

tores de la Ley 30/1992, y que ha sido olvidado por los autores de la


Ley 4/1999.................................................................................................
2. Este artculo 2, LRJPA, se limita a citar en su nmero 1 los tres grandes sectores de su mbito subjetivo de aplicacin (Estado-aparato,
Comunidades Autnomas y Administracin Local), y a aadir en su
nmero 2 un cuarto sector descrito en trminos tan oscuros, que su
interpretacin ha puesto a prueba las dotes imaginativas de quienes
integramos la comunidad cientfica de les gens de justice...................
II.

III.

IV.

V.

VI.

VII.

DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO Y DE LAS OTRAS ADMINISTRACIONES PBLICAS..................................................................................................

1. El grupo normativo...................................................................................
2. Administracin general del Estado: una expresin confundente,
que por lo mismo conviene evitar, como aqu se har, sustituyndola
por la ms precisa y sencilla Administracin del Estado...................
ADMINISTRACIN DEL ESTADO (1): EL GOBIERNO DE ESPAA .................
1. Composicin..............................................................................................
2. El portavoz del Gobierno .........................................................................
3. Comisiones delegadas del Gobierno .......................................................
4. La Comisin general de Secretarios de Estado y Subsecretarios .........
5. Secretariado del Gobierno .......................................................................
ADMINISTRACIN DEL ESTADO (2): LOS MINISTERIOS...............................
1. Estructura intemporal comn a todos ellos ...........................................
2. rgano supremo: el ministro titular del departamento .......................
3. Unidades orgnicas de apoyo a la organizacin: la subsecretara del
ministerio...................................................................................................
4. Unidades orgnicas de lnea: los subsecretarios de Estado ..................
5. Unidades orgnicas polivalentes..............................................................
6. Unidades orgnicas de apoyo al dirigente .............................................
ADMINISTRACIN DEL ESTADO (3): LA ADMINISTRACIN ESTATAL DESCONCENTRADA ...............................................................................................

1. La delegacin del Gobierno ....................................................................


2. Servicios no integrados.............................................................................
3. Apoyo a la administracin desconcentrada: Comisin territorial de
asistencia al Delegado del Gobierno en las Comunidades Autnomas
pluriprovinciales........................................................................................
LAS OTRAS ADMINISTRACIONES PBLICAS TERRITORIALES ......................
1. Administracin de las Comunidades Autnomas ..................................
2. Administracin local.................................................................................

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ENTIDADES DE DERECHO PBLICO VINCULADAS A UNA ADMINISTRACIN PBLICA O DEPENDIENTES DE ELLA (1). PRIMERA APROXIMACIN
AL PROBLEMA .................................................................................................

166

1. Significado de las expresiones entidad pblica, empresa pblica


y sector pblico .....................................................................................
2. Empresa pblica........................................................................................
3. Sector pblico y sector privado ...............................................................
4. Sector pblico estatal y entidades de derecho pblico .....................
5. El sector pblico empresarial ..................................................................

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171
172

VIII. ENTIDADES DE DERECHO PBLICO VINCULADAS A UNA ADMINISTRA-

IX.

SUMARIO

CIN PBLICA O DEPENDIENTES DE ELLA (2). HISTORIA DE TRES GENERACIONES ........................................................................................................

174

1. Un proceso de escapismo del derecho pblico e incluso, si no se


pone remedio, del derecho en general ..................................................

174

ENTIDADES DE DERECHO PBLICO VINCULADAS A UNA ADMINISTRACIN PBLICA O DEPENDIENTES DE ELLA (3). EL INTENTO SIMPLIFICADOR DE LA LOFAGE ........................................................................................

1. Una nueva clasificacin de los entes instrumentales.............................


2. Por qu no una tipologa comn a todas las Administraciones pblicas? .............................................................................................................
X.

LAS ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS, PERSONIFICADAS O NO, QUE


SIRVEN DE APOYO A LOS RESTANTES PODERES PBLICOS ........................

1. Idea general...............................................................................................
2. De cmo al tiempo de publicarse la LRJPA se haban producido avances importantes que dicha ley tanto en la versin de 1992 como en
la de 1999 ignor por completo............................................................
3. Especial referencia a la jurisdiccin contable del Tribunal de Cuentas
Artculo 3. Principios generales..............................................................................
I.
INTRODUCCIN ..............................................................................................
1. Principios del orden constitucional, principios del derecho, y principios ordenadores del procedimiento administrativo.............................
2. Principios del orden constitucional ........................................................
3. Principios del derecho..............................................................................
4. Principios ordenadores del procedimiento administrativo...................
II.

III.

IV.

V.

VI.

VII.

LA ADMINISTRACIN HA DE SERVIR CON OBJETIVIDAD LOS INTERESES


GENERALES ......................................................................................................

1. El inters general y el inters particular.................................................


2. La Constitucin impone a la Administracin el deber de servir con
objetividad los intereses generales ..........................................................
EL PRINCIPIO DE EFICACIA Y EL PRINCIPIO DE EFICIENCIA .......................
1. Principio de eficacia .................................................................................
2. Principio de eficiencia..............................................................................
JERARQUA .......................................................................................................
1. De la organizacin y de su estructura.....................................................
2. Contenido de la relacin jerrquica .......................................................
DESCENTRALIZACIN .....................................................................................
1. Centralizacin y descentralizacin son componentes de toda organizacin, que hay que combinar con arreglo a criterios de cantidad e
importancia................................................................................................
2. Las organizaciones descentralizadas se hallan sujetas tambin a una
relacin de dependencia, menos rgida que la jerarqua, que se conoce con el nombre de tutela .................................................................
3. Clases de descentralizacin ......................................................................
EL LLAMADO PRINCIPIO DE COORDINACIN ..............................................
1. El artculo 103 de la Constitucin...........................................................
2. La coordinacin es un resultado, no un principio................................
3. La coordinacin en la jurisprudencia.....................................................
SUJECIN A LA LEY Y AL DERECHO ..............................................................

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SUMARIO

1. La doctrina tradicional de la vinculacin negativa................................


2. El principio de la vinculacin positiva: el derecho como lmite y tambin como presupuesto ............................................................................
3. Sujecin a la ley... pero tambin y an antes al derecho..................
VIII. EL PRINCIPIO DE PROTECCIN DE LA CONFIANZA LEGTIMA ...................
1. Un principio cuyo campo semntico aparece asociado con el de
buena fe e incluso con el de seguridad jurdica....................................
2. Sujecin del poder legislativo al principio de la confianza legtima ...
3. Sujecin del Poder judicial al principio de confianza legtima............
4. Sujecin de las Administraciones pblicas al principio de confianza
legtima. Advertencias previas..................................................................
5. Efectos de la posicin de confianza legtima .........................................
IX.
EL LIDERAZGO DEL GOBIERNO .....................................................................
1. Introduccin..............................................................................................
2. De cmo y por qu el nmero 1 de la Exposicin de motivos LRJPA,
provoc entre los administrativistas el temor de que se quisiera hacer
resucitar la doctrina del acto poltico .................................................
3. De cmo las Cortes Espaolas, imperante Franco, rechazaron por
unanimidad en 1972, el intento gubernamental de ampliar el concepto de acto poltico...............................................................................
4. Los actos polticos en derecho espaol ..................................................
5. Lo que late en todo este discurso sobre el acto poltico es si debe o
no existir un control judicial pleno de los actos del Poder pblico....
6. Sentencia directriz (leading case) en la materia: S. de 15 de julio de
1997 (RJ 1997, 5640), Sala 3, seccin 6 ...............................................
X.
PERSONALIDAD JURDICA DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS ............
1. La escala de la personalidad pblica ......................................................
2. Personalidad parcial .................................................................................
3. Titularidad orgnica cualificada ..............................................................
4. El levantamiento del velo de la personalidad como tcnica jurisprudencial para conocer la verdad sobre las relaciones jurdicas que bajo
ese velo pueden existir .............................................................................
XI.
EL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA ................................................................
1. Transparencia, opacidad, secreto y sigilo ...............................................
2. Grupo normativo ......................................................................................
3. Dogma y realidad......................................................................................
4. Las dos caras del principio de transparencia: deber de informar y
deber de callar ..........................................................................................
5. La regla de la transpariencia en la jurisprudencia del Tribunal Supremo.........................................................................................................
XII. PRINCIPIO DE PARTICIPACIN .......................................................................
1. Participacin organizada ..........................................................................
2. Participacin no organizada ....................................................................

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TTULO I
DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS Y SUS RELACIONES
Artculo 4. Principios de las relaciones entre las Administraciones Pblicas ....
I.
LA IDEA DE SISTEMA COMO CLAVE DE INTELIGIBILIDAD DEL ESTADO ....

317
318

11

SUMARIO

1. De cmo la LRJPA, desbordando lo que propiamente constituye su


objeto, aborda cuestiones que rozan con la organizacin poltica de
Espaa........................................................................................................
2. El Estado es algo ms que la suma de sus elementos........................
II.

CONSECUENCIAS QUE SE SIGUEN DE LA NATURALEZA SISTMICA DEL


ESTADO ............................................................................................................

1.
2.
3.
4.
III.

IV.

Principio de la optimizacin del sistema global ....................................


El principio de interpretacin integral...................................................
El principio de cooperacin ....................................................................
Principio del control de los subsistemas.................................................
EL PRINCIPIO DE LEALTAD AL SISTEMA........................................................
1. Idea general...............................................................................................
2. Deber del Estado de ejercitar sus propias competencias con lealtad
al sistema, respetando, por tanto, las competencias autonmicas .......
3. Deber de las Comunidades Autnomas de ejercer sus propias competencias con lealtad al sistema, evitando, por tanto, bloquear las competencias estatales a travs del ejercicio de las propias competencias
4. Deber de las Comunidades Autnomas de ejercer sus competencias
con lealtad hacia las restantes Comunidades Autnomas, evitando
romper el deseable equilibrio entre las distintas regiones ...................
5. Deber del Estado y de las Comunidades Autnomas de articular frmulas y expedientes diversos que faciliten la ejecucin de las Directivas comunitarias, de manera que el que el Estado sea interlocutor
directo de la Unin Europea no impida la participacin de las Comunidades Autnomas en esa ejecucin, sin perjuicio de que stas, a su
vez, deban someterse a las instrucciones y supervisin de aqul .........
6. Aplicacin que hace el artculo 4, LRJPA, de este principio................
CONVENIOS ENTRE COMUNIDADES AUTNOMAS ......................................
1. Una unidad jurdica silenciada en la LRJPA pero cuyo conocimiento
es necesario para entender el comentario de los artculos 5 al 9, ambos inclusive...............................................................................................
2. Los convenios horizontales en la Constitucin de Espaa ...................

Artculo 5. Conferencias Sectoriales y otros rganos de cooperacin ...............


I.

II.

III.

DEL MODERNO FEDERALISMO DE COOPERACIN, TAMBIN LLAMADO


FEDERALISMO DE EJECUCIN ....................................................................

1. Un vocablo poderoso que, sin embargo, casi tiene contenido de


viento en nuestros das: soberana ..........................................................
2. De cmo, designando al todo por la parte, se ha dado en llamar
federalismo de ejecucin al moderno federalismo cooperativo ...
3. El federalismo de ejecucin en el derecho comparado y en el derecho espaol................................................................................................
TCNICAS DE COOPERACIN ........................................................................
1. Tcnicas funcionales.................................................................................
2. Tcnicas orgnicas ....................................................................................
ESPECIAL REFERENCIA A LAS CONFERENCIAS SECTORIALES ..................
1. Ideas generales ..........................................................................................
2. Naturaleza, composicin y mbito competencial ..................................
3. Grupo normativo ......................................................................................
4. Procedimiento ...........................................................................................

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357

SUMARIO

Artculo 6. Convenios de colaboracin ..................................................................


I.
CONVENIOS DE COLABORACIN ..................................................................
1. Sin negar que la redaccin del artculo 145.2 CE permita entender
que slo da cobertura a los Convenios de colaboracin entre Comunidades Autnomas, lo cierto es que esa interpretacin tuvo poco
recorrido ....................................................................................................
2. De los convenios entre la Administracin del Estado (territorial e
institucional) y las correspondientes organizaciones de la Administracin de las Comunidades Autnomas.....................................................
II.
LA RELACIN JURDICA DE COLABORACIN ...............................................
1. Estructura esttica .....................................................................................
2. Estructura dinmica..................................................................................
III.

FORMAS DE GESTIN DE LOS CONVENIOS DE COLABORACIN STRICTO


SENSU (1). GESTIN MEDIANTE CONSORCIO CREADO AD HOC ................

1. Consorcios: un significante en busca de un significado....................


2. El artculo 6.5, LRJPA, remite a un vaco en el que cabe todo............
IV.
V.

FORMAS DE GESTIN DEL CONVENIO DE COLABORACIN (20): GESTIN


MEDIANTE UNA SOCIEDAD MERCANTIL CREADA AD HOC .........................
FORMAS DE GESTIN DEL CONVENIO DE COLABORACIN (3): RGANOS
MIXTOS DE VIGILANCIA Y CONTROL ............................................................

Artculo 7. Planes y programas conjuntos .............................................................


I.
DE LA PLANIFICACIN, EN GENERAL ............................................................
1. Concepto y terminologa..........................................................................
2. Naturaleza jurdica del plan (en su caso, del programa) .....................
3. Clases de planes ........................................................................................
4. Procedimiento ...........................................................................................
5. Efectos........................................................................................................
II.

PLANES Y PROGRAMAS CONJUNTOS ACORDADOS ENTRE EL ESTADO Y


LAS COMUNIDADES AUTNOMAS EN MATERIA EN QUE OSTENTEN COMPETENCIAS CONCURRENTES ..........................................................................

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Idea general...............................................................................................
Sujetos ........................................................................................................
Procedimiento ...........................................................................................
Efectos........................................................................................................

378
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380
380

Artculo 8. Efectos de los convenios ......................................................................

381

1.
2.
3.
4.

I.
II.

LOS CONVENIOS REGULADOS EN LOS ARTCULOS 5 Y 6 NO PUEDEN INCLUIR CLUSULA DE RENUNCIA A LAS COMPETENCIAS ............................
EFECTOS DE LOS CONVENIOS .......................................................................

1. Eficacia vinculante ....................................................................................


2. Comunicacin al Senado .........................................................................
3. Publicacin en los respectivos Diarios Oficiales ....................................
III.

RESOLUCIN DE CUESTIONES LITIGIOSAS QUE PUEDAN SURGIR CON


OCASIN DE LA APLICACIN DEL CONVENIO .............................................

1. Jurisdiccin y competencia ......................................................................


2. De la posible creacin de una va administrativa previa ante un rgano ad hoc...............................................................................................

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381
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13

SUMARIO

Artculo 9. Relaciones con la Administracin Local .............................................


I.

DE LAS RELACIONES DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO Y DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS CON LAS CORPORACIONES LOCALES, EN GENERAL ..............................................................................................................

1. Grupo normativo ......................................................................................


2. Estado autonmico y autonoma local....................................................
II.

IMPUGNACIN DE LOS ACTOS DE LAS CORPORACIONES LOCALES POR


EL ESTADO O POR LAS COMUNIDADES AUTNOMAS .................................

1. Coherencia del ordenamiento jurdico y autonoma local...................


2. Control administrativo de actos locales dictados en ejercicio de competencias propias y en ejercicio de competencias delegadas ...............
3. La reforma de los artculos 65, 66 y 67, LBRL, por la Ley 11/1999,
de 21 de abril, dictada en ejecucin del llamado pacto local ..........
4. Suspensin por el Delegado del Gobierno de actos locales que atenten gravemente al inters general de Espaa (art. 67, LBRL) y la
tcnica medieval del se obedece pero no se cumple.........................
III.

LA COOPERACIN TRANSFRONTERIZA ENTRE COMUNIDADES O PODERES PBLICOS LOCALES Y REGIONALES .......................................................

384
384
384
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398

Ideas generales ..........................................................................................


Sujetos ........................................................................................................
Contenido..................................................................................................
Perfeccionamiento y control....................................................................

402
402
406
406
408

Artculo 10. Comunicaciones a las Comunidades Europeas ................................

412

1.
2.
3.
4.

I.

EL PROBLEMA DE LA COMUNICACIN ENTRE LAS ADMINISTRACIONES


PBLICAS ESPAOLAS Y LOS RGANOS DE LA UNIN EUROPEA ..............

1. Alcance de la reforma ..............................................................................


2. La comunicacin de informacin a la Comunidad Europea deber
hacerse siempre a travs de la Administracin del Estado ...................
3. Cul es el rgano competente dentro de la Administracin del Estado? ...........................................................................................................
II.

413
413
413
414

CONFERENCIA PARA ASUNTOS RELACIONADOS CON LAS COMUNIDADES


EUROPEAS ........................................................................................................

414

1. Un ejemplo que permite entender la posicin de los Estados en la


Unin Europea: la slaba no es la suma de dos letras, sino la integracin de las mismas en una unidad superior...........................................
2. Composicin..............................................................................................
3. Funciones...................................................................................................

414
416
416

TTULO II
DE LOS RGANOS DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
CAPTULO I
PRINCIPIOS GENERALES Y COMPETENCIA
Artculo 11. Creacin de rganos administrativos ................................................
I.

ORGANIZACIONES, RGANOS, UNIDADES ORGNICAS Y PUESTOS DE


TRABAJO ..........................................................................................................

421
421

SUMARIO

14

1. Organizaciones y rganos ........................................................................


2. La Unidad orgnica como pluralidad de puestos de trabajo dependientes de una misma jefatura.................................................................
ELEMENTOS DEL RGANO ............................................................................
1. Clases de elementos, segn se trate de rganos simples o de rganos
complejos ...................................................................................................
1. Puesto de trabajo ......................................................................................
CLASES DE ORGANIZACIONES Y RGANOS ..................................................
1. rganos y organizaciones constitucionales ............................................
2. rganos de lnea (line) y rganos de apoyo (staff)..............................
CREACIN DE RGANOS ................................................................................
1. Idea general...............................................................................................
2. Administracin estatal ..............................................................................
3. Administracin de las Comunidades Autnomas ..................................
4. Administracin local.................................................................................

421

Artculo 12. Competencia........................................................................................


I.
LA COMPETENCIA. IDEAS GENERALES ..........................................................
1. Concepto....................................................................................................
2. Naturaleza..................................................................................................
3. Clases..........................................................................................................
4. El proteico mundo de las competencias concurrentes .........................
II.
EJERCICIO DE LA COMPETENCIA ...................................................................
1. Ejercicio de la competencia mediante signos jurdicos: una aproximacin a la semitica jurdica ......................................................................
2. Ineludible, aunque necesariamente somera, referencia a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea sobre signos no
escriturarios (olfativos o sonoros para identificar una marca).............
III.
TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS ............................
1. Transferencia de capacidad y transferencia de competencia ...............
2. Transferencia de titularidad y transferencia de ejercicio......................
IV.
DESCONCENTRACIN .....................................................................................
1. Concepto....................................................................................................
2. Naturaleza..................................................................................................
3. Clases..........................................................................................................
4. Antecedentes y regulacin actual ............................................................
5. Sujetos ........................................................................................................
6. Objeto ........................................................................................................
7. Forma .........................................................................................................

437
438
438
438
440
441
453

Artculo 13. Delegacin de competencias..............................................................


I.
INTRODUCCIN ..............................................................................................
II.
DELEGACIN INTERORGNICA (1): CONCEPTO ..........................................
1. Definicin ..................................................................................................
2. Diferenciacin de figuras afines ..............................................................
III.
DELEGACIN INTERORGNICA (2): NATURALEZA.......................................
1. La delegacin es una potestad pblica...................................................
2. Transfiere el ejercicio de competencias administrativas .......................

482
483
484
484
485
486
486
487

II.

III.

IV.

422
423
423
424
426
426
431
433
433
434
436
436

453
468
473
473
474
474
474
475
476
476
478
478
479

15

SUMARIO

4. Se realiza con la finalidad de facilitar el cumplimiento de los fines


institucionales encomendados al rgano titular ....................................
5. Se basa en una relacin de confianza entre delegante y delegado .....
IV.
DELEGACIN INTERORGNICA (3): CLASES .................................................
1. Idea general...............................................................................................
2. Por el sujeto...............................................................................................
3. Por el objeto..............................................................................................
4. Por el contenido: delegacin de todo (o casi todo) el haz competencial ..............................................................................................................
5. Delegaciones previstas en la legislacin local ........................................
V.
DELEGACIN INTERORGNICA (4): GRUPO NORMATIVO ...........................
1. Derecho comn o general .......................................................................
2. Administracin del Estado .......................................................................
3. Administracin de las Comunidades Autnomas ..................................
4. Administracin local.................................................................................
VI.
DELEGACIN INTERORGNICA (5): SUJETOS ...............................................
1. Derecho Comn o General, y Derecho de la Administracin del Estado ............................................................................................................
2. Administracin de las Comunidades Autnomas ..................................
3. Administracin local.................................................................................
VII. DELEGACIN INTERORGNICA (6): OBJETO ................................................
1. Prohibiciones generales............................................................................
2. Prohibiciones especiales aplicables a la Administracin del Estado ....
3. Prohibiciones especiales aplicables a las Corporaciones locales ..........
VIII. DELEGACIN INTERORGNICA (7): FORMA .................................................
1. De la norma legitimadora: habilitacin general ....................................
2. Del acto de delegacin.............................................................................
IX.
DELEGACIN INTERORGNICA (8): EFECTOS ..............................................
1. En general .................................................................................................
2. Recurso ordinario contra los actos dictados por delegacin................
X.
DELEGACIN INTERORGNICA (9): EXTINCIN..........................................
1. Por cumplimiento del plazo ....................................................................
2. Por voluntad del delegante......................................................................
3. El problema del cese o cambio del titular del rgano delegante o del
rgano delegado .......................................................................................
XI.
DELEGACIN INTERSUBJETIVA ......................................................................
1. Introduccin..............................................................................................
2. Delegacin de competencias del Estado en favor de las Comunidades
Autnomas.................................................................................................
3. Delegacin de competencias del Estado (en su caso, de las Comunidades Autnomas, o de una Corporacin local) en favor de Corporacin local ...................................................................................................
4. Delegacin del ejercicio de la competencia de una Administracin
territorial en favor de una entidad de derecho pblico vinculada o
dependiente de ella ..................................................................................
Artculo 14. Avocacin.............................................................................................
I.
CONCEPTO DE LA AVOCACIN .....................................................................

489
489
490
490
490
492
493
494
496
496
497
497
498
499
499
499
500
501
501
501
502
503
503
504
504
504
505
506
506
507
507
510
510
510
511
513
515
516

SUMARIO

16

1. Definicin ..................................................................................................
2. Diferenciacin de figuras afines ..............................................................
3. La distribucin entre acto administrativo personal y acto administrativo real como medio de identificar el objeto concreto de la avocacin.............................................................................................................
FUNDAMENTO .................................................................................................
GRUPO NORMATIVO .......................................................................................
1. Derecho estatal..........................................................................................
2. Derecho propio de las Comunidades Autnomas.................................
3. Corporaciones locales...............................................................................
A VUELTAS NUEVAMENTE SOBRE EL OBJETO DE LA AVOCACIN .............
1. Competencias integradas y competencias simplemente adicionadas...
2. Avocacin de asunto que pertenece a materias meramente adicionadas al bloque competencial del avocado ................................................
3. Avocacin de asunto sometido a procedimiento administrativo sancionador.....................................................................................................
SUJETOS ...........................................................................................................
1. Idea general...............................................................................................
2. rganos superiores, a estos efectos, lo son nicamente los que tienen la consideracin de tales conforme a las leyes reguladoras de la
organizacin de las distintas administraciones pblicas........................
MECNICA DE LA AVOCACIN.......................................................................

516
516

Artculo 15. Encomienda de gestin ......................................................................


I.
CONCEPTO DE ENCOMIENDA DE GESTIN ..................................................
1. Definicin ..................................................................................................
2. Diferenciacin de figuras afines ..............................................................
II.
NATURALEZA ...................................................................................................
III.
CLASES .............................................................................................................
1. Por los sujetos............................................................................................
2. Por el objeto..............................................................................................
IV.
GRUPO NORMATIVO .......................................................................................
1. El artculo 15, LRJPA ................................................................................
2. Derecho propio de las Comunidades Autnomas.................................
V.
SUJETOS ...........................................................................................................
1. Encomendante y encomendero (o encomendado) ..............................
2. Posicin de uno y otro .............................................................................
VI.
OBJETO ............................................................................................................
VII. FORMA .............................................................................................................
VIII. EFECTOS ..........................................................................................................
IX.
EXTINCIN ......................................................................................................

527
528
528
529
530
531
531
531
532
532
532
533
533
533
533
533
534
534

Artculo 16. Delegacin de firma ...........................................................................


I.
CONCEPTO ......................................................................................................
II.
FUNDAMENTO .................................................................................................
III.
GRUPO NORMATIVO .......................................................................................
1. Un venerable antecedente de la delegacin de firma en Derecho es-

534
535
535
536

II.
III.

IV.

V.

VII.

517
518
518
518
519
520
520
520
521
521
522
522
522
527

17

SUMARIO

paol: el artculo 41 de la Ley de Procedimiento Administrativo de


17 de julio de 1958 (LPA)........................................................................
2. La delegacin de firma en la LRJPA.......................................................
3. La delegacin de firma en la LOFAGE ..................................................
4. La delegacin de firma en el Derecho propio de las Comunidades
Autnomas y en el de las Corporaciones locales...................................
Artculo 17. Suplencia..............................................................................................
I.
EL PERSONAL DEL RGANO ADMINISTRATIVO ...........................................
1. Idea general...............................................................................................
2. Clases de personal.....................................................................................
3. Adscripcin................................................................................................
II.
SUPLENCIA (SUSTITUCIN TRANSITORIA DEL TITULAR DEL RGANO) ..
1. Concepto....................................................................................................
2. Naturaleza..................................................................................................
3. Clases..........................................................................................................
4. Grupo normativo ......................................................................................
5. Forma .........................................................................................................
6. Efectos........................................................................................................
7. Extincin....................................................................................................
III.

536
537
537
538
539
539
539
540
540
541
541
543
543
546
548
549
550

ESPECIAL REFERENCIA A LA DELEGACIN CONFERIDA POR EL ALCALDE A UN CONCEJAL PARA ASISTIR AL LEVANTAMIENTO DE LAS ACTAS
PREVIAS A LA OCUPACIN DE BIENES EXPROPIADOS POR VA DE URGENCIA ....................................................................................................................

550

Artculo 18. Coordinacin de competencias .........................................................

551

Artculo 19. Comunicaciones entre rganos..........................................................


I.
DE LAS COMUNICACIONES ADMINISTRATIVAS, EN GENERAL .....................
1. Concepto....................................................................................................
2. Clases..........................................................................................................
3. Regulacin .................................................................................................

552
552
552
553
553

II.

DE LAS COMUNICACIONES ENTRE RGANOS PERTENECIENTES A UNA


ADMINISTRACIN PBLICA ...........................................................................

1. Un calco del artculo 78, LPA, que no por ello debe ser censurado...
2. La LRJPA al igual que antes la LPA impone la regla de la comunicacin transversal o de pasarela ..................................................................
Artculo 20. Decisiones sobre competencia...........................................................
I.

II.
III.

DEFENSA DE LA COMPETENCIA DE LOS RGANOS Y PODERES PBLICOS,


EN GENERAL ....................................................................................................

1. Concepto....................................................................................................
2. Clases..........................................................................................................
3. Regulacin .................................................................................................
LOS CONFLICTOS DE ATRIBUCIONES EN EL ARTCULO 20, LRJPA .............
CONFLICTOS DE ATRIBUCIONES ENTRE RGANOS DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO ..........................................................................................

1. Conflictos entre rganos de un mismo ministerio ................................


2. Conflictos entre diferentes ministerios ...................................................

553
553
554
555
556
556
556
557
559
560
560
561

SUMARIO

Artculo 21. Instrucciones y rdenes de servicio ..................................................


I.
IDEAS GENERALES ...........................................................................................
1. Concepto y terminologa..........................................................................
2. Naturaleza..................................................................................................
3. Clases..........................................................................................................
4. Regulacin .................................................................................................
II.
SUJETOS ...........................................................................................................
1. rgano superior jerrquico .....................................................................
2. rgano subordinado ................................................................................
III.
PROCEDIMIENTO DE ELABORACIN.............................................................
IV.
EFECTOS ..........................................................................................................
1. Fuerza vinculante ......................................................................................
2. Incumplimiento de la circular.................................................................

18
561
562
562
563
566
568
569
569
569
569
571
571
571

CAPTULO II
RGANOS COLEGIADOS
Artculo 22. Rgimen ...............................................................................................
I.
INTRODUCCIN ..............................................................................................
II.
NOCIONES GENERALES ..................................................................................
1. La variedad como regla............................................................................
2. La regla tres faciunt collegium, y de como Sinibaldo de Fieschi, en
sus comentarios a los cinco Libros de los Decretales, enseaba cmo
se puede evitar que se pueda provocar artificialmente la falta de
quorum...................................................................................................
3. Denominaciones al uso ............................................................................
III.
CLASES DE COLEGIALIDAD ............................................................................
1. Colegialidad de mayora...........................................................................
2. Colegialidad de consenso.........................................................................
3. La colegialidad jerrquica o impropia....................................................
IV.
CLASES DE RGANOS ADMINISTRATIVOS COLEGIADOS .............................
1. Idea general...............................................................................................
2. Especial referencia al problema de la composicin de los Jurados de
Expropiacin .............................................................................................
V.
GRUPO NORMATIVO .......................................................................................
1. Los rganos colegiados en la LRJPA y en la LOFAGE..........................
2. Derecho propio de las Comunidades Autnomas.................................
VI.
CREACIN, MODIFICACIN Y SUPRESIN DE RGANOS COLEGIADOS .....
1. Idea general...............................................................................................
2. Creacin.....................................................................................................
3. Modificacin y supresin..........................................................................
4. Grupos o comisiones de trabajo ..............................................................

573
573
574
574

Artculo 23. Presidente ............................................................................................


I.
ADVERTENCIA PREVIA ....................................................................................
II.
DESIGNACIN DEL PRESIDENTE....................................................................
III.
FUNCIONES DEL PRESIDENTE ........................................................................

587
588
588
588

574
575
576
576
577
580
581
581
582
583
583
585
585
585
586
586
587

19

SUMARIO

IV.

1. Funciones relativas a la actuacin ad extra del rgano colegiado.......


2. Funciones relativas a la actuacin ad intra del rgano colegiado .......
3. Facultades inherentes al cargo.............................................................
SUPLENCIA.......................................................................................................
1. Regla general.............................................................................................
2. Regla especial para los rganos colegiados previstos en el artculo
23.2, LRJPA................................................................................................

588
588
589
589
589

Artculo 24. Miembros .............................................................................................


I.
ADVERTENCIA PREVIA ....................................................................................
II.
QUINES SON LOS MIEMBROS DE QUE AQU SE HABLA .........................
III.
REQUISITOS .....................................................................................................
1. Para ser miembro del rgano colegiado ................................................
2. Para asistir y poder debatir y votar..........................................................

590
591
591
592
592
592

IV.

V.

DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LOS MIEMBROS DE LOS RGANOS COLEGIADOS ........................................................................................................

1. Derecho a ser convocados y a obtener la informacin que necesiten;


derecho a asistir a las sesiones y participar en los debates ...................
2. Derecho de votar y, en su caso, de abstenerse.......................................
SUPLENCIA.......................................................................................................
1. Regla general.............................................................................................
2. Regla especial para los rganos colegiados previstos en el artculo
23.3, LRJPA................................................................................................

590

592
592
594
595
595
596

Artculo 25. Secretario.............................................................................................


I.
ADVERTENCIA PREVIA ....................................................................................
II.
ESTATUTO PERSONAL DEL SECRETARIO DE RGANO COLEGIADO ..........
1. Quin puede serlo ....................................................................................
2. Designacin y cese ....................................................................................
3. Suplencia ...................................................................................................
III.
FUNCIONES DEL SECRETARIO .......................................................................
1. Intento de clasificacin ............................................................................
2. Especial referencia al derecho de palabra y al derecho de voto del
secretario....................................................................................................
3. La funcin certificante del secretario. Remisin ...................................

596
596
597
597
597
597
597
597

Artculo 26. Convocatorias y sesiones ....................................................................

599

I.
II.

PROCEDIMIENTO DE ELABORACIN DE LOS ACTOS DEL RGANO COLEGIADO ..............................................................................................................


FASE PREPARATORIA: LA CONVOCATORIA ....................................................

Necesidad de la convocatoria ..................................................................


Forma y contenido de la convocatoria ...................................................
Quin hace la convocatoria .....................................................................
Convocatoria de plenos extraordinarios.................................................
FASE DE CONSTITUCIN DEL RGANO ........................................................

600
601
601
601
603
603
604

FASE DE FORMACIN DE LA VOLUNTAD DEL RGANO: DEBATE, VOTACIN Y PROCLAMACIN DEL RESULTADO ...................................................
CORPORACIONES LOCALES ...........................................................................

605
607

1.
2.
3.
4.
III.
IV.
V.

598
599

SUMARIO

20

1. Mocin de censura ...................................................................................


2. Plenos extraordinarios..............................................................................

607
609

Artculo 27. Actas .....................................................................................................


I.
ADVERTENCIA..................................................................................................
II.
LOS ACUERDOS DEL RGANO COLEGIADO .................................................
1. Naturaleza..................................................................................................
2. Motivacin necesaria, aunque se trate de decisiones discrecionales, e
interdiccin de la arbitrariedad...............................................................

610
610
610
610

III.

CONSTANCIA DE LOS ACUERDOS DE LOS RGANOS COLEGIADOS (1): EL


ACTA .................................................................................................................

1. Quin ha de redactarla? .........................................................................


2. Contenido del acta....................................................................................
3. Firma y aprobacin del acta ....................................................................
IV.
V.

CONSTANCIA DE LOS ACUERDOS DEL RGANO COLEGIAL (2): EL LIBRO


DE ACTAS .........................................................................................................
CONSTANCIA DE LOS ACUERDOS DEL RGANO COLEGIAL (3): CERTIFICACIN DE LOS ACUERDOS ADOPTADOS.....................................................

1.
2.
3.
4.
5.
6.
VI.

Grupo normativo ......................................................................................


Sujetos ........................................................................................................
Objeto ........................................................................................................
Requisitos...................................................................................................
Procedimiento ...........................................................................................
Efectos........................................................................................................
IMPUGNACIN DE LOS ACUERDOS DEL RGANO COLEGIADO .................
1. Un caso especfico de nulidad absoluta: el artculo 62.1.e) LRJPA .....
2. Un caso especial de impugnacin: la formalizada por quienes hayan
votado en contra .......................................................................................

611
613
613
613
614
617
618
618
619
620
620
621
622
622
622
623

CAPTULO III
ABSTENCIN Y RECUSACIN
Artculo 28. Abstencin ...........................................................................................
I.
II.

III.

DEBER DE LOS SERVIDORES PBLICOS DE ACTUAR CON IMPARCIALIDAD


Y OBJETIVIDAD ................................................................................................
PRESUPUESTOS DE OPERATIVIDAD ...............................................................

1. Un procedimiento administrativo ya iniciado........................................


2. Relevancia suficiente de la intervencin del no abstenido para poder
alterar el sentido del acto terminal.........................................................
ABSTENCIN....................................................................................................
1. Ideas generales ..........................................................................................
2. Causas.........................................................................................................
3. El incidente de abstencin.......................................................................

Artculo 29. Recusacin...........................................................................................


I.
CONCEPTO DE RECUSACIN .........................................................................
II.
NATURALEZA Y FUNDAMENTO ......................................................................
III.
CAUSAS .............................................................................................................

625
626
627
627
629
630
630
631
643
647
648
648
650

21

SUMARIO

IV.

EL INCIDENTE DE RECUSACIN ....................................................................

V.

1. Sujetos ........................................................................................................
2. Procedimiento ...........................................................................................
3. Efectos........................................................................................................
ESPECIAL REFERENCIA A LA RECUSACIN DE CONCEJALES.......................
1. El ROF distingue entre la recusacin de los conejales y la de los corporativos.....................................................................................................
2. El taln de Aquiles de la recusacin ...................................................
3. Medios para corregir y, en su caso, evitar el empleo perverso de la
recusacin..................................................................................................

650
650
653
653
654
654
654
655

TTULO III
DE LOS INTERESADOS
Artculo 30. Capacidad de obrar ............................................................................
I.
LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ..................
1. Concepto....................................................................................................
2. Tipos de interesados.................................................................................
3. Posicin jurdica del administrado..........................................................
4. El estatuto jurdico del administrado......................................................
II.
LA CAPACIDAD JURDICA ANTE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS .........
1. Capacidad jurdica y capacidad de obrar en Derecho pblico ............
2. Capacidad jurdica. Regla general...........................................................
3. Uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autnomos .............................................................................................................
4. Derechos de que no puede ser titular la persona por el hecho de
serlo............................................................................................................
III.
CAPACIDAD DE OBRAR....................................................................................
1. Regla general.............................................................................................
2. El menor de edad .....................................................................................
3. Ejercicio de los derechos de personalidad .............................................
4. Ejercicio de otros derechos......................................................................
5. El menor de edad incapacitado ..............................................................

659
659
659
660
660
661
663
663
663

Artculo 31. Concepto de interesado .....................................................................


I.
LEGITIMACIN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO .......................
1. Interesado y legitimacin .........................................................................
2. Tipos de legitimacin ...............................................................................
II.
TITULARES DE DERECHOS SUBJETIVOS ........................................................
1. La legitimacin derivada de la titularidad de un derecho subjetivo ...
2. Legitimacin para incoar el procedimiento...........................................
3. Legitimacin para intervenir en el procedimiento ...............................
III.
TITULARIDAD DE INTERS LEGTIMO ..........................................................
1. El inters como condicin de legitimacin............................................
2. El inters legitimador ...............................................................................
3. Inters legtimo .........................................................................................
4. Inters individual o colectivo...................................................................

669
669
669
670
672
672
673
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674
674
675
676
676

663
665
665
665
666
667
668
668

SUMARIO

IV.

V.

LEGITIMACIN DE LAS ENTIDADES REPRESENTATIVAS DE INTERESES


ECONMICOS Y SOCIALES .............................................................................

1. Las entidades constituidas para velar por intereses colectivos .............


2. Naturaleza jurdica de la legitimacin ....................................................
3. mbito de la legitimacin de la entidad ................................................
SUCESIN EN LA LEGITIMACIN ..................................................................
1. Las crisis del procedimiento referentes a los interesados.....................
2. La transmisin de la relacin jurdica de que deriva la legitimacin..
3. Extincin de uno de los interesados.......................................................
4. Transformacin de los interesados..........................................................
5. Prdida de la legitimacin .......................................................................
6. Desistimiento .............................................................................................

22

678
678
679
679
680
680
681
681
682
683
683

Artculo 32. Representacin....................................................................................


I.
REPRESENTACIN Y DEFENSA DE LOS INTERESADOS .................................
1. La representacin de los interesados en el procedimiento administrativo..............................................................................................................
2. Tratamiento jurdico.................................................................................
II.
PERSONAS A LAS QUE SE PUEDE CONFERIR LA REPRESENTACIN ...........
1. Rgimen general .......................................................................................
2. Actuacin ante la oficina espaola de patentes y marcas y ante la
Oficina de Armonizacin del Mercado Interior ....................................
3. Habilitacin electrnica para ser representante ....................................
III.
FORMA DE ACREDITAR LA REPRESENTACIN ..............................................
1. Regla general.............................................................................................
2. Supuestos en que se exige acreditar la representacin.........................
3. Forma de acreditar la representacin.....................................................
IV.
EFECTOS DE LA REPRESENTACIN ...............................................................

683
684

Artculo 33. Pluralidad de interesados...................................................................

690

I.

PLURALIDAD DE INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO .................................................................................................................

684
684
685
685
685
688
688
688
688
689
690

1. Unidad y pluralidad de interesados ........................................................


2. Supuestos de pluralidad de interesados .................................................
3. Rgimen jurdico de la pluralidad de interesados.................................
PLURALIDAD DE INTERESADOS PRINCIPALES ..............................................
1. Nociones generales ...................................................................................
2. Requisitos...................................................................................................
3. Procedimiento ...........................................................................................
4. Efectos........................................................................................................
INTERVENCIN DE LOS INTERESADOS .........................................................
1. Nociones generales ...................................................................................
2. Requisitos...................................................................................................
3. Procedimiento ...........................................................................................
4. Efectos........................................................................................................

690
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692
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694
694
694
695
695
696

Artculo 34. Identificacin de interesados.............................................................

696

II.

III.

23
I.

II.

III.

IV.

SUMARIO

LA COMUNICACIN DE LA TRAMITACIN DEL PROCEDIMIENTO A LOS


INTERESADOS ..................................................................................................

696

1. La comunicacin a los interesados de la existencia del procedimiento


como trmite esencial...............................................................................
2. Naturaleza jurdica del trmite................................................................
REQUISITOS .....................................................................................................
1. Sujetos ........................................................................................................
2. Que el procedimiento no haya tenido publicidad en forma legal ......
3. Plazo ...........................................................................................................
CUMPLIMIENTO DEL TRMITE ......................................................................
1. Sujetos ........................................................................................................
2. Objeto ........................................................................................................
3. Plazo ...........................................................................................................
EFECTOS ..........................................................................................................
1. Del incumplimiento del trmite..............................................................
2. Del cumplimiento del trmite .................................................................

696
697
697
697
698
698
698
698
698
699
699
699
699

TTULO IV
DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
CAPTULO I
NORMAS GENERALES
Artculo 35. Derechos de los ciudadanos ..............................................................
I.
EL ARTCULO 35, LRJPA ..................................................................................
1. Advertencia previa ....................................................................................
II.
ACCESO AL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO .................................................
1. Concepto de expediente ..........................................................................
2. Contenido del expediente: mensajes en soporte papel ........................
3. De la manera externa de formar expedientes. Desprecio cotidianamente constatable por este problema que, lejos de ser un divertimento profesional, tiene enorme importancia prctica........................
4. Eficacia probatoria, ad intra y ad extra del expediente administrativo .........................................................................................................
5. Quin y cmo puede acceder al expediente administrativo y, ms ampliamente, quin y cmo puede acceder a la documentacin que
obra en poder de las Administraciones pblicas ...................................
III.

SOLICITUD DE INFORMACIN POR LOS PARTICULARES, DEBER DE LA ADMINISTRACIN DE DARLA, Y CONSECUENCIAS DE UN POSIBLE ERROR EN
LA INFORMACIN FACILITADA ......................................................................

1.
2.
3.
4.
5.
IV.

Idea general...............................................................................................
Solicitudes atpicas ....................................................................................
Solicitudes tpicas......................................................................................
Especial referencia a las consultas tributarias escritas...........................
Algunos pronunciamientos jurisprudenciales sobre las consecuencias
de la informacin dada y, en su caso, de la negativa a darla ...............

CONDICIONAMIENTOS Y LMITES DEL DERECHO DE LOS INTERESADOS A

703
704
704
704
704
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711
711
711
713
715
716

SUMARIO

24

OBTENER COPIAS DE LOS DOCUMENTOS CONTENIDOS EN EXPEDIENTES


ADMINISTRATIVOS DURANTE LA TRAMITACIN DE LOS MISMOS .............

719

Artculo 36. Lengua de los procedimientos...........................................................

720

I.
II.

III.

IV.

V.

VI.

LA LENGUA ES HOY UN HECHO POLTICO, LO QUE LA HA CONVERTIDO


EN UN ELEMENTO POLMICO DENTRO DEL SISTEMA................................
EL MARCO CONSTITUCIONAL Y SU DESARROLLO .......................................

1. Constitucin y lenguaje ............................................................................


2. Desarrollo legislativo.................................................................................
3. Complemento jurisprudencial .................................................................
RGIMEN JURDICO BSICO DE LA COOFICIALIDAD ...................................
1. Una sorprendente definicin de la lengua oficial inventada por el
Tribunal Constitucional............................................................................
2. Puede hablarse de competencia lingstica? Remisin al artculo
12.I.4.e)......................................................................................................
3. Potestades, deberes, derechos y obligaciones de los poderes pblicos
4. Potestades, deberes, derechos y obligaciones del ciudadano ...............
COOFICIALIDAD Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ..............................
1. mbito territorial de la cooficialidad......................................................
2. La expresin lengua oficial es para el Derecho un concepto jurdico indeterminado (lo que excluye la discrecionalidad) para la lingstica, la lengua estndar......................................................................
3. Peticiones formuladas en el mbito territorial de una Comunidad
Autnoma en que haya cooficialidad .....................................................
4. Traduccin de documentos, expedientes o partes de los mismos .......
5. Intervenciones orales en el procedimiento administrativo...................
DE NUEVO SOBRE EL LLAMADO USO NO SEXISTA DE LA LENGUA ........
1. De cmo los defensores del uso no sexista de la Lengua pretenden
anular el recurso lingstico de la neutralizacin, rasgo esencial y caracterstico de todas las Lenguas .............................................................
2. Una azorante pregunta ...........................................................................
3. A qu llaman los lingistas neutralizacin lingstica...........................
LA SENTENCIA 31/2010, DE 28 DE JUNIO, DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTATUTO DE CATALUA.....................................................

1. Una historia inacabada: la del llamado Estado de las Autonomas .....


2. Los contenidos reivindicativos que pretenden fundarse en los
"derechos histricos" de los que habla la Adicional 1 CE, chocan
abiertamente con los artculos 1.2, 2 y 66 CE........................................
3. En los Estados plurilinges es necesario que exista una lengua comn
cuya existencia se facilite en la que todos sus ciudadanos puedan
entenderse. El modelo lingstico del federalismo norteamericano:
Only English ..........................................................................................
4. Inconstitucionalidad del art. 6.1 del EAC ..............................................
5. El bilingismo abierto y no excluyente que propugnaron, por ejemplo, Bosch y Gimpera, y tambin Azaa, es la solucin. Inconvenientes de la solucin contraria......................................................................
6. El Poder judicial en un Estado plural.....................................................
7. La regularizacin lingstica en Valencia y Baleares .............................
Artculo 37. Derecho de acceso a Archivos y Registros .......................................

720
724
724
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746
746

747
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749
750
751
751

25
I.
II.

III.

IV.

V.
VI.

VII.

SUMARIO

DE LOS ARCHIVOS Y REGISTROS: DIFERENCIACIN ENTRE LOS RESPECTIVOS CONCEPTOS .............................................................................................


REGISTROS Y DERECHO REGISTRAL ..............................................................

1. Disciplina o dominio? Una propuesta de clasificacin de los registros


2. Los Registros en la LRJPA........................................................................
DE LOS ARCHIVOS ..........................................................................................
1. Ideas generales ..........................................................................................
2. Grupo normativo ......................................................................................
3. Competencias del Estado y de las Comunidades Autnomas en materia de archivos ...........................................................................................
4. Especial referencia al patrimonio documental ......................................
EL ACCESO A LOS ARCHIVOS Y REGISTROS EN LA LRJPA ............................
1. Una regulacin general que ms bien es residual.................................
2. Regulacin general ...................................................................................
3. Regulaciones especficas...........................................................................
DE LOS ARCHIVOS DE LAS CORPORACIONES LOCALES, EN GENERAL ......
EL ARCHIVO MUNICIPAL ................................................................................
1. Concepto....................................................................................................
2. Clases..........................................................................................................
3. Regulacin .................................................................................................
4. Sujetos ........................................................................................................
5. Objeto ........................................................................................................
BREVE REFERENCIA AL ARCHIVO DE LA VILLA (DE MADRID) .................

Artculo 38. Registros ..............................................................................................


I.

REGISTRO DE ENTRADA Y SALIDA DE DOCUMENTOS EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS ....................................................................................

1.
2.
3.
4.
II.

III.

Ideas generales ..........................................................................................


Organizacin .............................................................................................
El asiento registral y su soporte...............................................................
Procedimiento ...........................................................................................
DE LOS REGISTROS DE LAS CORPORACIONES LOCALES .............................
1. Idea general...............................................................................................
2. Registros de Entidades locales existentes ...............................................
3. Registro de Entidades Ciudadanas de Canarias.....................................
4. Registro de intereses de los miembros de la Corporacin ...................
PRESENTACIN INDIRECTA DE ESCRITOS Y DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS ...............................................................................................................

1. Ideas generales ..........................................................................................


2. La regulacin de las vas indirectas de presentacin en la legislacin
anterior a la LRJPA ...................................................................................
3. Las vas indirectas de presentacin en la LRJPA ...................................
4. La regulacin extravagante ..................................................................
5. Efectos de la presentacin indirecta .......................................................
IV.

A NUEVOS HECHOS, NUEVO DERECHO. EL PROBLEMA DE LA PRESENTACIN INDIRECTA DE ESCRITOS Y DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS Y
JUDICIALES A LA LUZ DE LA SENTENCIA PREZ RADA DEL TRIBUNAL
EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS ............................................................

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804

807

SUMARIO

1. Una monografa de Joaqun Garrigues publicada en 1933 y que fue


reeditada en 1998, por Civitas Ediciones................................................
2. Un hecho nuevo: por imperativo de la sentencia Prez Rada, de 1998,
las oficinas de correos pueden ser utilizadas como va indirecta para
la presentacin de escritos judiciales ......................................................
3. Emergencia de un nuevo derecho sobre presentacin de escritos administrativos y judiciales: las oficinas administrativas de uno y otro
subsistema tienen que auxiliarse recprocamente, y la presentacin
en las oficinas de un subsistema de escritos dirigidos a rganos del
otro subsistema debe interrumpir el plazo si ste fuera preclusivo.....
Artculo 39. Colaboracin de los ciudadanos........................................................
I.

DEBER DE LOS PARTICULARES DE AUXILIAR A LAS ADMINISTRACIONES


PBLICAS .........................................................................................................

1.
2.
3.
4.
II.
III.

Idea general...............................................................................................
Fundamento ..............................................................................................
Naturaleza..................................................................................................
Efectos........................................................................................................

UN SUPUESTO ESPECFICO DE DEBER DE COLABORACIN: EL DE FACILITAR LA IDENTIFICACIN DE OTROS INTERESADOS ....................................


OTROS ASPECTOS DE LA COLABORACIN CIUDADANA QUE NO CONTEMPLA LA LRJPA: PARTICULARES QUE EJERCEN FUNCIONES PBLICAS

26

807
808

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811
811
811
812
812
812
814
816

Artculo 39 bis. Principios de intervencin de las Administraciones Pblicas


para el desarrollo de una actividad.................................................................

818

Artculo 40. Comparecencia de los ciudadanos ....................................................

818

I.

DEBER DE LOS CIUDADANOS DE COMPARECER ANTE LAS OFICINAS PBLICAS ..............................................................................................................

1. El deber de comparecer ha de estar previsto en una norma con rango


legal ............................................................................................................
2. Requisitos de la citacin...........................................................................
II.
III.

DEBERES DE LA ADMINISTRACIN RESPECTO DE LOS COMPARECIENTES


COMPARECENCIA DE LOS EXTRANJEROS ANTE LAS OFICINAS PBLICAS .

1. Posicin jurdica de los extranjeros en Espaa......................................


2. Deber de los extranjeros de comparecer en oficinas pblicas para
solicitar prrroga de estancia y durante la tramitacin de la misma
cuando fuere requerido para ello ...........................................................
3. Deber del extranjero de comparecer en oficina pblica para que se
le haga entrega de la tarjeta de residente ..............................................
Artculo 41. Responsabilidad de la tramitacin ....................................................
I.

DE LAS PERSONAS RESPONSABLES DE LA TRAMITACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. IDEAS GENERALES ............................................

1. Un precepto cuya aplicacin puede ser ms compleja de lo que


puede parecer a primera vista .................................................................
2. Derecho de los ciudadanos a identificar a las personas responsables
de la tramitacin de los procedimientos ................................................
3. Objetividad de la Administracin, imparcialidad de los servidores pblicos y celeridad en la tramitacin ........................................................

819
819
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827
830
830

27

SUMARIO

II.

ESPECIAL RELEVANCIA PROCESAL DE ALGUNOS RESPONSABLES DE LA


CORRECTA TRAMITACIN ..............................................................................

1. Ideas generales ..........................................................................................


2. El instructor del procedimiento ..............................................................
3. Forma parte el agente notificador de ese personal que tiene a su
cargo la resolucin o el despacho de los asuntos? Pregunta que, tomada por su envs, podra formularse as: Tiene necesariamente que
practicar la notificacin una persona adscrita al (o, de alguna manera, dependiente del) rgano administrativo que adopt el
acuerdo?.....................................................................................................
III.

DEBER DE REMOVER LOS OBSTCULOS QUE ALTEREN EL NORMAL DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ..................................

1. Una digresin no del todo impertinente acerca de la interpretacin del artculo 9.2, CE ..........................................................................
2. Es claro que el artculo 41, LRJPA, est sealando una meta menos
trascendente que la propuesta por el artculo 9.2 CE ..........................
IV.

V.

ADOPCIN DE MEDIDAS OPORTUNAS Y EVENTUAL PETICIN A LA ADMINISTRACIN PARA QUE EXIJA RESPONSABILIDAD A LOS RESPONSABLES .................................................................................................................

1. Las soluciones del artculo 41, LRJPA.....................................................


2. Libro de Quejas y Sugerencias ................................................................
QUEJAS ANTE EL DEFENSOR DEL PUEBLO ...................................................

Artculo 42. Obligacin de resolver .......................................................................


I.
LA PROHIBICIN DEL NON LIQUET ..........................................................
1. El deber inexcusable de resolver que tienen los jueces........................
2. Vinculacin de la Administracin a la prohibicin del non liquet
(art. 42.1 LRJPA).......................................................................................
II.
PLAZO DE DURACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ................
1. Plazo mximo de duracin, otros plazos posibles, y cmputo de todos
ellos (art. 42, nmeros 2 y 3) ..................................................................
2. Deber de la Administracin de informar al pblico, en general, y a
los interesados, en particular, sobre los plazos mximos de duracin
de los procedimientos y de los efectos que produzca el silencio administrativo (art. 42 nm. 4)........................................................................
III.

SUSPENSIN Y PRRROGA DEL PLAZO MXIMO DE DURACIN DE LOS


PROCEDIMIENTOS...........................................................................................

1. Ideas generales ..........................................................................................


2. Suspensin temporal del transcurso del plazo mximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolucin (art. 42, nmero 5)
3. Ampliacin (prrroga) del plazo de duracin del procedimiento (art.
42.6) ...........................................................................................................
IV.

831
831
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856

RESPONSABILIDAD POR INCUMPLIMIENTO DEL DEBER DE RESOLVER EN


PLAZO (ART. 42.7) ............................................................................................

858

Artculo 43. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del


interesado ..........................................................................................................
I.
UN HABLAR QUE ES UN CALLAR ...................................................................

859
860

II.

EL SILENCIO ADMINISTRATIVO ES UNA FICCIN JURDICA, Y ESTO CON


INDEPENDENCIA DE QUE SU SIGNIFICADO SEA NEGATIVO O POSITIVO ..

861

SUMARIO

III.
IV.

V.

VI.

VII.

1. Conocida en el derecho romano, la ficcin jurdica alcanz su ms


alto nivel de teorizacin en el siglo XIV ................................................
2. La regla Super incertum praesumitur; super certum fingitur en el
derecho positivo espaol..........................................................................
3. El problema en la jurisprudencia del Tribunal Supremo.....................
4. Como si, realidad enmascarada, realidad encubierta, metfora: eso
es la ficcin jurdica. Y eso es lo que hay cuando la ley atribuye al
silencio de la Administracin un determinado sentido, sea ste positivo o negativo ...........................................................................................
FICCIN JURDICA Y NO ACTO TCITO ........................................................
DE CMO LA JURISPRUDENCIA HA SABIDO EXTRAER CONSECUENCIAS
PRCTICAS PRECISAMENTE PRCTICAS DE LA DISTINCIN ENTRE
ACTO EXPRESO, ACTO TCITO Y ACTO FICTICIO (ACTO PRESUNTO,
FRUTO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO, DICE LA LRJPA) ........................
EL SILENCIO NEGATIVO .................................................................................

1. Doctrina constitucional sobre el silencio con significado negativo:


SSTC 188/2003 (RTC 2003, 188) y 220/2003 (RTC 2003, 220), ratificada posteriormente por el propio Tribunal Constitucional en sentencias 14/2006 (RTC 2006, 14) y 39/2006 (RTC 2006, 39), de las
que se hace eco ya el Tribunal Supremo en sentencia de 21 de marzo
de 2006.......................................................................................................
2. Medios de defensa que pueden utilizarse cuando pese a la consolidada doctrina constitucional del "plazo abierto" una Administracin
pblica que ha incumplido su deber de resolver invoca la preclusin
de la accin del interesado apoyndose en alguno de los supuestos
que todava no han sido expresamente derogados ...............................
3. Automatismo o denuncia de mora?.......................................................
LA REGLA GENERAL DEL SILENCIO POSITIVO: EL ARTCULO 43.2 LRJPA ..
1. Una alfombra de retrica populista que recubre una trampa para el
particular y tambin para la Administracin..........................................
2. El resultado de la encuesta hecha, en su da, por el Ministerio para
las Administraciones pblicas, a raz de la publicacin de la Ley 30/
1992, demostr de manera aplastante que la opinin de los servidores
pblicos era favorable al mantenimiento de la regla general del silencio negativo: por rutina o por sentido comn?....................................
3. La regla general del silencio positivo es tambin desaconsejable por
la enorme variedad y complejidad de la actuacin administrativa ......
4. No es cierto que la Unin Europea haya recomendado el establecimiento de la regla general del silencio positivo. La Recomendacin
90/246/CEE, de 28 de mayo, dice otra cosa .........................................
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL REAL DECRETO-LEY 8/2011, DE 1
DE JULIO: UN MODERADO AVANCE HACIA LA DESEABLE RECUPERACIN
DE LA REGLA GENERAL DEL SIGNIFICADO NEGATIVO DE ESA UNIDAD
JURDICA ..........................................................................................................

1. Introduccin..............................................................................................
2. Rgimen transitorio de los procedimientos administrativos (disposicin transitoria 3 del Real Decreto-ley 8/2011) ...................................
3. Slo tres meses separan la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa
Sostenible (BOE de 5 de marzo) que, sin rebozo alguno, proclamaba
la ampliacin del silencio positivo (vide art. 30), y el Real Decretoley 8/2011, de 1 de julio (BOE de 7 de julio) que, con mejor criterio,
aplica un mecanismo de frenado a tan discutible y discutida medida
como es la del silencio positivo como regla general. ............................

28

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898

29

SUMARIO

VIII. OTROS EFECTOS DE LA FICCIN LEGAL DE ESTIMACIN O DESESTIMACIN DE LA PRETENSIN...............................................................................

1. Efectos en cuanto al procedimiento en el que ha emergido el acto


ficticio y en cuanto a las ulteriores vas de revisin ..............................
2. Efectos en cuanto a la Administracin causante de que haya emergido el acto ficticio ...................................................................................
3. Efectos en relacin con otras personas fsicas o tcnicas (art. 43.4) ...
Artculo 44. Falta de resolucin expresa en procedimientos iniciados de oficio
I.

II.

III.

EFECTOS DEL INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIN DE RESOLVER EN


LOS PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE OFICIO. IDEA GENERAL .................

1. El fallido intento de embutir en una clasificacin de slo dos trminos el por ahora no bien conocido mundo de los procedimientos
que pueden iniciarse de oficio ................................................................
2. Quienes redactaron este artculo 42 parece que se olvidaron de un
tercer grupo; el contemplado en el art. 59.5, letra b) de la propia
LRJPA .........................................................................................................
SUPUESTOS TIPIFICADOS EN LA LRJPA .........................................................
1. Primer supuesto ........................................................................................
2. Segundo supuesto .....................................................................................
SUPUESTOS EXTRAVAGANTES ........................................................................
1. Procedimientos de seleccin del contratista: el problema de si es libre
o no la administracin para declarar desierto un concurso.................
2. Otros procedimientos selectivos ..............................................................

Artculo 45. Incorporacin de medios tcnicos ....................................................


I.
SOCIEDAD DE LA INFORMACIN Y NUEVAS TECNOLOGAS .......................
1. La llamada sociedad de la informacin ..............................................
2. Las nuevas tecnologas: una revolucin tecnolgica de lo pequeo
y lo compacto ............................................................................................
3. Los llamados servicios de la sociedad de la informacin: Rasgos
identificadores ...........................................................................................
II.
DOCUMENTOS ELECTRNICOS, INFORMTICOS Y TELEMTICOS ............
1. Insuficiente regulacin de la LRJPA .......................................................
2. Mensaje de datos, intercambio electrnico de datos y fuerza
probatoria de los mensajes de datos .....................................................
III.

IV.

V.

LA RELACIN JURDICA DE HABILITACIN PARA LA CREACIN DE FIRMA


ELECTRNICA (1). IDEAS GENERALES ..........................................................

900
901
905
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909
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913
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920
920
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923
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924
928

1. Concepto....................................................................................................
2. Grupo normativo ......................................................................................

931
931
932

LA RELACIN JURDICA DE HABILITACIN PARA LA CREACIN DE FIRMA


ELECTRNICA (2): SUJETOS ...........................................................................

937

1. Los cimientos del sistema de comunicacin telemtica: las terceras


partes en quienes se confa (trusted third parties) .............................
2. Prestador de servicios de certificacin....................................................
3. Usuario (y potencial signatario)..............................................................
4. Los que trabajan en la sombra. La criptologa, ciencia del secreto.....

937
940
943
948

LA RELACIN JURDICA DE HABILITACIN PARA LA CREACIN DE FIRMA


ELECTRNICA (3): OBJETO ............................................................................

1. Caracteres ..................................................................................................

949
949

SUMARIO

2. Firma electrnica ......................................................................................


VI.
VII.

LA RELACIN JURDICA DE HABILITACIN PARA LA CREACIN DE FIRMA


ELECTRNICA (4). ACAECIMIENTO INTEGRADOR .......................................
LA RELACIN JURDICA DE HABILITACIN PARA LA CREACIN DE FIRMA
ELECTRNICA (5). SITUACIONES JURDICAS POR LAS QUE PUEDE PASAR

30
950
956

1. Situacin germinal ....................................................................................


2. Situacin de desarrollo.............................................................................
3. Situacin terminal.....................................................................................

957
957
963
968

Artculo 46. Validez y eficacia de documentos y copias .......................................


I.
DE LOS DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS EN SOPORTE PAPEL ................
1. Concepto y clases ......................................................................................
2. Elementos subjetivos.................................................................................
3. Elementos objetivos ..................................................................................
4. Elementos formales autenticadores.........................................................
5. Elementos formales no autenticadores...................................................

972
972
972
976
979
981
987

II.

VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS DOCUMENTOS PBLICOS ADMINISTRATIVOS ...................................................................................................................

1. Pruebas hipovaluadas................................................................................
2. Pruebas hipervaluadas ..............................................................................
3. Son documentos pblicos los informes mdicos expedidos en un
centro pblico sanitario?..........................................................................

989
989
992
993

CAPTULO II
TRMINOS Y PLAZOS
Artculo 47. Obligatoriedad de trminos y plazos ................................................
I.
EL TIEMPO Y EL DERECHO.............................................................................
1. Importancia del tiempo para el derecho................................................
2. Una obviedad en la que no suele repararse: la publificacin del
tiempo. De cmo la medicin del tiempo lo hace pblico..................
3. El tiempo como hecho jurdico...............................................................
II.
EL GRUPO NORMATIVO REGULADOR ...........................................................
1. Normas constitucionales...........................................................................
2. Estatutos de Autonoma ...........................................................................
3. Otras normas .............................................................................................
III.
POTESTADES DE LOS PODERES PBLICOS EN RELACIN AL TIEMPO .......
1. Estado-Organizacin .................................................................................
2. Comunidades Autnomas ........................................................................
3. Administracin local.................................................................................
IV.
TRMINOS Y PLAZOS.......................................................................................
1. Concepto....................................................................................................
2. De la preclusin, de la obligatoriedad de trminos y plazos, y de la
necesidad de distinguir entre el derecho de accin y el derecho material protegido por aqulla ........................................................................

999
999
999
1000
1001
1003
1003
1004
1004
1005
1005
1009
1010
1011
1011
1012

Artculo 48. Cmputo .............................................................................................. 1014

31
I.
II.

SUMARIO

LA OPERACIN DE CONTAR EL TIEMPO EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO PROCESAL ..............................................................................................


VALORACIN LEGAL DE LA MEDIDA DE TIEMPO EN EL QUE EL PLAZO
VIENE DADO ....................................................................................................

1.
2.
3.
4.
III.

IV.

V.
VI.

VII.

Plazo por aos...........................................................................................


Plazo por meses.........................................................................................
Plazo por das ............................................................................................
Otras medidas de tiempo .........................................................................
CUNDO EMPIEZA EL PLAZO .........................................................................
1. La regla tradicional: dies a quo non computatur in termino ..............
2. La regulacin del dies a quo en la Ley 30/1992 hasta la reforma de
13 de enero de 1999.................................................................................
3. Con buen acuerdo, los autores de la Ley 4/1999, han reestablecido
la solucin unitaria en la fijacin del dies a quo...................................
4. Las personas jurdicas se rigen por las mismas reglas que las personas
naturales en cuanto al cmputo de plazos.............................................
CUNDO TERMINA EL PLAZO ........................................................................
1. El plazo ha de terminar en da hbil. Excepcin ..................................
2. Regla especial para el cmputo por meses naturales............................
CMPUTO DEL PLAZO DE ENTRADA EN VIGOR DE LAS NORMAS..............
DAS HBILES PARA LA ACTUACIN DE LOS PODERES PBLICOS .............
1. Calendarios de das inhbiles ..................................................................
2. 12 de octubre: Fiesta nacional de Espaa...........................................
3. Inhabilidad de los das del mes de agosto..............................................
4. Habilitacin de das inhbiles .................................................................
HORAS HBILES PARA LA ACTUACIN DE LOS PODERES PBLICOS.........
1. Horas hbiles para la actuacin de los rganos administrativos ..........
2. Horas hbiles para la actuacin de los rganos judiciales....................

1015
1016
1016
1017
1018
1019
1021
1021
1022
1025
1026
1027
1027
1027
1027
1028
1028
1035
1037
1038
1039
1039
1043

VIII. DAS Y HORAS HBILES PARA LA REALIZACIN DE ACTIVIDADES PRIVADAS ...................................................................................................................

1044
1. Idea general............................................................................................... 1044
2. Sujecin a horario de determinadas actividades privadas..................... 1044
3. Das y horas en que se prohben determinadas actividades privadas
(das y horas nefastos) .......................................................................... 1048

Artculo 49. Ampliacin........................................................................................... 1050


I.
LA REGLA GENERAL DE INALTERABILIDAD DE LOS PLAZOS PROCESALES 1050
II.
REDUCCIN DE LOS PLAZOS ......................................................................... 1051
III.

AMPLIACIN (PRRROGA) DE LOS PLAZOS. BOCETO DE UN SISTEMA


CONCEPTUAL DE LA PRRROGA ADMINISTRATIVA.....................................

1.
2.
3.
4.

Ideas generales ..........................................................................................


Requisitos...................................................................................................
Procedimiento ...........................................................................................
Efectos........................................................................................................

1051
1051
1052
1053
1054

Artculo 50. Tramitacin de urgencia..................................................................... 1055


I.
CONCEPTO Y CARACTERES DE LA URGENCIA .............................................. 1055
1. Concepto.................................................................................................... 1055

SUMARIO

II.

III.

IV.

V.

2. Caracteres ..................................................................................................
DIFERENCIAS CON FIGURAS AFINES ..............................................................
1. Urgencia y celeridad.................................................................................
2. Urgencia y sumariedad.............................................................................
3. Urgencia y estado de necesidad ..............................................................
CLASES DE URGENCIA ....................................................................................
1. Por el sujeto a quien favorece .................................................................
2. Por la actividad a que se aplica ...............................................................
3. Por los efectos que produce ....................................................................
LA URGENCIA EN LA LRJPA ............................................................................
1. Urgencia en la elaboracin de actos administrativos ............................
2. Urgencia en la elaboracin de disposiciones.........................................
CONTROL DE LA DECLARACIN DE URGENCIA ..........................................
1. Un concepto jurdico indeterminado que, como tal, es de naturaleza
reglada y, por lo mismo, controlable ......................................................
2. Control de la urgencia en la contratacin administrativa ....................
3. Control de la urgencia en la expropiacin forzosa: importante reforma del artculo 52 LE..........................................................................

32
1056
1057
1057
1058
1059
1059
1059
1060
1061
1061
1061
1061
1062
1062
1062
1063

TTULO V
DE LAS DISPOSICIONES Y LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
CAPTULO I
DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS
Artculo 51. Jerarqua y competencia.....................................................................
I.
DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS................................................................
1. Concepto....................................................................................................
2. Ley y disposiciones administrativas .........................................................
3. Disposiciones administrativas y actos administrativos............................
4. Instrucciones y circulares .........................................................................
5. Regulacin .................................................................................................
II.
LOS REQUISITOS DE LAS DISPOSICIONES GENERALES................................
1. Nociones generales ...................................................................................
2. Requisitos subjetivos .................................................................................
3. Requisitos objetivos...................................................................................
4. Requisitos de la actividad .........................................................................
III.
EL PROCEDIMIENTO PARA ELABORAR DISPOSICIONES GENERALES..........
1. Nociones generales ...................................................................................
2. Iniciacin del procedimiento...................................................................
3. Informe de la Secretara general tcnica ...............................................
4. Informacin pblica y audiencia.............................................................
5. Dictamen de los rganos consultivos ......................................................
6. Otros informes preceptivos ......................................................................
7. Aprobacin ................................................................................................

1069
1069
1069
1069
1070
1071
1072
1075
1075
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1082
1088
1089
1089
1090
1092
1093
1097
1102
1103

33

SUMARIO

IV.

EFECTOS DE LAS DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS ..................................

1.
2.
3.
4.
V.

Nociones generales ...................................................................................


Entrada en vigor .......................................................................................
Deber jurdico general .............................................................................
Efecto sancionador ...................................................................................
INTERPRETACIN............................................................................................

Artculo 52. Publicidad e inderogabilidad singular ..............................................


I.
PUBLICACIN DE LAS DISPOSICIONES..........................................................
1. Idea general...............................................................................................
2. Requisitos...................................................................................................
3. Especial referencia a la publicacin de las normas de las Comunidades autnomas...........................................................................................
II.
INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LAS DISPOSICIONES GENERALES .........
1. Disposicin y acto administrativo ............................................................
2. Inderogabilidad singular ..........................................................................

1104
1104
1105
1107
1108
1110
1110
1110
1110
1111
1112
1113
1113
1113

CAPTULO II
REQUISITOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Artculo 53. Produccin y contenido......................................................................
I.
EL ACTO ADMINISTRATIVO ............................................................................
1. Los actos de las Administraciones pblicas ............................................
2. Concepto del acto administrativo............................................................
3. Clases de actos administrativos ................................................................
II.
REQUISITOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ..........................................
1. Nociones generales ...................................................................................
2. Requisitos subjetivos .................................................................................
3. Requisitos objetivos...................................................................................
4. Requisitos de la actividad .........................................................................

1115
1115
1115
1116
1119
1121
1121
1122
1125
1133

Artculo 54. Motivacin ...........................................................................................


I.
MOTIVACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ........................................
1. La motivacin como requisito de forma.................................................
2. Fundamento ..............................................................................................
II.
ACTOS QUE DEBEN SER MOTIVADOS ............................................................
1. Delimitacin de los actos que han de ser motivados ............................
2. Actos que limiten derechos subjetivos o intereses legtimos ................
3. Actos que resuelvan procedimientos de revisin de oficio, recursos
administrativos, reclamaciones previas a la va judicial y procedimientos de arbitraje ..........................................................................................
4. Actos que se separan del criterio seguido en actuaciones precedentes
o del dictamen de rganos consultivos...................................................
5. Los acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo
de sta ........................................................................................................
6. Los acuerdos de aplicacin de la tramitacin de urgencia o de ampliacin de plazos .....................................................................................
7. Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales ..

1134
1135
1135
1136
1136
1136
1137
1137
1137
1138
1138
1139

SUMARIO

34

8. Los que deban serlo en virtud de disposiciones legales o reglamentarias ..............................................................................................................


REQUISITOS DE LA MOTIVACIN ..................................................................
1. El requisito formal de la motivacin.......................................................
2. Sucinta referencia a hechos y fundamentos de Derecho......................
3. Aceptacin de informes o dictmenes....................................................
EFECTOS DE LA FALTA DE MOTIVACIN ......................................................

1139
1140
1140
1140
1142
1143

Artculo 55. Forma...................................................................................................


I.
LA FORMA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS .............................................
1. La forma como requisito de los actos administrativos ..........................
2. Tratamiento jurdico.................................................................................
II.
PRODUCCIN DEL ACTO ...............................................................................
1. Forma de exteriorizarse el acto ...............................................................
2. La escritura como forma general de produccin del acto ...................
3. Actos verbales ............................................................................................
4. Refundicin en un solo documento de varios actos .............................
5. Referencia a la forma de los actos sancionadores .................................
III.
RECEPCIN DEL ACTO ...................................................................................
1. Requisitos exigidos por el Ordenamiento a la recepcin del acto ......
2. Conexin con otras personas ..................................................................
3. Conexin con cosas ..................................................................................
4. Conexin con otros actos.........................................................................

1143
1144
1144
1144
1145
1145
1145
1147
1148
1148
1149
1149
1149
1150
1150

III.

IV.

CAPTULO III
EFICACIA DE LOS ACTOS
Artculo 56. Ejecutividad .........................................................................................
I.
EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ...............................................
1. Concepto....................................................................................................
2. Clases..........................................................................................................
3. Regulacin .................................................................................................
II.
LMITES DE LA EFICACIA ................................................................................
1. Idea general...............................................................................................
2. Lmites subjetivos ......................................................................................
3. Lmites objetivos........................................................................................
4. Lmites espaciales......................................................................................
5. Lmites temporales....................................................................................
III.
EFECTOS NORMALES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS............................
1. Idea general...............................................................................................
2. Obligatoriedad de los actos......................................................................
3. Ejecutoriedad de los actos........................................................................
4. Legitimacin de la actuacin material....................................................
IV.
EFECTOS ANORMALES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS .........................
1. Idea general...............................................................................................
2. Efectos anormales respecto del administrado........................................

1151
1151
1151
1151
1152
1152
1152
1153
1154
1154
1155
1158
1158
1160
1160
1161
1161
1161
1161

35

SUMARIO

3. Efectos anormales respecto de la Administracin pblica.................... 1162


Artculo 57. Efectos .................................................................................................
I.
COMIENZO DE LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ................
1. Eficacia inmediata del acto administrativo.............................................
2. Excepciones ...............................................................................................
II.
DEMORA DE LA EFICACIA ...............................................................................
1. Excepciones a la eficacia inmediata de los actos administrativos ........
2. Que lo exija el contenido del acto..........................................................
3. Que est supeditada a la notificacin .....................................................
4. Que est supeditada a la publicacin .....................................................
5. Que la eficacia est supeditada a aprobacin superior.........................
6. Otros supuestos .........................................................................................
III.
RETROACTIVIDAD ...........................................................................................
1. Excepciones a la regla general de irretroactividad................................
2. Actos que se dicten en sustitucin de los anulados...............................
3. Actos que produzcan efectos favorables al interesado ..........................

1162
1162
1162
1163
1163
1163
1163
1164
1164
1165
1165
1166
1166
1166
1167

Artculo 58. Notificacin .........................................................................................


I.
LA NOTIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ................................
1. Concepto....................................................................................................
2. Naturaleza jurdica....................................................................................
3. Fundamento ..............................................................................................
II.
REQUISITOS .....................................................................................................
1. Idea general...............................................................................................
2. Requisitos subjetivos .................................................................................
3. Requisitos objetivos...................................................................................
4. Requisitos de la actividad: plazo..............................................................
III.
PROCEDIMIENTO ............................................................................................
IV.
EFECTOS DE LA NOTIFICACIN.....................................................................
1. Efectos normales .......................................................................................
2. Efectos de la notificacin defectuosa......................................................
3. Efectos de la falta de notificacin ...........................................................

1168
1168
1168
1169
1170
1172
1172
1172
1174
1176
1177
1177
1177
1177
1179

Artculo 59. Prctica de la notificacin..................................................................


I.
PRCTICA DE LA NOTIFICACIN ...................................................................
1. Las formas de notificacin .......................................................................
2. Rgimen jurdico ......................................................................................

1181
1182
1182
1183

II.

NOTIFICACIN EN EL SUPUESTO DE QUE SE CONOZCA EL DOMICILIO


DEL INTERESADO ............................................................................................

1183
1. Regla general............................................................................................. 1183
2. Notificacin al interesado ........................................................................ 1184
3. Notificacin a persona distinta ................................................................ 1184
III.

NOTIFICACIN EN EL SUPUESTO DE INTERESADOS DESCONOCIDOS O


DE IGNORADO DOMICILIO ............................................................................

1185
1. Publicacin sustitutoria ............................................................................ 1185
2. Supuestos en que es vlida la notificacin edictal................................. 1186

SUMARIO

36

3. Requisitos...................................................................................................
NOTIFICACIN POR MEDIOS ELECTRNICOS..............................................
1. Idea general...............................................................................................
2. Rgimen jurdico ......................................................................................

1189
1190
1190
1190

Artculo 60. Publicacin ..........................................................................................


I.
PUBLICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS .......................................
1. Idea general...............................................................................................
2. Rgimen jurdico ......................................................................................
II.
REQUISITOS .....................................................................................................
1. Contenido..................................................................................................
2. Forma .........................................................................................................
III.
EFECTOS ..........................................................................................................

1191
1191
1191
1192
1192
1192
1192
1192

Artculo 61. Indicacin de notificaciones y publicaciones ...................................


I.
LIMITACIN DEL CONTENIDO DE LA PUBLICACIN DE LOS ACTOS ........
1. El texto ntegro del acto como requisito de validez de la publicacin
y las excepciones .......................................................................................
2. Rgimen jurdico ......................................................................................
II.
REQUISITOS .....................................................................................................
1. Requisitos subjetivos .................................................................................
2. Requisitos objetivos...................................................................................
3. Forma .........................................................................................................
III.
PROCEDIMIENTO ............................................................................................
1. Publicacin ................................................................................................
2. Notificacin ...............................................................................................

1193
1193

IV.

1193
1193
1193
1193
1193
1194
1194
1194
1194

CAPTULO IV
NULIDAD Y ANULABILIDAD
Artculo 62. Nulidad de pleno derecho .................................................................
I.
INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS .............................................
1. La infraccin del Ordenamiento jurdico por los actos administrativos...............................................................................................................
2. Grados de invalidez...................................................................................
3. Diferencias entre nulidad y anulabilidad ...............................................
II.
NULIDAD DE PLENO DERECHO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ..........
1. Nociones generales ...................................................................................
2. Actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional ............................................................................................
3. Incompetencia manifiesta ........................................................................
4. Actos de contenido imposible .................................................................
5. Actos constitutivos de infraccin penal o que se dicten como consecuencia de sta ..........................................................................................
6. Actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las
reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos
colegiados ..................................................................................................

1195
1195
1195
1196
1197
1198
1198
1199
1200
1202
1203

1206

37

SUMARIO

7. Actos por los que se adquieran facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisicin........................... 1209
8. Los que se establezcan expresamente en una disposicin con rango
de Ley......................................................................................................... 1210
Artculo 63. Anulabilidad.........................................................................................
I.
ANULABILIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS .....................................
1. Concepto....................................................................................................
2. Caracteres ..................................................................................................
II.

III.

INFRACCIONES DEL ORDENAMIENTO JURDICO DETERMINANTES DE


ANULABILIDAD ................................................................................................

1. Regla general.............................................................................................
2. Defectos de forma.....................................................................................
ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS REALIZADAS FUERA DE PLAZO .............
1. La sujecin de la actividad a plazo..........................................................
2. Regla general: actos irregulares...............................................................
3. Invalidez del acto realizado fuera del tiempo establecido....................

Artculo 64. Transmisibilidad..................................................................................


I.
EFECTOS DE LA DECLARACIN DE NULIDAD O ANULACIN ....................
1. Ineficacia del acto invlido ......................................................................
2. El principio favor acti y los lmites a las consecuencias de la invalidez ..............................................................................................................
II.

III.

LA INVALIDEZ DE UN ACTO DE PROCEDIMIENTO Y SU REPERCUSIN EN


LOS DEMS DEL PROCEDIMIENTO ................................................................

1. La anulacin del acto de procedimiento y los sucesivos del acto invlido .............................................................................................................
2. La invalidez no afecta a los actos sucesivos independientes del invlido .............................................................................................................
INVALIDEZ PARCIAL ........................................................................................
1. Requisitos...................................................................................................
2. Efectos........................................................................................................

1212
1213
1213
1213
1215
1215
1215
1218
1218
1218
1219
1220
1220
1220
1221
1221
1221
1222
1223
1223
1224

Artculo 65. Conversin de actos viciados.............................................................


I.
CONVERSIN DE ACTOS VICIADOS ...............................................................
II.
REQUISITOS .....................................................................................................
1. Acto invlido..............................................................................................
2. Elementos constitutivos del acto en que se transforma ........................
3. Acto de conversin ...................................................................................
III.
EFECTOS ..........................................................................................................
1. Efectos jurdico-procesales .......................................................................
2. Efectos jurdico-materiales .......................................................................

1224
1224
1224
1224
1224
1225
1225
1225
1225

Artculo 66. Conservacin de actos y trmites ......................................................


I.
CONSERVACIN DE ACTOS Y TRMITES .......................................................
1. El principio favor acti y las consecuencias de la invalidez ................
2. El principio de economa procesal .........................................................
3. Regulacin .................................................................................................

1225
1226
1226
1226
1226

SUMARIO

38

II.

REQUISITOS ..................................................................................................... 1226

III.

1. Presupuesto: nulidad de actuaciones ...................................................... 1226


2. Inalterabilidad de los actos ...................................................................... 1227
EFECTOS .......................................................................................................... 1227

Artculo 67. Convalidacin......................................................................................


I.
CONVALIDACIN.............................................................................................
II.
REQUISITOS .....................................................................................................
1. Requisitos subjetivos: competencia..........................................................
2. Requisitos objetivos...................................................................................
3. Requisitos de la actividad: plazo..............................................................
III.
PROCEDIMIENTO ............................................................................................
1. La subsanacin del defecto......................................................................
2. Los supuestos especiales de incompetencia y falta de autorizacin ....
IV.
EFECTOS ..........................................................................................................
1. Efectos jurdico-procesales .......................................................................
2. Efectos jurdico-materiales .......................................................................

1227
1228
1228
1228
1229
1230
1231
1231
1231
1231
1231
1232

TTULO VI
DE LAS DISPOSICIONES GENERALES SOBRE LOS PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS
CAPTULO I
INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO
Artculo 68. Clases de iniciacin.............................................................................
I.
FASE DE INICIACIN .......................................................................................
II.
MOMENTO DE LA INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO.................................
1. Trascendencia de su determinacin........................................................
2. Acto de iniciacin, momento de iniciacin y momento de presentacin de escritos y documentos.................................................................
III.
EFECTOS DE LA INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO ....................................
1. Efectos necesarios .....................................................................................
2. Efectos contingentes: las medidas cautelares .........................................

1235
1235
1236
1236

Artculo 69. Iniciacin de oficio .............................................................................


I.
EL ACUERDO DE INICIACIN.........................................................................
II.
PROVOCACIN DEL ACUERDO ......................................................................
1. Orden superior .........................................................................................
2. Denuncia....................................................................................................
3. Peticin razonada de otros rganos........................................................
III.
PERODO DE INFORMACIN PREVIA (Y TAMBIN RESERVADA?) ...............

1248
1248
1249
1249
1250
1251
1251

1237
1246
1246
1247

Artculo 70. Solicitudes de iniciacin..................................................................... 1252


I.
DE LOS REQUISITOS DE LA SOLICITUD, EN GENERAL ................................ 1253
1. Concepto y clases ...................................................................................... 1253

39

II.

III.

IV.

SUMARIO

2. Escritos de iniciacin de procedimientos de primera decisin (instancias, solicitudes) y escritos de iniciacin de procedimientos de
segunda o ulterior decisin (recursos) ...............................................
3. Redundante enumeracin legal ..............................................................
REQUISITOS JURDICOS ..................................................................................
1. Soporte.......................................................................................................
2. Expresin de los datos del interesado e identificacin personal del
mismo, como tambin, en su caso, de su representante (I) Identificacin convencional .................................................................................
3. Expresin de los datos del interesado e identificacin personal del
mismo como tambin, en su caso, de su representante (II). Identificacin mediante Documento Nacional de Identidad Electrnico
(DNI-e).......................................................................................................
4. Lugar y medio elegido para la prctica de las notificaciones...............
5. La peticin en que se concrete [...] la solicitud ................................
6. La mencin del lugar y fecha ..................................................................
7. La firma del solicitante.............................................................................
REQUISITOS ESTILSTICOS .............................................................................
1. Estilo administrativo y jerga administrativa ............................................
2. Cualidades que debe reunir el estilo administrativo .............................
MODELOS OFICIALES DE INSTANCIA ............................................................
1. Justificacin ...............................................................................................
2. El buen estilo administrativo en los modelos oficiales de instancia ....
3. Consecuencias de la no utilizacin del modelo oficial de instancia....
4. Modelos oficiales de tramitacin de quejas y reclamaciones y de informacin al ciudadano en el mbito judicial ............................................
5. Modelos no oficiales de instancia............................................................

Artculo 71. Subsanacin y mejora de la solicitud................................................


I.
SUBSANACIN DE DEFECTOS Y OMISIONES EN LA SOLICITUD ..................
1. Deber de la Administracin y carga del administrado..........................
2. Efectos de la inatencin del interesado al requerimiento de subsanacin.............................................................................................................
3. In dubio pro actione ................................................................................
II.

III.

UN SUPUESTO DE INADMISIN DE SOLICITUD PREVISTO EN LA LEGISLACIN DE EXTRANJERA: INADMISIN A TRMITE DE SOLICITUDES DE DERECHO DE ASILO ............................................................................................
INVITACIN AL INTERESADO PARA QUE MODIFIQUE O MEJORE SU PRETENSIN ..........................................................................................................

1254
1254
1256
1256
1259

1260
1262
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1276
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1280
1280
1282
1282
1282
1284
1285
1289

1291
1. La calificacin del procesalista: una variedad de crisis procesal ...... 1291
2. La inquietante visin del socilogo: una forma de legalizar ciertas
prcticas administrativas nada ejemplares .............................................. 1291
Artculo 71 bis. Declaracin responsable y comunicacin previa........................ 1292
Artculo 72. Medidas provisionales ........................................................................ 1293
I.

LAS MEDIDAS CAUTELARES DE NATURALEZA PROCESAL Y LAS OTRAS


MEDIDAS CAUTELARES ................................................................................... 1294

1. Rasgos definidores de las medidas cautelares o provisionales de naturaleza procesal ........................................................................................... 1296

SUMARIO

40

2. Medidas cautelares de carcter policial .................................................. 1297


II.

CONCEPTO Y PRESUPUESTOS PARA LA APLICACIN DE LAS MEDIDAS


CAUTELARES DE NATURALEZA PROCESAL ...................................................

1298
1. Medida cautelar es justicia provisional................................................ 1298
2. Saber distinguir las voces de los ecos .................................................. 1302
3. Presupuestos de aplicacin de las medidas cautelares... adecuadas .... 1304
III.

EL GRUPO NORMATIVO DE LAS MEDIDAS CAUTELARES DE CARCTER


PROCESAL (1): EL DERECHO DE LA UNIN EUROPEA ................................

1306

1. El reglamento de procedimiento del Tribunal de Justicia de Luxemburgo.......................................................................................................... 1306


2. Potestades cautelares para la defensa de la coherencia del derecho
comunitario ............................................................................................... 1307
IV.

V.

VI.

VII.

EL GRUPO NORMATIVO DE LAS MEDIDAS CAUTELARES (2): DERECHO INTERNO ESPAOL .............................................................................................

1. Cabecera de grupo....................................................................................
2. Cuerpo normativo.....................................................................................
NATURALEZA DE LAS MEDIDAS CAUTELARES ..............................................
1. La moderna doctrina jurisprudencial: derecho del interesado a una
tutela cautelar y deber correlativo de los poderes pblicos de otorgarla............................................................................................................
2. Durante algn tiempo siguieron conviviendo la vieja y la nueva doctrina jurisprudencial .................................................................................
3. De cmo el Tribunal Constitucional primero (S. 29 abril de 1993) y
la LOPJ, despus, cerraron el paso, definitivamente a la vieja doctrina
sobre las medidas cautelares ....................................................................
4. La tutela judicial eficaz como nueva matriz terica constitucionalizada que confiere patencia a algo que estaba ya ah, siquiera sea en
estado de latencia: que la medida cautelar es justicia provisional ...
CLASES DE MEDIDAS CAUTELARES ................................................................
1. La regla de la universalidad.....................................................................
2. Algunos problemas relacionados con la suspensin..............................
3. Medidas cautelares positivas.....................................................................
4. Las medidas cautelares provisionalsimas ...........................................

1310
1310
1310
1314
1314
1316
1318
1320
1334
1334
1335
1339
1344

APLICACIN DE LA MEDIDA CAUTELAR (1): DE CMO AL CAMBIAR EL


PARADIGMA ORIENTADOR HA CAMBIADO TAMBIN EL INTERS PBLICO
ATENDIBLE QUE LO ES AHORA LA EFECTIVIDAD DE LA TUTELA DE
FONDO SOLICITADA .......................................................................................

1348
1. La doctrina tradicional............................................................................. 1348
2. Correcciones que impone el mandato constitucional de otorgar al
justiciable una tutela eficaz ...................................................................... 1354
3. Dos resoluciones del Tribunal Supremo que resumen la doctrina jurisprudencial sobre la aplicacin de las medidas cautelares atendiendo a los criterios a tener en cuenta segn la LJ de 1998 .............. 1358
VIII. APLICACIN DE LA MEDIDA CAUTELAR (2): EL INCIDENTE CAUTELAR Y
LA CONTRACAUTELA ......................................................................................

1361
1. Clases: administrativo y judicial ............................................................... 1361
2. Procedimiento ........................................................................................... 1361
3. La contracautela: Del se exigirn del artculo 124 LJ/1956, al Podrn acordarse del artculo 133 LJ/1998.............................................. 1366

41

SUMARIO

Artculo 73. Acumulacin ........................................................................................


I.
ACUMULACIN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS .........................
1. Clases de acumulacin .............................................................................
2. Grupo normativo ......................................................................................
II.
ACUMULACIN POTESTATIVA .......................................................................
1. Procedimiento ...........................................................................................
2. Efectos........................................................................................................
III.
ACUMULACIN OBLIGATORIA: EL ARTCULO 39 LPA .................................
1. Ideas generales ..........................................................................................
2. Procedimiento ...........................................................................................

1368
1369
1369
1369
1370
1370
1370
1371
1371
1375

CAPTULO II
ORDENACIN DEL PROCEDIMIENTO
Artculo 74. Impulso ................................................................................................ 1377
I.
II.

DE LA ORDENACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, EN GENERAL ...................................................................................................................


ACTIVIDAD DE IMPULSO ................................................................................

1.
2.
3.
4.
III.

IV.

Concepto....................................................................................................
Impulso oficial...........................................................................................
Forma del acto de impulsos.....................................................................
Economa procesal y preclusin atenuada .............................................
ACTIVIDAD DE DIRECCIN.............................................................................
1. Concepto....................................................................................................
2. Clases..........................................................................................................
DE LA ACTIVIDAD DE CONSTANCIA ..............................................................
1. Concepto....................................................................................................
2. Documentacin .........................................................................................
3. Incorporacin............................................................................................

1377
1377
1377
1378
1380
1380
1381
1381
1381
1382
1382
1383
1383

Artculo 75. Celeridad ............................................................................................. 1385


Artculo 76. Cumplimiento de trmites .................................................................
I.
CMO IMPRIMIR RAPIDEZ AL DESPACHO DE LOS ASUNTOS ......................
II.
ACTUACIONES SOBRE EL PERSONAL ............................................................
1. Capacitacin del personal ........................................................................
2. Motivacin, valoracin y responsabilidad del personal.........................
III.
ACTUACIN SOBRE LOS MEDIOS MATERIALES ............................................
1. Medios necesarios y disponibilidades presupuestarias ..........................
2. Empleo racional y eficiente de los medios disponibles.........................
IV.
ACTUACIONES RELATIVAS A LA TRAMITACIN............................................
1. Cumplimiento simultneo de trmites ...................................................
2. Auxilio administrativo prestado por otros rganos ...............................
3. Cumplimiento de trmites por los interesados......................................
4. En el procedimiento administrativo la preclusin queda reducida al
mnimo, sin que deba confundirse caducidad del trmite con extincin del derecho que sustenta la cuestin de fondo ............................

1385
1385
1387
1387
1389
1391
1391
1391
1391
1391
1392
1392
1393

SUMARIO

Artculo 77. Cuestiones incidentales ......................................................................


I.
IDEAS GENERALES ...........................................................................................
1. La LRJPA reproduce acrticamente en este artculo un precepto de
la LPA el 55 cuya insuficiencia era notoria ........................................
2. Concepto....................................................................................................
3. Clases..........................................................................................................
II.
CRISIS RELATIVAS A LOS SUJETOS .................................................................
1. Crisis subjetivas relativas a la Administracin que dirige el procedimiento ........................................................................................................
2. Crisis subjetivas relativas a los interesados..............................................
III.
CRISIS RELATIVA A LA PRETENSIN ..............................................................
IV.
CRISIS RELATIVAS A LAS ACTUACIONES PROCESALES .................................
1. Retroceso en las actuaciones....................................................................
2. Paralizacin del procedimiento...............................................................

42
1396
1396
1396
1396
1397
1398
1398
1398
1398
1400
1400
1400

CAPTULO III
INSTRUCCIN DEL PROCEDIMIENTO

Seccin 1 Disposiciones generales


Artculo 78. Actos de instruccin ........................................................................... 1403
I.

DE LA INSTRUCCIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, EN GENERAL ...................................................................................................................

Concepto....................................................................................................
Contenido..................................................................................................
Principios ...................................................................................................
Grupo normativo ......................................................................................

1403
1403
1404
1404
1405

LOS SONDEOS Y ENCUESTAS DE OPININ COMO ACTIVIDAD DE INSTRUCCIN .......................................................................................................

1406

Artculo 79. Alegaciones ..........................................................................................


I.
IDEAS GENERALES ...........................................................................................
1. Naturaleza..................................................................................................
2. Clases..........................................................................................................
3. Contenido..................................................................................................
4. Efectos........................................................................................................

1407
1407
1407
1408
1409
1409

1.
2.
3.
4.
II.

II.

UN TRMITE DE ALEGACIONES EXTRAVAGANTE DE LA LRJPA: LA VISTA


ORAL ................................................................................................................

1409
1. Ideas generales .......................................................................................... 1409
2. Procedimiento ........................................................................................... 1410
3. Efectos........................................................................................................ 1411

Seccin 2 Prueba
Artculo 80. Medios y perodo de prueba ............................................................. 1411
Artculo 81. Prctica de prueba.............................................................................. 1412
I.
IDEAS GENERALES ........................................................................................... 1412

43

SUMARIO

1.
2.
3.
4.
5.
II.

III.

IV.

V.

VI.
VII.

Concepto....................................................................................................
Naturaleza..................................................................................................
Clases..........................................................................................................
Fundamento ..............................................................................................
Grupo normativo ......................................................................................
QUIN HA DE PROBAR (EL PROBLEMA DE LA CARGA DE LA PRUEBA) .....
1. Doctrina general sobre la carga de la prueba........................................
2. La carga de la prueba en el procedimiento administrativo..................
ANTE QUIN HA DE PROBARSE (SUJETO RECEPTOR DE LA PRUEBA) .......
1. El principio de inmediacin judicial y su corruptela ............................
2. Inmediacin y decisin institucional en el procedimiento administrativo..............................................................................................................
QU HA DE PROBARSE (OBJETO DE LA PRUEBA) ........................................
1. Hechos y normas como objeto de prueba..............................................
2. Hechos exentos de prueba ......................................................................
3. Prueba de hechos negativos.....................................................................
CUNDO Y DNDE HA DE PROBARSE (TIEMPO Y LUGAR DE LA PRUEBA)

1. Cundo ha de probarse............................................................................
2. Dnde ha de probarse..............................................................................
CMO HA DE PROBARSE (MEDIOS Y PROCEDIMIENTO DE LA PRUEBA) ...
1. Medios de prueba .....................................................................................
EXAMEN ESPECIAL DE LOS DISTINTOS MEDIOS DE PRUEBA ......................
1. Interrogatorio de las partes .....................................................................
2. Testimonio .................................................................................................
3. Prueba pericial ..........................................................................................
4. Careo..........................................................................................................
5. Objetos susceptibles de ser llevados al lugar donde se est desarrollando el procedimiento...........................................................................
6. Examen de lugares y de objetos no susceptibles de ser llevados al
lugar donde se est desarrollando el procedimiento............................
7. Presunciones..............................................................................................
c) Elementos del proceso mental en que la presuncin consiste.............

1412
1414
1414
1415
1416
1419
1419
1422
1424
1424
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1426
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1431
1433
1433
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1435
1435
1437
1437
1439
1443
1446
1447
1454
1456
1459

Seccin 3 Informes
Artculo 82. Peticin ................................................................................................ 1463
Artculo 83. Evacuacin ...........................................................................................
I.
IDEAS GENERALES ...........................................................................................
1. Concepto....................................................................................................
2. Clases..........................................................................................................
3. Grupo normativo ......................................................................................
II.
ORGANIZACIN DE LA FUNCIN CONSULTIVA ...........................................
1. En la Administracin del Estado .............................................................
2. La funcin consultiva en la Administracin de las Comunidades Autnomas .........................................................................................................
3. La funcin consultiva en la Administracin local..................................
4. Administracin corporativa: las Cmaras Oficiales de Comercio, In-

1463
1463
1463
1464
1467
1468
1468
1471
1474

SUMARIO

III.

dustria y Navegacin como rganos [sic] consultivos de las administraciones pblicas......................................................................................


TRAMITACIN DE LOS INFORMES ADMINISTRATIVOS ................................
1. Peticin del informe.................................................................................
2. Elaboracin y remisin del informe .......................................................

44

1474
1476
1476
1477

Seccin 4 Participacin de los interesados


Artculo 84. Trmite de audiencia ..........................................................................
I.
IDEAS GENERALES ...........................................................................................
1. Aqu va a estudiarse nicamente la audiencia en el procedimiento de
elaboracin de actos administrativos ......................................................
2. Concepto y naturaleza ..............................................................................
3. Grupo normativo ......................................................................................
II.
PROCEDIMIENTO ............................................................................................
1. Acuerdo de dacin del trmite y notificacin del mismo.....................
2. Manifestacin del expediente..................................................................
3. Examen del expediente............................................................................
4. Alegaciones ................................................................................................
III.
EFECTOS ..........................................................................................................
1. De la alegacin..........................................................................................
2. De la manifestacin del interesado de su renuncia a hacer alegaciones ..............................................................................................................
3. De la omisin del trmite ........................................................................

1479
1480
1480
1480
1481
1482
1482
1482
1485
1486
1486
1486
1486
1487

Artculo 85. Actuacin de los interesados.............................................................. 1494


I.

II.

DEBER DE LA ADMINISTRACIN DE EVITAR MOLESTAR A LOS INTERESADOS Y DE RESPETAR, EN LO POSIBLE, LOS COMPROMISOS LABORALES O
PROFESIONALES DE AQULLOS ....................................................................
EL ASESOR DEL INTERESADO ........................................................................

III.

1. Concepto y naturaleza ..............................................................................


2. Requisitos...................................................................................................
3. Actuacin del asesor .................................................................................
LOS PRINCIPIOS DE CONTRADICCIN Y DE IGUALDAD ..............................

Artculo 86. Informacin pblica ...........................................................................


I.
IDEAS GENERALES ...........................................................................................
1. Concepto y fundamento...........................................................................
2. Grupo normativo ......................................................................................
II.
ACUERDO .........................................................................................................
1. Acuerdo y publicacin..............................................................................
2. Manifestacin y examen del expediente ................................................
3. Alegaciones ................................................................................................
III.
EFECTOS ..........................................................................................................
1. De la omisin del trmite ........................................................................
2. De la comparecencia: no otorga, sin ms, la condicin de interesado
3. De la incomparecencia: acudir a la informacin pblica es una facultad y no una carga (en sentido procesal)...............................................

1494
1495
1495
1496
1496
1496
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1499
1499
1500
1500
1500
1500
1503
1504

45

SUMARIO

IV.

LA PARTICIPACIN CIUDADANA: UN TEMA RECURRENTE EN LA LRJPA ....

1505
1. Participacin ciudadana en el planeamiento ......................................... 1505
2. Consultas populares.................................................................................. 1507
CAPTULO IV
FINALIZACIN DEL PROCEDIMIENTO

Seccin 1 Disposiciones generales


1509
1509
1509
1510
CAUSAS SOBREVENIDAS QUE IMPIDEN CONTINUAR EL PROCEDIMIENTO 1511
1. Supuestos incluibles en este sintagma .................................................... 1511
2. Resolucin de finalizacin del procedimiento....................................... 1513

Artculo 87. Terminacin.........................................................................................


I.
FASE DE TERMINACIN ..................................................................................
1. Conceptos y clases.....................................................................................
2. Grupo normativo ......................................................................................
II.

Artculo 88. Terminacin convencional .................................................................


I.
EL ARTCULO 88, LRJPA ..................................................................................
1. Marco de futuras regulaciones ................................................................
2. mbito de aplicacin................................................................................
II.
NATURALEZA DE LA LLAMADA TERMINACIN CONVENCIONAL ............
III.
SUJETOS INTERVINIENTES .............................................................................
IV.
LMITES ............................................................................................................
V.
EFECTOS ..........................................................................................................
1. Efectos de derecho material ....................................................................
2. Efectos de derecho procesal ....................................................................

1513
1514
1514
1515
1516
1517
1517
1518
1518
1519

Seccin 2 Resolucin
Artculo 89. Contenido ............................................................................................
I.
EL DEBER DE RESOLVER .................................................................................
1. Prohibicin del non liquet.......................................................................
2. Produccin de la resolucin en un plazo razonable.............................
II.
ADECUACIN A LA CUESTIN DEBATIDA: CONGRUENCIA .........................
1. De la congruencia y de la incongruencia...............................................
2. Tipos de incongruencia: omisiva, extra petita e incongruencia por
error ...........................................................................................................
3. No incurre en incongruencia el rgano que, en su razonamiento,
sigue un orden distinto al en que las partes han hecho sus alegaciones ..............................................................................................................
4. Puede haber incongruencia aunque el acto sea totalmente desestimatorio: doctrina que abandona, expresa y definitivamente, otra lnea
jurisprudencial contraria que haba alcanzado cierto arraigo..............
5. Incongruencia y motivacin.....................................................................
6. La incongruencia es rechazable porque atenta al derecho a una tutela judicial eficaz......................................................................................
III.
MOTIVACIN RECONOCIBLE .........................................................................

1519
1520
1520
1521
1523
1523
1524
1525
1525
1526
1526
1527

SUMARIO

1. Elemento esencial y fundante..................................................................


2. Requisitos formales ...................................................................................
3. Fundamento: El Poder pblico ha de dar razn de sus actos: la legitimidad de origen y la legitimidad de ejercicio son, respectivamente,
el haz y el envs de ese sistema conceptual que llamamos Estado
social y democrtico de derecho .............................................................
4. Cmo ha de motivarse..............................................................................
5. Motivacin del cambio de criterio ..........................................................
6. Motivacin de actos discrecionales..........................................................
6. Motivacin aliunde ...................................................................................
7. El problema de la vinculacin al precedente.........................................

46
1527
1528

1530
1531
1534
1535
1546
1551

Seccin 3 Desistimiento y renuncia


Artculo 90. Ejercicio ............................................................................................... 1554
Artculo 91. Medios y efectos ................................................................................. 1554
I.

II.

III.

NECESARIA DIGRESIN PREVIA: ACCIN, DERECHO PROTEGIDO POR ESA


ACCIN, Y PRETENSIN PROCESAL ...............................................................

1. Derecho de accin y derecho protegido por esa accin ......................


2. Pretensin..................................................................................................
ABANDONO O RENUNCIA DE LA PRETENSIN (DESISTIMIENTO) ..........
1. Basta con la voluntad del interesado, en tal sentido manifestada,
para que tenga lugar?...............................................................................
2. Clases..........................................................................................................
3. Requisitos...................................................................................................
4. Procedimiento ...........................................................................................
5. Efectos........................................................................................................
ABANDONO O RENUNCIA DEL DERECHO SUSTANTIVO QUE FUNDAMENTA LA PRETENSIN (RENUNCIA) ........................................................

1.
2.
3.
4.

Ideas generales ..........................................................................................


Requisitos...................................................................................................
Procedimiento ...........................................................................................
Efectos........................................................................................................

1555
1555
1555
1557
1557
1559
1564
1565
1565
1566
1566
1567
1569
1569

Seccin 4 Caducidad
Artculo 92. Requisitos y efectos ............................................................................ 1570
I.

DECLARACIN DE PERENCIN (MAL LLAMADA CADUCIDAD) DEL PROCEDIMIENTO. IDEAS GENERALES ..................................................................

1.
2.
3.
4.
5.
II.

Concepto....................................................................................................
Naturaleza..................................................................................................
Fundamento ..............................................................................................
Grupo normativo ......................................................................................
Clases de perencin..................................................................................
PERENCIN POR HECHO IMPUTABLE AL INTERESADO ..............................
1. Idea general...............................................................................................
2. Presupuestos de la declaracin de perencin........................................
3. La declaracin de perencin ...................................................................

1570
1570
1571
1575
1577
1580
1582
1582
1583
1587

47

III.

SUMARIO

4. Efectos de la declaracin de perencin..................................................


PERENCIN POR HECHO IMPUTABLE A LA ADMINISTRACIN ..................
1. Concepto....................................................................................................
2. Antecedentes legales y jurisprudenciales................................................
3. La perencin por paralizacin del procedimiento imputable a la Administracin en la LRJPA .........................................................................

1591
1596
1596
1596
1606

CAPTULO V
EJECUCIN
Artculo 93. Ttulo.................................................................................................... 1611
I.

II.

III.

DE LA POTESTAD ADMINISTRATIVA DE EJECUCIN FORZOSA, EN GENERAL ...................................................................................................................

1. La ejecucin forzosa como subsistema contingente y ltimo de ese


sistema lineal finito que es el procedimiento administrativo ...............
2. Actos administrativos de cognicin y actos administrativos de ejecucin.............................................................................................................
EL PROCEDIMIENTO DE EJECUCIN FORZOSA ............................................
1. Un procedimiento conexo con otro declarativo precedente cuyo acto
terminal le sirve de fundamento jurdico...............................................
2. Conectivo: un procedimiento que engarza el declarativo con el de
ejecucin....................................................................................................
EVENTUAL INSERCIN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIN FORZOSA DE LA RESOLUCIN JUDICIAL AUTORIZANDO LA ENTRADA EN DOMICILIO ....................................................................................

1611
1611
1612
1613
1613
1614
1615

Artculo 94. Ejecutoriedad ...................................................................................... 1617


I.

II.

III.

DE LA NECESIDAD DE DISTINGUIR LA POTESTAD DE LA ADMINISTRACIN DE PRODUCIR DECISIONES DE CUMPLIMIENTO OBLIGATORIO Y LA


POTESTAD DE EJECUTAR ESAS DECISIONES POR S MISMA.........................
DE CMO NO TODOS LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIN LLEVAN APAREJADA LA POTESTAD DE EJECUCIN FORZOSA, LA CUAL, AUNQUE
PUEDE IR INCORPORADA AL ACTO ADMINISTRATIVO, NO FORMA PARTE
DE SU CONTENIDO ESENCIAL .......................................................................
PROBLEMA DISTINTO DEL ANTERIOR ES EL DE SI LA ADMINISTRACIN
CONSERVA LA POTESTAD DE EJECUCIN FORZOSA ....................................

Artculo 95. Ejecucin forzosa................................................................................


I.
EL PROCEDIMIENTO PREPARATORIO DE LA EJECUCIN ............................
II.
PRIMERA FASE: APERCIBIMIENTO PREVIO ....................................................
III.
SEGUNDA FASE: CREACIN DEL TTULO EJECUTIVO ..................................
IV.
TERCERA FASE: ELECCIN DEL MEDIO DE EJECUCIN APLICABLE ...........

1617

1618
1619
1620
1620
1621
1621
1622

Artculo 96. Medios de ejecucin forzosa ............................................................. 1623


I.
II.

DE LOS MEDIOS DE EJECUCIN FORZOSA Y DE LA PROPORCIONALIDAD Y


LA LIBERTAD COMO PRINCIPIOS CONDICIONANTES DE SU UTILIZACIN
EL DIFCIL PROBLEMA DE LA ENTRADA EN DOMICILIO .............................

1623
1624
1. La ejecucin forzosa y el derecho a la inviolabilidad del domicilio .... 1624
2. Concepto constitucional de domicilio .................................................... 1626

SUMARIO

48

3. Titular del derecho................................................................................... 1627


4. La entrada en domicilio........................................................................... 1630
Artculo 97. Apremio sobre el patrimonio............................................................. 1634
I.

II.
III.

EL PROCEDIMIENTO DE APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO, AUNQUE NO


EST FORMALIZADO, CONSTITUYE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMN PARA LA REALIZACIN DE CRDITOS JURDICOS PBLICOS. EN ESTE COMENTARIO SE OFRECE AL LECTOR UN SISTEMA CONCEPTUAL QUE PUEDE FACILITAR LA INTERPRETACIN APLICATIVA DE
LOS PROBLEMAS DE LA PRCTICA ................................................................
TODOS LOS MEDIOS DE EJECUCIN FORZOSA PUEDEN RECONDUCIRSE
AL DE APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO ......................................................
NATURALEZA ...................................................................................................

1.
2.
3.
4.

Procedimiento administrativo..................................................................
Procedimiento de realizacin coactiva de crditos de derecho pblico
Procedimiento de oficio...........................................................................
Procedimiento formalizado......................................................................
IV.
GRUPO NORMATIVO .......................................................................................
1. Un grupo normativo extravagante de la LRJPA.....................................
2. Elementos que lo entregan......................................................................
V.
SUJETOS ...........................................................................................................
1. Sujeto acreedor, titular de la potestad administrativa de apremio, y
beneficiario de la va de apremio ........................................................
2. Sujeto pasivo..............................................................................................
3. Otros sujetos que pueden intervenir en el procedimiento ..................
VI.
INICIACIN ......................................................................................................
1. El acto de iniciacin: la providencia de apremio ..................................
2. Efectos........................................................................................................
VII. DESARROLLO...................................................................................................
1. Bienes embargables ..................................................................................
2. Depsito .....................................................................................................
3. Enajenacin y adjudicacin de bienes....................................................
VIII. TERMINACIN .................................................................................................
1. Pago de la cantidad debida......................................................................
2. Acuerdo de haber quedado extinguida la deuda por cualquier otra
causa...........................................................................................................
3. El significante Hibernacin, que propongo, describe mejor la situacin de los crditos incobrables por ser declarado fallido el deudor .
Artculo 98. Ejecucin subsidiaria ..........................................................................
I.
IDEAS GENERALES ...........................................................................................
1. Concepto....................................................................................................
2. Naturaleza..................................................................................................
3. Clases..........................................................................................................
4. Grupo normativo ......................................................................................
II.
ELEMENTOS DE LA RELACIN JURDICA DE EJECUCIN SUBSIDIARIA .....
1. Sujetos ........................................................................................................
2. Objeto ........................................................................................................

1634
1636
1637
1637
1637
1638
1638
1638
1638
1639
1639
1639
1641
1641
1642
1642
1642
1643
1643
1643
1643
1644
1644
1644
1645
1646
1647
1647
1648
1652
1653
1654
1654
1656

49

SUMARIO

3. Integracin de los elementos subjetivo y objetivo ................................. 1658


III.

PROCEDIMIENTO DE EJECUCIN SUBSIDIARIA (1): EJECUCIN MATERIAL


DE UN HACER NO PERSONALSIMO ..............................................................

1.
2.
3.
4.
IV.

Ideas generales ..........................................................................................


Iniciacin ...................................................................................................
Instruccin.................................................................................................
Terminacin ..............................................................................................

PROCEDIMIENTO DE EJECUCIN SUBSIDIARIA (2): ELABORACIN DE LA


LIQUIDACIN DEFINITIVA..............................................................................

1.
2.
3.
4.

Ideas generales ..........................................................................................


Iniciacin ...................................................................................................
Instruccin.................................................................................................
Terminacin ..............................................................................................

Artculo 99. Multa coercitiva...................................................................................


I.
CONCEPTO, NATURALEZA Y FUNDAMENTO .................................................
1. Medida de constreimiento econmico que no se inscribe en el mbito de la potestad sancionadora sino en el de la autotutela administrativa..........................................................................................................
2. Lo que acaba de decirse significa visto por su envs que tampoco
debe confundirse una sancin administrativa con una multa coercitiva ..............................................................................................................
3. Fundamento ..............................................................................................
II.
MBITO DE APLICACIN ................................................................................
III.
PRESUPUESTOS DE APLICACIN ...................................................................
1. La potestad de imponer multas coercitivas ha de estar atribuido por
ley stricto sensu, ley en sentido formal...................................................
2. Determinacin de la obligacin cuyo incumplimiento justifica su empleo.............................................................................................................
IV.
EL PROBLEMA DE LA CUANTIFICACIN .......................................................
1. Cuantificacin ex lege ..............................................................................
2. Cuantificacin por la Administracin actuante .....................................
V.

1661
1661
1664
1664
1674
1674
1674
1675
1675
1678
1680
1680
1680
1682
1683
1684
1684
1684
1685
1686
1686
1686

NOTAS PARA COMPLEMENTAR LA VIGENTE REGULACIN DEL DERECHO


ADMINISTRATIVO COMN SOBRE MULTAS COERCITIVAS ...........................

1687
1. La multa coercitiva forma parte de ese mnimo comn denominador
que garantiza la igualdad de trato ante las Administraciones pblicas 1687
2. Anlisis de algunas leyes administrativas que contienen habilitacin
de potestad para imponer multas coercitivas......................................... 1689
Artculo 100. Compulsin sobre las personas ....................................................... 1692
I.

II.
III.

DIGRESIN PREVIA: AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA Y COACCIN DIRECTA...............................................................................................................

1. Autotutela administrativa .........................................................................


2. Coaccin directa .......................................................................................
LA COMPULSIN SOBRE LAS PERSONAS.......................................................
1. Concepto y naturaleza: autotutela o coaccin directa? .......................
RECUPERACIN DE BIENES Y AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA: EL DESAHUCIO ADMINISTRATIVO Y EL LLAMADO INTERDICTUM PROPRIUM........

1692
1692
1695
1695
1695

1697
1. Derecho comn a todas las Administraciones pblicas ........................ 1697

SUMARIO

50

2. Desahucio administrativo ......................................................................... 1701


3. Recuperacin por la administracin, mediante acto administrativo, y
sin necesidad de intervencin judicial, de la posesin indebidamente
perdida de los bienes y derechos de su patrimonio.............................. 1704
Artculo 101. Prohibicin de interdictos................................................................
I.
LAS LLAMADAS VAS DE HECHO ADMINISTRATIVAS: IDEAS GENERALES ...
1. Introduccin..............................................................................................
2. Grupo normativo ......................................................................................
3. Vicio de competencia y vicio de procedimiento. Segunda aproximacin al concepto de va de hecho ...........................................................
II.

1708
1709
1709
1711
1721

PROBLEMAS PRCTICOS PLANTEADOS EN RELACIN CON LA DEFENSA


FRENTE A LAS VAS DE HECHO ADMINISTRATIVAS ANTES Y DESPUS DE
LA ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY 29/1998, DE 13 DE JULIO, REGULADORA DE LA JURISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA ...................

1722
1. Situacin anterior a la LJ de 1998........................................................... 1722
2. Situacin posterior a la entrada en vigor de la nueva LJ de 1998:
Puede seguir utilizndose la accin interdictal ante la jurisdiccin
civil para combatir las actuaciones administrativas que incurran en
va de hecho?............................................................................................. 1731
3. Para el caso de que llegara a prevalecer la tesis de la compatibilidad
jurisdiccional civil y contencioso-administrativa en esta materia hay
que tener muy presentes los inconvenientes y la insuficiencia de la
que se llamaba va interdictal para combatir las actuaciones administrativas que incurren en va de hecho .................................................... 1733
III.

IV.

DEL LABORIOSO CAMINO QUE HUBO QUE RECORRER HASTA LA CONSOLIDACIN DEFINITIVA DE LA LNEA JURISPRUDENCIAL QUE ADMITI LA
POSIBILIDAD DE UTILIZAR EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO CONTRA LAS ACTUACIONES MATERIALES EN VA DE HECHO ..........
DOCTRINA CONSTITUCIONAL: NO ES LCITO REACCIONAR CONTRA UNA
VA DE HECHO UTILIZANDO OTRA VA DE HECHO ....................................

1735
1742

TTULO VII
DE LA REVISIN DE LOS ACTOS EN VA ADMINISTRATIVA
CAPTULO I
REVISIN DE OFICIO
Artculo 102. Revisin de disposiciones y actos nulos .........................................
I.
REVISIN DE LOS ACTOS POR LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS ...........
1. Revisin de los actos administrativos ......................................................
2. Naturaleza jurdica de la revisin por la propia Administracin .........
3. Regulacin .................................................................................................
4. Clases de revisin ......................................................................................
II.
REVISIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS NULOS..................................
III.
REQUISITOS DEL PROCEDIMIENTO PARA DECLARAR LA NULIDAD ...........
1. Requisitos subjetivos .................................................................................
2. Requisitos objetivos...................................................................................

1749
1749
1749
1751
1751
1752
1753
1754
1754
1756

51

SUMARIO

3. Requisitos de la actividad: plazo..............................................................


PROCEDIMIENTO PARA LA DECLARACIN DE NULIDAD ............................
1. Iniciacin ...................................................................................................
2. Trmite de admisin.................................................................................
3. Instruccin.................................................................................................
4. Resolucin .................................................................................................
EFECTOS ..........................................................................................................
1. Efectos jurdico-procesales .......................................................................
2. Efectos jurdico-materiales .......................................................................

1758
1758
1758
1759
1759
1761
1762
1762
1762

Artculo 103. Declaracin de lesividad de actos anulables ..................................


I.
LA ANULACIN DE LOS ACTOS FAVORABLES PARA LOS INTERESADOS ....
1. El proceso de lesividad .............................................................................
2. La declaracin de lesividad......................................................................
II.
REQUISITOS .....................................................................................................
1. Requisitos subjetivos .................................................................................
3. Requisitos objetivos...................................................................................
4. Plazo ...........................................................................................................
III.
PROCEDIMIENTO ............................................................................................
1. Iniciacin ...................................................................................................
2. Tramitacin................................................................................................
3. Terminacin ..............................................................................................
IV.
EFECTOS ..........................................................................................................
1. Efectos normales .......................................................................................
2. Efectos anormales .....................................................................................

1763
1763
1763
1764
1764
1764
1766
1767
1768
1768
1768
1768
1768
1768
1768

Artculo 104. Suspensin.........................................................................................


I.
SUSPENSIN DE LA EJECUCIN DE ACTOS OBJETO DE REVISIN .............
1. Suspensin de la ejecucin de los actos administrativos como medida
cautelar ......................................................................................................
2. La suspensin de la ejecucin en los procedimientos de revisin de
oficio ..........................................................................................................
II.
RGIMEN JURDICO ........................................................................................
1. Idea general...............................................................................................
2. Actos susceptibles de suspensin.............................................................
3. Procedimientos en que puede acordarse ...............................................
4. Motivos legitimadores de la suspensin..................................................

1769
1769

Artculo 105. Revocacin de actos y rectificacin de errores..............................


I.
REVOCACIN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ................................................
1. Nociones generales ...................................................................................
2. Requisitos...................................................................................................
3. Procedimiento ...........................................................................................
4. Efectos........................................................................................................
II.
RECTIFICACIN DE ERRORES MATERIALES ..................................................
1. Nociones generales ...................................................................................
2. Requisitos...................................................................................................

1770
1770
1770
1771
1773
1774
1774
1774
1776

IV.

V.

1769
1769
1769
1769
1770
1770
1770

SUMARIO

52

3. Procedimiento ........................................................................................... 1779


4. Efectos........................................................................................................ 1779
Artculo 106. Lmites de la revisin .......................................................................
I.
LMITES DE LA REVISIN ...............................................................................
1. Las potestades administrativas de revisin y sus lmites ........................
2. mbito de aplicacin de los lmites del artculo 106, LRJPA ...............
II.
LA EQUIDAD ....................................................................................................
1. La equidad como lmite al ejercicio de las potestades de revisin ......
2. Equidad y principio general de la buena fe...........................................
3. Circunstancias en que el ejercicio de las potestades de revisin puede
resultar contrario a la equidad ................................................................
III.
EL PRINCIPIO GENERAL DE LA BUENA FE ....................................................
1. El principio general de la buena fe como lmite al ejercicio de las
potestades de revisin...............................................................................
2. Principio de la proteccin de la confianza legtima..............................
3. El retraso desleal ...................................................................................
4. El principio de los actos propios.............................................................
IV.
LOS DERECHOS DE LOS PARTICULARES .......................................................
1. Los derechos de los particulares como lmite de las potestades de
revisin.......................................................................................................
2. mbito de aplicacin del lmite ..............................................................
V.
LAS LEYES ........................................................................................................

1780
1780
1780
1781
1782
1782
1783
1784
1784
1784
1784
1785
1785
1786
1786
1786
1787

CAPTULO II
RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Seccin 1 Principios generales


Artculo 107. Objeto y clases ..................................................................................
I.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS ...............................................................
1. Concepto....................................................................................................
2. Naturaleza jurdica....................................................................................
3. Fundamento ..............................................................................................
4. Clases..........................................................................................................
5. Regulacin .................................................................................................
II.
REQUISITOS DEL RECURSO ADMINISTRATIVO .............................................
1. Requisitos subjetivos .................................................................................
2. Requisitos objetivos...................................................................................
3. Requisitos de la actividad .........................................................................
III.
PROCEDIMIENTO Y EFECTOS .........................................................................
IV.
PROCEDIMIENTOS DE SUSTITUCIN DE LOS RECURSOS ...........................
1. Idea general...............................................................................................
2. Modalidades de procedimientos sustitutivos ..........................................
3. Requisitos para sustituir el recurso de alzada ........................................

1789
1790
1790
1790
1791
1792
1792
1794
1794
1795
1798
1798
1798
1798
1799
1800

Artculo 108. Recurso extraordinario de revisin................................................. 1801

53
I.

SUMARIO

RECURSOS ADMINISTRATIVOS CONTRA RESOLUCIONES QUE AGOTEN LA


VA ADMINISTRATIVA ......................................................................................
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIN ..................................................

1801
1802

Artculo 109. Fin de la va administrativa ..............................................................


I.
EL AGOTAMIENTO DE LA VA ADMINISTRATIVA ..........................................
II.
ACTOS QUE PONEN FIN A LA VA ADMINISTRATIVA ....................................
1. Regla general.............................................................................................
2. Administracin del Estado .......................................................................
3. Administracin autonmica.....................................................................
4. Administracin institucional ....................................................................
5. Administracin corporativa......................................................................
6. Administracin local.................................................................................

1802
1802
1802
1802
1803
1804
1804
1805
1805

Artculo 110. Interposicin de recurso ..................................................................


I.
PROCEDIMIENTO DE RECURSO .....................................................................
II.
INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO................................................................
III.
REQUISITOS .....................................................................................................
1. Requisitos subjetivos .................................................................................
2. Requisitos objetivos...................................................................................
3. Requisitos de la actividad .........................................................................
IV.
EFECTOS ..........................................................................................................
1. Efectos respecto de las potestades del rgano competente..................
2. Efectos respecto del acto objetivo de recurso ........................................
3. Efectos respecto de otra impugnacin ulterior .....................................

1806
1807
1807
1807
1807
1808
1808
1808
1808
1809
1809

II.

Artculo 111. Suspensin de la ejecucin .............................................................. 1809


I.

II.

III.

IV.

EFECTOS DE LA INTERPOSICIN DEL RECURSO RESPECTO DEL ACTO OBJETO DE IMPUGNACIN .................................................................................

1. Irrelevancia de la interposicin del recurso...........................................


2. Excepciones a la regla general ................................................................
REQUISITOS .....................................................................................................
1. Requisitos subjetivos .................................................................................
2. Requisitos objetivos...................................................................................
PROCEDIMIENTO ............................................................................................
1. Iniciacin ...................................................................................................
2. Tramitacin................................................................................................
3. Resolucin .................................................................................................
EFECTOS ..........................................................................................................
1. Suspensin durante el procedimiento de recurso.................................
2. Extensin de los efectos suspensivos una vez terminado el procedimiento de recurso.....................................................................................

Artculo 112. Audiencia de los interesados ...........................................................


I.
INTRODUCCIN ..............................................................................................
1. La instruccin en el procedimiento de recurso.....................................
2. Regulacin .................................................................................................
II.
ALEGACIONES..................................................................................................

1810
1810
1811
1811
1811
1811
1813
1813
1813
1813
1814
1814
1814
1815
1815
1815
1816
1816

SUMARIO

54

1. Idea general...............................................................................................
2. Requisitos...................................................................................................
3. Efectos........................................................................................................
PRUEBA ............................................................................................................

1816
1816
1817
1818

Artculo 113. Resolucin .........................................................................................


I.
TERMINACIN DEL PROCEDIMIENTO DE RECURSO....................................
1. Terminacin normal .................................................................................
2. Silencio administrativo .............................................................................
3. Terminacin anormal ...............................................................................
II.
EFECTOS DE LA RESOLUCIN DEL RECURSO ..............................................
1. Efectos jurdico-procesales .......................................................................
2. Efectos jurdico-materiales .......................................................................

1819
1819
1819
1821
1822
1822
1822
1822

III.

Seccin 2 Recurso de alzada


Artculo 114. Objeto ...............................................................................................
I.
EL RECURSO DE ALZADA ................................................................................
II.
REQUISITOS .....................................................................................................
1. Idea general. Tratamiento jurdico .........................................................
2. Requisitos subjetivos .................................................................................
3. Requisitos objetivos...................................................................................
4. Requisitos de la actividad .........................................................................
III.
PROCEDIMIENTO ............................................................................................
1. Iniciacin ...................................................................................................
2. Tramitacin................................................................................................
3. Terminacin ..............................................................................................
IV.
EFECTOS ..........................................................................................................

1824
1824
1824
1824
1825
1826
1827
1827
1827
1827
1827
1828

Artculo 115. Plazos .................................................................................................


I.
PLAZO PARA LA INTERPOSICIN DEL RECURSO ..........................................
1. Plazo para interponer el recurso de alzada............................................
2. Cmputo ....................................................................................................
II.
RESOLUCIN PRESUNTA DEL RECURSO DE ALZADA ..................................
III.
EFECTOS DEL RECURSO DE ALZADA .............................................................

1828
1828
1828
1829
1829
1829

Seccin 3 Recurso potestativo de reposicin


Artculo 116. Objeto y naturaleza .........................................................................
I.
EL RECURSO DE REPOSICIN PREVIO AL PROCESO ADMINISTRATIVO .....
1. El recurso de reposicin ..........................................................................
2. Regulacin .................................................................................................
II.
REQUISITOS .....................................................................................................
1. Requisitos subjetivos .................................................................................
2. Requisitos objetivos...................................................................................
3. Requisitos de la actividad .........................................................................
III.
PROCEDIMIENTO ............................................................................................
IV.
EFECTOS ..........................................................................................................

1830
1831
1831
1831
1832
1832
1833
1833
1834
1834

55

SUMARIO

Artculo 117. Plazos .................................................................................................


I.
PLAZO PARA LA INTERPOSICIN DEL RECURSO DE REPOSICIN ..............
1. Plazo para la interposicin.......................................................................
2. Efectos de la no interposicin del recurso de reposicin dentro de
plazo ...........................................................................................................
II.
RESOLUCIN PRESUNTA DEL RECURSO DE REPOSICIN ...........................
III.
EFECTOS DE LA RESOLUCIN DEL RECURSO ..............................................
1. Improcedencia de recurso de reposicin ...............................................
2. Admisibilidad de recurso contencioso-administrativo .......................

1834
1835
1835
1835
1835
1835
1835
1835

Seccin 4 Recurso extraordinario de revisin


Artculo 118. Objeto y plazos ................................................................................
I.
RECURSO DE REVISIN ..................................................................................
1. El recurso de revisin en el Ordenamiento jurdico espaol ..............
2. Fundamento ..............................................................................................
3. Regulacin .................................................................................................
II.
REQUISITOS .....................................................................................................
1. Requisitos subjetivos .................................................................................
2. Requisitos objetivos...................................................................................
3. Plazo ...........................................................................................................

1836
1837
1837
1837
1838
1838
1838
1840
1844

Artculo 119. Resolucin .........................................................................................


I.
PROCEDIMIENTO ............................................................................................
1. Iniciacin ...................................................................................................
2. Trmite de admisin.................................................................................
3. Desarrollo ..................................................................................................
4. Terminacin ..............................................................................................
II.
EFECTOS ..........................................................................................................
1. De la interposicin del recurso ...............................................................
2. Efectos de la decisin ...............................................................................

1845
1845
1845
1846
1846
1848
1848
1848
1849

TTULO VIII
DE LAS RECLAMACIONES PREVIAS AL EJERCICIO DE LAS ACCIONES
CIVILES Y LABORALES
CAPTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
Artculo 120. Naturaleza..........................................................................................
I.
LA RECLAMACIN ADMINISTRATIVA PREVIA................................................
1. Administracin pblica y proceso ...........................................................
2. Reclamacin previa...................................................................................
II.
NATURALEZA JURDICA ..................................................................................
1. Reclamacin previa y va administrativa .................................................
2. La reclamacin previa es un presupuesto procesal ...............................

1853
1853
1853
1854
1854
1854
1855

SUMARIO

III.

56

REGULACIN ...................................................................................................

1856
1. Principio general....................................................................................... 1856
2. Reclamacin previa al proceso civil ........................................................ 1856
3. Reclamacin previa al proceso laboral ................................................... 1857

Artculo 121. Efectos ...............................................................................................


I.
EFECTOS DE LA RECLAMACIN PREVIA........................................................
II.
EFECTOS DE LA INTERPOSICIN DE LA RECLAMACIN .............................
1. Improcedencia de formular la pretensin procesal en tanto no sea
resuelta expresamente o pueda presumirse denegada la reclamacin
....................................................................................................................
2. Interrupcin del plazo para el ejercicio de las acciones judiciales......
III.
EFECTOS DE LA RESOLUCIN .......................................................................
1. Resolucin estimatoria .............................................................................
2. Resolucin desestimatoria........................................................................

1858
1858
1858
1858
1859
1860
1860
1860

CAPTULO II
RECLAMACIN PREVIA A LA VA JUDICIAL CIVIL
Artculo 122. Iniciacin ...........................................................................................
I.
RECLAMACIN PREVIA A LA VA JUDICIAL CIVIL .........................................
1. Concepto y naturaleza jurdica................................................................
2. Tratamiento jurdico.................................................................................
II.
REQUISITOS DE LA RECLAMACIN PREVIA ..................................................
1. Requisitos subjetivos .................................................................................
2. Requisitos objetivos...................................................................................
3. Requisitos de la actividad .........................................................................
III.
PROCEDIMIENTO Y EFECTOS .........................................................................
1. Procedimiento ...........................................................................................
2. Efectos........................................................................................................

1863
1863
1863
1863
1864
1864
1865
1867
1867
1867
1868

Artculo 123. Instruccin......................................................................................... 1868


I.
INSTRUCCIN DEL PROCEDIMIENTO ........................................................... 1869
II.
TRMITES ........................................................................................................ 1869
Artculo 124. Resolucin ......................................................................................... 1869
I.
TERMINACIN DEL PROCEDIMIENTO ........................................................... 1870
II.
SILENCIO ADMINISTRATIVO........................................................................... 1870
CAPTULO III
RECLAMACIN PREVIA A LA VA JUDICIAL LABORAL
Artculo 125. Tramitacin........................................................................................ 1871
I.
II.

RECLAMACIN PREVIA A LA VA JUDICIAL LABORAL. TRATAMIENTO JURDICO ................................................................................................................. 1871


REQUISITOS ..................................................................................................... 1871

1. Subjetivos: rgano administrativo............................................................ 1871

57

III.
IV.

SUMARIO

2. Requisitos objetivos...................................................................................
3. Requisitos de la actividad .........................................................................
PROCEDIMIENTO ............................................................................................
EFECTOS ..........................................................................................................
1. De la interposicin....................................................................................
2. De la resolucin estimatoria ....................................................................
3. De la resolucin desestimatoria...............................................................

1872
1873
1873
1874
1874
1874
1874

Artculo 126. Reclamaciones del personal civil no funcionario de la Administracin Militar.................................................................................................... 1875
I.

II.
III.

RECLAMACIONES DEL PERSONAL CIVIL NO FUNCIONARIO DE LA ADMINISTRACIN MILITAR .....................................................................................

1875

1. Rgimen especial del personal laboral al servicio de la Administracin militar ................................................................................................


2. Regulacin .................................................................................................
RECLAMACIONES EN VA ADMINISTRATIVA ..................................................
RECLAMACIN PREVIA AL PROCESO LABORAL ...........................................

1875
1875
1876
1876

TTULO IX
DE LA POTESTAD SANCIONADORA
CAPTULO I
PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA
Artculo 127. Principio de legalidad.......................................................................
I.
DE LA POTESTAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA, EN GENERAL ..........
1. Una potestad sumamente grave y temible..............................................
2. Atribucin de la potestad.........................................................................
3. Caracteres (I): Potestad subordinada a la judicial?..............................
4. Caracteres (II): Potestad de ejercicio obligatorio o potestad de ejercicio facultativo? ........................................................................................
5. Contenido..................................................................................................
II.
TRANSFERENCIA DEL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA ........
1. El ejercicio de la potestad sancionadora es delegable ..........................
2. No puede delegarse la firma de las resoluciones de carcter sancionador ..............................................................................................................
III.
EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN ESPAA ......................
1. De cmo el Tribunal Supremo de Espaa haba conseguido elaborar
mucho antes de la publicacin de la vigente Constitucin Espaola
un Derecho administrativo sancionador de notable altura tcnica
que, en modo alguno, puede calificarse de pre-beccariano .............
2. El Derecho administrativo sancionador a partir de la LRJPA ..............
3. Referencia obligada a la obra, cientficamente revolucionaria en este
mbito, de Alejandro Nieto .....................................................................
IV.

EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y SU RELACIN CON


OTRAS RAMAS JURDICAS ...............................................................................

1879
1879
1879
1880
1881
1883
1885
1888
1888
1889
1890

1890
1892
1893

1893
1. Derecho penal y Derecho administrativo sancionador ......................... 1893

SUMARIO

V.

2. Relaciones entre el Derecho administrativo, el Derecho civil y el Derecho penal................................................................................................


3. Diferencias entre el Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador.....................................................................................................
4. Mientras el Derecho penal est construido bajo la preocupacin de
las garantas individuales, en el Derecho administrativo sancionador
hay que tener en cuenta tambin los intereses generales o colectivos
5. Legalidad, tipicidad y reserva legal .........................................................
6. La potestad sancionadora de las corporaciones locales y el mandato
de reserva legal..........................................................................................
LAS RELACIONES ESPECIALES DE SUJECIN ................................................
1. Unidad jurdica importada de Alemania y que est cuestionada en su
pas de origen, por lo menos desde 1972...............................................
2. Tambin nuestra jurisprudencia, despus de una fase de expansin
del concepto, inici un proceso reductor en busca de una solucin
razonable que permita dar satisfaccin a los diferentes intereses encontrados ...................................................................................................

Artculo 128. Irretroactividad .................................................................................


I.
EFICACIA TEMPORAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ...
1. Dos reglas que son el haz y el envs de un mismo problema: el de la
eficacia temporal del Derecho punitivo .................................................
2. Grupo normativo ......................................................................................
II.

58

1894
1896
1899
1900
1901
1912
1912

1914
1916
1916
1916
1919

IRRETROACTIVIDAD IN MALAM PARTEM DE LAS NORMAS ADMINISTRATIVAS SANCIONADORAS..................................................................................

1921
1. Antecedentes y gestacin de la regla constitucional de la irretroactividad in malam partem ............................................................................... 1921
2. El problema del tiempo de comisin de la infraccin a efectos de
la aplicacin de la regla prohibitiva de la retroactividad in malam
partem ...................................................................................................... 1923
III.

RETROACTIVIDAD IN BONAM PARTEM DE LAS NORMAS ADMINISTRATIVAS SANCIONADORAS .....................................................................................

1924
1. Naturaleza: Estamos ante un derecho fundamental ex artculo 25.1
CE y, en cuanto tal, susceptible de ser protegido mediante el recurso
de amparo? ................................................................................................ 1924
2. Una regla de eficacia doblemente limitada en Derecho administrativo
sancionador ............................................................................................... 1926
3. Algunos problemas que se han planteado en la prctica ..................... 1929
Artculo 129. Principio de tipicidad .......................................................................
I.
LA ACTIVIDAD PBLICA DE TIPIFICACIN ...................................................
1. Una actividad de contenido plural y de carcter predictivo ................
2. El mandato de tipificacin en la LRJPA: Exigencia de ley en sentido
formal.........................................................................................................
3. El Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador emplean
distintas tcnicas tipificadoras..................................................................
4. De la exigencia de tipificacin previa deriva un derecho del ciudadano de distinta naturaleza segn se trate de la tipificacin de un
delito o de una infraccin administrativa...............................................
II.
TIPIFICACIN DE LA INFRACCIN ................................................................
1. Concepto de infraccin administrativa...................................................

1934
1935
1935
1936
1937
1938
1938
1938

59

III.

IV.

V.

VI.

VII.

SUMARIO

2. Accin tpica.............................................................................................. 1940


3. Accin antijurdica.................................................................................... 1941
4. Accin culpable......................................................................................... 1944
TCNICAS DE TIPIFICACIN DE LA INFRACCIN ......................................... 1945
1. Colaboracin reglamentaria: Tipificacin indirecta o por remisin de
la Ley al Reglamento ................................................................................ 1945
2. El problema de la doble tipificacin como delito y como infraccin
administrativa de una conducta reprochable, y la prueba de alcoholemia........................................................................................................... 1951
TIPIFICACIN (ATRIBUCIN) DE LA SANCIN ......................................... 1953
1. Clasificacin de las sanciones .................................................................. 1953
2. Acumulacin de la sancin stricto sensu con otras consecuencias perjudiciales de naturaleza diferente............................................................ 1954
3. El grado de certeza de la atribucin de sancin ................................... 1954
CORRELACIN OBJETIVA ENTRE LA INFRACCIN Y LA SANCIN .............. 1957
1. En el Derecho administrativo sancionador es imposible aplicar una
correlacin individualizada entre la infraccin y la sancin ................ 1957
2. Establecimiento previo de una correlacin objetiva entre la infraccin y la sancin........................................................................................ 1958
EXIGENCIA DE UNA CERTEZA RAZONABLE DEL TIPO Y CORRELATIVA
PROHIBICIN DE QUE EL INTRPRETE YA SEA ADMINISTRADOR, YA SEA
JUEZ SE ARROGUE FUNCIONES LEGISLATIVAS ...........................................
PROHIBICIN DE LA ANALOGA ....................................................................

1959
1962
1. Doctrina pre y postconstitucional del Tribunal Supremo..................... 1962
2. Doctrina del Tribunal Constitucional ..................................................... 1964

Artculo 130. Responsabilidad ................................................................................


I.
INTRODUCCIN ..............................................................................................
1. Un artculo perfectamente oscuro ..........................................................
2. Responsabilidad y culpabilidad son conceptos de teora general del
derecho ......................................................................................................
3. Clases de responsabilidad.........................................................................
II.

1964
1965
1965
1965
1966

EMERGENCIA TARDA DEL ELEMENTO DE LA CULPABILIDAD (IMPRUDENCIA EN LA TERMINOLOGA PENAL) EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR ................................................................................................

1971
1. Primera fase: la culpabilidad no es requisito constitutivo de la infraccin administrativa.................................................................................... 1971
2. Segunda fase: generalizacin del elemento de la culpabilidad en la
jurisprudencia del Tribunal Supremo..................................................... 1972
3. Tercera fase: canonizacin del elemento de la culpabilidad por el
Tribunal Constitucional............................................................................ 1973
III.

EL PROCESO DE DEBILITACIN DE LA EXIGENCIA DEL ELEMENTO DE LA


CULPABILIDAD ................................................................................................

1975
1. Responsabilidad de Bancos y Cajas de Ahorro por incumplimiento
de medidas de seguridad contra atracos ................................................ 1975
2. Sometimiento de las personas tcnicas al Derecho administrativo sancionador..................................................................................................... 1979
3. Responsabilidad personal, responsabilidad solidaria y responsabilidad subsidiaria........................................................................................... 1981
IV.

DE CMO LA EXPULSIN POR EL DERECHO PENAL DE LOS DELITOS DE

SUMARIO

60

PELIGRO ABSTRACTO Y EL TRASLADO DE STOS AL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CONSTITUYE UNA PRUEBA MS DE LA SUSTANTIVACIN DE ESTA RAMA DEL DERECHO .....................................................

1987
1. Contenido semntico de los significantes responsabilidad y responsable ................................................................................................... 1987
2. La infraccin por simple inobservancia y el Derecho administrativo
sancionador como Derecho preventivo .................................................. 1988
V.

EL JUICIO DE DESAPROBACIN (TAMBIN LLAMADO JUICIO DE CULPABILIDAD) .............................................................................................................

1. Ideas generales ..........................................................................................


2. Primer elemento del juicio de culpabilidad: imputabilidad (capacidad para infringir) ..................................................................................
3. Segundo elemento del juicio de culpabilidad: nexo psicolgico entre
el hecho y el agente..................................................................................
4. Tercer elemento del juicio de culpabilidad: produccin del acto volitivo en circunstancias tales que no resulte injusto exigir a su autor un
comportamiento lcito ..............................................................................

1990
1990
1992
1996
2001

Artculo 131. Principio de proporcionalidad......................................................... 2011


I.

II.

III.

IV.

DE LAS SANCIONES Y DE OTRAS CONSECUENCIAS QUE LLEVA APAREJADA


LA COMISIN DE INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS ..................................

1. Clases de sanciones administrativas.........................................................


2. Otras consecuencias de la infraccin......................................................
APLICACIN DE LA SANCIN.........................................................................
1. Del principio de proporcionalidad, en general, y de su aplicacin en
el Derecho administrativo sancionador ..................................................
2. De los criterios para la graduacin de las sanciones administrativas,
en general..................................................................................................
3. Capacidad econmica del infractor: su aplicacin no supone discriminacin ........................................................................................................
4. Conformidad del infractor con la propuesta de sancin: una opcin
del contribuyente de la que puede beneficiarse tanto ste como la
tramitacin de los procedimientos..........................................................
5. Recidiva......................................................................................................
6. Concurso de infracciones.........................................................................
7. Infraccin continuada ..............................................................................
EFECTOS DE LA SANCIN ..............................................................................
1. Efecto disuasorio .......................................................................................
2. Efecto ejemplarizante ...............................................................................

2012
2012
2016
2017
2017
2018
2020
2021
2022
2025
2031
2033
2033
2034

EXTINCIN DE LAS SANCIONES CON ESPECIAL REFERENCIA A LAS IMPUESTAS POR DEUDAS TRIBUTARIAS ............................................................

2034
1. Causas subjetivas........................................................................................ 2034
2. Causas objetivas ......................................................................................... 2036
3. Causas formales ......................................................................................... 2036
Artculo 132. Prescripcin....................................................................................... 2039
I.
PRESCRIPCIN, CADUCIDAD Y PERENCIN .................................................. 2040
II.
III.

DE CMO, UNA VEZ MS, SE COMPRUEBA QUE DOS PALABRAS DEL LEGISLADOR CONVIERTEN BIBLIOTECAS ENTERAS EN BASURA ..................
LA ETAPA PRIMERA DURANTE LA CUAL EL DERECHO ADMINISTRATIVO

2041

61

SUMARIO

SANCIONADOR HA SIDO TRIBUTARIO DEL DERECHO PENAL EN ESTA MATERIA................................................................................................................

2042
1. De cmo la utilizacin del Derecho penal como Derecho supletorio
de primer grado no permita solucionar satisfactoriamente el problema de la situacin de anomia en cuanto a los plazos de prescripcin............................................................................................................. 2042
2. Por qu es necesario que se establezca la prescripcin de las infracciones y sanciones?.................................................................................... 2045
3. La prescripcin de las infracciones y sanciones es de distinta naturaleza que la prescripcin civil.................................................................... 2046
IV.

DE CMO, A PARTIR DE LA LEY 30/1992 Y LA 4/1999, EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR TIENE UNA REGULACIN PROPIA, AJENA EN
ABSOLUTO AL DERECHO PENAL, EN CUANTO A LA PRESCRIPCIN DE
LAS INFRACCIONES Y SANCIONES Y EN CUANTO LA PERENCIN DEL PROCEDIMIENTO ...................................................................................................

1. Prescripcin de infracciones....................................................................
2. Prescripcin de sanciones ........................................................................
3. Pueden los reglamentos sectoriales fijar plazos de prescripcin para
infracciones especficas? ...........................................................................
4. El problema de la carga de la prueba de que la prescripcin se ha
producido. Una cosa es alegar la prescripcin y otra distinta que esa
alegacin se corresponda con la realidad. Y si esto es as, la carga de
probar pesa sobre quien pretende beneficiarse de la prescripcin.....
V.
VI.

CADUCIDAD DEL DERECHO A PERSEGUIR LA INFRACCIN O A EJECUTAR


LA SANCIN.....................................................................................................
PERENCIN......................................................................................................

2046
2046
2048
2048

2049
2049
2049

a) Perencin de un procedimiento sancionador por paralizacin del trmite ............................................................................................................ 2050


b) Perencin del procedimiento por no dictarse el acto terminal dentro
del plazo en que el procedimiento tendra que haber finalizado ....... 2050
Artculo 133. Concurrencia de sanciones ..............................................................
I.
DOS CONCEPTOS ORIENTADORES ................................................................
1. El bien jurdico protegido........................................................................
2. Infracciones uniofensivas e infracciones pluriofensivas de intereses
jurdicamente protegidos .........................................................................
II.

LA REGLA PROHIBITIVA DE LA DUPLICIDAD PUNITIVA (NE BIS IN


IDEM). IDEAS GENERALES .............................................................................

1.
2.
3.
4.
III.

Concepto....................................................................................................
Clases de concurrencia de actividades represoras .................................
Grupo normativo ......................................................................................
Fundamento ..............................................................................................

CONCURRENCIA DE NORMAS REPRESIVAS PENALES CON NORMAS REPRESIVAS ADMINISTRATIVAS .................................................................................

2051
2051
2051
2051
2052
2052
2054
2054
2061

2062
1. La doble vertiente material y formal del derecho fundamental a no
ser sometido a "bis in idem" .................................................................... 2062
2. De cmo, del ordenamiento espaol y tambin del italiano no cabe
inferir esa prevalencia a ultranza de la justicia penal que proclama la
STC de Pleno 2/2003, de 16 de enero (RTC 2003, 2) ......................... 2065
3. Cmo justificar la prevalencia de la actuacin penal cuando las ac-

SUMARIO

62

tuaciones en curso tienen lugar ante un tribunal contencioso-administrativo? ................................................................................................... 2067


4. De cmo el artculo 133, LRJPA, dice claramente que si se ha sancionado administrativamente un determinado hecho no es posible sancionarlo penalmente si el autor y el fundamentos son idnticos ........ 2067
5. Doctrina establecida por el Pleno del Tribunal Constitucional sobre
el ne bis in idem en la sentencia 2/2003, de 16 de enero (RTC
2003, 2), presidido por la Exma. Sra. Casas Baamonde, que asuma
la condicin de ponente .......................................................................... 2074
IV.

V.

CONCURRENCIA ENTRE ACTUACIONES REPRESIVAS DE RGANOS ADMINISTRATIVOS (O, EN SU CASO, PERSONAS TCNICAS ADMINISTRATIVAS)

1. Las soluciones de la legislacin ...............................................................


2. Distintas soluciones jurisprudenciales.....................................................
EXCEPCIONES A LA APLICACIN DE LA REGLA NON BIS IN IDEM .........
1. Relaciones especiales de sujecin............................................................
2. Posibilidad de sancionar nuevamente una conducta que ya ha sido
castigada cuando la misma sea tambin reprobable por autoridades
de distinto orden social............................................................................
3. Concurso de leyes .....................................................................................

2079
2079
2080
2081
2081
2082
2084

CAPTULO II
PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
Artculo 134. Garanta de procedimiento .............................................................. 2085
I.

II.

III.

EL DERECHO BSICO ESTATAL Y LA DINAMITACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR COMN ESTABLECIDO POR
LPA.................................................................................................................... 2085

1. La LPA regulaba un procedimiento administrativo sancionador comn en el sentido verdadero y propio de la expresin........................
2. El big-bang del procedimiento administrativo sancionador .............
EL DERECHO SUPLETORIO ESTATAL.............................................................
1. El Real Decreto reglamentario 1398/1993, de 4 de agosto por el que
se aprueba el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora (RPPS) constituye un artilugio con el que se intenta frenar la
dispersin provocada por el gran estallido.........................................
2. Separacin entre el rgano instructor y el que resuelve ......................
DERECHO AL PROCEDIMIENTO (ART. 134.3) ................................................
1. Idea general...............................................................................................
2. Especial referencia a las sanciones administrativas que son consecuencia de una pena impuesta por sentencia judicial penal................
3. Consecuencias anulatorias y de retroaccin de actuaciones que acarrea la omisin total y absoluta de los requisitos esenciales que definen un procedimiento sancionador......................................................

Artculo 135. Derechos del presunto responsable ................................................


I.
DE LOS DERECHOS DEL IMPUTADO, EN GENERAL ......................................
1. La tabla de derechos del artculo 135, LRJPA .......................................
2. Un catlogo de sentencias del Tribunal Constitucional sobre derechos del imputado ....................................................................................
II.

DERECHO A CONOCER LA IMPUTACIN QUE SE LE HACE Y A REBATIRLA,

2085
2087
2091

2091
2094
2094
2094
2095
2097
2098
2099
2099
2099

63

SUMARIO

AS COMO LA IDENTIDAD DE LAS PERSONAS CON FUNCIONES DE PROPUESTA Y DECISIN SOBRE EL FONDO, Y LA NORMA QUE ATRIBUYE LA
COMPETENCIA.................................................................................................

2101
1. Derecho a conocer la imputacin que se le hace ................................. 2101
2. Derecho a conocer la identidad del instructor y del titular del rgano
decisor, as como la norma que atribuye la competencia ..................... 2101
III.

DERECHO A NO DECLARAR CONTRA S MISMO Y DERECHO A NO DECLARARSE CULPABLE ............................................................................................

2103
1. Derechos de defensa aplicables no slo en el Derecho penal sino
tambin en el Derecho administrativo sancionador.............................. 2103
2. El derecho de autodefensa del imputado debe ser mantenido sin restriccin alguna, facultndole incluso a mentir ...................................... 2105
Artculo 136. Medidas de carcter provisional...................................................... 2106
I.
II.

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y MEDIDAS CAUTELARES EN


LA LRJPA...........................................................................................................
EL ARTCULO 138.3, LRJPA, Y LA ESPLNDIDA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL QUE DESARROLLA LA DOCTRINA, POR ELLA ALUMBRADA, DE LA
SUSPENSIN AUTOMTICA DEL ACTO SANCIONADOR...............................

1. Recepcin de una lnea jurisprudencial anunciada ya por el Tribunal


Constitucional en un Auto de 13 de octubre de 1980..........................
2. La Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de julio de 1982 (RJ 1982,
4428), Sala 5., Ponente: Garca Manzano .............................................
3. La sentencia del Tribunal Supremo de 21 de julio de 1982 (RJ 1982,
4442), Sala 5., Ponente: Agndez ..........................................................
4. Jurisprudencia posterior...........................................................................
5. Lo establecido en el art. 123.3 LRJPA, hay que complementarlo con
lo previsto en el art. 138.3 de la misma ley, que incorpora el principio
o regla de la suspensin automtica de la ejecucin de los actos administrativos sancionadores ..........................................................................
III.

2106
2107
2107
2108
2112
2113

2113

LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL REGLAMENTO DEL PROCEDIMIENTO


ADMINISTRATIVO PARA EL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA,
APROBADO POR DECRETO 1398/1993, DE 4 DE AGOSTO (RPS)...................

2114

1. Este Reglamento se aplica con carcter supletorio, en los trminos


previstos en el artculo 1. del mismo.....................................................
2. rgano competente para adoptarlas (art. 15.1)....................................
3. Clases (art. 15.2) .......................................................................................
4. Requisitos (art. 15.3) ................................................................................

2114
2115
2115
2115

Artculo 137. Presuncin de inocencia...................................................................


I.
LA PRESUNCIN DE INOCENCIA ...................................................................
1. Naturaleza: garanta procesal o derecho fundamental? ......................
2. Consecuencias prcticas de la presuncin de inocencia.......................

2116
2116
2116
2119

II.

CARCTER VINCULANTE PARA LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS DE


LOS HECHOS DECLARADOS PROBADOS POR RESOLUCIN JUDICIAL PENAL FIRME .......................................................................................................

2123

Artculo 138. Resolucin ......................................................................................... 2123


I.
II.

AQU SE VA A ESTUDIAR EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR PREVISTO


COMO DERECHO SUPLETORIO GENERAL EN EL RPPS ................................ 2124
SUJETOS ........................................................................................................... 2124

64

SUMARIO

III.

IV.

1. Administracin pblica ............................................................................


2. Interesado ..................................................................................................
PROCEDIMIENTO ORDINARIO .......................................................................
1. Fase preparatoria ......................................................................................
2. Fase de iniciacin......................................................................................
3. Fase de instruccin ...................................................................................
4. Fase de terminacin..................................................................................

2124
2126
2133
2133
2137
2141
2149

LA DOCUMENTACIN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR: EL EXPEDIENTE .............................................................................................................

2163
1. Ordenacin y custodia.............................................................................. 2163
2. Acceso al expediente ................................................................................ 2163

TTULO X
DE LA RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS Y
DE SUS AUTORIDADES Y DEMS PERSONAL A SU SERVICIO
CAPTULO I
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Artculo 139. Principios de la responsabilidad......................................................
I.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LOS ENTES PBLICOS .....................
1. La responsabilidad patrimonial por los daos causados en el ejercicio
de las distintas funciones pblicas...........................................................
2. Regulacin .................................................................................................
II.
RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS ........................
1. Efectos anormales de la funcin administrativa ....................................
2. Responsabilidad patrimonial de las Administraciones pblicas ...........
3. Regulacin .................................................................................................
III.

IV.

V.

SUJETOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS ...........................................................................................

1. Sujeto activo de la relacin ......................................................................


2. Sujeto pasivo de la relacin .....................................................................
REQUISITOS OBJETIVOS .................................................................................
1. Principio general.......................................................................................
2. La lesin patrimonial................................................................................
3. Antijuridicidad ..........................................................................................
4. Imputacin a una Administracin pblica.............................................
5. Relacin de causalidad .............................................................................
6. Fuerza mayor .............................................................................................
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR ACTOS LEGISLATIVOS ...................
1. Los daos derivados de actos legislativos ...............................................
2. La naturaleza expropiatoria de una ley ..................................................
3. Actos legislativos de naturaleza expropiatoria........................................
4. Actos legislativos que no son de naturaleza expropiatoria ...................
5. Responsabilidad derivada de Tratados internacionales.........................

2167
2167
2167
2168
2168
2168
2169
2172
2174
2174
2177
2181
2181
2182
2187
2191
2201
2207
2209
2209
2212
2213
2214
2218

65

SUMARIO

VI.

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR EL FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA ...........................................

2219
1. Idea general............................................................................................... 2219
2. Regulacin ................................................................................................. 2219
Artculo 140. Responsabilidad concurrente de las Administraciones Pblicas.. 2221
I.
PLURALIDAD DE SUJETOS RESPONSABLES ................................................... 2221
II.

RESPONSABILIDAD CONCURRENTE ENTRE ADMINISTRACIN PBLICA Y


PARTICULARES ................................................................................................

2222
1. Responsabilidad concurrente con particulares ...................................... 2222
2. Responsabilidad concurrente de la Administracin pblica y sus colaboradores ................................................................................................... 2222
3. Responsabilidad concurrente de la Administracin y terceros ............ 2227
III.

RESPONSABILIDAD CONCURRENTE ENTRE ADMINISTRACIONES PBLICAS ................................................................................................................... 2228

1. El artculo 140, LRJPA.............................................................................. 2228


2. Responsabilidad concurrente................................................................... 2229
3. Responsabilidad solidaria ......................................................................... 2231
Artculo 141. Indemnizacin ...................................................................................
I.
INDEMNIZACIN .............................................................................................
1. La reparacin del dao ............................................................................
2. Principio de reparacin integral .............................................................
3. Modalidades...............................................................................................
II.
INDEMNIZACIN EN DINERO.........................................................................
1. El principio de reparacin integral y las indemnizaciones en dinero.
2. Criterios de valoracin .............................................................................
3. Momento de la valoracin del perjuicio.................................................
III.
COMPENSACIN EN ESPECIE .........................................................................
1. La reparacin del dao por prestacin distinta a la indemnizacin
en dinero ...................................................................................................
2. Requisitos...................................................................................................
3. Contenido..................................................................................................

2236
2236
2236
2237
2238
2238
2238
2238
2244
2248
2248
2249
2250

Artculo 142. Procedimientos de responsabilidad patrimonial............................ 2251


I.

PROCEDIMIENTO PARA EXIGIR LA RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS ....................................................................................

2252
1. Los procedimientos para exigir la responsabilidad de las Administraciones pblicas .......................................................................................... 2252
2. Responsabilidad derivada de la anulacin de actos o disposiciones.... 2253
3. El procedimiento administrativo para exigir la responsabilidad de las
Administraciones pblicas........................................................................ 2256
II.

REQUISITOS DEL PROCEDIMIENTO PARA EXIGIR RESPONSABILIDAD DE


LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS ..............................................................

1.
2.
3.
4.
III.

Requisitos
Requisitos
Requisitos
Requisitos

procedimentales y jurdico-materiales ..................................


subjetivos .................................................................................
objetivos...................................................................................
de la actividad: plazo..............................................................
TRAMITACIN .................................................................................................

2257
2257
2257
2260
2261
2266

SUMARIO

66

1. Iniciacin ...................................................................................................
2. Instruccin.................................................................................................
3. Terminacin ..............................................................................................
EFECTOS ..........................................................................................................
1. Efectos jurdico-materiales .......................................................................
2. Efectos jurdico-procesales .......................................................................

2266
2267
2269
2270
2270
2270

Artculo 143. Procedimiento abreviado .................................................................


I.
PROCEDIMIENTO ABREVIADO .......................................................................
II.
REQUISITOS .....................................................................................................
1. Idea general...............................................................................................
2. Requisitos...................................................................................................
3. Efectos........................................................................................................
III.
INICIACIN ......................................................................................................
1. Acuerdo de iniciacin del procedimiento abreviado ............................
2. Notificacin ...............................................................................................
IV.
INSTRUCCIN..................................................................................................
1. Instruccin abreviada ...............................................................................
2. Audiencia ...................................................................................................
3. Dictamen....................................................................................................
V.
TERMINACIN DEL PROCEDIMIENTO ...........................................................
1. Acuerdo de reanudacin del procedimiento normal............................
2. Resolucin expresa o terminacin convencional ..................................
3. Silencio administrativo .............................................................................
4. Terminacin anormal ...............................................................................

2270
2271
2271
2271
2272
2273
2273
2273
2273
2273
2273
2274
2274
2274
2274
2275
2275
2276

Artculo 144. Responsabilidad de Derecho Privado .............................................


I.
RESPONSABILIDAD DE DERECHO PRIVADO ..................................................
II.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y PROCESO .........................................
1. Procedimiento administrativo..................................................................
2. Proceso administrativo..............................................................................
III.
RGIMEN JURDICO DE LA RESPONSABILIDAD DE DERECHO PRIVADO ....
1. Diferencia de rgimen jurdico ...............................................................
2. Ordenamiento jurdico aplicable ............................................................

2276
2276
2277
2277
2277
2278
2278
2278

IV.

CAPTULO II
RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y PERSONAL AL SERVICIO DE LAS
ADMINISTRACIONES PBLICAS
Artculo 145. Exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y
personal al servicio de las Administraciones Pblicas .................................. 2281
I.

RESPONSABILIDAD DE LOS TITULARES DE LOS RGANOS DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS ...............................................................................

2281
1. Responsabilidad de las Administraciones pblicas y responsabilidad
de los titulares de los rganos ................................................................. 2281
2. Clases.......................................................................................................... 2282
3. Fundamento .............................................................................................. 2282

67

SUMARIO

4. Regulacin .................................................................................................
REQUISITOS .....................................................................................................
1. Requisitos subjetivos .................................................................................
2. Requisitos objetivos...................................................................................
3. Plazo ...........................................................................................................
PROCEDIMIENTO ............................................................................................
1. El procedimiento para exigir la responsabilidad por la Administracin a su personal .....................................................................................
2. Iniciacin ...................................................................................................
3. Notificacin a los interesados ..................................................................
4. Instruccin.................................................................................................
5. Audiencia y vista........................................................................................
6. Resolucin .................................................................................................
EFECTOS ..........................................................................................................
1. Efectos jurdico-procesales .......................................................................
2. Efectos jurdico-materiales .......................................................................

2283
2284
2284
2285
2286
2286

Artculo 146. Responsabilidad penal......................................................................


I.
RESPONSABILIDAD PENAL ..............................................................................
1. Responsabilidad personal de autoridades y funcionarios .....................
2. Regulacin .................................................................................................
II.
PROCESO PENAL Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL .................................
1. Independencia del proceso penal y los procedimientos para exigir
responsabilidad patrimonial.....................................................................
2. Posibilidad de que el lesionado formule la pretensin de indemnizacin en el proceso penal..........................................................................

2289
2289
2289
2289
2290

II.

III.

IV.

2286
2287
2287
2287
2287
2287
2287
2287
2288

2290
2290

Disposicin adicional primera. rganos Colegiados de Gobierno..................... 2293


I.

II.

DONDE, CON EL CONFUSIONISMO DE LO NO DILUCIDADO, EL LEGISLADOR MEZCLA RGANOS COLEGIADOS DE AUTORIDAD CON RGANOS
COLEGIADOS DE POTESTAD ..........................................................................
Y DONDE, CUMPLIENDO LO ANUNCIADO EN EL COMENTARIO AL ARTCULO 2, ME OCUPO BREVEMENTE DE LA RELACIN QUE LIGA AL PRESIDENTE DEL GOBIERNO CON LOS RESTANTES MIEMBROS DEL MISMO ..

2293
2295

Disposicin adicional segunda. Informatizacin de registros ............................. 2296


Disposicin adicional tercera. Adecuacin de procedimientos ........................... 2296
Disposicin adicional cuarta. Tasas del procedimiento ....................................... 2297
I.
IDEAS GENERALES ........................................................................................... 2297
II.
EXACCIN DE TASAS DEL PROCEDIMIENTO ................................................ 2298
Disposicin adicional quinta. Procedimientos administrativos en materia tributaria .................................................................................................................... 2298
I.

II.

UN RECORDATORIO PREVIO QUE EN ABSOLUTO PODR TENERSE POR


IMPERTINENTE: EL ARTCULO 149.1.18. CE GARANTIZA A LOS ADMINISTRADOS UN TRATAMIENTO COMN ANTE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS .............................................................................................................. 2299
LA PRETENDIDA ESPECIALIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS TRIBUTARIOS 2300

SUMARIO

68

Disposicin adicional sexta. Actos de Seguridad Social y Desempleo................ 2301


Disposicin adicional sptima. Procedimiento administrativo sancionador por
infracciones en el Orden Social y para la extensin de actas de liquidacin
de cuotas de la Seguridad Social..................................................................... 2302
I.
II.
III.
IV.

DE LA SEGURIDAD SOCIAL COMO ACTIVIDAD PRESTACIONAL Y COMO


ORGANIZACIN ...............................................................................................
SEGURIDAD SOCIAL E INFRACCIONES EN EL ORDEN SOCIAL ....................
ACTOS DE SEGURIDAD SOCIAL Y DESEMPLEO .............................................
SEGURIDAD SOCIAL DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS: CLASES PASIVAS
Y MUTUALISMO ADMINISTRATIVO ................................................................

1.
2.
3.
4.

El grupo normativo...................................................................................
Prestaciones a clases pasivas.....................................................................
Prestaciones mediante el sistema de mutualismo administrativo.........
La Seguridad Social de los Funcionarios de la Administracin local..

2302
2303
2303
2304
2304
2304
2304
2305

Disposicin adicional octava. Procedimientos disciplinarios............................... 2305


I.
IDEA GENERAL ................................................................................................ 2305
II.
FUNDAMENTO DE LA EXCLUSIN ................................................................ 2306
III.

REGULACIN VIGENTE DEL RGIMEN DISCIPLINARIO DEL PERSONAL DE


LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS ..............................................................

2307

Disposicin adicional octava bis. Procedimiento sancionador en materia de


trfico y seguridad vial ..................................................................................... 2308
Disposicin adicional novena .................................................................................. 2308
Disposicin adicional dcima .................................................................................. 2308
Disposicin adicional undcima .............................................................................. 2308
Disposicin adicional duodcima. Responsabilidad en materia de asistencia
sanitaria..............................................................................................................
I.
RESPONSABILIDAD EN MATERIA DE ASISTENCIA SANITARIA ......................
1. La asistencia sanitaria ...............................................................................
2. Responsabilidad de las Administraciones pblicas ................................
II.
RGIMEN JURDICO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL....................
1. Principio general.......................................................................................
2. Entidades sujetas al rgimen de responsabilidad patrimonial de la
LRJPA .........................................................................................................
3. Procedimiento administrativo..................................................................
4. Jurisdiccin ................................................................................................

2309
2309
2309
2310
2310
2310
2311
2312
2313

Disposicin adicional decimotercera. Rgimen de suscripcin de convenios de


colaboracin ...................................................................................................... 2313
Disposicin adicional decimocuarta. Relaciones con las ciudades de Ceuta y
Melilla................................................................................................................. 2314

69

SUMARIO

Disposicin adicional decimoquinta ....................................................................... 2314


Disposicin adicional decimosexta. Administracin de los Territorios Histricos del Pas Vasco ............................................................................................. 2315
Disposicin adicional decimosptima .................................................................... 2316
Disposicin adicional decimoctava. Presentacin telemtica de solicitudes y
comunicaciones dirigidas a la Administracin General del Estado y sus
Organismos Pblicos ........................................................................................ 2317
Disposicin adicional decimonovena. Procedimientos administrativos regulados en la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en Espaa y su Integracin Social, modificada por
la Ley Orgnica 8/2000, de 22 de diciembre................................................. 2317
Disposicin transitoria primera. Corporaciones de Derecho Pblico ................ 2321
I.
II.

CORPORACIONES DE DERECHO PBLICO: UNA TERMINOLOGA CONFUNDENTE .......................................................................................................


LA DISPOSICIN TRANSITORIA 1., LRJPA, SE REFIERE NICAMENTE A LAS
CORPORACIONES SECTORIALES DE BASE PRIVADA .....................................

2321

2322
1. Las corporaciones sectoriales de base privada, cuando ejercen potestades pblicas, actan como administraciones pblicas ....................... 2323
2. Las corporaciones sectoriales de base privada son de dos clases, segn
que los intereses que representan sean econmicos o profesionales .. 2324
Disposicin transitoria segunda. Rgimen transitorio de los procedimientos ... 2326
I.

II.

III.

IV.

NORMAS TRANSITORIAS DEL ORDENAMIENTO REGULADOR DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS .................................................................

1. La intertemporalidad de las normas de procedimiento administrativo


2. Las normas transitorias de la Ley 4/1999 ..............................................
3. Determinacin de la entrada en vigor....................................................
PROCEDIMIENTOS TERMINADOS...................................................................
1. Regla general.............................................................................................
2. Procedimientos terminados y procedimientos ulteriores conexos.......
PROCEDIMIENTOS PENDIENTES ....................................................................
1. Regla general.............................................................................................
2. Determinacin de los procedimientos pendientes ................................
PROCEDIMIENTOS FUTUROS .........................................................................
1. Procedimientos incoados a partir del 14 de abril de 1999 ...................
2. Procedimientos de revisin incoados antes del 14 de abril de 1999 ...
3. Procedimientos de revisin de actos dictados a partir del 14 de abril
de 1999.......................................................................................................
4. Procedimientos de revisin de actos dictados antes del 14 de abril de
1999 ............................................................................................................

2326
2326
2327
2327
2327
2327
2328
2328
2328
2329
2329
2329
2329
2330
2330

Disposicin derogatoria ........................................................................................... 2335


I.
II.

LA DOBLE CLUSULA DE DEROGACIN TCITA Y DECLARACIN DE VIGENCIA.............................................................................................................


INCIDENCIA DE OTRAS LEYES POSTERIORES SOBRE LAS NORMAS DEJADAS EN VIGOR POR LA LRJPA .........................................................................

2335
2336

SUMARIO

III.

REFERENCIAS QUE PUEDAN EXISTIR EN EL DERECHO VIGENTE A LAS


NORMAS QUE SE DEROGAN ...........................................................................

70

2337

Disposicin final. Desarrollo y entrada en vigor de la Ley.................................. 2341


I.

LA DISPOSICIN FINAL: DESARROLLO REGLAMENTARIO Y ENTRADA EN


VIGOR ............................................................................................................... 2341

1. Desarrollo reglamentario ......................................................................... 2341


2. Entrada en vigor ....................................................................................... 2342
II.

LA DISPOSICIN ADICIONAL 3., LRJPA: DESLEGALIZACIN DE TODO EL


DERECHO ANTERIOR SOBRE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ............

1. Introduccin..............................................................................................
2. Lo que se pretenda: facilitar la adecuacin a la LRJPA de esa ingente
masa de normas ........................................................................................
3. Pero era necesario proceder as? Recordatorio de conceptos sabidos:
la LRJPA regula el comn denominador normativo del procedimiento administrativo y su adaptabilidad a cualquier situacin imaginable deriva de que no contiene un procedimiento formalizado .......
4. Sucinta referencia a la estrategia utilizada en 1992 y 1996 por la Administracin civil del Estado para ejecutar el mandato de la LRJPA...

2343
2343
2343

2345
2347

Apndice....................................................................................................... 2351
ndice de materias ....................................................................................... 2355

ABREVIATURAS

A
AA.
AATC
ADGC
AEAT
AN
Ar.
ATC
BCM
BIDc
BIMJ
BO
BOA
BOC
BOCAIB
BOCAN
BOCM
BOE
BOPA
BOR
C
Cc
C. de C.
CDH
CDJ
CE
CEE
CGPJ
Cp
CT
D
DA
Dc
DCE
DD
DF
DJ
DNI-e
DL

Auto
Autos
Autos del Tribunal Constitucional
Anales de la Direccin General de lo Contencioso del Estado
Agencia Estatal de la Administracin Tributaria
Audiencia Nacional
Marginal Aranzadi
Auto del Tribunal Constitucional
Boletn del Colegio de Abogados de Madrid
Boletn del Instituto de Derecho comparado de Mxico
Boletn de Informacin del Ministerio de Justicia
Boletn Oficial
Boletn Oficial de Aragn
Boletn Oficial de Cantabria
Boletn Oficial de las Islas Baleares
Boletn Oficial de las Islas Canarias
Boletn Oficial de la Comunidad de Madrid
Boletn Oficial del Estado
Boletn Oficial del Principado de Asturias
Boletn Oficial de La Rioja
Circular
Cdigo Civil
Cdigo de Comercio
Convenio para la proteccin de los derechos humanos y las
libertades fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre
de 1950, ratificado por Espaa el 26 de septiembre de 1979
Cuadernos de Derecho Judicial. Consejo General del Poder
Judicial
Constitucin de 1978
Comunidad Econmica Europea
Consejo General del Poder Judicial
Cdigo Penal
Crnica Tributaria
Decreto
Documentacin Administrativa
Decreto resolutorio de conflictos jurisdiccionales
Dictamen del Consejo de Estado
Disposicin derogatoria
Disposicin final
Documentacin Jurdica
Documento Nacional de Identidad electrnico
Decreto-ley

ABREVIATURAS

DOCE
DOE
DOGC
DT
E. de M.
EBC
EBEP
EFR
EGE
EGF
EGP
EHG
EJB
ELMR
EPM
EOMF
ERR
ESO
ET
ETJUE

FJ
FOGASA
HPE
I
ICAC
IGTE
IJ
IMIVT
INAP
INEM

72

Diario Oficial de las Comunidades Europeas


Diario Oficial de Extremadura
Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya
Disposicin transitoria
Exposicin de Motivos
El Derecho Pblico a comienzos del siglo XXI. Estudios en
Homenaje al Profesor Alian R. Brewer Carias, Civitas, 2003
Estatuto bsico del Empleado Pblico, aprobado por la Ley
7/2007, de 12 de abril
Estudios en homenaje al Dr. Jorge Fernndez Ruiz, UNAM
Mxico, 2005
Estudios sobre la Constitucin Espaola. Homenaje al Profesor Eduardo Garca de Enterra, Civitas, 1991
Actualidad y perspectivas del Derecho pblico a finales del
siglo XX. Homenaje al Profesor Garrido Falla, Editorial
Complutense, 1992
La proteccin jurdica del ciudadano (procedimiento administrativo y Garanta jurisdiccional). Estudios en homenaje al
Profesor Jess Gonzlez Prez, Civitas, 1993
Homenaje a D. Antonio Hernndez Gil, Editorial Centro de
Estudios Ramn Areces, 2001
Enciclopedia Jurdica Bsica, Civitas, 1995
Derechos fundamentales y otros estudios, en homenaje al
Profesor Dr. Lorenzo Martn Retortillo
Derechos y garantas del ciudadano. Estudios en homenaje
al Profesor Alfonso Prez Moreno, Iustel, 2011
Estatuto Orgnico del Ministerio Fiscal
Panorama jurdico de las Administraciones pblicas en el siglo XXI. Homenaje al Profesor Doctor Eduardo Roca Roca.
INAP, 2003
Educacin Secundaria Obligatoria
Estatuto de los Trabajadores (texto refundido aprobado por
Decreto Legislativo 1/1995, de 24 marzo
Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia anejo al
Tratado de la Unin Europea, al Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea y al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de Energa Atmica, de 26 de febrero de 2001
Fundamento jurdico o de Derecho
Fondo de Garanta Salarial
Hacienda Pblica Espaola
Instruccin
Instituto de Contabilidad Auditora de Cuentas
Impuesto General sobre Trfico de Empresas
Informacin jurdica
Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los
Terrenos
Instituto Nacional de Administracin pblica
Instituto Nacional de Empleo

73

INSALUD
IRYDA
ITPyAJD
IVA
IVAP
JA
JUR
L
LA
LAAr
LAC
LAJ
LAJE
LAN
LAU
LBRL
LC
LCN
LGAExt
LCCAnd
LCCAst
LCCBa1
LCCCan
LCCCL
LCCExt
LCCGa1
LCCRioj
LCCVal
LCEur

ABREVIATURAS

Instituto Nacional de la Salud


Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario
Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurdicos Documentados
Impuesto sobre el Valor Aadido
Instituto Vasco de Administracin Pblica. Oate
Justicia administrativa. Revista de Derecho Administrativo.
Lex Nova
Documento de Jurisprudencia disponible en
http://www.westlaw.es y, en su caso, en productos CD/DVD
Ley
Decreto legislativo 1/2001, de 20 de julio, aprobando el
texto refundido de la Ley de Aguas
Decreto legislativo 2/2001, de 3 de julio, de la Administracin de la Comunidad autnoma de Aragn
Ley de Auditora de Cuentas
Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia jurdica Gratuita
Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurdica al
Estado e Instituciones Pblicas
Ley foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administracin
de la Comunidad foral de Navarra
Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos
Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local
Ley 22/1988, de 28 de junio, de Costas
Ley foral 14/2004, de 5 de diciembre, del Gobierno de Navarra y de su Presidente
Ley 1/2002, de 28 febrero, de Gobierno y Administracin de
Extremadura
Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andaluca
Ley 1/2004, de 21 de octubre, del Consejo Consultivo del
Principado de Asturias
Ley 5/1993, de 15 de junio, reguladora del Consejo Consultivo de Baleares
Ley 5/2002, de 3 de junio, reguladora del Consejo Consultivo de Canarias
Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo Consultivo
de Castilla y Len
Ley 16/2001, de 14 de diciembre, de creacin y regulacin
del Consejo Consultivo de Extremadura
Ley 9/1995, de 10 de noviembre, que crea el Consejo Consultivo de Galicia
Ley 3/2001, del Consejo Consultivo de La Rioja
Ley 10/1994, de 19 de diciembre, del Consejo Jurdico Consultivo de Valencia
Legislacin de las Comunidades Autnomas

ABREVIATURAS

LCJ
LCJCat
LCJPV
LCJMur
LCJVal
LCNav
LCP
LCSP
LE
LEC
LECr
LEG
LFCE
LFRJNav
LFRJRioj
LFFCu
LGAAnd
LGAAr
LGAAst
LGACan

LGACL
LGACM
LGAExt
LGAMad

74

Ley Orgnica 2/1987, de 18 de mayo, de Conflictos Jurisdiccionales


Ley 5/2005, de 2 de mayo, de la Comisin Jurdica Asesora
de Catalua
Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisin Jurdica de
Euskadi
Ley 2/1997, de 19 de mayo, Normas reguladoras del Consejo
Jurdico de la Regin de Murcia
Ley 10/1994, de 19 diciembre. Crea el Consejo Consultivo
de Valencia
Ley Foral 8/1999, de 16 de marzo, que crea el Consejo de
Navarra
Ley de Colegios Profesionales
Ley de Contratos al Sector Pblico. Texto refundido aprobado Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre
Ley de Expropiacin Forzosa
Ley de Enjuiciamiento Civil
Ley de Enjuiciamiento Criminal
Documento de Legislacin disponible en
http://www.westlaw.es y, en su caso, en productos CD/DVD
Ley de Funcionarios civiles del Estado, aprobada por Decreto
Legislativo 315/1963 (slo parcialmente, contina en vigor)
Ley Foral 23/1983, de 11 de abril, de rgimen jurdico del
Gobierno y Administracin de la Comunidad Foral Navarra
Ley 4/2005, de 1 de junio. Funcionamiento y Rgimen jurdico de la Administracin de la Comunidad Autnoma de
La Rioja
Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal
de Cuentas
Ley 6/1983, de 21 de julio, del Gobierno y de la Administracin de Andaluca
Decreto legislativo 2/2001, de 3 de julio, del Presidente y
Gobierno de Aragn
Ley 1/1982, de 24 de mayo, de organizacin y funcionamiento de la Administracin del Principado de Asturias
Ley (regional) 1/1983, de 14 de abril, del Gobierno y de la
Administracin de Canarias (cuyo ttulo II fue derogado por
la Ley 14/1990, de 26 de julio, de Rgimen jurdico de las
Administraciones Pblicas de Canarias)
Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y Administracin de
Castilla y Len
Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y Consejo
Consultivo de Castilla-La Mancha
Ley 1/2002, de 27 de febrero, del Gobierno y Administracin
de Extremadura
Ley 1/1983, de 13 de diciembre, del Gobierno y Administracin de la Comunidad de Madrid

75

LGARioj
LGAVal
LGBal
LGCCM
LGIRioj
LGMur
LGN
LGO
LGP
LGPV
LGRioj
LGT
LGV
LHL
LJ
LJGa1
LMURP
LO
LOCE
LODA
LOFAGE
LOFCA
LOGSE
LOGPen
LOPJ
LOPM
LOPSC

ABREVIATURAS

Ley 3/1995, de 8 de marzo, del Gobierno y la Administracin


Pblica de La Rioja
Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Gobierno y Administracin de la Comunidad Valenciana
Ley 4/2001, de 14 de marzo, del Gobierno de las Islas Baleares
Ley 11/2003, de 25 de septiembre del Gobierno y Consejo
Consultivo de Castilla-La Mancha
Ley 8/2003, de 28 de octubre, de Gobierno e Incompatibilidades de sus miembros de La Rioja
Ley 6/2004, de 24 de diciembre, del Presidente y del Consejo
Gobierno de la Regin de Murcia
Ley Foral 14/2004, de 3 de diciembre, del Gobierno de Navarra y su Presidente
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organizacin, Competencia y Funcionamiento del Gobierno
Ley 47/2003, de 26 de noviembre. Ley General Presupuestaria
Ley 7/1981, de 30 de junio, del Gobierno Vasco
Ley 4/1983, de 29 de diciembre, del Presidente y del Consejo
de Gobierno de La Rioja
Ley General Tributaria de 17 de diciembre de 2003
Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Gobierno Valenciano
Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que
aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales
Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 13 de
julio de 1998
Ley 1/1983, de 22 de febrero, de la Junta de Galicia y de su
Presidente
Ley 10/1992, de 30 de abril, de Medidas Urgentes de Reforma procesal
Ley Orgnica
Ley 3/1980, de 22 de abril, orgnica del Consejo de Estado
Ley Orgnica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociacin
Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado
Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas
Ley Orgnica de Ordenacin General del Sistema Educativo
Ley Orgnica 1/1978, de 26 de septiembre, General Penitenciaria
Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio del Poder Judicial
Ley Orgnica 2/1989, de 3 de abril, Procesal. Militar
Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, de Proteccin de la
Seguridad Ciudadana

ABREVIATURAS

LOREG
LORTAD
LOTC
LOTCu
LPA
LPatA
LOAPA
LPCat
LPCGAst
LPCGMur
LPDF
LPGAr
LPL
LPLANTA
LRANav
LRDGC
LRJ
LRJAPCan
LRJAst
LRJBa1
LRJCat
LRJCant

76

Ley 5/1985, de 19 de junio, Reguladora del Rgimen Electoral General


Ley Orgnica 15/1999, de 11 de diciembre, de Regulacin
del Tratamiento Automatizado de los Datos de Carcter Personal
Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional
Ley Orgnica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas
Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958,
revisada por Ley 164/1963, de 2 de diciembre
Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas
Ley 12/1983, de 13 de octubre del Proceso Autonmico
Ley 3/1982, de 25 de marzo, del Parlamento, del Presidente
y del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Catalua
Ley 6/1984, de 5 de julio, del Presidente y del Consejo del
Gobierno del Principado de Asturias
Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente, del Consejo
y del Gobierno y de la Administracin de la Comunidad autnoma de la Regin de Murcia
Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Proteccin Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales
Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de junio, que aprueba el
texto refundido de la Ley del Presidente y Gobierno de Aragn
Ley de Procedimiento Laboral
Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcacin y Planta
Judicial
Ley Orgnica 13/1982, de 10 agosto, de Reintegracin y
Amejoramiento del Rgimen Foral de Navarra
Ley Reguladora de Derecho y Garantas de los Contribuyentes
Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado
(texto refundido aprobado por Decreto de 26 de julio de
1957)
Ley 14/1990, de 26 de julio, de Rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas de Canarias, parcialmente modificada por la Ley 4/1996, de 5 de noviembre
Ley 2/1995, de 13 de marzo, sobre Rgimen jurdico de la
Administracin del Principado de Asturias
Ley 3/2003, de 26 de marzo, de Rgimen jurdico de la Administracin de la Comunidad autnoma de las Islas Baleares
Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de Organizacin, Procedimiento y Rgimen Jurdico de la Administracin de la Generalidad de Catalua
Ley 6/2002, de 10 de diciembre, de Rgimen Jurdico y de
la Administracin de Cantabria

77

LRJCM
LRJNav
LRJMur
LRJRioj
LRJPA
LRL
LRLCat
LRRU
LRSV
LS1992
LS1976
LSPRioj
LTSV
MUFACE
NEJ
OM
PERI
PJ
RAAP
RAP
RAP(Arg)
RAP
RAP(Mex)
RB
RCDI
RCGCeu

ABREVIATURAS

Ley 3/1984 de Rgimen jurdico del Gobierno y Administracin de Castilla-La Mancha


Ley Foral 14/2004, de 3 diciembre del Gobierno de Navarra
y del Presidente
Ley 7/2004, de Organizacin y Rgimen Jurdico de la Administracin Pblica de Murcia
Ley 4/2005, de 1 de julio, de Rgimen Jurdico de la Administracin pblica de la Comunidad autnoma de La Rioja
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de
las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn
Decreto legislativo 781/1986, por el que se aprueba el texto
refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de
rgimen local
Ley 8/1987, de 15 de abril, municipal y de rgimen local de
Catalua
Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Rgimen Urbanstico y Valoraciones del Suelo
Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones
Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana (texto
refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/1992, de 26
de junio)
Texto refundido de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana aprobado por Decreto 1346/1976
Ley 3/2003, de 3 de marzo de Organizacin del Sector Pblico de La Rioja
Ley sobre Trfico, Circulacin y Seguridad Vial (Texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2
de marzo)
Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado
Nueva Enciclopedia Jurdica, Seix
Orden Ministerial
Plan Especial de Reforma Interior
Poder judicial. Revista editada por el Consejo General del
Poder Judicial
Revista andaluza de Administracin Pblica
Revista de Administracin Pblica
Revista de Administracin Pblica (Argentina)
Revista de Administracin Pblica
Revista de Administracin Pblica (Mjico)
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales aprobado
por Decreto 1372/1986, de 13 de junio
Revista Crtica de Derecho Inmobiliario
Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen
Jurdico del Consejo de Gobierno de la Ciudad de Ceuta
publicado en el BO de la ciudad de Ceuta de 30 de enero
de 1996

ABREVIATURAS

RCL
RD
RDA(Arg)
RDA(Ven)
RDAF
RDCE
RDFAE
RDFE
RDFH
RDis
RDN
RDp
RDp(Arg)
RDpr
RDpub
RDU
RE
REALA
REDA
REDF
REF
REGAP
REP
REVI
RF
RFC
RFD
RFDMex
RFN
RGACeu

RGAMel
RGIT
RGLJ
RGR

78

Repertorio Cronolgico de Legislacin Aranzadi


Real Decreto
Revista de Derecho Administrativo (Argentina)
Revista de Derecho Administrativo (Venezuela)
Revista de Derecho Administrativo y Fiscal (Galicia)
Recopilacin de Doctrina legal del Consejo de Estado
Real Decreto de las Fuerzas Armadas Espaolas
Reglamento de Rgimen Disciplinario de los Funcionarios
de la Administracin del Estado, aprobado por Real Decreto
33/1986, de 10 de enero
Revista de Derecho Financiero y Hacienda Pblica
Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio por el que se
aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanstica
Revista de Derecho Notarial
Revista de Derecho Procesal (Espaola)
Revista de Derecho Procesal (Argentina)
Revista de Derecho Privado
Revista de Derecho Pblico
Revista de Derecho Urbanstico
Revista de Estudios Polticos
Revista de Estudios de la Administracin Local y Autonmica, Madrid
Civitas Revista Espaola de Derecho Administrativo
Civitas Revista Espaola de Derecho Financiero
Reglamento de Expropiacin Forzosa
Revista Gallega de Administracin Pblica
Revista de Estudios Polticos
Revista de Estudios de Vida Local
Reglamento de Funcionarios de las Corporaciones Locales
Revista del Foro Canario
Revista de la Facultad de Derecho de Madrid
Revista de la Facultad de Derecho de Mxico
Reglamento de Funcionarios con habilitacin de carcter nacional aprobado por Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre
Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen
Jurdico del Consejo de Gobierno de la Ciudad de Ceuta
publicado en el BO de la Ciudad de Ceuta de 30 de enero
de 1996
Reglamento del Gobierno y de la Administracin de la Ciudad Autnoma de Melilla, publicado en el BO de la Ciudad
de Melilla de 15 de enero de 1996
Reglamento General de la Inspeccin de los Tributos, aprobado por Real Decreto 939/1986, de 25 de abril
Reglamento General de Legislacin y Jurisprudencia
Reglamento General de Recaudacin de Tributos, aprobado
por RD 939/2005, de 29 de julio

79

RGTRev
RICA
RJC
RJN
Rmi
RJCM
ROCE
ROF
RPAM
RPEA
RPen
RPR
RPRP
RPS
RS
RST
RT
RTDH
RTDC

RVAP
S.
S.1
S.2

ABREVIATURAS

Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se


aprueba el Reglamento general de desarrollo de la LGT en
materia de revisin en va administrativa
Revista Internacional de Ciencias Administrativas
Revista Jurdica de Catalua
Revista Jurdica de Navarra
Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, por el que se
aprueba el Reglamento General de Minera
Revista Jurdica de la Comunidad de Madrid
Reglamento Orgnico del Consejo de Estado, aprobado por
Real Decreto 1674/1989, de 18 de julio, modificado por Real
Decreto 1405/1990, de 16 de noviembre
Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen
Jurdico de las Entidades Locales, aprobado por Decreto
2568/1986, de 28 de noviembre
Decreto 1408/1966, de 2 de junio, de adaptacin de la LPA
a los Departamentos Militares
Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Econmico-Administrativas aprobado por Decreto 39/1996, de 21
de marzo
Reglamento Penitenciario, aprobado por Real Decreto 190/
1996, de 9 de febrero
Reglamento del Recurso de Reposicin previo al EconmicoAdministrativo aprobado por RD 2244/1979, de 7 de septiembre
Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones
pblicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Decreto 429/1993, de 26 de marzo
Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora aprobado por Decreto 1398/1993, de 4 de
agosto
Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955
Real Decreto 2063/2004, Reglamento general de Rgimen
sancionador tributario
Revista de los Tribunales
Reglamento del Tribunal Europeo de Derechos Humanos
aprobado por el pleno del Tribunal de 24 de noviembre de
1982
Reglamento del Tribunal de Defensa de la Competencia,
aprobado por Decreto 538/1965, de 4 de marzo (dejado en
vigor por la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la
Competencia, en lo que no se oponga a ella)
Revista Vasca de Administracin Pblica
Sentencias de la Sala 3 TS, y de las Salas 4 y 5 (antes de la
LPLANTA)
Sentencias de la Sala 1
Sentencias de la Sala 2

ABREVIATURAS

S.5
STC
SSTC
SSTSJ
TC
TCE
TCEE
TEA
TEAC
TEAR
TEDH
TJCE
TPI
TRLS
TRRL
TS
TUE

80

Sentencia de la Sala 5
Sentencia del Tribunal Constitucional
Sentencias del Tribunal Constitucional
Sentencias del Tribunal Superior de Justicia
Tribunal Constitucional
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea
Tratado de la Comunidad Europea
Tribunal Econmico-Administrativo
Tribunal Econmico-Administrativo Central
Tribunal Econmico-Administrativo Territorial
Tribunal Europeo de Derechos Humanos
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
Tribunal de Primera Instancia del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas
Texto Refundido de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana
Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Rgimen Local
Tribunal Supremo
Tratado de la Unin Europea o Tratado de Maastrich, firmado el 7 de febrero de 1992

PRLOGO
I. Esta 5 edicin, que constituye una actualizacin y revisin de la ms
extensa que le precede, da respuesta a las razonables y razonadas sugerencias
de amigos y colegas (as como, en ocasiones, de estudiosos usuarios de alma
generosa, de los que poco ms que el nombre conocemos) que, con ellas,
han conseguido inclinar nuestro nimo de comentaristas hacia el convencimiento de la necesidad de sin menoscabo de lo esencial reducir la extensin de aquella 4a (que tan excelente acogida tuvo en nuestra comunidad
cientfica de les gens de justice) para retornar a la presentacin en tomo nico
que tuvieron las tres primeras.
El comentario a un texto legal no es, ni puede ser, ni debe pretenderlo
siquiera, un Tratado ni un Manual, pero tampoco debe ni puede ser un
manualito para uso de adolescentes. Debe reunir, en cambio, unas determinadas caractersticas, en cuanto libro destinado a facilitar el trabajo de quienes se ocupan a diario de esa cualificada tarea en que consiste la interpretacin aplicativa del Ordenamiento jurdico vigente.
Una funcin la del comentarista de un texto legal que tiene no poca
semejanza con la del zahori pues, contra lo que alguien pudiera pensar, no
es ni un coleccionista ni un recolector de casos que resuelven los jueces, para
lo que puede bastar con poseer la virtud de la paciencia, as como la virtud
o el vicio esto, segn se mire de la curiosidad exacerbada. El comentarista
de textos legales ha de poseer esa aptitud peculiar para descubrir lo que est
oculto para el caso, en una sentencia o en una lnea jurisprudencial tanto
ms si este texto es tan complejo como pueda serlo la Constitucin Espaola,
el Cdigo Civil, el Cdigo Penal, la Ley de la Jurisdiccin contencioso-administrativa. o la del Procedimiento Administrativo.
Y no se nos arguya de contrario que, por ejemplo, con la Ley de Acceso
Electrnico a los servicios pblicos, y yendo de la mano de un buen servidor, el problema est resuelto. Porque lo que aporta al destinatario un buen
comentario de texto o, por mejor decir, lo que debe y puede aportar es
un saber de comprensin, lo cual exige al comentarista poseer un sistema conceptual. Es en este sentido en el que estamos hablando cuando decimos que
los comentarios de textos legales son o deben aspirar a ser libros eminentemente prcticos, o como tambin gustaba decir hace aos a don Jos ORTEGA
Y GASSET, libros-mquina, al servicio de quienes han hecho de su vida ese peculiar oficio que el verbalismo imperante designa con la expresin de operadores jurdicos.
Mientras estas pginas se estaban escribiendo, los medios de comunicacin
informacin, reflexin y anlisis difundan la noticia de que 23 pases
reformarn su Constitucin para limitar su dficit antes de marzo, y sometern sus presupuestos a Bruselas.
La frase que ha orientado de siempre la tarea de los hijos de San Ignacio,

PRLOGO

82

se ha repetido ad nuuscam: En tiempos de tribulacin no hacer mudanza.


Y. trayendo las aguas a nuestro molino, en ese paradigma directriz encontramos los autores de esta 5 edicin, que presentamos ahora, un apoyo a favor
de la labor de expurgo, fijacin, pero tambin de adicin, que en este tomo
nico ofrecemos.
As pues, no son razones editoriales y de mercado las que nos han llevado
a tomar esta decisin, sino las expuestas en la que antecede. Y debemos
aadir por evitar que se nos interprete mal que. si bien es cierto que estos
comentarios, desde su Ia edicin fueron pensados y escritos, como un libro
prctico, y as lo venimos proclamando desde entonces, nadie debe tomar esto
como una declaracin de desprecio por la teora. Sin teora, no ya es que el
hombre no podr llegar a pisar Marte, como ahora pretende, es que lo que
llamamos prctica jurdica quedara reducida a subir y bajar las escaleras de
Juzgados y Tribunales, o a poco ms que cumplimentar los llamados modelos de impresos, lamentable modo de entender el llamado Plan Bolonia,
contra el que tantas voces de juristas eminentes se han alzado ya en Espaa
y fuera de ella.
II. Ese saber de comprensin, al que nos hemos referido en lo que antecede, no podr alcanzarse en relacin con la LRJPA, sin conocer de dnde
viene, donde se encuentra actualmente, y hacia dnde se dirige. Debiendo
recordar ya los insensatos embates que ha sufrido en los ltimos aos convirtiendo nuestro ordenamiento jurdico en inmanejable, primero con la Ley
2/2011, de 4 de marzo, llamada Ley de Economa Sostenible, y luego con
el todava ms daino Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de cuyo nombre, no es que no queramos acordarnos, es que renunciamos por intil al
esfuerzo de memorizar las cuatro lneas del BOE que emplea el legislador
para expresar en una rbrica su contenido.
Por eso, y por tratar de facilitar su comprensin, sobre todo a las nuevas
generaciones que se incorporan cada ao a nuestra comunidad cientfica,
hacemos en este prlogo una breve exposicin del status quacstionis. Para lo
cual debemos empezar por decir que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn es una ley que se hizo mal, segn luego se dir.
La LRJPA en la versin que hizo esa la Ley 30/1992. consta de 146 artculos
(o sea, tantos como la LPA) que van precedidos de una exposicin de motivos dividida en 15 apartados, y seguidos de once disposiciones adicionales,
dos transitorias y una disposicin final.
El articulado se encuentra dividido en ttulos, captulos y, algunos de stos,
divididos adems en secciones. Lo mismo los artculos que las disposiciones
adicionales y transitorias, as como la final, llevan una rbrica indicativa de
la materia regulada.
Su contenido es anlogo al de la LPA, de la que transcribe, casi literalmente, no pocos preceptos. Difiere, no obstante, de esta ley en algunos puntos. Por ejemplo:

83

PRLOGO

Contra todo pronstico, pues este tema pide un marco distinto al de una
ley general de la actuacin administrativa, la Ley 30/1992 entr a regular
algunos aspectos del llamado federalismo cooperativo que es la forma que
adopta en nuestros das la frmula federal y la que funciona en Espaa a
partir de la Constitucin de 1978, aunque al no haber sido destacada esa
aportacin de manera expresa en la exposicin de motivos del texto constitucional, y estando sus contornos diseados de manera excesivamente tenue
tuvo que ser descubierta por la doctrina. De todas maneras sorprende, no
poco, que el legislador de 1992 se decidiera a abordar tan importante cuestin en una ley como la LRJPA que proclama en su exposicin de motivos
que viene a desarrollar el artculo 149.1.18. de la Constitucin que, desde
luego, no tiene nada que ver con esa cuestin.
Se ocupa de la potestad sancionadora y los principios del procedimiento
sancionador, pero, a diferencia de la LPA, no formaliza un procedimiento
comn para el ejercicio de tan grave potestad y, lo que es peor, la redaccin
del artculo 134. LRJPA, no s si porque ab initio era esa la intencin de los
que redactaron el proyecto, ha permitido que se interprete en el sentido de
que no puede haber un procedimiento sancionador formalizado comn, sino
que slo puede haber procedimientos formalizados especiales. En definitiva
que se han dinamitado literalmente-los logros codificadores alcanzados en
esta materia.
Regula con detalle un tema como el de la responsabilidad extracontractual de las Administraciones pblicas y de sus autoridades y funcionarios,
que hasta ese momento estaba regulado en la LRJ, cuyos artculos 40 a 43
fueron derogados.
La LRJPA no especifica no ya en su articulado, que es lo procedente, ni
siquiera en la exposicin de motivos si son todas o slo parte de sus normas
las que tienen carcter bsico, con lo que, en principio, estara contraviniendo el mandato constitucional de que la propia ley declare expresamente el alcance bsico de todas o parte de sus normas (segn tiene declarado el Tribunal Constitucional en sentencias 32/1981, 11/1982, 69/1988,
80/1988 y 248/1988).
III. La Ley 4/1999, de 13 de febrero, modific cuarenta artculos, dos
disposiciones adicionales, y la disposicin final, incorporando, adems, otras
seis disposiciones adicionales, dividiendo el captulo II del ttulo VII en tres
secciones, cuyas rbricas y tambin la de algunos artculos cuyo contenido
ha cambiado, han sido redactados de nuevo.
Esa Ley 4/1999 lleva una disposicin adicional 1 sobre simplificacin de
procedimientos; una disposicin adicional 2 (que no lleva rbrica y que
prev la regulacin de los medios de impugnacin sustitutivos): dos transitorios (sobre Subsistencia de normas preexistentes); una disposicin derogatoria: y una disposicin final.
Que la reforma operada en la LRJPA por la Ley 4/1999, de 13 de febrero,
es cuantitativamente importante, no puede negarse: la tercera parte de la ley,
aproximadamente, se ha visto afectada.

PRLOGO

84

Pero la reforma es, tambin, cualitativamente importante y algunos de los


ms graves defectos de la LRJPA que haban sido denunciados por la doctrina
han sido corregidos.
En este sentido, merece anotarse como logros ms importantes los siguientes:
Haber hecho desaparecer la absurda diferencia en la determinacin del
dies a quo que introdujo la LRJP A, segn se tratara de plazos sealados por
das o de plazos sealados por meses o aos.
Tambin se avanza algo en materia de adopcin de medidas cautelares,
aunque el legislador se muestra en este caso demasiado prudente y no se ha
atrevido a incorporar la doctrina del fitmus boni inris acogida por el Tribunal
Supremo, el Tribunal Constitucional y el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, y tambin con singular audacia e imaginacin por algunos
Tribunales Superiores de Justicia.
La resurreccin del potestativo recurso de reposicin previo al recurso
contencioso-administrativo que, por lo dems, ya haba entrado en vigor,
pues la reforma de la LJ se adelant a la de la LRJPA.
IV. Una dificultad aadida para quienes hemos tenido que aplicar la LRJPA
reformada es el ensamblaje con otras leyes posteriores, como son las siguientes, publicadas en poco ms de tres aos: La LCAP, de 18 de mayo de
1995, que despus ha sido instituida por las distintas versiones de la LCSP
hasta el ltimo texto refundido aprobado por D. Legistaltivo 3/11, de 4 de
noviembre; la LOFAGE, de 14 de abril de 1997; la LGO de 25 de noviembre
de 1997; la LJ, de 13 de julio de 1998. A stas hay que aadir la Ley 34/2002.
de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la Informacin, y la Ley 59/
2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrnica. Y obviamente, la LRJPA,
resultante de la reforma hecha por la Ley 4/1999.
V. Como uno de nosotros tiene dicho en otra ocasin, esta Ley de Modificacin de la Ley 30/1992, tiende puentes para una futura y ms profunda
reforma del procedimiento administrativo espaol. Indicios sobrados hay
de ello:
Por lo pronto, el programa legislativo que con toda claridad se formula
en la Disposicin adicional 1 Simplificacin de procedimientos, y en la Disposicin
adicional 2 (que no lleva rbrica, en la que se prevea que el Gobierno
remitir a las Cortes Generales el proyecto o proyectos de ley que resulten
necesarios para regular los procedimientos de impugnacin, reclamacin,
conciliacin, mediacin y arbitraje sustitutivos de los recursos de alzada y de
reposicin), as como en la Disposicin transitoria 1" Subsistencia de normas preexistentes.
Otro indicio que apunta en el mismo sentido y que, si se hubiera cumplido, podra haber contribuido en gran manera a recomponer el sistema: el
proyecto de abordar la codificacin de lo que podramos llamar la parte
general de nuestro derecho administrativo que se recoge en uno de los docu-

85

PRLOGO

mentos aprobados en el XIII Congreso Nacional del partido que en ese momento estaba en el poder.
Son estas normas las que permiten calificar la Ley 4/1999. de 13 de enero,
como verdadera Ley pontifex, ley hacedora de puentes. Y precisamente porque es as. no podemos hablar de reforma fallida sino ms bien de reforma
parcialmente aplazada o, quiz mejor, de reforma legislativa en dos tiempos.
VI. Si el profesor don Federico de Castro tuvo que hacer en su da jeribeques para cubrir con una veste jurdica la desnudez de ese artculo del Cdigo Civil que deca, y sigue diciendo (art. 6.1), que la ignorancia de las
leyes no excusa de su cumplimiento, diablica presuncin de conocimiento
del Derecho positivo que, como nuestro ilustre maestro deca tambin, es
inasequible a los ms eximios juristas, todo cuanto dijramos sobre la facundia que exhibe esta Ley de Economa Sostenible nos seria perdonado.
Bstenos, pues, con esta anotacin numrica: tiene 114 artculos, 20 disposiciones adicionales, 9 transitorias, 60 disposiciones finales, y un anexo [...]
a la adicional 6a (ocurrencia que lleg a la meta con el control cerrado, en
este tour de las improvisaciones al que venimos asistiendo desde hace ya muchos aos, y que en este caso consista en aportar unos datos necesarios para
aplicar la metodologa prevista en esa adicional 6a para el clculo de los
costes de utilizacin durante la vida til de los vehculos contemplados en el
artculo 106 de esta Ley, un artculo cuya rbrica dice as: Adquisicin, por
los poderes adjudicadores, de vehculos de transporte por carretera limpios
y energticamente eficaces.
Breve, lo que se dice breve, en verdad no lo es esta Ley de Economa
Sostenible. Anotemos, en su haber, y no estamos ironizando, que ella se abre
con un detallado ndice que teniendo en cuenta que los ttulos, captulos,
secciones y artculos, cada uno de ellos, lleva su correspondiente rbrica
facilita enormemente la primera aproximacin al contenido de la misma, lo
cual es muy de agradecer.
La Ley, que ocupa en el BOE 203 pginas (de la 25.033 a la 25.235), consta
de un ttulo preliminar (art. 1, 2 y 3) y cuatro ttulos ms que se ocupan de
las siguientes materias: I mejora del entorno econmico (artculos 3 al 39);
II Competitividad (artculos 40 al 76); III Sostenibilidad medio-ambiental
(artculos 77 al 111); IV Instrumentos para la aplicacin y evaluacin de la
Ley de Economa Sostenible (artculos 112 a 114).
Siguen luego 20 disposiciones adicionales, 19 disposiciones transitorias, 1
disposicin derogatoria, 60 [sic: sesenta, y lo destaco grficamente porque
constituye un caso absolutamente inusual] disposiciones finales, de las cuales
es la sexagsima la que contiene la clusula de la entrada en vigor. Sigue
luego ese Anexo a la disposicin adicional 6a de que hemos hablado ms
arriba.
Esta impresionante losa de 203 pginas del BOE es la que con la mejor
intencin, de eso no nos cabe la menor duda se dej caer sobre los desprevenidos espaolitos de toda laya y condicin y probablemente tambin

PRLOGO

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sobre quienes no teniendo la nacionalidad espaola, incluso ni siquiera ninguna de los pases de la Unin Europea, por una razn u otra, quedan incluidos en alguno de los supuestos previstos en esta extensa y compleja ley.
VII. Escapa a los lmites que de este libro, averiguar las discrepancias entre
la llamada Ley de Economa Sostenible y este Real Decreto-ley 8/2011, de 1
de julio, y su Anexo I, de manera obligadamente sucinta tambin, tambin
analizamos.
Este libro nuestro versa sobre procedimiento administrativo comn, esto
es sobre procedimiento administrativo de aplicacin general a las Administraciones Pblicas.
Discrepancias e incluso contradicciones entre las dos normas citadas,
ambas de rango legal, no faltaran, quienes sean los autores de estas normas.
No se conocen. Al menos no son conocidos por nosotros.
Lo que s es posible saber es que, sean quienes fueren esos desconocidos
redactores de uno y otro texto legal, en una cosa coinciden: en su conviccin
de que la regla general del silencio positivo es una especie de pcima salvfca, con potencialidad curativa de todos los males que, en su relacin con
las Administraciones Pblicas, pueda sufrir el interesado.
Y de lo que tambin podemos estar seguros es que nuestra prdica contra
la regla general del silencio administrativo con significado positivo, les
resbala.
En esta quinta edicin, hemos introducido en el comentario al artculo 43
unas pginas en las que analizamos el tratamiento que este Real Decreto-ley
8/2011 hace del silencio administrativo, un tratamiento que cuando esta
norma con rango de ley se lee sin parar mientes en el anexo I, puede hacer
concebir la esperanza y nos ha ocurrido a nosotros de que se ha iniciado
un retroceso en la expansin de esa regla general del silencio positivo. Es de
este anexo del que queremos decir algo en este prlogo.
Si el texto literario del Real Decreto-ley ocupa las pginas 71.548 a la
71.574 (o sean: 26 pginas), el anexo ocupa las pginas 71.575 a 71.586 (o
sean: 11 pginas), pero como en el anexo se utiliza la tcnica de recuadros
continentes el mensaje normativo que resultan de cruzar lneas verticales con
horizontales, el mandato jurdico que encierra dicho anexo, es bastante ms
denso de lo que cabra esperar.
Debemos advertir, no obstante, para quienes se hallen todava poco familiarizados con el manejo de los diarios oficiales, que no se trata de una tcnica
nueva, pues no es la primera vez que se utiliza. Y quienes manejaron, en su
da, nuestros Comentarios a la Ley 4/1999, de 13 de enero, de Modificacin de la
Ley 30/1992 es posible que recuerden que en las pginas 691 a 705 de ese
librito nuestro recogamos un cuadro semejante, elaborado por la Junta de
Andaluca, en el que se regulaba el Plazo mximo de duracin y efectos del
silencio administrativo en los procedimientos que se relacionan.
En ese cuadro de la Junta de Andaluca la rbrica de las cuatro cabeceras

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PRLOGO

resultantes del cruce de lneas eran stas: Procedimiento administrativo (o


sea: Naturaleza del mismo en cada caso, por ejemplo, concesin de emisoras,
dispensa a los municipios de la obligacin de servicios mnimos, etc., etc.).
Normativa reguladora. Plazo mximo de resolucin. Efectos del silencio.
En el que ahora nos ocupa, las rbricas de cabecera son estas: Procedimiento, Norma reguladora. Artculo, y Plazo de resolucin.
Ni que decir tiene que no vamos a describir punto por punto este anexo,
nos vamos a referir nicamente a uno de los casos regulados: el que figura
al pie de la pgina 71.584.
Inmediatamente se ver por qu. Procedimiento: Autorizacin de ttulos
de terceros pases homologados a ttulos espaoles; Norma reguladora:
Directiva 2005/36/CE. Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el
que se incorporan al ordenamiento jurdico espaol la Directiva 2005/36/
CE, y la Directiva 2006/100/CE, del Consejo de 20 de noviembre de 2006,
relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales. as como a determinados aspectos del ejercicio de la profesin de abogado. Artculo en blanco.
Plazo de resolucin: tres meses.
VIII. Reconstruir el sistema conceptual que permita hacer inteligible el
grupo normativo regulador de la actuacin general (es decir, no sectorial)
de las Administraciones pblicas va a exigir tiempo.
El telar legislativo se parece demasiado por aquello del tejer y destejer
al telar de la mtica Penlope y no ya es que no nos d tiempo a los operadores jurdicos a digerir las nuevas leyes, es que ni siquiera nos da tiempo a
llevrnoslas a la boca.