5o. Certamen Nacional Sobre Fiscalización y Rendición de Cuentas

Quinto Certamen Nacional
sobre Fiscalizacin Superior

y Rendicin de Cuentas
Noviembre de 2005
3
NDICE
Presentacin 7
P R I M E R L U G A R :
El marco institucional y la supervisin
de la ASF: La auditora realizada
al presupuesto de la SSP 2002
Por Amalia Mena Mora 9
S E G U N D O L U G A R :
Todas las piezas en su lugar:
La arquitectura institucional
de la rendicin de cuentas en Mxico 43
Por Guillermo Miguel Cejudo Ramrez

T E R C E R L U G A R :
El diseo de la Estructura Organizacional para el
Cumplimiento de las Atribuciones Legales de los
Entes de Fiscalizacin Superior en Mxico 75
Por Toms Francisco Morales Crdenas
Bajo el sistema federativo
los funcionarios pblicos no
pueden disponer de las rentas
sin responsabilidad. No pueden
gobernar a impulsos de una
voluntad caprichosa, sino con
sujecin a las leyes. No pueden
improvisar fortunas ni entregarse
al ocio y a la disipacin, sino
consagrarse asiduamente al
trabajo disponindose a vivir
en la honrada mediana que
proporciona la retribucin que
la ley les seala.
Benito Jurez
7
PRESENTACIN
El Quinto Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalizacin Superior y
Rendicin de Cuentas, forma parte importante de la estrategia institucional
que la Auditora Superior de la Federacin ha diseado y puesto en prctica
para impulsar en nuestro pas la cultura de la transparencia y la rendicin
de cuentas, y fortalecer, al mismo tiempo, la confianza de la sociedad en los
rganos de fiscalizacin superior.
La cobertura alcanzada en este Certamen nos permiti recibir, de 21
entidades federativas, 79 ensayos cuya calidad y pertinencia dan muestra
del inters de la ciudadana por el proceso de fiscalizacin y los mecanismos
que permitan combatir con mayor eficacia la corrupcin y la ineficiencia en
el uso de los recursos pblicos.
El ganador del primer lugar correspondi al ensayo: El marco institucional
y la supervisin de la ASF: la auditora realizada al presupuesto de la SSP
2002, en el cual, su autora Amalia Mena Mora analiza el marco terico de
la rendicin de cuentas, y el contexto jurdico e institucional que rodea al
surgimiento de la Auditora Superior de la Federacin (ASF) en comparacin
con la ya desaparecida Contadura Mayor de Hacienda. Adems, revisa los
criterios y procedimientos con los que se llev a cabo la auditora realizada
al presupuesto de la Secretara de Seguridad Pblica.
La autora propone entre otras acciones, la realizacin de modificaciones a la
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos
que permitan a la ASF fincar directamente este tipo de responsabilidades.
Por otra parte, sugiere otorgar autonoma constitucional a la ASF que le
permita consolidar su actuacin fiscalizadora; asimismo, se pronuncia por el
establecimiento de incentivos y proteccin institucional para los servidores
pblicos que auditan a fondo temas confidenciales.
El segundo lugar correspondi al trabajo denominado Todas las piezas
en su lugar: la arquitectura institucional de la rendicin de cuentas en
Mxico, elaborado por Guillermo Miguel Cejudo Ramrez. Este ensayo inicia
con una breve revisin terica del concepto de rendicin de cuentas, para
8
posteriormente analizar el entorno institucional de su proceso en Mxico y la
evolucin reciente de los mecanismos que la integran.
En este ensayo se destaca la importancia de la ASF como pieza fundamental
del engranaje institucional de la rendicin de cuentas, al sealar que su
relativa autonoma, otorga mayor legitimidad a la actividad de vigilancia
del Congreso, complementa los mecanismos de control interno a cargo de la
Secretara de la Funcin Pblica y fortalece los correspondientes al control
legal, en manos del Poder Judicial. Entre sus conclusiones, menciona que
la informacin que genera este rgano tcnico, fomenta el debate pblico
en los medios masivos de comunicacin, y lo ms importante, proporciona
elementos al ciudadano para estar informado y tomar mejores decisiones en
la casilla electoral.
El ensayo elaborado por Toms Francisco Morales Crdenas, El diseo de
la estructura organizacional para el cumplimiento de las atribuciones de los
entes de fiscalizacin superior en Mxico, obtuvo el tercer lugar. Este trabajo
tiene como eje, la construccin de los rganos de fiscalizacin superior en
las diferentes entidades del pas, apuntando, adicionalmente, que ante la
variedad existente de marcos jurdicos locales, sea, la propia Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la que establezca los principios
bsicos para su organizacin.
El autor analiza los requerimientos bsicos para el diseo de los entes de
fiscalizacin superior y revisa la situacin que stos guardan actualmente
en las entidades federativas, proponiendo un esquema para mejorar su
integracin, estructura y funcionamiento.
Con la publicacin de los ensayos ganadores, la Auditora Superior de la
Federacin hace un merecido reconocimiento a sus autores, quienes con sus
reflexiones coadyuvan al enriquecimiento del debate sobre la transparencia,
la rendicin de cuentas y la fiscalizacin superior en Mxico.
C.P.C. Arturo Gonzlez de Aragn
Auditor Superior de la Federacin
P R I M E R L U G A R :
11
Por Amalia Mena Mora
La importancia de la AH [rendicin de cuentas
horizontal] consiste no slo de las acciones
que genera sino tambin de las que previene o
disuade. Inversamente, si las responsabilidades
de la AH existen en la letra de la ley, pero las
agencias respectivas son neutralizadas por
poderes superiores, la consecuencia no slo ser
facilitar transgresiones o corrupcin de estos
poderes sino tambin el descrdito de las agencias
de AH; ste es un costo gravsimo para un rgimen
democrtico.
Guillermo ODonell

Introduccin
La incipiente democracia mexicana requiere, adems de un sistema
de rendicin de cuentas vertical,
1
uno horizontal.
2
Esos dos sistemas de
rendicin de cuentas contribuyen a lograr una mayor transparencia y
eficacia en el ejercicio de la gestin pblica lo que aumenta ampliamente
las probabilidades de que la ciudadana se sienta representada y que est
obteniendo un beneficio social.
El esfuerzo de ms de 20 aos de los actores polticos para lograr la
construccin de instituciones electorales lo ms equitativas e imparciales
1
Por ejemplo, por medio del voto de los electores y la participacin de los medios de comunicacin, las
asociaciones cvicas y las personas que se renen para realizar protestas.
2
Por ejemplo: Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial y las auditoras superiores, fiscalas, comisiones anti-
corrupcin y bancos centrales, entre otros.
12
Amalia Mena Mora
posibles culmin con el triunfo de un partido opositor en los comicios del ao
2000. Con tal victoria se demostr claramente que el pas haba alcanzado
una democracia electoral. Sin embargo, qued pendiente la construccin de
instituciones que contribuyeran a crear una democracia que fuera ms all
de los procedimientos electorales. Estos aos han mostrado que la pluralidad
y la alternancia no bastan para tener gobiernos eficaces. Se necesitan
tambin instituciones que promuevan la rendicin de cuentas.
Uno de los rganos que ha sido poco estudiado en Mxico y que fue
creado para supervisar y fiscalizar los recursos pblicos utilizados por los
Poderes de la Unin y dems entidades pblicas es la Auditora Superior de
la Federacin (ASF). Este rgano creado en el ao 2000 en sustitucin del
rgano tcnico de la Cmara de Diputados (Contadura Mayor de Hacienda)
se ha perfilado como un rgano externo de control que promete avances en
trminos de rendicin de cuentas horizontal.
A este tema se une otro de especial inters: el de la seguridad pblica.
Resulta paradjico que en un ambiente democrtico y de rendicin de cuentas
la ciudadana no vea reflejados los recursos que aporta para la sociedad en
programas que mitiguen eficazmente la inseguridad. En la ltima dcada
se ha visto cmo se han disparado los ndices de criminalidad,
3
lo que hace
sentir al ciudadano en completo estado de indefensin.
Por las razones anteriores, el objetivo principal de este trabajo es conocer
si la ASF funciona satisfactoriamente como rgano externo de control con el
marco institucional que lo rige. Especialmente se analizar la supervisin en
materia de seguridad pblica federal. El trabajo se gua por dos preguntas:
De qu manera supervisa la ASF a los poderes y entidades pblicas? y en
particular, cmo audit la ASF el presupuesto de la Secretara de Seguridad
Pblica 2002?
4
El documento se divide en cinco partes. La primera presenta el marco
3
Guillermo Zepeda Lecuona, Crimen sin castigo. Procuracin de Justicia penal y ministerio pblico en
Mxico, FCE, CIDAC, Mxico, 2004, p.36.
4
Se eligi este ao porque fue la primera auditora que se realiz a la SSP a partir de que se cre la ASF. La
ltima que se hizo (de 2003) fue una de seguimiento a la de 2002.
13
El marco institucional y la supervisin de la ASF: La auditora realizada al presupuesto de la SSP 2002
terico de la rendicin de cuentas entre agencias gubernamentales. La
segunda hace un recuento del objetivo, las facultades e innovaciones en
la ASF en comparacin con la ahora inexistente Contadura Mayor de
Hacienda de la Cmara de Diputados. En esta parte se muestra cmo se vio
fortalecido el marco institucional de esta entidad de fiscalizacin superior
al dotrsele de atribuciones como autonoma tcnica y de gestin, y para
fincar directamente responsabilidades a los entes pblicos. La tercera
describe los criterios generales que utiliza la ASF para realizar sus auditoras
y los tipos de stas. Adems, se muestran los problemas que se suscitan
en la prctica con el actual marco normativo. El cuarto apartado analiza
cmo el rgano de fiscalizacin superior llev a cabo la supervisin de la
Secretara de la Secretara de Seguridad Pblica en 2002 y las fallas que
dicho rgano cometi al desempear su tarea. El ltimo apartado presenta
algunas propuestas para mejorar el funcionamiento de la ASF como entidad
encargada de exigir cuentas a los poderes y dependencias pblicas.
I. Marco terico
La desconfianza del poder se vio reflejada desde los orgenes de la
democracia y el republicanismo. Por ello surgieron controles institucionales
para limitar el uso y abuso del poder. Pensadores como Aristteles, Polibio
y Madison contribuyeron con la idea de que la divisin y el balance pueden
producir controles mutuos entre los poderes.
5
De acuerdo con ODonell, originalmente se tema la excesiva supremaca
del Poder Legislativo, pero posteriormente result que la principal
amenaza era el Poder Ejecutivo y los burcratas que haban aumentado
significativamente con el paso del tiempo. Por tanto, el control mutuo que
haba entre los tres poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) empez a
mostrar limitaciones tales como: acciones que creaban conflictos sumamente
perceptibles y costosos que se agudizaban en los regmenes presidencialistas
que compartan legitimidad electoral; actores que frecuentemente eran
5
Guillermo ODonell, Accountability horizontal. La institucionalizacin legal de la desconfianza poltica,
Isonoma, nm. 14, ITAM, abril del 2001, p. 14.
14
Amalia Mena Mora
percibidos como motivados por razones partidarias, lo que dificultaba
la solucin de un determinado problema; y poderes supremos como
instrumentos de control demasiado toscos para la creciente complejidad de
las agencias del Estado y sus polticas.
6
Tales limitaciones, que impiden la rendicin de cuentas horizontal,
conducen a travs del tiempo y en diferentes lugares, a la creacin de
agencias gubernamentales que exigen cuentas, es decir, se encargan de
supervisar, prevenir, desalentar, promover la sancin o sancionar acciones u
omisiones presuntamente ilegales de otras agencias estatales, nacionales o
subnacionales.
7
Ahora bien, si se piensa en el modelo conceptual, la rendicin de cuentas
est estrechamente ligada al control del poder; supone una relacin entre
dos o ms agentes en la que por un lado se exigen cuentas y por otro,
se rinden cuentas. El modelo del agente-principal ha sido utilizado para
explicar el problema de control de manera simplificada. En el mbito
econmico destaca su aplicacin en las empresas.
De acuerdo con Lane, este paradigma modela la interaccin entre dos
grupos de personas, por un lado, el principal (propietarios) y, por otro
lado, el agente (directivos o trabajadores).
8
Asume movimientos mltiples e
interaccin frecuente. Esto se traduce en un juego que no slo tiene diversos
movimientos sino que se mantiene durante un periodo considerable. Otros
supuestos son que existe informacin asimtrica y que el agente y el principal
maximizan su utilidad.
La manera en que el agente maximiza dicha utilidad depende de la remuneracin
y su esfuerzo en relacin con la produccin que el principal quiere que el primero
6
Ibid, p.19.
7
Ibdem.
8
Se retoma a Jan-Erik Lane, Management and Public Organization: The Principal-Agent Framework,
University of Geneva and National University of Singapore, www.fas.nus.edu.sg/ppp/docs/wp/wp45.pdf.
Pp.1-2. Para profundizar sobre el modelo de agente-principal, vase Richard Jensen, William Meckling,
Theory of the Firm: Management Behavior, Agency Costs, and Ownership Structure, Journal of Financial
Economics, nm. 11, 1976, Eugene Fama Agency Problems and Theory of the Firm, Journal of Political
Economy, nm. 80, 1980.
15
provea. Por otro lado, el principal maximiza su utilidad en relacin con el valor de la
produccin menos la remuneracin del agente. Sin embargo, debido a la informacin
asimtrica e incertidumbre, uno de los principales problemas que pueden suscitarse
es que los agentes acten de manera oportunista para maximizar sus intereses.

En el mbito poltico de las democracias representativas sucede algo
similar e incluso la relacin de control entre el principal y el agente puede
ser analizada desde distintos niveles. La rendicin de cuentas vertical
describe una relacin entre desiguales, es decir, entre jefes y empleados. Sin
embargo, la direccin del control puede ir de arriba hacia abajo o viceversa.
Una perspectiva es la de los ciudadanos que fungen como principales.
stos delegan el poder y supervisan
9
a los agentes, que en este caso son los
polticos. Otra perspectiva es aqulla en la que los polticos y las agencias
gubernamentales representan al principal y al agente, respectivamente.
No obstante, un nivel de anlisis diferente es el de la rendicin de cuentas
horizontal. En l se explica que el control se lleva a cabo entre iguales,
es decir entre agencias gubernamentales.
10
Dichas agencias, que tienen la
facultad para supervisar a otras agencias del mismo gobierno, son conocidas
como agentes monitores. stos pueden ser rganos internos de control u
rganos externos de control.
En Mxico, un ejemplo de rgano interno de control del Ejecutivo es la
Secretara de la Funcin Pblica, y una muestra de rgano externo de control
es la Auditora Superior de la Federacin. Sin embargo, no se puede afirmar
que este rgano de fiscalizacin superior ejerza control entre iguales en
todos los casos porque est subordinado a un poder que a su vez debe
supervisar. En los siguientes esquemas se presenta de manera simplificada
el tipo de control (vertical u horizontal) que existe entre los ciudadanos y el
Congreso
11
y entre ste y las agencias gubernamentales.
9
Por medio de las elecciones. Para profundizar vase Democracy, Accountability and Representation,
Przeworski, Stokes and Manin (eds.), Cambridge University Press, 1999.
10
Vase The self-restraining state : power and accountability in new democracies, Andreas Schedler, Larry
Diamond y Marc F. Plattner (eds.), Boulder, Lynne Rienner, 1999.
11
La relacin entre los ciudadanos y el ejecutivo se explica del mismo modo.
16
Amalia Mena Mora
Diagrama 1.
Control vertical, ciudadano-Congreso
CIUDADANOS
(PRINCIPAL)
CONGRESO (AGENTE)
Diagrama 2.
Control vertical, Congreso-agencias gubernamentales
CONGRESO
(PRINCIPAL)
AGENCIAS
GUBERNAMENTALES
(AGENTE)
17
Diagrama 3.
Control horizontal entre dos agencias gubernamentales
RGANOS INTERNOS Y EXTERNOS
DE CONTROL (AGENTE MONITOR)
AGENCIAS
GUBERNAMENTALES
(AGENTE)
RGANOS INTERNOS Y EXTERNOS

DE CONTROL
(AGENTE MONITOR)
EJEMPLO: ASF
AGENCIAS
GUBERNAMENTALES
(AGENTE)
Diagrama 4.
Control vertical y horizontal entre Congreso y agentes
CONGRESO
(PRINCIPAL)
18
Amalia Mena Mora
II. Objetivo, facultades e innovaciones en la ASF
La Auditora Superior de la Federacin (ASF) es un rgano de control externo
que apoya a la Cmara de Diputados con el objetivo de revisar y examinar
la Cuenta Pblica de la Federacin. El Congreso aprob la ley que la rige el
20 de diciembre de 2000 y el Poder Ejecutivo expidi su Decreto el 27 de
diciembre del mismo ao. Anteriormente, la Contadura Mayor de Hacienda
(CMH) era el rgano tcnico dependiente de la Cmara de Diputados que
desempeaba funciones similares a las que hoy realiza la ASF.
Cabe destacar que las modificaciones que se realizaron a raz de la
discusin sobre la eficiencia y eficacia de la revisin que se llevaba a
cabo, la autonoma del organismo y la oportunidad con que ejecutaba su
trabajo dieron lugar a lo que hoy conocemos como Auditora Superior de la
Federacin.
De acuerdo con la ley, la CMH slo tena facultades para verificar si las
entidades y dependencias descritas en la Ley de Presupuesto desarrollaban
sus actividades conforme a la Ley de Ingresos, las leyes reguladoras de la
operacin y el ejercicio del gasto de la administracin pblica y los programas
gubernamentales. En efecto, esta ley no daba facultades a la CMH para
ejecutar auditoras de costo-beneficio de la rentabilidad, la productividad o
la eficiencia de las actividades y programas gubernamentales.
12
Otras facultades
13
que se incorporaron a la ASF y con las cuales no contaba
la CMH son:
Efectuar revisiones en el mismo ao a partir de los informes
semestrales.
Fincar directamente responsabilidades.
12
Juan Pablo Guerrero Amparn y Mariana Lpez Ortega, El Marco Jurdico del Presupuesto Pblico Federal.
Manual, CIDE, 2002, p.45.
13
Ibid, p. 68.
19
Realizar auditoras integrales que incluyan la evaluacin de resultados
y desempeo.
Presentar el Informe de Resultados de Auditoras con mayor oportunidad
(cinco meses antes).
Hacer pblico el informe una vez presentado a la Cmara de Diputados.
Fiscalizar los recursos transferidos a estados y municipios, rganos
autnomos, universidades pblicas y personas fsicas y morales
que ejerzan directa o indirectamente recursos federales.
Firmar convenios con las Contaduras u rganos de Fiscalizacin Superior
de las entidades federativas para auditar recursos federales.
Aprobar al titular de la ASF por el acuerdo de las dos terceras partes
de los diputados presentes en la votacin.
A continuacin se presenta un cuadro que compara los objetivos, las
facultades y los tipos de auditoras de la extinta Contadura Mayor de
Hacienda y la actual Auditora Superior de la Federacin:
Contadura Mayor de
Hacienda
Auditora Superior de la
Federacin
Definicin rgano tcnico de la
Cmara de Diputados
encargado de revisar la Cuenta
Pblica del gobierno federal y
del departamento del Distrito
Federal.
Entidad de Fiscalizacin Superior
de la Federacin que apoya a la
Cmara de Diputados para revisar
y examinar la Cuenta Pblica
de la Federacin y que goza de
autonoma tcnica y de gestin
para decidir sobre su organizacin
interna funcionamiento y resoluciones.
Objetivo Revisar y examinar los ingresos
y egresos pblicos y fiscalizar a
quienes intervienen en ellos.
Revisar y examinar la Cuenta
Pblica de la Federacin y fiscalizar
a los Poderes de la Unin, entes
pblicos federales y las dems
entidades fiscalizadas.
Contina...
20
Amalia Mena Mora
Contadura Mayor de
Hacienda
Auditora Superior de la
Federacin
Facultades Verificar si las entidades
comprendidas en la cuenta
pblica realizaron sus
operaciones en lo general
y en lo particular conforme
a las leyes de ingresos y
egresos de la Federacin
y del Departamento
del Distrito Federal,
y cumplieron con las
disposiciones respectivas
de las leyes General de
Deuda Pblica, Orgnica
de la Administracin
Pblica Federal y dems
ordenamientos y leyes
aplicables.
Ordenar visitas,
inspecciones, practicar
auditoras, solicitar informes,
revisar libros y documentos
para comprobar si la
recaudacin de los ingresos
de realiz de conformidad
con las leyes aplicables
en la materia y de manera
eficiente.
Elaborar y rendir a la
Comisin de presupuesto
y cuenta de la Cmara de
Diputados, por conducto de
la Comisin de Vigilancia,
el Informe Previo (dentro
de los 10 das primeros del
mes de noviembre siguiente
a la presentacin de la
Cuenta Pblica del gobierno
federal) y el Informe
Sobre el Resultado de
la Revisin de la Cuenta
Pblica del gobierno federal
y del Distrito Federal en los
primeros das del mes de
septiembre del ao siguiente
al de su recepcin.
Verificar que las operaciones que
realicen los Poderes de la Unin y
los entes pblicos federales sean
acordes con la Ley de Ingresos
y el Presupuesto de Egresos de
la Federacin y se ajusten a las
disposiciones respectivas del
Cdigo Fiscal de la Federacin
y leyes fiscales sustantivas; las
leyes General de Deuda Pblica,
de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Pblico Federal, orgnicas
del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos, de la
Administracin Pblica Federal
del Poder Judicial de la Federacin
y dems disposiciones legales y
administrativas aplicables a estas
materias.
Establecer los criterios para las
auditoras, procedimientos, mtodos
y sistemas necesarios para la
revisin y fiscalizacin de la Cuenta
Pblica y del Informe de Avance
de Gestin Financiera, verificar
que ambos sean presentados, en los
trminos de la Ley de Fiscalizacin
Superior de la Federacin y de
conformidad con los principios de
contabilidad aplicables al sector
pblico.
Evaluar el Informe de Avance de
Gestin Financiera respecto de los
avances fsico y financiero de los
programas autorizados y sobre
procesos concluidos.

Fiscalizar los subsidios que los
Poderes de la Unin y los entes
pblicos federales, hayan otorgado
con cargo en su presupuesto a
entidades federativas, particulares,
y en general, a cualquier entidad
pblica o privada, cualesquiera que
sean sus fines y destino, as como
verificar que se aplicaron para el
logro del objeto autorizado.
Contina...
21
Contadura Mayor de Hacienda Auditora Superior de la
Federacin
Facultades Fiscalizar los subsidios
concedidos por el gobierno
federal y verificar su aplicacin
al objeto autorizado. En el caso
de los municipios, el gobierno
de la entidad correspondiente
se har cargo de la
fiscalizacin de
los subsidios.
Solicitar a los auditores externos
de las entidades copias de los
informes o dictmenes de las
auditoras por ellos practicadas y
las aclaraciones pertinentes.
Coordinarse en trminos de
la ley con la Secretara de
Programacin y Presupuesto
con el fin de uniformar las
normas, procedimientos,
mtodos y sistemas de
contabilidad y las normas de
auditora gubernamentales y de
archivo contable de los libros
y documentos justificativos y
comprobatorios del ingreso y del
gasto pblico.
Fijar las normas, procedimientos
y mtodos para la revisin de
la cuenta pblica del gobierno
federal y la del Departamento
del Distrito Federal.
Proponer ante las
autoridades el fincamiento de
responsabilidades.
Solicitar, en su caso, a los auditores
externos copias de los informes
o dictmenes de las auditoras y
revisiones por ellos practicadas.
Concertar y celebrar convenios con
las entidades federativas con el
propsito de dar cumplimiento al
objeto de la Ley de Fiscalizacin
Superior de la Federacin.
Celebrar convenios con organismos
y participar en foros nacionales e
internacionales cuyas funciones
sean acordes con sus atribuciones.
Establecer las normas,
procedimientos, mtodos y
sistemas de contabilidad y de
archivo, de los libros y documentos
justificativos y comprobatorios del
ingreso y del gasto pblico, as
como todos aquellos elementos
que permitan la prctica idnea
de las auditoras y revisiones, de
conformidad con las propuestas
que formulen los Poderes de
la Unin y los entes pblicos
federales y las caractersticas
propias de su operacin.
Fincar las responsabilidades
e imponer las sanciones
correspondientes a los
responsables.
Tipo de
auditoras
Financieras, de sistemas, de
legalidad, de normatividad de
obras pblicas, de obras pblicas,
de evaluacin de programas,
especiales e integrales.
Se aumentan las de cumplimiento y
desempeo como figuras jurdicas
y como estructuras administrativas
internas de la actual Auditora
Superior de la Federacin.
Facultad
para fincar
responsabilidades
y sancionar
No, slo las propona S
Fuente: elaborado por la autora con informacin del libro de Manuel Solares Mendiola, La Auditora
Superior de la Federacin. Antecedentes y perspectiva jurdica,
Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, 2004, la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin
y el Reglamento Interno de la Auditora Superior de la Federacin.
22
Amalia Mena Mora
Una innovacin en la ASF que ha sido esbozada pero que conviene explicar
con mayor detenimiento es la que tiene relacin con el Informe de avance de
gestin financiera. En dicho informe (que va del 1 de enero al 30 de junio
del ejercicio fiscal del ao en curso) se presentan avances financieros de los
programas federales aprobados. La ASF slo puede auditar los conceptos
reportados como procesos concluidos por los Poderes de la Unin y los entes
pblicos federales lo cual no significa que no pueda realizar observaciones.
Ante estas anotaciones (que se deben realizar a ms tardar el 31 de enero
del ao siguiente a la presentacin del informe) los Poderes de la Unin
y las entidades pblicas federales disponen de 45 das para realizar los
comentarios correspondientes.
Respecto a la Cuenta Pblica, la ASF tiene hasta el 31 de marzo del ao
siguiente, sin prrroga, para entregar a la Cmara, o en su caso a la Comisin
Permanente, su examen y rendir su informe correspondiente, el cual tendr
carcter pblico. Mientras la ASF no lo presente, deber tener reserva en sus
actuaciones e informaciones.
14
III. La supervisin de la ASF
15
1) Qu dice el Informe
En trminos generales, los lineamientos que sigue la ASF para desarrollar
sus tareas de revisin son los mismos para los diversos entes pblicos. En
otras palabras, el marco metodolgico que a continuacin se presenta es el
que gua las auditoras que se practican:
Planeacin y criterios de seleccin.
Objetivos y desarrollo de las revisiones.
Cobertura de la revisin.
14
En lo referente al Informe de avance de gestin financiera y Cuenta Pblica, Ibid. pp.49-50 y Ley de
Fiscalizacin Superior de la Federacin.
15
La informacin que se presenta en este apartado proviene del Tomo Ejecutivo del Informe del Resultado
de la Revisin y Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2002, Auditora Superior de la Federacin,
Cmara de Diputados.
23
Estructura y componentes de los informes de auditora.
Seguimiento sobre la atencin de las observaciones-acciones y
fincamiento de responsabilidades.
Existen dos tipos de planeacin: genrica y especfica. La primera tiene
como objetivo identificar a los entes pblicos encargados de ejecutar
programas prioritarios y/o estratgicos y que por los resultados logrados en
su gestin, entre otros factores, resulta pertinente auditar. Al mismo tiempo
se efecta la ponderacin de las reas, actividades, proyectos y rubros de
ingreso y gasto ms significativos.
Los procesos anteriores se desarrollan a partir del anlisis de la Cuenta Pblica
y otras fuentes de informacin, como los informes del gobierno del Ejecutivo, los
estudios tericos realizados por la ASF (incluidos los que hizo con anterioridad)
y los rubros considerados en los programas anuales de los rganos internos de
control (OIC) y entidades de la Administracin Pblica Federal.
La planeacin especfica es la que realiza anlisis macroeconmico,
financiero, presupuestal y programtico que permiten reconocer los sectores,
ramos, funciones, subfunciones, programas y actividades estratgicos y/o
prioritarios. Los insumos para su realizacin son principalmente el Plan Nacional
de Desarrollo 2001-2006, programas regionales, especiales, sectoriales e
institucionales, programas operativos anuales, Ley de Ingresos de la federacin,
Presupuesto de Egresos de la Federacin y los resultados de su ejecucin.
Los criterios de seleccin que se toman en cuenta para la realizacin de
auditoras son:
El inters de la Cmara de Diputados (solicitudes de revisin
formuladas por los diputados federales a travs de la Comisin de
Vigilancia de la ASF)
La evaluacin financiera, programtica y presupuestal
La importancia relativa de la accin institucional (se da un peso
24
Amalia Mena Mora
relativo superior a los entes pblicos que hayan ejercido ms gasto,
presenten variaciones ms significativas respecto de lo autorizado y
participen en mayor grado en las reas definidas como prioritarias)
Los antecedentes de las revisiones anteriores (sobre todo se considera
la forma y los trminos en que los entes pblicos atendieron y
solventaron las observaciones-acciones promovidas por la ASF)
La identificacin de reas de riesgo (entes pblicos que por su
volumen de operaciones tienen una mayor incidencia de errores,
omisiones o irregularidades)
Adems, la ASF aplica reglas de decisin para conformar su programa de
auditoras, visitas e inspecciones. Tales reglas son:
Importancia. La ejecucin de la auditora, por su alcance, caractersticas o
circunstancias, debe ser lo suficientemente representativa y trascendente; el
objeto de la revisin, de inters general, y los aspectos por auditar, involucran
recursos cuantiosos u operaciones vastas, complejas, delicadas o estratgicas.
Pertinencia. La auditora servir para mejorar la operacin o corregir
irregularidades, ineficiencias u omisiones. Existen elementos que sustentan
la necesidad de su ejecucin o la revisin resulta de particular inters para
la Cmara de Diputados. La informacin bsica muestra incongruencias o
inconsistencias entre propsitos y logros y entre desviaciones y justificaciones.
Factibilidad. Las condiciones funcionales operativas y documentales
permiten efectuar la revisin. Es posible estimar previamente las repercusiones
que su ejecucin representa y si su realizacin es viable en trminos de tiempo
y recursos disponibles.
Otro punto relevante para entender la manera cmo se redactan los
informes de las auditoras y que se encuentra dentro del marco metodolgico
son los componentes de los informes detallados de auditora. En stos se
establecen los criterios de seleccin, el objetivo, el alcance, el resumen de
los resultados, la sntesis de acciones promovidas, el impacto econmico y/o
25
social (resarcimientos, recuperaciones, prdidas tcnicas, impacto social),
el fortalecimiento de las mejores prcticas gubernamentales, el resumen
de los comentarios del ente pblico, la opinin de la ASF, la conclusin,
la metodologa, los antecedentes, las reas revisadas, las limitaciones (de
la auditora), los resultados, las observaciones, las acciones promovidas y,
finalmente, los comentarios del ente auditado.
Las acciones promovidas son prcticamente la parte final del trabajo de
la ASF y pueden ser preventivas o correctivas. Las primeras se refieren a las
recomendaciones. stas son las sugerencias generalmente relacionadas con
deficiencias de control interno en las entidades auditadas. Se emiten con el
fin de evitar la recurrencia de errores y omisiones, fortalecer la operacin
y los sistemas administrativos, atenuar la discrecionalidad en la toma de
decisiones, promover el cabal cumplimiento de la normatividad y desalentar
la realizacin de irregularidades.
Por su parte, las acciones promovidas de carcter correctivo se pueden
referir a la formulacin de pliegos de observaciones, al fincamiento de
responsabilidades resarcitorias, a la presentacin de denuncias o querellas,
a la promocin del fincamiento de responsabilidades administrativas, a la
solicitud de intervencin del rgano interno de control, a la solicitud de
intervencin de la instancia recaudadora o a la solicitud de aclaracin.
Ahora bien, para la ejecucin del trabajo de la ASF, adems de tomar en
cuenta el marco metodolgico, que es el primer paso, se atienden los puntos
de acuerdo de la Comisin de Vigilancia de la ASF; se analizan los resultados
de las finanzas pblicas; se renen los resultados de la fiscalizacin en relacin
con la visin estratgica de la ASF y tambin los de la fiscalizacin superior;
se hacen las observaciones-acciones promovidas a los entes pblicos como
resultado de su gestin; y por ltimo se formulan los comentarios finales.
Los resultados de la fiscalizacin superior se refieren al cumplimiento
de programas, la observancia de los principios bsicos de contabilidad
gubernamental, la observancia de los ordenamientos legales y los resultados
relevantes. Estos ltimos expresan los resultados de las auditoras de
desempeo, especiales y de regularidad.
26
Amalia Mena Mora
Las auditoras de desempeo
16
son las que realizan un examen
objetivo, sistemtico, multidisciplinario y comparativo de actividades
gubernamentales. Incluyen la identificacin de fortalezas, debilidades
y oportunidades de mejora. Adems, utilizan criterios de evaluacin de
eficiencia, eficacia y economa, con la finalidad de conocer si los entes
pblicos cumplieron con los objetivos, las metas y si ejercieron sus recursos de
acuerdo con la normatividad y el propsito para el cual fueron asignados.
Las auditoras de regularidad son aquellas que verifican si los sujetos de
la fiscalizacin captaron, administraron y ejercieron los recursos pblicos
de conformidad con los programas y montos aprobados por la Cmara de
Diputados y con observancia de la normatividad. Tales auditoras son de
diversos tipos: financieras y de cumplimiento, de obra pblica e inversiones
fsicas, de sistemas, de los recursos federales ejercidos por entidades
federativas y municipios.
Las auditoras especiales son las que se practican sobre procesos de
desincorporacin de entidades, programas de apoyo para saneamiento
financiero, creacin de nuevos organismos, concesiones, subsidios y
operaciones singulares, as como anlisis de deuda pblica.
2) Qu sucede en la prctica
a) La facultad de la ASF para fincar responsabilidades no se ejerce en todos
los casos
Un dato que salta a la vista del lector del Informe del Resultado de la
Revisin y Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2002 es que 59.8 % de
las acciones correctivas que determina la ASF son solicitudes de intervencin
del rgano Interno de Control (OIC) en la dependencia correspondiente. Esto
quiere decir que la ASF no est fincando responsabilidades directamente y,
en realidad, es el OIC el que se encarga de hacerlo.
16
Los conceptos de las auditoras de desempeo, de regularidad y especiales se retoman del documento
Presupuesto, Cuenta Pblica y Fiscalizacin, Unidad de Evaluacin y Control, Comisin de Vigilancia de la
Auditora Superior de la Federacin, Cmara de Diputados, LIX Legislatura.
27
Por lo tanto, cabe preguntarse por qu este rgano externo de control
no ejerce en todos los mbitos dicha facultad. La respuesta comprende
esencialmente dos razones: la primera es que de acuerdo con la Ley Federal
de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos la sancin
administrativa corresponde slo a la Secretara de la Funcin Pblica y al
OIC en la dependencia correspondiente. La segunda razn se debe a que
algunos de los resultados a los que llega la ASF en el tiempo en que realiza
la supervisin no pueden concluirse y entonces se pide ayuda al OIC para
que profundice la investigacin con base en la revisin que ya hicieron y,
posteriormente, que los contralores internos finquen responsabilidades, de
ser el caso.
17
El problema que puede surgir es que exista discrecionalidad por parte del
OIC debido a que es el que finalmente revisa, evala y en su caso inicia
el procedimiento administrativo para el fincamiento de responsabilidades
administrativas.
18

b) El diseo institucional no permite a la ASF auditar de manera integral a
todos los Poderes de la Unin
Uno de los principales problemas que tiene el rgano de fiscalizacin
superior de la federacin es que supervisa a su propio jefe, es decir, a la
Cmara de Diputados. Qu incentivos tendra un empleado para auditar de
manera exhaustiva a su patrn? Por ejemplo, en la auditora 2002 la ASF
realiz diversas solicitudes de intervencin del OIC de la Cmara de Diputados
e incluso expuso en el informe que inicie, de considerarlo pertinente, el
procedimiento administrativo.
19
Este punto refuerza el anterior en el sentido
de que la ley da este margen para que la ASF no se haga cargo directamente
de concluir estos procedimientos y fiscalizar como debe al Poder Legislativo.
17
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos y sesin ordinaria de la
Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior de la Federacin. Anlisis al Informe de Resultado de la
Cuenta Pblica 2002, 13 de mayo de 2004, Canal del Congreso.
18
Informe del Resultado de la Revisin y Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2002, op.cit.
19
Ibd., pp.51-54.
28
Amalia Mena Mora
Una muestra ms que agrava este problema de la ASF es que todas las
acciones correctivas que promovi en 2002 en contra del Legislativo son
solicitudes de intervencin del OIC del mismo poder. En otras palabras, las
acciones ms fuertes se dejan prcticamente a la conveniencia de un rgano
que pertenece al mismo poder. Esto genera credibilidad? Cualquier ciudadano
podra preguntarse entonces para qu tenemos un rgano externo de control
si finalmente es el OIC el que decide sobre los asuntos de mayor peso?
Otro asunto que hay que reconocer es que mientras la ASF siga dependiendo
en alguna medida de la Cmara de Diputados va a ser poco probable que se
sancione a los diputados y lderes parlamentarios de acuerdo con las leyes
correspondientes y la sancin se publique en el Informe del Resultado de la
Revisin y Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica.
20

Por ltimo, la subordinacin de la ASF de la Cmara de Diputados puede
generar incentivos perversos. Imagine un escenario en el que el partido o
partidos que tienen mayora en la cmara son de oposicin. Estos organismos
polticos, de la misma manera que el partido que encabeza el Ejecutivo, tienen
el inters de ganar la presidencia en la prxima eleccin. Una de las principales
tareas de la oposicin ser mostrar al elector las fallas del gobierno en turno
(sean verdaderas o falsas) y persuadirlo para que vote a su favor. Por ejemplo,
pudiera darse el caso en el que uno o varios partidos de oposicin en la Comisin
de Vigilancia estn a favor de una investigacin para develar si existe un mal
manejo de los recursos pblicos por parte del Ejecutivo. Tal decisin puede ser
muy saludable para la democracia, pero cuando se busca slo el descrdito
poltico sin fundamento alguno, los resultados pueden ser nefastos tanto para los
actores polticos como para los ciudadanos. Si el marco institucional da margen
para que se pueda tomar ventaja ensuciando al enemigo sin fundamento, la
rendicin de cuentas que se muestre al resto de los competidores polticos y
a la ciudadana no tendr credibilidad. Por lo tanto, la subordinacin de la ASF
a la Cmara de Diputados puede generar resultados que beneficien a algunos
grupos polticos sin favorecer realmente la rendicin de cuentas.
20
En entrevista con Fernando Toriz, asesor de la diputada Gabriela Ruiz, el 30 de junio de 2004, a la pregunta:
Ha sancionado la Comisin de Vigilancia a la Auditoria Superior de la Federacin o a sus funcionarios?
Nos podra mencionar algunos ejemplos? La respuesta que dio el asesor de la diputada de la Comisin
de Vigilancia fue: Hasta el momento no se tiene conocimiento de una accin de esa naturaleza.
29
c) La ASF no tiene mecanismos institucionales para evaluarse
Al parecer otro punto que no se ha desarrollado an es el relacionado con
los indicadores de eficiencia con los que los propios funcionarios de la ASF se
evalan.
21
Independientemente de que la Unidad de Evaluacin y Control de
la Cmara de Diputados supervise a la ASF sera saludable que est contara
con mecanismos institucionales para evaluarse. As, los resultados que
arrojaran tales evaluaciones le permitiran conocer las fallas cometidas en el
desempeo de su tarea y tambin corregirlas por medio de capacitacin.
Un asunto para discutir tambin es si los servidores pblicos de dicha entidad
de fiscalizacin debern regirse por un servicio civil de carrera que les provea de
la experiencia y los conocimientos tcnicos que se requieren para desempear un
buen trabajo de revisin y, adems, les proporcione incentivos de largo plazo.
22
IV. Supervisin de la ASF del presupuesto 2002 de la SSP
23
1) Qu se hizo
La ASF slo realiz una auditora de regularidad del tipo financiero y de
cumplimiento a la Polica Federal Preventiva (PFP), rgano desconcentrado
de la SSP. El criterio de seleccin respondi bsicamente a una solicitud por
parte de la Comisin de Vigilancia mediante los oficios correspondientes del
10 de junio, 1 y 25 de julio de 2003 para auditar el ejercicio de recursos de
la PFP con motivo de irregularidades denunciadas.
El objetivo especfico fue verificar que el presupuesto que la SSP ministr
en el ejercicio fiscal de 2002 a la PFP en el concepto Egresos Presupuestales
del Captulo 4000.- Subsidios y Transferencias se ejerci y registr conforme
a las disposiciones legales y normativas aplicables.
24
21
Informacin obtenida en entrevistas con los funcionarios de la ASF Andrs Vilchis y Roberto Santiago, 22
de junio de 2004.
22
Por ejemplo, tener estabilidad y promociones en su empleo si desarrollan adecuadamente sus labores.
23
La informacin que se presenta en este apartado proviene del Tomo Sectorial II (que se refiere a la
Secretara de Seguridad Pblica) del mismo informe, pp.311-378.
24
Indicadores de Revisin, Programa de Auditoras, Visitas e Inspecciones. Cuenta de la Hacienda Pblica
Federal 2002, Auditora Superior de la Federacin, p.33.
30
Amalia Mena Mora
Los resultados mostraron que se registraron como ejercidas operaciones por
40,413.0 miles de pesos, que a fines de ese ao no estaban comprobadas.
Ejemplos de dichos resultados fueron que la PFP adjudic un pedido para
compar ms de 6,000 chalecos a una empresa que no cumpla con los
requisitos establecidos en la bases de la licitacin; adems, los chalecos
que la empresa entreg a la PFP difirieron de los que ofert y de los que
se sometieron a pruebas durante el proceso de adjudicacin. Tambin se
encontr que la PFP pag 834.0 miles de pesos por la reconfiguracin de
tres aviones sin que se realizaran los trabajos correspondientes, y que en las
bases de la licitacin para la adquisicin de cuatro aeronaves Boeing 727-
264 particip un solo licitante.
25
Para tal auditora se formularon 23 observaciones, que promovieron 43
acciones, de las cuales 22 son recomendaciones para fortalecer los sistemas
de control interno, corregir las deficiencias administrativas, promover el cabal
cumplimiento de las disposiciones normativas, aumentar la productividad y
fortalecer y mejorar los registros presupuestarios contables; 14 son solicitudes de
intervencin del rgano interno de control para que, en uso de sus atribuciones,
ample la revisin, evale y, en su caso, inicie el procedimiento administrativo de
responsabilidades correspondientes; 6 son solicitudes de aclaracin y en un caso
se promover el resarcimiento de los recursos presumiblemente irregulares.
En seguida se presentan dos cuadros, uno que expresa el tipo y el nmero
de acciones promovidas y otro que muestra el seguimiento de las acciones
promovidas.
25
Informe del Resultado de la Revisin y Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2002, op.cit., pp.317-
318.
Acciones promovidas con motivo de la revisin
de la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, 2002
Tipo de accin Nmero
Acciones preventivas:
-Formulacin de recomendaciones
Subtotal
22
22
Contina...
31
Acciones correctivas:
-Fincamiento de Pliego de
Observaciones
-Solicitud de intervencin del OIC
-Solicitud de aclaracin
Subtotal
1
14
6
21
Total 43
Fuente: Informe del Resultado de la Revisin y Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica
2002.
Del total 22 (51.2%) son de carcter preventivo y 21 (48.8%) correctivo.
Resumen de acciones promovidas
Tipo de accin Emitidas o
formuladas
Solventadas o
atendidas
por la ASF
No solventadas
o en proceso de
atencin
Acciones preventivas
derivadas de la
revisin de cuentas
pblicas anteriores
41 38 3
Acciones preventivas
derivadas de la CHPF
2002
22 0 22
Acciones correctivas
derivadas de la
revisin de cuentas
pblicas anteriores
24 6 18
Acciones correctivas
derivadas de la
revisin de la CHPF
2002
21 0 21
Total 108 44 64
Fuente: Informe del Resultado de la Revisin y Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica
2002.
32
Amalia Mena Mora
2) Hallazgos de la auditora a la SSP 2002
Con base en el anlisis del Informe del Resultado de la Revisin de la
Cuenta Pblica 2002, la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos, la
Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin, el Reglamento Interior de
la Auditora Superior de la Federacin, la Visin estratgica de la ASF, los
Indicadores de Revisin 2002, las sesiones ordinarias de la Comisin de
Vigilancia con la ASF 2002 y las entrevistas con a funcionarios de la ASF y la
Unidad de Evaluacin y Control se encontraron los siguientes hallazgos en la
auditora que efectu la ASF en 2002:
a) Criterios de seleccin inadecuado para decidir la realizacin de la
auditora de la PFP
La nica auditora que se realiz a dicha secretara en 2002 fue la
relacionada con la PFP. La manera como lo explica el informe, es decir, su
criterio de seleccin fue uno solo: a solicitud de la Comisin de Vigilancia de
la Cmara de Diputados.
Lo que preocupa de esto, de acuerdo con lo que se percibe en el informe, es
que las auditoras que se realizan a dicha secretara son limitadas; es decir, si
bien es cierto que se hizo una revisin del presupuesto ejercido slo se revis
una parte de ste: el de la PFP. Dado el alto impacto que tiene la seguridad
pblica en nuestro pas este tipo de auditoras se deberan realizar cada ao sin
necesidad de que mediara una solicitud por parte de la Cmara de Diputados.
Aunque el informe expresa el abanico de criterios para la seleccin del
ente pblico que se va a auditar, parecera que los criterios de mayor peso
en la revisin (al menos eso deja ver este caso) son tener un gran monto de
recursos ejercidos o que medie una solicitud de la Cmara de Diputados.
Esto no quiere decir que tales criterios se deben eliminar, sino que se debera
auditar tambin todos los aos a las secretaras que, aunque no tengan
presupuestos elevados o solicitudes de la Cmara de Diputados para ser
auditados, s tengan un alto impacto en el bienestar social, como es el caso
de la SSP, cuya tarea primordial es garantizar la seguridad pblica.
33
b) Inadecuada eleccin del tipo de auditora
El tipo de auditora practicada fue financiera y de cumplimiento. As lo
marca el informe que realiz la ASF de la revisin de la Cuenta Pblica 2002.
No se menciona en este documento por qu se eligi una auditora financiera
y de cumplimiento y no una de desempeo. Esta ltima va ms all porque
evala la eficiencia, eficacia y economa en la consecucin de los objetivos
y metas e incluso la utilidad de los indicadores de gestin.
26

No se debe perder de vista que el fin ltimo de un agente monitor, como lo
es en este caso la ASF, es conseguir que se cumplan los fines que estipulan
los programas y no slo verificar que el presupuesto se asign conforme a los
montos aprobados. ste es un ejemplo de las caractersticas que tiene la ASF
en contraste con la extinta CMH.
En este sentido, llama la atencin que desde la creacin de la ASF no se ha
hecho una sola auditora que evale el desempeo de la SSP: en 2001 no se
audit; en 2002 se le practic una auditora financiera y de cumplimiento, y
en 2003, una de seguimiento a la de 2002.
c) Poca claridad sobre la informacin de las acciones correctivas
El cuadro sobre las acciones de 2002 muestra que existe un claro retraso
de las acciones correctivas de cuentas pblicas anteriores que no han
sido solventadas a diferencia de las preventivas. De 24, slo 6 han sido
solventadas. Como en el informe no es posible conocer en qu trminos
quedaron las acciones correctivas derivadas de la revisin de 2002, fue
necesario esperar los resultados del siguiente informe (2003) para identificar
cules y cuntas acciones de esta ndole fueron resueltas.
La mala noticia es que el informe de 2003 nuevamente tiene el formato
anterior: presenta las observaciones-acciones correctivas de forma agregada
(1999-2002), es decir, no permite saber por ao cuntas acciones fueron
solventadas y cules no. Por lo tanto, es imposible conocer si se concretaron
las acciones promovidas por la ASF en 2002.
26
Ibdem.
34
Amalia Mena Mora
Cabe sealar que las acciones de tipo correctivo son fundamentales
porque se promueven cuando existe presuncin o realizacin de daos y
perjuicios al erario federal o en su caso, realizacin de actos ilcitos por
parte de los servidores pblicos. Es en este punto en el que la ASF tiene
una tarea primordial en el sentido de dar seguimiento a estas acciones
correctivas y ejercer sus facultades al hacer efectivas las sanciones
correspondientes.
d) No existen incentivos para que los funcionarios de la ASF busquen
informacin a fondo
El motivo por el que los funcionarios de la ASF no tienen incentivo alguno
para conocer la informacin confidencial de la SSP (y de otras dependencias)
es que no hay mecanismos institucionales que garanticen su seguridad. En
otras palabras, no se compensa a la persona que busca la transparencia
porque no se le proporciona proteccin. Tmese en cuenta que estos
servidores pblicos al supervisar a fondo una entidad como la SSP estn
conociendo informacin confidencial de la cual, la mayora de las veces, slo
tienen conocimiento altos funcionarios que s cuentan con proteccin.
En el caso de la SSP existen diversas operaciones que tienen una
confidencialidad total. Por ejemplo, los recursos de los operativos slo se
etiquetan y poco a poco se han ido creando criterios para revisarlos en
combinacin con la SSP y la ASF.
27
Sin embargo, se hace evidente la falta de
transparencia en la aplicacin de los recursos, lo cual es entendible por la
falta de proteccin al auditor. Es decir, para qu quiere conocer informacin
de bandas y narcotraficantes, por ejemplo, si est totalmente desprotegido y
corre peligro su vida.
Como se mencion, sta es una actividad en la que media una cuestin
de seguridad y en la que los funcionarios que realizan la supervisin no
tienen una normatividad clara y precisa de hasta dnde y cundo se puede
investigar, quin debe revisar y, sobre todo, quin ve por su proteccin.
27
Informacin obtenida de entrevistas realizadas a funcionarios de la ASF, 22 de junio de 2004.
35
V. Propuestas
Del anlisis del marco institucional que rige a la ASF se desprenden las
siguientes propuestas:
1) Modificar a la Ley de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Pblicos para que la ASF pueda fincar directamente este tipo
de responsabilidades. De esta manera se eliminar la discrecionalidad
que la SFP o los OIC pudieran ejercer al tener la facultad de sancionar a los
funcionarios que cometieron fallas.
2) Otorgar autonoma constitucional a la Auditora Superior de la
Federacin con el fin de que realmente pueda supervisar a todos los poderes
y entidades pblicas de manera integral, especialmente a la Cmara de
Diputados a la cual la ASF sigue subordinada.
3) Establecer un servicio civil de carrera para que los funcionarios de la ASF
sean capacitados y evaluados constantemente y obtengan reconocimientos
por su labor por medio de la promocin. Otro punto a favor de esta propuesta
es que los funcionarios se mantendrn al margen de los vaivenes polticos.
Como resultado del anlisis de la auditora que la ASF realiz en 2002
sobre el presupuesto de la Polica Federal Preventiva, rgano desconcentrado
de la SSP, se desprenden las siguientes propuestas:
1) Realizar planes para auditar a las dependencias cuya funcin sea
prioritaria para la ciudadana,
28
independientemente de que exista un tema
de inters para la Cmara de Diputados.
2) Aumentar el nmero de auditoras de desempeo y realizarlas con mayor
razn cuando existen fuertes sospechas de que el dinero pblico no se est
manejando y destinando de acuerdo con los objetivos de las leyes y programas.
28
Por ejemplo, las encuestas que se han aplicado en los ltimos aos mantienen el tema de la inseguridad
pblica entre los primeros tres lugares, vase por ejemplo Evaluacin de gobierno presidente Vicente Fox.
18 trimestres de gobierno, Encuesta nacional en viviendas, Consulta Mitofsky, mayo del 2005, vase en
http://www.consulta.com.mx/interiores/99_pdfs/13_eva_pdf/00_nal/evalua_nal_18.pdf
36
Amalia Mena Mora
3) Incluir en los informes de resultado de la Cuenta Pblica la informacin
por ao de las acciones correctivas solventadas y no solventadas con el fin
de conocer los avances en la materia por ao.
4) Proporcionar proteccin institucional a los funcionarios que auditan
temas confidenciales y as promover una cultura para que el servidor pblico
vaya a fondo en las auditoras.
Conclusin
Este estudio analiz el marco institucional que rige a la ASF y la supervisin
que sta realiz del presupuesto de la SSP en 2002. De la primera parte se
desprende que este rgano de fiscalizacin superior mejor en las facultades
que establece la ley respecto de la anterior Contadura Mayor de Hacienda.
Ejemplos de ellos son la autonoma tcnica y de gestin que hoy tiene la
ASF, la fiscalizacin de todos los Poderes de la Unin y entidades pblicas y
privadas que reciban recursos federales y el fincamiento de responsabilidades
e imposicin de las sanciones correspondientes. Sin embargo, en la prctica
se observa que la ASF no puede fincar directamente responsabilidades e
imponer sanciones en todos los casos. Las responsabilidades administrativas
slo pueden aplicarlas la SFP y los OIC de acuerdo con la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos. Esto puede
traducirse en decisiones discrecionales por parte de los OIC.
Otro punto que se desprende del anlisis del marco institucional de la ASF
es que no todos los Poderes de la Unin son auditados de manera exhaustiva.
La dependencia constitucional que tiene el rgano de fiscalizacin superior
de la Cmara de Diputados inhibe una supervisin profunda de sta.
Un hallazgo ms sobre las reglas que rigen a la ASF es que no tiene
mecanismos institucionales de para evaluarse. Tal deficiencia evita que
exista un cuerpo altamente capacitado en la institucin y que sea premiado
con promociones por el eficaz desempeo de sus tareas.
Por otro lado, de la segunda parte del estudio, que se refiere a la
37
supervisin que la ASF realiz al presupuesto de la SSP (especficamente de
la PFP) en 2002, se puede concluir que la manera en que se llev a cabo la
fiscalizacin dista de ser eficaz debido a que la eleccin del tipo de auditora
y la seleccin de criterios para fiscalizar a la PFP fueron inadecuadas. La
tarea se realiz slo por inters de la Cmara de Diputados y la auditora
que se efecto no permiti dar cuenta de la eficacia con que se aplicaron los
recursos pblicos.
Este trabajo tambin arroj en el diagnstico que no hay incentivos
para que los funcionarios de la ASF investiguen a fondo porque no tienen
proteccin institucional alguna. El costo de obtener informacin confidencial
es muy alto porque arriesgan su integridad fsica. En otras palabras no hay
ayuda en la ley para el servidor pblico transparente que exige cuentas.
El anlisis detect tambin que el Informe del Resultado de la Revisin
y Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2002 presenta poca claridad
sobre la informacin de las acciones correctivas que promueve. Esto
significa que el informe no permite conocer por ao cuntas acciones fueron
solventadas y cules no.
Con el fin de mejorar el marco institucional y la labor que desempea la
ASF en materia de rendicin de cuentas, se propuso modificar la Ley Federal
de Responsabilidades Administrativas del los Servidores Pblicos para que
stos puedan fincar responsabilidades de esta ndole y limitar as el margen
de discrecionalidad de los OIC; se otorgue autonoma constitucional y servicio
civil de carrera a la ASF para profesionalizar a sus funcionarios y evitar que
los vaivenes polticos intervengan de alguna manera en las decisiones de
este rgano externo de control.
Tambin se realizaron propuestas para mejorar la seleccin de criterios
para decidir la realizacin de una auditora y el tipo de sta, y se plante
la necesidad de incluir en los informes los datos por ao de las acciones
correctivas solventadas y no solventadas. Por ltimo, se propuso que exista
proteccin en la ley para el funcionario transparente.
Sin lugar a dudas, las reformas que se realizaron en los ltimos aos al
38
Amalia Mena Mora
rgano de fiscalizacin superior de la Cmara de Diputados han tendido
a mejorar el nivel de rendicin de cuentas. Sin embargo, la revisin de su
actual marco normativo y el caso de la auditora a la SSP es una muestra
de que el diseo institucional no permite an que se cumpla a cabalidad
su objetivo primordial: conocer de manera ms detallada en qu se gastan
los recursos y si stos cumplen y en qu medida con los objetivos de los
programas y leyes.
39
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Andrs Vilchis Garca, director de auditora de egresos B de la Auditora
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41
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B1-1 de la Auditora Superior de la Federacin, 22 de junio del 2004.
Fernando Toriz Flores, asesor de la diputada federal Gabriela Ruiz del
Rincn, 30 de junio del 2004.

Francisco Vega, Secretario tcnico de la Unidad de Evaluacin y Control
de la Comisin de Vigilancia de la Cmara de Diputados, 10 de agosto del
2004.
S E G U N D O L U G A R :
de la rendicin de cuentas en Mxico
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de la rendicin de cuentas en Mxico
Por Guillermo Miguel Cejudo Ramrez
Cul es el mejor camino para lograr una efectiva rendicin de cuentas
de los gobernantes a los ciudadanos? Dependiendo de la perspectiva
acadmica, de la discusin poltica del momento o de la orientacin
profesional de quien responda a esta pregunta, las respuestas pueden
ser muy variadas. Podra sealarse la funcin fiscalizadora del Congreso
(y la obligacin del Ejecutivo de rendirle cuentas) como la va ms eficaz
para controlar a nuestros gobernantes. Pero tambin se podra decir que
es la transparencia y el acceso a la informacin lo que garantiza el control
ciudadano de las autoridades. Otros podran subrayar la importancia de las
elecciones como el mecanismo ideal para inducir el buen desempeo de
los funcionarios pblicos. E, incluso, no faltar quin invoque a los medios
de comunicacin como los instrumentos indispensables para prevenir,
conocer y sancionar los abusos de poder. Y la lista puede extenderse a
ms instrumentos: el control judicial de los actos de gobierno, la vigilancia
meticulosa por parte de organizaciones civiles, la operacin de un sistema de
servicio civil que premie el mrito y no la lealtad poltica, etctera. Y, desde
luego, todos tienen algo de razn.
El riesgo, sin embargo, es que, al enfatizar uno de los componentes,
olvidemos que la rendicin de cuentas, para ser efectiva, requiere que
todas las piezas del rompecabezas estn en su lugar. se es precisamente
el argumento de este ensayo: para que la rendicin de cuentas funcione, es
indispensable que existan mecanismos sincronizados, con instituciones que
se complementen, y que garanticen que todos y cada uno de los elementos
necesariosel flujo libre de informacin, los incentivos e instrumentos
para dar seguimiento a las actividades de los gobernantes, los mecanismos
legales para llamar a cuentas a funcionarios y polticos, y los medios para
46
Guillermo Miguel Cejudo Ramrez
sancionarlos cuando sea necesario operen adecuadamente. Las sinergias
generadas por la puesta en marcha concurrente de distintos mecanismos es
lo que ha fortalecido la rendicin de cuentas en Mxico y lo que ha llevado
a niveles de apertura y control ciudadano nunca antes vistos aunque
todava deficientes.
Las primeras secciones de este trabajo ofrecen una breve revisin terica
del concepto de rendicin de cuentas y de la discusin reciente sobre
complementariedad institucional. Esto servir de base para hacer, en el
siguiente apartado, un diagnstico de la arquitectura institucional de la
rendicin de cuentas en Mxico, para lo cual se analizar la evolucin
reciente de diversos mecanismos. En la parte final, se alerta sobre las piezas
faltantes en el conjunto de instituciones dedicadas a fomentar la rendicin
de cuentas en el pas.
La propuesta de este ensayo es que, para entender cmo funciona la
rendicin de cuentas en Mxico, debemos ver el conjunto de mecanismos
disponibles y, sobre todo, la forma en que se coordinan y refuerzan. La
alusin al rompecabezas es til en ms de un sentido, pues ste requiere
no slo que estn todas las piezas en su lugar, sino que cada pieza embone
con las dems. As, al hacer un diagnstico crtico del caso mexicano, es
necesario identificar cules son los huecos en el entramado institucional
de la rendicin de cuentas. La idea es que, para fortalecer la rendicin de
cuentas, no basta con tener todas las piezas necesarias, sino que tambin
deben afinarse y ajustarse, a fin de volverlas un todo coherente, y, adems,
deben adaptarse a los cambios polticos de los ltimos aos, pues la mayora
de los mecanismos estn diseados para controlar al Ejecutivo federal, pero,
por fortuna, ste no es ya el nico actor relevante en la poltica mexicana,
por lo que los instrumentos de rendicin de cuentas deben extenderse
hacia otras esferas, especialmente el Legislativo, los partidos polticos y los
gobiernos estatales y municipales.
De la idea genrica a los mecanismos concretos
La rendicin de cuentas se basa en el deber de explicar las acciones propias
a alguien ms. Sin embargo, como muchos de los conceptos centrales en la
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Todas las piezas en su lugar: La arquitectura institucional de la rendicin de cuentas en Mxico
teora poltica, el tema sigue generando debate sobre la definicin apropiada
del trmino.
1
En Mxico, la literatura sobre el tema se ha beneficiado de
las observaciones de Luis Carlos Ugalde
2
y Andreas Schedler,
3
quienes han
arrojado luz ante la aparente vaguedad de la expresin. Ambos coinciden
en tres elementos centrales de la rendicin de cuentas: a) la relacin entre
dos actores, uno de los cuales delega autoridad al otro; b) la obligacin
de informar, explicar y justificar las acciones y decisiones tomadas con
el respaldo de dicha autoridad; y c) la posibilidad de hacer efectiva esa
obligacin o, en su defecto, imponer sanciones por su incumplimiento.
4

Ambos autores hacen nfasis en que, en realidad, el trmino rendicin de
cuentas es una traduccin parcial, imperfecta, del ingls accountability.
Esta traduccin, explica Schedler, implica un costo esttico (pues el trmino
en espaol es menos maleable) y conceptual (ya que se pierde la idea de
obligacin).
5
1
Por ejemplo, vanse Robert D. Behn, Rethinking Democratic Accountability (Washington DC: Brookings
Institution, 2001); P. Barberis, The New Public Management and a New Accountability, Public
Administration, 76 (1998), pp. 451-470; y M. Dubnick y B. Romzek, Accountability, en J. Shafritz (ed.),
International Encyclopdia of Public Policy and Administration (Nueva York: Westview Press, 1998), pp.
6-11.
2
Luis Carlos Ugalde, Rendicin de Cuentas y Democracia. El Caso de Mxico (Mxico: Instituto Federal
Electoral, Cuadernos de Divulgacin de la Cultura Democrtica, 21, 2002).
3
Andreas Schedler, Qu es la Rendicin de Cuentas? (Mxico: Instituto Federal de Acceso a la Informacin,
Cuadernos de Transparencia, 3, 2004). El texto original, en ingls, se encuentra en Andreas Schedler, Larry
Jay Diamond y Marc F. Plattner, The Self-Restraining State : Power and Accountability in New Democracies
(Boulder, Colo.: Lynne Rienner Publishers, 1999).
4
Vase tambin Richard Mulgan, Holding Power to Account. Accountability in Modern Democracies (Nueva
York: Palgrave, 2003).
5
Sin embargo, subrayar los defectos de la traduccin no debe llevar al extremo de afirmar, como suele
hacerse, que la nocin de accountability es ajena a la historia nacional. Por el contrario, podemos recordar
cmo durante la poca colonial, las relaciones entre los monarcas espaoles y sus agentes en la Nueva
Espaa aunque, claro est, carecan de cualquier rasgo democrtico tenan mecanismos para hacer
efectiva la rendicin de cuentas al soberano, como el juicio de residencia a conquistadores (comenzando
con Hernn Corts) y virreyes, los tribunales de cuentas instituidos por Felipe III para asegurar el conteo
minucioso de las rentas de la corona, o los visitadores, que, con la autoridad del monarca, viajaban a las
colonias a pedir informacin a los funcionarios del rey, a corregir desvos y a recomendar sanciones. Con
la Independencia, al dejar de ser el monarca el soberano a quien se le rinden cuentas, el concepto adopt
un cariz ms modesto, pues se refera slo a, literalmente, justificar las cuentas del dinero pblico ante
el legislativo. Naturalmente, la efectividad de los mecanismos legales diseados para tal efecto estuvo
severamente limitada, como muchos de los proyectos de la naciente Repblica, por la inestabilidad y la
discontinuidad legal, que signific iteraciones entre constituciones centralistas y federalistas. El diseo
basado en una Contadura vinculada al Congreso sera el que finalmente se impondra y que, con cambios
mnimos, funcionara hasta casi finales del siglo XX.
48
Ms all de disputas semnticas, es innegable que la nocin de rendicin
de cuentas se ha vuelto un componente esencial del discurso moderno
sobre buen gobierno y democracia. Para los estudiosos de la administracin
pblica, sin rendicin de cuentas es imposible tener un gobierno eficaz, pues
ste requiere poder conocer y evaluar el desempeo de los funcionarios, lo
cual supone que las acciones gubernamentales sean conocidas y que haya
la posibilidad de monitorearlas y sancionar las faltas.
6
De igual forma, para
politlogos y expertos en derecho, la nica forma de dar contenido a la
democracia electoral es por medio de la rendicin de cuentas que asegure,
por una parte, que los intereses y las preferencias de los ciudadanos se
reflejen en las decisiones gubernamentales y, por otra, que los gobernantes
no abusen de su poder y que estn sujetos a los lmites impuestos por la ley
y la tica.
7
En pocas palabras, la rendicin de cuentas es un requisito bsico
de la gobernabilidad democrtica.
Pero, para ir ms all del anlisis terico, debemos notar que la rendicin
de cuentas como objetivo slo es alcanzable mediante instrumentos
institucionales concretos. Al respecto, Dubnik y Romzek sugieren distinguir
entre la rendicin de cuentas (el objetivo por alcanzar) y los mecanismos de
rendicin de cuentas (accountability mechanisms), que ellos definen como
los medios establecidos para determinar si las responsabilidades delegadas
han sido desempeadas de manera satisfactoria.
8
De esta forma, si bien la
rendicin de cuentas en abstracto es algo difcil de medir y cuantificar,
9
al
hablar de mecanismos de rendicin de cuentas nos referimos a instituciones e
instrumentos concretos, que son los que, si operan efectivamente, garantizan
el control ciudadano sobre los gobernantes.
6
Behn, op. cit, pp. 1-21.
7
James March y Johan P. Olsen, Democratic Governance (Nueva York: Free Press, 1995). Bernard Manin,
Adam Przeworski, y Susan C. Stokes, Introduction, en Adam Przeworski, Bernard Manin y Susan C. Stokes
(eds.), Democracy, Accountability, and Representation (Nueva York: Cambridge University Press, 1999), pp.
1-26.
8
Dubnick y Romzek, art. cit, p. 6.
9
George Boyne, What Is Public Sector Improvement?, Public Administration, 81, nm. 2 (2003), pp.
211-227. Cf. D. Kaufmann, A. Kraay, y M. Mastruzzi, Governance Matters Iv: Governance Indicators for
1996-2004 (World Bank, 2003, disponible en www.worldbank.org/wbi/governance, consultado en Junio de
2005]). Vanse tambin los intentos de medicin hechos por Transparencia Internacional y Transparencia
Mexicana, as como los ndices de transparencia presupuestaria diseados en conjunto por el CIDE y
Fundar.
49
Cules son los mecanismos de rendicin de cuentas? En un texto ya
clsico, Guillermo ODonnell ha propuesto distinguir entre rendicin de
cuentas vertical y horizontal.
10
La rendicin de cuentas vertical se refiere a
los mecanismos que permiten a los ciudadanos dar a conocer sus demandas
sociales a los funcionarios pblicos (electos o no) y denunciar a dichos
funcionarios por actos ilegales que pudieran cometer.
11
El mecanismo
primordial de la rendicin de cuentas vertical es la realizacin de elecciones
libres y justas, y est complementado por las libertades de prensa y de
asociacin. El problema es que las elecciones slo ocurren espordicamente
(cada tres aos en el mbito federal) y que su efectividad est constreida
por deficiencias en el sistema de partidos, la falta de informacin sobre las
plataformas polticas y, en general, el desapego entre los ciudadanos y sus
representantes.
Estos problemas, que afectan a muchas de las nuevas democracias
latinoamericanas,
12
realzan la importancia de la rendicin de cuentas
horizontal. sta se refiere -nuevamente siguiendo a ODonnell a la
existencia de agencias estatales que tienen la facultad legal y la capacidad de
supervisar y sancionar las acciones (y omisiones) de otros actores y agencias
del Estado.
13
La necesidad lgica de este tipo de instituciones es evidente:
los ciudadanos no pueden verificar por s mismos (e imponer las sanciones
correspondientes) si el gobierno sigui los procedimientos establecidos
legalmente, si se ajust a las disposiciones presupuestales aprobadas por el
Legislativo, o si respet los derechos humanos y las garantas individuales de
los ciudadanos involucrados. Para ello, se requiere de instituciones dedicadas
precisamente a eso: a ejercer el control de la legalidad y la supervisin del
uso apropiado del dinero pblico y de la fuerza del Estado. Este tipo de
instituciones que otros autores llaman de superintendencia
14
abarca
10
Guillermo ODonnell, Horizontal Accountability in New Democracies, Journal of Democracy, 9, nm. 3
(1998). Para algunos comentarios crticos y precisiones conceptuales, vase Schedler, Diamond, y Plattner,
op. cit., sobre todo la primera parte.
11
ODonnell, art. cit., p. 113.
12
Scott Mainwaring, Democratic Accountability in Latin America, en Scott Mainwaring y Christopher Welna
(eds.), Democratic Accountability in Latin America (Oxford: Oxford University Press, 2003), pp. 3-33.
13
ODonnell, art. cit., p. 117.
14
Erika Moreno, Brian F. Crisp y Matthew Shugart, The Accountability Deficit in Latin America, en
Mainwaring y Welna, op. cit., 79-82.
50
a los organismos de fiscalizacin, las instituciones defensoras de derechos
humanos, las fiscalas especiales, y las comisiones anti-corrupcin. Desde
luego, adems de estos mecanismos ad hoc, cuando la divisin de poderes
es real el Congreso y el Poder Judicial son los principales mecanismos de
control horizontal.
15

Como complemento a la distincin hecha por ODonnell, los argentinos
Smulovitz y Peruzzotti han sugerido considerar una dimensin ms, la
rendicin de cuentas exigida desde la sociedad (societal accountability).
16

Este tipo de rendicin de cuentas depende de la activacin de grupos
ciudadanos, movimientos sociales y medios de comunicacin para exponer
irregularidades en el gobierno, atraer la atencin pblica a temas especficos,
o exigir accin por parte alguna institucin. Estos mecanismos adicionales
de rendicin de cuentas son especialmente relevantes en entornos en los
que los mecanismos tradicionales ya sean verticales u horizontales son
incompletos, dbiles o disfuncionales.
Esta breve revisin de los mecanismos de rendicin de cuentas disponibles
en las democracias modernas nos da una idea de la complejidad de la
arquitectura institucional necesaria para fomentar el desempeo adecuado
de las funciones pblicas y prevenir el abuso del poder. No obstante, esta
distincin conceptual entre las variantes vertical, horizontal y social de la
rendicin de cuentas no se traduce en fronteras precisas en la prctica.
Por el contrario, cada uno de los mecanismos de rendicin de cuentas, en
cualquiera de las variantes, opera siempre como parte de un engranaje
institucional complejo, y su efectividad, como se ha dicho ya, depende de la
correcta operacin del conjunto:
[La] estructura de rendicin de cuentas en que operan las
democracias modernas es altamente compleja. Cada agencia y
cada funcionario rinden cuentas por varias actividades y a travs
15
Torsten Persson, Grard Roland y Guido Tabellini, Separation of Powers and Political Accountability, The
Quarterly Journal of Economics, noviembre (1997), pp. 1163-1202.
16
Catalina Smulovitz y Enrique Peruzzotti, Societal Accountability in Latin America, Journal of Democracy,
11, nm. 4 (2000), pp. 147-158.
51
de mltiples procedimientos e instituciones. [] La divisin del
trabajo en materia de rendicin de cuentas no es clara ni lgica,
pues es el resultado de la acumulacin histrica, ms que de
planeacin racional.
17

En consecuencia, la pregunta pendiente se refiere a cmo mltiples
instituciones se combinan y complementan para operar en armona y, sobre
todo, para reforzarse mutuamente.
La idea de complementariedad institucional
Una rama del llamado nuevo institucionalismo en la ciencia poltica
18
ha
sugerido ideas para explicar cmo las instituciones se combinan para operar
en conjunto. La idea de que cada institucin no opera en el vaco sino como
parte de una matriz institucional que las entrelaza no es nueva, y varios
autores han analizado ya cmo las instituciones trabajan en conjunto, se
alteran unas a otras y evolucionan sincronizadamente.
19
Lo novedoso de esta
perspectiva radica en ir ms all de la identificacin del entorno y poner el
acento en los vnculos concretos entre instituciones que no slo coexisten,
sino interactan. Dicho de otra manera, el propsito de esta perspectiva
es entender los procesos por medio de los cuales las instituciones pueden
complementarse entre s.
En trminos simples, dos instituciones son complementarias si la presencia
de una institucin aumenta la eficacia de la otra. Una institucin funciona
mejor en la medida en que hay otras instituciones interconectadas que
la refuerzan y con las cuales crea sinergias que facilitan la operacin del
17
Mulgan, op. cit., p. 40.
18
Sobre el nuevo institucionalismo, vanse James March y Johan P. Olsen, El Redescubrimiento de
las Instituciones (Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1997); Guy Peters, El Nuevo Institucionalismo
(Barcelona: Gedisa, 2003); y Alasdair MacIntyre, The Power of Institutions. Political Architecture and
Governance (Ithaca: Cornell University Press, 2003).
19
Los avances ms recientes en este programa de investigacin estn representados por Douglass North,
Understanding the Process of Economic Change (Princeton: Princeton University Press, 2005); y Kathleen
Thelen, How Institutions Evolve (Cambridge: Cambridge University Press, 2004). Desde la perspectiva de
rational choice, puede consultarse George Tsebelis, Nested Games: Rational Choice in Comparative Politics
(Berkeley: University of California Press, 1990).
52
conjunto de las instituciones en determinada rea. De acuerdo con Aoki,
20
la
complementariedad de las instituciones hace que los arreglos institucionales
sean resistentes (pues para cambiar una parte hay que modificar al conjunto)
y sustentables (pues las instituciones se refuerzan una a la otra).
21

La lgica que subyace detrs del concepto de complementariedad
institucional consiste en que los incentivos y restricciones creados por una
institucin influyen la manera en que otras instituciones funcionan. Ms an,
como se trata de una relacin mutua, los efectos de distintas instituciones
crean sinergias, las cuales favorecen ciertos patrones de comportamiento
en los actores polticos y, al reforzarse recprocamente, dan estabilidad a la
arquitectura institucional en su conjunto.
Las instituciones complementarias de la rendicin de cuentas en Mxico
En materia de rendicin de cuentas podramos decir que hay
complementariedad institucional si los distintos mecanismos de rendicin de
cuentas (ya sean verticales, horizontales o sociales) se vinculan de manera tal que
el buen funcionamiento de cada uno de ellos depende y a la vez refuerza la
operacin del resto. Al respecto, la historia reciente de la rendicin de cuentas
en Mxico demuestra que los logros alcanzados se han obtenido gracias a la
combinacin, gradual pero continua, de nuevos y mejores mecanismos.
Los mecanismos horizontales de primera generacin
Si bien las primeras seales de liberalizacin poltica fueron las reformas
electorales iniciadas en los aos setenta y los triunfos opositores de principios
20
M. Aoki, Toward a Comparative Institutional Analysis (Cambridge, MA: MIT Press, 2001).
21
Vase Bruno Amable, Institutional Complementarity and Diversity of Social Systems of Innovation and
Production (Berln: Wissenschaftszentrum Berlin fr Sozialforschung, Discussion paper FS I 99-309, 1999).
La nocin de complementariedad institucional ha sido explorada, sobre todo, en el rea de economa
poltica. Por ejemplo, Hall y Soskice han demostrado que distintas variedades de capitalismo estn
basadas en conjuntos de instituciones que se complementan y refuerzan entre s, y que hacen resistente
la forma de organizar la economa en distintos pases. Es por ello que, por ejemplo, Alemania resiste las
presiones por liberalizar sus mercados, mientras que en Estados Unidos cualquier asomo de corporativismo
es rechazado, pues, en ambos casos, las instituciones existentes rechazan las innovaciones que son
incongruentes con los arreglos preestablecidos. Peter Hall y David Soskice (eds.), Varieties of Capitalism.
Institutional Foundations of Comparative Advantage (Oxford: Oxford University Press, 2001).
53
de los ochenta,
22
los efectos de la competencia electoral en la rendicin de
cuentas no fueron significativos sino hasta que los partidos de oposicin
tuvieron presencia suficiente en el Congreso para incidir en la labor de
fiscalizacin y vigilancia del Ejecutivo. A pesar de ello, algunos cambios
importantes en los mecanismos horizontales de rendicin de cuentas
empezaron a tener lugar desde principios de la dcada de los noventa.
En 1990, un decreto presidencial cre la Comisin Nacional de Derechos
Humanos (CNDH), como un rgano desconcentrado de la Secretara de
Gobernacin. Ms adelante, en enero de 1992, una reforma elev dicho
organismo a rango constitucional, con personalidad jurdica y patrimonio
propios.
23
Esta decisin ocurri como parte de los intentos del gobierno
por establecer compromisos crebles, que limitaran su discrecionalidad y
volvieran predecible su comportamiento. Al atarse las manos en materia
de derechos humanos, el gobierno creaba un nuevo mecanismo horizontal
de rendicin de cuentas que, aunque imperfecto, significaba la posibilidad
de exponer abusos a las libertades bsicas y sealar la responsabilidad
gubernamental en esta materia.
De hecho, la creacin de la CNDH forma parte de una serie de
modificaciones constitucionales que iban en el mismo sentido: la creacin de
organismos autnomos como el Instituto Federal Electoral (IFE) y el Banco de
Mxico (que recibieron su autonoma constitucional a mediados de los aos
noventa) limitaba la discrecionalidad del gobierno en el rea electoral y de
poltica monetaria, pero tambin dotaba al rgimen de mayor legitimidad,
pues alejaba las sospechas de manipulacin poltica en ambas esferas.
La reforma judicial de 1995 fue otro paso en la misma direccin. Al
fortalecer al Poder Judicial de la Federacin y, sobre todo, al darle, en los
hechos, la facultad de actuar como rbitro en las disputas entre los poderes
ejecutivo y legislativo y entre distintos mbitos de gobierno, se activ un
mecanismo de control constitucional que, si bien haba existido desde los
22
Soledad Loaeza, Political Liberalization and Uncertainty in Mexico, en M. L. Cook, K. Middlebrook y J.
M. Horcasitas (eds.), The Politics of Economic Restructuring. State Society Relations and Regime Change in
Mexico (San Diego: University of California Press, 1994).
23
En 1999, una nueva reforma constitucional fortaleci la autonoma de la comisin, al dotarla de plena
autonoma presupuestal y de gestin.
54
orgenes de la Republica, en la prctica haba quedado inhabilitado por
las caractersticas del sistema poltico mexicano, que le impedan servir
de contrapeso al Ejecutivo. Como Magaloni ha demostrado, bajo el sistema
autoritario, el Poder Judicial no poda funcionar como un mecanismo efectivo
de rendicin de cuentas por tres razones: La Constitucin era maleable de
acuerdo con las preferencias del presidente; el nombramiento y remocin
de magistrados de la Suprema Corte estaba bajo el control presidencial; y,
finalmente, la corte no tena la facultad de revisar la constitucionalidad de
las leyes.
24
La reforma de 1995 rompi este crculo y, gracias a ello, activ
un mecanismo de rendicin de cuentas que, aunque formalmente en vigor,
haba permanecido en un estado de latencia, del que slo despert cuando
se rompieron las ataduras que lo sujetaban a la voluntad presidencial.
Estos primeros avances en la dimensin horizontal de la rendicin
de cuentas significaron, sin duda, un lmite importante a las prcticas
autoritarias en el sistema poltico mexicano, pues imponan restricciones
antes inexistentes a la capacidad del Poder Ejecutivo de actuar en
un ambiente de total autonoma. Aunque parte de la rendicin de cuentas
horizontal, una de sus funciones principales es la de fortalecer la dimensin
vertical, al dotar de informacin a ciudadanos, partidos polticos y
legisladores en sus labores de vigilancia del Ejecutivo. Sin embargo, como
explican Moreno, Crisp y Shugart, las instituciones horizontales slo pueden
funcionar efectivamente como complemento de los mecanismos verticales,
nunca como sustituto.
25
Los mecanismos verticales
As, la rendicin de cuentas no poda ser cabalmente democrtica (adjetivo
que ahora parece inseparable de la idea de accountability), mientras la
democracia electoral no se estableciera de lleno en Mxico. De poco serva
que la constitucin obligara al gobierno federal a enviar sus cuentas para
que el legislativo las revisara, o que el presidente cumpliera con el rito de
24
Beatriz Magaloni, Authoritarianism, Democracy, and the Supreme Court: Horizontal Exchange and the
Rule of Law in Mexico, en Mainwaring y Welna, op. cit., captulo 9.
25
Moreno, Crisp, y Shugart, art. cit., pp. 79-131.
55
informar cada ao sobre el estado que guarda la nacin, si los incentivos
polticos cuando no las normas legales prevenan cualquier posibilidad
de exigir ms informacin de la que el Ejecutivo estaba dispuesto a ofrecer,
y descartaban la posibilidad de cualquier sancin real. Como advierte
Mulgan, la competencia poltica, y los incentivos que ella genera mediante
las campaas electorales y la pugna por el voto popular, son el ingrediente
principal de cualquier sistema de rendicin de cuentas efectivo: [l]as
elecciones obligan a los gobiernos a explicar y justificar sus acciones y dan a
los ciudadanos la oportunidad de escuchar e imponer su veredicto.
26
As, la efectividad de los mecanismos horizontales de primera generacin
quedaba sujeta a la dinmica poltica, que segua determinada por la
ausencia de un contrapeso efectivo al predominio de la figura presidencial
en el sistema poltico. No fue sino hasta 1997, cuando por primera vez el
Partido Revolucionario Institucional (PRI) perdi el control de la Cmara
de Diputados, que esta institucin comenz a funcionar como verdadero
vigilante de las acciones del Ejecutivo. La historia de la rendicin de cuentas
iniciaba as un nuevo captulo, en el que ya no slo se trataba de instituciones
autnomas con reas predeterminadas de accin, sino que el Congreso poda
exigir cuentas en cualquier rea, sin la necesidad de crear una institucin ex
profeso. En otras palabras, a pesar de los avances consolidados en materia
de rendicin de cuentas horizontal, la efectividad de la rendicin de cuentas
vertical tuvo que esperar al fortalecimiento de los partidos de oposicin y la
consolidacin de los contrapesos a la institucin presidencial.
Como ha sostenido Soledad Loaeza, durante el decenio de los ochenta, el
pluralismo irrumpi en el proyecto poltico mexicano cancelando algunas de
las justificaciones fundamentales del autoritarismo,
27
y abriendo el camino a la
democracia y de la rendicin de cuentas efectiva. Ha habido, en consecuencia, una
mudanza de la legitimidad: sta ha dejado de provenir del pasado revolucionario
o de la promesa de un futuro moderno (caractersticas del autoritarismo), para
fundarse en los votos y en la ley (caractersticas de la democracia).
26
Mulgan, op. cit., p. 41.
27
Soledad Loaeza, La Lenta Construccin del Pluralismo Mexicano, en Georges Couffignal (comp.),
Democracias Posibles. El Desafo Latinoamericano (Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica, 1994), p.
172.
56
No es una exageracin decir que, entre los mecanismos de rendicin de
cuentas en Mxico, las elecciones limpias y transparentes son, a la vez,
la novedad ms importante y el instrumento disponible ms eficaz. La
autonoma otorgada el IFE por la reforma constitucional de 1996 fue un
paso sin precedentes para garantizar la equidad y la imparcialidad en la
organizacin electoral. Esto no quiere decir, sin embargo, que las elecciones
mecanismo privilegiado de rendicin de cuentas vertical volvieron
obsoletas las instituciones de rendicin de cuentas horizontal de primera
generacin. Por el contrario, como ya se ha sugerido, este nuevo mecanismo
completaba y mejoraba la arquitectura institucional existente. De hecho, la
consolidacin de un sistema electoral que garantizaba elecciones limpias
transform radicalmente el funcionamiento de los mecanismos de rendicin
de cuentas existentes. No slo alertaba a los gobernantes sobre la posibilidad
de recibir votos de castigo en la siguiente eleccin, sino que tambin, al
generar gobiernos divididos en los que el Ejecutivo y el Legislativo estn
controlados por distintos partidos se fortaleci la funcin fiscalizadora de
los congresos locales y federal.
En efecto, la competencia electoral sirvi para generar los incentivos
necesarios para que el Legislativo cumpliera su labor de vigilancia sobre la
administracin pblica por medio de mltiples mecanismos. La tradicional
presentacin de informas anuales y de cuentas pblicas es apenas uno de los
instrumentos disponibles en el Congreso. Si bien en Mxico no existe la nocin
de responsabilidad ministerial (un rasgo caracterstico de las democracias
parlamentarias estilo Westminster), el Congreso s est facultado para llamar
a comparecer a los secretarios de Estado, a fin de cuestionarlos sobre
las decisiones gubernamentales y exigir explicaciones sobre los polticas
implementadas por el gobierno federal. Adicionalmente, el Congreso puede
crear comisiones investigadoras (como las que se han creado recientemente
para averiguar sobre posibles conductas ilcitas en la Lotera Nacional)
que funcionan como instrumentos efectivos para controlar al Ejecutivo.
Todos estos mecanismos fueron activados por el creciente pluralismo en el
legislativo, producto a su vez de la creciente competencia electoral.
As, como sugiere la idea de complementariedad institucional, el efecto
principal de las elecciones competidas en la arquitectura institucional
57
de la rendicin de cuentas fue la que activ y potenci los mecanismos
horizontales y sociales ya existentes. Ms an, la alternancia en el gobierno
federal, a partir de 2000, y la intensificacin de la competencia poltica han
aumentado los incentivos para vigilar el comportamiento de los funcionarios
pblicos y, en general, el desempeo gubernamental. De igual forma, ambos
fenmenos incrementaron la importancia del trabajo de organizaciones
civiles y medios de comunicacin, pues, para bien o para mal, la agenda
pblica est cada vez ms sujeta a los vaivenes de la opinin pblica. Los
resultados son an insatisfactorios pues, como se discute ms adelante,
quedan importantes huecos por cubrir, pero el avance el innegable.
Los mecanismos sociales
Los mecanismos horizontales y verticales se han complementado tambin
por la activacin de instrumentos de vigilancia ciudadana. La liberalizacin
poltica gradual que experiment Mxico en las ltimas dcadas del siglo
XX abri espacios para que los medios de comunicacin ejercieran un papel
activo en la vigilancia de las acciones gubernamentales. La censura y los
lmites autoimpuestos han dado lugar a una prensa libre que cuestiona las
decisiones gubernamentales y que ha sealado los errores y problemas de
funcionarios e instituciones pblicas. A pesar de que an existen rezagos tanto
en la apertura del gobierno como en la profesionalizacin de los medios, en
general las decisiones gubernamentales ya no estn excluidas de la vigilancia
periodstica, y los funcionarios saben que por cada accin que tomen
como tales debern responder no slo a su superior jerrquico, sino que,
potencialmente, los ojos de los medios de comunicacin estarn sobre l.
28

Otro componente esencial de la vigilancia ciudadana ha sido la activacin
de organizaciones civiles que han pugnado, desde diversas trincheras,
por una gestin pblica ms democrtica y abierta. Numerosos ejemplos
se pueden mencionar, desde la famosa campaa adopta un ciudadano
28
Al respecto, Adser, Boix y Payne han demostrado, con base en un complejo anlisis estadstico que abarca
ms de 100 pases, que el grado de informacin disponible para el elector explica los distintos niveles de
corrupcin y desempeo gubernamental. Alicia Adser, Carles Boix, y Mark Payne, Are You Being Served?
Political Accountability and Quality of Government, Journal of Law, Economics, and Organization, 19,
nm. 2 (2003): 478-480.
58
lanzada por Alianza Cvica en la dcada de los noventa, hasta casos recientes
como el trabajo de Transparencia Mexicana en el tema de licitaciones
publicas, el del grupo de organizaciones que protestan contra la inseguridad
en la ciudad de Mxico o contra el asesinato de mujeres en Ciudad Jurez, el
de organizaciones enfocadas a la transparencia presupuestal, y otros muchos
grupos de ciudadanos que se han dado a la tarea de vigilar al gobierno. Sin
embargo, debe tenerse en cuenta que el principal reto en este sentido es
superar la apata y falta de organizacin en la sociedad civil.
La complementariedad entre los mecanismos sociales y horizontales de
rendicin de cuentas se ha fortalecido con el tiempo. Distintas instituciones
aprovechan la disposicin de organizaciones ciudadanas para vigilar al
gobierno. Por ejemplo, hace poco, la Secretara de la Funcin Pblica public
una Gua Ciudadana para el monitoreo, con la que espera que los ciudadanos
participen ms activamente en la lucha anticorrupcin (Reforma, 30 de junio
de 2005). De igual forma, ante el aparente hueco que la legislacin electoral
tiene en materia de precampaas partidistas, un diario se ha dado a la tarea
de monitorear el gasto en propaganda en medios electrnicos por parte de los
precandidatos de distintos partidos (El Universal, varias ediciones en junio
de 2005). Esto no slo ha llamado la atencin sobre el asunto, sino que ha
inducido a los propios precandidatos a dar explicaciones rendir cuentas,
as sea informalmente sobre dichos gastos. La labor periodstica ha
complementado as la funcin legal de la autoridad electoral. Estos ejemplos
subrayan la importancia de los mecanismos sociales de rendicin de cuentas
y, sobre todo, arrojan luz sobre la importancia de analizar la forma en que se
complementan los distintos mecanismos de rendicin de cuentas.
Los mecanismos horizontales de segunda generacin
De esta forma los mecanismos verticales, horizontales y sociales de
rendicin de cuentas crearon un crculo virtuoso, en el que se refuerzan
a s mismos y crean una arquitectura institucional estable y duradera. El
problema es que, dadas las caractersticas del sistema poltico mexicano,
la principal preocupacin durante la etapa de transicin fue el acotamiento
del poder presidencial y, en general, de la discrecionalidad del gobierno.
Sin embargo, limitar a la autoridad no es suficiente que garantizar un
59
29
Ese es precisamente el riesgo que Mauricio Merino encuentra en la transicin mexicana: al estar basada
exclusivamente en los mecanismos de acceso al poder (y no en los instrumentos para ejercerlo), el
desvanecimiento del autoritarismo y su sustitucin por una democracia electoral no garantiza una
democracia efectiva, por lo que necesita complementarse con cambios en otros espacios institucionales.
La Transicin Votada: Crtica a la Interpretacin del Cambio Poltico en Mxico (Mxico: Fondo de Cultura
Econmica, 2003).
30
Mara del Carmen Pardo, La Modernizacin Administrativa Zedillista, Ms de lo Mismo?, Foro
Internacional, 43 (2003), pp. 192-214.
31
Jorge A. Chvez Presa, Para Recobrar la Confianza en el Gobierno. Hacia la Transparencia y Mejores
Resultados con el Presupuesto Pblico (Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 2000).
buen gobierno.
29
El desencanto ciudadano con el funcionamiento de la
democracia se debe a que, si bien la autoridad est limitada y el riesgo
de una regresin autoritaria parece conjurado, no se han alcanzado los
resultados esperados. La efectividad del gobierno sigue siendo el gran
pendiente de la democracia. Algunas decisiones recientes diseadas
para fomentar el buen desempeo gubernamental constituyen los
mecanismos horizontales de segunda generacin, que se caracterizaron por
dos rasgos: en primer lugar, por ser una respuesta directa a la necesidad
impuesta por la competencia electoral de tener un sector pblico ms
transparente y eficaz; y, en segundo lugar, por desatar un nuevo ciclo de
sinergias y complementariedades con los otros mecanismos existentes.
En primer trmino, el impacto de la creciente competencia poltica ha sido
evidente, sobre todo, en los instrumentos administrativos para rendicin de
cuentas. Si bien muchos de los mecanismos existentes hacen que el gobierno
en su conjunto rinda cuentas, tambin son necesarios los instrumentos que
permiten vigilar y monitorear el desempeo de agencias concretas. Desde
1997, tanto el poder Ejecutivo como el Legislativo han diseado mecanismos
que fortalecen el control sobre la burocracia. A pesar de intentos fallidos por
modernizar la administracin pblica y crear un servicio civil,
30
el gobierno de
Ernesto Zedillo dio un paso importante en la rendicin de cuentas al promover
una reforma del sistema presupuestario, con la cual se esperaba transformar
el sistema presupuestario tradicional en un sistema orientado al desempeo.
La idea central era otorgar a las agencias independencia suficiente en el uso
de su presupuesto y, al mismo tiempo, mejorar la capacidad de la Secretara
de Hacienda para monitorearlo de manera ms efectiva. El propsito de
la reforma era reducir las restricciones presupuestales y hacer el proceso
presupuestal ms transparente.
31

60
Otro cambio significativo en este sentido fue la creacin, en la entonces
Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo, de un sistema
para monitorear la relacin entre el gobierno y sus proveedores a travs de
Internet. Este sistema, llamado Compranet, fue puesto en marcha con objeto
de incrementar los estndares de transparencia y evitar prcticas corruptas.
Desde 1997, se decidi que todas las dependencias y entidades tuvieran
en Compranet informacin sobre sus procedimientos de licitacin pblica.
A finales del sexenio, buena parte de las adquisiciones del gobierno federal
y de varios gobiernos estatales estaban automatizadas en Compranet,
lo cual no slo increment la transparencia sino que tambin disminuy
los costos de las adquisiciones gubernamentales e increment el nmero
de proveedores.
32
Desde luego, uno de los legados ms importantes de la
dcada de los noventa en trminos de rendicin de cuentas horizontal fue la
creacin de la Auditora Superior de la Federacin (ASF), la cual se analiza
ms adelante.
Los resultados de las elecciones de 2000, que culminaron el largo proceso
de apertura democrtica y creciente competencia electoral, sirvieron para
complementar esta segunda generacin de mecanismos horizontales de
rendicin de cuentas. Adems de una vigorosa campaa anticorrupcin
desde los primeros das del gobierno de Vicente Fox que, sin embargo,
ha estado ms enfocada a la prevencin que a la sancin (lo cual, sin duda,
debilita la estrategia en su conjunto), ha habido cambios importantes en
varias leyes, as como la creacin de nuevas instituciones. En este mbito,
destaca la promulgacin de una nueva Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Pblicos en diciembre de 2001, que
modific las obligaciones de los funcionarios pblicos y las sanciones por
conductas irregulares. Esta nueva ley supera el carcter exclusivamente
punitivo y a posteriori de las anteriores leyes de responsabilidades, pues
integra disposiciones para prevenir conductas ilcitas de los servidores
pblicos y establece normas para desarrollar y aplicar valores ticos en la
funcin pblica.
32
Compranet ha recibido premios internacionales por su efectividad en agilizar las adquisiciones
gubernamentales y fomentar la transparencia. Adems, ha sido una experiencia replicada en varios pases
de Amrica Latina, e incluso en el Banco Mundial.
61
Pero quiz los cambios ms importantes, y que a falta de reformas ms
importantes en otras reas constituyen uno de los legados ms notables
de este sexenio, son la aprobacin de una Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, y la creacin de un servicio
profesional de carrera. La ley de transparencia busca garantizar el acceso de
toda persona a la informacin pblica, con la nica restriccin de salvaguardar
la informacin estratgica, confidencial y de datos personales en posesin
de las dependencias y entidades de la administracin pblica, as como
en manos de los otros Poderes de la Unin, y los rganos constitucionales
autnomos. Para la puesta en prctica de esta ley, se cre el Instituto Federal
de Acceso a la Informacin, el cual entr en funciones durante 2003.
33

ste no es un cambio menor: como mecanismos de rendicin de cuentas,
la transparencia y el acceso a la informacin no slo abren las puertas del
gobierno a la vigilancia de ciudadanos y actores polticos lo cual en s
mismo es un avance fundamentalsino que, tambin, complementan otros
mecanismos de rendicin de cuentas ya existentes, pues, al tener acceso a la
informacin gubernamental, ciudadanos, organizaciones civiles y partidos
polticos pueden cumplir de mejor forma su labor de monitoreo de la gestin
pblica.
34
Otro mecanismo que, de operar efectivamente, podra tener un impacto
considerable en el funcionamiento del sector pblico es la creacin del
servicio civil de carrera. La ley que lo cre, producto de una iniciativa del
Legislativo pero con amplia participacin de funcionarios federales, fue
aprobada, sin oposicin alguna, en 2003. La ley tambin transform a la
Contralora en una nueva Secretara de la Funcin Pblica, que, adems de
las actividades de desarrollo administrativo y control de la corrupcin, est a
cargo de la implementacin del servicio civil. El sistema est ya en operacin
y los exmenes de ingreso son la va para ingresar al servicio pblico, lo
cual garantiza que el mrito tenga prioridad como criterio de acceso a la
administracin, y, adems, disminuir la importancia de redes clientelares y
33
Mauricio Merino (ed.), Transparencia: Libros, Autores e Ideas (Mxico: Instituto Federal de Acceso a la
Informacin-Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, 2004).
34
Sobre la importancia de la transparencia para el adecuado funcionamiento del sector pblico, vanse
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos, Information Policy and Democratic Quality
(Pars: OECD Working Papers, 1998); y S. J. Wei, Natural Openness and Good Government (Washington:
World Bank (Policy research working paper: 2411), 2000).
62
lealtades personales en el servicio pblico.
35
Ambas consecuencias son, claro
est, fundamentales para el fortalecimiento de la rendicin de cuentas.
Estos mecanismos de rendicin de cuentas de segunda generacin ms
enfocados en el control de la administracin que en el acotamiento del
poder presidencial (objetivo de los mecanismos de primera generacin),
completan el entramado institucional de la rendicin de cuentas en Mxico,
dentro del cual, como se arguye en el siguiente apartado, la fiscalizacin
desempea un papel fundamental.
El papel de la fiscalizacin en la arquitectura institucional de la
rendicin de cuentas
Cul es la funcin de la fiscalizacin en el conjunto de mecanismos de
rendicin de cuentas? Qu papel desempea como una de las instituciones
complementarias a otros mecanismos horizontes, verticales y sociales? La
funcin fiscalizadora en Mxico es, como muchas de las instituciones del pas,
una combinacin de elementos aejos y nuevos. Como se mencion en las
primeras pginas, la tarea de revisar las cuentas del gobierno est asignada
al Congreso desde las primeras constituciones del Mxico independiente.
36

En respuesta a una iniciativa presidencial (aunque con un retraso de varios
aos), el Congreso aprob en julio de 1999 una reforma constitucional que
creaba la Auditora Superior de la Federacin. Ms adelante, en diciembre
de 2000 se aprob la ley reglamentaria (Ley de Fiscalizacin Superior de la
Federacin), con lo cual entraba en operacin el mecanismo de rendicin de
cuentas mejor equipado para controlar la legalidad y buen uso del dinero
pblico en el quehacer gubernamental.
37
Adems, se consider oportuno
35
David Arellano Gault y Donald E. Klinger, Mexicos Career Service Law and NPM Implementation:
Governance, Political Culture and Public Administrative Reform (manuscrito, 2004).
36
Para una excelente revisin de los antecedentes y del proceso de creacin de la ASF, debe verse Manuel
Solares Mendiola, La Auditora Superior de la Federacin: Antecedentes y Perspectiva Jurdica (Mxico:
UNAM, 2004).
37
Eso no quiere decir que no haya posibilidades de mejorar. Como Apreza Reyes ha argumentado, es
necesario que la ASF sea fortalecida en varios aspectos, e incluso que se considere la conveniencia de
independizarla del legislativo. Martha Apreza Reyes, La Auditora Superior de la Federacin: Una Mirada
desde los rganos Constitucionales Autnomos, en Cuarto Certamen Nacional sobre Fiscalizacin Superior
y Rendicin de Cuentas (Mxico: Auditora Superior de la Federacin, 2004).
63
ampliar la visin tradicional de rendicin de cuentas (concentrada en el
control financiero y legal) para incorporar las nociones de eficiencia y
eficacia en el ejercicio del gasto. Al respecto, Apreza Reyes ha sealado:
no slo deba cumplirse de principio a fin con las normas, sino que debera
darse cuenta del impacto de la erogacin de los recursos pblicos [y] del
cumplimiento de objetivos y metas previamente diseados.
38
La creacin de un ente relativamente autnomo encargado de la funcin
fiscalizadora ha agregado un nuevo elemento a la rendicin de cuentas en
Mxico: la despoliticizacin. Aunque este proceso no se ha completado,
el hecho de que el Congreso se apoye cada vez ms en este organismo
profesional especializado no slo para hacer las revisiones anuales
rutinarias de la cuenta publica, sino tambin para realizar auditorias en
reas donde se sospecha algn uso indebido de recursos, ha significado
un cambio fundamental en la funcin fiscalizadora. Si bien los criterios
polticos y partidistas siguen teniendo un peso decisivo cuando se determina
qu asuntos investigar lo cual es de esperarse en cualquier democracia
representativa lo importante es que esos criterios ya no juegan un papel
determinante en el proceso de investigacin y en sus conclusiones. En
otras palabras, se ha logrado que los escndalos polticos se conviertan
en expedientes administrativos, que se investigan de manera objetiva y
profesional y producen informacin imparcial y confiable.

Esto significa que, si bien es necesario reforzarla, la Auditoria Superior de
la Federacin es una pieza fundamental del engranaje institucional de la
rendicin de cuentas. Al despolitizar las auditorias de la cuenta publica y las
investigaciones especificas, la autonoma de la ASF da mayor legitimad a
la actividad de vigilancia del Congreso. Al mismo tiempo, la labor de la ASF
complementa los mecanismos de control administrativo interno a cargo de la
Secretara de la Funcin Pblica, y los de control legal en manos del Poder
Judicial. Finalmente, la informacin producida por este organismo sirve para
fomentar el debate pblico en medios de comunicacin y da elementos al
ciudadano informado para tomar decisiones en la casilla electoral.
38
Ibid., p. 20.
64
El balance: las piezas faltantes y los ajustes necesarios
No puede negarse el cambio dramtico experimentado en los ltimos 20
aos en materia de rendicin de cuentas. En 1984 se consideraba un gran
logro en la lucha por la renovacin moral que los funcionarios estuvieran
obligados a declarar anualmente sus bienes e ingresos a la Contralora. Esto
slo matizaba la realidad de un sistema poltico que, en su conjunto, era
inmune a los mecanismos de rendicin de cuentas. Los poderes legislativo y
judicial no eran contrapesos efectivos al Ejecutivo; la competencia electoral
apenas se iniciaba en la lucha por los ayuntamientos; la discrecionalidad
presidencial emblematizada en la partida secreta no estaba acotada
por ningn mecanismo horizontal, vertical o social de rendicin de cuentas.
En la prctica, el control ciudadano sobre la gestin pblica era nulo.
Los avances, graduales pero continuos, en la creacin, activacin y
fortalecimiento de diversos mecanismos de rendicin de cuentas han
creado una compleja arquitectura institucional, conformada, como se ha
argumentado, por mecanismos especializados (el Congreso en el control
poltico, el Poder Judicial en el control legal, la ASF en el control presupuestario,
la Secretara de la Funcin Pblica en el control administrativo, etc.), que, no
obstante, se complementan y refuerzan entre s.
Pero los cambios espectaculares que Mxico ha experimentado en materia
de rendicin de cuentas no deben llevar a la conclusin de que la tarea est
terminada. Por el contrario, a pesar de las sinergias creadas por la creciente
complementariedad entre los distintos mecanismos de rendicin de cuentas,
es posible todava identificar espacios incompletos. Sin pretender hacer un
listado exhaustivo, en esta seccin se identifican tres grandes reas grises,
en las que es necesario reforzar los mecanismos existentes o crear unos
nuevos.
En primer lugar, destaca el caso del Congreso de la Unin. Desde luego,
que diputados y senadores sean electos mediante procesos transparentes
y equitativos significa que se ha cruzado ya el umbral mnimo del control
ciudadano: las elecciones. Sin embargo, la norma que impide que los
representantes populares sean reelectos crea, como muchos tericos lo han
65
analizado ya, incentivos perversos. Si bien su arribo al Legislativo depende
del voto popular, una vez declarados ganadores no existe ningn dispositivo
que los obligue a explicar y justificar sus acciones y, potencialmente, ser
sancionados por sus electores; en pocas palabras, nada los obliga a rendir
cuentas ante quienes votaron por ellos. Por el contrario, su desempeo
responde a los intereses que, como polticos, tienen por seguir las reglas
informales que los vinculan con los lderes de sus bancadas partidistas, los
gobernadores de sus estados de origen y, sobre todo, las autoridades de
su partido poltico. Ante ellos s rinden cuentas y, entonces, la lealtad y la
disciplina partidista tienen prioridad frente al desempeo y cumplimiento
del mandato electoral recibido de los ciudadanos.
Esta laguna en la rendicin de cuentas est vinculada con las otras dos:
los partidos polticos y los gobiernos estatales y locales. Las dirigencias
de los partidos polticos se han vuelto, sin duda, actores centrales del
sistema poltico mexicano. Aunque los partidos polticos no tienen un papel
formal ms all de ser los vehculos para proponer candidatos para ocupar
cargos pblicos, en la prctica son los que hacen la poltica nacional. La
frrea disciplina partidista que permea cada votacin en las cmaras de
Diputados y de Senadores es la mejor prueba de ello. Los partidos polticos,
debe reconocerse, estn sujetos a un minucioso seguimiento en dos reas:
el financiamiento y la observancia de sus estatutos. El Instituto Federal
Electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin cumplen
con una importante, aunque todava imperfecta, funcin de vigilancia. Sin
embargo, sus atribuciones se limitan a esas dos reas: el uso del dinero y
el cumplimiento de sus normas internas y de la legislacin electoral. El
problema es que este arreglo deja espacios considerables fuera de cualquier
control, pues los partidos, si bien deben presentarse ante el electorado el
da de los comicios, no estn sujetos a ningn control adicional a pesar del
poder que de facto tienen sobre las decisiones de diputados y senadores.
Esta situacin ha llevado a no pocos escndalos en el manejo de los partidos,
a atropellos de los derechos de los militantes y, en general, a una prdida
grave de legitimidad de los partidos, que, encuesta tras encuesta, aparecen
al final en la lista de instituciones en las que los ciudadanos confan.
Por ltimo, en los gobiernos estatales y locales operan los mismos
66
incentivos perversos generados por la no-reeleccin. Pero, adems, se
presenta el problema aunque con intensidad muy distinta en cada
estado o municipio
39
de la falta de mecanismos de rendicin de cuentas
equivalentes a los que ya existen en el mbito federal. Si bien muchos
de los mecanismos han sido ya creados formalmente, en la prctica los
gobernadores y presidentes municipales no estn sujetos al escrutinio que,
con cada vez mayor sofisticacin, se ejerce sobre el gobierno federal. Dado el
gran incremento que en tiempos recientes ha habido en las responsabilidades
y recursos en manos de los gobiernos subnacionales,
40
es necesario llamar la
atencin sobre la importancia de fortalecer los mecanismos de rendicin de
cuentas en esos mbitos.
41

Estos pilares dbiles en la arquitectura institucional de la rendicin
de cuentas son, sin duda, una amenaza seria a la efectividad con que
los ciudadanos controlan la gestin gubernamental. Los controles ms
estrictos actualmente se dirigen al Ejecutivo federal, pero no debe pasar
desapercibido que, como parte del cambio democrtico, la autoridad
presidencial ha perdido la preponderancia de que gozaba hasta hace poco.
Y han sido precisamente el Congreso, los partidos polticos y las autoridades
subnacionales los principales beneficiarios de ese proceso, pues los poderes
formales e informales que ha perdido la presidencia se han trasladado a esos
espacios donde la rendicin de cuentas es an dbil.
42
Esta mudanza de los
centros de poder debe acompaarse de cambios paralelos en la estructura
39
La Encuesta Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno 2003 realizada por Transparencia Mexicana muestra
que hay una enorme divergencia en trminos de buen gobierno y rendicin de cuentas entre los estados
de la Repblica.
40
Rogelio Hernndez, The Renovation of Old Institutions: State Governors and the Political Transition in
Mexico, Latin American Politics and Society, 45, nm. 4 (2003), pp. 97-127.
41
Un indicador del los problemas de rendicin de cuentas generados por los recientes procesos de
descentralizacin es la falta de claridad en torno a quin es responsable de distintas reas de poltica, pues
los ciudadanos no saben a quin pedirles cuentas. Fausto Hernndez Trillo y Juan Manuel Torres Rojo, A
quin le tengo que pedir cuentas?, (Mxico: Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, Programa de
Presupuesto y Gasto Pblico, Breves, 2, 2003).
42
Desde luego, tambin deben considerarse otras oportunidades de mejora en otras instituciones. Por
ejemplo, debe darse autonoma a las instituciones del Estado cuya manipulacin poltica pueda generar
resultados indeseados. La autonoma concedida al Instituto Federal Electoral y al Banco de Mxico son
pasos correctos en esta direccin. Quiz lo siguiente sea la autonoma al Instituto Nacional de Estadstica,
Geografa e Informtica (INEGI), para garantizar que la informacin que sirve para la toma de decisiones
gubernamental y la vigilancia ciudadana no pueda ser influida indebidamente por intereses polticos del
gobierno en turno. Al revisar las plataformas polticas de los partidos polticos puede verse que se est
generando cierto consenso al respecto.
67
de rendicin de cuentas, a fin de que los avances en este tema se extiendan
del gobierno federal a las otras instancias de poder. La receta es simple: que
cada persona o institucin con poder formal o informal est sujeta a diversos
mecanismos de control, monitoreo y supervisin, y que no haya piezas
faltantes en el rompecabezas de la rendicin de cuentas.
Conclusin: la rendicin de cuentas en sentido amplio
La principal ventaja de la rendicin de cuentas no es que los ciudadanos
estn enterados de las acciones y decisiones del gobierno, sino que ste,
al saberse vigilado, se desempee conforme a lo que los electores esperan
de l. En ello reside la principal paradoja de la rendicin de cuentas: la
efectividad gubernamental y la rendicin de cuentas no siempre van de la
mano. Un gobierno transparente puede ser sumamente ineficaz, mientras
que un gobierno que entrega resultados no siempre es tan abierto como sera
deseable. El reto para los gobernantes es promover la rendicin de cuentas al
mismo tiempo que se mejora la efectividad del gobierno. Para poder hacerlo,
se tiene que estar al tanto de los lmites de la rendicin de cuentas. En primer
lugar, se debe estar consciente de que la rendicin de cuentas lleva asociado
un costo no menor. Las numerosas instituciones y mecanismos significan
una carga importante aunque desde luego justificada para el erario.
Pero ms all del costo financiero, los procedimientos que deben seguirse
para cumplir con los requisitos de la rendicin de cuentes pueden volverse
en una carga onerosa para los funcionarios pblicos, que podran terminar
dedicando ms tiempo a preparar informes y responder a auditoras y
revisiones que a cumplir con sus funciones originales. Finalmente, otro costo
asociado con la rendicin de cuentas es la prdida de discrecionalidad,
que siempre es necesaria para sortear imprevistos y reaccionar ante
oportunidades. Si bien es cierto que la discrecionalidad sin lmites es uno
de los problemas ms serios en materia de gobernabilidad, el otro extremo,
la excesiva regulacin y rigidez administrativa, puede ser tan daino como
su opuesto. As, la preocupacin por asegurar una rendicin de cuentas
efectiva no debe llevarnos a crear obligaciones, reglas y trmites excesivos
para los funcionarios pblicos, que los desven del desempeo de sus tareas
cotidianas. Se dice fcil, pero en la prctica requiere equilibrar valores en
conflicto, lo cual no siempre es sencillo.
68
Tambin debe tenerse en cuenta lo que Robert Behn ha llamado el dilema
de la rendicin de cuentas, que se refiere al conflicto entre la rendicin
de cuentas financieras y legales (demostrar que las tareas se hicieron en
el marco de la ley y las disposiciones presupuestales) y la rendicin de
cuentas en trminos del desempeo (mostrar no slo que se hicieron las
tareas asignadas, sino que se cumplieron los objetivos y se alcanzaron los
resultados esperados). La principal consecuencia de esta relacin tensa
entre justificar el desempeo en trminos de normas legales y financieras
y hacerlo en funcin de resultados es que los funcionarios estarn siempre
ms inclinados a cubrirse las espaldas, pues es mucho ms fcil detectar
las deficiencias relacionadas con normas y presupuestos que con el impacto
de sus actividades.
43

Esto puede prevenirse si la arquitectura institucional de la rendicin de
cuentas funciona adecuadamente. Pero la operacin de estos mecanismos
no ocurre en el vaco, sino que cada uno forma parte de una red compleja de
instituciones, que deben ajustarse para operar de manera complementaria.
Como sugiere Considine, cualquier decisin tendente a fortalecer los
mecanismos de rendicin de cuentas debe considerar la naturaleza especfica
de cada sector y, ante todo, el contexto institucional que se busca cambiar.
44

Lo importante, por tanto, es asegurarse de que no queden piezas sin colocar
(o huecos sin cubrir) que abran el espacio de nuevo a la discrecionalidad y
la opacidad en la funcin pblica.
Los avances que se logren en este sentido sern fundamentales en
la consolidacin democrtica del pas. Pero, para ello, es importante
conceptualizar la rendicin de cuentas en un sentido amplio, que no se limite
a informes y rutinas, sino que llegue hasta los valores y las preferencias
de los ciudadanos. A pesar del nfasis economicista en los incentivos, no
43
Como explica Behn, los encargados de vigilar a los funcionarios tienen ms posibilidades de cachar a
uno que no cumple con los requisitos de legalidad y control financiero que a alguien que no alcanza los
resultados esperados, pues stos estn siempre definidos de manera subjetiva, y hay muchos factores que
pueden influirlos (algunos de los cuales estn fuera del control de los funcionarios). Esto provoca que tanto
funcionarios como vigilantes se concentren en los controles legales y financieros, en detrimento del control
por resultados. Behn, op. cit., pp. 11-14.
44
M. Considine, The End of the Line? Accountable Governance in the Age of Networks, Partnerships and
Joined-up Services, Governance, 15, nm. 1 (2002), pp. 21-22.
69
puede olvidarse que la rendicin de cuentas se basa, ante todo, en cultura
y valores organizacionales. Ms all del diseo de los incentivos "correctos",
debe pensarse tambin en normas de comportamiento apropiado que
guen a los funcionarios hacia un desempeo no slo legal, sino ntegro.
La rendicin de cuentas no debe entenderse en un sentido limitado, como
explicacin del destino del dinero y del respaldo legal de las decisiones,
sino amplio: justificacin moral de las acciones, propsitos finales de las
polticas y razones detrs de cada decisin. Esa rendicin de cuentas la
nica realmente efectiva slo es posible mediante el debate pblico, sin
restricciones y con informacin a la mano.
La rendicin de cuentas rinde frutos cuando no es slo una actividad
ms, un informe adicional que llenar a fin de mes. Para cada funcionario,
la rendicin de cuentas debe ser mucho ms que slo llenar su declaracin
patrimonial cada mes de mayo, y para las instituciones pblicas la rendicin
de cuentas debe ser ms que preparar un informe de labores y entregar
documentos para formular la cuenta publica. Todo ello es, s, necesario, pero
nunca suficiente. La rendicin de cuentas en una sociedad democrtica es
mucho ms compleja. Requiere justificar las acciones, explicar las decisiones
y defenderlas, con argumentos lgicos, en la esfera pblica.
La travesa de Mxico en materia de rendicin de cuentas ha sido complicada,
pero fructfera. Los funcionarios responden ahora a mltiples mecanismos
complementarios de rendicin de cuentas, y saben que sus acciones son
vigiladas al menos potencialmente por muchas miradas, que estn al
pendiente de desvos, errores y carencias. Esto, sin duda, es un motor clave del
buen gobierno. Sin embargo, el anlisis realizado sobre la complementariedad
de las instituciones de rendicin de cuentas en Mxico ha permitido identificar
que las transformaciones recientes en la distribucin del poder poltico han
abierto espacios que los mecanismos existentes no pueden cubrir, por lo que
es necesario insertar las piezas faltantes y realizar los ajustes necesarios, a
fin de preservar lo alcanzado y avanzar ms en el perfeccionamiento de la
arquitectura institucional de la rendicin de cuentas en Mxico. Se debe cuidar
un edificio que se construy poco a poco, sin un plan original, pero con buenos
resultados, el cual, no obstante, necesita refuerzos rutinarios y restauraciones
peridicas, a fin de mantenerlo ntegro y, sobre todo, eficaz.
70
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T E R C E R L U G A R :
El diseo de la estructura
organizacional para el cumplimiento
de las atribuciones legales de los entes
de Fiscalizacin Superior en Mxico
77
EL DISEO DE LA ESTRUCTURA
ORGANIZACIONAL PARA EL CUMPLIMIENTO DE
LAS ATRIBUCIONES LEGALES DE LOS ENTES DE
FISCALIZACIN SUPERIOR EN MXICO
Por Toms Francisco Morales Crdenas
Es ms fcil hacer leyes que gobernar.
Len Tolstoi
Introduccin
Mucho se ha escrito y se seguir escribiendo sobre la fiscalizacin superior
en nuestro pas. El tema tiene muchos aspectos desde los cuales se pueden
enfocar los estudios.
Lo que quiero aportar con el presente trabajo es un punto de vista
que en apariencia an no ha recibido el inters que merece. Por mucho
que tengamos claro qu es o en qu consiste la fiscalizacin superior, su
relacin con temas como la inhibicin de prcticas corruptas o combate
de la corrupcin, la transparencia, la cultura de la rendicin de cuentas,
la democracia, etctera, poca atencin se ha puesto a la congruencia que
debiera existir en el adecuado diseo de la estructura organizacional y las
atribuciones legales que debe satisfacer la entidad que ser la responsable
de ejecutar la fiscalizacin superior, promover el combate de la corrupcin
y fomentar la cultura de la rendicin de cuentas. As, podemos observar
que los esfuerzos que se realizan en las diversas entidades federativas de
nuestro pas donde se han creado las entidades u rganos de fiscalizacin
superior van encaminados al cumplimiento de las nuevas atribuciones que
les confieren la Constitucin poltica local, la Ley de Fiscalizacin Superior y
su Reglamento.
Lo primero que se debe reconocer es que estamos ante un nuevo paradigma,
que se enfrenta a muchas inercias que se encuentran enquistadas dentro de
las estructuras y prcticas organizacionales.
78
Toms Francisco Morales Crdenas
Para ello basta con citar algunos de los puntos del diagnstico presentado
dentro del Segundo Foro Regional de la Mesa VII de la Convencin Nacional
Hacendaria, realizada en Hermosillo, Sonora, en relacin con la fiscalizacin
superior:
Las entidades fiscalizadoras no tienen los mismos criterios, y
los distintos regmenes estatales se contraponen al federal, lo que
dificulta las acciones de fiscalizacin por mbito de competencia.
Hay falta de armonizacin en el manejo de informacin
hacendaria, ya que hay mucha disparidad entre los diferentes
registros de ingreso, gasto y deuda en la federacin, estados y
municipios.
Existen desfases e incompatibilidad en los tiempos y ciclos de la
fiscalizacin que imposibilitan la coordinacin de tareas entre los
distintos poderes y niveles de gobierno.
1
Del compendio de propuestas presentadas en la Mesa VII, rescato lo
siguiente:
En cuanto a la fiscalizacin, se sabe que existe una diversidad de
legislaciones estatales lo que genera en muchos casos contradicciones entre
este marco jurdico y el federal, lo que dificulta y complica el proceso de
fiscalizacin ante la diversidad de criterios y marcos jurdicos diversos.
Dentro de las propuestas se encuentran las siguientes:
1.Armonizacin del manejo de la informacin hacendaria en los rubros de
ingresos, gasto y deuda.
2. Los recursos de las entidades locales deben ser fiscalizados por rganos
que operen bajo un marco legal que les d autonoma e independencia.
1
http://www.sanpedro.gob.mx/ligasInteres/convencionHacendaria/diagnostico.pdf
79
El diseo de la Estructura Organizacional
para el cumplimiento de las atribuciones legales de los Entes de Fiscalizacin Superior en Mxico
3. Los rganos que se encarguen de la fiscalizacin de las entidades y
municipios deben hacerlo de la manera ms coordinada y con el estricto
respeto de sus facultades.
4. Simplificacin en los procesos de fiscalizacin de las entidades y los
organismos, es decir establecer una clara normatividad en el manejo de los
fondos pblicos para la comprobacin de su cumplimiento.
5. Fomentar la participacin de una activa sociedad cvica en su
beneficio.
2
De acuerdo con los resultados del estudio realizado por aregional,
denominado ndice de Transparencia de la Informacin Fiscal de las
Entidades Federativas 2005 (ITIF 2005),
3
a febrero de 2005 17 entidades
federativas contaban con una Ley de Fiscalizacin Superior, en 5 ms, la ley
se encontraba en proceso de discusin y aprobacin por el Congreso y en el
resto no se haba iniciado este proceso.
2
http://cnh.gob.mx/documentos/8/5/art/archivos/1dc8neax.html
3
aregional, Resumen ejecutivo ITIF 2005 consultado el 4 de junio de 2005 en www.asofis.org.mx
Con Ley de Fiscalizacin
Con Iniciativa de Ley de Fiscalizacin
No evaluado
Con modificaciones en la LOPL que regulan la Auditora Superior
Con modificaciones LCMH que regulan la Auditora Superior
Sin Ley de Fiscalizacin ni iniciativa
80
Si consideramos que la expedicin de una Ley de Fiscalizacin Superior
implica la creacin del rgano o ente responsable de la ejecucin o prctica
de la fiscalizacin superior, cul es el modelo que se est siguiendo para
la creacin de las citadas leyes?, qu expectativas tiene la sociedad y los
propias integrantes de las legislaturas estatales en relacin con estos nuevos
entes? y cul debe ser la organizacin interna de los entes de fiscalizacin
superior, considerando las atribuciones que les son conferidas en estas
nuevas disposiciones constitucionales y leyes especficas?
Por si no fueran suficientes, no debemos olvidar la particularidad de estos
tipos de entes, que siendo de naturaleza eminentemente tcnica, deben
coexistir en estrecha relacin con el Poder Legislativo, donde se encuentran
representadas las fuerzas polticas de cada entidad federativa o del pas en
su conjunto.
Al respecto Marco A. Olmedo rcega, ex Auditor General del rgano
Superior de Fiscalizacin del Estado de Nayarit, plantea acertadamente esta
situacin dentro de su ponencia presentada denominada La Comisin de
Vigilancia de un rgano de Fiscalizacin Superior
4

I. Cules deben ser los atributos de una entidad de fiscalizacin
superior (EFS) que garanticen su independencia de criterio y gestin
operacional?
II. Cmo atender el inters coyuntural (o permanente) del Legislativo
en ciertos campos y en ciertas dependencias de la gestin pblica?
III. Cmo supervisar el funcionamiento del ente fiscalizador sin
menoscabo de su actuacin?
Como se observa, la simple expedicin de las leyes no garantiza por si
misma una solucin a los problemas que se quieren enfrentar: rendicin
4
Ponencia presentada en el I Foro Regional de Comisiones de Vigilancia Legislativa de los Estados de:
Campeche, Chiapas, Oaxaca, Tabasco, Quintana Roo y Yucatn, organizada en la Cd. de Campeche, Camp.,
por el Poder Legislativo de Campeche, Innovacin Mxico, Proyecto Atlatl, el 11 de marzo de 2005.
81
de cuentas, transparencia y corrupcin. Esto toma una mayor relevancia
si partimos de la premisa de que las entidades de fiscalizacin superior
estn llamadas (obligadas desde mi particular opinin) a ser instituciones
promotoras de las mejores prcticas y modelo dentro de la administracin
pblica. Todo lo anterior motiv a la elaboracin de este ensayo y da pie a
continuar con una investigacin ms a fondo.
En un estudio reciente denominado Cuenta Pblica, Evaluando el
Laberinto legal de la Fiscalizacin Superior efectuado por investigadoras
de la Universidad de Guadalajara
5
se establecieron 10 indicadores a partir
de las siguientes premisas:
Las caractersticas bsicas que debe poseer una buena ley en
materia de fiscalizacin superior del gasto pblico (FSGP)
Las tendencias contemporneas tericas y legislativas sobre la
materia
En el estudio se comparan las nuevas Leyes de Fiscalizacin Superior con
las disposiciones legales que sustentan a las todava vigentes Contaduras
Mayores de Hacienda, de Glosa o su equivalente (existen mas de cinco
denominaciones para esta institucin). En consecuencia, la diferencia es
evidente, las nuevas leyes confieren mayores atribuciones a los entes de
fiscalizacin superior que se crean precisamente para llevar a la prctica
estas nuevas disposiciones, que bien podran resumirse en tres grandes
tareas: la ejecucin de la fiscalizacin superior de la cuenta pblica, el
fomento a la cultura de rendicin de cuentas y la transparencia.
Los principales problemas detectados de acuerdo con el informe de
presentacin se muestran a continuacin:
5
Trabajo efectuado por un equipo de investigadores dirigido por la Dra. Aime Figueroa Neri, de la
Universidad de Guadalajara, el reporte de presentacin fue consultado el da 19 de mayo de 2005, en la
pgina electrnica www.udg.edu
82
Ante este reto cabe hacerse las siguientes preguntas cmo debe ser
concebido el ente responsable de esta tareas? y cules deben ser los
trabajos previos a la creacin de estos entes?
No debe olvidarse la previa existencia de un ente antecesor (que exista o
existe en aquellas entidades federativas donde an no se expiden leyes de
fiscalizacin) que cuenta con una estructura, capital humano e intelectual,
que existen lecciones aprendidas y buenas prcticas que deben ser
conservadas, de igual forma deben identificarse aquellas que no lo son para
no acarrear con inercias o problemas aejos.
En consecuencia en las entidades federativas se presentan las siguientes
situaciones en relacin con los entes de fiscalizacin superior:
Estados donde an no se han expedido las leyes de fiscalizacin
superior y continan vigentes las Contadurias Mayores o de Glosa.
Aqu podemos encontrar casos particulares de estado a donde an no
es parte de la agenda legislativa la expedicin de leyes de fiscalizacin
superior y estados donde se cuenta al menos con un proyecto de ley.
Estados donde ya se expidi una ley de fiscalizacin superior y
83
an no entra en vigor, por lo que deben prepararse para enfrentar
un proceso de transicin para pasar de ser contaduras mayores o
de glosa a entes de fiscalizacin superior. En este caso tambien es
factible identificar casos donde el andamiaje jurdico bsico (reforma
de la Constitucin local, de la ley de fiscalizacin superior y del
reglamento) para el funcionamiento de los entes de fiscalizacin
superior se encuentra completo y entidades donde est incompleto.
Estados donde ya existe en vigor una ley de fiscalizacin superior
y por consiguiente se encuentra en funciones el ente de fiscalizacin
superior; de stos, sera conveniente conocer cules entes de
fiscalizacin superior iniciaron sus actividades al entrar en vigor la
ley, sin que se contara con el reglamento y dems ordenamientos que
permitan su adecuado funcionamiento, y cules las iniciaron con todo
su andamiaje legal bsico.
Como se observa no es un proceso sencillo este asunto de los entes de
fiscalizacin superior, toda vez que a lo anterior habra que adicionar la
claridad con que fueron redactadas las disposiciones legales, ya que en
la corta existencia de los entes de fiscalizacin superior, han sido parte de
muchas controversias constitucionales, relacionadas principalmente con el
alcance del ejercicio de sus atribuciones y el nombramiento de su titular y
mandos directivos.
Por si esto no fuera suficiente tambin habra que comprobar si estos
nuevos entes de fiscalizacin superior fueron dotados legalmente de los
requierimientos bsicos para su operacin, sobre los cuales tratar en el
siguiente punto, tomando como referencia dos importantes documentos:
la Declaracin de Lima de la Organizacin Internacional de Organismos
Superiores de Auditora (INTOSAI) y los Diez Mandamientos para un rgano
Superior de Control, contenido en el Manual Latinoamericano de Auditora
Profesional en el Sector Pblico del Instituto Latinoamericano de Ciencias
Fiscalizadoras (ILACIF)
84
Requerimientos bsicos para el diseo de los entes de fiscalizacin
La denominada Declaracin de Lima sobre la Fiscalizacin Superior
6
es el
referente obligado cuando se trata de sealar las caractersticas bsicas que
debe reunir un ente de fiscalizacin superior. A continuacin se destacan
algunas secciones de importancia del documento, a efecto de que el lector
tenga un panorama general de lo que debe ser un ente responsable de la
fiscalizacin superior.
Art. 3 Control interno y externo
1. .. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores son rganos del
control externo.
2.
3. Incumbe a la Entidad Fiscalizadora Superior, como rgano de
control externo, controlar la eficacia de los rganos de control interno.
Asegurada la eficacia del rgano de control interno, ha de aspirarse a la
delimitacin de las respectivas funciones, a la delegacin de las funciones
oportunas y a la cooperacin entre la Entidad Fiscalizadora Superior
y el rgano de control interno, independientemente del derecho de la
Entidad Fiscalizadora Superior a un control total.
Art. 4 Control formal y control de las realizaciones
1. La tarea tradicional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores es el
control de la legalidad y regularidad de las operaciones.
2. A este tipo de control, que sigue manteniendo su importancia y
trascendencia, se une un control orientado hacia la rentabilidad, utilidad,
economicidad y eficiencia de las operaciones estatales, que no slo abarca
a cada operacin sino a la actividad total de la administracin,
incluyendo su organizacin y los sistemas administrativos.
6
INTOSAI: Organizacin Internacional de Organismos Superiores de Auditoria); Declaracin de Lima, http:
//www.intosai.org/Level2/2_LIMADs.html
85
3. Los objetivos de control a que tienen que aspirar las Entidades
Fiscalizadoras Superiores, legalidad, regularidad, rentabilidad, utilidad y
racionalidad de las Operaciones, tienen bsicamente la misma importancia;
no obstante, la Entidad Fiscalizadora Superior tiene la facultad de
determinar, en cada caso concreto, a cul de estos aspectos debe
darse prioridad.
Art. 5 Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores slo pueden cumplir
eficazmente sus funciones si son independientes de la institucin
controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores.
2. Aunque una independencia absoluta respecto de los dems rganos estatales
es imposible, por estar ella misma inserta en la totalidad estatal, las Entidades
Fiscalizadoras Superiores deben gozar de la independencia funcional y
organizativa necesaria para el cumplimiento de sus funciones.
3. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y el grado de su
independencia deben regularse en la Constitucin; los aspectos
concretos podrn ser regulados por medio de leyes. Especialmente deben
gozar de una proteccin legal suficiente, garantizada por un Tribunal
Supremo, contra cualquier injerencia en su independencia y sus
competencias de control.
Art. 6 Independencia de los miembros y funcionarios de las Entidades
Fiscalizadoras Superiores
1. La independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores est
inseparablemente unida a la independencia de sus miembros. Por
miembros hay que entender aquellas personas a quienes corresponde
tomar las decisiones propias de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
y representarlas, bajo su responsabilidad, en el exterior, es decir, los miembros
de un colegio facultado para tomar decisiones o el Director de una
Entidad Fiscalizadora Superior organizada monocrticamente.
86
2. La Constitucin tiene que garantizar tambin la independencia
de los miembros. En especial no debe verse afectada su independencia
por los sistemas establecidos para su sustitucin y que tienen que
determinarse tambin en la Constitucin.
3. Los funcionarios de control de las Entidades Fiscalizadoras
Superiores deben ser absolutamente independientes, en su carrera
profesional, de los organismos controlados y sus influencias.
Art. 7 Independencia financiera de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
1. Hay que poner a disposicin de las Entidades Fiscalizadoras
Superiores los medios financieros necesarios para el cumplimiento de
las funciones que les incumben.
2. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores tienen que poseer la facultad,
llegado el caso, de solicitar directamente del organismo encargado del
presupuesto estatal los medios financieros que estimen necesarios.
3. Los medios financieros puestos a disposicin de las
Entidades Fiscalizadoras Superiores en una seccin especial del
presupuesto tienen que ser administrados por ellas bajo su propia
responsabilidad.
Art. 8 Relacin con el Parlamento
La independencia otorgada a las Entidades Fiscalizadoras Superiores
por la Constitucin y la Ley, les garantiza un mximo de iniciativa y
responsabilidad, aun cuando acten como rganos del Parlamento y
ejerzan el control por encargo de ste. La Constitucin debe regular
las relaciones entre la Entidad Fiscalizadora Superior y el Parlamento,
de acuerdo con las circunstancias y necesidades de cada pas.
Art. 9 Relacin con el Gobierno y la Administracin
La actividad del Gobierno, de las Autoridades Administrativas
87
subordinadas y las dems instituciones dependientes, es objeto de
control por parte de la Entidad Fiscalizadora Superior. De ello no se deduce
ninguna subordinacin del Gobierno a la Entidad Fiscalizadora Superior.
Art. 10 Facultad de investigacin
1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben tener acceso a
todos los documentos relacionados con las operaciones y el derecho a
pedir de los rganos del departamento controlado todos los informes,
de forma oral o escrita, que les parezcan necesarios.
2. La Entidad Fiscalizadora Superior tiene que decidir, en cada caso,
si es conveniente realizar el control en la sede de la institucin
controlada o en la sede de la Entidad Fiscalizadora Superior.
3. Los plazos para la presentacin de informes y documentos,
incluidos los balances, han de determinarse por ley o, segn los casos,
por la propia Entidad Fiscalizadora Superior.
Art. 11 Ejecucin de las verificaciones de control de las Entidades
Fiscalizadoras Superiores
1. Los rganos controlados tienen que responder a las verificaciones
de control de la Entidad Fiscalizadora Superior, dentro de los
plazos determinados generalmente por ley o, en casos especiales,
por la Entidad Fiscalizadora Superior, y dar a conocer las medidas
adoptadas en base a dichas verificaciones de control.
2. Siempre que las verificaciones de control de la Entidad
Fiscalizadora Superior no se dicten en forma de una resolucin
judicial firme y ejecutable, la Entidad Fiscalizadora Superior debe tener
la facultad de dirigirse a la autoridad competente para que adopte las
medidas necesarias y exija las correspondientes responsabilidades.
88
Art. 12 Actividad pericial y otras formas de cooperacin
1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores pueden, en asuntos
importantes, poner a disposicin del Parlamento y de la
Administracin sus conocimientos tcnicos en forma de dictmenes,
incluso su opinin sobre proyectos de ley y otras disposiciones sobre
cuestiones financieras. La Administracin asume toda la responsabilidad
respecto a la aceptacin o rechazo del dictamen.
Art. 13 Mtodos de control y procedimientos
1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben realizar su
actividad de control de acuerdo con un programa previo trazado
por ellas mismas. El derecho de ciertos rganos estatales de exigir, en
casos especiales, la realizacin de determinadas verificaciones, no se ver
afectado por aquella norma.
2. Dado que el control en muy pocos casos puede ser realizado
exhaustivamente, las Entidades Fiscalizadoras Superiores tendrn
que limitarse, en general, al procedimiento de muestreo. ste, sin
embargo, debe realizarse con base en un programa dado y en tal
nmero que resulte posible formarse un juicio sobre la calidad y la
regularidad de las operaciones.
3. Los mtodos de control deben adaptarse continuamente a los
progresos de las ciencias y tcnicas relacionadas con las operaciones.
4. Es conveniente la elaboracin de manuales de control como
medio de trabajo para los funcionarios de control.
Art. 14 Personal de control
1. Los miembros y los funcionarios de control de la Entidad
Fiscalizadora Superior debe tener la calificacin e integridad moral
necesarias para el perfecto cumplimiento de su tarea.
89
2. En el momento de la seleccin del personal de una Entidad
Fiscalizadora Superior, tienen especial importancia una formacin y
una capacidad superiores al promedio, as como una experiencia
profesional adecuada.
3. Especial atencin requiere el perfeccionamiento terico y prctico de
todos los miembros y funcionarios de control de la Entidad Fiscalizadora
Superior a nivel interno, universitario e internacional, fomentndolo
por todos los medios posibles, tanto econmicos como de organizacin.
El perfeccionamiento tiene que exceder de los conocimientos de
contabilidad y de los tradicionales jurdico-econmicos y abarcar
tambin empresariales, inclusive la elaboracin electrnica de datos.
4. Para garantizar una alta cualificacin del personal controlador, debe
aspirarse a una remuneracin acorde con las especiales exigencias
profesionales.
5. Si, en determinadas circunstancias, por la necesidad de conocimientos
tcnicos especficos, no fuese suficiente el propio personal de control,
convendra consultar peritos ajenos a la Entidad Fiscalizadora Superior.
Art. 16 Rendicin de informes al Parlamento y al pblico
1. La Entidad Fiscalizadora Superior debe tener, segn la
Constitucin, el derecho y la obligacin de rendir informe anualmente
al Parlamento o al rgano estatal correspondiente, sobre los resultados
de su actividad(...).
3. El informe anual tiene que abarcar principalmente la actividad total
de la Entidad Fiscalizadora Superior; no obstante, en el supuesto de que
existan intereses especialmente dignos de ser protegidos o que estn
protegidos por ley, la Entidad Fiscalizadora Superior debe considerarlos
cuidadosamente, as como la conveniencia de su publicacin.
90
Art. 17 Redaccin de los informes
1. Los hechos enumerados en los informes tienen que representarse
de forma objetiva y clara, limitndose a lo esencial. Debern
redactarse de manera precisa y comprensible.
Art. 18 Base constitucional de las competencias de control; control de las
operaciones estatales
1. Las competencias de control de las Entidades Fiscalizadoras
Superiores tienen que ser especificadas en la Constitucin, al menos
en sus rasgos fundamentales, los detalles pueden regularse por ley.
2. La formulacin concreta de las competencias de control de las
Entidades Fiscalizadoras Superiores depende de las circunstancias y
necesidades de cada pas.
3. Toda la actividad estatal estar sometida al control de la Entidad
Fiscalizadora Superior, independientemente de que se refleje, o no,
en el presupuesto general del Estado. Una exclusin del presupuesto
no debe convertirse en una exclusin del control.
4. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben orientar su control
hacia una clasificacin presupuestaria adecuada y un sistema de
clculo lo ms simple y claro posible.
Art. 21 Contratos pblicos y obras pblicas
1. Los recursos considerables que el Estado emplea para contratos
pblicos y obras pblicas justifican un control especialmente
escrupuloso de los recursos empleados.
2. La subasta pblica es el procedimiento ms recomendable para
obtener la oferta ms favorable en precio y calidad. De no convocarse
una subasta pblica, la Entidad Fiscalizadora Superior debe
investigar las razones de ello.
91
7
Instituto Latinoamericano de Ciencias Fiscalizadoras (ILACIF). Manual Latinoamericano de Auditora
Profesional en el Sector Pblico pp.405-406 www.respondanet.com/spanish/anti_corrupcion/informes/
articulos/manual_auditoria_info.htm
3. En el control de las obras pblicas, la Entidad Fiscalizadora
Superior debe procurar que existan normas apropiadas que regulen
la actividad de la administracin de dichas obras.
4. El control de las obras pblicas no slo abarca la regularidad de
los pagos, sino tambin la rentabilidad de la obra y la calidad de su
ejecucin.
Los artculos 5, 6 y 7 antes descritos, son los que ms polmica
despiertan al no cumplirse totalmente dentro del marco jurdico de los
entes de fiscalizacin, relacionados con la independencia del ente y de sus
funcionarios, as como con la independencia financiera y presupuestal.
En el Manual Latinoamericano de Auditora Profesional del Sector Pblico
encontramos el apartado denominado Diez Mandamientos para un
Organismo Superior de Control
7
que destaca lo ms esencial para un ente
de fiscalizacin superior u rgano superior de control (OSC), como lo identifica:
1. El OSC ser completamente independiente y objetivo en todas
sus funciones y actividades. Adems de poseer independencia
legal, poltica y financiera, mantendr una actitud e imagen de
independencia e imparcialidad completa.
2. El OSC se adherir a los principios, normas, procedimientos y
mtodos generalmente aceptados por la profesin del Contador
Pblico, tanto como a Ios de cualesquiera otras disciplinas
involucradas en los procesos llevados a cabo.
3. El OSC auspiciar y lograr la competencia tcnica
mantenindose al da en los conceptos y tcnicas ms
modernas relacionadas con el proceso de auditora, incluyendo
especficamente las reas de control interno, contabilidad,
auditora, procesamiento automtico de datos, y gerencia
92
general. Mantendr la disciplina interna correspondiente a su
alto grado de responsabilidad.
4. El OSC establecer y divulgar las normas tcnicas necesarias
para el proceso de control gerencial, incluyendo normas
tcnicas de control interno, contabilidad y auditora.
5. El OSC desarrollar un programa continuo de capacitacin
tcnica y profesional para su propio personal, as como para
los servidores pblicos involucrados en el proceso de control
interno.
6. El OSC no solicitar el envo a su sede ni recibir estados
financieros, informes, documentos, formularios u otra
informacin de las entidades bajo su control, ni mantendr,
registrar o procesar datos contables, estadsticos o de otra
naturaleza sobre las operaciones de la misma. Su accin
completa de auditora ser llevada a cabo dentro de las oficinas
de las entidades auditadas y basada en la documentacin all
mantenida. Ninguna actividad de control se intentar dentro
de la sede del OSC.
7. El OSC no participar directa o indirectamente en la
revisin previa y/o aprobacin de acciones contempladas por
las unidades bajo auditora. Sus actividades de auditora se
efectuarn con posterioridad a la ejecucin de esas acciones.
8. El OSC y sus funcionarios no participarn como miembros de
comits, comisiones, grupos de trabajo u otras actividades con
las entidades pblicas bajo su control. Limitar su participacin
a servicios de asesora tcnica que no comprometan su
independencia. No llevar a cabo funcin alguna no relacionada
con la auditora profesional.
9. El OSC no intervendr de manera alguna en el proceso
poltico. El OSC y su personal evitarn cualquier participacin
93
o similitud de participacin en las actividades de partidos
polticos o en decisiones electorales.
10. El OSC mantendr un enfoque positivo en sus actividades de
auditora dando nfasis a las recomendaciones para mejorar
los sistemas financieros y gerenciales gubernamentales, y,
disminuir su papel como crtico y ejecutor de sanciones por las
irregularidades encontradas.
De igual modo dentro de cada entidad pblica de considerable
tamao debe existir una unidad de auditora interna igualmente
moderna, fuerte, independiente y profesional, para asegurar a la
gerencia de la entidad, tanto como los niveles ms altos del gobierno, que
existe un programa permanente de auditora interna profesional que cubre
todo aspecto significativo de las operaciones.
Como se observa el Mandamiento 1 se refiere precisamente a la
independencia, y la ratifica como la principal diferencia entre lo que eran
los anteriores organos tcnicos de fiscalizacin y los nuevos y modernos
entes de fiscalizacin superior. En relacin con el Mandamiento 4 para
el establecimiento y divulgacin de las normas tcnicas de control interno,
contabilidad y auditora, no ostante ser una actividad eminentemente
tcnica, algunos congresos se reservaron su participacion dentro del proceso
de aprobacin, y limitaron la independencia tcnica en el caso de algunos
entes. En cuanto al Mandamiento 6 es posible observar dentro de los
textos de Leyes de Fiscalizacin Superior cmo se contina con la inercia de
seguir recibiendo documentacion comprobatoria de la Cuenta Pblica en los
entes de fiscalizacin superior y se sigue empleando el concepto de glosa.
Si de algo estoy seguro es de que la auditora es la principal herramienta
para la fiscalizacin superior y de que los mejores resultados de una auditora
se obtienen en el terreno de los hechos, donde se realizan las operaciones.
En una relacion costo-beneficio, la recepcin de documentos comprobatorios
de la Cuenta Pblica en las instalaciones del ente de fiscalizacion superior
ocasiona mayores costos, dentro de los cuales se destacan la necesidad
de asignar espacio fsico, equipos y personal para su resguardo, lo que se
94
traduce principalmente en pago de sueldos, rentas, adquisicin de equipo
de almacenaje, etctera. Sigue sin reconcerce la responsabilidad que sobre
su Cuenta Pblica tienen los entes fiscalizables, la que en el caso de los
ayuntamientos tienen que recurrir al ente de fiscalizacin para atender
algn requerimiento de autoridades laborales o fiscales.
Una panormica de la situacin actual
En trminos generales los requerimientos descritos son atendidos
parcialmente en la creacin de algunos entes de fiscalizacin superior en el
pas, salvo casos concretos donde se cumplen totalmente. As, tenemos que:
a) Existe un marco apropiado que garantiza competencias y
facultades.
b) Se tiene la obligacin legal de una actuacin independiente mediante
la implantacin de mecanismos relacionados con la actuacin tica de
los servidores pblicos de los entes de fiscalizacin superior.

c) Se dispone de una estabilidad durante un periodo que puede ser
prorrogable (garantizado en ley) para desarrollar y consolidar a la
institucin dentro de la administracin pblica.
d) Se cuenta con respaldo legal para el cumplimiento de sus
obligaciones; acceso a la informacin fiscalizable; decisin sobre
programas de auditoria y su alcance.
e) Se privilegia la profesionalizacin de los servidores pblicos de
los entes de fiscalizacin superior, mediante el establecimiento del
servicio civil de carrera.
f) Existen mecanismos de seguimiento de las recomendaciones de las
EFS.
g) Se tiene la responsabilidad de informar al Congreso, tanto de los
resultados de las revisiones como de la actuacin administrativa
95
Hasta aqu todo va bien, sin embargo la felicidad no es completa. Al final,
la naturaleza poltica de los Congresos se ve reflejada en los hechos cuando
la autonoma financiera y presupuestal se ve limitada y, en consecuencia,
tambin se ven limitadas la independencia funcional, organizacional y
operativa, como se mencion anteriormente.
Si aplicramos una encuesta para conocer cuntos titulares de contaduras
mayores, de glosa o sus equivalentes han sido cambiados en los ltimos
cinco aos y principalmente cul es el tiempo promedio que dura su gestin,
entenderamos mejor la causa del grado de desarrollo de la Rendicin de
Cuentas, y los avances en la promocin de la transparencia. De igual forma
sera conveniente conocer por qu titulares de los nuevos entes de fiscalizacin
superior no fueron ratificados para un nuevo periodo, aun cuando pese a las
limitantes lograron avances al interior de sus entes o tambin cuntos de los
nuevos titulares han sido cuestionados en cuanto a su designacin, tan pronto
una nueva mayora en la Legislatura toma el mando.
Pero tambin es importante conocer cules son los retos a que se estn
enfrentando los actuales titulares, uno de estos retos es el diseo de la organizacin
como arma para enfrentar estos retos, tema central de este trabajo.
Y Dios dijo a No... Hazte un arca de maderas
resinosas. Haces el arca de caizo y la calafateas por
dentro y por fuera con betn. As es como la hars:
longitud del arca, trescientos codos; su anchura,
cincuenta codos; y su altura, treinta codos. Haces al arca
una cubierta y a un codo la rematars por encima, pones
la puerta del arca en su costado, y haces un primer piso,
un segundo y un tercero.
Gnesis 6:14-16
El diseo organizacional del ente que atender las atribuciones y funciones
de fiscalizacin debe efectuarse de manera paralela a las propuestas de
reforma constitucional y de la Ley de Fiscalizacin Superior, para concretarse
en el reglamento interior del ente, precisamente por las implicaciones
que tendr su creacin tanto al interior del mismo como dentro de la
96
Administracin Pblica de cada entidad federativa. Quiz esta observacin
sea oportuna para aquellas entidades federativas donde an est por
comenzar el proceso de creacin de su ente de fiscalizacin superior.
Si consideramos que en 17 entidades federativas ya se han dado las
condiciones para la creacin de los entes de fiscalizacin superior, por medio
de las reformas de las constituciones locales y la expedicin de las leyes
de fiscalizacin superior, encontraremos una diversidad de modelos de
estructuras con que se enfrenta esta situacin. Existen 17 maneras parecidas
que parten de un modelo que tambin se considera incompleto, como la Ley
de Fiscalizacin Superior de la Federacin y la propia Auditora Superior de la
Federacin,
8
y es que al no existir una disposicin en la Constitucin federal
que en principio haga obligatoria la creacin de estos entes y que adems
establezca las pautas elementales para su existencia, cada legislatura estatal
expedir disposiciones legales a modo, que en el corto plazo lo que provocan
es incertidumbre entre quienes integran los entes y falsas expectativas hacia
los propios integrantes de las legislaturas y a la sociedad en general.
La Misin de los Entes de Fiscalizacin Superior
Afirm al inicio de este trabajo, que los entes de fiscalizacin superior
estn obligados a ser instituciones modelo dentro de la Administracin
Pblica, y esta afirmacin la sustento en aspectos comunes que encontramos
en las diversas Constituciones locales y leyes de fiscalizacin superior:
Se hace obligatorio establecer un Servicio Civil de Carrera.
Se establece la expedicin de Cdigos de tica.
Se les faculta para emitir disposiciones normativas relacionadas
con el control Interno, la contabilidad y auditoras gubernamentales.
Se cuenta al menos con una asignacin de recursos presupuestales.
8
Apreza Reyes, Martha La Auditora Superior de la Federacin: Una Mirada desde los rganos
Constitucionales Autnomos, Primer Lugar del Cuarto Certamen Nacional sobre Fiscalizacin Superior y
Rendicin de Cuentas, pp. 22-31
97
Se cuenta con plazos previamente establecidos para la entrega de
informes de los trabajos desarrollados.
Se tiene un esbozo de integracin de la estructura orgnica, al
sealar la existencia de determinadas unidades, principalmente las
de administracin (por la autonoma financiera y presupuestal aunque
en la mayora de los casos no puede ejercer estas funciones) y la de
asuntos jurdicos (por las facultades sancionatorias y resarcitorias que
le son conferidas). Adems de sealar a las altas autoridades en las
figuras del titular del ente (auditor general, auditor superior, fiscal
superior, etc.) y del nivel intermedio (fiscal o fiscales especiales, etc.).
Con el manejo de estos elementos podemos observar los esfuerzos que
se realizan y los avances logrados en algunas entidades federativas,
principalmente a partir del ao 2000 en que entra en funciones la Auditora
Superior de la Federacin. Mediante el enlace a travs de la pgina
electrnica de la Asociacin Nacional de Organismos de Fiscalizacin
Superior y Control Gubernamental, A.C., (ASOFIS) ubiqu algunas de las
declaraciones de misin contenidas en las pginas de algunos entes de
fiscalizacin superior, con la finalidad de identificar los elementos que tienen
en comn, lo que refleja claramente los compromisos que asumen quienes
conforman estas organizaciones, para que a partir de all se presenten
algunos planteamientos y reflexiones.
En los siguientes ejemplos de declaracin de misin, podemos identificar
el concepto de la organizacin misma, la naturaleza de sus actividades,
la poblacin objetivo, la razn de ser y el acercamiento a sus principios y
valores fundamentales. La existencia de estos elementos refleja un obligado
ejercicio de planeacin estratgica, situacin que con seguridad no suceda
en todas las anteriores contaduras mayores de hacienda o de glosa, lo
que significa el enorme compromiso e inters de quienes los dirigen y las
conforman, observando que se han dado a la tarea de:
a) Elabora la filosofa de la institucin, la cual queda expresada en su
declaracin de misin y visin.
98
Ente Misin
Auditora
Superior del
Estado de
Campeche
(ASECAM)
Coadyuvar a la obtencin de mejor calidad de vida de
la sociedad a travs de la fiscalizacin del desempeo
de los presupuestos ejercidos por los entes pblicos.
rgano de
Fiscalizacin
Superior del
Congreso del
Estado de
Chiapas (OFSCE)
Revisar y fiscalizar las cuentas pblicas del estado
y municipios, sobre el origen y aplicacin de los
recursos pblicos, as como el cumplimiento de los
objetivos y metas establecidos, con el fin de lograr la
transparencia en la rendicin de cuentas e informar
con veracidad, imparcialidad y oportunidad al H.
Congreso del Estado y a la sociedad, en los trminos de
la legislacin vigente.
rgano de
Fiscalizacin
Superior del
Estado de Puebla
(OFSPUE)
Garantizar la transparencia del ejercicio del erario
mediante su rigurosa vigilancia, en beneficio de la
credibilidad y confianza de la sociedad.
rgano Superior
de Fiscalizacin
del Estado de
Tabasco (OSFE)
Somos la institucin que mediante el ejercicio de las
facultades y atribuciones conferidas en las disposiciones
legales y conforme a los valores institucionales, lleva a
cabo la revisin, fiscalizacin y auditora de las cuentas
pblicas; fomenta la cultura de rendicin de cuentas y
la transparencia de la gestin pblica, as como el
desarrollo profesional de nuestro personal.
b) Analizar del entorno o ambiente externo de la institucin para
identificar las oportunidades y amenazas.
c) Analizar la realidad interna para determinar las fortalezas y
debilidades; esto es, el diagnstico de los recursos, capacidades y
aptitudes de la organizacin.
d) Identificar y determinar objetivos estratgicos, la seleccin de las
estrategias y los cursos de accin con sustento en las fortalezas a
efecto de neutralizar las debilidades, aprovechar las oportunidades y
contrarrestar las amenazas.
e) Planear el cambio, en virtud del proceso de transicin por el que
debe pasar toda la organizacin.
Contina...
99
Fuente: Enlaces a travs de la pgina de la ASOFIS, A.C., consultada el da 4 de junio de 2005
www.asofis.org.mx
rgano de
Fiscalizacin
Superior del
Estado de
Veracruz (ORFIS)
Generar, establecer y fortalecer una cultura de
fiscalizacin que garantice la ms alta rentabilidad
social de los recursos pblicos y consolide la confianza
de la sociedad en las instituciones del Estado.
Auditora
Superior de la
Federacin
Informar veraz y oportunamente a la Cmara de
diputados y a la sociedad sobre el resultado de la
revisin del origen y aplicacin de los recursos pblicos
y del cumplimiento de los objetivos y metas; inducir el
manejo eficaz, productivo y honesto de los mismos; y
promover la transparencia y la rendicin de cuentas
por parte de los Poderes de la Unin y de los entes
pblicos federales en beneficio de la poblacin a los
que tienen el privilegio de servir.
La planeacin del cambio es requisito indispensable en este proceso. La
estructura organizacional debe cambiar y como mencion anteriormente
debe ser visualizada y planeada desde que se bosquejan los proyectos de
reformas legales para la creacin de los entes de fiscalizacin superior,
principalmente por las siguientes razones:
Deben tomarse en cuenta las capacidades de la organizacin que
desaparece (Contadura Mayor de Hacienda, de Glosa, etc.).
Identificar el capital humano e intelectual para ser aprovechado en
la nueva organizacin.
Identificar las buenas prcticas que deben conservarse.
Documentar las lecciones aprendidas.
Prever el destino que tendr el capital humano que no tendr
cabida en la nueva organizacin.
De igual forma deben tenerse presente requerimientos del nuevo ente,
como son:
100
Identificar requerimientos de trabajo de las nuevas atribuciones.
Identificar los requerimientos de nuevas habilidades y aptitudes.
Aplicar tecnologa de la informacin.
Profesionalizar al personal; formarlo en aspectos de tica, y ejercer
una auditora gubernamental profesional con sustento en normas
tcnicas y de gestin de calidad.
Desarrollar un sistema de remuneraciones acorde con la naturaleza
de la funcin.
Contar con instalaciones apropiadas.
Algo que no debe olvidarse es que el propio diseo de la estructura
organizacional del ente superior de fiscalizacin constituye una estrategia
para el logro de sus objetivos.
Como ciudadano interesado en este tema, me he cuestionado y tratado de
responder lo siguiente:
Cules reas deben estar
siempre presentes en toda
estructura organizacional
de los entes de fiscalizacin
superior?
Auditoria: Con apoyo en normas tcnicas,
prcticas ticas del personal.
Planeacin Institucional: Para el desarrollo
y consolidacion del ente, promoviendo
la profesionalizacion del personal y la
aplicacin de normas tcnicas.
Tecnologa de la Informacin: Para apoyo
a todas las reas y de forma directa a las
reas fiscalizadoras.
Jurdico: Para atender las nuevas
atribuciones sancionatorias y resarcitorias.
Administracin: Principalmente cuando
se cunta con autonomia financiera y
persupuestal.
Contralora Interna: Como control preventivo
y de apoyo en la relacin con el rgano de
gobierno del congreso estatal.
Relaciones Institucionales:Para vincular al ente
con otros similares y otras organizaciones y
difundir sus actividades y resultados
Contina...
101
A qu niveles?
Las operativas pueden ubicarse como
direcciones y las de apoyo como unidades.
Por qu siendo un
ente eminentemente
fiscalizador, las leyes de
fiscalizacin superior
normalmente mencionan
a las unidades de
administracin y jurdicas?
La existecia de las unidades de
administracin y jurdicas en los textos de
las leyes de fiscalizacion superior obedece
a la simple transcripcin que se hizo del
modelo federal; sin embargo en algunos
casos es contradictorio en razn de que el
ente no cuenta con autonoma financiera
ni presupuestal por lo que se puede decir
que est de ms y en espera de que en un
futuro se logre esa autonoma.
Cmo influye la estructura
misma de la Administracin
Pblica de cada estado en
el diseo organizacional
de su ente de fiscalizacin
superior?
La influencia se da en razn de que las
direcciones o departamentos estn creados
atendiendo al poder o los sectores a que
pertenecen las secretaras as como a su
figura jurdica. En algunos casos tambin
influye la conformacion de la Comisin o
Comisiones de Hacienda o de Vigilancia
A qu obedece que se
tengan uno o ms auditores
o fiscales especiales?
Esto es un reflejo de la composicin politica
del Congreso estatal en el momento de
redactar las propuestas o proyectos de
ley, buscando un equilibrio nombrando
uno o ms segn el nmero de partidos
con presencia en el Congreso. En pocas
ocasiones el factor de disponibilidad
presupuestal se toma en cuenta. Como
ciudadanos resentimos el costo de nuevas
plazas.
Cul es el rol que deben
desarrollar las comisiones
de vigilancia o inspectoras
de hacienda en este
proceso?
Debieran proveer lo necesario para contar
con un ente de fiscalizacin superior
moderno, que les pueda aportar productos
de calidad, conforme a la ley. Para ello deben
volverse promotores del desarrollo de estos
entes y no sus principales detractores ante
la sociedad, lo que desgasta la confianza y
credibilidad que pueden estar ganando.
102
La mejor definicin de locura que conozco es pretender
obtener resultados distintos haciendo lo mismo
Albert Einstein
Reflexiones finales
De acuerdo con las consultas de las pginas electrnicas de los entes de
fiscalizacin superior disponibles, un elemento que vara sustancialmente
son sus estructuras orgnicas.
Se pueden encontrar lo mismo una replica casi al carbn de la estructura
de la Auditora Superior de la Federacin, adaptaciones de una estructura
orgnica existente anteriormente donde slo se incrustaron los nuevos cargos
sealados en la ley respectiva. Tambin podemos observar estructuras que
si bien fueron pensadas cuidadosamente, al final pudo ms la inercia de la
costumbre y slo cambiaron de nombre algunas reas.
De algo s debemos estar seguros: la entrada en vigor de las nuevas leyes
de fiscalizacin superior traen consigo la exigencia de organizaciones ms
dinmicas, y sobre todo que aprendan a adaptarse a las exigencias de la
sociedad plasmadas en las propias leyes.
El diseo de las organizaciones emana de una visin global () plasmada
en un plan que contiene un conjunto claro de objetivos estratgicos. La
meta del diseo organizacional es idear un grupo de estructuras y procesos
formales que, en combinacin con el entorno operativo informal que resulte
adecuado, proporcione al personal los conocimientos, la gua y la motivacin
para ejecutar el trabajo requerido y as alcanzar los objetivos estratgicos.
9
En la anterior cita se identifican dos aspectos de la organizacin que no
deben ignorarse: la eficacia del diseo en relacin con la ejecucin del
trabajo requerido por los objetivos estratgicos y el efecto en los individuos,
las relaciones grupales y la propia dinmica de la organizacin.
9
Nadler y Tushman. El Diseo Organizacional como Arma Competitiva. Oxford University Press, 1999, pp.
12-13
103
Al crearse el ente de fiscalizacin superior, obligadamente se da un
cambio, toda vez que se extingue una organizacin para dejar su lugar a
otra incluso ms fuerte en trminos de atribuciones y que generalmente debe
ser atendida por el mismo talento humano que exista en la organizacin
anterior, al menos en sus inicios. Para que el diseo de la organizacin sea
una herramienta que apoye la transformacin de la estrategia en realidad,
el proceso de diseo debe empezarse cuando se hayan bien articulado la
visin global, determinado y comunicado las estrategias, e identificado los
objetivos estratgicos, como ya se mencion, desde que se estn trabajando
las propuestas de reformas legales para la creacin del ente superior de
fiscalizacin.
Los mejores diseos aprovechan los conocimientos, la experiencia y
pericia del personal de toda la organizacin.
10
Las entidades de fiscalizacin superior, deben usar de manera creativa
las nuevas herramientas administrativas y tecnolgicas, que le permitan
atender a sus proveedores de insumos (entes fiscalizables-cuenta pblica)
elevar la calidad de sus procesos (auditoras) y productos finales (informes);
su poblacin objetivo (ciudadanos, diputados, entes fiscalizables).
Estas nuevas estructuras deben implamentarse de manera oportuna, para
evitar que sus capacidades sean rebasadas y se conviertan en organizaciones
inoperantes, no obstante haber efectuado esfuerzos de planeacin que se
quedan en eso, planes en espera de ser ejecutados que en ocasiones son
casi rehenes de la desicin de personas externas al ente y con prioridades de
tipo poltico: los diputados de las comisiones de Vigilancia o Hacienda y los
integrantes de los rganos de gobierno de los congresos estatales.
La credibilidad y confianza de la ciudadana se ganar con hechos
concretos que puedan sentir de manera directa, no a travs de un tercero
que opina que todo se lleva a cabo de conformidad con la norma. Debe
entenderse que la ciudadana percibe de manera ms directa los beneficios
a travs de los servicios pblicos que recibe tanto fuera como dentro de sus
10
Ibid p 14
104
11
rgano Superior de Fiscalizacin de Nayarit. Plan de Desarrollo Institucional; impresin auspiciada por la
Agencia para el desarrollo Internacioonal de los Estados Unidos (USAID) a travs del Proyecto Atlatl. Enero
de 2004.p 47.
hogares; ante evidencias inobjetables de corrupcin y prcticas deshonestas,
de poco valen las certificaciones de calidad. Deben buscarse otras maneras
de ganarse la confianza de la ciudadana. Mayor credibilidad de los
resultados y confianza en sus acciones deben ser parte de la visin de los
entes de fiscalizacin superior de nuestro pas.

De los estados que conforman la regin sur- sureste (Campeche, Chiapas,
Oaxaca, Tabasco, Quintana Roo y Yucatn) slo en dos no se han creado
entidades de fiscalizacin superior (Oaxaca y Yucatn); de igual forma se
observan resultados de procesos de planeacin estratgica en los entes de
esos estados, y tres de ellos tienen disponibles los resultados de dicho trabajo
en sus pginas electrnicas.
Aun cuando al parecer el sistema poltico mexicano an no est preparado
para este tipo de entes, se debe pugnar por las reformas legales que garanticen
la creacin de entidades de fiscalizacin en todo el pas, acompaado de un
Sistema Nacional de Rendicin de Cuentas y de Fiscalizacin Superior. Quiz
este futuro cercano es lo que ven como amenaza algunos diputados locales,
que aspiran a ser presidentes municipales.
Un buen ejemplo disponible del proceso de planeacin estratgica en un
ente de fiscalizacin superior se encuentra en el documento denominado
Plan Estratgico de Desarrollo Institucional del rgano Superior de
Fiscalizacin del Estado de Nayarit,
11
principalmente porque se apoya en
modelos y herramientas administrativas ms actuales sobre planeacin y
direccion estratgica. Ms adelante incluyo el esquema relacionado con
el anlisis funcional y sistmico de un ente de fiscalizacin superior, en
el cual se identifican cinco sistemas y la interrelacin de las funciones de
cada uno de ellos, lo que nos da una idea de cmo puede disearse la
estructura organizacional a partir de estas interrelaciones y de los niveles
de responsabilidad, que es donde se establecen los componentes del perfil
estratgico de toda organizacin.
105
106
En el presente la tarea es lograr el pleno desarrollo de los entes de
fiscalizacin superior que en los ltimos cinco aos van haciendo camino
hasta lograr su consolidacin. La sociedad espera mucho de ellos y sa
es una tarea pendiente a la que debe prestarse atencin. Qu es lo que
el ciudadano comn espera de la actuacin de estos entes, sobre todo si
algunos diputados federales creen que la finalidad de la Auditora Superior
de la Federacin es meter al bote a todo el se denuncie?.
12

Las tareas de promocin de la cultura de rendicin de cuentas y la
transparencia son inherentes a la naturaleza de los propios entes de
fiscalizacin superior, de all que debe atenderse la difusin de sus
actividades, atribuciones y resultados, mediante un programa de difusin
tanto a nivel interno como externo. Para terminar, a continuacin presento
dos esquemas con alternativas que pueden ser tomadas en cuenta en esta
tarea.
12
Memoria de los trabajos de anlisis al Informe del Resultado de la Revisin y Fiscalizacin Superior de la
Cuenta Pblica 2002. Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior de la Federacin. p 570
107
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E
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S

109
BIBLIOGRAFA
- Apreza Reyes, Martha La Auditora Superior de la Federacin: Una Mirada
desde los rganos Constitucionales Autnomos Primer Lugar del Cuarto
Certamen Nacional sobre Fiscalizacin Superior y Rendicin de Cuentas.
www.asf.gob,mx
- Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior de la Federacin,
Memoria de los trabajos de anlisis al Informe del Resultado de la Revisin y
Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2002.
- Olmedo Arcega, Marco A. La Comisin de Vigilancia de un rgano
de Fiscalizacin Superior Ponencia presentada en el I Foro Regional
de Comisiones de Vigilancia Legislativa de los Estados de: Campeche,
Chiapas, Oaxaca, Tabasco, Quintana Roo y Yucatn Organizada en la Cd. de
Campeche, Camp. por el Poder Legislativo de Campeche, Innovacin Mxico,
Proyecto Atlatl, el 11 de marzo de 2005.
- Figueroa Neri, Aime Cuenta Pblica, Evaluando el Laberinto legal de la
Fiscalizacin Superior. Trabajo efectuado por un equipo de investigadores
de la Universidad de Guadalajara. El reporte de presentacin fue consultado
el da 19 de mayo de 2005, en la pgina electrnica www.udg.edu
- INTOSAI: Declaracin de Lima. Organizacin Internacional de Organismos
Superiores de Auditoria);
http://www.intosai.org/Level2/2_LIMADs.html
- Instituto Latinoamericano de Ciencias Fiscalizadoras (ILACIF). Manual
Latinoamericano de Auditora Profesional en el Sector Pblico pp.405-406
www.respondanet.com/spanish/anti_corrupcion/informes/articulos/
manual_auditoria_info.htm
- Nadler y Tushman, El Diseo Organizacional como Arma Competitiva.-
Oxford University Press, 1999.
110
- rgano Superior de Fiscalizacin de Nayarit. Plan de Desarrollo
Institucional. Impresin auspiciada por la Agencia para el desarrollo
Internacional de Estados Unidos (USAID) a travs del Proyecto Atlatl. Enero
de 2004.
-http://www.sanpedro.gob.mx/ligasInteres/convencionHacendaria/
diagnostico.pdf
- http://cnh.gob.mx/documentos/8/5/art/archivos/1dc8neax.html
La publicacin del libro de los ensayos ganadores
del Quinto Certamen Nacional de Ensayo sobre
Fiscalizacin Superior y Rendicin de Cuentas
termin de imprimirse en el mes de marzo de 2006,
en Helvtica Impresos, S.A. de C.V.
Tel.: 19 92 05 29
Esta edicin consta de 2,500 ejemplares

5o. Certamen Nacional Sobre Fiscalización y Rendición de Cuentas

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