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Gobierno digital para

la inclusion
Prof. Antonio A. Martino

Università di Pisa
IIEFGS
martino@sp.unipi.it
Gobierno digital para el desarrollo

El e-government (gobierno digital) es una oportunidad


tecnológica para la reforma de las relaciones los poderes del
Estado y con relación a los ciudadanos. Sobre la base de las
mejores practicas ya existentes (best practicies) se ha
enunciado un modelo ideal que puede ser aplicado en los
países en vía de desarrollo adecuándolo al contexto
El gobierno digital supone costos de implantación y
formación pero puede ser visto también como una
oportunidad de desarrollo pues permite una notable mejora
en la relación Administración Publica – ciudadano y
empresas y Administración Publica – Administración
Publica. La inclusión consiste en ser ciudadano a pleno
titulo
Past e-government experiences

• To modify general
legislation
• To modify administrative
laws
• To modify competencies
and jurisdiction of
administrations and their
organization
• To introduce new
regulation
• Training of human
resources
• To invest in ICT projects
Regulation
Financing Organization

Change Competence
Management &Jurisdiction

Fixed Human
Capital Resource
Technology
Las nuevas Tecnologías Comunicación e Información (TCI)
son una ocasión y un medio excepcional para la
transformación estratégica de la Administración Publica en
lo que se ha denominado gobierno digital.
Un programa de gobierno digital es ante todo un proyecto de
políticas publicas en el cual se imaginan escenarios, se
programan acciones y se actúan relaciones eficientes
dentro de la administración y en relación con los
ciudadanos y las empresas
Dado que todas las ciencias sociales son empíricas, este
modelo ideal sirve solo como tal y necesita una
contextualizacion de región, de país, de institución y de
momento que solo los propios miembros de la
Administración publica pueden hacer.
La producción típica de la Administración publica es una política de servicio
en la cual se deben adecuar los recursos humanos (vacantes, skill,
turnover) en términos normativos normas generales, normas técnicas,
praxis administrativas consolidadas y adecuadas a la situación y con
relación a factores de información completos, coherentes y no redundantes,
inmediatamente disponibles con un orden administrativo exógeno
compatible. Para adecuarla a los mejores usos de las TCI se requieren
cambios de adecuación en el “proceso”: modificaciones normativas,
innovación organizativa y tecnológica y de “producto”: evolución de las
relaciones derechos/deberes entre la Administración y la Sociedad
modificando las políticas sectoriales.
Toda Administración produce legacies en la estratificación
productiva de una organización compleja que son el resultado da las
diferentes velocidades de adaptación frente a la definición de nuevas
políticas en base a las nuevas exigencias sociales
Relación entre Administración y Sociedad
Desde un perfil organizativo es posible descomponer los procesos de
servio destinados a conseguir las políticas especificas en sus principales
componentes de back y front office para distinguir las modalidades
organtizativas más típicas de la producción de la Administración en
aquellas formas de soporte organizativo a través del cual se instauran y
mantiene relaciones con el publico y las empresas.
Government

Business Citizen
Obviamente las relaciones que nos interesan son del tipo G2G, esto es
dentro de la propia Administración, G2B relaciones entre Administración
y Empresas y G2C relaciones entre Administración y Ciudadanos el
B2C lo hemos puesto en otro color pues interesa menos directamente,
pero no puede olvidarse que existe y que a medida que se privatizan
servicios la Administración debe vigilar como una Autority eficaz
Todos comunican con todos, dentro de la
organizacion (Intranet) y con el exterior

Ciudadano

Bancos Empresas

Administracion Publica
(Gobierno) Todos los
poderes
La vida social de los ciudadanos y el
ciclo productivo de las empresas
puede ser mas o menos regulado
para cada especifico derecho – deber
ligado a un evento civil o a una de las
fases de la actividad productiva y
activa un intercambio de
informaciones entre la Administración
y los sujetos involucrados
“Life events” approach for citizens
Birth certificate Tax
information
 Birth Citizenship Real estate taxation
Filing for tax returns
Unemploym
ent benefits Tax payments
 Education
Job search
Marriage certificate
Curricula  Transport
Adoption
University  Job
Admission criteria  Tax
Grants Drivinglicence
Car registration
 Marriage  National Health Service registration
 Medical
expenses exemption
 House  National insurance contributions
Building licence  Healt
Mortgage benefits h  Culture & sport
Housing renovation  Travel
Pension
rebates  Pension
schemes
Old age benefits
Funeral
Inheritanc  Death
e
La brecha digital y la emergencia económica

La mayor parte de las disciplinas que sustentan el gobierno digital son


ciencias sociales. Las ciencias sociales son por definición empíricas
(aunque no siempre se comporten como tales). Por lo tanto los datos
de hecho son cruciales para cualquier planteo de gobierno digital que
pretenda un mínimo de sustentación científica. Existe una enorme
diferencia con respecto al uso y la explotación de las TCI que puede
ser resumida en estos datos aproximados: mas del 80 % de todo el
trafico de intercambio de informaciones por vía electrónica se efectúa
en el hemisferio norte. Casi el 50 % de ese 80 % del trafico se
concentra en EEUU y Canadá.
La crisis económica que atraviesa todo el globo es
particularmente sensible en aquellos países en vías de desarrollo que
además tienen una deuda externa notable, como todos los del
Mercosur.
El gobierno digital puede ser una ocasión de ahorro concreto de tiempo,
esfuerzos, recursos, divisas a condición que se realice con un plan
sustentable y con standard internacionales que garanticen la conectividad
de cualquier política concreta. Es mas, además del ejemplo que la
Administración puede dar hacia la sociedad, genera actividades y confianza
que es el recurso más escaso en tiempo de crisis.
Con el mismo presupuesto que se financia un mediocre desempeño con
burócratas frustrados y una sociedad civil exasperada se puede programar
una reforma sustentable de buenos rendimientos. A varias condiciones.
•La primera es una cuidadosa planificación
•La segunda: la adopción de standard internacionales que garanticen la
conectividad.
•La tercera: la adopción de una serie de medidas normativo-organizativas
que no pueden faltar y a las cuales vamos a dedicar el resto de la
exposición.
V Los fundamentos
normativos para un Gobierno
Digital

El gobierno digital para el desarrollo va


entendido también como incentivo a
la consolidación democrática en los
países donde pretende implantarse.
Para su funcionamiento son
necesarios algunos requerimientos de
tipo técnico jurídico – político –
organizativo.
Los puntos del plan de e-gov.
exportable

 Portales informativos
 Portales para erogar
servidios  Integracion de los
 Redes nacionales registros
 Informatizacion de los  Indice nacional de
gobiernos locales Registros
 Acceso a los servicios de  Sistemas de
Registros intercambios: todos con
todos. Niveles de acceso,
privacidad
 e-procurement
 Formacion de base
 Formacion especializada
“Life events” approach for
companies Bankruptcy
M&A



Export/Import
licence  Innovation/
Export financing  R&D

Finance  Export/Impo R&D


Venture capital rt
Patents
Tax benefits  Human
VAT Resources
 Financing
Hiring
Taxation Training
Company
Redundancy
registration Land development
licence
 Real
 Company Environmental
start up Estate
impact certification
Safety certification
V. 3 Los estándares.
Soluciones internacionales

Para limitar las peores praxis,


para hacer de la normativa
una ayuda y no un obstáculo
al gobierno digital el punto de
partida ineluctable es el
reconocimiento del valor La estandarizacion es un criterio
jurídico del documento que se expresa a nivel
electrónico y por sintáctico; parte de los
consecuencia la firma digital. elementos sintácticos de
Si analizamos el orden cualquier documento vistos
jurídico como un enorme por un organismo de
hipertexto aparecen sus Naciones Unidas que se
dimensiones sintácticas ocupa de estándares
semánticas y pragmáticas. eléctricos y por esa razón la
norma ISO 7498 regula la
ITUT (antiguamente CCITT),
como recomendación X200
Es un modelo estratificado de funcionamiento de para la interconexión de
redes abiertas. De este modelo de referencia de protocolos y de relaciones
lógicas de comunicación entre dos sistemas se definen las siete capas de
un documento electrónico. De aquí se ha pasado a enunciar los criterios
de seguridad que tiene que tener un sistema para transmitir documentos, o
si se quiere, los criterios de seguridad que tiene que tener los documentos
transmitidos. La ventaja consiste en el hecho que alguna de estas capas
contienen noticias sobre el proprio documento transmitido, vale decir son
auto referentes y permiten determinar la completitud y la intangibilidad.
Obviamente no bastan y se requieren criterios más precisos y uniformes
para el reconocimiento del valor jurídico de un documento electrónico y
para la validez de las diferentes formas de reconocimiento de la autoria del
documento.
V. 5. El centro de todo el gobierno electrónico es el
reconocimiento del valor jurídico del documento
electrónico y la posibilidad del reconocimiento de la
autoria (firma digital)

Esto permite la creación, Algunos países han ya


circulación, archivo y comenzado la certificación
recuperación de la on line, otros han
documentación electrónica, la automatizado los
validez de las notificaciones, procedimientos de modo tal
de los certificados y de la que aun expiden papel,
misma legislación y – en pero todo el procedimiento
tiempos breves – de la es automático
publicación y la relativa
publicidad.
En el centro de toda esta actividad de convergencia el paso principal es el
reconocimiento del valor jurídico del documento electrónico. La definición de
documento sigue siendo la de Carnelutti “ es una cosa que representa un
acto jurídico” y es importante recordar que se trata de una “cosa” un trozo
de papel, un conjunto de ferritas orientados magnéticamente, la superficie
de un CD modificada por un rayo láser... Esto es el documento existe en el
tiempo y en el espacio. Por eso puede ser cancelado, borrado, falsificado,
apropiado, dañado y destruido
Pero el soporte electrónico cobra sus precios. Por ejemplo, el modo de
indicar la autoria de un documento, la llamada “firma electrónica”
La firma electrónica no es mas que una forma de encriptacion, esto
es de aplicar un procedimiento de transformación a un texto claro para que
sea irreconocible a terceros no queridos
Dos nuevos elementos completan el reconocimiento y la circulación de la
documentación digital: el protocolo digital y la cédula de identidad
electrónica.
Satisfechos estos elementos básicos es posible construir validamente todas
las relaciones de tipo. G2C2G e G2B2G, G2G Esto es las relaciones de
la Administración consigo misma, con las empresas y con los ciudadanos y
viceversa.
Acciones de informatizacion destinadas a mejorar la eficacia operativa
interna de los respectivos entes
Acciones orientas a informatizar la erogación de servicios a los ciudadanos
y a las empresas [ y que muchas veces son una integración entre
administraciones]
Acciones orientadas a permitir el acceso telematico de los usuarios finales a
los servicios de la Administración publica
Mejorar la participacion del ciudadano
a traves de nuevos medios

Gradualidad
Servicios a
Gobierno Standarizacion
Empresas
Digital No hay
ciudadadan sectores
os excluidos

Transformaciones en la organizacion del Estado


(Federalismo) y entre Estados
Administracion
Publica

E-commerce

E-justicia E-government e- Voto electronico


Proceso democracy
telematico

Nuevas formas de
E- federalism participacion
Lo primero a afrontar
 Fisco telematico Las
declaraciones de reditos
son presentadas via
electronica
 Catastros
 Documento de identitad
electronico Validez del
documento electronico y
la firma digital. Y que sea
una sola para la
Administracion, los
privados, las empresas,
los individuos.
Principios elementales que deben
seguirse en la implantacion juridico
organizativa del gobierno digital
 Subsidiariedad
 flexibilidad en la organización y en al
administración
 Coordinacion
 Participación de las empresas y los ciudadanos
 Transparencia administrativa

Estos principios para ser eficaces necesitan dos


condiciones: la modernización tecnológica y la
formación permanente del personal a todos los niveles
1. La subsidiariedad, vale decir la gestión administrativa debe colocarse
para cada problema o actuación en el ámbito más descentralizado posible
donde sea posible cumplirlo eficazmente. Los poderes locales deben asumir
en el proprio ámbito todo aquello que sean capaces de hacer y transferir al
ámbito superior solo lo que no puedan actuar solos. El principio se aplica en
cada nudo de la relación jerárquica llegando al ámbito nacional que deberá
transferir – a su vez – solo lo indispensable como podría ser una moneda
común para negociar los flujos financieros globales.
Obviamente la decisión de cual sea el ámbito mas adecuado es política y no
técnica, pero la técnica provee los parámetros de posibilidad y eficiencia. La
subsidiariedad se propone sea en modo vertical que horizontal. 2.
flexibilidad en la organización y en al administración. Se pasa de un
Estrado que hace solo decretos a uno que trata, negocia. Las unidades de
intervención en materias estratégicas deben parecerse siempre mas a task
forces que se crean para un propósito determinado, pero que están listas
para reconvertirse si existe la necesidad: las empresas funcionan ya como
redes, el gobierno debe hacer otro tanto.
3. coordinacion, que incluye nuevas formas de jerarquía en las cuales se
especifican las reglas de prioridad (por ejemplo la parte civil, la militar, la
sanidad, etc.) 4. participación de las empresas y los ciudadanos no se
trata de un estado de asamblea permanente ni de la falsa idea de la
democracia directa. La mayor parte de los ciudadano no se interesan de las
cosas publicas y mucho menos están dispuestos a perder su tiempo en ello.
Los ciudadanos son todos iguales frente al voto, pero en el actuar social
tienen posiciones ocupan lugares, están agrupados, como las empresas.
Existen modos de agregar consensos a través de entidades intermedias y
voluntarias con las cuales es interesante mantener información bidireccional
antes de tomar una decisión que afecte a esa parte de la comunidad o de
las empresas. 5. transparencia administrativa, lo que no significa
ingenuidad o falta de seguridad sino solo la posibilidad de controlar en todo
momento (aun a posteriori, pero sobre todo a priori) la cadena de
decisiones y la documentación relativa.
V.7 Como reducir y poner orden en
las normas que deben ser aplicadas
al gobierno digital. El circulo virtuoso
Dijimos ya un punto importante del gobierno digital consiste en
la revisión del ordenamiento en vigor en el país que lo adopta
al de a) incorporar los criterios mínimos enumerados supra y b)
reducir el grado de contaminación legislativa del propio
sistema.
A tal fin existen ya diferentes experiencias
internacionales que van desde la institucionalización de una
oficina permanente destinada a la calidad de la legislación,
como en Italia, a la experiencia británica de la Comisión de
Redacción a la norteamericana del Libro de las leyes a la
experiencia argentina del Digesto (ley 24967). A través de la
adopción de un manual de redacción de textos legislativos
La existencia de Manuales, hará que las normas creadas según estos
manuales tendrá una sintaxis previsible y clasificables y tendrá
incorporados datos sobre el proprio documento. Los elementos
constitutivos del documento normativo pertenecientes a una misma clase
como el titulo, la parte, los artículos y los incisos constituyen datos
indentificatorios en si mismos del documento y pueden ser asociados a
esos otros datos que enriquezcan o califiquen el contenido. Esto
consentirá el archivo, el marcado y la recuperacion de datos conforme a
un lenguaje de marcado que hoy es un estándar de hecho en el mundo: el
XML (Extensible markup language).
Este lenguaje ofrece la posibilidad de definir estructuras por clase
homogéneas de documente y crea vínculos de corrección estructural
sobre una clase de documentos a través de un mecanismo de definición
de reglas denominado document type definition (DTD): cada conjunto de
documentos que presenta características uniformes puede ser escrito con
un especifico DTD.
En definitiva los documentos legislativos serán estructurados, esto es que
posean una estructura especifica de encabezamiento, fórmulas iniciales,
articulados, fórmulas finales y eventuales anexos. Todo con rigurosos
vínculos de obligatoriedad de su presencia y del orden en el cual aparecen.
Con el tiempo el numero de documentos estructurados ira creciendo hasta
ser mayor de los no estructurados. Además, como se puede notar, la
primera regla de aplicación para la DTD es justamente el respeto o no de un
criterio uniforme de redacción. Las DTD luego se irán afinando en cada una
de las categorías jurídicas y esto será labor especifica de los especialistas
de cada disciplina y de cada aplicación en la Administración. Cuando
también las resoluciones y reglas internas administrativas sean escritas
siguiendo esta estructura se habrá creado un circulo virtuoso en el cual
cada disciplina y cada praxis aporta su propia DTD , la mayor parte de los
documentos legislativos serán creados conforme a criterios estándares y se
archivaran, transmitirán y recuperaran con los mismos criterios. La
experiencia italiana en materia es significativa (ver www.nir.it.)
V. 8. Los dos grandes
limites al gobierno digital
V. 8.1. La privacidad
El enorme poder que deriva de la concentración de
tantos datos personales fácilmente alcanzable debe ser
contrabalanceado con medidas de seguridad para el
tratamiento de documentos y bases de datos que
contengan datos personales o sensibles.
Cada banco de datos debe determinar niveles
de acceso según las responsabilides del operador y
barrera para los externos. Particular consideración
debe ser atribuida a los datos sensibles
particularmente tutelados. Existen ya leyes nacionales
y algunas tentativas de carácter internacional. También
aquí existen estándares internacionales que garantizan
a quienes operan fuera del proprio territorio.
V.8. 2 La brecha digital
Desde este punto de vista el gobierno digital no puede ser neutral y
debe considerar que esta brecha, si sigue creciendo, es un impedimento
proprio en el sentido de excluir muchos países y muchas áreas de muchos
países. Es mas la e-vocacy es una parte del gobierno digital como in
instrumento constituye también una oportunidad. El gobierno digital , sea
como oportunidad, sea como compromiso en la participación es una gran
oportunidad para el desarrollo a condición que desde el gobierno nacional
hasta los gobiernos locales de aplique una política horizontal y vertical de
subsidiariedad, se usen los estándares de interoperariblidad, se compartan
los datos, se invierta en la formación, se piense y se programe antes de
hacer. Allí donde no llegan las redes aun por razones de escasa cultura
informática pueden crearse kioscos ciudadanos que pueden dar datos,
entregar y recibir formularios y certificados en materia administrativa, cívica,
sanitaria, fiscal, etc. a pacto que haya un programa nacional claro, breve y
rígido de compatibilidad de estándares de la interconexión y de la seguridad.
Gobierno digital y governance

El gobierno digital es el resultado de poner los


recursos y los medios que dan las TCI en el
sector publico y bien puede ser visto como uso
de politicas publicas para mejorar la calidad
del tipo de gobierno, democracia, por ejemplo
y las relaciones dentro del gobierno y entre
gobernantes y gobernados
. En las democracias contemporáneas el
pluralismo de los intereses y la fragmentacion
de las sedes de decisión difícilmente pueden
ser reconducidas en una arquitectura
institucional sólida y coherente. Desde el
punto de vista prescriptivo esto obliga a
identificar y promover redes capaces de tener
en contacto a todos los que tengan intereses,
opiniones y reacciones diferentes para
promover formas de ajuste reciproco.
En estas telarañas de interacciones de actores en red, por lo
general se esta muy preocupados por la seguridad, pero
también pueden aparecer vetos injustificados o improvisados
en la cadena de decisiones
La caja de instrumentos del analista de la políticas publicas se
enriquece si además de los recursos tradicionales del análisis
racional de las decisiones: los análisis costos beneficios
Para explicar los diferentes recorridos y grados de desarrollo
del gobierno digital es necesario no solo conocer los recursos
que ofrecen las TCI sino también aquellos saberes y las
técnicas con las cuales en esos países se ha actuado el
Gobierno, digital o no.
El gobierno digital no es solo una política
publica es también un medio poderoso
che puede influenciar la manera como se
tramitan las otras políticas. Las
modalidades de ingresar en agenda los
temas, las sedes para la constitución del
consenso, la información sobre el iter
formal de las medidas puede dar una
mayor valoración directa por parte de los
interesados.
La OCDE ha constituido en 1990 un soporte
para los países miembros ofreciendo
conocimientos específicos y análisis
comparativos en términos de eficiencia,
responsabilidad y efectividad. El programa
llamado PUMA, esto es Public Management
Service promueve y monitorea las
innovaciones del Manegement del sector
publico y representa un punto de referencia
no solo para los países participantes sino para
todos los países que quieren lograr eficiencia
en el gobierno digital. Dentro de este
programa han surgido subprogramas aun mas
específicos como el AIR, Análisis del Impacto
de la Reglamentación.
La democracia digital
Desde las primeras experiencias mas teoricas que practicas
hasta los primeros analisis del fenomeno se siente la necesidad
de establecer en qué punto estan las experiencias de la
democracia digital, qué ha habido de exagerado en las
previsiones, qué agregan las nuevas tecnologias, como es el
comportamiento politico en el gobierno digital
El tema de la participacion siempre estuvo en el centro de la
atencion de la democracia. Siempre ha dado lugar a discusiones
entre los participacionistas desde Rousseau hasta los modernos
teoricos de la “democracia fuerte” y los que consideran que a la
mayor parte de los ciudadanos la cosa publica interesa poco y
por tanto son incompetentes, como Sartori o Dahl . Las nuevas
tecnologias reproponen el problema y algunos sostienen que
son la solucion esperada para una mayor participacion, otros
que la apatia politica se puede palpar mejor con la abundancia
de posibilidades de participacion
Se puede decir que en Estados Unidos han surgido las mayores
experiencias de nuevas formas de organizacion social a traves de las
community networks. En Europa el desarrollo de las tecnologias de
informacion se ha dado sobretodo a nivel de gobierno local (Municipios) y
ha consistido mas bien en aligerar el peso de los ciudadanos en cumplir
tramites burocraticos y en garantizar el acceso generalizado a la
documentacion publica.
En pocos annos la atencion de los gobiernos se focalizo sobre la
comunicacion publica y en la erogacion de servicios on line . Cierto es que
el pasado decenio ha sido, en las democracias mas avanzadas la crisis de
la legitimacion y el consenso de las instituciones publicas y
concomitantemente la profunda transformacion de los medios y de las
formas tradicionales de la comunicion politica
El voto electronico es una de las realizacion
mas significativas desde el punto de visto de
la e-democracy y tiene tantas ventajas que se
hace dificil comprender el porqué de tanto
retraso. Pero el voto electronico es solo la
activacion por medios modernos de un
proceso tradicional como el votar. La
participacion politica se jugara en campos
mas complejos como los de la inclusion y la
participacion a decisiones politicas
importantes, no solo a la designacion de
personas para ocupar cargos publicos
El nivel medio es de 1.62 y los países
industrializados se encuentran a la cabeza
con números muy superiores: 3.11 para USA
y 2.60 para todo el Norte América. Australia
esta en 2.60, Nueva Zelandia en 2,59;
Singapore en 2,58; Noruega en 2. 55; Canadá
en 2,52; Inglaterra en también en 2.52;
Holanda un punto menos 2,51, Dinamarca en
2,47; Alemania en 2, 46 e Italia en 2,21. En
el otro extremo se encuentra África con
países del 0, 84; El resto de Asia, por encima
del 1, como América Latina, pero lejos del
1,62, salvo el caso de México que supera esa
cifra
La relación que se esta creando entre control informático y control
jurídico político esta reasumida en las palabras de Lawrece
Lessig: “La arquitectura informática es un tipo de ley: determina
aquello que la gente puede o no puede hacer. Cuando son los
intereses comerciales a determinar la arquitectura, se viene a
crear un tipo de ley privatizado”[1] (un fuero diríamos con
términos jurídicos).
Los movimientos de “free software” y “opensource” si bien
aun minoritarios son un importante testimonio y defensa de los
valores de la Accountability democrática. Es cierto aun debemos
tomar en cuenta el vasto panorama de la Red, pero creo haber
planteado algunos temas que deberemos debelar en el futuro
próximo.
No obstante los importantes cambios que el gobierno
digital propone y contiene en si propio, el panorama mundial no
parece ser de una gran revolución en la relación
gobernantes/gobernados.
[1] Lessig, L. Code and other Laws of Ciberspace, New York,
Basil Book, 1999
La inclusión social tiene que ver con las
decisiones del Estado Nacional con respecto a
los Estados locales o Regiones. En la mayor
parte de los países de América Latina se trata
de Federalismo fallido o en algunos (como
Perú) pasar de un sistema unitario a otro con
mayor descentralización regional. Para eso van
aplicados los criterios de la subsidiaridad esto
es dar a las Regiones los instrumentos (redes
de banda ancha conexiones puntuales y la
formación de los empleados administrativos que
vayan a intervenir.
Por ejemplo: los documentos de identidad son
fáciles de hacer y faciles de distribuir en todo el
país. En Colombia obtener una cedula de
identidad tarda 6 meses en el Salvador 12
dólares. Un indocumentado es un excluso a
priori.