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LA SEGURIDAD EN LOS

CENTROS FEDERALES DE
READAPTACIN SOCIAL EN MXICO
Rodo/fo ]imnez Gonzdlez'
11 El inicio de una nueva politica penitenciaria en Mxico:
la creacin de los Centros Federales de Readaptacin Social
E
n 1991,elgobiernofederalcreelsistemadeCentrosFederalesdeRea-
daptaci6nSocial. Estesistemabuscabaimplementarla"mximasegu-
ridad" paracontrolara los reos ms peligrososdel pas, bajo un
rgimenestrictodevigilanciaydisciplina.Estanuevapolticapblica
sedebaaqueel antiguosistemapenitenciariosehabavueltoobsoleto frente
alaumentoypoderocrecientedelcrimenorganizadoy,en especial,del narco-
trfico
2

Parallevaracaboestesistemaseconstruyunaprisinejemplar,quecontaba
con unsofisticadodiseode seguridad,a la quese denominCentroFederal
deReadaptacinSocial N1Alrnoloya,en elmunicipiodeAlmoloyadejurez,
en elEstadode Mxico. Por otraparte,el entoncespresidenteCarlosSalinas
decretun nuevoreglamentopara losCentrosFederalesde ReadaptacinSocial,
yaqueseplaneabaconstruirvarioscentrosms.AlpenaldeAlmoloya-despus
rebautizadocomo"La Palma'- sgula construccindeotras prisionesde
"mximaseguridad",comoel Centro Federal de Readaptacin Social N2
PuenteGrande,en otubrede 1993,yelCentroFederal de ReadaptacinSocial
N3 Matamoros,en juniode 2000
3

Mtro. en Administracin y Polticas Pblicas del Centrode Investigacin y Docencias Econmicas, Mxico.
yactualfuncionarioenlaPresidenciadelaRepblica.
2 Antes de estos cambios, la pollticapenitenciaria se reglapor la Leyde NormasMnimas sobre Readaptacin
Social de Sentenciados de 1970. Enesteesquema. todos los reclusos. lo fueranpor delitos de ordenfederal o
comn. cumplansus condenasenlospenalesdelosestadosdelaRepblica.
3 Almoloya, ahorallamado La Palma, est ubicadoen el EstadodeMxico. aproximadamente a 25 kmde la
ciudaddeToluca. PuenteGrandese encuentraen el municipio de El Salto. Jalisco. a unos 18kmdeGuadala-
jara. Por su parte.Matamoros se ubicaen el estadodeTamaulipas, en el municipiodel mismonombre. a 17
kmde la ciudaddeMatamoros. Lostres centrostienencapacidad para 724 internos.
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Ladisciplinayvigilancia sobrelospresosdeterminque, ainiciosde2001,
losmediosdecomunicacincomenzaranadenunciarviolacionesalosderechos
humanosen LaPalma (en eseentoncesan llamadoAlmoloya), sobre todoa
partirdelosinformesdelaComisinNacionaldelosDerechosHumanos.Esta
comisindocumentqueesepenaleraunacrceldeexcepcin, dondeexista"el
nimode disponeren forma total del cuerpoylaconcienciadel penado?".
A pesarde que en 2001 sehaba logrado elobjetivode la polticapblica,
esdecir, elcontrol de los presos ms peligrosos para el pas, esemismo ao el
sistemamostrsusdebilidadesalescaparsede PuenteGrande(jalisco) unode
losprincipalesjefesdel narcotrfico:JoaqunGuzmnLoera, alias"ElChapo".
Este escapeseconsideruna fallaexcepcional, pero lamentablementelasfallas
del sistema no quedaron all.A partirde 2003,pocoa pocose fue relajando
tambinelcontrolenLaPalma"debidoaquealgunospresosfueron cooptando
aautoridadesycustodios,ydeestaforma encontraronmodosdeevadirlavigi-
lancia ylaaplicacinde lasreglas.Conelloseperdaelobjetivodelospenales
de mximaseguridad.
Este relajamientoquedde manifiestoel3 de mayode 2004,cuandofue
asesinadoen LaPalma elpresoAlbertoSoberanesRamos,yposteriormenteel
6 de otubrede esemismo ao, cuandofue asesinado Miguelngel Beltrn
Lugo, el"Cejagera",Estos dos reclusospertenecanalmismocrtel dedroga,
el de Sinaloa, presidido porel "Chapo" Guzmn", Msevidenciade que se
habra relajado elcontrolyladisciplinaen LaPalma fue lallamadatelefnica
que realizelnarcotraficanteOsiel Crdenasaunodelosprogramastelevisivos
de noticiasms importantesdel pas,el18deotubrede 2004,paradenunciar
la violacin asus derechos humanos? A pesar de quehabasignosde que se
comenzabaaperderelcontrolen LaPalma, no sehaban producidocambios
ni ajustes en el sistema, y muchomenossanciones considerables. Un tercer
asesinatoproducidoen LaPalma el31 de diciembrede 2004,eldel hermano
del"Chapo"Guzmn,corroborlanecesidadderevisarestapolticapblica. De
hecho, en un principiolasautoridades no leotorgaron muchaimportanciaa
este ltimocaso, comotampoco lo haban hechoconlos de las muertesde
Soberanesydel"Cejagera".Slocuandoesteasesinatoseconvirtienunescn-
dalo pblicoseempezarevisar lapolticaen torno alos penalesde mxima
seguridad.
4 Gustavo Castillo Garca, "EnAlmoloya buscandisponer decuerpo y concienciadelreo", en La Jornada, 2de
enero de2001.
5 Lafechaenque se habria perdido elcontrol de La Palmacoincide con lacapturaytrasladoaesta prisindel
peligrossimo lder del Crtel del Golfo. Osiel CrdenasGuillen. de quien se afirma que se habra adueado
delcontrol deesta prisin.
6 Paraobtener unpanoramade laguerra entre narcotraficantes. consltese laconferencia deprensa queofreci
elSubprocuradordeInvestigacinEspecializadaen Delincuencia Organizada(SIEDO) en laresidencia presi-
dencial el30de mayo de2005: www.presidencia.gob.mxlactividades/conferenciasl?contenido=I8593
7 Laposesin de telfonoscelulares estaba prohibida porel Reglamento de losCentrosFederalesde Readapta-
cinSocial del30deagosto de 1991,ensuartculo 115.
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21 El sistema en crisis: el caso del asesinato de Arturo Guzmn Loera
F
ue un solo caso el que precipit la revisin ymodificacin de lapoltica
pblicarespectoalosCentrosFederalesdeReadaptacinSocial.Estecaso,
e!deun asesinato ocurridoenLaPalma,fueconvirtindosepocoapocoen un
escndalocreciente, hasta alcanzar a todas lasautoridadesde laSecretarade
Seguridad PblicayalmismoPresidentedelaRepblica.Estodeterminquese
tomarandecisiones contundentes,aunquetalvezalgunas de ellasapresuradas
ycontraproducentes,al mismo tiempo que seintentabadisminuirla presin
de laopinin pblica. Loshechos de!casofueron ocurriendocomosecuenta
acontinuacin.
EI31 dediciembrede2004fueasesinadocon unarma defuegoenelpenal
deLaPalmaArturoGuzmnLoera,aliasel"Pollo",hermanode!poderoso nar-
cotraficante"Chapo"Guzmn. Elasesinato tuvo Jugaren loslocutorios yfue
perpetradoporotrorecluso.ElComisionadodelrganoAdministrativoDes-
concentradodePrevencinyReadaptacinSocialdelaSecretara deSeguridad
Pblica,CarlosTorneroDaz,simplementeremitielcasoa"asuntos internos".
Sinembargo,elasesinatocobrgran relevanciaenlosmediosdecomunicacin,
hasta adquirircategoradeescndalo pblico. De tal manera,el4 deenerode
2005fueroncesadosdesuspuestoseldirectordeLaPalma,GuillermoMontoya
Salazar,ydossubdirectores, que fueron arraigadospara facilitarlainvestigacin
por parte delaProcuraduraGeneraldelaRepblica.
En una entrevistaconcedidaalaradio, el 5deenero de2005elProcurador
GeneraldelaRepblica, Rafae!Macedo delaConcha",admitiquehabadatos
que permitan formular la hiptesis de que Osiel Crdenas controlabaLaPalma
yque estara detrs deestoshechos. Macedo de laConchaseal tambinen
dichaentrevistaque laProcuradurayahabasealado ante laSecretarade
SeguridadPblica que loslderesdelasorganizacionescriminalesseguan rea-
lizando susa\:ividades deli\:ivas desde lospenales. En posterioresentrevistas,
e!Subprocuradorde Investigacin Especializadaen Delincuencia Organizada
(SIEDO) de la misma Procuradura, Jos Luis Santiago Vasconcelos, revelque
Osiel Crdenashaba compradoa37 internosyatrabajadoresdelpenal. Osiel
Crdenassepodaentrevistarentoncesenloslocutoriosde!penal con supues-
tosabogadosque eran, en realidad,diversosmiembrosdesubanda,quienesde
estamanera recibanrdenesde sujefe? Fueas,segn el propio Vasconcelos--<)uien
infiltrhombres en LaPalmaparasabercmo operabaOsiel- como estejefedel
narcotrficocontrataotros internos parallevar acabolosasesinatos.
Ante estascircunstancias, laopinin pblica manifestaba en la prensa nacional
quee! SecretariodeSeguridadPblica,RamnMartnHuerta,deba renunciar.
Incluso llegaacusarse alPresidente de dejar en su puesto alSecretario, slo
por sersu "amigo".
8 Colaboracin del ProcuradorGeneral de la Repblica. Rafael Macedo de laConcha. en Organizacin Radio
Frmula-Cpula Empresarial, con OsearMario Beteta, Mxico. Distrito Federal. 5de enero de 2005. Puede
consultarseen lapgina webde laPGR:www.pgr.gob.mx
9 OrnarSnchezTagle,"asid,elquecolombianiz Mxico",enMilenio Semanal. 24deenero de2005.pg.9.
CaptuloV: Casoslatinoamericanos 737
Los das 7 y 8 de enero, la Polica Federal Preventiva tom el control de La
Palma. El 11 de enero, el Secretario de Seguridad Pblica nombr como nuevo
Subsecretario de la dependencia a Miguel ngel Yunes Linares, poltico que
perteneca a un partido opositor al gobierno. La seal que se enviaba entonces
a la poblacin era que esta decisin se haba tomado al ms alto nivel. para que
este nuevo funcionario pusiera orden en los penales de mxima seguridad1lI. Por
otra parte, en esta misma fecha fueron enviados 179 nuevos custodios a La
Palma, debido a que todos los custodios de dicho penal eran sospechosos de haber
sido cooptados. El 14 de enero, 750 militares y 18 tanquetas se apostaron afuera
de La Palma. Se catearon las celdas, se separ a los presos y se envi a algunos de
ellos a otros penales. La opinin pblica se enter en ese momento de que los
dos mximos jefes de los crteles del Golfo y de Tijuana, Osiel Crdenas y
Benjamn Arellano Flix, estaban en celdas contiguas y podan comunicarse
todo el tiempo. En este contexto, Miguel ngel Yunes concedi una conferencia
de prensa en la que seal que el problema de relajamiento en la seguridad del
penal era un proceso que llevaba ya 2 o 3 aos, y que los principales "capos"
del narcotrfico llegaban a estar 12 horas al da en los locutorios.
Se informa entonces en la prensa que en diciembre de 2004 haba tenido
lugar una reunin en la oficina del director de La Palma, en la que participaron
Osiel Crdenas Guilln, Benjamn y Francisco Arellano Flix, Miguel ngel Caro
Quintero y Albino Quintero Meraz, es decir, la cpula del narcotrfico. Laopi-
nin pblica hablaba de colusin entre el narcotraficante y autoridades de la
Secretara de Seguridad Pblica. Para acallar esos rumores, el 18 de enero las ca-
denas de televisin transmitieron una grabacin -filmada ese mismo da- en
la que policas fuertemente armados y encapuchados gritaban a los internos las
nuevas reglas del penal. En la grabacin aparecan los principales jefes del narco-
trfico que estaban presos en La Palma. Se trataba de un video impalanre en
el que se humillaba a los presos.
Las consecuencias de esta humillacin televisada fueron insospechadas. El
20 de enero, a escasos 2 kilmetros del acceso principal del penal de mxima
seguridad de Matamoros, se encontraron los cuerpos sin vida --esposados, con
los ojos vendados y con el tiro de gracia- de seis custodios de dicho penal. sta
era la zona de Osiel Crdenas, donde se dice que nada sucede sin su permiso.
La primera lnea de investigacin fue que esta ejecucin del narcotrfico era la
respuesta a las acciones de las autoridades emprendidas en el penal de La Palma11.
Para la opinin pblica y los medios de comunicacin no haba duda: estos
asesinatos eran la respuesta del narcotrfico a lo sucedido en el penal de La
Palma. La opinin pblica hablaba del comienzo de la "narcoguerra' en contra
del Estado mexicano. EI23 de enero, 700 militares y agentes federales tomaron
el penal de Matamoros, y el 28 de enero tomaron tambin Puente Grande. La
10 Miguel ngel Yunes era reconocido como un "tipo duro", con experiencia en materia de penales. Haba tenido
un conflicto serio con la dirigencia de su partido, el Partido Revolucionario Institucional. lo cual lo dejaba libre
para aceptar este cargo en el gobierno del Partido Accin Nacional. .
II Ornar Snchez Tagle, "Osiel, el que colombianiz Mxico". en Milenio Semanal. 24 de enero de 2005. pg. 7.
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ocupacin militar se mantuvo hasta que la situacin se fue normalizando, poco
a poco, en los tres Centros Federales de Readaptacin Social.
31 Anlisis de la poltica pblica
L
a poltica carcelaria ha sido soslayada durante dcadas en Mxico. En 1991
se tom la decisin acertada de crear "penales de mxima seguridad" para
resguardar all a los criminales ms peligrosos. Esta medida era una necesidad
urgente ante el incremento del crimen organizado y el narcotrfico. Adems,
histricamente los penales de los estados de la Repblica han sido fcil presa
de la corrupcin y el autogobierne de los reos, situacin ideal para que los cri-
minales pudieran seguir dirigiendo sus operaciones delictivas desde ellos
l l
Si
bien la creacin de los Centros Federales de Readaptacin Social no es la solu-
cin a todo el sistema penitenciario mexicano, al menos contribuye a detener
y vigilar a los criminales ms peligrosos, que incluso pueden ser considerados
como un peligro para la seguridad del Estado mexicano.
Aunque los Centros Federales de Readaptacin Social funcionaron correc-
tamente durante diez aos, el excesivo control sobre los prisioneros desat
numerosas crticas por violaciones a los derechos humanos y min de esta manera
su prestigio ante la opinin pblica. Por otra parte, el riesgo de corromper a las
autoridades siempre ha estado latente debido al enorme poder econmico de
los narcotraficantes presos.
El problema. A pesar del diseo de seguridad y control de los Centros Fede-
rales de Readaptacin Social, haba evidencia de que se haba relajado la disci-
plina en ellos. Esta evidencia estaba constituida por la fuga del "Chapo" Guzmn
en 2001, los asesinatos en La Palma en 2004 y la llamada telefnica que pudo
realizar Osiel Crdenas a un programa de televisin. Por su parte, la Procuradu-
ra General de la Repblica tena conocimiento de esta situacin de relajamiento,
como Jo expresaron posteriormente el mismo Procurador y el Subprocurador
de Investigacin Especializada en Delincuencia Organizada.
Sin embargo, esta situacin no llegaba a inscribirse como problema en la
agenda gubernamental, y por Jo tanto no se tomaban acciones especiales para
revisar y modificar la poltica pblica en los Centros Federales de Readaptacin
Social. Esto cambia a partir del asesinato de Arturo Guzmn en La Palma, que
se convierte en escndalo pblico. Los medios de comunicacin resaltan el tema,
a pesar de que el asesinato haba ocurrido durante los festejos de ao nuevo,
una poca en la que suele prestarse escasa atencin a las noticias. Como si se
tratara de una situacin rutinaria, la primera reaccin de las autoridades fue
remitir el caso a asuntos internos.
12 Vase el Informe Especial de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos sobre la situacin de los Dere-
chos Humanos en los Centros de Reclusin de la Repblica Mexicana, dependientes de gobiernos locales y
municipales: www.cndh.org.mx/lacndh/infonnes/espec/crecluslindex.htm
Captulo V: Casos latinoamericanos 739
Sin embargo, la opinin pblica pide la renuncia del Secrerario de Seguridad
Pblica por este acontecimiento, y la presin llega a alcanzar al mismo Presi-
dente de la Repblica. El escndalo cobra dimensiones tan grandes que ya no
puede ser acallado con una simple medida burocrtica, como lo es la remisin
del caso a asuntos internos. Es entonces cuando la seguridad en La Palma se
convierte en un problema de la agenda gubernamental. El gobierno se encon-
traba ante dos imperativos: primero, diagnosticar y resolver correctamente el
problema de la seguridad en La Palma; segundo, acallar el escndalo pblico,
La poltica instrumentada. La primera medida tomada por el gobierno
federal fue remover los altos mandos de La Palma. La segunda medida -muy
polmica- fue incorporar al gobierno a un experto que contara con la experien-
cia necesaria para resolver la delicada situacin. Esta eleccin recae en Miguel
ngel Yunes, un poltico perteneciente a un partido diferente del que gobernaba.
Con esta medida, el gobierno enva una seal muy controvertida, que indica
que dentro de su partido (Accin Nacional) no existe nadie capaz de resolver
el problema. Como tercera medida se militariza La Palma y se reemplazan los
custodios. Esta accin es tambin bastante elocuente: por un lado indica que
el Estado mexicano estaba dispuesto a solucionar de raz el problema, pero al
mismo tiempo transmite la sensacin de que corre riesgo la seguridad nacio-
nal. Al:oseguido, se realizan careos en todas las celdas, se separan reos y se enva
a algunos a otros penales.
Con estas medidas, el Estado mexicano retoma el control de La Palma. Para
acallar a la opinin pblica, adems de las medidas sealadas, las autoridades
mantienen informada a la sociedad sobre las acciones que se realizan y se informa
tambin con detalle acerca de la situacin que haba venido prevaleciendo en
La Palma durante los ltimos meses. Sin embargo, la autoridad va ms all y
decide difundir por televisin un video en el cual se humilla a los narcotraficantes.
El mensaje que se enva a la sociedad parece claro: el Estado tiene bajo control
a los narcotraficantes. Curiosamente, la difusin de este video refuerza la idea
de que el gobierno slo al:acuando el hecho alcanza la dimensin de escn-
dalo pblico, y que lo hace principalmente para acallar dicho escndalo.
Resultados de la poltica instrumentada. El gobierno deba resolver el pro-
blema de seguridad en La Palma, pero tambin el problema de comunicrselo
debidamente a la sociedad. La comunicacin del gobierno pudo ser efel:iva
ante la sociedad. pero ste pas por alto que tambin estaba enviando un men-
saje de humillacin a los narcotraficantes, lo cual es muy probable que haya
generado irritacin entre los grupos delil:ivos. La reaccin fue sanguinaria: seis
custodios asesinados. El riesgo entonces fue que se provocase la narcoguerrilla.
Este miedo anid durante muchos mesesen la sociedad, hasta que poco a poco las
cosas se fueron calmando. Puede decirse que el gobierno jug sobre el filo de
la navaja por no prever las consecuencias de sus acciones.
En el corto plazo, la poltica pblica haba dado resultado, ya que se logr :
controlar la seguridad en La Palma, as como el escndalo pblico. El gobierno
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flACSO . Biblioteca'
dej entonces de informar a la sociedad sobre la situacin de La Palma: los
resultados oficiales de la investigacin sobre el asesinato de Arturo Guzmn y
de los seis custodios de Matamoros no se dieron a conocer.
Perspectivas de la poltica. Mantener la seguridad de los Centros Federales
de Readaptacin Social resulta fundamental para tener bajo control y vigilancia
a los principales lderes del crimen organizado; puede considerarse que sta es una
necesidad de Estado. Si bien el gobierno fue capaz de resolver el asunto a corto
plazo, a mediano plazo siempre existe el riesgo de cooptacin. El resultado ms
importante es que, a un ao y medio de los acontecimientos, no ha habido
ningn nuevo escndalo por asesinatos dentro de los Centros Federales de
Readaptacin Social.
El 6 de abril de 2006 se public en el Diario Oficial de la Federacin un
decreto del Poder Ejecutivo por el cual se expeda el "Reglamento de los Centros
Federales de Readaptacin Social" que abrogaba a su antecesor, del 30 de agosto
de 1991. Se trata de un reglamento mejorado, pero formulado a destiempo:
ms de un ao despus del asesinato de Arturo Loera. El reglamento establece,
dentro de las atribuciones de los directores generales de los Centros Federales.
'.ade declarar el estado de alerta y establecer relaciones de coordinacin con las
fuerzas de seguridad pblica. Lo ms importante, el nuevo reglamento echa a
andar el "Registro nico de Acceso". en el que figurarn las personas acredita-
das para visitar a los presos, De esta manera se pretende evitar las prl:icas del
pasado, en las que los miembros de las bandas delil:ivasentraban a los "penales
de mxima seguridad" para recibir rdenes, hacindose pasar por abogados.
Por otra parte, los internos podrn ser cambiados de estancia por razones
de seguridad y slo podrn transitar y permanecer en locutorios y comedores
en los horarios establecidos, previa autorizacin yacompaados en todo momento
por guardias de seguridad. Adems, el nuevo reglamento establece normas para
evitar que los custodios puedan ser cooptados. Incrementa tambin de 13 a 34
las condul:as sujetas a infraccin por parte de los internos, entre las cuales se
incluyen: tener comunicacin entre ellos; negarse a ingerir alimentos sin razn
justificada (es decir. hacer huelga de hambre); introducir alimentos, bebidas o
artculos no autorizados dentro de los locutorios; efeauar llamadas telefnicas
no autorizadas; realizar atos que impliquen sometimiento o subordinacin a
otros internos y participar en manifestaciones o incitarlas!".
En sntesis, el nuevo reglamento es ms estril:o que el anterior y prohbe
muchas de las situaciones que se vivieron en La Palma cuando se relaj la dis-
ciplina. Por supuesto, falta observar si las autoridades pueden hacer cumplir de
forma permanente dicho reglamento. El tiempo lo dir...
13 Las sanciones consisten en lasuspensin de visitas familiarese ntimas hasta 120dasy restriccin detrnsito
o confinacin a Sil estancia hasta 120das.
Captulo V: Casos latinoamericanos 41
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