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Gua del Concejal de la

Comunidad Autnoma de Andaluca


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Gua del
Concejal de
la Comunidad
Autnoma
de Andaluca
2 Edicin
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Edicin:
Direccin General de Administracin Local
Consejera de Gobernacin. Junta de Andaluca
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Ediciones Empresa Global, S.L., 2007
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Diseo y maquetacin:
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ISBN-10: 84-89378-54-1
ISBN-13: 978-84-89378-54-4
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Artes Grficas Servigraf
R
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Depsito legal: SE-7031-2008
NDICE
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
I. Las Entidades Locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
1. Entidades que integran la Administracin Local . . . . . . . . . . . . . 15
1.1. El sector pblico espaol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.2. El Municipio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
1.3. La Provincia y la Isla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
1.4. Otras Entidades Locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
2. Marco jurdico local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
2.1. Legislacin estatal y autonmica sobre rgimen local . . . . 28
2.2. La potestad reglamentaria local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
3. Autonoma, competencias locales
y relaciones con otras Administraciones Pblicas . . . . . . . . . . . . 35
3.1. La autonoma local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
3.2. Anlisis de las competencias locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
3.3. Relaciones con otras Administraciones Pblicas . . . . . . . . . 40
II. Organizacin y funcionamiento de las Entidades Locales.
Los recursos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
1. Organizacin de las Entidades Locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
1.1. rganos y competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
1.1.1. El Alcalde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
1.1.2. Los Tenientes de Alcalde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
1.1.3. El Pleno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
1.1.4. La Junta de Gobierno Local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
1.1.5. Los rganos complementarios del Ayuntamiento . . 59
1.2. Modificaciones en la constitucin
de los rganos municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
1.2.1. Del Ayuntamiento en Pleno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
1.2.2. De los Concejales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
1.2.3. Transformacin del Ayuntamiento
en Comisin Gestora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
1.2.4. Revocaciones de los nombramientos . . . . . . . . . . . . . 69
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2. Funcionamiento de los rganos colegiados
del Ayuntamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
2.1. Las sesiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
2.2. Adopcin de acuerdos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
2.2.1. Formas de votacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
2.2.2. Qurum de votacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
2.2.3. Formalidades de la votacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
3. Los recursos humanos al servicio de los Entes Locales . . . . . . . . 87
3.1. Personal al servicio de las Entidades Locales . . . . . . . . . . . . 87
3.1.1. Funcionario de carrera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
3.1.1.1. Funcionarios con habilitacin
de carcter estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
3.1.2. Funcionarios interinos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
3.1.3. Personal laboral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
3.1.4. Personal eventual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
3.2. Instrumentos de ordenacin de la gestin
de recursos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
3.2.1. La plantilla de personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
3.2.2. La relacin de puestos de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . 95
3.2.3. La oferta de empleo pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
3.2.4. Los planes de ordenacin
de los recursos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
3.3. La seleccin de personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
3.4. Los salarios: estructura y componentes . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
3.4.1. Retribuciones bsicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
3.4.2. Retribuciones complementarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
3.5. Derechos y deberes de los empleados pblicos . . . . . . . . . 99
3.5.1. Derechos de carcter individual . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
3.5.2. Derechos individuales ejercidos colectivamente . . . 100
3.5.3. Deberes de los empleados pblicos . . . . . . . . . . . . . . 100
3.5.4. La negociacin colectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
3.6. La formacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
III. La gestin econmico-presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
1. El presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
1.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
1.2. Estructura presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
1.3. Elaboracin y ciclo del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
1.4. Ejecucin del gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
1.5. Ejecucin del ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
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1.6. La liquidacin del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
1.7. Rendicin de cuentas y obligaciones de facilitar
informacin a otros rganos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
2. La gestin financiera y de tesorera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
2.1.El marco legal del endeudamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
2.2. Las funciones del tesorero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
2.3. La gestin financiera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
2.4. Los mercados financieros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
2.4.1. Los tipos de inters de referencia . . . . . . . . . . . . . . . . 164
2.4.2. Riesgos y calificaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
2.5. Instrumentos de financiacin ofrecidos
a las Corporaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
2.6. Emisin de bonos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
2.7. Instrumentos de cobertura o derivados . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
2.8. Garantas crediticias y avales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
3. Poltica presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
3.1. Estabilidad presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
3.2. Indicadores de la situacin econmica y financiera
y clculo de la estabilidad presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . 187
3.3. Modernizacin del proceso de elaboracin
presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
3.4. Planificacin presupuestaria y financiera . . . . . . . . . . . . . . . . 195
3.5. Las alternativas a la financiacin de inversiones . . . . . . . . . 196
4. El control interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
4.1. El control interno: funciones y responsabilidades . . . . . . . . 201
4.2. La funcin interventora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
4.3. Control financiero y control de eficacia . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
4.4. El desarrollo de la contabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
5. Bienes de las Entidades Locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
5.1. Rgimen jurdico de los bienes
de las Entidades Locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
5.2. Los bienes de dominio pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
5.3. Los bienes comunales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
5.4. Los bienes patrimoniales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
5.5. Potestades de las Entidades Locales
respecto de sus bienes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
IV. La contratacin en las Entidades Locales . . . . . . . . . . . . . . . 221
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
1. El marco jurdico de la contratacin local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
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2. mbito de aplicacin y rganos intervinientes . . . . . . . . . . . . . . . 231
2.1. mbito de aplicacin: Entidades sujetas
a la normativa bsica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
2.2. Los rganos que intervienen en el proceso
de contratacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
3. Tipos de contratos de las Entidades Locales . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
4. Preparacin y adjudicacin de los contratos . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
4.1. Preparacin de los contratos administrativos . . . . . . . . . . . . 239
4.2. La adjudicacin del contrato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
4.2.1. Procedimiento abierto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
4.2.2. Procedimiento restringido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
4.2.3. Procedimiento negociado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
4.2.4. Dilogo competitivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
4.2.5. Criterios de valoracin de las ofertas . . . . . . . . . . . . . 246
5. Los contratos administrativos tpicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
5.1. El contrato de obras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
5.2. El contrato de concesin de obra pblica . . . . . . . . . . . . . . . 250
5.3. Los contratos de gestin de servicios pblicos . . . . . . . . . . 253
5.4. El contrato de suministro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256
5.5. Los contratos de consultora y asistencia
y los de servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
5.6. Contratos de colaboracin entre el sector pblico
y el sector privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
CUADROS Y GRFICOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
V. Los servicios pblicos locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
1. La prestacin de servicios pblicos locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
1.1. Los servicios pblicos locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
1.2. Catlogo de servicios pblicos locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
1.3. Puesta en marcha de servicios pblicos locales . . . . . . . . . . 280
1.4. La prestacin asociada de servicios pblicos . . . . . . . . . . . . 281
1.5. Modelos de gestin de servicios pblicos . . . . . . . . . . . . . . . 284
2. La gestin directa de servicios pblicos locales . . . . . . . . . . . . . . 285
2.1. Organismo Autnomo local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
2.2. Sociedad Mercantil exclusivamente
de participacin local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
3. La gestin indirecta de los servicios pblicos locales . . . . . . . . . 291
3.1. La concesin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291
3.2. La gestin interesada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306
3.3. El concierto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
3.4. La sociedad mixta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
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4. Financiacin de los servicios pblicos municipales . . . . . . . . . . . 313
5. Seguimiento y evaluacin de la gestin
de los servicios pblicos municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
VI. Modernizacin y gestin de la calidad . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
1. El diseo organizativo: estructuras y procesos . . . . . . . . . . . . . . . 321
1.1. La organizacin y su estructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321
1.2. La evolucin de los modelos organizativos . . . . . . . . . . . . . . 322
1.2.1. El modelo tradicional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322
1.2.2. El modelo gerencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
1.3. El ciudadano en el centro de la organizacin . . . . . . . . . . . 326
1.4. Las funciones y los puestos en la organizacin . . . . . . . . . . 327
1.4.1. Funciones, actividades y tareas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
1.4.2. Anlisis y diseo de los puestos de trabajo . . . . . . . 327
1.4.3. La distribucin eficiente de las cargas de trabajo . . . 328
1.5. La gestin de los procesos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329
1.5.1. Conceptos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329
1.5.2. La simplificacin de procesos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330
1.5.3. Los manuales de procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . 331
2. La implantacin de calidad en las Entidades Locales . . . . . . . . . 333
2.1. La prestacin de servicios y su calidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
2.1.1. La calidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334
2.2. Los modelos de gestin de calidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
2.2.1. Aseguramiento previo de la calidad:
La norma ISO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
2.2.2. Modelos integrales de calidad:
el modelo EFQM, Marco Comn de Evaluacin
y Modelo de Ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336
2.2.3. Modelos centrados en la relacin con el cliente.
Las Cartas de Servicios y modelo Servqual . . . . . . . 339
2.3. Herramientas para la implantacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340
2.3.1. Comunicacin y formacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341
2.3.2. Participacin activa del empleado:
Grupos de mejora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341
2.3.3. Anlisis del proceso. Diagramas de Flujo . . . . . . . . . 342
2.3.4. Las nuevas tecnologas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342
2.3.5. Herramientas de gestin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343
3. El servicio de atencin al ciudadano (SAC):
un eje de la modernizacin administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
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3.1. El SAC como motor de la organizacin
hacia el cambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
3.2. Los elementos clave de un SAC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347
3.2.1. Adecuacin de la organizacin:
estructuras y funciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348
3.2.2. Adecuacin de los sistemas de informacin . . . . . . 350
3.2.3 Adecuacin de los procesos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351
3.2.4. Seleccin y formacin al personal . . . . . . . . . . . . . . . . 352
3.3. Calidad y SAC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352
VII. Urbanismo: planificacin y gestin urbanstica . . . . . . . . 355
1. Urbanismo: planificacin y gestin urbanstica . . . . . . . . . . . . . . 357
2. Competencias del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358
3. Competencias de las Comunidades Autnomas . . . . . . . . . . . . . 359
4. Administracin local: competencias y actuaciones . . . . . . . . . . . 361
4.1. Competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361
4.2. Legislacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361
4.3. Planes de Ordenacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362
5. La gestin urbanstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367
6. La planificacin para el desarrollo sostenible a escala local:
la Agenda Local 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371
VIII. Control externo y responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375
1. El control externo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377
2. La responsabilidad de los gestores pblicos . . . . . . . . . . . . . . . . . 389
ANEXO. Real Decreto 2568/1986, de 28 noviembre,
por el que se aprueba el Reglamento de Organizacin,
Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades Locales
(BOE N305, de 14 de enero de 1987) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395
Siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 471
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11
Tras la celebracin de las pasadas elecciones locales (las octavas de la
actual etapa democrtica del Estado espaol) y como es habitual cada
vez que stas se llevan a cabo, la Consejera de Gobernacin a travs
de la Direccin General de Administracin Local, publica la presente
Gua del Concejal de Andaluca.
Nuestra intencin sigue siendo proporcionar a los cargos pblicos
locales que ahora inician o reanudan las tareas y funciones para las
que han sido elegidos, y a los profesionales e interesados en la
Administracin Local en general, un instrumento que les facilite el
acercamiento al Rgimen Jurdico Local, tan variado y amplio como lo
es la propia realidad de los Entes Locales.
Esta Consejera es consciente de que gobernar y gestionar un
ayuntamiento no es tarea sencilla. Por ello, ponemos a su disposicin
la presente obra, con el propsito de contribuir a la generacin de
ideas, la formacin de equipos y al perfeccionamiento de la gestin
local, as como con el nimo de impulsar la gobernabilidad local.
La presente Gua del Concejal, que es continuacin de las anteriores
Guas Jurdicas Municipales de la Comunidad Autnoma de
Andaluca, y que como ellas incluye un texto del Reglamento de
organizacin, funcionamiento y rgimen jurdico de las Entidades
Locales, forma parte de nuestras polticas y actuaciones en apoyo a la
gobernabilidad local, convencidos de la contribucin que supone al
desarrollo del conjunto de nuestra Comunidad Autnoma.
Finalmente, quisiera invitarle a que visite nuestra pgina web, en la
cual podr encontrar variada informacin sobre estudios, normativa,
actuaciones y publicaciones, entre otras cuestiones, que sin duda
sern de su inters.
Clara E. Aguilera Garca
Consejera de Gobernacin.
PRESENTACIN
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I. LAS ENTIDADES LOCALES
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15
1.1. El sector pblico espaol
El Sector Pblico se define como el conjunto formado por las
instituciones que son productores no de mercado cuya produccin se
destina al consumo individual o colectivo, y se financian mediante
pagos obligatorios efectuados por unidades pertenecientes a otros
sectores (sociedades privadas, hogares, etc.) o que efectan
operaciones de redistribucin de la renta y de la riqueza nacionales.
Por tanto, las Administraciones Pblicas se caracterizan porque su
actividad esencial es la prestacin de servicios al margen del mercado.
En cuanto a su sistema de financiacin, destaca que se basa
fundamentalmente en recursos de carcter coercitivo.
Atendiendo a los niveles territoriales existentes en Espaa, se puede
dividir el Sector Pblico en tres grupos:
1. Administracin Central.
2. Comunidades Autnomas.
3. Entidades Locales.
El Sector Pblico Local est integrado por las entidades bsicas de la
organizacin territorial del Estado. Estas entidades configuran el nivel
de administracin ms cercano al ciudadano.
En concreto, el Sector Pblico Local se encuentra formado por:
Los Municipios.
Las Provincias.
Las Islas en los archipilagos balear y canario.
Qu es el
Sector Pblico?
Cmo se
estructura el
Sector Pblico
Local?
1. ENTIDADES QUE INTEGRAN
LA ADMINISTRACIN LOCAL
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
16
Adems de estas Entidades Locales, tambin forman parte del Sector
las unidades que se crean por agrupacin de municipios:
Mancomunidades.
Comarcas.
reas Metropolitanas.
Adems, las Comunidades Autnomas pueden aprobar la creacin de
Entidades Locales menores para la gestin descentralizada de
competencias municipales.
El Sector Pblico Local se completa con los Organismos Autnomos,
las Entidades Pblicas Empresariales y las Sociedades Mercantiles que
crean las propias Entidades Locales para la gestin de los servicios
pblicos de competencia local.
SECTOR LOCAL ESPAOL
Entidades locales territoriales
Municipio
Otras Entidades Locales
Entidades inframunicipales
instituidas o reconocidas
por las Comunidades
Autnomas
Entidades supramunicipales
Comarcas
reas metropolitanas
Mancomunidades
Provincia
Isla
Archipilago balear y canario
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17
LAS ENTIDADES LOCALES
El Sector Pblico Local espaol se caracteriza por presentar una
estructura en la que predomina la presencia de Municipios de
reducido tamao poblacional. Segn datos del padrn del ao 2006
publicados por el INE (Instituto Nacional de Estadstica), cerca del
85% de los Municipios del territorio espaol tienen una poblacin
inferior a 5.000 habitantes. Es ms, el 60% tienen un tamao
poblacional que no alcanza los 1.000 habitantes. En el otro extremo,
no llega al 2% del total de municipios espaoles los que tienen una
poblacin superior a 50.000 habitantes.
En Espaa slo existen cuatro Municipios que se encuentran en el
tramo de poblacin que oscila entre 500.000 y un milln de
habitantes y nicamente dos Municipios superan el milln de
habitantes (Madrid y Barcelona).
Cmo es la
estructura del
Sector Pblico
Local en
Espaa?
ENTIDADES LOCALES DISTRIBUIDAS POR COMUNIDADES AUTNOMAS
Diputac., Entidades Total
Comunidad consejos Ayunta- Mancomu- reas metro- Agrupacin locales Entidades
autnoma y cabildos mientos nidades Comarca politanas municipios menores Locales
Andaluca 8 770 77 47 902
Aragn 3 730 60 32 15 43 883
Asturias 78 19 39 136
I. Baleares 3 67 7 1 78
Canarias 7 87 18 112
Cantabria 102 21 1 524 648
Castilla y Len 9 2.248 220 1 31 2.226 4.735
Castilla-La Mancha 5 919 129 5 39 1.097
Catalua 4 946 79 41 2 1 58 1.131
Extremadura 2 383 78 26 489
Galicia 4 315 44 9 372
Madrid 179 44 2 225
Murcia 45 9 54
Navarra 272 67 10 352 701
Pas Vasco 3 251 35 7 4 340 640
La Rioja 174 28 7 4 213
C. Valenciana 3 542 58 2 7 612
Total Nacional 51 8.108 993 81 4 74 3.717 13.028
Fuente: Ministerio de Economa y Hacienda
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
18
El anlisis por Comunidades Autnomas revela que ms del 27% del
total de Municipios se localizan en la Comunidad Autnoma de
Castilla y Len (2.248 Municipios de un total de 8.108 Municipios),
seguido de las Comunidades Autnomas de Castilla-La Mancha y
Catalua, con un porcentaje de municipalidades del 11% en ambos
casos.
Por el contrario, las Comunidades Autnomas que menor densidad
municipal presentan son Asturias, Baleares y Murcia, presentando un
total de 78, 67, y 45 Municipios en cada una de ellas.
Diez de las 17 Comunidades Autnomas concentran sus Municipios
en el tramo de menos de 1.000 habitantes: Aragn, Castilla y Len,
Castilla-La Mancha, Catalua, Comunidad Valenciana, Extremadura,
Comunidad de Madrid, Comunidad Foral de Navarra, La Rioja y Pas
Vasco. Las Comunidades Autnomas que mayor nmero de
Municipios tienen con poblacin inferior a 1.000 habitantes son
Castilla y Len y La Rioja, con una concentracin de 1.980 Municipios
con menos de 1.000 habitantes frente a un total 2.248 Municipios en
la Comunidad Autnoma de Castilla y Len y 144 Municipios con
menos de 1.000 habitantes frente a un total de 174 Municipios en La
Rioja. Asimismo, hay que destacar que, a excepcin de Aragn,
Catalua, Comunidad Valenciana y Comunidad de Madrid, ninguna
de estas Comunidades Autnomas presentan un ncleo de poblacin
superior a 500.000 habitantes.
Por otra parte, las Comunidades Autnomas de Andaluca, Asturias,
Baleares, Cantabria y Galicia presentan una estructura territorial muy
similar, en las que el tramo de poblacin predominante son los
Cmo es la
distribucin de
los Municipios
por
Comunidades
Autnomas?
TAMAO DE LOS MUNICIPIOS ESPAOLES
Tramos de poblacin Municipios Porcentaje
Menos de 1.000 habitantes 4.893 60,35
Entre 1.001 y 5.000 habitantes 1.959 24,16
Entre 5.001 y 10.000 habitantes 547 6,75
Entre 10.001 y 50.000 habitantes 576 7,10
Entre 50.001 y 100.000 habitantes 74 0,91
Entre 100.001 y 500.000 habitantes 53 0,65
Entre 500.001 y 1.000.000 de habitantes 4 0,05
Ms de 1.000.000 de habitantes 2 0,02
Total municipios 8.108 100,00
Fuente: INE. Padrn 2006.
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19
LAS ENTIDADES LOCALES
Municipios con poblacin entre 1.000 y 5.000 habitantes. Asimismo,
cabe destacar que ninguna de estas Comunidades Autnomas, a
excepcin de Andaluca, presenta ncleos de poblacin por encima
de los 500.000 habitantes.
Las Comunidades Autnomas de Canarias y de Murcia se caracterizan
por presentar una estructura municipal en la que un 37,9 y un
53,3%, respectivamente, de los Municipios se concentran en el tramo
de poblacin comprendido entre los 10.000 y 50.000 habitantes. Por
otra parte, hay que destacar que entre las dos Comunidades
Autnomas slo existen tres Municipios con una poblacin inferior a
1.000 habitantes.
DISTRIBUCIN DE LOS MUNICIPIOS ESPAOLES POR TRAMOS DE POBLACIN Y
COMUNIDADES AUTNOMAS
Andaluca Aragn Asturias
Tramos de poblacin N municip. % N municip. % N municip. %
Menos de 1.000 hab. 189 24,5 617 84,5 16 20,5
Entre 1.001 y 5.000 hab. 325 42,2 93 12,7 31 39,7
Entre 5.001 y 10.000 hab. 111 14,4 8 1,1 10 12,8
Entre 10.001 y 50.000 hab. 117 15,2 11 1,5 18 23,1
Entre 50.001 y 100.000 hab. 16 2,1 1 1,3
Entre 100.001 y 500.000 hab. 10 1,3 2 2,6
Entre 500.001 y 1.000.000 de hab. 2 0,3 1 0,1
Ms de 1.000.000 de hab.
Totales 770 100 730 100 78 100
Baleares Canarias Cantabria
Tramos de poblacin N municip. % N municip. % N municip. %
Menos de 1.000 hab. 8 11,9 1 1,1 31 30,4
Entre 1.001 y 5.000 hab. 25 37,3 19 21,8 53 52,0
Entre 5.001 y 10.000 hab. 12 17,9 27 31,0 7 6,9
Entre 10.001 y 50.000 hab. 21 31,3 33 37,9 9 8,8
Entre 50.001 y 100.000 hab. 4 4,6 1 1,0
Entre 100.001 y 500.000 hab. 1 1,5 3 3,4 1 1,0
Entre 500.001 y 1.000.000 de hab.
Ms de 1.000.000 de hab.
Totales 67 100 87 100 102 100
Fuente: INE. Padrn 2006.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
20
DISTRIBUCIN DE LOS MUNICIPIOS ESPAOLES POR TRAMOS DE POBLACIN
Y COMUNIDADES AUTNOMAS (Continuacin)
Castilla y Len Castilla-La Mancha Catalua
Tramos de poblacin N municip. % N municip. % N municip. %
Menos de 1.000 hab. 1.980 88,1 630 68,6 496 52,4
Entre 1.001 y 5.000 hab. 214 9,5 221 24,0 253 26,7
Entre 5.001 y 10.000 hab. 30 1,3 35 3,8 86 9,1
Entre 10.001 y 50.000 hab. 15 0,7 26 2,8 88 9,3
Entre 50.001 y 100.000 hab. 5 0,2 6 0,7 13 1,4
Entre 100.001 y 500.000 hab. 4 0,2 1 0,1 9 1,0
Entre 500.001 y 1.000.000 de hab.
Ms de 1.000.000 de hab. 1 0,1
Totales 2.248 100 919 100 946 100
C. Valenciana Extremadura Galicia
Tramos de poblacin N municip. % N municip. % N municip. %
Menos de 1.000 hab. 225 41,5 194 50,7 15 4,8
Entre 1.001 y 5.000 hab. 169 31,2 149 38,9 181 57,5
Entre 5.001 y 10.000 hab. 52 9,6 25 6,5 62 19,7
Entre 10.001 y 50.000 hab. 83 15,3 12 3,1 50 15,9
Entre 50.001 y 100.000 hab. 9 1,7 2 0,5 4 1,3
Entre 100.001 y 500.000 hab. 3 0,6 1 0,3 3 1,0
Entre 500.001 y 1.000.000 de hab. 1 0,2
Ms de 1.000.000 de hab.
Totales 542 100 383 100 315 100
Madrid Murcia Navarra
Tramos de poblacin N municip. % N municip. % N municip. %
Menos de 1.000 hab. 54 30,2 2 4,4 187 68,8
Entre 1.001 y 5.000 hab. 51 28,5 7 15,6 66 24,3
Entre 5.001 y 10.000 hab. 32 17,9 8 17,8 11 4,0
Entre 10.001 y 50.000 hab. 25 14,0 24 53,3 7 2,6
Entre 50.001 y 100.000 hab. 8 4,5 2 4,4
Entre 100.001 y 500.000 hab. 8 4,5 2 4,4 1 0,4
Entre 500.001 y 1.000.000 de hab.
Ms de 1.000.000 de hab. 1 0,6
Totales 179 100 45 100 272 100
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21
LAS ENTIDADES LOCALES
1.2. El Municipio
El Municipio se define como la Entidad Local bsica de la organizacin
territorial del Estado. Se configura como cauce inmediato de la
participacin ciudadana en los asuntos pblicos, y entidad que
institucionaliza y gestiona con autonoma los intereses propios de su
comunidad vecinal.
Para la gestin de sus intereses y en el mbito de sus competencias,
los Municipios, concretamente el Ayuntamiento como rgano de
gobierno y administracin de la Entidad Local, puede promover toda
clase de actividades, y prestar cuantos servicios pblicos contribuyan a
satisfacer las necesidades y aspiraciones de los vecinos. La
Administracin Municipal presta, por tanto, los servicios pblicos ms
elementales a los ciudadanos, como pueden ser el transporte, los
alimentos, la vivienda, la cultura, la educacin, la sanidad, la
proteccin del medio ambiente, la proteccin de la mujer, etc.
Los elementos esenciales del Municipio son tres: el territorio, la
poblacin y la organizacin.
El territorio donde el Ayuntamiento ejerce sus competencias se
denomina trmino municipal.
Por otra parte, se establece que la poblacin del Municipio estar
integrada por todos las personas que residen en l.
Qu es el
Municipio?
Cules son los
elementos que
configuran un
Municipio?
DISTRIBUCIN DE LOS MUNICIPIOS ESPAOLES POR TRAMOS DE POBLACIN
Y COMUNIDADES AUTNOMAS (Continuacin)
La Rioja Pas Vasco
Tramos de poblacin N municip. % N municip. %
Menos de 1.000 hab. 144 82,8 104 41,4
Entre 1.001 y 5.000 hab. 22 12,6 80 31,9
Entre 5.001 y 10.000 hab. 4 2,3 27 10,8
Entre 10.001 y 50.000 hab. 3 1,7 34 13,5
Entre 50.001 y 100.000 hab. 3 1,2
Entre 100.001 y 500.000 hab. 1 0,6 3 1,2
Entre 500.001 y 1.000.000 de hab.
Ms de 1.000.000 de hab.
Totales 174 100 251 100
Fuente: INE. Padrn 2006.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
22
Finalmente, la organizacin hace referencia al gobierno y la
administracin de la Entidad. Ambos corresponden al Ayuntamiento,
integrado por el Alcalde y los Concejales.
La creacin o supresin de municipios, al igual que la alteracin de
trminos municipales se regular en la legislacin sobre rgimen local
de las Comunidades Autnomas. Requerir, en todo caso, audiencia de
los municipios interesados y dictamen del rgano consultivo superior de
las Comunidades Autnomas. Simultneamente a la peticin de este
dictamen se dar conocimiento a la Administracin General del Estado.
Adems, la creacin de nuevos municipios debe cumplir las siguientes
condiciones:
Es necesario que exista un ncleo de poblacin territorialmente
diferenciado.
Los municipios resultantes debern contar con la capacidad econmica
necesaria para el cumplimiento de las competencias municipales, as
como mantener la calidad de los servicios que se venan prestando.
La poblacin del Municipio est constituida por los vecinos del mismo.
La condicin de vecino se adquiere por la inscripcin en el Padrn
Municipal, que tiene la naturaleza de registro administrativo.
Toda persona que viva en Espaa tiene la obligacin de inscribirse en
el Padrn del Municipio en el que resida habitualmente. Quien resida
en varios Municipios, nicamente deber inscribirse en el que habite
durante ms tiempo a lo largo del ao.
Los residentes en los Municipios, en cuanto vecinos, tienen los
derechos y deberes que a continuacin se enumeran:
1. Ser elector y elegible de acuerdo con lo dispuesto en la legislacin
electoral.
2. Participar en la gestin municipal de acuerdo con las distintas
frmulas previstas en las Leyes y, en su caso, cuando la
colaboracin con carcter voluntario de los vecinos sea interesada
por los rganos de gobierno y administracin municipal.
3. Utilizar los servicios pblicos municipales y acceder a los
aprovechamientos comunales.
4. Contribuir mediante las prestaciones econmicas y personales
legalmente previstas a la realizacin de las competencias municipales.
5. Obtener informacin sobre todo tipo de expedientes y documentos
municipales.
Cul es el
proceso para
crear o
suprimir
municipios o
alterar el
trmino
municipal?
Quines
forman la
poblacin del
Municipio?
Cules son
los derechos
y deberes de
los vecinos?
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23
LAS ENTIDADES LOCALES
6. Pedir la celebracin de consulta popular.
7. Exigir la prestacin de servicios pblicos de competencia municipal.
8. Ejercer la iniciativa popular.
9. Cualesquiera otros recogidos en las leyes.
1.3. La Provincia y la Isla
La Provincia es una Entidad Local determinada por la agrupacin de
Municipios, con personalidad jurdica propia y plena capacidad para el
cumplimiento de sus fines.
Por su condicin de Entidad Local territorial, la Provincia ajusta su
organizacin, competencias y funcionamiento a la normativa de
administracin y rgimen local.
El rgano de gobierno y administracin de la Provincia como Entidad
Local es la Diputacin.
Por sus peculiaridades, conviene distinguir:
Diputaciones Forales, que tienen competencias que en otras
Comunidades Autnomas corresponden al Estado o a la propia
Comunidad, por ejemplo: la gestin del Concierto Econmico del
Estado con el Pas Vasco, la financiacin de la Comunidad
Autnoma, la gestin de servicios sociales, la gestin de la
participacin de los Municipios en los tributos concertados, etc.
Diputaciones de Rgimen Comn, que difieren segn la Comunidad
Autnoma donde estn integradas, ya que al legislar stas en
materia local pueden delegar competencias o la gestin ordinaria de
servicios propios de la Comunidad Autnoma.
Los fines de la Provincia son garantizar los principios de solidaridad y
equilibrio intermunicipales en el marco de la poltica econmica y
social y, en particular:
a) Asegurar la prestacin integral y adecuada, en todo su territorio, de
los servicios de competencia municipal.
b) Participar en la coordinacin de la Administracin Local con la de la
Comunidad Autnoma y la del Estado.
La Isla es una Entidad Local con personalidad jurdica propia. Tambin
es divisin territorial de la Comunidad Autnoma respectiva y del
Estado. Como Entidad Local se asemeja a la Diputacin.
Los rganos de gobierno, administracin y representacin de cada Isla
son los Consejos Insulares (Baleares) y los Cabildos Insulares (Canarias).
Qu es la
Provincia?
Cules son
los fines de la
Provincia?
Qu es la Isla?
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Cmo se
crean las
Mancomuni-
dades?
GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
24
Los Consejos Insulares tienen un carcter hbrido como Entidad Local
anloga a las Diputaciones y como Institucin de la Comunidad
Autnoma de las Islas Baleares a los que el Estatuto de Autonoma
de dicha Comunidad les asigna competencias ejecutivas y de gestin
en materias de la Comunidad Autnoma.
Los Cabildos Insulares tienen tambin un carcter hbrido como Entidad
Local anloga a las Diputaciones y como Institucin de la Comunidad
Autnoma de Canarias, gestionando recursos del Rgimen Fiscal de
Canarias y servicios que la Comunidad Autnoma les ha delegado.
Adems, en el archipilago canario subsisten las Mancomunidades
Provinciales Interinsulares. stas son rganos de representacin y
expresin de los intereses provinciales. Integran estos rganos los
presidentes de los Cabildos insulares de las provincias
correspondientes, presidindolos el del Cabildo de la Isla en que se
halle la capital de la provincia.
1.4. Otras Entidades Locales
Las Mancomunidades son asociaciones de Municipios constituidas
para el desarrollo en comn de obras y servicios determinados de su
competencia.
Los Municipios asociados pueden pertenecer a diferentes
Comunidades Autnomas, siempre que lo permitan las normativas de
las Comunidades Autnomas afectadas.
La importancia de estas Entidades Locales, dotadas de personalidad y
capacidad jurdica para el cumplimiento de sus fines, es cada vez
mayor en el campo de la prestacin de servicios pblicos locales, toda
vez que permite a los Municipios, con escasos medios materiales y
personales, alcanzar una gestin ms eficaz de aqullos.
La constitucin de la Mancomunidad no puede nunca suponer un
vaciamiento competencial de las Entidades Municipales.
La creacin de las Mancomunidades tiene como elemento
determinante la elaboracin y aprobacin de los Estatutos que las
regirn en cada caso.
Para cada Mancomunidad, los Estatutos regularn los siguientes elementos:
1. Los Municipios que comprende.
2. El lugar en que radiquen sus rganos de Gobierno y administracin.
Qu son las
Mancomuni-
dades?
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25
LAS ENTIDADES LOCALES
3. El nmero y forma de designacin de los representantes de los
Ayuntamientos que han de integrar los rganos de Gobierno de la
Mancomunidad.
4. Los fines perseguidos.
5. Los recursos econmicos.
6. El plazo de vigencia.
7. El procedimiento de reforma de los Estatutos.
8. Las causas de disolucin.
9. Otros extremos necesarios para su funcionamiento.
Los Estatutos sern elaborados por los concejales de todos los Municipios
que integren la Mancomunidad, reunidos en una Asamblea constituida al
efecto y, posteriormente, aprobados por los plenos de todos los
Ayuntamientos, previo informe de la Diputacin o Diputaciones interesadas.
Para la modificacin o supresin de Mancomunidades se seguir un
procedimiento similar.
Las Comarcas son Entidades Locales supramunicipales, diferentes de
la Provincia, creadas por las Comunidades Autnomas en sus
respectivos territorios, y que agrupan a un conjunto de Municipios
cuyas caractersticas determinan unos intereses comunes y que
precisan de una gestin propia o de la prestacin conjunta de
servicios en dicho mbito territorial.
Las Comarcas tienen carcter asociativo y asumen competencias y
funciones de los Municipios integrados, si bien stos conservarn su
organizacin y la administracin de su patrimonio. De hecho, la
creacin de estas Entidades Locales no puede suponer para los
Municipios la prdida de la competencia para prestar los servicios que
exige la Ley, ni privar a los mismos de intervenir en los mbitos
materiales que aqulla les atribuye.
Las Comarcas se pueden crear por las Comunidades Autnomas,
siempre atendiendo a lo dispuesto en sus correspondientes Estatutos
de Autonoma.
Las Leyes de las Comunidades Autnomas determinarn el mbito
territorial de las comarcas, la composicin y el funcionamiento de sus
rganos de gobierno, que sern representativos de los Ayuntamientos
que agrupen, as como las competencias y recursos econmicos que
se les asignen.
Las Comarcas podrn crearse a iniciativa de los Municipios interesados.
De cualquier forma, no podrn constituirse si a ello se oponen las dos
Qu son
las Comarcas?
Quin ostenta
la competencia
para la creacin
de las
Comarcas?
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Qu requisitos
es necesario
respetar para
crear una
Entidad Local
Inframunicipal?
GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
26
quintas partes de los Municipios que debieran agruparse en ella,
siempre que, en este caso, tales Municipios representen, al menos, la
mitad del censo electoral del territorio correspondiente.
Cuando la Comarca vaya a agrupar a Municipios de ms de una
Provincia, ser necesario un informe favorable de las Diputaciones
provinciales a cuyo mbito territorial pertenezcan.
Las reas Metropolitanas son Entidades Locales integradas por los
Municipios de grandes aglomeraciones urbanas, entre cuyos ncleos
de poblacin existen vinculaciones econmicas y sociales que hacen
necesaria la planificacin conjunta y la coordinacin de determinados
servicios y obras.
La creacin, modificacin y supresin de las reas Metropolitanas se
llevar a cabo por las Comunidades Autnomas, mediante Ley, y de
acuerdo con lo establecido en el correspondiente Estatuto de
Autonoma, previa audiencia de la Administracin General del Estado,
de los Ayuntamientos y de las Diputaciones afectadas.
Ser la legislacin autonmica la que determine los rganos de
gobierno y administracin de estas entidades supramunicipales, en los
que estarn representados todos los Municipios integrados en el rea.
Las Entidades Inframunicipales son Entidades Locales de mbito
territorial inferior al Municipio dedicadas a la administracin
descentralizada de ncleos de poblacin separados.
Pueden recibir distintas denominaciones, tales como: caseros, concejos,
parroquias, pedanas, aldeas, lugares anejos, barrios, anteiglesias, etc.
Las Leyes de las Comunidades Autnomas sobre rgimen local sern
las que regulen este tipo de Entidades.
La constitucin de Entidades Locales Inframunicipales requiere que se
respeten las siguientes reglas:
a. La iniciativa corresponder indistintamente a la poblacin
interesada o al Ayuntamiento correspondiente.
b. La Entidad habr de contar con un rgano unipersonal ejecutivo de
eleccin directa y un rgano colegiado de control, cuyo nmero de
miembros no podr ser inferior a dos ni superior al tercio del
nmero de concejales que integren el respectivo Ayuntamiento.
c. Los acuerdos sobre disposicin de bienes, operaciones de crdito y
expropiacin forzosa debern ser ratificados por el Ayuntamiento.
Qu son
las reas
Metropoli-
tanas?
Quin crea,
modifica
o suprime
las reas
Metropoli-
tanas?
Cules son
las Entidades
Locales
Inframuni-
cipales?
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27
Las Entidades Locales, en cuanto Administraciones Pblicas integradas
en el ordenamiento jurdico espaol, estn sometidas al elenco de
normas que constituyen el denominado Derecho Administrativo o
Pblico y, al estar sometidas a la Ley y al Derecho, tal y como seala
nuestra Constitucin, slo pueden actuar cuando el marco jurdico les
habilita para ello.
Dentro del marco jurdico administrativo, las Entidades Locales
debern tener en cuenta especialmente las normas que configuran el
Ordenamiento Jurdico Local, es decir, aquellas que disciplinan y
regulan su organizacin, funcionamiento, relaciones con terceros,
relaciones internas, contratacin, etc.
Las fuentes del ordenamiento local son las mismas o propias del
Derecho Administrativo, que se clasifican en fuentes directas e
indirectas.
Son fuentes directas del Derecho Administrativo y, por tanto, del
ordenamiento local, por este orden:
La Constitucin espaola de 1978.
Los Tratados Internacionales.
La Ley y las disposiciones normativas con fuerza de Ley, es decir, los
Decretos o Reales Decretos-Leyes y los Decretos o Reales Decretos
Legislativos.
El Reglamento.
La Costumbre.
Los Principios Generales del Derecho.
Por su parte tienen la consideracin de fuentes indirectas:
1. La jurisprudencia contencioso-administrativa del Tribunal Supremo.
2. La doctrina cientfica.
Cules son
las fuentes
del derecho
aplicables
a las Entidades
Locales?
2. MARCO JURDICO LOCAL
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
28
A todo lo anterior hay que aadir las normas, sin rango de Ley,
emanadas de las Entidades Locales y, en concreto, las Ordenanzas y
Reglamentos dictados por stas en la esfera de sus competencias y en
virtud de su potestad reglamentaria.
2.1. Legislacin estatal y autonmica sobre rgimen local
En el marco de las fuentes del ordenamiento jurdico local no existe
un nico legislador, es decir, la Ley, en cuanto fuente del derecho
podr ser dictada por dos sujetos diferentes: el Estado y las
Comunidades Autnomas a travs de sus poderes legislativos
correspondientes. De este modo, la existencia de varios sujetos con
capacidad normativa complica este sistema de fuentes.
Ello se debe a la distribucin de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autnomas que realiza nuestra Constitucin en
materia de rgimen local, atribuyendo potestades legislativas a ambas
Administraciones, si bien con distinto alcance, y entendiendo por
rgimen local la regulacin bsica de la organizacin, el
procedimiento y el rgimen de recursos de la Administracin Local.
El Estado puede legislar en materia de rgimen local en virtud de la
competencia exclusiva que le reconoce la Constitucin para dictar las
bases del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas.
A partir de esta competencia, el Estado elabora la legislacin bsica
sobre el rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas Locales. Al
tratarse de la legislacin bsica debe ser respetada por las dems
Administraciones, como es el caso de las Comunidades Autnomas.
La legislacin bsica del Estado en materia de rgimen local est
constituida por el conjunto de normas que disciplinan toda su
organizacin y actividad.
Entre dichas normas, destacan las siguientes:
Decreto de 17 junio 1955, por el que se aprueba el Reglamento de
Servicios de las Corporaciones Locales.
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen
Local.
Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se
aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en
materia de Rgimen Local.
Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
Qu sujetos
pueden legislar
en materia de
rgimen local?
Qu
competencias
tiene el Estado
en materia de
rgimen Local?
Cul es
la legislacin
bsica del
Estado en
materia de
rgimen local?
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29
LAS ENTIDADES LOCALES
Real Decreto 1690/1986, de 11 de Julio, por el que se aprueba del
Reglamento de Poblacin y Demarcacin de las Entidades Locales.
Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se
aprueba el Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y
Rgimen Jurdico de las Entidades Locales.
Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la
modernizacin del Gobierno Local.
Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas
Locales.
Dado que el Estado tiene competencia exclusiva para dictar la
legislacin bsica del rgimen local y, de acuerdo con el sistema
constitucional de distribucin de competencias, las Comunidades
autnomas pueden asumir en sus Estatutos el desarrollo legislativo de
esa normativa bsica, desarrollo que siempre deber respetar las
bases fijadas por el Estado.
Dentro de las Comunidades Autnomas que han asumido
competencias en materia de rgimen local, podemos distinguir los
dos bloques siguientes:
Las que han asumido competencia exclusiva, respetando la
normativa bsica.
Las que slo han asumido competencias de desarrollo legislativo y
ejecucin.
En los cuadros siguientes se recogen las Comunidades Autnomas
incluidas en cada uno de los bloques anteriores:
Cules son las
competencias
de las
Comunidades
Autnomas
en materia de
rgimen local?
Comunidades autnomas
con competencia exclusiva
Comunidades autnomas con competencia
de desarrollo y ejecucin
1. Andaluca
2. Aragn
3. Catalua
4. Galicia
5. Navarra
6. Pas Vasco
7. Valencia
1. Asturias
2. Baleares
3. Canarias
4. Cantabria
5. Castilla-La Mancha
6. Castilla y Len
7. Extremadura
8. La Rioja
9. Madrid
10. Regin de Murcia
GUIA CORREGIDA.qxd 4/12/08 09:57 Pgina 29
Qu otra
legislacin
regula las
competencias
de las Entidades
Locales?
GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
30
Algunas de las reformas de Estatutos de Autonoma aprobadas (Andaluca,
Comunidad Valenciana, Catalua, Islas Baleares y Aragn) o presentadas
(Canarias, Castilla y Len y Castilla -La Mancha) en los aos 2006 y 2007,
suponen cambios en el marco del sector local relevantes.
Una de las ms importantes es la aparicin de las Vegueras en Catalua, en
sustitucin de las Diputaciones. Esta previsin est pendiente de que se
resuelva el recurso de inconstitucionalidad presentado contra el Estatuto.
En Aragn contina realizndose una clara apuesta por la Comarca como entidad
supramunicipal principal.
Mencin expresa merece el caso andaluz, en el que su Estatuto de Autonoma,
reformado por la ley orgnica 2/2007 de 19 de marzo, prev novedosamente
que una norma de rango legal regular, en el marco de la legislacin bsica
del Estado, las relaciones entre las instituciones de la Junta de Andaluca y los
entes locales, as como las tcnicas de organizacin y de relacin para la
cooperacin y la colaboracin entre los entes locales, y entre stos y la
Administracin de la Comunidad Autnoma; incluyendo las distintas formas
asociativas mancomunales, convencionales y consorciales, as como cuantas
se deduzcan de la competencia exclusiva en materia de rgimen local que,
respetando el artculo 149.1.18. de la Constitucin y el principio de autonoma
local, reconoce a la Junta de Andaluca (art. 60 del Estatuto).
Es novedad destacable tambin del Estatuto reformado, la garanta expresa
que se hace a los municipios de un ncleo competencial propio, que ser
ejercido con plena autonoma y con sujecin slo a los controles de
constitucionalidad y legalidad, con una relacin pormenorizada de competencias
propias sobre una serie de materias, en los trminos que determinen las leyes
(art. 92 del Estatuto).
Finalmente, la norma estatutaria reconoce y garantiza la autonoma y
competencias financieras; disponiendo que las haciendas locales andaluzas se
rigen por los principios de suficiencia de recursos para la prestacin de los servicios
que les corresponden, autonoma, responsabilidad fiscal, equidad y solidaridad.
Esta afirmacin se complementa con una regulacin de la colaboracin de la
Comunidad Autnoma con las mismas; previendo una ley que regular la
participacin de las Entidades Locales en los tributos de la Comunidad
Autnoma, que se instrumentar a travs de un fondo de nivelacin municipal,
de carcter incondicionado, adems de otras medidas de gran calado (arts.
191 y siguientes del Estatuto).
Las competencias locales no slo vendrn determinadas por la legislacin
estatal o autonmica sobre rgimen local, sino tambin, por la legislacin
sectorial de las distintas materias o sectores de actividad: medio ambiente,
transporte, servicios sociales, mercados, residuos, etc.
Qu
novedades
sobre rgimen
local destacan
en las reformas
de los Estatutos
de Autonoma?
GUIA del concejal corregida.qxd 27/2/09 18:53 Pgina 30
31
LAS ENTIDADES LOCALES
De acuerdo con esto, las facultades de atribucin competencial a las
Corporaciones Locales, as como las de coordinacin y control,
correspondern a aquel sujeto que tenga atribuida la competencia
por razn de la materia. Por ejemplo, si la Comunidad Autnoma en
la que se ubica el Ayuntamiento tiene competencias en materia de
medio ambiente, corresponder a la Comunidad Autnoma la
determinacin de las funciones y actividades que, en este sector de
actividad, pueden ejercer sus Ayuntamientos, siempre partiendo de
que los mismos tenga atribuidas competencias en estas materias.
2.2. La potestad reglamentaria local
La potestad reglamentaria local es un poder de naturaleza pblica
ejercido por las Entidades Locales mediante el cual se dictan normas
generales de obligado cumplimiento, sometidas a los principios de
reserva de ley y jerarqua normativa, y circunscritas a su mbito
territorial.
La manifestacin ms importante de esta potestad reglamentaria es la
posibilidad de las Entidades Locales de elaborar y aprobar las
Ordenanzas y los Reglamentos locales.
La potestad reglamentaria de las Entidades Locales est reconocida,
de forma directa en la legislacin sobre rgimen local, tanto bsica del
Estado como, en su caso autonmica y, de forma implcita, en la
Constitucin.
En el caso de la Constitucin, son varios los preceptos que apuntan a
este reconocimiento de la potestad reglamentaria de las Entidades
Locales, si bien ninguno de ellos la reconoce directamente, sino a
travs de la atribucin a las mismas de autonoma para el ejercicio de
sus competencias, su organizacin y gestin de intereses propios.
Es en la legislacin sobre rgimen local donde se reconoce de forma
expresa que, adems de potestades como la de autoorganizacin,
sancionadora o expropiatoria, las Entidades Locales gozan de
potestad reglamentaria.
Los lmites de la potestad reglamentaria local son los mismos que los
de la potestad reglamentaria en general. Sin embargo, en el caso de
las Entidades Locales es necesario reforzar el necesario respeto del
principio de reserva de ley y la concrecin de la materia reglamentaria.
Tradicionalmente dichos lmites de la potestad reglamentaria se han
clasificado en lmites formales y materiales.
Qu es la
potestad
reglamentaria
local?
Dnde se
reconoce la
potestad
reglamentaria
de las Entidades
Locales?
Cules son
los lmites de
la potestad
reglamentaria
local?
GUIA CORREGIDA.qxd 4/12/08 09:57 Pgina 31
Qu normas
pueden emitir
las Entidades
Locales en
ejercicio de su
potestad
reglamentaria?
GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
32
Los lmites materiales o sustantivos de la potestad reglamentaria local
se refieren al contenido mismo del reglamento, es decir, a las
limitaciones que se impondrn a ste. Dichas limitaciones se
concretan en el necesario respeto de dichos reglamentos a los
Principios Generales del Derecho y, sobre todo, a los Principios de
Reserva de Ley y Jerarqua Normativa.
En este sentido las Ordenanzas y Reglamentos, y los Bandos del
Alcalde, debern dictarse dentro del mbito competencial de las
Entidades Locales y en ningn caso podrn contener preceptos
contrarios a las Leyes.
En consecuencia, el reglamento (reglamentos en sentido estricto y
ordenanzas) debe vincularse a la Ley. Este principio presenta, sin
embargo unos caracteres propios en la Administracin Local a causa
del distinto papel que puede jugar la Ley en la determinacin de las
competencias locales. Las competencias locales estarn determinadas
por la Ley, estatal o autonmica, segn el reparto de competencias
establecido en la Constitucin y, por tanto, tambin lo estarn el
mbito de la potestad reglamentaria local y su grado de vinculacin a
la potestad reglamentaria estatal o autonmica de desarrollo de la
legislacin sectorial.
Finalmente, la potestad reglamentaria de las Entidades Locales ser
menor en las materias sobre las que existe una competencia
compartida, que en aqullas que se han asignado con carcter
necesario.
Los lmites formales de la potestad reglamentaria local son los que
afectan al aspecto externo del reglamento. Dentro de stos cabe
incluir todas las reglas relativas a la competencia y el procedimiento
de aplicacin de los reglamentos de las Entidades Locales, es decir, la
potestad reglamentaria en las Entidades Locales deber ser ejercida
por los rganos competentes para ello segn la legislacin y por los
procedimientos legalmente establecidos.
Cuando nos referimos a la potestad reglamentaria local es frecuente
referirse genricamente a los reglamentos locales. No obstante dentro
de esta categora cabe distinguir distintos tipos que pueden agruparse
en dos: Reglamentos y Ordenanzas.
Dentro de estas ltimas existe una amplia tipologa derivada de la
conceptuacin de las mismas como el medio genrico de intervencin
en la actividad de los ciudadanos. En todo caso puede hacerse la
siguiente enumeracin de los Reglamentos Municipales:
Cules son
los lmites
materiales de
la potestad
reglamentaria
local?
Cules son los
lmites formales
de la potestad
reglamentaria?
GUIA CORREGIDA.qxd 4/12/08 09:57 Pgina 32
33
LAS ENTIDADES LOCALES
El procedimiento general para la aprobacin de las ordenanzas
municipales debe ajustarse a las siguientes reglas:
Aprobacin inicial por el Pleno.
Informacin pblica y audiencia a los interesados por el plazo
mnimo de 30 das para la presentacin de reclamaciones y
sugerencias.
Resolucin de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas
dentro del plazo y aprobacin definitiva por el Pleno.
En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamacin o
sugerencia se entender definitivamente adoptado el acuerdo, hasta
entonces provisional.
La aprobacin inicial por el Pleno deber ir precedida de los
correspondientes trmites internos de elaboracin, con la
participacin de las correspondientes comisiones. Cabe destacar el
necesario y preceptivo informe del Secretario de la Corporacin, del
Interventor si afecta a la gestin econmico-financiera de la Entidad y
de otros rganos consultivos cuando se establezca expresamente.
En cuanto a la entrada en vigor de la Ordenanza, sta se producir
tras su publicacin ntegra en el Boletn Oficial de la Provincia.
Para la modificacin de los Reglamentos y Ordenanzas debern
cumplirse estos mismos trmites.
Las Entidades Locales ejercen la potestad reglamentaria en materia
tributaria mediante Ordenanzas Fiscales que pueden ser de dos tipos:
Ordenanzas fiscales reguladoras de los distintos tributos locales y,
Ordenanzas fiscales especficamente reguladoras de la gestin,
liquidacin, inspeccin y recaudacin de los tributos locales.
El procedimiento de elaboracin y aprobacin de las Ordenanzas
fiscales se desarrolla en las siguientes fases:
Qu
procedimiento
se sigue para la
aprobacin de
las Ordenanzas
municipales?
Reglamento orgnico
Reglamentos de servicios
Ordenanzas generales no especficas
Ordenanzas y normas sobre el uso del suelo y la edificacin
Ordenanzas fiscales
Cmo se
elaboran y
aprueban las
Ordenanzas
fiscales?
GUIA CORREGIDA.qxd 4/12/08 09:57 Pgina 33
Cul es el
contenido
obligatorio de
las Ordenanzas
fiscales?
GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
34
Aprobacin provisional por el Pleno y por la mayora absoluta del
nmero legal de miembros de la Corporacin, del acuerdo de
imposicin y ordenacin del tributo.
En el expediente debern incluirse las consultas, informes
dictmenes y dems documentacin preparatoria, si bien la Ley no
lo exige expresamente. En todo caso ser conveniente presentar una
memoria econmica en la que se evalen las consecuencias
presupuestarias derivadas de la aprobacin de la Ordenanza.
Los acuerdos provisionales adoptados por las Corporaciones Locales
se expondrn en el tabln de anuncios de la Entidad durante 30
das, como mnimo, dentro de los cuales los interesados podrn
examinar el expediente y presentar las reclamaciones pertinentes.
En todo caso, las Entidades Locales publicarn los anuncios de
exposicin en el Boletn Oficial de la Provincia o, en su caso, en el de
la Comunidad Autnoma Uniprovincial. Las Diputaciones Provinciales,
los rganos de gobierno de las Entidades supramunicipales y los
Ayuntamientos de poblacin superior a 10.000 habitantes debern
publicarlos, adems, en un diario de los de mayor difusin de la
Provincia, o de la Comunidad Autnoma Uniprovincial.
Finalizado el periodo de exposicin pblica, las Corporaciones
adoptan los acuerdos definitivos, resolviendo las reclamaciones que
se hubieran presentado y aprobando la redaccin definitiva de la
Ordenanza. En caso de que no se presenten reclamaciones, se
entender definitivamente adoptado el acuerdo, hasta entonces
provisional, sin necesidad de acuerdo plenario.
Los acuerdos definitivos y el texto ntegro de las Ordenanzas se
publicarn en el Boletn Oficial de la Provincia o de la Comunidad
Autnoma Uniprovincial, sin que entren en vigor hasta su
publicacin.
El contenido mnimo y obligatorio de las Ordenanzas Fiscales que
regulan los tributos propios de las Entidades Locales debe ser el
siguiente:
La determinacin del hecho imponible, sujeto pasivo, responsables,
exenciones, reducciones y bonificaciones, base imponible y
liquidable, tipo de gravamen o cuota tributaria, perodo impositivo y
devengo.
Los regmenes de declaracin y de ingreso.
Las fechas de su aprobacin y del comienzo de su aplicacin.
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35
3.1. La autonoma local
La Carta Europea de Autonoma Local aprobada en Estrasburgo el 15
de octubre de 1985 y ratificada por Espaa el 20 de enero de 1988,
define la Autonoma Local como el derecho y la capacidad efectiva de
las Entidades Locales de ordenar y gestionar una parte importante de
los asuntos pblicos, en el marco de la Ley, bajo su propia
responsabilidad y en beneficio de sus habitantes. Asimismo, seala
que el ejercicio de las competencias pblicas debe corresponder,
preferentemente, a las autoridades ms cercanas a los ciudadanos, es
decir, a la Administracin Local.
La autonoma de las Entidades Locales es de naturaleza administrativa
y, por ende, diferente de la de las Comunidades Autnomas, ya que
sta es de carcter poltico. Las Entidades locales ejercen funciones
exclusivamente administrativas y su poder normativo es meramente
reglamentario o administrativo, de modo que no participan del poder
poltico del Estado, ya que ste se encuentra territorialmente
distribuido entre el Estado y las Comunidades Autnomas.
La Constitucin espaola reconoce y organiza la Autonoma de las
Entidades locales en su Ttulo VIII. Los artculos 137, 140 y 141
recogen declaraciones expresas en este sentido. El primero de los
preceptos seala que todas estas entidades gozan de autonoma
para la gestin de sus respectivos intereses en referencia a los
Municipios, Provincias y Comunidades Autnomas. El artculo 140,
por su parte, garantiza la autonoma de los Municipios y su
personalidad jurdica plena, en tanto que el artculo 141 define la
Provincia como una Entidad Local con personalidad jurdica propia,
atribuyendo su gobierno y administracin autnoma a las
Diputaciones.
En idnticos trminos se pronuncia la normativa de rgimen local
sealando, en primer lugar, que los Municipios gestionan con
autonoma los intereses propios de las correspondientes colectividades
Qu es la
autonoma
local?
Dnde se
regula la
autonoma
local?
3. AUTONOMA, COMPETENCIAS LOCALES
Y RELACIONES CON OTRAS
ADMINISTRACIONES PBLICAS
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
36
y, en segundo trmino, que la Provincia y, en su caso, la Isla, gozan de
la misma autonoma para la gestin de sus respectivos intereses.
El Tribunal Constitucional se erige en el mximo garante de la
autonoma local frente a eventuales vulneraciones de la misma por
parte del Estado o de las Comunidades Autnomas. Sin embargo,
esta garanta que constituye el Tribunal Constitucional ha chocado
tradicionalmente con la falta de legitimacin de las Entidades Locales
para plantear de forma directa el recurso de inconstitucionalidad.
En 1999, se promulg la Ley Orgnica 7/1999, de 21 de abril, de
modificacin de la Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal
Constitucional que incorporaba la tradicional reivindicacin de las
Entidades Locales de poder acceder al mismo en defensa de ese
mbito de Autonoma Local que garantiza la Constitucin.
La reforma no legitima a las Corporaciones Locales para interponer el
recurso de inconstitucionalidad, si bien arbitra un procedimiento para
plantear "conflictos en defensa de la Autonoma Local". El conflicto
se originar cuando una norma legal del Estado o una disposicin
normativa con rango de Ley de las Comunidades Autnomas lesione
la autonoma local garantizada por la Constitucin.
Estarn legitimados para plantear este tipo de conflictos:
La actual legislacin local (Ley de Bases del Rgimen Local- LBRL)
dispone que, para la efectividad de la autonoma local, la legislacin
del Estado y de las Comunidades Autnomas reguladora de los
distintos sectores de accin pblica, segn la distribucin
constitucional de competencias, deber asegurar a los Municipios, las
Provincias y las Islas, su derecho a participar en cuantos asuntos
afecten directamente al crculo de sus intereses. Se les atribuyen, a
estas Entidades, las competencias que procedan en atencin a las
caractersticas de la actividad pblica de que se trate y a la capacidad
de gestin de la Entidad Local, de conformidad con los principios de
Cul es el
papel del
Tribunal
Constitucional
en el
mantenimiento
de la
autonoma
local?
Cmo se
hace efectiva
la autonoma
local?
El Municipio o Provincia que sea destinatario nico de la Ley.
Un nmero de Municipios que supongan al menos un sptimo de los
existentes en el mbito territorial de aplicacin de la disposicin con
rango de Ley, y representen, como mnimo, un sexto de la poblacin
oficial del mbito territorial correspondiente.
Un nmero de Provincias que supongan al menos la mitad de las existentes
en el mbito territorial de aplicacin de la disposicin con rango de Ley, y
representen como mnimo la mitad de la poblacin oficial.
GUIA CORREGIDA.qxd 4/12/08 09:57 Pgina 36
37
LAS ENTIDADES LOCALES
descentralizacin y de mxima proximidad de la gestin
administrativa a los ciudadanos.
En todo caso, cabe sealar tres elementos esenciales para garantizar
la autonoma local:
La independencia de los miembros de las Corporaciones Locales
frente a otros poderes.
La precisin clara de las competencias de la Entidad y su separacin
con relacin a otros entes territoriales superiores.
La suficiencia financiera o de medios econmicos para el
cumplimiento de sus fines.
En definitiva, la efectividad de la autonoma local requiere que los
Municipios participen en todos aquellos asuntos que sean de su
inters, aunque ste no les sea exclusivo, y que les sean atribuidas las
competencias precisas para ello.
3.2. Anlisis de las competencias locales
El artculo 25 de la Ley Reguladora de las Bases de Rgimen Local
recoge las materias sobre las que los Municipios tienen competencias.
En la enumeracin de estas materias, se observa que se atribuye a los
municipios una amplia capacidad genrica de actuacin para
promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios
pblicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la
comunidad vecinal.
Las competencias de los Municipios se clasifican en competencias
propias y competencias delegadas. Dentro de las primeras, a su vez,
hay que distinguir entre competencias exclusivas y competencias
concurrentes con las del Estado y las de las Comunidades Autnomas.
Las competencias exclusivas nunca sern plenas, sino parciales, al
estarles vedada la funcin legislativa, si bien las ejercern en rgimen
de autonoma y bajo la propia responsabilidad. Las competencias
concurrentes, por su parte, debern ejercerse atendiendo siempre a la
debida coordinacin en su programacin y ejecucin con las dems
Administraciones Pblicas.
En todo caso, la Ley establece una serie de obligaciones mnimas que
han de asumir los Municipios y que varan en funcin de la poblacin
de los mismos.
Qu
competencias
se atribuyen a
los Municipios?
GUIA CORREGIDA.qxd 4/12/08 09:57 Pgina 37
GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
38
Las materias en las que los Municipios podrn ejercer competencias
propias se enumeran en el artculo 25.2 de la Ley de Bases del
Rgimen Local. Esta enumeracin constituye la garanta mnima de la
autonoma municipal, como se indica en los artculos 2 y 7 de dicha
Ley, en los que se establece la reserva de ley, estatal o autonmica,
para la determinacin concreta del alcance de tales competencias y
del modo de su ejercicio. Por tanto, los Municipios ejercern, en todo
caso, competencias, en los trminos de la legislacin estatal y
autonmica, en las materias que se describirn con posterioridad en
el apartado de Servicios Pblicos, entre los que destacan las
siguientes: seguridad en lugares pblicos, ordenacin del trfico,
proteccin civil, disciplina urbanstica, patrimonio histrico-artstico,
proteccin del medio ambiente, mercados, salubridad pblica, salud,
cementerio, servicios sociales, agua y alumbrado pblico, transporte
pblico de viajeros, cultura, deportes y enseanza.
La prestacin de estas materias constituye el marco general o campo
de actuacin para el ejercicio de competencias por los Municipios. Sin
embargo, la Ley no especifica en qu consistir y qu alcance debe
tener cada una de ellas o cmo deben ser ejercidas por los
Ayuntamientos.
Cules son las
competencias
propias de los
Municipios?
COMPETENCIAS DE LAS ENTIDADES LOCALES
CLUSULA GENERAL
Exclusivas y concurrentes Estado o Comunidad
Autnoma
Promover toda clase de
actividades y prestar cuantos
servicios pblicos satisfagan
las necesidades y aspiraciones
de la comunidad vecinal.
COMPETENCIAS
PROPIAS DELEGADAS
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39
LAS ENTIDADES LOCALES
La legislacin obliga a los Municipios a prestar un mnimo de servicios
en funcin del tamao poblacional del mismo, pudiendo hacerlo, no
obstante, tanto de forma asociada como individual.
En el caso de que los municipios, por sus especiales caractersticas,
encontraran imposible o muy difcil el establecimiento y prestacin de
los anteriores servicios obligatorios, existe la posibilidad de solicitar
una dispensa para el cumplimiento de los mismos a su Comunidad
Autnoma.
Por otra parte, los Ayuntamientos siempre pueden contar con la
asistencia de las Diputaciones Provinciales a las que pertenezcan,
entre cuyas competencias est asegurar la prestacin integral y
adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de
Cules son
los servicios
mnimos
obligatorios
que deben
prestar los
municipios?
Qu ocurre en
el caso de que
un municipio
no disponga
de medios para
prestar un
servicio?
TODOS LOS MUNICIPIOS
1. Alumbrado pblico
2. Cementerio
3. Recogida de residuos
4. Limpieza viaria
5. Abastecimiento domiciliario
de agua potable
6. Alcantarillado
7. Acceso a ncleos de poblacin
8. Pavimentacin de las vas
pblicas
9. Control de alimentos y bebidas
MUNICIPIOS DE MS DE
5.000 HABITANTES
Adems de los anteriores,
los siguientes:
1. Parque pblico
2. Biblioteca pblica
3. Mercado
4. Tratamiento de residuos
MUNICIPIOS DE MS DE
50.000 HABITANTES
Adems de los anteriores,
los siguientes:
1. Transporte colectivo urbano
de viajeros
2. Proteccin del medio ambiente
MUNICIPIOS DE MS DE
20.000 HABITANTES
Adems de los anteriores,
los siguientes:
1. Proteccin civil
2. Prestacin de servicios sociales
3. Prevencion y extincin
de incendios
4. Instalaciones deportivas
de uso pblico
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
40
competencia municipal. Asimismo, la legislacin contempla la
posibilidad de que las Entidades Locales presten servicios de forma
asociada con otras Entidades Locales mediante la constitucin de
entidades asociativas.
Las competencias de la Diputacin Provincial sern las que le
atribuyan las Leyes del Estado o de las Comunidades Autnomas, si
bien, la LBRL enumera las competencias que ejercer en todo caso:
a) La coordinacin de los servicios municipales entre s para garantizar
la prestacin integral de los mismos en todos los Municipios.
b) La asistencia y la cooperacin jurdica, econmica y tcnica a los
Municipios.
c) La prestacin de servicios pblicos de carcter supramunicipal o
comarcal.
d) La cooperacin en el fomento del desarrollo econmico y social y
en la planificacin en el territorio provincial, de acuerdo con las
competencias de las dems Administraciones Pblicas.
e) En general, el fomento y administracin de los intereses de la
Provincia.
3.3. Relaciones con otras Administraciones Pblicas
La Constitucin espaola de 1978 disea un nuevo modelo de
organizacin territorial que se construye sobre la base de tres niveles
de representacin y participacin poltica: el estatal, el autonmico y
el local. Cada uno de estos tres niveles de gobierno goza, si bien en
distinta medida, de autonoma para la gestin de sus respectivos
intereses y dispone de un aparato administrativo propio subordinado
y dirigido por sus respectivos rganos de gobierno. En cualquier caso,
los tres niveles deben considerarse, en su conjunto, como elementos
de una unidad superior, que es el Estado.
Existen, por tanto, tres cuerpos de Administracin, vinculados cada
uno a su nivel territorial de gobierno, de modo que mantienen entre
ellos una posicin de independencia recproca, de separacin
orgnica. Sin embargo, entre ellos suelen producirse interconexiones
que, sobre todo en el mbito local, les obliga a actuar de forma
coordinada y mantener relaciones de cooperacin y colaboracin, en
aras de una adecuada articulacin en el ejercicio de sus respectivas
competencias.
Cules son las
competencias
de las
Diputaciones
Provinciales?
Cmo se
configura la
relacin entre
las diferentes
Administra-
ciones Pblicas?
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41
LAS ENTIDADES LOCALES
El Tribunal Constitucional, a lo largo de su jurisprudencia, y en
relacin con el deber de cooperacin entre las Administraciones
Pblicas, ha ido perfilando y configurando los dos principios que
deben regir las relaciones entre stas.
1. Principio de colaboracin y cooperacin: supone la exigencia de que
la Administracin del Estado, la de las Comunidades Autnomas y la
Administracin Local, cuando ejerzan sus competencias, tengan en
cuenta los intereses del conjunto, respeten los intereses propios de
los dems, no vulnerndolos y ejerzan sus competencias en
beneficio de las otras instancias, cuando ello sea posible, para que
puedan cumplir con eficacia sus propias responsabilidades.
2. Principio de lealtad constitucional: incorporado por la legislacin
como criterio rector que facilite la colaboracin y la cooperacin
entre las diferentes Administraciones Pblicas, y como corolario del
principio general de buena fe aplicado al Derecho Pblico.
Para la efectividad de la coordinacin y la eficacia administrativa, las
Administraciones del Estado y de las Comunidades Autnomas, por
un lado, y las Entidades Locales, por otro, debern ajustarse a los
siguientes criterios:
1. Respetar el ejercicio legtimo por las otras Administraciones de sus
competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para
las propias.
2. Ponderar, en la actuacin de las competencias propias, la totalidad
de los intereses pblicos implicados y, en concreto, aquellos cuya
gestin est encomendada a las otras Administraciones.
3. Facilitar a las otras Administraciones la informacin sobre la propia
gestin que sea relevante para el adecuado desarrollo por aqullas
de sus cometidos.
4. Prestar, en el mbito propio, la cooperacin y asistencia activas que
las otras Administraciones pudieran precisar para el eficaz
cumplimiento de sus tareas.
La coordinacin de las competencias de las Entidades Locales entre s
y, sobre todo, con las del Estado y las Comunidades Autnomas,
proceder cuando las actividades o los servicios locales trasciendan el
inters propio de las correspondientes Entidades, incidan o
condicionen los de aquellas Administraciones, o sean concurrentes o
complementarios de los de stas.
La cooperacin econmica, tcnica y administrativa entre la
Administracin Local y las Administraciones del Estado y de las
Qu principios
rigen las
relaciones
entre las
diferentes
Administra-
ciones Pblicas?
Qu criterios
han de seguir
las Entidades
Locales en
sus relaciones
con la
Administracin
del Estado
y las de las
Comunidades
Autnomas?
Cmo se
articula la
cooperacin
entre la
Administracin
Local y las
Administra-
ciones Estatal y
Autonmica?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
42
Comunidades Autnomas, tanto en materia de servicios locales como
en asuntos de inters comn, se realizar con carcter voluntario, en
la forma y trminos previstos por las leyes, pudiendo tener lugar a
travs de consorcios o convenios administrativos que suscriban. Los
acuerdos de cooperacin que se adopten se pondrn en
conocimiento de aquellas otras Administraciones que, estando
interesadas, no hubieran participado.
Los planes sectoriales son un instrumento de coordinacin entre la
Administracin General del Estado o la Administracin de las
Comunidades Autnomas y la Administracin Local. Cuando la
coordinacin de la actuacin de las diferentes Administraciones
pblicas no pueda lograrse por los medios ordinarios, o stos sean
insuficientes, las leyes del Estado y de las Comunidades Autnomas
reguladoras de los distintos sectores de la accin pblica, podrn
atribuir al Gobierno de la Nacin o al de la Comunidad Autnoma, la
facultad de coordinar la actividad de la Administracin Local. La
coordinacin se llevar a cabo mediante la definicin y en relacin
con una materia, servicio o competencia concretos, de los intereses
generales o autonmicos a travs de planes sectoriales para la fijacin
de los objetivos y la determinacin de las prioridades de la accin
pblica, en la materia de que se trate. Tanto en materia urbanstica
como medioambiental es bastante frecuente la utilizacin de estos
instrumentos de coordinacin.
Las Diputaciones Provinciales desarrollan, entre otras, una importante
labor de coordinacin con los Municipios integrados en su mbito
territorial, tal y como se apuntaba al definir su mbito competencial.
A estos efectos la Diputacin aprueba anualmente un plan
provincial de cooperacin a las obras y servicios de competencia
municipal. De esta forma, se asegura el acceso de la poblacin de la
Provincia al conjunto de servicios mnimos de competencia
municipal, as como una mayor eficacia y economicidad en la
prestacin de stos.
Los Municipios de la provincia deben participar en la elaboracin del
plan provincial, que deber contener una Memoria justificativa de los
objetivos del mismo y de los criterios de distribucin de los fondos.
Los planes podrn financiarse con medios propios de la Diputacin,
con aportaciones de los propios Municipios y con las subvenciones
que acuerden el Estado o la Comunidad Autnoma con cargo a sus
respectivos presupuestos.
Qu son los
planes
sectoriales?
Qu
competencias
de
coordinacin
con los
Municipios
ejercen las
Diputaciones
Provinciales?
Cmo se
articula el plan
provincial de
cooperacin?
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43
LAS ENTIDADES LOCALES
Corresponde a las Comunidades Autnomas, en sus respectivos
territorios, coordinar los distintos planes provinciales.
La Federacin Espaola de Municipios y Provincias (FEMP) es una
Asociacin de Entidades Locales que agrupa Ayuntamientos,
Diputaciones, Consejos y Cabildos Insulares.
La FEMP qued constituida al amparo de lo dispuesto en la
Disposicin Adicional quinta de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases de Rgimen Local y fue declarada como
Asociacin de Utilidad Pblica mediante Acuerdo de Consejo de
Ministros de 26 de junio de 1985.
Sus fines fundacionales y estatutarios son los siguientes:
El fomento y la defensa de la autonoma de las Entidades Locales.
La representacin y defensa de los intereses generales de las
Entidades Locales ante otras Administraciones Pblicas.
La prestacin de toda clase de servicios a las Entidades Locales.
El desarrollo y consolidacin del espritu europeo en el mbito local,
basado en la autonoma y solidaridad entre todas las Entidades
Locales.
La promocin y favorecimiento de las relaciones de amistad y
cooperacin con las Entidades Locales y sus organizaciones en el
mbito internacional, especialmente el europeo, el iberoamericano y
el rabe.
La gestin de programas del Gobierno destinados al mbito local.
Sus rganos rectores son: la Asamblea General, el Consejo Federal, la
Comisin Ejecutiva, el Consejo Territorial y el Presidente.
Las Federaciones Regionales de Entidades Locales son asociaciones
que se crean en las Comunidades Autnomas, con el objetivo ltimo
de defender los intereses de las entidades participantes dentro de su
mbito territorial.
Los estatutos de la FEMP establecen que se podrn articular sistemas
de colaboracin y coordinacin con las federaciones regionales que
as lo deseen. En cualquier caso, la FEMP mantendr como exclusivas,
las competencias en materia de relaciones internacionales y de
representacin y defensa de sus asociados ante la Administracin
Central.
Qu son las
Federacin
Regionales de
Entidades
Locales?
Qu es la
Federacin
Espaola
de Municipios
y Provincias?
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II. ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO
DE LAS ENTIDADES LOCALES.
LOS RECURSOS HUMANOS
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47
1.1. rganos y competencias
Como seala el artculo 11.2 de la LBRL, la organizacin del municipio
es uno de sus elementos esenciales junto con la poblacin y el
territorio. Segn el artculo 19.1 de la LBRL el gobierno y la
administracin municipal, salvo en los municipios en los que exista
rgimen de concejo abierto, corresponden al Ayuntamiento,
integrado por el Alcalde y los Concejales, el cual tiene carcter de
Corporacin de derecho pblico.
De acuerdo con el artculo 29 de la LBRL, funcionan en rgimen de
concejo abierto los siguientes municipios:
a) Los municipios de menos de 100 habitantes y aquellos que tradicional-
mente cuenten con este singular rgimen de gobierno y administracin.
b) Aquellos otros en los que su localizacin geogrfica, la mejor
gestin de sus intereses u otras circunstancias lo hagan aconsejable.
En los municipios que funcionan en rgimen de concejo abierto, el
gobierno y la administracin son ejercidos por una asamblea
integrada por todos los electores del municipio y por el Alcalde,
elegido por ellos directamente.
La regulacin legal de la organizacin de las Entidades Locales viene
recogida en el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el
que se aprueba el Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y
Rgimen Jurdico de las Entidades Locales. De acuerdo con su artculo
35, son rganos necesarios del Ayuntamiento los siguientes:
Quin dirige el
gobierno y la
administracin
municipal?
Qu
municipios
pueden
constituirse en
rgimen de
concejo
abierto?
Cules son los
rganos
necesarios de
las Entidades
Locales?
1. ORGANIZACIN DE LAS ENTIDADES
LOCALES
El Alcalde.
Los Tenientes de Alcalde.
El Pleno.
La Junta de Gobierno Local en los municipios con poblacin de derecho
superior a 5.000 habitantes, y en los de menos cuando as lo disponga su
Reglamento Orgnico o as lo acuerde el Pleno de su Ayuntamiento.
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48
El Reglamento Orgnico de las Corporaciones Locales es el resultado
del ejercicio de su potestad reglamentaria y constituye la
manifestacin ms importante de la capacidad de autoorganizacin
de estos entes autnomos.
El Reglamento Orgnico regula el funcionamiento interno de cada
Entidad, si bien con sujecin a lo dispuesto en las normas estatales y
autonmicas dictadas de acuerdo con el orden constitucional de
distribucin de competencias.
La Ley de Bases de Rgimen Local (LBRL) regula en su artculo 22.2 la
aprobacin del Reglamento Orgnico: Corresponde al Pleno la
aprobacin del Reglamento Orgnico y de las Ordenanzas. Se trata
de una competencia cuya delegacin no es posible tal y como seala
el apartado 4 del artculo 22 que permite al Pleno delegar el ejercicio
de sus atribuciones en el Alcalde en la Junta de Gobierno Local, a
excepcin de algunas como la aprobacin de esta norma de
organizacin interna.
1.1.1. El Alcalde
La eleccin del Alcalde se rige por lo establecido en la legislacin
electoral, si bien hay que tener en cuenta las normas relativas al
rgimen de sesiones plenarias del Ayuntamiento.
El Alcalde es elegido en la misma sesin que la de constitucin de la
Corporacin de acuerdo con el procedimiento establecido en el
artculo 196 de la Ley Orgnica 5/1985, de 19 de junio de Rgimen
Electoral General (LOREG):
Pueden ser candidatos todos los Concejales que encabecen sus
listas.
Ser proclamado Alcalde aquel que obtenga la mayora absoluta de
los votos de los Concejales.
Si ninguno de los candidatos obtiene la mayora absoluta ser
proclamado Alcalde aquel Concejal que encabece la lista que haya
obtenido el mayor nmero de votos populares en el
correspondiente municipio, resolvindose por sorteo los empates
que puedan producirse.
En los municipios que cuenten entre 100 y 250 habitantes podrn
ser candidatos todos los Concejales y ser elegido Alcalde aquel que
obtenga la mayora absoluta o en su defecto el que hubiera
obtenido ms votos populares en las elecciones de Concejales.
Qu es el
Reglamento
Orgnico?
Quin ostenta
la competencia
para la
aprobacin del
Reglamento
Orgnico?
Cmo se elige
al Alcalde?
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49
ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
El Alcalde puede ser destituido mediante mocin de censura siempre
que esta cumpla los dos requisitos siguientes:
1. Debe ser propuesta, al menos, por la mayora absoluta del nmero
legal de miembros de la Corporacin respectiva.
2. Habr de incluir el nombre de un candidato a la alcalda, pudiendo
serlo cualquier concejal cuya aceptacin expresa conste en el
escrito de proposicin de la mocin.
El candidato propuesto en la mocin de censura ser proclamado
Alcalde si sta prospera con el voto favorable de la mayora absoluta
del nmero legal de Concejales de la Corporacin. En todo caso la
presentacin, tramitacin y votacin de la mocin de censura deber
regirse por las normas establecidas en el artculo 197 de la Ley
Orgnica del Rgimen Electoral General.
Quien resulte elegido Alcalde tras la celebracin de unas elecciones, o
tras prosperar una mocin de censura, deber tomar posesin del
cargo, jurando o prometiendo el mismo ante el Pleno de la
Corporacin, en la sesin constitutiva de la misma, o 48 horas
despus si no se hallare presente en la misma, advirtindole en este
caso que, de no hacerlo sin causa justificada ser elegido el siguiente
candidato situado en la lista.
La Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificacin de la Ley Reguladora
de las Bases de Rgimen Local, establece una nueva distribucin de
competencias entre el Pleno y el Presidente de la Corporacin a fin de
solventar los problemas planteados al atribuirse, hasta ahora, al Pleno
funciones que tienen un carcter eminentemente ejecutivo y que es
ms lgico que sean competencias del Alcalde, para lograr as una
mayor eficacia en el funcionamiento del respectivo Ayuntamiento. De
acuerdo con ello, el artculo 21 de la LBRL clasifica las competencias
del Alcalde de la siguiente forma:
Cundo debe
tomar posesin
de su cargo el
Alcalde electo?
Cules son las
competencias
del Alcalde?
Cabe
presentar una
mocin de
censura contra
el Alcalde del
municipio?
1) Dirigir el gobierno y la administracin municipal.
2) Representar al Ayuntamiento.
3) Convocar y presidir las sesiones del Pleno y decidir los empates con
voto de calidad.
4) Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales.
5) Dictar bandos.
6) El desarrollo de la gestin econmica de acuerdo con el Presupuesto
aprobado.
7) Aprobar la oferta de empleo pblico.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
50
La Ley Orgnica 8/1999, de 21 de abril, de modificacin de la LOREG,
ha introducido, como novedad dentro del paquete de medidas del
pacto local, la posibilidad (artculo 197bis de la LOREG) de que el
Alcalde plantee al Pleno una cuestin de confianza. Esta deber estar
vinculada a la aprobacin o modificacin de alguno de los siguientes
asuntos:
a) Los presupuestos anuales.
b) El Reglamento Orgnico.
c) Las ordenanzas fiscales.
d) La aprobacin que ponga fin a la tramitacin de los instrumentos
de planeamiento general de mbito municipal.
La presentacin de la cuestin de confianza vinculada al acuerdo
sobre alguno de los asuntos sealados en el nmero anterior figurar
Es posible que
el Alcalde
plantee una
cuestin de
confianza?
8) Desempear la jefatura superior de todo el personal, y acordar su
nombramiento y sanciones.
9) Ejercer la jefatura de la Polica Municipal.
10) Las aprobaciones de la gestin urbanstica del municipio.
11) El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas.
12) La iniciativa para proponer al Pleno la declaracin de lesividad en
materias de la competencia de la Alcalda.
13) Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de
catstrofe o de infortunios pblicos y grave riesgo de los mismos, las
medidas necesarias y adecuadas.
14) Sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infraccin
de las ordenanzas municipales.
15) Las contrataciones y concesiones de toda clase cuando su importe no
supere el 10% de los recursos ordinarios del presupuesto ni en
cualquier caso, los 6 millones de euros.
16) La aprobacin de los proyectos de obras y de servicios.
17) La adquisicin de bienes y derechos cuando su valor no supere el
10% de los recursos ordinarios del presupuesto ni los tres millones de
euros, as como la enajenacin del patrimonio.
18) El otorgamiento de las licencias.
19) Ordenar la publicacin, ejecucin y hacer cumplir los acuerdos del
Ayuntamiento.
20) Nombrar a los Tenientes de Alcalde.
21) Las dems que expresamente le atribuyan las leyes y aquellas que la
legislacin del Estado o de las Comunidades Autnomas asignen al
municipio y no atribuyan a otros rganos municipales.
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51
ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
expresamente en el correspondiente punto del orden del da del
Pleno, requirindose para la adopcin de dichos acuerdos el
qurum de votacin exigido en la LBRL, para cada uno de ellos. La
votacin se efectuar, en todo caso, mediante el sistema nominal de
llamamiento pblico.
Para la presentacin de la cuestin de confianza ser requisito previo
que el acuerdo correspondiente haya sido debatido en el Pleno y que
ste no hubiera obtenido la mayora necesaria para su aprobacin.
En el caso de que la cuestin de confianza no obtuviera el nmero
necesario de votos favorables para la aprobacin del acuerdo, el
Alcalde cesar automticamente, quedando en funciones hasta la
toma de posesin de quien hubiere de sucederle en el cargo. La
eleccin del nuevo Alcalde se realizar en sesin plenaria convocada
automticamente para las 12 horas del dcimo da hbil siguiente al
de la votacin del acuerdo al que se vinculase la cuestin de
confianza, rigindose por las reglas contenidas en el artculo 196
LOREG, con las siguientes especialidades:
a) En los municipios de ms de 250 habitantes, el Alcalde cesante
quedar excluido de la cabeza de lista a efectos de la eleccin,
ocupando su lugar el segundo de la misma, tanto a efectos de la
presentacin de candidaturas a la alcalda como de designacin
automtica del Alcalde, en caso de pertenecer a la lista ms votada
y no obtener ningn candidato el voto de la mayora absoluta del
nmero legal de Concejales.
b) En los municipios comprendidos entre 100 y 250 habitantes, el
Alcalde cesante no podr ser candidato a la alcalda ni proclamado
Alcalde en defecto de un candidato que obtenga el voto de la
mayora absoluta del nmero legal de Concejales. Si ningn
candidato obtuviese esa mayora, ser proclamado Alcalde el
Concejal que hubiere obtenido ms votos populares en las
elecciones de Concejales, excluido el Alcalde cesante.
La previsin contenida en el prrafo anterior no ser aplicable cuando
la cuestin de confianza se vincule a la aprobacin o modificacin de
los presupuestos anuales. En este caso se entender otorgada la
confianza y aprobado el proyecto si en el plazo de un mes desde que
se votara el rechazo de la cuestin de confianza no se presenta una
mocin de censura con candidato alternativo a Alcalde, o si sta no
prospera.
Cada Alcalde no podr plantear ms de una cuestin de confianza en
cada ao, contado desde el inicio de su mandato, ni ms de dos
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
52
durante la duracin total del mismo. No se podr plantear la cuestin
de confianza en el ltimo ao de mandato de cada Corporacin.
No se podr plantear una cuestin de confianza desde la presentacin
de una mocin de censura hasta la votacin de esta ltima.
Los concejales que votasen a favor de la aprobacin de un asunto al
que se hubiese vinculado una cuestin de confianza no podrn firmar
una mocin de censura contra el Alcalde que lo hubiese planteado
hasta que transcurra un plazo de seis meses, contado a partir de la
fecha de votacin del mismo. Asimismo, durante el indicado plazo,
tampoco dichos concejales podrn emitir un voto contrario al asunto
al que se hubiese vinculado la cuestin de confianza, siempre que sea
sometido a votacin en los mismo trminos que en tal ocasin. Caso
de emitir dicho voto contrario, ste ser declarado nulo.
El artculo 71 de la LBRL prev la posibilidad de someter a consulta
popular, por parte del Alcalde determinados asuntos. Esta
competencia podr ejercerse de conformidad con la legislacin del
Estado y de la Comunidad Autnoma respectiva, cuando sta tenga
competencia para ello segn su Estatuto de Autonoma y siempre que
se cumplan dos requisitos:
a) Acuerdo previo del Pleno adoptado por mayora absoluta.
b) Autorizacin del Gobierno de la Nacin.
Podrn someterse a consulta popular los asuntos de la competencia
propia municipal y de carcter local que sean de especial relevancia
para los intereses de los vecinos, con excepcin de los que se refieran
a la Hacienda Local.
En efecto, el Alcalde puede delegar sus atribuciones, a excepcin de
aquellas que enumera la Ley de Bases de Rgimen Local y que son las
siguientes:
Cundo no se
puede plantear
una cuestin de
confianza?
Puede
plantear el
Alcalde
consultas
populares?
Puede el
Alcalde delegar
sus
competencias?
1) Convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno
Local.
2) Decidir los empates con el voto de calidad.
3) Concertar operaciones de crdito.
4) La jefatura superior de todo el personal.
5) La separacin del servicio de los funcionarios y el despido del
personal laboral.
6) La direccin del gobierno y la administracin municipal.
7) Dictar bandos.
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53
ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
El Alcalde puede efectuar delegaciones a favor de los siguientes
rganos o personas:
1.1.2. Los Tenientes de Alcalde
Los Tenientes de Alcalde son libremente nombrados y cesados por el
Alcalde, mediante resolucin del mismo que ser notificada al Pleno y
a los designados y publicada en el Boletn Oficial de la Provincia, de
entre los miembros de la Junta de Gobierno Local y, donde sta no
exista, de entre los Concejales.
La condicin de Teniente de Alcalde puede perderse, adems de por
el cese, por renuncia expresa manifestada por escrito y por prdida de
la condicin de miembro de la Junta de Gobierno Local.
En quin
puede delegar
el Alcalde?
Cmo se
nombra y
destituye a los
Tenientes de
Alcalde?
La Junta de Gobierno Local como rgano colegiado.
Los miembros de la Junta de Gobierno Local.
Los Tenientes de Alcalde, all donde no exista Junta de Gobierno Local.
Delegaciones especiales en cualesquier Concejal, aunque no
pertenezcan a la Junta, para cometidos especficos.
Delegaciones especiales en cualquier Concejal para la direccin y
gestin de asuntos determinados incluidos en otras delegaciones
genricas.
8) Las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo
del planeamiento general no expresamente atribuidas al Pleno, as
como la de los instrumentos de gestin urbanstica y de los proyectos
de urbanizacin. No obstante podr delegar en la Junta de Gobierno
Local el ejercicio de esta competencia.
9) El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa
del Ayuntamiento en las materias de su competencia, incluso cuando
las hubiere delegado en otro rgano, y, en caso de urgencia, en
materias de la competencia del Pleno, en este supuesto dando cuenta
al mismo en la primera sesin que celebre para su ratificacin.
10) La iniciativa para proponer al Pleno la declaracin de lesividad en
materias de la competencia de la alcalda.
11) Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de
catstrofe o de infortunios pblicos y grave riesgo de los mismos, las
medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno.
12) La competencia establecida en el artculo 71 de la LBRL, relativa a la
consulta popular.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
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En los municipios en los que exista Junta de Gobierno Local, el
nmero de Tenientes de Alcalde no puede ser superior al nmero de
miembros de aqulla.
En aquellos en los que no exista tal Junta el nmero de Tenientes de
Alcalde no podr exceder del tercio del nmero legal de miembros de
la Corporacin.
La funcin esencial de los Tenientes de Alcalde es la de sustituir en la
totalidad de sus funciones y por el orden de su nombramiento, al
Alcalde, en los casos de ausencia, enfermedad o impedimento que
imposibilite a ste para el ejercicio de sus atribuciones, as como
desempear las funciones del Alcalde en los supuestos de vacante en
la Alcalda hasta que tome posesin el nuevo Alcalde.
1.1.3. El Pleno
El Pleno est integrado por todos los concejales de la Corporacin y
es presidido por el Alcalde. Los concejales son elegidos por los vecinos
del municipio mediante sufragio universal igual, libre, directo y
secreto variando el nmero de concejales de cada trmino municipal
en funcin de los residentes en el mismo, de acuerdo con la siguiente
escala:
De acuerdo con la distribucin de competencias entre el Alcalde y el
Pleno, segn el artculo 22 de la LBRL, ejercer, en todo caso, las
siguientes competencias:
Cuntos
Tenientes de
Alcalde puede
haber en un
municipio?
Qu funciones
desarrollan los
Tenientes de
Alcalde?
Quines
forman el Pleno
de un
Ayuntamiento?
Qu
competencias le
corresponden
al Pleno?
N Residentes Concejales
Hasta 250 5
De 251 a 1.000 7
De 1.001 a 2.000 9
De 2.001 a 5.000 11
De 5.001 a 10.000 13
De 10.001 a 20.000 17
De 20.001 a 50.000 21
De 50.001 a 100.00 25
A partir de 100.001 habr un concejal ms por cada 100.000 residentes o fraccin,
aadindose uno ms cuando el resultado sea un nmero par.
CONCEJALES
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
1) El control y la fiscalizacin de los rganos de gobierno.
2) Los acuerdos relativos a la participacin en organizaciones
supramunicipales, as como todo lo relacionado con la alteracin del
trmino municipal.
3) La aprobacin inicial del planeamiento general urbanstico del
municipio.
4) La aprobacin del Reglamento Orgnico y de las Ordenanzas.
5) La determinacin de los recursos propios de carcter tributario; la
aprobacin y modificacin de los Presupuestos; la disposicin de
gastos en materia de su competencia y la aprobacin de las cuentas.
6) La aprobacin de las formas de gestin de los servicios y de los
expedientes de municipalizacin.
7) La aceptacin de la delegacin de competencias hecha por otras
Administraciones Pblicas.
8) Planteamiento de conflictos de competencias a otras EELL y dems
Administraciones Pblicas.
9) La aprobacin de la plantilla de personal y de la relacin de puestos
de trabajo, la fijacin de la cuanta de las retribuciones
complementarias fijas y peridicas de los funcionarios y el nmero y
rgimen del personal eventual.
10) El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la
Corporacin en materias de competencia plenaria.
11) La declaracin de lesividad de los actos del Ayuntamiento.
12) La alteracin de la calificacin jurdica de los bienes de dominio
pblico.
13) La concertacin de las operaciones de crdito cuya cuanta acumulada
dentro de cada ejercicio econmico exceda del 10% de los recursos
ordinarios del Presupuesto, salvo las de tesorera, que le
correspondern cuando el importe acumulado de las operaciones
vivas en cada momento supere el 15% de los ingresos corrientes
liquidados en el ejercicio anterior.
14) Las contrataciones y concesiones de toda clase cuando su importe
supere el 10% de los recursos ordinarios del Presupuesto y, en
cualquier caso, los seis millones de euros, as como los contratos y
concesiones plurianuales cuando su duracin sea superior a cuatro
aos y los plurianuales de menor duracin cuando el importe
acumulado de todas sus anualidades supere el porcentaje indicado,
referido a los recursos ordinarios del presupuesto del primer ejercicio
y, en todo caso, cuando sea superior a la cuanta sealada en esta
letra.
15) La aprobacin de los proyectos de obras y servicios cuando sea
competente para su contratacin o concesin y cuando an no estn
previstos en los Presupuestos.
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Al igual que el Alcalde, el Pleno del Ayuntamiento puede delegar
cualquiera de sus atribuciones en el Alcalde y en la Junta de Gobierno
Local excepto las que se recogen en los nmeros 1 a 9, 12, 17 y 18 del
listado anterior, la alteracin de la calificacin jurdica de los bienes de
dominio pblico, aqullas cuya aprobacin exija una mayora especial y
la votacin sobre la mocin de censura y la cuestin de confianza.
Segn el artculo 123 de la LBRL, las atribuciones del Pleno para los
municipios de gran poblacin son:
1) El control y la fiscalizacin de los rganos de gobierno.
2) La votacin de la mocin de censura al Alcalde y de la cuestin de
confianza planteada por ste, que ser pblica y se realizar
mediante llamamiento nominal en todo caso y se regir en todos
sus aspectos por lo dispuesto en la legislacin electoral general.
3) La aprobacin y modificacin de los reglamentos de naturaleza
orgnica. Tendrn en todo caso naturaleza orgnica:
La regulacin del Pleno.
La regulacin del Consejo Social de la ciudad.
La regulacin de la Comisin Especial de Sugerencias y
Reclamaciones.
La regulacin de los rganos complementarios y de los
procedimientos de participacin ciudadana.
La divisin del municipio en distritos, y la determinacin y
regulacin de los rganos de los distritos y de las competencias
de sus rganos representativos y participativos, sin perjuicio de
16) La adquisicin de bienes y derechos cuando su valor supere el 10%
de los recursos ordinarios del Presupuesto y, en todo caso, cuando sea
superior a tres millones de euros, as como las enajenaciones
patrimoniales:
a) Cuando se trate de bienes inmuebles o de bienes muebles que estn
declarados de valor hidtrico o artstico, y no estn previstas en el
presupuesto.
b) Cuando estando previstas en el presupuesto, superen los mismos
porcentajes y cuantas indicados para la s adquisiciones de bienes.
17) La votacin sobre la mocin de censura al Alcalde y sobre la cuestin
de confianza planteada por el mismo.
18) Aqullas otras que deban corresponder al Pleno por exigir su
aprobacin una mayora especial.
19) Las dems que expresamente le confieran las Leyes.
Puede el Pleno
delegar sus
atribuciones?
Cules son las
funciones del
pleno para los
municipios de
gran
poblacin?
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
las atribuciones del Alcalde para determinar la organizacin y las
competencias de su administracin ejecutiva.
La determinacin de los niveles esenciales de la organizacin
municipal, entendiendo por tales las grandes reas de gobierno,
los coordinadores generales, dependientes directamente de los
miembros de la Junta de Gobierno Local, con funciones de
coordinacin de las distintas Direcciones Generales u rganos
similares integradas en la misma rea de gobierno, y de la
gestin de los servicios comunes de stas u otras funciones
anlogas y las Direcciones Generales u rganos similares que
culminen la organizacin administrativa, sin perjuicio de las
atribuciones del Alcalde para determinar el nmero de cada uno
de tales rganos y establecer niveles complementarios inferiores.
La regulacin del rgano para la resolucin de las reclamaciones
econmico-administrativas.
14) La aprobacin y modificacin de las ordenanzas y reglamentos
municipales.
15) Los acuerdos relativos a la delimitacin y alteracin del trmino
municipal; la creacin o supresin de las entidades a que se refiere el
artculo 45 de la LBRL; la alteracin de la capitalidad del municipio y
el cambio de denominacin de ste o de aquellas Entidades, y la
adopcin o modificacin de su bandera, ensea o escudo.
16) Los acuerdos relativos a la participacin en organizaciones
supramunicipales.
17) La determinacin de los recursos propios de carcter tributario.
18) La aprobacin de los Presupuestos, de la plantilla de personal, as
como la autorizacin de gastos en las materias de su competencia.
Asimismo, aprobar la cuenta general del ejercicio correspondiente.
19) La aprobacin inicial del planeamiento general y la aprobacin
que ponga fin a la tramitacin municipal de los planes y dems
instrumentos de ordenacin previstos en la legislacin
urbanstica.
10) La transferencia de funciones o actividades a otras
Administraciones Pblicas, as como la aceptacin de las
delegaciones o encomiendas de gestin realizadas por otras
Administraciones, salvo que por ley se impongan
obligatoriamente.
11) La determinacin de las formas de gestin de los servicios, as
como el acuerdo de creacin de organismos autnomos, de
entidades pblicas empresariales y de sociedades mercantiles para
la gestin de los servicios de competencia municipal, y la
aprobacin de los expedientes de municipalizacin.
12) Las facultades de revisin de oficio de sus propios actos y
disposiciones de carcter general.
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13) El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa
jurdica del Pleno en las materias de su competencia.
14) Establecer el rgimen retributivo de los miembros del Pleno, de su
secretario general, del Alcalde, de los miembros de la Junta de
Gobierno Local y de los rganos directivos municipales.
15) El planteamiento de conflictos de competencia a otras entidades
locales y otras Administraciones Pblicas.
16) Acordar la iniciativa prevista en el ltimo inciso del artculo 121.1,
para que el municipio pueda ser incluido en el mbito de
aplicacin del Ttulo X de esta Ley.
17) Las dems que expresamente le confieran las leyes.
A estos efectos, se consideran municipios de gran poblacin aquellos
en que concurran alguna de las siguientes caractersticas:
Superen los 250.000 habitantes.
Capitales de provincia cuya poblacin sea superior a 175.000
habitantes.
Municipios capitales de provincia, capitales autonmicas o sede de
instituciones autonmicas.
Municipios cuya poblacin supere los 75.000 habitantes, que
presenten circunstancias econmicas, sociales, histricas o culturales
especiales.
1.1.4. La Junta de Gobierno Local
La Junta de Gobierno Local est integrada por el Alcalde, que la
preside, y por los Concejales nombrados libremente por l.
El nmero de Concejales a los que el Alcalde puede nombrar
miembros de la Junta no puede ser superior al tercio del nmero legal
de miembros de la Corporacin.
Asimismo, el Alcalde puede cesar libremente, y en todo momento, a
cualquiera de los miembros de la Junta de Gobierno Local.
La principal funcin de la Junta de Gobierno Local es la asistencia al
Alcalde en el ejercicio de sus funciones, funcin que no es delegable.
A estos efectos la Junta debe ser informada de todas las decisiones
del Alcalde con carcter previo a su adopcin siempre que la
importancia del asunto lo requiera.
No obstante, la Junta ejercer las atribuciones que el Alcalde u otro
rgano municipal le delegue o aqullas otras que le atribuyan las leyes.
Quines
integran la
Junta de
Gobierno
Local?
Cules son las
competencias
propias de la
Junta de
Gobierno
Local?
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
En efecto, el Alcalde puede delegar el ejercicio de determinadas
atribuciones en los miembros de la Junta de Gobierno Local y, donde
sta no exista, en los Tenientes de Alcalde, sin perjuicio de las
delegaciones especiales que, para cometidos concretos y especficos,
pueda realizar a favor de cualquiera de los concejales, aunque no
pertenecieran a aqulla.
1.1.5. Los rganos complementarios del Ayuntamiento
En todas las Entidades Locales existen, adems de los rganos
necesarios, diversos rganos de carcter complementario. Los propios
municipios, en los Reglamentos Orgnicos pueden establecer y regular
estos rganos de conformidad con lo dispuesto en las Leyes de las
Comunidades Autnomas sobre Rgimen Local, cuando las haya.
El Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico
de las Entidades Locales recoge la siguiente enumeracin de los
rganos complementarios que existen en todas ellas:
En los Municipios, adems de los anteriores existirn los siguientes:
1) Los representantes personales del Alcalde en los poblados y
barriadas.
2) Las Juntas Municipales de Distrito.
En el Municipio, los Concejales-delegados son aquellos que ostentan
alguna de las delegaciones de atribuciones del Alcalde, por lo que
ejercern aquellas funciones que se especifiquen en el respectivo
Decreto de Delegacin.
La condicin de Concejal-delegado puede perderse por tres causas
concretas:
Por renuncia expresa formalizada por escrito ante la alcalda.
Por revocacin de la delegacin adoptada por el Alcalde.
Por prdida de la condicin de miembro de la Junta de Gobierno
Existen
rganos
complemen-
tarios del
Ayuntamiento?
a) Los Concejales y los Diputados delegados.
b) Las Comisiones Informativas.
c) La Comisin Especial de Cuentas.
d) Los Consejos Sectoriales.
e) Los rganos desconcentrados y descentralizados para la gestin de
servicios.
Qu funciones
ejercen los
Concejales-
delegados?
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Local o en aquellos Municipios donde sta no exista, de la de
Teniente de Alcalde.
Las Comisiones Informativas son rganos complementarios sin
competencias resolutorias integradas exclusivamente por miembros
de la Corporacin correspondiente. Su funcin esencial consiste en el
estudio, informe o consulta de los asuntos que hayan de ser
sometidos a la decisin del Pleno y de la Junta de Gobierno Local
cuando sta acte por delegacin del Pleno, salvo en aquellos casos
en los que hayan de adoptarse acuerdos urgentes. Tambin
informarn aquellos asuntos de la competencia propia de la Junta de
Gobierno Local y del Alcalde que expresamente les sean sometidos a
su conocimiento.
Estos rganos ejercen sus competencias mediante la emisin de
dictmenes de carcter preceptivo pero no vinculante.
Existen dos tipos de Comisiones Informativas:
Permanentes, que se constituyen con carcter general distribuyendo
entre ellas las materias que han de someterse al Pleno.
Especiales, constituidas por el Pleno para un asunto concreto, en
consideracin a sus caractersticas especiales de cualquier tipo. Estas
Comisiones se extinguen automticamente, salvo acuerdo en
contrario del Pleno, una vez que hayan dictaminado sobre el asunto
que constituye su objeto.
La Comisin Especial de Cuentas es un rgano de obligada existencia
en las Entidades Locales, cuya misin es el examen, estudio e informe
de todas las cuentas, presupuestarias y extrapresupuestarias, que
deba aprobar el Pleno de la Corporacin.
Las cuentas anuales deben someterse, antes del 1 de junio, a informe
de la Comisin Especial de Cuentas que est integrada por miembros
de los distintos grupos polticos de la Corporacin. Por su parte, la
fiscalizacin externa de las cuentas y de la gestin econmica de las
Entidades Locales corresponde al Tribunal de Cuentas.
Los Consejos Sectoriales son rganos complementarios, creados por
el Pleno, cuya finalidad es canalizar la participacin de los ciudadanos
y de sus asociaciones en los asuntos municipales. nicamente
desarrollan funciones de informe, o eventualmente de propuesta, en
relacin con las iniciativas del Ayuntamiento relativas al sector de
actividad al que corresponda cada Consejo.
Qu son las
Comisiones
Informativas?
Qu es la
Comisin
Especial de
Cuentas?
Cul es la
finalidad de los
Consejos
Sectoriales?
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
Cada Consejo estar presidido por un miembro de la Corporacin
nombrado libremente por el Alcalde y que actuar como nexo de
unin entre aqulla y el Consejo.
Para lograr una gestin ms eficiente de los servicios pblicos locales,
el Pleno del Ayuntamiento puede acordar la creacin tanto de rganos
desconcentrados como de entes descentralizados con personalidad
jurdica propia. En ambos casos, la creacin deber atender al principio
de economa organizativa de tal manera que su nmero sea el menor
posible en atencin a la correcta prestacin de los servicios pblicos.
En cuanto a los entes descentralizados, el Pleno podr acordar su
creacin cuando as lo aconsejen la necesidad de una mayor eficacia
en la gestin, la complejidad de la misma, la agilizacin de los
procedimientos, la expectativa de aumentar o mejorar la financiacin
o la conveniencia de obtener un mayor grado de participacin
ciudadana en la actividad de prestacin de los servicios.
Fruto de este principio de descentralizacin surgen dos tipos de entes
dependientes: los Organismos Autnomos y las Sociedades Mercantiles.
Los Organismos Autnomos son entes de carcter pblico creados
para la realizacin de actividades concretas dentro de las
competencias adscritas a la Entidad Local de la que dependen.
Las Sociedades Mercantiles son empresas en cuyo capital es
mayoritaria la participacin, tanto directa como indirecta, de la
Entidad Local. Estas empresas se rigen por las normas de Derecho
Mercantil, Civil y Laboral, salvo en aquellas materias en las que sea de
aplicacin la legislacin de rgimen local.
En los Municipios, adems de los rganos complementarios descritos
existen las Juntas Municipales de Distrito y los representantes
personales del Alcalde en los poblados y barriadas.
En cuanto a estos ltimos, el Alcalde de cada Municipio puede nombrar,
en cada uno de los poblados o barriadas separados del casco urbano y
que no constituyan una Entidad Local y en las ciudades en las que el
desenvolvimiento de los servicios as lo aconseje, un representante
personal entre los vecinos residentes en los mismos, los cuales tendrn
carcter de autoridad en el cumplimiento de sus cometidos municipales.
Por su parte, las Juntas Municipales de Distrito son rganos
territoriales de gestin desconcentrada creados por el Pleno, cuya
misin es mejorar la gestin de los asuntos de la competencia
Cules son los
rganos
desconcen-
trados y los
rganos
descentra-
lizados?
Qu otros
rganos
complementa-
rios existen en
los Municipios?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
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municipal y facilitar la participacin ciudadana en el respectivo mbito
territorial. Cada Junta tiene su propio Reglamento en el que se
determinarn las funciones administrativas que, en relacin con las
competencias municipales, se deleguen o puedan delegarse en las
mismas, sin perjuicio de la unidad de gestin del Municipio. Este
Reglamento se considera parte integrante del Reglamento Orgnico.
1.2. Modificaciones en la constitucin de los rganos municipales
1.2.1. Del Ayuntamiento en Pleno
El Pleno del Ayuntamiento puede ver modificada su composicin como
consecuencia de las vacantes que se produzcan en las plazas de Concejal.
El nmero de hecho de miembros de la Corporacin es el nmero legal
de Concejales menos las vacantes producidas y no cubiertas. La LOREG
sienta el principio general de que deben coincidir el nmero legal y el
nmero de hecho en la mayor medida posible y para ello monta unos
mecanismos rpidos de sustitucin, que se irn examinando. Pero cuando
a pesar de los procedimientos de sustitucin, no quedasen ms posibles
candidatos o suplentes que puedan ser nombrados Concejales, se
establece que los qurum de asistencia y votacin previstos en la
legislacin vigente se tengan que referir automticamente al nmero de
hecho subsistente de miembros de la Corporacin (art. 182 LOREG).
1.2.2. De los Concejales
Las vacantes en las plazas de los Concejales pueden producirse por
alguno de los motivos siguientes:
1. Por renuncia.
2. Por prdida no voluntaria del cargo o fallecimiento.
3. Por incompatibilidad
Los Concejales tienen el derecho poltico de renunciar a su cargo. En
caso de renuncia de un Concejal, el escao se atribuye al candidato o,
en su caso, al suplente de la misma lista a quien corresponda,
atendiendo a su orden de colocacin. Este procedimiento de sustitucin
se puede y se debe realizar hasta el ltimo da del mandato corporativo.
No obstante han de tenerse en cuenta que las Juntas Electorales de
Zona ya no son rganos permanentes de la Administracin Electoral
(art. 15 LOREG) y por lo tanto si han transcurrido 100 das desde las
ltimas elecciones no existir Junta Electoral de Zona ante quien
solicitar el nombre del siguiente de la lista y la expedicin de credencial
para la toma de posesin del nuevo Concejal.
Cundo puede
producirse una
vacante en una
plaza de
Concejal?
Qu es la
vacante por
renuncia?
Cundo se
puede ver
modificada la
composicin
del Pleno?
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
Ante este problema existen dos soluciones:
1. La primera sera que la propia Corporacin comprobase cualquier
acreditacin de la personalidad del siguiente de la lista con base a
las certificaciones que al Ayuntamiento hubiera remitido la Junta
Electoral de Zona y en base a ello se le diese posesin del cargo de
Concejal en la primera sesin que se celebrase, con lo cual el
sistema de sustitucin de los Concejales que han renunciado sera
absolutamente intracorporativo (art. 195-3 LOREG).
2. La segunda solucin sera que la Corporacin solicitase de la
Secretara de la Audiencia Provincial la expedicin de la credencial,
segn indica una circular de la Junta Electoral Central.
En la renuncia de un Concejal deben distinguirse dos momentos. Si se
produce antes de la constitucin de la Corporacin, la renuncia ha de
presentarse ante la Junta Electoral de Zona. Si se produce la renuncia
una vez constituida la Corporacin y habiendo ya tomado posesin
de su cargo, la citada renuncia ha de presentarse ante el Pleno
Corporativo (Instruccin de la Junta Electoral Central de 19/07/91,
BOE n. 181, de 30 de junio, sobre sustitucin de cargos
representativos locales). Aceptada la renuncia por la Corporacin
mediante acuerdo plenario, el mismo acuerdo declara la vacante de la
plaza de Concejal y se solicita de la Administracin Electoral el
nombre del siguiente candidato en la lista que corresponda as como
su credencial, si se opta por la segunda solucin de las expuestas
anteriormente. La Administracin Electoral slo interviene facilitando
el nombre y expidiendo la credencial, pero corresponde a la
Corporacin en Pleno aceptar la renuncia, declarar la vacante y dar
posesin en sesin extraordinaria al siguiente de la lista. La prctica
seguida por algunos Concejales de presentar su renuncia ante la
Junta Electoral y de que sta la acepte y expida la credencial al
siguiente de la lista debe estimarse incorrecta, si la Corporacin ya
est constituida.
El cargo de Concejal se puede perder no voluntariamente por las
siguientes causas:
Por decisin judicial firme que anule la eleccin o proclamacin.
Por fallecimiento; o incapacitacin, declarada sta por decisin
judicial firme.
Por prdida de la nacionalidad espaola (art. 9 R.O.F.).
Interpretar que la resolucin del Pleno en estos casos puede consistir
en una votacin cuyo resultado sea la no aceptacin de la prdida del
cargo de Concejal supondra la posibilidad de delito de desacato a la
Qu hacer
cuando no
existe la Junta
Electoral de
Zona?
En qu
momentos
puede
renunciar un
concejal?
En qu casos
se puede
perder
forzosamente
el cargo de
Concejal?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
64
autoridad judicial o la posibilidad de mantener en el cargo de
Concejal a un fallecido.
Debe recordarse aqu que ya no es causa de prdida del cargo de
Concejal la baja en el partido en cuya candidatura figur. El primitivo
art. 11-7 de la Ley de Elecciones de las Corporaciones Locales, de 17
de julio de 1978, fue derogado por la Ley Orgnica 6/1983, de 2 de
marzo, y actualmente se mantiene el sistema de que cuando un
Concejal causa baja en el partido que le present, tan solo causa baja
en el grupo poltico correspondiente de los que componen el Pleno
Corporativo, pero no pierde su escao de Concejal.
Las incompatibilidades con el cargo de Concejal y que pueden dar
lugar a vacante son:
Los abogados y procuradores que dirijan o representen a partes en
procedimientos judiciales o administrativos contra la Corporacin,
con excepcin de los casos en que representen a Concejales que
impugnen acuerdos, tras haberlos votado negativamente por
razones de estricta legalidad.
Los directores de servicio, funcionarios o restante personal activo del
respectivo Ayuntamiento y de las Entidades y establecimientos
dependientes de l.
Los Directores Generales o asimilados de las Cajas de Ahorros
Provinciales y Locales que acten en el trmino municipal.
Los contratistas o subcontratistas de contratos cuya financiacin
total o parcial corra a cargo de la Corporacin municipal o de
establecimiento dependientes de ella (art. 178-2 LOREG).
Magistrados, Jueces y Fiscales que se hallen en situacin de activo (al no
especificarse, se entiende que ello tambin afecta a los Jueces de Paz).
Los militares profesionales y de complemento, y miembros de las
fuerzas y cuerpos de seguridad y polica en activo (se entiende que
ha dejado de incurrir en causa de inelegibilidad las personas que
estn prestando el servicio militar).
Los condenados por sentencia firme a pena privativa de libertad en
el perodo que dure la pena, sea cual sea el tipo de delito. Si el
delito es de rebelin o de integrar organizaciones terroristas
condenadas por delitos contra la vida, la integridad fsica o la
libertad de las personas, la sentencia, aunque no sea firme
determina la inelegibilidad del condenado.
Cuando se produzca una situacin de incompatibilidad, los afectados
tienen el derecho de optar entre la renuncia al puesto de Concejal o el
abandono de la situacin que d origen a la referida incompatibilidad. Si
el Concejal no ejercitase su derecho de opcin, la Corporacin resolver
Qu
incompatibili-
dades existen
con el ejercicio
del cargo de
Concejal?
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
mediante acuerdo plenario sobre la cuestin, declarando o no la
incompatibilidad. Contra esta declaracin podr interponerse, en su caso,
el recurso contencioso-administrativo pertinente (art.178-3 LOREG).
Declarada una incompatibilidad para ser Concejal por el Pleno Corporativo,
el afectado por tal declaracin deber optar, en el plazo de 10 das
siguientes a aqul en que reciba la notificacin de su incompatibilidad,
entre la renuncia a la condicin de Concejal o el abandono de la situacin
que d origen a la referida incompatibilidad. Transcurrido el plazo de los 10
das sin haberse ejercitado la opcin, se entender que el afectado ha
renunciado a su puesto de Concejal, debiendo declararse por el Pleno
Corporativo la vacante correspondiente y poner el hecho en conocimiento
de la Administracin Electoral a los efectos de su sustitucin (art. 10 R.O.F.).
1.2.3. Transformacin del Ayuntamiento en Comisin Gestora
El espritu de la LOREG es que las vacantes de Concejales se cubren
por los siguientes de las listas mediante el sistema automtico descrito
en el punto anterior. Pero la Ley interrumpe este mecanismo en los
supuestos siguientes:
1. Elecciones parciales.
2. Disolucin de un ayuntamiento.
3. Comisin Gestora por agotamiento de lista.
4. Renuncia del titular.
5. Mocin de censura.
En el supuesto de que en las elecciones municipales no se presenten
candidaturas en un municipio determinado, se procede en el plazo de seis
meses a la celebracin de elecciones parciales en dicho municipio. Y si en
esta nueva convocatoria tampoco se presenta candidatura alguna, la
Diputacin Provincial procede a la constitucin de una Comisin Gestora,
mediante nombramiento de un nmero de vocales igual al nmero legal
de Concejales que debe tener ese municipio (art. 181 LOREG).
El Real Decreto 693/81, de 13 de marzo (B.O.E. 16 de abril de 1981),
que se considera vigente por cuanto no contradice a la legislacin
bsica ni est derogado formalmente, regula el procedimiento para el
caso de constitucin de Comisin Gestora por no haberse presentado
candidatura alguna en las elecciones municipales. Los vocales de la
Comisin Gestora son designados por la Diputacin Provincial, odos los
rganos directivos de los partidos polticos y guardarn proporcin con
el resultado de las elecciones generales ltimas celebradas en el
municipio. Dentro de los 3 das desde su designacin se celebrar la
sesin extraordinaria para la constitucin de la Comisin Gestora cuya
En qu
situacin
pueden
celebrarse
elecciones
parciales?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
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acta, en copia certificada, ha de remitirse tanto al Subdelegado del
Gobierno como al Delegado del Gobierno de la Comunidad Autnoma.
El cargo de Presidente de la Comisin Gestora se provee mediante
eleccin de todos los vocales gestores, por el procedimiento establecido
para la eleccin de Alcalde. Es de advertir que este Real Decreto es
tambin de aplicacin en los casos de creacin o alteracin de trminos
municipales. Si se crea un nuevo municipio por segregacin de otro u
otros, y tambin si se segrega parte de un municipio para agregarlo a
otro, aquel del que se segrega permanecer con el mismo nmero de
Concejales que tena y el nuevo municipio segregado constituir una
Comisin Gestora designada por la Diputacin Provincial. Si como
consecuencia de la agregacin correspondiente, al municipio le
corresponde mayor nmero legal de Concejales, la diferencia se cubrir
con vocales gestores tambin designados por la Diputacin Provincial.
En los supuestos de incorporacin de uno o ms municipios a otro
limtrofe, cesarn los Alcaldes y Concejales de los Ayuntamientos de
los municipios incorporados y se completa al municipio resultante, si
le corresponde un mayor nmero legal de Concejales, con vocales
gestores designados por la Diputacin Provincial entre los Concejales
cesados, y de ellos los que mayores cocientes obtuvieron en las
elecciones municipales.
En el caso de fusin de dos o ms municipios cesan todos los Alcaldes
y Concejales y se designa por la Diputacin Provincial unos vocales
gestores en nmero igual al que correspondiese de Concejales, segn
la poblacin total resultante del nuevo municipio. Tambin en este
caso las designaciones se harn en favor de los Concejales cesados
con mayores cocientes electorales.
El Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del
Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma, o a solicitud de
sta y, en todo caso, previo acuerdo favorable del Senado, puede
proceder, mediante Real Decreto, a la disolucin de los rganos del
Ayuntamiento en el supuesto de gestin gravemente daosa para los
intereses generales que suponga el incumplimiento de sus
obligaciones constitucionales (art. 61 LBRL).
En los supuestos de disolucin de un Ayuntamiento por acuerdo del
Consejo de Ministros deber procederse a la convocatoria de
elecciones parciales para la constitucin de un nuevo Ayuntamiento
dentro del plazo de tres meses, salvo que por la fecha en que ste
debiera constituirse, el mandato del mismo hubiese de resultar inferior
a un ao. Mientras se constituye el nuevo Ayuntamiento o expira el
Cmo se lleva
a cabo la
disolucin de un
Ayuntamiento?
Cmo se elige
al Presidente de
la Comisin
Gestora?
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
mandato del Ayuntamiento disuelto, la Administracin ordinaria de los
asuntos municipales corresponde a una Comisin Gestora designada
por la Diputacin Provincial, cuyo nmero de miembros no exceder
del nmero legal de Concejales; ejerciendo las funciones de Presidente
aquel vocal que resulte elegido por mayora de votos entre todos los
miembros de la Comisin Gestora (art. 183 LOREG).
En caso de que se hayan agotado las listas por sucesivas renuncias,
fallecimientos u otras causas y no quedasen ms posibles candidatos o
suplentes a nombrar, los qurum de asistencia y votacin previsto en la
legislacin vigente se entendern automticamente referidos al nmero
de hecho de miembros de la Corporacin. Pero si este nmero llega a
ser inferior a los dos tercios del nmero legal de miembros del
Ayuntamiento, se constituir una Comisin Gestora integrada por todos
los Concejales del Ayuntamiento que continen y por las personas de
adecuada idoneidad o arraigo que, teniendo en cuenta los resultados de
la ltima eleccin municipal, designe la Diputacin Provincial para
completar el nmero legal de miembros de la Corporacin.
El Alcalde puede renunciar a su cargo sin perder por ello su condicin
de Concejal. La renuncia debe hacerse efectiva por escrito ante el
Pleno municipal, que deber adoptar acuerdo de conocimiento
dentro de los 10 das siguientes. En tal caso la vacante se cubre
mediante la celebracin de una sesin extraordinaria dentro de los 10
das siguientes a la aceptacin de la renuncia por el Pleno. En dicha
sesin extraordinaria se procede a la eleccin de nuevo Alcalde
conforme al procedimiento seguido en la sesin constitutiva del
Ayuntamiento (art. 40 R.O.F.). En el acto de eleccin se considera que
encabeza la lista en que figuraba el Alcalde el siguiente de la misma,
a no ser que renuncie a la candidatura (art. 198 LOREG).
De igual modo, debe considerarse en caso de que la alcalda quede
vacante por fallecimiento o por sentencia firme (art. 40 R.O.F.).
El Alcalde puede ser destituido mediante mocin de censura, cuya
presentacin, tramitacin y votacin se regir por las siguientes normas:
a) La mocin de censura deber ser propuesta, al menos, por la
mayora absoluta del nmero legal de miembros de la Corporacin
y habr de incluir un candidato a la alcalda, pudiendo serlo
cualquier concejal, cuya aceptacin expresa conste en el escrito de
proposicin de la mocin.
b) El escrito en el que se proponga la mocin de censura deber incluir
las firmas debidamente autenticadas por Notario o por el Secretario
General de la Corporacin y deber presentarse ante ste por
Qu ocurre en
caso de
renuncia del
Alcalde a su
cargo?
Qu ocurre en
caso de
agotamiento
de lista?
Cmo se
tramita una
mocin de
censura?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
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PROCESO DE MOCIN DE CENSURA
Propuesta
mocin por
mayora absoluta
Escrito
acreditado por
Secretario
o Notario
Presentacin en
registro
Pleno con Mesa
de edad
Nuevo alcalde Mocin
aprobada por
mayora absoluta
Contina el
Alcalde
Mocin no
aprobada por
mayora absoluta
Lectura de la
mocin
Turno de palabra
Votacin
cualquiera de sus firmantes. El Secretario General comprobar que la
mocin de censura rene los requisitos exigidos en este artculo y
extender en el mismo acto la correspondiente diligencia acreditativa.
c) El documento as diligenciado se presentar en el Registro General de
la Corporacin por cualquiera de los firmantes de la mocin,
quedando el Pleno automticamente convocado para las 12 horas
del dcimo da hbil siguiente al de su registro. El Secretario de la
Corporacin deber remitir notificacin indicativa de tal circunstancia
a todos los miembros de la misma en el plazo mximo de un da, a
contar desde la presentacin del documento en el Registro, a los
efectos de su asistencia a la sesin, especificando la fecha y hora de
la misma.
d) El Pleno ser presidido por una Mesa de edad, integrada por los
Concejales de mayor y menor edad de los presentes, excluidos el
Alcalde y el candidato a la alcalda, actuando como Secretario el
que lo sea de la Corporacin, quien acreditar tal circunstancia.
e) La Mesa se limitar a dar lectura a la mocin de censura, a conceder
la palabra durante un tiempo breve, si estuvieren presentes, al
candidato a la alcalda, al Alcalde y a los portavoces de los grupos
municipales, y a someter a votacin la mocin de censura.
f) El candidato incluido en la mocin de censura quedar proclamado
Alcalde si sta prosperase con el voto favorable de la mayora absoluta
del nmero de concejales que legalmente componen la Corporacin.
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
Ningn Concejal puede firmar durante su mandato ms de una
mocin de censura. A dichos efectos no se tomarn en consideracin
aquellas mociones que no hubiesen sido tramitadas por no reunir los
requisitos previstos en la letra b).
La dimisin sobrevenida del Alcalde no suspender la tramitacin y
votacin de la mocin de censura.
En los municipios en los que se aplique el rgimen de concejo abierto,
la mocin de censura se regular por las normas anteriores, con las
siguientes especialidades:
a) Las referencias hechas a los Concejales a efectos de firma,
presentacin y votacin de la mocin de censura, as como a la
constitucin de la Mesa de edad, se entendern efectuadas a los
electores incluidos en el censo electoral del municipio, vigente en la
fecha de presentacin de la mocin de censura.
b) Podr ser candidato cualquier elector residente en el municipio con
derecho a sufragio pasivo.
c) Las referencias hechas al Pleno se entendern efectuadas a la
Asamblea vecinal.
d) La notificacin por el Secretario a los Concejales del da y hora de
la sesin plenaria se sustituir por un anuncio a los vecinos de tal
circunstancia, efectuado de la forma localmente usada para las
convocatorias de la Asamblea vecinal.
e) La Mesa de edad conceder la palabra solamente al candidato a la
alcalda y al Alcalde.
El Alcalde, en el ejercicio de sus competencias, est obligado a
impedir cualquier acto que perturbe, obstaculice o impida el derecho
de los miembros de la Corporacin a asistir a la sesin plenaria en que
se vote la mocin de censura y a ejercer su derecho al voto en la
misma. En especial, no son de aplicacin a la mocin de censura las
causas de abstencin y recusacin previstas en la legislacin de
procedimiento administrativo.
Los cambios de Alcalde como consecuencia de una mocin de
censura en los municipios en los que se aplique el sistema de concejo
abierto no tendrn incidencia en la composicin de las Diputaciones
Provinciales.
1.2.4. Revocaciones de los nombramientos
La LBRL (arts. 23-1 y 23-3) sienta el principio de que los
nombramientos realizados por el Alcalde de vocales de la Junta de
Qu
especificidades
deben tenerse
en cuenta en
los municipios
en rgimen de
concejo
abierto?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
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Gobierno Local y de Tenientes de Alcalde son revocables por el propio
Alcalde libre y discrecionalmente.
Los Tenientes de Alcalde son libremente cesados por el Alcalde que los
podr sustituir en cualquier momento. Los ceses se harn mediante
resolucin de la alcalda de la que se dar cuenta al Pleno en la
primera sesin que celebre, notificndose personalmente. y se
publicarn en el Boletn Oficial de la Provincia, sin perjuicio de su
efectividad desde el da siguiente de la firma de la resolucin por el
Alcalde, a no ser que en dicha resolucin se dispusiera otra cosa (art.
46-1 R.O.F.). La condicin de Teniente de Alcalde se puede perder
tambin por renuncia expresa manifestada por escrito y por prdida de
la condicin de vocal de la Junta de Gobierno Local (art. 46-3 R.O.F.).
El Alcalde puede cesar libremente en todo momento a cualesquiera
miembros de la Junta de Gobierno Local. El cese deber hacerse con
los mismos requisitos que los de los Tenientes de Alcalde (art. 52
R.O.F.). Se entiende, aunque no exista regulacin al respecto, que la
condicin de vocal de la Junta de Gobierno Local se puede perder
tambin por renuncia expresa manifestada por escrito, y es obvio que
por la prdida de la condicin de Concejal.
Todas las delegaciones, tanto las delegaciones por servicios como las
delegaciones para cometidos especficos pueden ser revocadas por
resolucin del Alcalde que deber publicarse en el Boletn Oficial de la
Provincia (art. 44 R.O.F.). No obstante la revocacin de la delegacin
surte efecto desde el da siguiente al de la fecha de la resolucin,
salvo que en ella se disponga otra cosa. Revocada una delegacin
debe darse cuenta al Pleno en la primera sesin que se celebre. No
obstante si el Alcalde procediese al nombramiento de un nuevo
Concejal delegado que sustituya al anterior, le sern de aplicacin las
mismas limitaciones que para el nombramiento anterior. Las
delegaciones de servicio deben recaer entre los miembros de la Junta
de Gobierno Local y donde sta no exista en los Tenientes de Alcalde.
Limitacin que no existe para el caso de las delegaciones especiales
para cometidos especficos. Debe entenderse que la prdida de la
condicin de Concejal delegado de servicios no apareja
automticamente la prdida de la condicin de vocal de la Junta de
Gobierno Local, pero que la prdida de la condicin de vocal de la
Junta de Gobierno Local apareja automticamente la prdida de la
condicin de Teniente de Alcalde y de Concejal delegado de servicios,
en el caso de las delegaciones referidas en el art. 43-3 R.O.F.
Cundo se
pierde la
condicin de
Teniente de
Alcalde?
Cundo se
pierde la
condicin de
vocal de la
Junta de
Gobierno
Local?
Cundo se
pueden
modificar las
delegaciones?
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
Los vocales de las Comisiones Informativas no pueden ser cesados
libre y discrecionalmente por el Alcalde, sino que la decisin es
tomada por el Portavoz del Grupo al que pertenece, que lo comunica
al Alcalde mediante escrito y que debe comunicar al mismo tiempo el
nombre de su sustituto. Sin embargo, no se precisa ninguna
comunicacin para el caso de que el vocal titular de una Comisin
Informativa se vea sustituido ocasionalmente por un suplente, que fue
designado en su da en la constitucin de la Comisin Informativa
(art. 125 R.O.F.). Por otra parte, los Presidentes efectivos de las
Comisiones Informativas tampoco pueden ser cesados por el Alcalde
discrecionalmente, sino a propuesta de la propia Comisin, que
proceder a la eleccin de un nuevo Presidente. El Alcalde juzgar la
oportunidad de delegar las funciones presidenciales de la Comisin
Informativa en el nuevo Concejal elegido. Si lo juzgase inoportuno
asumir personalmente la presidencia de la Comisin Informativa
(art. 125 R.O.F.).
Cundo se
pueden
modificar en las
Comisiones
Informativas?
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2.1. Las sesiones
Las sesiones pueden ser ordinarias, extraordinarias y extraordinarias
de carcter urgente. Las ordinarias son las que se celebran con una
periodicidad fija, mientras que las extraordinarias son las que se
celebran convocadas por el Alcalde sin la citada periodicidad.
Los rganos colegiados de las Entidades Locales funcionan en
rgimen de sesiones ordinarias de periodicidad preestablecida y
extraordinarias, que pueden ser adems urgentes.
En todo caso, el funcionamiento del Pleno de las Corporaciones
Locales se ajusta a las siguientes reglas:
a) El Pleno celebra sesin ordinaria como mnimo cada mes en los
Ayuntamientos de municipios de ms de 20.000 habitantes y en Las
Diputaciones Provinciales; cada dos meses en los Ayuntamientos de los
municipios de una poblacin entre 5.001 habitantes y 20.000
habitantes; y cada tres en los municipios de hasta 5.000 habitantes.
Asimismo, el Pleno celebra sesin extraordinaria cuando as lo decida el
Presidente o lo solicite la cuarta parte, al menos, del nmero legal de
miembros de la Corporacin, sin que ningn concejal pueda solicitar
ms de tres anualmente. En este ltimo caso, la celebracin del mismo
no podr demorarse por ms de 15 das hbiles desde que fuera
solicitada, no pudiendo incorporarse el asunto al orden del da de un
Pleno ordinario o de otro extraordinario con ms asuntos si no lo
autorizan expresamente los solicitantes de la convocatoria. Si el
Presidente no convocase el Pleno extraordinario solicitado por el
nmero de concejales indicado dentro del plazo sealado, quedar
automticamente convocado para el dcimo da hbil siguiente al de
finalizacin de dicho plazo, a las 12 horas, lo que ser notificado por el
Secretario de la Corporacin a todos los miembros de la misma al da
siguiente de la finalizacin del plazo citado anteriormente. En ausencia
del Presidente o de quien legalmente haya de sustituirle, el Pleno
Qu tipos de
sesiones se
pueden
celebrar en el
pleno del
Ayuntamiento?
Cules son las
reglas a las que
debe someterse
el
funcionamiento
del Pleno?
2. FUNCIONAMIENTO DE LOS RGANOS
COLEGIADOS DEL AYUNTAMIENTO
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
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quedar vlidamente constituido siempre que concurra el qurum
requerido en la letra c) de este precepto en cuyo caso ser presidido
por el miembro de la Corporacin de mayor edad entre los presentes.
b) Las sesiones plenarias han de convocarse, al menos, con dos das
hbiles de antelacin, salvo las extraordinarias que lo hayan sido con
carcter urgente, cuya convocatoria con este carcter deber ser
ratificada por el Pleno. La documentacin ntegra de los asuntos
incluidos en el orden del da que deba servir de base al debate y en
su caso, votacin, deber figurar a disposicin de los Concejales o
Diputados, desde el mismo da de la convocatoria, en la Secretara de
la Corporacin.
c) El Pleno se constituye vlidamente con la asistencia de un tercio del
nmero legal de miembros del mismo que nunca podr ser inferior
a tres. Este qurum deber mantenerse durante toda la sesin. En
todo caso, se requiere la asistencia del Presidente y del Secretario
de la Corporacin o de quienes legalmente les sustituyan.
d) La adopcin de acuerdos se produce mediante votacin ordinaria,
salvo que el propio Pleno acuerde, para un caso concreto, la
votacin nominal. El voto puede emitirse en sentido afirmativo o
negativo, pudiendo los miembros de las Corporaciones abstenerse
de votar. La ausencia de uno a varios Concejales o Diputados, una
vez iniciada la deliberacin de un asunto, equivale, a efectos de la
votacin correspondiente, a la abstencin. En el caso de votaciones
con resultado de empate, se efectuar una nueva votacin, y si
persistiera el empate, decidir el voto de calidad del Presidente.
e) En los Plenos ordinarios la parte dedicada al control de los dems
rganos de la Corporacin deber presentar sustantividad propia y
diferenciadora de la parte resolutiva, debindose garantizar de
forma efectiva en su funcionamiento y, en su caso, en su
regulacin, la participacin de todos los grupos municipales en la
formulacin de ruegos, preguntas y mociones.
1. El primer acto de preparacin es la formacin del orden del da, o
sea, la relacin de los asuntos que se van a tratar en la sesin. La
formacin del orden del da corresponde al Alcalde (Art. 78-2 R.O.F.).
2. Si lo que se lleva a sesin es la resolucin de un expediente, ste tiene
que estar concluso y entregado al Secretario tres das antes a la fecha
de celebracin de la sesin (art. 177-2 R.O.F). La convocatoria para la
sesin consiste fundamentalmente en citar a los Concejales. Esta
citacin ha de ser personal y adems se ha de exponer en el tabln de
anuncios (art. 81 R.O.F.). Junto con la citacin ha de acompaarse el
orden del da y el borrador del Acta de la sesin anterior que debe ser
aprobada en la sesin que se va a celebrar (art. 80-2 R.O.F.).
3. La convocatoria debe ser notificada a los Concejales en su domicilio
con dos das hbiles al menos de antelacin (art. 80.3 y 4 R.O.F.).
Cmo se
preparan las
sesiones?
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
A salvo lo que ya se ha dicho en el caso de las sesiones
extraordinarias urgentes. La citacin personal a los Concejales, al
tener carcter de notificacin, debe cumplir los requisitos de la
misma y por tanto se exige la firma del duplicado con indicacin
del lugar, da y hora en que la recibe.
4. Ser necesario el informe previo del Secretario y adems, en su
caso, del Interventor o de quienes legalmente les sustituyan para la
adopcin de aquellos acuerdos en los que se requiera una mayora
especial de votacin o que lo haya solicitado un tercio de los
Concejales con antelacin suficiente a la celebracin de la sesin
en que hubieren de tratarse, as como cuando lo ordene el Alcalde.
(art. 54-1 T.R.).
5. Los concejales que pretendan defender una propuesta de acuerdo
habrn de entregarla en la Secretara del Ayuntamiento con tiempo
suficiente para que pueda incluirse en el orden del da pero slo
pueden incluirse los asuntos que hayan sido previamente
dictaminados, informados o sometidos a consulta de la Comisin
Informativa que corresponda (art. 82-2 R.O.F.).
6. Si el Alcalde por razones de urgencia incluye asuntos que no hayan
sido previamente informados por la respectiva Comisin Informativa,
no podr adoptarse acuerdo alguno sobre ese asunto sin que el
Pleno ratifique su inclusin en el orden del da (art. 82-3 R.O.F.).
7. Cuando se desee someter directamente al conocimiento del Pleno
una mocin que no figure en el orden del da, su autor habr de
alegar y justificar la urgencia del caso y corresponde al Pleno, antes
de resolver sobre el fondo del asunto votar para declarar de
urgencia el asunto. Esta votacin deber alcanzar la mayora
absoluta del nmero legal de Concejales (art. 83 R.O.F. y 48 T.R.).
La mayora absoluta en favor de la urgencia del asunto permitir la
apertura de debate y su posterior votacin.
8. La posibilidad de tomar acuerdos sobre asuntos no incluidos en el
orden del da slo existe para el caso de las sesiones ordinarias y slo
si se sigue el procedimiento que se acaba de exponer. En las sesiones
extraordinarias sern nulos los acuerdos adoptados sobre asuntos no
comprendidos en el orden del da (art. 51.T.R. y art. 83 R.O.F.).
A. De lugar. Las sesiones se celebrarn en la Casa Consistorial salvo
en los supuestos de fuerza mayor en los que, a travs de la
convocatoria o de una resolucin del Alcalde dictada previamente y
notificada a todos los Concejales, podr habilitarse otro edificio o
local a tal efecto. En todo caso, se har constar en Acta esta
circunstancia (art. 85-1 R.O.F.). Nada impide la instalacin de sistemas
megafnicos o de circuitos cerrados de televisin que permitan la
ampliacin y difusin auditiva o visual del desarrollo de la sesin (art.
88-2 R.O.F.).
Qu requisitos
deben cumplir
las sesiones?
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Qu requisitos
de qurum es
necesario
cumplir para
poder llevar a
cabo una sesin?
GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
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B. De tiempo. Toda sesin, sea ordinaria o extraordinaria habr de
respetar el principio de unidad de acto y se procurar que termine en
el mismo da de su comienzo. Si el da terminare sin que se hubiesen
debatido y resuelto todos los asuntos incluidos en el orden del da, el
Alcalde podr levantar la sesin. En este caso los asuntos no debatidos
habrn de incluirse en el orden del da de la siguiente sesin.
Durante el transcurso de la sesin el Presidente podr acordar
interrupciones a su prudente arbitrio, para permitir las deliberaciones de
los grupos por separado sobre la cuestin debatida o para descanso en los
debates (art. 87 R.O.F.). Obsrvese que queda a la potestad discrecional del
Alcalde la facultad de continuar las sesiones o de levantarlas despus de
las cero horas, posibilidad que no exista en la legislacin anterior.
C. De forma. La sesiones plenarias sern pblicas. No obstante, podr ser
secreto el debate y la votacin de aquellos asuntos que puedan afectar al
derecho fundamental de los ciudadanos relativo al honor, a la intimidad
personal y familiar y a la propia imagen garantizados por la Constitucin.
Para declarar secreta una sesin plenaria, por los motivos antedichos se
precisa votacin del Pleno por mayora absoluta (art. 88-1 R.O.F.). Las
sesiones de la Junta de Gobierno Local no sern pblicas, pero en el plazo
de 10 das deber enviarse a todos los Concejales copia del Acta de la
sesin celebrada (art. 113-1-b R.O.F.). El pblico asistente a la sesin no
podr intervenir en sta, ni tampoco podrn permitirse manifestaciones
de agrado o desagrado, pudiendo el Alcalde proceder, en casos extremos,
a la expulsin del asistente que por cualquier causa impida el normal
desarrollo de las sesiones. Se entiende por asistente tanto el pblico como
aquellos Concejales que igualmente impidan el normal desarrollo de las
sesiones. Lo que s se puede realizar es un turno de consultas para el
pblico sobre temas concretos de inters municipal, una vez que se haya
levantado la sesin Corporativa. De estas intervenciones ya no se levanta
Acta ni pertenece al bloque de la sesin Corporativa (art. 88-3 R.O.F.).
D. Requisitos subjetivos. Si en la primera convocatoria no existiera el
qurum necesario de asistencia, se entender convocada la sesin
automticamente a la misma hora, dos das despus. Si tampoco
entonces se alcanzase el qurum necesario, el Alcalde dejar sin efecto
la convocatoria posponiendo el estudio de los asuntos incluidos en el
orden del da para la primera sesin que se celebre con posterioridad,
sea ordinaria o extraordinaria (art. 90-2 R.O.F.). Conviene precisar que
el citado qurum de asistencia se requiere no slo para la apertura de
la sesin sino para su vlida celebracin por ser un acto continuo que
abarca desde el comienzo hasta la terminacin. Por eso es necesario
que el qurum se mantenga durante toda la sesin, que habr de
Se pueden
acordar
interrupciones?
Cmo se
declara secreta
una sesin
plenaria?
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
interrumpirse si, por ausentarse algunos miembros, se ha perdido a
pesar de haberse alcanzado al comienzo de la sesin.
1. Lectura del Acta de la sesin anterior. Al principio de cada sesin, el
Alcalde preguntar si algn Concejal tiene que formular alguna
observacin al Acta de la sesin anterior que ya ha sido distribuida a los
Concejales con la convocatoria. Si no hubiera observaciones se
considerar aprobada. Si las hubiera, se debatirn y decidirn las
rectificaciones que procedan pero en ningn caso podr modificarse el
fondo de los acuerdos adoptados sino que slo cabe subsanar los
meros errores materiales o de hecho. Las rectificaciones que se decidan
habrn de ser votadas por los Concejales (art. 91-1 R.O.F.). Se abandona
as el sistema anterior que impona la obligacin al Secretario de dar
lectura de la minuta o borrador del Acta de la sesin anterior.
2. Orden de la sesin. Todos los asuntos incluidos en el orden del da
se debaten y votan por el orden en que estuviesen relacionados.
No obstante, el Alcalde puede alterar el orden de los temas o retirar
un asunto cuando su aprobacin exigiera una mayora reforzada y
sta no pudiera obtenerse en el momento previsto inicialmente en el
orden del da.
En las sesiones ordinarias, concluido el examen de los asuntos incluidos
en el orden del da, y antes de pasar al turno preceptivo de ruegos y
preguntas de los Concejales, el Alcalde preguntar si algn grupo
poltico desea someter a la consideracin del Pleno por razones de
urgencia algn asunto no comprendido en el orden del da y que no
tenga cabida en el punto de ruegos y preguntas. Si as fuere, el portavoz
del grupo proponente justificar la urgencia de la mocin y el Pleno
votar, acto seguido, sobre la procedencia de su debate. Si se aprecia la
urgencia por mayora absoluta, se proceder al debate y votacin sobre
el asunto propuesto. Por este procedimiento no puede nunca incluirse
en una sesin ordinaria una mocin de censura (art. 91-2-3-4 R.O.F.).
3. Acuerdo sin debate. De cada punto del orden del da se lee por el
Secretario, de un modo ntegro o en extracto, el dictamen formulado
por la Comisin Informativa correspondiente o, si se trata de un
asunto urgente no dictaminado por la Comisin Informativa, se lee la
propuesta que se ha sometido al Pleno. A solicitud de cualquier grupo
deber darse lectura ntegra de aquellas partes del expediente o del
informe o dictamen de la Comisin que se considere conveniente
para mejor comprensin. Si nadie solicitare la palabra tras la lectura, el
asunto se someter directamente a votacin (art. 93 R.O.F.). Todos los
acuerdos han de ser adoptados por votacin aunque no se haya
Cmo se
desarrollan las
sesiones?
Se puede
modificar el
orden de la
sesin?
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Se puede
expulsar a
algn asistente
de la sala?
GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
78
promovido debate. Sin embargo hay que advertir que existen
acuerdos de mero conocimiento que no precisan votacin como son
por ejemplo el de aceptacin de la renuncia del Alcalde o de los
acuerdos de quedar enterado de comunicaciones oficiales.
4. Acuerdos con debate. Si se promueve debate, las intervenciones
sern ordenadas por el Alcalde del modo siguiente:
1. Slo podr hacer uso de la palabra el Concejal que haya obtenido
previa autorizacin del Alcalde.
2. El debate se inicia con una exposicin y justificacin de la
propuesta a cargo de aquel miembro de la Comisin Informativa
que la hubiera dictaminado o, en los dems casos, de alguno de los
Concejales que haya firmado la propuesta o mocin, en nombre
propio o del colectivo proponente de la misma.
3. A continuacin, los diversos grupos consumirn un primer turno y
el Alcalde cuidar de que todas las intervenciones tengan una
duracin igual.
4. Quien se considere aludido por una intervencin podr solicitar del
Alcalde que se le conceda un turno por alusiones, que ser breve y
conciso.
5. Si lo solicitara algn grupo, se proceder a un segundo turno.
Consumido ste, el Alcalde puede dar por terminada la discusin
que se cerrar con una intervencin del ponente (o sea del que
intervino en primer lugar) en la que brevemente sostendr o
modificar su propuesta.
6. No se admitirn otras interrupciones que las del Alcalde para llamar
al orden o a la cuestin debatida.
7. El Secretario y el Interventor podrn intervenir en el debate cuando
fueren requeridos por el Alcalde por razones de asesoramiento
tcnico o aclaracin de conceptos. Incluso pueden pedir el uso de
la palabra cuando entiendan que en el debate se ha planteado
alguna cuestin sobre la que puede dudarse sobre la legalidad o
repercusiones presupuestarias (art. 94 R.O.F.).
El Alcalde puede expulsar de la sala a aquellos asistentes que impidan el
normal funcionamiento de la sesin. Pero en el caso de los Concejales
esta expulsin debe someterse a unas exigencias superiores. El Alcalde
puede llamar al orden al Concejal que profiera palabras o vierta
conceptos ofensivos al decoro de la Corporacin, sus miembros, de las
instituciones pblicas o de cualquier otra persona o Entidad; produzca
interrupciones o altere el orden de la sesin; o pretenda hacer uso de la
palabra sin que le haya sido concedida o una vez le ha sido retirada.
Tras tres llamadas al orden en la misma sesin, con advertencia en la
segunda de las consecuencias de una tercera llamada, el Alcalde podr
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
ordenarle que abandone la Sala, adoptando las medidas que considere
oportunas para hacer efectiva la expulsin (art. 95 R.O.F.).
En los debates y votaciones debern abstenerse de participar los
Concejales cuando concurra en ellos alguna de las causas de
recusacin a que se refiere la legislacin de Procedimiento
Administrativo y Contratos de las Administraciones Pblicas (art. 76
LBRL). En estos casos el Concejal en cuestin debe abandonar el Saln
de sesiones mientras se discute y vota el asunto, salvo cuando se trate
de votar su actuacin como corporativo, en cuyo caso tendr derecho
a permanecer y defenderse (art. 96. R.O.F.).
Lo que figura en el orden del da son asuntos a tratar, que
normalmente ya van redactados, en forma de propuestas de
acuerdos. Pero puede ocurrir que el debate y la votacin no se limiten
exclusivamente a esa concreta propuesta de acuerdo. Hay varias
alternativas a este sistema normal:
1. Voto particular. Es la propuesta de modificacin de un dictamen
formulado por un miembro que forma parte de la Comisin
Informativa. El voto particular debe acompaar al dictamen desde el
da siguiente a su aprobacin por la Comisin. Se entiende que el voto
particular tiene que ser discutido y votado antes de la propuesta de
acuerdo contenida en el dictamen de la Comisin Informativa y que
ese dictamen puede modificarse o retirarse por la Comisin a la vista
de los resultados obtenidos por el voto particular (art. 97-4 R.O.F.).
2. Enmienda. Es la propuesta de modificacin de un dictamen o
proposicin presentado por Concejal no perteneciente a la Comisin
Informativa. La enmienda se presenta por escrito al Alcalde antes de
iniciarse la deliberacin del asunto (art. 97-5 R.O.F.).
3. Mocin. Es la propuesta que se somete directamente a
conocimiento del Pleno, en las sesiones ordinarias y fuera del orden del
da. Ya se ha dicho que para poder entrar en el debate y votacin de
una mocin se precisa previamente votar por mayora absoluta su
urgencia (art. 97-3 R.O.F.).
4. Ruego. En el orden del da de las sesiones ordinarias debe figurar
siempre un punto de ruegos y preguntas de los Concejales (art. 82-4
R.O.F.). El ruego es la formulacin de una propuesta de actuacin
dirigida a alguno de los rganos de Gobierno municipal. Puede
debatirse sobre el ruego pero no puede someterse a votacin ni
convertirse en acuerdo (art. 97-6 R.O.F.). Los ruegos se pueden efectuar
oralmente o por escrito y sern debatidos generalmente en la sesin
Existen
alternativas a la
propuesta de
acuerdo?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
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siguiente sin perjuicio de que lo puedan ser en la misma sesin que se
formulen si el Alcalde lo estima conveniente.
5. Pregunta. Es cualquier cuestin planteada a los rganos de Gobierno
en sesin plenaria. Pueden plantear preguntas todos los Concejales. Las
preguntas planteadas oralmente en una sesin sern contestadas por su
destinatario en la sesin siguiente, a no ser que quiera darle respuesta
inmediata. Las preguntas formuladas por escrito con 24 horas de
antelacin sern contestadas en la sesin que se est celebrando a no ser
que por causas motivadas se aplace su contestacin a la sesin siguiente
(art. 97-7 R.O.F.).
Asunto sobre la mesa. A todo esto, aadir que cualquier Concejal
puede pedir, durante el debate, la retirada de algn expediente incluido
en el orden del da, para que se incorporen al referido expediente
documentos o informes y tambin puede pedir que el expediente quede
sobre la mesa, aplazndose su discusin para la siguiente sesin. En
ambos casos, la peticin ser votada tras terminar el debate y antes de
proceder a la votacin sobre el fondo del asunto. Si la mayora simple
votase a favor de la peticin no habr lugar a votar la propuesta de
acuerdo. Igualmente cuando se trate de asuntos no incluidos en el orden
del da, que requieran informe preceptivo del Secretario o del Interventor,
si no pudieran emitirlo en el acto, debern solicitar del Alcalde que se
aplace su estudio quedando sobre la mesa hasta la prxima sesin.
Qu
peculiaridades
hay que tener
en cuenta en
las sesiones?
Entre la convocatoria y la celebracin de la sesin no pueden transcurrir
menos de 24 horas, salvo en el caso de las sesiones extraordinarias y
urgentes, en las que, antes de entrar a conocer los asuntos incluidos en el
orden del da, deber ser declarada la urgencia por acuerdo favorable de
la mayora de sus miembros.
Las sesiones de la Junta de Gobierno Local no sern pblicas pero se
debe dar publicidad a los acuerdos adoptados. Los Concejales que no
son miembros de la Junta de Gobierno Local tienen el derecho a recibir
copia del Acta de la sesin en un plazo de 10 das desde que se celebre.
Para la vlida celebracin de las sesiones de la Junta de Gobierno Local se
requiere la asistencia de la mayora absoluta de sus componentes. Si no
existiese qurum, se celebrar la sesin en segunda convocatoria una hora
despus de la sealada para la primera, siendo suficiente la asistencia de la
tercera parte de sus miembros y, en todo caso, un nmero no inferior a tres.
El Alcalde dirige y ordena a su prudente arbitrio los debates en el seno
de la Junta de Gobierno Local.
PECULIARIDADES DEL RGIMEN DE SESIONES DE LA JUNTA DE
GOBIERNO LOCAL
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
2.2. Adopcin de acuerdos
2.2.1. Formas de votacin
Las votaciones pueden ser (art. 46-2-d LBRL y art. 101 R.O.F.):
A. Ordinarias. Son las que se manifiestan por signos convencionales
de asentimiento, disentimiento o abstencin.
B. Nominales. Son las que se realizan mediante llamamiento por
orden alfabtico de apellidos de los Concejales y siempre en ltimo
lugar el Presidente. Cada Concejal al ser llamado, responde en voz alta
S, No o Me abstengo. Para proceder a una votacin nominal
en su caso concreto es necesario que previamente el propio Pleno as
lo acuerde por mayora simple y a solicitud de un grupo municipal.
Las actas de la sesiones de la Junta de Gobierno Local se transcribirn
en libro distinto al de las sesiones del Pleno.
El Alcalde puede requerir en las sesiones de la Junta de Gobierno Local
la presencia de Concejales no pertenecientes a la misma o de personal al
servicio del Ayuntamiento, al objeto de informar en lo relativo al mbito
de sus actividades.
PECULIARIDADES DEL RGIMEN DE SESIONES DE LAS
COMISIONES INFORMATIVAS
La convocatoria corresponde al Alcalde o al Presidente efectivo de la
Comisin Informativa y deber ser notificada a los miembros de la
Comisin con una antelacin de dos das hbiles, salvo las urgentes,
acompandose el orden del da.
La vlida celebracin de las sesiones requiere la presencia de la mayora
absoluta de los componentes de la Comisin Informativa, ya sean titulares
o suplentes en primera convocatoria, y un mnimo de tres miembros en
segunda convocatoria una hora ms tarde.
Los dictmenes se aprobarn siempre por mayora simple de los
presentes, decidiendo los empates el Presidente con el voto de calidad.
El dictamen de la Comisin podr limitarse a mostrar su conformidad
con la propuesta que le han sometido o bien formular una alternativa.
Los miembros de la Comisin que disientan del dictamen aprobado
podrn pedir que conste su voto en contra o formular voto particular
para su defensa ante el Pleno.
El Presidente puede requerir la presencia en las sesiones de personal o
Concejales a efectos informativos.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
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C. Secretas. Son las que se realizan por papeleta que cada Concejal
va depositando en una urna o bolsa. La votacin secreta slo podr
utilizarse para eleccin o destitucin de personas. Ha de tenerse en
cuenta que la diferencia real entre las votaciones ordinarias y las
votaciones nominales no es ms que la de su reflejo en el Acta, ya que
las Actas computan el nmero de votos a favor y el nmero de votos
en contra as como las abstenciones para el caso de las votaciones
ordinarias, mientras que en las votaciones nominales el Acta constata
los nombres y apellidos de los Concejales y el sentido de su voto. La
regla general es la votacin ordinaria, lo cual plantea problemas puesto
que a su vez la LBRL legtima para impugnar los acuerdos a los
Concejales que los hayan votado negativamente. Ahora bien, para
poder acreditar esa legitimacin es necesario que en el Acta o en el
borrador del Acta conste que el Concejal en cuestin, con su nombre y
apellidos, ha votado negativamente el acuerdo. Esta cuestin queda
recogida en el artculo 109.1 h) del R.O.F., donde se da a los
Concejales el derecho a exigir que en el Acta conste nominalmente el
sentido de su voto, cuando as lo pida el interesado aunque se trate de
votaciones ordinarias.
2.2.2. Qurum de votacin
A. Mayora simple. Es la frmula general, en la cual los acuerdos se
adoptan cuando los votos a favor son ms que los votos en contra. Si
se produce empate entre votos afirmativos y negativos, se repite la
votacin, y si persiste el empate, decide el voto de calidad del Alcalde
(art. 47.1 LBRL). No debe interpretarse el voto de calidad del Alcalde
como una prohibicin a ste de abstenerse en caso de empate.
Tngase en cuenta que no existe una tercera votacin caso de
reiterarse el empate en la segunda votacin. Ocurre simplemente que
el voto del Alcalde, si se ha emitido y puede ser conocido, se computa
doble. Cuando la Ley Bsica utiliza la expresin de que decidir el
voto de calidad del Presidente, no se est confiriendo al Alcalde un
deber de votar dos veces, sino que se est atribuyendo a su voto la
cualidad de valer el doble, si es que ha sido emitido pblicamente.
B. Mayora absoluta. Segn este qurum reforzado, los acuerdos se
adoptan cuando los votos afirmativos son ms de la mitad del
nmero legal de concejales. Segn el artculo 47.2 de la LBRL se
requiere el voto favorable de la mayora absoluta del nmero legal de
miembros de las corporaciones para la adopcin de acuerdos en las
siguientes materias:
a) Creacin y supresin de municipios y alteracin de trminos
municipales.
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
b) Creacin, modificacin y supresin de las entidades a que se refiere
el artculo 45 de esta Ley.
c) Aprobacin de la delimitacin del trmino municipal.
d) Alteracin del nombre y de la capitalidad del municipio.
e) Aprobacin o modificacin de su bandera, ensea o escudo.
f) Aprobacin y modificacin del Reglamento orgnico propio de la
Corporacin.
g) Creacin, modificacin o disolucin de Mancomunidades u otras
organizaciones asociativas, as como la adhesin a las mismas y la
aprobacin y modificacin de sus Estatutos.
h) Transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones
Pblicas, as como la aceptacin de las delegaciones o
encomiendas de gestin realizadas por otras Administraciones,
salvo que por ley se impongan obligatoriamente.
i) Cesin por cualquier ttulo del aprovechamiento de los bienes
comunales.
j) Concesin de bienes o servicios por ms de cinco aos, siempre que
su cuanta exceda del 20 por 100 de los recursos ordinarios del
presupuesto.
k) Municipalizacin o provincializacin de actividades en rgimen de
monopolio y aprobacin de la forma concreta de gestin del
servicio correspondiente.
l) Aprobaciones de operaciones financieras o de crdito y concesiones
de quitas o esperas, cuando su importe supere el 10% de los
recursos ordinarios de su presupuesto, as como las operaciones de
crdito previstas en el artculo 158.5 de la Ley 39/1998, de 28 de
diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales.
m) Los acuerdos que corresponda adoptar a la Corporacin en la
tramitacin de los instrumentos de planeamiento general previstos
en la legislacin urbanstica.
n) Enajenacin de bienes, cuando su cuanta exceda del 20% de los
recursos ordinarios de su presupuesto.
) Alteracin de la calificacin jurdica de los bienes demaniales o
comunales.
o) Cesin gratuita de bienes a otras Administraciones o instituciones
pblicas.
p) Las restantes determinadas por la ley.
2.2.3. Formalidades de la votacin
Finalizado el debate de un asunto se procede a su votacin y antes de
comenzar la misma el Alcalde plantea clara y concisamente los
trminos de la propuesta de acuerdo y la forma de emitir el voto. Una
vez iniciada la votacin no puede interrumpirse por ningn motivo.
Durante el desarrollo de la votacin el Alcalde no puede conceder el
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
84
uso de la palabra y ningn Concejal puede entrar en el Saln de
sesiones o abandonarlo.
Cuando el nmero de hecho de Concejales no sea igual al nmero
legal porque ya no quedan ms posibles candidatos o suplentes a
nombrar, el qurum de votacin se entender automticamente
referido al nmero de hecho de Concejales. El voto de los Concejales
es personal e indelegable y se considerar que se abstienen los
Concejales que se hubieren ausentado del saln de sesiones una vez
iniciada la deliberacin de un asunto concreto y no estuviesen
presentes en el momento de la votacin. Si se hubiesen reintegrado al
Saln de sesiones antes de comenzar la votacin podrn tomar parte
en la misma.
Acerca del sistema electoral provincial, la Constitucin se limita a
sealar que el Gobierno y la Administracin Autnoma de las
Provincias estarn encomendados a las Diputaciones u otras
Corporaciones de carcter representativo.
La Administracin Electoral es aquella que tiene por finalidad
garantizar la transparencia y objetividad del proceso electoral y el
principio de igualdad. Est constituida por la Junta Electoral Central,
las Juntas Electorales Provinciales, las Juntas Electorales de Zona y, en
su caso, las Juntas Electorales de cada Comunidad Autnoma. En las
elecciones locales, la Junta Electoral de Zona es la que adquiere un
mayor protagonismo.
El Pleno de la Diputacin est compuesto por el Presidente y los
Diputados. Estos ltimos, de acuerdo con la Ley 5/1985, de 19 de
junio, del Rgimen Electoral General. De esta forma, se contempla
que el nmero de diputados correspondientes a cada Diputacin se
determina segn el nmero de residentes en cada provincia,
conforme al siguiente baremo:
Qu ocurre
cuando el
nmero de
Concejales de
hecho no es
igual al nmero
legal?
Cmo se
eligen los
rganos de las
Diputaciones?
DIPUTADOS
Habitantes Nmero de Diputados
Hasta 500.000 25
500.01 a 1.000.000 27
1.000.001 a 3.500.000 31
A partir de 3.500.000 51
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
Las Juntas Electorales Provinciales reparten, proporcionalmente y
atendiendo al nmero de residentes, los puestos correspondientes a
cada partido judicial, en el dcimo da posterior a la convocatoria de
elecciones atendiendo a las siguientes reglas:
Todos los partidos judiciales cuentan, al menos, con un Diputado.
Ningn partido judicial puede contar con ms de tres quintos del
nmero total de Diputados Provinciales.
Las fracciones iguales o superiores a 0,50 que resulten del reparto
proporcional se corrigen por exceso y las inferiores por defecto.
Si como consecuencia de las operaciones anteriores resultase un
nmero total que no coincida, por exceso, con el nmero de
Diputados correspondientes a la provincia, se sustraern los puestos
necesarios a los partidos judiciales cuyo nmero de residentes por
Diputado sea menor. Si, por el contrario, el nmero no coincide por
defecto se aaden puestos a los partidos judiciales cuyo nmero de
residentes por Diputado sea mayor.
Constituidos todos los Ayuntamientos de la respectiva provincia, la
Junta electoral de la Zona proceder inmediatamente a formar una
relacin de todos los partidos polticos, coaliciones, federaciones y de
cada una de las agrupaciones de electores que hayan obtenido algn
Concejal dentro de cada partido judicial, ordenndose en orden
decreciente al de votos obtenidos por cada uno de ellos.
Asimismo, la Junta de Zona es la encargada de proclamar a los
diputados electos y a los suplentes, de expedir las credenciales
correspondientes y de remitir a la Junta Provincial y a la Diputacin,
certificaciones de los Diputados electos en el partido judicial
correspondiente. La sesin constitutiva de las Diputaciones
Provinciales se celebrar el quinto da posterior a la proclamacin de
los diputados electos en la sede de dichas Corporaciones.
El mandato de los miembros de la Diputacin es de cuatro aos,
contados desde la fecha de la eleccin, continuando en funciones,
para la Administracin ordinaria, hasta la proclamacin de los nuevos
candidatos.
Para la eleccin del Presidente, entre sus miembros, la Diputacin se
rene en sesin constitutiva presidida por una mesa de edad,
actuando como secretario el que lo sea de la Corporacin. Ser
elegido Presidente el candidato que obtenga la mayora absoluta en
primera votacin o simple en la segunda, el cual tomar posesin del
cargo ante el Pleno de la Corporacin.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
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La Junta de Gobierno Local est integrada por el Presidente y un
nmero de Diputados no superior al tercio del nmero legal de los
mismos, los cuales sern nombrados libremente por aqul.
Los Vicepresidentes son libremente nombrados y cesados por el
Presidente, de entre los miembros de la Junta de Gobierno Local,
mediante resolucin, dando cuenta de ello al Pleno.
ELECCIN DE LOS RGANOS DE UNA DIPUTACIN PROVINCIAL
Elegido por el Pleno de entre sus
miembros:
1 votacin: mayora absoluta.
2 votacin: mayora simple.
VICEPRESIDENTES
Nombrados libremente por el
Presidente entre los miembros de
la Junta de Gobierno Local.
PLENO
Elegido por el Pleno de entre sus
miembros:
1 votacin: mayora absoluta.
2 votacin: mayora simple.
JUNTA DE GOBIERNO LOCAL
Presidente.
Diputados: elegidos libremente
por el Presidente en nmero no
superior al tercio del nmero
legal de miembros de la
Corporacin.
PRESIDENTE
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87
La gestin de recursos humanos en las Administraciones Pblicas se
fundamenta actualmente en una norma que ha sido esperada durante
aos y que ha sido aprobada y ha entrado en vigor en 2007. Se trata
la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado
Pblico, que es el cuerpo normativo principal y comn que regula el
empleo pblico en todas las Administraciones Pblicas de nuestro pas.
Aunque permanecen en vigor muchas de las normas reguladoras de
la funcin pblica, el nuevo Estatuto Bsico del Empleado Pblico (en
adelante EBEP) ofrece un marco homogneo y adaptado a las
necesidades de modernizacin de la gestin de recursos humanos de
nuestras organizaciones, buscando dotarlas de los instrumentos
necesarios para todas ellas. A la vez, pretende mantener el respeto a
la capacidad de cada entidad para definir e implantar su particular
poltica de personal.
3.1. Personal al servicio de las Entidades Locales
Al personal funcionario de las Entidades Locales les es de aplicacin el
EBEP, as queda expresamente reflejado en su artculo 3, adems de
aquella otra legislacin que resulte de aplicacin.
Conforme a lo establecido en el apartado 3 de la Disposicin Final
Cuarta del EBEP, hasta que se dicten las Leyes de Funcin Pblica y
las normas reglamentarias de desarrollo se mantienen en vigor las
normas vigentes sobre ordenacin, planificacin y gestin de recursos
humanos, en tanto no se opongan a lo establecido en el propio
Estatuto.
En consecuencia, continan en vigor con respecto al personal de las
Entidades Locales la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Rgimen
Local, el Real Decreto Legislativo 781/1986, por el que se aprueba el
Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de
Rgimen Local, as como sus normas reglamentarias de desarrollo en
todo lo que no se opongan al Estatuto, y hasta tanto se aprueben por
3. LOS RECURSOS HUMANOS AL SERVICIO
DE LOS ENTES LOCALES
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
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las Cortes Generales y las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autnomas, en el mbito de sus competencias, las Leyes reguladoras
de la Funcin Pblica.
3.1.1. Funcionario de carrera
Son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento
legal, estn vinculados a una Administracin Pblica por una relacin
estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeo
de servicios profesionales retribuidos de carcter permanente.
En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la
participacin directa o indirecta en el ejercicio de las potestades
pblicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y
de las Administraciones Pblicas corresponden exclusivamente a los
funcionarios pblicos, en los trminos que en la ley de desarrollo de
cada Administracin Pblica se establezca.
Son causas de prdida de la condicin de funcionario de carrera:
La renuncia a la condicin de funcionario.
La prdida de la nacionalidad.
La jubilacin total del funcionario.
La sancin disciplinaria de separacin del servicio que tuviere
carcter firme.
La pena principal o accesoria de inhabilitacin absoluta o especial
para cargo pblico que tuviere carcter firme.
Asimismo, son causas de prdida de la relacin de servicios:
La renuncia voluntaria de la condicin de funcionario.
La prdida de la nacionalidad.
La pena principal o accesoria de inhabilitacin absoluta cuando
hubiera adquirido firmeza la sentencia que la imponga.
La jubilacin.
En caso de extincin de la relacin de servicios como consecuencia de
prdida de la nacionalidad o jubilacin por incapacidad permanente
para el servicio, el interesado, una vez desaparecida la causa objetiva
que la motiv, podr solicitar la rehabilitacin de su condicin de
funcionario, que le ser concedida.
Los funcionarios de carrera los podemos dividir en dos clases:
Funcionarios con habilitacin de carcter estatal.
Qu causas
producen la
prdida de la
relacin de
servicio?
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
Funcionarios propios de las Corporaciones Locales, integrados en las
escalas de:
- Administracin general.
- Administracin especial.
En funcin de la titulacin exigida para su ingreso, los cuerpos y
escalas se clasifican en los grupos que se detallan a continuacin.
La clasificacin de los cuerpos y escalas en cada subgrupo estar en
funcin del nivel de responsabilidad de las funciones a desempear y
de las caractersticas de las pruebas de acceso.
GRUPO
SUBGRUPO
TITULACIN
EQUIVALENCIA TRANSITORIA
Grupo A
Subgrupo A1
Ttulo universitario de Grado
Anterior Grupo A
Subgrupo A2
Anterior Grupo B
Grupo B
Ttulo de Tcnico Superior
Grupo C
Subgrupo C1
Ttulo de Bachiller o Tcnico
Anterior Grupo C
Subgrupo C2
Ttulo de graduado en E.S.O.
Anterior Grupo D
Otras agrupaciones profesionales
Sin requisito de titulacin
Anterior Grupo E
Qu tipos de
funcionarios de
carrera hay en
la
Administracin
Local?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
90
En las Corporaciones Locales existen una serie de funciones pblicas
cuyo cumplimiento queda reservado exclusivamente a funcionarios.
Estas funciones son:
Las que impliquen ejercicio de autoridad.
Las de fe pblica y asesoramiento legal preceptivo.
Las de control y fiscalizacin interna de la gestin econmico-
financiera y presupuestaria.
Las de contabilidad y tesorera.
3.1.1.1. Funcionarios con habilitacin de carcter estatal
Son funciones pblicas necesarias en todas las Corporaciones Locales,
cuya responsabilidad administrativa est reservada a funcionarios con
habilitacin de carcter estatal:
La de secretara, comprensiva de la fe pblica y el asesoramiento
legal preceptivo.
El control y la fiscalizacin interna de la gestin econmico-
financiera y presupuestaria.
La contabilidad, tesorera y recaudacin.
La escala de funcionarios con habilitacin de carcter estatal se
subdivide en las siguientes subescalas:
Secretara. Se distinguen dos categoras: entrada y superior.
Intervencin-tesorera. Se distinguen dos categoras: entrada y
superior.
Secretara-intervencin.
La creacin, clasificacin y supresin de puestos de trabajo reservados
a funcionarios con habilitacin de carcter estatal corresponde a cada
Comunidad Autnoma, de acuerdo con los criterios bsicos que se
establezcan por ley.
La convocatoria de la oferta de empleo, con el objetivo de cubrir las
vacantes existentes de las plazas correspondientes a los funcionarios
con funciones pblicas necesarias en todas las Corporaciones Locales
cuya responsabilidad administrativa est reservada a funcionarios con
habilitacin de carcter estatal, corresponde a las Comunidades
Autnomas. Asimismo es de competencia de las Comunidades
Autnomas la seleccin de dichos funcionarios, conforme a los ttulos
acadmicos requeridos y programas mnimos aprobados
reglamentariamente por el Ministerio de Administraciones Pblicas.
Las Comunidades Autnomas publicarn las convocatorias de las
Cmo se
selecciona a los
habilitados
nacionales?
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
pruebas selectivas de los funcionarios con habilitacin de carcter
estatal en sus Diarios Oficiales y las remitirn al Ministerio de
Administraciones Pblicas para su publicacin en el Boletn Oficial
del Estado.
Respecto a la provisin de puestos reservados a funcionarios con
habilitacin de carcter estatal, el concurso ser el sistema normal de
provisin de puestos de trabajo y en l se tendrn en cuenta los
mritos generales, los mritos correspondientes al conocimiento de
las especialidades de la organizacin territorial de cada Comunidad
Autnoma y del derecho propio de la misma, el conocimiento de la
lengua oficial en los trminos previstos en la legislacin autonmica
respectiva, y los mritos especficos directamente relacionados con las
caractersticas del puesto.
Existirn dos concursos anuales: el concurso ordinario y el concurso
unitario.
Las Comunidades Autnomas en su mbito territorial regularn las
bases comunes del concurso ordinario as como el porcentaje de
puntuacin que corresponda a cada uno de los mritos enumerados
anteriormente.
Las Corporaciones Locales aprobarn el concurso ordinario anual con
inclusin de las plazas vacantes que estimen necesario convocar. El
mbito territorial del concurso ordinario ser el de la Comunidad
Autnoma a la que pertenezca la Corporacin Local.
Los Presidentes de las Corporaciones Locales efectuarn las
convocatorias del concurso ordinario y las remitirn a la
correspondiente Comunidad Autnoma para su publicacin. Las
resoluciones de los concursos se efectuarn por las Corporaciones
Locales y las remitirn a la respectiva Comunidad Autnoma quien,
previa coordinacin de las mismas para evitar la pluralidad simultnea
de adjudicaciones a favor de un mismo concursante, proceder a su
publicacin en su Diario Oficial, dando traslado de la misma al
Ministerio de Administraciones Pblicas para su publicacin en el
Boletn Oficial del Estado y para su inclusin en el registro de
funcionarios con habilitacin de carcter estatal.
El Ministerio de Administraciones Pblicas efectuar, supletoriamente,
en funcin de los mritos generales y los de valoracin autonmica y
de acuerdo con lo establecido por las Comunidades Autnomas
respecto del requisito de la lengua, la convocatoria anual de un
concurso unitario de los puestos de trabajo vacantes, reservados a
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
92
funcionarios con habilitacin de carcter estatal que deban proveerse
por concurso, en los trminos que establezca reglamentariamente el
Ministerio de Administraciones Pblicas.
El mbito territorial del concurso unitario ser de carcter estatal.
Excepcionalmente, para los municipios de gran poblacin, as como
las Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares, podrn
cubrirse por el sistema de libre designacin, entre funcionarios con
habilitacin de carcter estatal de la subescala y categora
correspondientes, los puestos a ellos reservados que se determinen en
las relaciones de puestos de trabajo en los trminos previstos en la
legislacin bsica sobre funcin pblica.
Las Comunidades Autnomas efectuarn, de acuerdo con su
normativa, los nombramientos provisionales de funcionarios con
habilitacin de carcter estatal, as como las comisiones de servicios,
acumulaciones, nombramientos de personal interino y de personal
accidental.
3.1.2. Funcionarios interinos
Son funcionarios interinos los que, por razones expresamente
justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales para
el desempeo de funciones propias de funcionarios de carrera,
cuando se d alguna de las siguientes circunstancias:
La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura
por funcionarios de carrera.
La sustitucin transitoria de los titulares.
La ejecucin de programas de carcter temporal.
El exceso o acumulacin de tareas por plazo mximo de seis meses,
dentro de un perodo de doce meses.
La seleccin de funcionarios interinos habr de realizarse mediante
procedimientos giles que respetarn en todo caso los principios de
igualdad, mrito, capacidad y publicidad.
El cese de los funcionarios interinos se producir, adems de por las
causas previstas para los funcionarios de carrera, cuando finalice la
causa que dio lugar a su nombramiento.
En el supuesto de que existan plazas vacantes sin que sea posible su
cobertura por funcionarios de carrera, las plazas vacantes
desempeadas por funcionarios interinos debern incluirse en la
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
oferta de empleo correspondiente al ejercicio en que se produce su
nombramiento y, si no fuera posible, en la siguiente, salvo que se
decida su amortizacin.
A los funcionarios interinos les ser aplicable, en cuanto sea adecuado
a la naturaleza de su condicin, el rgimen general de los
funcionarios de carrera.
3.1.3. Personal laboral
Es personal laboral el que en virtud de contrato de trabajo
formalizado por escrito, en cualquiera de las modalidades de
contratacin de personal previstas en la legislacin laboral, presta
servicios retribuidos por las Administraciones Pblicas. En funcin de
la duracin del contrato ste podr ser fijo, por tiempo indefinido o
temporal.
Los criterios para la determinacin de los puestos de trabajo que
pueden ser desempeados por personal laboral se establecern en las
Leyes de Funcin Pblica.
3.1.4. Personal eventual
Es personal eventual el que, en virtud de nombramiento y con carcter
no permanente, slo realiza funciones expresamente calificadas como
de confianza o asesoramiento especial, siendo retribuido con cargo a
los crditos presupuestarios consignados para este fin.
Las Leyes de Funcin Pblica que se dicten en desarrollo de este
Estatuto determinarn los rganos de gobierno de las Administraciones
Pblicas que podrn disponer de este tipo de personal. El nmero
mximo se establecer por los respectivos rganos de gobierno. Este
nmero y las condiciones retributivas sern pblicas.
El nombramiento y cese sern libres. El cese tendr lugar, en todo
caso, cuando se produzca el de la autoridad a la que se preste la
funcin de confianza o asesoramiento.
La condicin de personal eventual no podr constituir mrito para el
acceso a la Funcin Pblica o para la promocin interna.
Al personal eventual le ser aplicable, en lo que sea adecuado a la
naturaleza de su condicin, el rgimen general de los funcionarios de
carrera.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
94
3.1.5. Personal Directivo
Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas
profesionales en las Administraciones Pblicas, definidas como tales
en las normas especficas de cada Administracin.
Su designacin atender a principios de mrito y capacidad y a
criterios de idoneidad, y se llevar a cabo mediante procedimientos
que garanticen la publicidad y concurrencia.
El personal directivo estar sujeto a evaluacin con arreglo a los criterios
de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestin y control de
resultados en relacin con los objetivos que les hayan sido fijados.
La determinacin de las condiciones de empleo del personal directivo
no tendr la consideracin de materia objeto de negociacin colectiva
a los efectos de esta Ley. Cuando el personal directivo rena la
condicin de personal laboral estar sometido a la relacin laboral de
carcter especial de alta direccin.
El rgimen jurdico especfico del personal directivo as como los
criterios para determinar su condicin podr ser desarrollado por el
Gobierno y los rganos de Gobierno de las Comunidades Autnomas.
Asmismo y en relacin al Personal Directivo debera de incluirse en la
pgina 94 que No podr reconocerse o autorizarse compatibilidad al
personal directivo, incluido el sujeto a la relacin laboral de carcter
especial de alta direccin, de acuerdo con la modificacin operada en
el apartado 1 del artculo 16 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre,
por la Disposicin Adicional Tercera del EBEP.
3.2. Instrumentos de ordenacin de la gestin de recursos
humanos
3.2.1. La plantilla de personal
El personal al servicio de las Entidades Locales estar integrado por
funcionarios de carrera, contratados en rgimen de Derecho Laboral y
personal eventual que desempea puestos de confianza o
asesoramiento especial.
Corresponde a cada Corporacin Local aprobar anualmente, a travs
del Presupuesto, la plantilla, que deber comprender todos los
puestos de trabajo reservados a funcionarios, personal laboral y
eventual.
Qu se
entiende por
personal
directivo?
Quin
aprueba la
plantilla?
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
Las plantillas debern responder a los principios de racionalidad,
economa y eficiencia y establecerse de acuerdo con la ordenacin
general de la economa, sin que los gastos de personal puedan
rebasar los lmites que se fijen con carcter general.
Las plantillas pueden ampliarse en los siguientes supuestos:
Cuando el incremento del gasto quede compensado mediante la
reduccin de otras unidades o captulos de gastos corrientes no
ampliables.
Siempre que el incremento de las dotaciones sea consecuencia del
establecimiento o ampliacin de servicios de carcter obligatorio
que resulten impuestos por disposiciones legales.
Lo enunciado anteriormente ser sin perjuicio de las limitaciones
especficas contenidas en leyes especiales o coyunturales.
3.2.2. La relacin de puestos de trabajo
Las relaciones de puestos de trabajo (en adelante RPT) son
instrumentos organizativos que las Administraciones Pblicas han de
utilizar para estructurar su organizacin.
La RPT es pblica y debe comprender, al menos, la denominacin de
los puestos, los grupos de clasificacin profesional, los cuerpos o
escalas, en su caso, a que estn adscritos, los sistemas de provisin y
las retribuciones complementarias.
Las Corporaciones Locales formarn la relacin de todos los puestos
de trabajo existentes en su organizacin, en los trminos previstos en
la legislacin bsica sobre funcin pblica.
El catlogo de puestos de trabajo es un instrumento de gestin de
personal cuya aparicin se produjo con la entrada en vigor de la Ley
de Medidas Provisionales para la Reforma de la Funcin Pblica al
objeto de aplicar el nuevo sistema retributivo, entretanto sea
confeccionada la preceptiva RPT.
El catlogo de puestos de trabajo no es otra cosa que un listado de
puestos de trabajo, de carcter transitorio, cuya finalidad es legalizar
la percepcin del complemento especfico y hasta tanto se apruebe la
definitiva RPT.
Quin
aprueba la
RPT?
Qu diferencia
existe entre RPT
y catlogo
de puestos de
trabajo?
Pueden
ampliarse las
plantillas en las
Entidades
Locales?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
96
3.2.3. La oferta de empleo pblico
La oferta de empleo pblico (OEP en adelante) es el instrumento de
gestin de la provisin de necesidades de recursos humanos, con
asignacin presupuestaria, que deban proveerse mediante la
incorporacin de personal de nuevo ingreso.
Las plazas comprometidas en la OEP debern ser obligatoriamente
convocadas mediante los correspondientes procesos selectivos. En
todo caso, la ejecucin de la oferta de empleo pblico deber
desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres aos.
La oferta de empleo pblico, que se aprobar anualmente por los
rganos de Gobierno de las Administraciones Pblicas, deber ser
publicada en el Diario oficial correspondiente.
La oferta de empleo pblico podr contener medidas derivadas de la
planificacin de recursos humanos (que se explican en el apartado siguiente).
3.2.4. Los planes de ordenacin de los recursos humanos
Las Administraciones Pblicas podrn aprobar Planes para la
ordenacin de sus recursos humanos, que incluyan, entre otras,
algunas de las siguientes medidas:
Anlisis de las disponibilidades y necesidades de personal, tanto
desde el punto de vista del nmero de efectivos, como de los
perfiles profesionales o niveles de cualificacin de los mismos.
Previsiones sobre los sistemas de organizacin del trabajo y
modificaciones de estructuras de puestos de trabajo.
Medidas de movilidad, entre las cuales podr figurar la suspensin
de incorporaciones de personal externo a un determinado mbito o
la convocatoria de concursos de provisin de puestos limitados a
personal de mbitos que se determinen.
Medidas de promocin interna y de formacin del personal y de
movilidad forzosa.
La previsin de la incorporacin de recursos humanos a travs de la
oferta de empleo pblico.
3.3. La seleccin de personal
Las Administraciones Pblicas, as como las entidades de derecho
pblico vinculadas a ellas, seleccionarn a su personal funcionario y
laboral mediante procedimientos en los que se garanticen los
principios establecidos a continuacin:
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
Igualdad.
Mrito.
Capacidad.
Publicidad de las convocatorias y de sus bases.
Transparencia.
Imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los rganos de
seleccin.
Independencia y discrecionalidad tcnica en la actuacin de los
rganos de seleccin.
Adecuacin entre el contenido de los procesos selectivos y las
funciones o tareas a desarrollar.
Agilidad, sin perjuicio de la objetividad, en los procesos de
seleccin.
Los rganos de seleccin sern colegiados y su composicin deber
ajustarse a los principios de imparcialidad y profesionalidad de sus
miembros, y se tender, asimismo, a la paridad entre mujer y
hombre.
El personal de eleccin o de designacin poltica, los funcionarios interinos
y el personal eventual no podrn formar parte de los rganos de seleccin.
La pertenencia a los rganos de seleccin ser siempre a ttulo
individual, no pudiendo ostentarse sta en representacin o por
cuenta de nadie.
Los rganos de seleccin velarn por el cumplimiento del principio de
igualdad de oportunidades entre sexos.
Las Administraciones Pblicas podrn crear rganos especializados y
permanentes para la organizacin de procesos selectivos, pudindose
encomendar estas funciones a los Institutos o Escuelas de
Administracin Pblica.
Los procedimientos de seleccin cuidarn especialmente la conexin
entre el tipo de pruebas a superar y la adecuacin al desempeo de
las tareas de los puestos de trabajo convocados, incluyendo, en su
caso, las pruebas prcticas que sean precisas.
Las pruebas podrn consistir en la comprobacin de los
conocimientos y la capacidad analtica de los aspirantes, expresados
de forma oral o escrita, en la realizacin de ejercicios que demuestren
la posesin de habilidades y destrezas, en la comprobacin del
dominio de lenguas extranjeras y, en su caso, en la superacin de
pruebas fsicas.
Qu sistemas
selectivos
existen?
Quines
pueden
seleccionar
personal?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
98
Los procesos selectivos que incluyan, adems de las preceptivas
pruebas de capacidad, la valoracin de mritos de los aspirantes slo
podrn otorgar a dicha valoracin una puntuacin proporcionada que
no determinar, en ningn caso, por s misma el resultado del
proceso selectivo.
Para asegurar la objetividad y la racionalidad de los procesos
selectivos, las pruebas podrn completarse con la superacin de
cursos, de perodos de prcticas, con la exposicin curricular por los
candidatos, con pruebas psicotcnicas o con la realizacin de
entrevistas. Igualmente podrn exigirse reconocimientos mdicos.
Los sistemas selectivos de funcionarios de carrera sern los de
oposicin y concurso-oposicin que debern incluir, en todo caso,
una o varias pruebas para determinar la capacidad de los aspirantes y
establecer el orden de prelacin.
Slo en virtud de ley podr aplicarse, con carcter excepcional, el sistema
de concurso que consistir nicamente en la valoracin de mritos.
Los sistemas selectivos de personal laboral fijo sern los de oposicin,
concurso-oposicin, con las caractersticas establecidas en el apartado
anterior, o concurso de valoracin de mritos.
Las Administraciones Pblicas podrn negociar las formas de colaboracin
que en el marco de los convenios colectivos fijen la actuacin de las
organizaciones sindicales en el desarrollo de los procesos selectivos.
Los rganos de seleccin no podrn proponer el acceso a la condicin
de funcionario de un nmero superior de aprobados al de plazas
convocadas, excepto cuando as lo prevea la propia convocatoria.
No obstante lo anterior, siempre que los rganos de seleccin hayan
propuesto el nombramiento de igual nmero de aspirantes que el de
plazas convocadas, y con el fin de asegurar la cobertura de las
mismas, cuando se produzcan renuncias de los aspirantes
seleccionados, antes de su nombramiento o toma de posesin, el
rgano convocante podr requerir del rgano de seleccin relacin
complementaria de los aspirantes que sigan a los propuestos, para su
posible nombramiento como funcionarios de carrera.
3.4. Los salarios: estructura y componentes
3.4.1. Retribuciones bsicas
Las retribuciones bsicas son las que retribuyen al funcionario segn la
Cundo debe
aplicarse cada
sistema
selectivo?
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
adscripcin de su cuerpo o escala a un determinado subgrupo o grupo de
clasificacin profesional, en el supuesto de que ste no tenga subgrupo, y
por su antigedad en el mismo. Dentro de ellas estn comprendidas los
componentes de sueldo y trienios de las pagas extraordinarias.
Las retribuciones bsicas, que se fijan en la Ley de Presupuestos
Generales del Estado, estarn integradas nica y exclusivamente por:
El sueldo asignado a cada subgrupo o grupo de clasificacin
profesional, en el supuesto de que ste no tenga subgrupo.
Los trienios, que consisten en una cantidad, que ser igual para
cada subgrupo o grupo de clasificacin profesional, en el supuesto
de que ste no tenga subgrupo, por cada tres aos de servicio.
3.4.2. Retribuciones complementarias
Las retribuciones complementarias son las que retribuyen las
caractersticas de los puestos de trabajo, la carrera profesional o el
desempeo, rendimiento o resultados alcanzados por el funcionario.
La cuanta y estructura de las retribuciones complementarias de los
funcionarios se establecern por las correspondientes leyes de cada
Administracin Pblica atendiendo, entre otros, a los siguientes factores:
La progresin alcanzada por el funcionario dentro del sistema de
carrera administrativa.
La especial dificultad tcnica, responsabilidad, dedicacin,
incompatibilidad exigible para el desempeo de determinados
puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.
El grado de inters, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario
desempea su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.
Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de
trabajo.
3.5. Derechos y deberes de los empleados pblicos
3.5.1. Derechos de carcter individual
A la inamovilidad en la condicin de funcionario de carrera.
Al desempeo efectivo de las funciones o tareas propias de su
condicin profesional y de acuerdo con la progresin alcanzada en
su carrera profesional.
A la progresin en la carrera profesional y promocin interna segn
principios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad
mediante la implantacin de sistemas objetivos y transparentes de
evaluacin.
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100
A percibir las retribuciones y las indemnizaciones por razn del
servicio.
A participar en la consecucin de los objetivos atribuidos a la unidad
donde preste sus servicios y a ser informado por sus superiores de
las tareas a desarrollar.
A la defensa jurdica y proteccin de la Administracin Pblica en
los procedimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional
como consecuencia del ejercicio legtimo de sus funciones o cargos
pblicos.
A la formacin continua y a la actualizacin permanente de sus
conocimientos y capacidades profesionales, preferentemente en
horario laboral.
Al respeto de su intimidad, orientacin sexual, propia imagen y
dignidad en el trabajo, especialmente frente al acoso sexual y por
razn de sexo, moral y laboral.
A la no discriminacin por razn de nacimiento, origen racial o
tnico, gnero, sexo u orientacin sexual, religin o convicciones,
opinin, discapacidad, edad o cualquier otra condicin o
circunstancia personal o social.
A la adopcin de medidas que favorezcan la conciliacin de la vida
personal, familiar y laboral.
A la libertad de expresin dentro de los lmites del ordenamiento
jurdico.
A recibir proteccin eficaz en materia de seguridad y salud en el
trabajo.
A las vacaciones, descansos, permisos y licencias.
A la jubilacin segn los trminos y condiciones establecidas en las
normas aplicables.
A las prestaciones de la Seguridad Social correspondientes al
rgimen que les sea de aplicacin.
A la libre asociacin profesional.
A los dems derechos reconocidos por el ordenamiento jurdico.
3.5.2. Derechos individuales ejercidos colectivamente
A la libertad sindical.
A la negociacin colectiva y a la participacin en la determinacin
de las condiciones de trabajo.
Al ejercicio de la huelga, con la garanta del mantenimiento de los
servicios esenciales de la comunidad.
Al planteamiento de conflictos colectivos de trabajo, de acuerdo
con la legislacin aplicable en cada caso.
Al de reunin, en los trminos establecidos legalmente.
3.5.3. Deberes de los empleados pblicos
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
Es deber de los empleados pblicos desempear con diligencia las
tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con
sujecin y observancia de la Constitucin y del resto del
ordenamiento jurdico, actuando con arreglo a los siguientes
principios:
Objetividad.
Integridad.
Neutralidad.
Responsabilidad.
Imparcialidad.
Confidencialidad.
Dedicacin al servicio pblico.
Transparencia.
Ejemplaridad.
Austeridad.
Accesibilidad.
Eficacia.
Honradez.
Promocin del entorno cultural y medioambiental.
Respeto a la igualdad entre mujeres y hombres.
Los empleados pblicos respetarn la Constitucin y el resto de
normas que integran el ordenamiento jurdico.
Su actuacin perseguir la satisfaccin de los intereses generales de
los ciudadanos y se fundamentar en consideraciones objetivas
orientadas hacia la imparcialidad y el inters comn, al margen de
cualquier otro factor que exprese posiciones personales, familiares,
corporativas, clientelares o cualesquiera otras que puedan colisionar
con este principio.
Ajustarn su actuacin a los principios de lealtad y buena fe con la
Administracin en la que presten sus servicios, y con sus superiores,
compaeros, subordinados y con los ciudadanos.
Su conducta se basar en el respeto de los derechos fundamentales
y libertades pblicas, evitando toda actuacin que pueda producir
discriminacin alguna por razn de nacimiento, origen racial o
tnico, gnero, sexo, orientacin sexual, religin o convicciones,
opinin, discapacidad, edad o cualquier otra condicin o
circunstancia personal o social.
Se abstendrn en aquellos asuntos en los que tengan un inters
personal, as como de toda actividad privada o inters que pueda
suponer un riesgo de plantear conflictos de intereses con su puesto
pblico.
No contraern obligaciones econmicas ni intervendrn en
operaciones financieras, obligaciones patrimoniales o negocios
Qu principios
ticos inspiran
la conducta del
empleado
pblico?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
102
jurdicos con personas o entidades cuando pueda suponer un
conflicto de intereses con las obligaciones de su puesto pblico.
No aceptarn ningn trato de favor o situacin que implique
privilegio o ventaja injustificada, por parte de personas fsicas o
entidades privadas.
Actuarn de acuerdo con los principios de eficacia, economa y
eficiencia, y vigilarn la consecucin del inters general y el
cumplimiento de los objetivos de la organizacin.
No influirn en la agilizacin o resolucin de trmite o
procedimiento administrativo sin justa causa y, en ningn caso,
cuando ello comporte un privilegio en beneficio de los titulares de
los cargos pblicos o su entorno familiar y social inmediato o
cuando suponga un menoscabo de los intereses de terceros.
Cumplirn con diligencia las tareas que les correspondan o se les
encomienden y, en su caso, resolvern dentro de plazo los
procedimientos o expedientes de su competencia.
Ejercern sus atribuciones segn el principio de dedicacin al
servicio pblico abstenindose no slo de conductas contrarias al
mismo, sino tambin de cualesquiera otras que comprometan la
neutralidad en el ejercicio de los servicios pblicos.
Guardarn secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusin
est prohibida legalmente, y mantendrn la debida discrecin sobre
aquellos asuntos que conozcan por razn de su cargo, sin que
puedan hacer uso de la informacin obtenida para beneficio propio
o de terceros, o en perjuicio del inters pblico.
Estos principios ticos y las reglas de conducta que se expresan a
continuacin informarn la interpretacin y aplicacin del rgimen
disciplinario.
Tratarn con atencin y respeto a los ciudadanos, a sus superiores y
a los restantes empleados pblicos.
El desempeo de las tareas correspondientes a su puesto de trabajo
se realizar de forma diligente y cumpliendo la jornada y el horario
establecidos.
Obedecern las instrucciones y rdenes profesionales de los
superiores, salvo que constituyan una infraccin manifiesta del
ordenamiento jurdico, en cuyo caso las pondrn inmediatamente
en conocimiento de los rganos de inspeccin procedentes.
Informarn a los ciudadanos sobre aquellas materias o asuntos que
tengan derecho a conocer, y facilitarn el ejercicio de sus derechos y
el cumplimiento de sus obligaciones.
Administrarn los recursos y bienes pblicos con austeridad, y no
utilizarn los mismos en provecho propio o de personas allegadas.
Tendrn, asimismo, el deber de velar por su conservacin.
Cules son las
reglas de
conducta de los
empleados
pblicos?
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
Se rechazar cualquier regalo, favor o servicio en condiciones
ventajosas que vaya ms all de los usos habituales, sociales y de
cortesa, sin perjuicio de lo establecido en el Cdigo Penal.
Garantizarn la constancia y permanencia de los documentos para
su transmisin y entrega a sus posteriores responsables.
Mantendrn actualizada su formacin y cualificacin.
Observarn las normas sobre seguridad y salud laboral.
Pondrn en conocimiento de sus superiores o de los rganos
competentes las propuestas que consideren adecuadas para mejorar
el desarrollo de las funciones de la unidad en la que estn
destinados. A estos efectos se podr prever la creacin de la
instancia adecuada competente para centralizar la recepcin de las
propuestas de los empleados pblicos o administrados que sirvan
para mejorar la eficacia en el servicio.
Garantizarn la atencin al ciudadano en la lengua que lo solicite
siempre que sea oficial en el territorio.
3.5.4. La negociacin colectiva
La negociacin colectiva de condiciones de trabajo de los funcionarios
pblicos que estar sujeta a los principios de legalidad, cobertura
presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial, publicidad y
transparencia, se efectuar mediante el ejercicio de la capacidad
representativa reconocida a las Organizaciones Sindicales en la Ley
Orgnica de Libertad Sindical y lo previsto en el Estatuto Bsico del
Empleado Pblico.
A este efecto, se constituirn Mesas de Negociacin en las que
estarn legitimados para estar presentes, por una parte, los
representantes de la Administracin Pblica correspondiente, y por
otra, las Organizaciones Sindicales ms representativas a nivel estatal,
las Organizaciones Sindicales ms representativas de Comunidad
Autnoma, as como los Sindicatos que hayan obtenido el 10 por 100
ms de los representantes en las elecciones para Delegados y Juntas
de Personal, en las unidades electorales comprendidas en el mbito
especfico de su constitucin.
Las Administraciones Pblicas podrn encargar el desarrollo de las
actividades de negociacin colectiva a rganos creados por ellas, de
naturaleza estrictamente tcnica, que ostentarn su representacin en
la negociacin colectiva previas las instrucciones polticas
correspondientes y sin perjuicio de la ratificacin de los acuerdos
alcanzados por los rganos de gobierno o administrativos con
competencia para ello.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
104
A los efectos de la negociacin colectiva de los funcionarios pblicos,
se constituir una Mesa General de Negociacin en el mbito de la
Administracin General del Estado, as como en cada una de las
Comunidades Autnomas, Ciudades de Ceuta y Melilla y Entidades
Locales.
Se reconoce la legitimacin negocial de las asociaciones de
municipios, as como la de las Entidades Locales de mbito
supramunicipal. A tales efectos, los municipios podrn adherirse con
carcter previo o de manera sucesiva a la negociacin colectiva que se
lleve a cabo en el mbito correspondiente.
Asimismo, una Administracin o Entidad Pblica podr adherirse a los
acuerdos alcanzados dentro del territorio de cada Comunidad
Autnoma, o a los acuerdos alcanzados en un mbito
supramunicipal.
Son competencias propias de las Mesas Generales la negociacin de
las materias relacionadas con condiciones de trabajo comunes a los
funcionarios de su mbito.
Dependiendo de las Mesas Generales de Negociacin y por acuerdo
de las mismas podrn constituirse Mesas Sectoriales, en atencin a las
condiciones especficas de trabajo de las organizaciones
administrativas afectadas o a las peculiaridades de sectores concretos
de funcionarios pblicos y a su nmero.
La competencia de las Mesas Sectoriales se extender a los temas
comunes a los funcionarios del sector que no hayan sido objeto de
decisin por parte de la Mesa General respectiva o a los que sta
explcitamente les reenve o delegue.
El proceso de negociacin se abrir, en cada Mesa, en la fecha que,
de comn acuerdo, fijen la Administracin correspondiente y la
mayora de la representacin sindical. A falta de acuerdo, el proceso
se iniciar en el plazo mximo de un mes desde que la mayora de
una de las partes legitimadas lo promueva, salvo que existan causas
legales o pactadas que lo impidan.
Ambas partes estarn obligadas a negociar bajo el principio de la
buena fe y proporcionarse mutuamente la informacin que precisen
relativa a la negociacin.
Para la negociacin de todas aquellas materias y condiciones de
trabajo comunes al personal funcionario, estatutario y laboral de cada
Qu son las
Mesas de
Negociacin?
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
Administracin Pblica, se constituir en la Administracin General
del Estado, en cada una de las Comunidades Autnomas, Ciudades
de Ceuta y Melilla y Entidades Locales una Mesa General de
Negociacin.
Son de aplicacin a estas Mesas Generales los criterios establecidos en
el apartado anterior sobre representacin de las organizaciones
sindicales en la Mesa General de Negociacin de las Administraciones
Pblicas, tomando en consideracin en cada caso los resultados
obtenidos en las elecciones a los rganos de representacin del
personal funcionario y laboral del correspondiente mbito de
representacin.
Adems, tambin estarn presentes en estas Mesas Generales las
Organizaciones Sindicales que formen parte de la Mesa General de
Negociacin de las Administraciones Pblicas, siempre que hubieran
obtenido el 10 por 100 de los representantes a personal funcionario o
personal laboral en el mbito correspondiente a la Mesa de que se
trate.
Sern objeto de negociacin, en su mbito respectivo y en relacin
con las competencias de cada Administracin Pblica y con el alcance
que legalmente proceda en cada caso, las materias siguientes:
La aplicacin del incremento de las retribuciones del personal al
servicio de las Administraciones Pblicas que se establezca en la Ley
de Presupuestos Generales del Estado y de las Comunidades
Autnomas.
La determinacin y aplicacin de las retribuciones complementarias
de los funcionarios.
Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso,
carrera, provisin, sistemas de clasificacin de puestos de trabajo, y
planes e instrumentos de planificacin de recursos humanos.
Las normas que fijen los criterios y mecanismos generales en
materia de evaluacin del desempeo.
Los planes de Previsin Social Complementaria.
Los criterios generales de los planes y fondos para la formacin y la
promocin interna.
Los criterios generales para la determinacin de prestaciones
sociales y pensiones de clases pasivas.
Las propuestas sobre derechos sindicales y de participacin.
Los criterios generales de accin social.
Las que as se establezcan en la normativa de prevencin de riesgos
laborales.
Las que afecten a las condiciones de trabajo y a las retribuciones de
Qu materias
son objeto de
negociacin?
Puede
negociarse
conjuntamente
con
funcionarios y
laborales?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
106
los funcionarios, cuya regulacin exija norma con rango de Ley.
Los criterios generales sobre ofertas de empleo pblico.
Las referidas a calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones,
permisos, movilidad funcional y geogrfica, as como los criterios
generales sobre la planificacin estratgica de los recursos
humanos, en aquellos aspectos que afecten a condiciones de
trabajo de los empleados pblicos.
Quedan excluidas de la obligatoriedad de la negociacin, las materias
siguientes:
Las decisiones de las Administraciones Pblicas que afecten a sus
potestades de organizacin.
Cuando las consecuencias de las decisiones de las Administraciones
Pblicas que afecten a sus potestades de organizacin tengan
repercusin sobre condiciones de trabajo de los funcionarios
pblicos contempladas en el apartado anterior, proceder la
negociacin de dichas condiciones con las organizaciones sindicales
a que se refiere este Estatuto.
La regulacin del ejercicio de los derechos de los ciudadanos y de
los usuarios de los servicios pblicos, as como el procedimiento de
formacin de los actos y disposiciones administrativas.
La determinacin de condiciones de trabajo del personal directivo.
Los poderes de direccin y control propios de la relacin jerrquica.
La regulacin y determinacin concreta, en cada caso, de los
sistemas, criterios, rganos y procedimientos de acceso al empleo
pblico y la promocin profesional.
3.6. La formacin
La formacin de los empleado pblicos se contempla en el Estatuto
Bsico del Empleado Pblico no slo como un derecho individual y
una regla de conducta respecto a la actualizacin permanente de los
conocimientos y capacidades, sino tambin como una herramienta
til para el desarrollo profesional y la modernizacin de la
administracin pblica.
Los sucesivos Acuerdos de Formacin Continua en las
Administraciones Pblicas han venido manejando esta visin de la
formacin. En el IV AFCAP se refieren los Planes de Formacin
estableciendo que recogern las necesidades formativas detectadas,
los objetivos y las prioridades planteadas en materia de formacin, as
como su integracin en un plan estratgico. Y se distinguen tres tipos
de planes:
Qu materias
no son
obligatoria-
mente objeto
de
negociacin?
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107
ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES...
Planes Unitarios. Afectan a una sola Administracin Pblica con, al
menos, 200 empleados pblicos.
Planes Agrupados. Afectan al personal de dos ms EE.LL. que
agrupen conjuntamente, al menos, 200 empleados pblicos. Cada
entidad slo podr participar en un plan agrupado.
Planes Interadministrativos. Se destinan a empleados de la
Administracin promotora y a otras Administraciones. Pueden ser
promovidos por cualquier nivel de Administracin o por
Organizaciones Sindicales. Tendrn tambin esta consideracin los
planes que promueva la FEMP.
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III. LA GESTIN
ECONMICO-PRESUPUESTARIA
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111
1.1. Concepto
El presupuesto pblico es una estimacin anticipada que realiza la
Administracin de los gastos y de los ingresos que considera necesarios
para cumplir con los propsitos establecidos por parte del Gobierno.
El presupuesto es un instrumento de gran importancia, no slo como
elemento de planificacin, sino tambin por el carcter limitativo que
tiene en relacin con los gastos en l recogidos, de modo que en
ningn caso se puede superar la cuanta de los crditos previstos.
El presupuesto se elabora para cada ao natural.
El presupuesto elaborado por la Entidad Local debe cumplir una serie
de principios:
Qu es el
presupuesto?
Qu principios
tiene que
cumplir un
presupuesto?
1. EL PRESUPUESTO
NO AFECTACIN UNIDAD
Todos los ingresos y gastos deben incluirse en un
nico documento presupuestario sin que pueda haber
ingresos y gastos fuera del presupuesto.
Todos los ingresos se destinan a financiar indistinta y
globalmente los gastos de la Administracin, sin que se
produzca reconocimiento de prioridad de un determinado
gasto respecto de una fuente concreta de financiacin.
ESPECIALIDAD ANUALIDAD
Los presupuestos se aprueban anualmente.
Adems, su ejecucin abarca todos los gastos e ingre-
sos realizados durante el ejercicio al que se refieren.
Los crditos presupuestarios se encuentran limitados
en una triple vertiente:
Especialidad cualitativa (deben ser destinados a la
finalidad para la que fueron autorizados).
Especialidad cuantitativa (su cuanta no podr reba-
sar lo autorizado).
Especialidad temporal (se refieren al ejercicio pre-
supuestario en el que se aprobaron).
UNIVERSALIDAD NIVELACIN
El presupuesto debe aprobarse formalmente equili-
brado, si bien, esto no implica que en trminos eco-
nmicos deba existir equivalencia entre las masas de
ingresos y gastos, corrientes, de capital y financieros.
Todos los ingresos y gastos deben figurar explcita y
expresamente en el presupuesto.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
112
Las previsiones de gastos (crditos) tienen un carcter vinculante,
tanto cualitativa como cuantitativamente. As pues, los crditos se
destinarn nicamente a la finalidad para la que fueron autorizados.
Por otra parte, no podrn comprometerse gastos por cuanta superior
a los crditos consignados, siendo nulos los acuerdos, resoluciones y
actos administrativos que infrinjan esta norma.
Las limitaciones cuantitativas de los crditos debern verificarse al
nivel en que se establezca en cada caso la vinculacin jurdica de los
crditos.
Con carcter general, los niveles de vinculacin jurdica de los crditos
sern los que vengan establecidos por la legislacin presupuestaria del
Estado. No obstante, las Entidades Locales pueden establecer en las
Bases de Ejecucin de los presupuestos de cada ejercicio, y dentro de
estos lmites generales, la vinculacin de los crditos a nivel funcional
y econmico
1
que consideren precisos para la mejor gestin de sus
presupuestos. Adicionalmente, y dado que las Entidades Locales
pueden clasificar sus presupuestos segn criterios orgnicos, es decir,
en funcin de la estructura de su organizacin, podrn
opcionalmente tambin establecer en Bases de Ejecucin, la
vinculacin jurdica a nivel orgnico.
Los crditos consignados en un presupuesto tienen, adems, vigencia
para el ejercicio para el que se aprueban. De cualquier forma, existen
algunos tipos de gastos cuya ejecucin no se puede realizar en un
solo ejercicio, siendo necesario tener la certeza de que en los
ejercicios siguientes existir la dotacin necesaria para la ejecucin de
la obra o del servicio correspondiente. Son los denominados gastos
plurianuales.
Los gastos plurianuales nicamente se podrn realizar cuando su
ejecucin se inicie en el propio ejercicio y se encuentren en alguno de
los siguientes casos:
Qu
implicaciones
tiene el
presupuesto?
Qu es la
vinculacin
jurdica de los
crditos?
Qu son los
gastos
plurianuales?
Qu lmites
existen para la
realizacin de
gastos
plurianuales?
1
La clasificacin presupuestaria se explica en el apartado Estructura del Presupuesto.
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113
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
El nmero de ejercicios a que pueden aplicarse los gastos referidos a
los casos a), b) y e) no podr ser superior a cuatro. Adems, en los
casos a) y e) el gasto que se impute a cada uno de los ejercicios
futuros no podr superar un porcentaje sobre la cantidad
correspondiente al crdito del ao en que la operacin se
comprometi: el 70% en el ejercicio inmediato siguiente, el 60% en
el segundo ejercicio y el 50% tanto en el tercero como en el cuarto.
De cualquier forma, en las bases de ejecucin del presupuesto se
podrn especificar programas y proyectos de inversin que podrn
extenderse a ejercicios futuros hasta el importe que para cada una de
las anualidades se determine.
Por otra parte, en casos excepcionales, el Pleno podr ampliar el
nmero de anualidades, as como elevar los porcentajes
anteriormente expuestos.
El presupuesto de una Entidad Local est integrado por el
presupuesto de la propia Entidad as como el de los organismos
autnomos que de ella dependen y los estados de previsin de gastos
e ingresos de las sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca
ntegramente a la Entidad.
El presupuesto de una Entidad Local contendr para cada uno de los
presupuestos que en l se integran:
a) Los estados de gastos: los crditos necesarios para atender las
obligaciones.
b) Los estados de ingresos: estimaciones de los recursos econmicos
que se liquidarn.
Qu contiene
el presupuesto
de una Entidad
Local?
Cules son los
documentos
que integran
el presupuesto
a) Inversiones y transferencias de capital.
b) Los dems contratos y los de suministro, de consultora, de asistencia
tcnica y cientfica, de prestacin de servicios de ejecucin de obras de
mantenimiento y de arrendamiento de equipos no habituales de las
Entidades Locales, sometidos a la Ley de Contratos de las
Administraciones Pblicas, que no puedan ser estipulados o resulten
antieconmicos por un ao.
c) Arrendamiento de bienes inmuebles.
d) Cargas financieras de las deudas de la Entidad Local y de sus
Organismos Autnomos.
e) Transferencias corrientes que se deriven de convenios suscritos con
otras entidades pblicas o privadas sin nimo de lucro.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
114
A estos estados les acompaan las bases de ejecucin, que se
configuran como la adaptacin de las disposiciones generales en
materia presupuestaria a la organizacin y circunstancias de la propia
Entidad, as como aqullas necesarias para su acertada gestin.
Asimismo, se unirn como anexos:
Las Bases de Ejecucin se configuran como una parte integrante del
Presupuesto de la Entidad Local en el que se incluirn:
La adaptacin de las disposiciones generales en materia
presupuestaria a la organizacin y circunstancias de la propia entidad.
Los procedimientos que se consideren adecuados para la mejor
gestin de los gastos y recaudacin de los recursos.
El Real Decreto 500/1990 desarrolla, en materia de presupuestos, los
preceptos del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas
Locales (TRLRHL). Uno de los principios generales que inspira este Real
Decreto, es el de la autorregulacin normativa de las Entidades Locales,
junto con el respeto al TRLRHL y el acercamiento del rgimen
presupuestario de las Entidades Locales a la Ley General Presupuestaria.
De ah, la importancia que adquieren a partir de esta normativa, las
Bases de Ejecucin del presupuesto como autnticos manuales o
normas presupuestarias propias aprobadas por las Entidades Locales.
El Real Decreto 500, adems de establecer la posibilidad de que las
Bases de Ejecucin hagan referencia a los Reglamentos o Normas de
carcter general dictadas por el Pleno, explicita que dichas Bases,
entre otras materias, regularn los puntos siguientes:
Qu
importancia
tienen las Bases
de Ejecucin?
a) Los planes y programas de inversin y financiacin.
b) Los programas anuales de actuacin, inversiones y financiacin de las
sociedades mercantiles de cuyo capital sea titular nico o partcipe
mayoritario la Entidad Local.
c) El estado de consolidacin del presupuesto de la Entidad con los
presupuestos y estados de previsin de sus Organismos Autnomos y
Sociedades Mercantiles.
d) El estado de previsin de movimientos y situacin de la deuda con detalle
de las operaciones de crdito o endeudamiento pendientes de reembolso a
principio del ejercicio, de las nuevas operaciones previstas a realizar a lo
largo del mismo y del volumen de endeudamiento a cierre del ejercicio
econmico, distinguiendo las operaciones a corto plazo, las de largo plazo,
de recurrencia al mercado de capitales y realizadas en divisas o similares,
as como las amortizaciones que se prevn realizar en el ejercicio.
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115
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
1.2. Estructura presupuestaria
El presupuesto se debe presentar, obligatoriamente, en dos
clasificaciones diferentes: la clasificacin econmica y la
clasificacin funcional del gasto.
La clasificacin econmica viene determinada, como su propio
nombre indica, por la naturaleza econmica de los ingresos y de los
gastos. Esta clasificacin consta de tres niveles: el captulo, el artculo
y el concepto, ampliables en otros dos ms: el subconcepto y la
partida. Esta estructura diferencia las operaciones corrientes de las de
capital. Las primeras estn asociadas a la prestacin de servicios
ordinarios por parte de la Entidad, y los segundos, a la actividad
inversora de la misma.
La clasificacin funcional responde a la naturaleza de las actividades a
realizar. Se estructura en de tres niveles: el grupo de funcin, la
funcin y la subfuncin. Estos niveles se pueden ampliar con la
especificacin del programa y del subprograma.
Qu forma
o estructura
tiene un
presupuesto?
1) Niveles de vinculacin jurdica de los crditos.
2) Relacin expresa y taxativa de los crditos que se declaren
ampliables, con detalle de los recursos afectados.
3) Regulacin de las transferencias de crditos estableciendo, en cada
caso, el rgano competente para autorizarlas.
4) Tramitacin de los expedientes de ampliacin y generacin de
crditos, as como de incorporacin de remanentes de crdito.
5) Normas que regulen el procedimiento de ejecucin del Presupuesto.
6) Desconcentraciones o delegaciones en materia de autorizacin y
disposicin de gastos, as como de reconocimiento y liquidacin de
obligaciones.
7) Documentos y requisitos que, de acuerdo con el tipo de gastos,
justifiquen el reconocimiento de la obligacin.
8) Forma en que los perceptores de subvenciones deban acreditar el
encontrarse al corriente de sus obligaciones fiscales con la Entidad y
justificar la aplicacin de fondos recibidos.
9) Supuestos en los que puedan acumularse varias fases de ejecucin del
presupuesto de gastos en un solo acto administrativo.
10) Normas que regulen la expedicin de rdenes de pago a justificar y
anticipos de caja fija.
11) Regulacin de los compromisos de gastos plurianuales.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
116
De cualquier forma, dentro de estas clasificaciones presupuestarias, se
pueden realizar las adaptaciones oportunas por parte de cada Entidad
Local, ajustando as el presupuesto a sus caractersticas particulares.
Las nicas limitaciones que a este respecto existen son el respeto a los
grupos de funcin y funcin establecidos en la clasificacin funcional
y a los captulos y artculos en la clasificacin econmica.
Las Entidades Locales pueden presentar sus presupuestos con
estructuras diferentes a las derivadas de las clasificaciones econmica
y funcional:
1. La clasificacin orgnica. Supone la presentacin del presupuesto
atendiendo al titular del gasto.
2. La clasificacin por programas. El presupuesto se estructura en
diferentes programas, atendiendo a los objetivos que se desean
cumplir.
Ambas clasificaciones no son de obligado cumplimiento para las
Entidades Locales.
Los captulos que integran el presupuesto de ingresos y de gastos, en
su clasificacin econmica, son los siguientes:
Existen otras
estructuras
presupuestarias
diferentes a la
econmica y a
la funcional?
Cul es la
clasificacin
econmica del
presupuesto?
CAPTULO DE GASTOS CAPTULO DE INGRESOS
Ingresos
corrientes
Captulo 1. Impuestos Directos
Captulo 2. Impuestos Indirectos
Captulo 3. Tasas y Otros Ingresos
Captulo 4. Transferencias Corrientes
Captulo 5. Ingresos Patrimoniales
Gastos
corrientes
Captulo 1. Gastos de Personal
Captulo 2. Gastos en Bienes Corrientes
y Servicios
Captulo 3. Gastos Financieros
Captulo 4. Transferencias Corrientes
Ingresos
de capital
no
financieros
Captulo 6. Enajenacin de Inversiones
Reales
Captulo 7. Transferencias de Capital
Gastos
de capital
no
financieros
Captulo 6. Inversiones Reales
Captulo 7. Transferencias de Capital
Ingresos
de capital
financieros
Captulo 8. Activos Financieros
Captulo 9. Pasivos Financieros
Gastos
de capital
financieros
Captulo 8. Activos Financieros
Captulo 9. Pasivos Financieros
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117
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
Los gastos que se aplican a cada uno de los captulos son los
siguientes:
Captulo 1. Gastos de Personal
Los gastos relacionados con el personal de la Entidad Local se incluyen
dentro de este captulo. Concretamente, integra los siguientes:
Captulo 2. Gastos en Bienes Corrientes y Servicios
Los gastos que se incluyen en este captulo son los asociados al
ejercicio de actividades que no producen un incremento del capital o
del patrimonio pblico.
Se imputan al captulo los gastos derivados de la adquisicin de
bienes que cumplen alguna de las siguientes caractersticas:
Asimismo, dentro del captulo se incluyen los gastos de carcter
inmaterial que pueden tener carcter reiterativo, que no sean
susceptibles de amortizacin y que no estn directamente vinculados
a la realizacin de las inversiones.
Captulo 3. Gastos Financieros
Los gastos financieros incluyen los intereses y dems gastos derivados
de las operaciones financieras, as como los gastos de emisin o
formalizacin, modificacin y cancelacin de las mismas.
Cul es el
contenido de
los captulos de
gastos?
a) Retribuciones e indemnizaciones al personal.
b) Cotizaciones obligatorias de las Entidades Locales y sus organismos
autnomos a los rganos de seguridad social.
c) Prestaciones sociales, donde se incluyen desde las pensiones a las
remuneraciones concedidas por cargas familiares.
d) Gastos de naturaleza social realizados para su personal.
a) Ser bienes fungibles.
b) Tener una duracin previsible inferior al ejercicio presupuestario.
c) No ser susceptibles de inclusin en inventario.
d) Ser gastos que previsiblemente sean reiterativos.
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Captulo 4. Transferencias Corrientes
Los gastos que se incluyen en el captulo son las aportaciones sin
contrapartida directa de los agentes perceptores, y que se destinan a
financiar operaciones corrientes.
Captulo 5. Inversiones Reales
Dentro de este captulo se recogen los gastos a realizar directamente
por las Entidades Locales o sus Organismos Autnomos destinados a
la creacin de infraestructuras y a la creacin o adquisicin de bienes
de naturaleza inventariable necesarios para el funcionamiento de los
servicios y aquellos otros gastos que tengan carcter amortizable.
Los gastos incluidos en el captulo cumplen alguna de las siguientes
caractersticas:
En general, se imputan a este captulo los gastos previstos en los
anexos de inversiones reales que se unen a los presupuestos generales
de las Entidades Locales.
Captulo 6. Transferencias de Capital
Este captulo comprende las aportaciones realizadas sin contrapartida
directa de los agentes perceptores y destinadas a financiar
operaciones de capital emprendidas por parte de stos.
Captulo 7. Activos Financieros
Comprende el gasto en la adquisicin de activos financieros, tanto del
interior como del exterior, cualquiera que sea la forma de
instrumentacin, con vencimientos a corto, a medio y a largo plazo.
Captulo 8. Pasivos Financieros
Este captulo recoge el gasto destinado a la amortizacin de pasivos
financieros, tanto del interior como del exterior, cualquiera que sea la
a) Que no sean bienes fungibles.
b) Que tengan una duracin previsiblemente superior al ejercicio
presupuestario.
c) Que sean susceptibles de ser incluidos en el inventario.
d) Que previsiblemente no sean reiterativos.
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119
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
forma en que se hubieran instrumentado y con independencia de que
el vencimiento sea a largo, a medio o a corto plazo.
Dentro de este captulo, no se incluyen los importes reembolsados por
operaciones de tesorera, debido a su tratamiento como no
presupuestario dado que no se destinan a la financiacin de ningn
gasto sino a la cobertura de desfases transitorios de tesorera.
Los ingresos que se aplican a cada uno de los captulos son los
siguientes:
Captulo 1. Impuestos Directos
El captulo integra los impuestos de carcter directo cobrados a los
contribuyentes. La tipologa bsica de estos impuestos es la siguiente:
De esta forma, los Ayuntamientos incluyen dentro de este captulo los
ingresos derivados de:
Las Diputaciones Provinciales, por su parte, recogen los recargos en el
Impuesto sobre Actividades Econmicas, adems de la
correspondiente cesin del IRPF.
Cul es el
contenido de
los captulos de
ingresos?
Sobre el capital: recoge los ingresos derivados de los impuestos que
gravan la titularidad de un patrimonio o incrementos de valor puestos de
manifiesto por la transmisin de elementos integrantes del mismo.
Sobre actividades econmicas: incluye los ingresos derivados del
impuesto cuyo hecho imponible est constituido por el ejercicio, en
territorio nacional de actividades empresariales, profesionales o artsticas.
Recargos sobre impuestos directos: recoge los recargos que resulten
exigibles sobre los impuestos directos del Estado, las Comunidades
Autnomas u otras Entidades locales.
Impuesto sobre Bienes Inmuebles.
Impuesto sobre Actividades Econmicas.
Impuesto sobre Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza
Urbana.
Impuesto sobre Vehculos de Traccin Mecnica.
Cesin del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas (IRPF).
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120
Captulo 2. Impuestos Indirectos
El captulo integra los impuestos de carcter indirecto cobrados a los
contribuyentes. De esta forma, se incluye la siguiente tipologa de
impuestos:
El impuesto indirecto principal de los Ayuntamientos es el Impuesto
sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.
Asimismo, en el captulo se incluye la correspondiente cesin del
Impuesto sobre el Valor Aadido, as como de los Impuestos
Especiales sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas,
sobre Productos Intermedios, sobre Alcohol y Bebidas Derivadas,
sobre Hidrocarburos y sobre Labores del Tabaco.
Captulo 3. Tasas y Otros Ingresos
En este captulo se recogen, fundamentalmente, todos los ingresos
asociados a la prestacin de servicios concretos (tasas y precios
pblicos), as como las contribuciones especiales, las multas, etc.
Las tasas se asocian a la utilizacin privativa o el aprovechamiento
especial del dominio pblico local, as como a la prestacin de
servicios pblicos o la realizacin de actividades administrativas de
competencia local que se refieren, afectan o benefician de modo
particular a los sujetos pasivos. En todo caso, tendrn la consideracin
de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las Entidades
Locales por:
A) La utilizacin privativa o el aprovechamiento especial del dominio
pblico local.
B) La prestacin de un servicio pblico o la realizacin de una
actividad administrativa en rgimen de derecho pblico de
competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo
particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las
circunstancias siguientes:
Recargos sobre impuestos indirectos: del Estado, de las Comunidades
Autnomas o de otras Entidades Locales.
Otros impuestos indirectos: recoge otros ingresos derivados de la
recaudacin de impuesto indirectos en vigor.
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LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
Que no sean de solicitud o recepcin voluntaria para los
administrados.
Que no se presten o realicen por el sector privado, est o no
establecida su reserva a favor del sector pblico conforme a la
normativa vigente.
La cuanta cobrada por las tasas no podr superar el coste del servicio
al que va asociada.
Por su parte, los precios pblicos se podrn establecer como
consecuencia de la prestacin de servicios o la realizacin de actividades
de la competencia de la Entidad Local, siempre y cuando no concurran
las circunstancias descritas en el establecimiento de tasas.
El importe de los precios pblicos deber cubrir, como mnimo, el
coste del servicio prestado o de la actividad realizada.
Por su parte, las contribuciones especiales se asocian a la obtencin
por el sujeto pasivo de un beneficio o de un aumento de valor de sus
bienes como consecuencia de la realizacin de obras pblicas o del
establecimiento o ampliacin de servicios pblicos, de carcter local,
por las entidades respectivas. La base imponible de las contribuciones
especiales est constituida, como mximo, por el 90 por 100 del coste
que la Entidad Local soporte por la realizacin de las obras o por el
establecimiento o ampliacin de los servicios.
Captulo 4. Transferencias Corrientes
Dentro de este captulo se recogen los ingresos de naturaleza no
tributaria, percibidos por las Entidades Locales sin contraprestacin
directa por parte de las mismas, destinados a financiar operaciones
corrientes. Las transferencias se diferenciarn en funcin de los
agentes que las conceden.
Captulo 5. Ingresos Patrimoniales
Recoge los ingresos procedentes de rentas del patrimonio de las
Entidades Locales y sus organismos autnomos.
Captulo 6. Enajenacin de Inversiones Reales
En este captulo se recogen los ingresos procedentes de transacciones
con salida o entrega de bienes de capital que sean propiedad de las
Entidades Locales o de sus organismos autnomos. Este captulo se
estructura en los siguientes artculos:
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122
De terrenos: comprende los ingresos derivados de la venta de
solares, fincas rsticas y otros terrenos.
De las dems inversiones reales: comprende los ingresos derivados de
la venta de las inversiones no comprendidas en el artculo anterior.
Captulo 7. Transferencias de Capital
Incluye los ingresos de naturaleza no tributaria percibidos por las
Entidades Locales, sin contraprestacin directa por parte de las
mismas, destinados a financiar operaciones de capital. La estructura
de los artculos de este captulo es anloga a la del captulo 4,
salvando las diferencias de numeracin y contenido.
Captulo 8. Activos Financieros
Recoge los ingresos procedentes de enajenacin de deuda, acciones y
obligaciones, as como los procedentes de reintegros de prstamos
concedidos y los reintegros de depsitos y fianzas constituidos
Captulo 9. Pasivos Financieros
Los ingresos que se incluyen son los procedentes de enajenacin de
deuda, acciones y obligaciones, as como los reintegros de prstamos
concedidos y de depsitos y fianzas constituidos.
Los grupos de funcin definidos son los siguientes:
Grupo de Funcin 1. Servicios de Carcter General
Se incluyen los gastos que afectan a todo la Entidad Local, y que
consisten en el ejercicio de funciones de gobierno o de apoyo
administrativo a toda la organizacin.
Grupo de Funcin 2. Proteccin Civil y Seguridad Ciudadana
Incluye los gastos originados por los servicios que tienen a su cargo la
proteccin civil y el orden y la seguridad propios de la polica local,
control de l trfico, guardera rural, etc.
Grupo de Funcin 3. Seguridad, Proteccin y Promocin Social
Los gastos recogidos en este grupo de funcin son los relacionados
con el Rgimen de Previsin y Seguridad Social a cargo de la Entidad
Local, pensiones de funcionarios, atenciones de carcter benfico-
asistencial y atenciones a grupos con necesidades especiales.
Cul es la
estructura del
presupuesto
funcional?
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123
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
Grupo de Funcin 4. Produccin de Bienes Pblicos
de Carcter Social
Se incluyen los gastos relacionados con la sanidad, educacin,
vivienda, urbanismo y todos aqullos tendentes a la elevacin o
mejora de la calidad de vida.
Grupo de Funcin 5. Produccin de Bienes de Carcter
Econmico
Son los gastos, fundamentalmente de inversin, relacionados con
actividades que tienden a desarrollar el potencial econmico del
entorno local: comunicaciones, infraestructuras bsicas y de
transporte, investigacin, etc.
Grupo de Funcin 6. Regulacin Econmica de Carcter General
Integra los gastos de los servicios relacionados con asuntos
econmicos, financieros y comerciales de la Entidad Local.
Grupo de Funcin 7. Regulacin Econmica de Sectores
Productivos
Los gastos integrados dentro de este grupo de funcin son los
correspondientes a actividades, servicios y transferencias que tienden
a desarrollar el potencial econmico de los distintos sectores de
produccin.
Grupo de Funcin 9. Transferencias a Administraciones Pblicas
Incluye los gastos asociados a las transferencias de carcter general
que no pueden ser aplicadas a ningn otro epgrafe.
Grupo de Funcin 10. Deuda Pblica
Se incluyen los gastos de intereses y amortizacin de deuda y dems
operaciones financieras, con exclusin de los gastos que ocasiona su
formalizacin, los cuales se clasifican dentro del Grupo de Funcin 6.
La partida presupuestaria es la conjuncin de las clasificaciones
funcional y econmica, a nivel de subfuncin y concepto,
respectivamente.
Este concepto es relevante dado que el control contable del los gastos
se realiza sobre el mismo.
Qu es la
partida
presupuestaria?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
124
El crdito presupuestario se define como la expresin cifrada de la
partida presupuestaria.
El crdito inicial es la cuanta asignada a la partida presupuestaria en
el presupuesto inicialmente aprobado.
El crdito definitivo es el crdito inicial aumentado o disminuido como
consecuencia de las modificaciones presupuestarias.
1.3. Elaboracin y ciclo del presupuesto
El presupuesto se elabora por el Presidente de la Entidad Local. Su
aprobacin definitiva deber realizarse por el Pleno de la Corporacin
antes del 31 de diciembre del ao anterior del ejercicio en que se
aplicar.
La entrada en vigor del presupuesto exige su publicacin en el
Boletn Oficial de la Provincia o, en su caso, de la Comunidad
Autnoma Uniprovincial.
El presupuesto ir acompaado de la siguiente documentacin:
El Presidente de la Entidad formar el presupuesto general y lo
remitir, informado por la Intervencin y con los anexos y la
documentacin enumerada anteriormente, al Pleno antes del 15 de
octubre. El Pleno proceder a su aprobacin, enmienda o devolucin.
Una vez aprobado provisionalmente el presupuesto, ser expuesto al
pblico, previo anuncio en el Boletn Oficial de la Provincia, durante
15 das hbiles, en los que los interesados podrn presentar
reclamaciones ante el Pleno.
Qu es el
crdito
presupuestario?
Qu proceso
sigue la
elaboracin
del
presupuesto?
Cul es el
proceso que se
sigue hasta la
aprobacin
definitiva del
presupuesto?
a) Memoria explicativa de su contenido y de las principales
modificaciones que presente en relacin con el vigente.
b) Liquidacin del presupuesto del ejercicio anterior y avance del
corriente, referida, al menos, a seis meses del mismo.
c) Anexo del personal de la Entidad.
d) Anexo de las inversiones a realizar en el ejercicio.
e) Un informe econmico, exponiendo las bases utilizadas para la
evaluacin de los ingresos y de las operaciones de crdito previstas, la
suficiencia de los crditos para atender el cumplimiento de las
obligaciones exigibles y los gastos de funcionamiento de los servicios.
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125
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
Si durante los 15 das no hay reclamaciones, el presupuesto queda
aprobado definitivamente. En caso contrario, el Pleno tendr un mes
para resolver las reclamaciones.
Como anteriormente se apuntaba, el presupuesto debe ser aprobado
definitivamente por parte del Pleno antes del 31 de diciembre del ao
anterior al del ejercicio en el que deba aplicarse.
El Presupuesto General, definitivamente aprobado con o sin
modificaciones sobre el inicial, ser insertado en el Boletn Oficial de
la Provincia, resumido por captulos de cada uno de los presupuestos
que lo integren.
La prrroga presupuestaria se produce cuando se inicia un ejercicio
econmico y todava no ha entrado en vigor el presupuesto
correspondiente. En este caso, se procede a considerar prorrogado el
presupuesto del ejercicio anterior de forma automtica.
La prrroga se produce con los crditos iniciales como mximo, sin
perjuicio de las modificaciones que se realicen en forma de crdito
extraordinario, de suplemento de crdito, de crdito ampliable y de
transferencia de crdito. La prrroga se mantendr hasta la entrada
en vigor del nuevo presupuesto.
La prrroga no afectar a los servicios o programas que deban
concluir en el ejercicio anterior o que estuvieran financiados con
ingresos especficos.
Hasta hace relativamente poco tiempo, eran pocas las Entidades
Locales que desarrollaban un proceso de elaboracin presupuestario
riguroso y eficiente. La prctica general ha sido centralizar en el
interventor el esfuerzo de confeccionar el presupuesto con las
peticiones recibidas de cada una de las reas. Adems, en muchas
ocasiones, el presupuesto se ha elaborado siguiendo prcticas
incrementalistas que no se basaban en una planificacin real de
actividades.
La situacin descrita est experimentado cambios asociados a la
introduccin de metodologas ms adecuadas en la elaboracin del
presupuesto y que han derivado en nuevos tipos de presupuesto. Los
ms importantes son:
Qu es la
prrroga
presupuestaria?
Cmo
modernizar la
elaboracin del
presupuesto?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
126
De cualquier forma, sea cual sea el tipo de presupuesto que elabore la
Entidad Local, incluido el presupuesto tradicional, es necesario tener
presente que es el presidente de la Corporacin el responsable de
esta tarea. El interventor nicamente debera desarrollar una labor de
informe.
El presupuesto, adems de su elaboracin, conlleva una serie de fases
que, junto con la anterior, integran el denominado ciclo
presupuestario.
De esta forma, el ciclo presupuestario abarca la elaboracin,
ejecucin, liquidacin y control del presupuesto.
Las modificaciones presupuestarias son variaciones que se producen
en los presupuestos despus de su aprobacin definitiva como
consecuencia de necesidades nuevas o imprevistas que no admiten
demora en su ejecucin, de inexactitudes en los clculos
presupuestarias que se realizaron en su momento, etc. Integran, por
tanto, un sistema regulado que permite alterar los crditos aprobados
ante nuevas situaciones.
Las modificaciones presupuestarias dotan al presupuesto de un cierto
grado de flexibilidad, con el fin de que la actividad de la Entidad Local
se pueda adaptar al nacimiento de nuevas necesidades dentro de su
mbito competencial.
Cul es el ciclo
que sigue un
presupuesto?
En qu
consisten las
modificaciones
presupuestarias?
Presupuesto participativo. La poblacin interviene en la elaboracin del
presupuesto manifestando sus prioridades a la hora de utilizar los
recursos disponibles.
Presupuesto de base cero. Supone repensar los programas de gasto y los
costes asociados a los mismos. Los recursos presupuestarios, de esta
forma, no se asignan de modo incrementalista: cada gestor tiene que
justificar la peticin que realiza. Es el propio gestor el que establece sus
prioridades. Adquieren especial relevancia las tcnicas de evaluacin de
proyectos y de contabilidad analtica.
Presupuesto de ejecucin o por objetivos. Es un instrumento de
racionalizacin en la asignacin de recursos. Para cada funcin de gasto
se establecen una serie de objetivos. El fin ms importante es evaluar el
cumplimiento de las actividades y medir el coste asociado a cada una de
ellas. Se define un conjunto de indicadores que permiten evaluar el
grado de cumplimiento del presupuesto.
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127
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
La tipologa de modificaciones previstas en la normativa
presupuestaria local son las siguientes:
Cuando sea preciso realizar un gasto especfico que no pueda
demorarse hasta el ejercicio siguiente y no exista crdito en el
presupuesto de la Corporacin, o bien ste sea insuficiente y no
pueda ser ampliado, el Presidente ordenar la incoacin de un
expediente de concesin de crdito extraordinario en el primer caso,
o de suplemento de crdito en el segundo.
Es decir, mientras que con el crdito extraordinario se asigna crdito al
Presupuesto por carecer inicialmente de l, en el suplemento de
crdito se completan las cuantas necesarias de crdito para acometer,
en ambos casos, un gasto concreto y determinado cuya realizacin no
puede demorarse hasta el ejercicio siguiente.
Los expedientes de concesin de crdito extraordinario o suplemento
de crdito debern ser incoados por el Presidente de la Corporacin,
previo informe de intervencin. Se sometern a la aprobacin de
Pleno, estando sujetos a los mismos trmites y requisitos exigidos para
la aprobacin del Presupuesto (exposicin pblica durante 15 das
hbiles y perodo de un mes para resolver las reclamaciones que se
presenten), siendo ejecutivos desde el momento de su aprobacin.
En todo caso, los expedientes de crdito extraordinario o suplemento
de crdito deben especificar la partida presupuestaria concreta que se
quiere incrementar y los recursos financieros o los medios propuestos
para su financiacin. Asimismo, han de acompaarse de una memoria
que justifique la necesidad de realizar el gasto.
Cules son las
modificaciones
de crdito que
pueden realizar
las Entidades
Locales?
Qu son los
crditos
extraordinarios
y los
suplementos
de crdito?
Quin debe
aprobar los
expedientes de
crdito
extraordinario y
suplementos de
crdito?
a) Crditos extraordinarios.
b) Suplementos de crdito.
c) Ampliaciones de crdito.
d) Transferencias de crdito.
e) Generaciones de crdito por ingresos.
f) Incorporacin de remanentes de crdito.
g) Bajas por anulacin.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
128
El incremento de los gastos como consecuencia de la aprobacin de
expedientes de crdito extraordinario o suplemento de crdito podr
financiarse indistintamente con alguno de los recursos siguientes:
Los crditos extraordinarios y los suplementos de crdito para gastos de
inversin podrn financiarse, adems de con los recursos indicados
anteriormente, con los procedentes de operaciones de crdito.
Los gastos por operaciones corrientes podrn financiarse con recursos
procedentes de operaciones de crdito si se cumplen conjuntamente
las condiciones siguientes:
La ampliacin de crdito es la modificacin al alza en el presupuesto
de gastos que consiste en incrementar el crdito de las partidas
ampliables consideradas como tales en las Bases de Ejecucin del
presupuesto.
Las partidas ampliables debern contar siempre con financiacin
afectada que igualmente habr de especificarse en las Bases de
Cmo podrn
financiarse los
crditos
extraordinarios
y los
suplementos de
crdito?
Pueden
financiarse
crditos
extraordinarios
y suplementos
de crdito con
operaciones
de endeu-
damiento?
En qu
consiste la
ampliacin de
crdito?
1. Con cargo al remanente lquido de tesorera.
2. Con nuevos o mayores ingresos efectivamente recaudados sobre los
previstos en algn concepto del presupuesto corriente.
3. Mediante anulaciones o bajas de crditos de otras partidas del
presupuesto vigente no comprometidas, cuya reduccin no suponga la
perturbacin del servicio respectivo.
a) Que el Pleno apruebe por mayora absoluta la insuficiencia de otros
medios de financiacin.
b) Que se trate de gastos expresamente declarados necesarios y urgentes.
c) Que el importe de la operacin de crdito que se quiera formalizar no
supere el 5% de los recursos por operaciones corrientes del
presupuesto de la entidad.
d) Que la carga financiera de la entidad, por amortizacin e intereses,
incluida la de las operaciones en tramitacin, no supere el 25% de los
recursos por operaciones corrientes.
e) Que la operacin quede cancelada antes de que se renueve la
Corporacin que las concierte.
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129
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
Ejecucin. Asimismo, y para que se pueda proceder a la ampliacin,
se considerarn recursos afectados vlidos para su cobertura -a
excepcin de las operaciones de endeudamiento-, el exceso de
derechos reconocidos sobre las previsiones de los conceptos de
ingreso afectados a los crditos que se pretende ampliar.
La aprobacin de los expedientes de ampliacin de crdito no exige
los mismos requisitos que la de los crditos extraordinarios y
suplementos de crdito -aprobacin por Pleno y mismos efectos que
la aprobacin del Presupuesto General-, debiendo regularse la
tramitacin de los mismos (rgano competente para su aprobacin,
procedimiento concreto para la aprobacin del expediente, etc.), en
las Bases de Ejecucin del presupuesto.
La transferencia de crdito se define como la modificacin del
presupuesto de gastos de la Entidad mediante la que se imputa el
importe total o parcial de un crdito a otras partidas presupuestarias
de diferente nivel de vinculacin jurdica. Es decir, el alta en un
concepto del presupuesto de gastos se ve compensada con la
disminucin en otra partida, de forma que la cuanta total de los
crditos de gastos del presupuesto no vara.
Las transferencias de crdito, junto con los crditos extraordinarios y
los suplementos de crdito que se financian ntegramente a travs de
bajas en otras partidas no comprometidas del presupuesto vigente,
son las nicas que no implican un incremento del volumen de crditos
del presupuesto.
No obstante, las transferencias de crdito de cualquier clase estn
sujetas a las limitaciones siguientes:
Qu se
entiende por
transferencias
de crdito?
Existen
limitaciones
para realizar
transferencias
de crdito?
1. No afectarn a los crditos ampliables ni a los crditos extraordinarios
concedidos durante el ejercicio, es decir, no podrn ceder crditos
partidas que previamente han sido objeto de una ampliacin o aqullas
que se han visto incrementadas por la tramitacin de un expediente de
crdito extraordinario.
2. No podrn suponer la minoracin de crditos que han sido incrementados
con suplementos u otras transferencias, salvo que afecten a crditos de
personal. Tampoco podrn minorarse los crditos incorporados como
consecuencia de la incorporacin de remanentes no comprometidos.
3. No pueden incrementar crditos que previamente, y a travs de otra
transferencia de crdito, hayan sido minorados, salvo cuando afecten a
gastos de personal.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
130
Estas limitaciones ponen de manifiesto que no podrn ceder crdito
las partidas presupuestarias que previamente han sido incrementadas
a travs de otra tipologa de modificacin, ni podrn recibir crditos
partidas presupuestarias que previamente han cedido crdito a otros
conceptos de gasto, salvo cuando se trate de gastos de personal.
Estas limitaciones no afectarn a las transferencias de crdito que se
refieran a los programas de imprevistos y funciones no clasificadas, ni
sern de aplicacin cuando se trate de transferencias motivadas por
reorganizaciones administrativas aprobadas por el Pleno.
Las Entidades Locales deben regular en las Bases de Ejecucin de su
presupuesto el rgimen de las transferencias de crdito, as como el
rgano competente para su autorizacin, que podr ser designado
libremente por la Corporacin, a excepcin de las transferencias de
crdito entre distintos grupos de funcin, que salvo que afecten a
gastos de personal, debern ser autorizados por el Pleno.
Es decir, respecto a la atribucin de competencias para la aprobacin
de los expedientes de transferencias de crdito, podrn distinguirse:
Las que corresponda su aprobacin a rgano distinto del Pleno, que
se tramitarn conforme al rgimen que la Entidad Local prevea en
sus Bases de Ejecucin.
Aquellas cuya aprobacin corresponde al Pleno transferencias de
crdito entre distintos grupos de funcin (salvo que afecten a gastos
de personal), a las que les ser de aplicacin las normas del
proceso de aprobacin del presupuesto (exposicin pblica, perodo
para reclamaciones y resolucin, etc.).
Podrn generar crdito en los estados de gastos de los presupuestos,
los ingresos de naturaleza no tributaria que se deriven de las
siguientes operaciones:
1. Aportaciones o compromisos firmes de aportacin de personas
fsicas o jurdicas para financiar, de forma conjunta con la Entidad
Local o sus Organismos Autnomos, gastos que por su naturaleza
estn comprendidos en los fines u objetivos de los mismos. Es
requisito indispensable para que generen crdito el reconocimiento
del derecho o el compromiso de aportacin.
2. Enajenaciones de bienes de la Entidad Local o de sus Organismos
Autnomos. Debern tratarse de bienes patrimoniales, dado que
los demaniales afectados al uso general o a servicios pblicos,
son inalienables. Requisito indispensable para que estos ingresos
Qu rganos
son los
competentes
para aprobar
transferencias
de crdito?
En qu
consiste la
generacin de
crdito por
ingresos?
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131
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
generen crdito es el reconocimiento del derecho o la existencia del
compromiso firme de aportacin.
3. Prestacin de servicios. En la prctica, se trata de que la Entidad
Local ample la cobertura de servicios financiados con precios
pblicos (ingresos no tributarios), de forma que el aumento en la
obtencin de estos ingresos puede destinarse a financiar, va
generacin de crditos por ingresos si no estn inicialmente, la
dotacin de bienes e infraestructuras precisas para la ampliacin de
los citados servicios. Se podr generar crdito en el momento de
reconocer el derecho, si bien, estos crditos no sern disponibles
hasta que no se recauden efectivamente los derechos
correspondientes.
4. Reembolso de prstamos, como consecuencia de la cancelacin, no
prevista en el presupuesto, de un crdito concedido por la Entidad
Local. Los ingresos que se reciban por esta va podrn generar
crdito en los estados de gastos del presupuesto. Al igual que en la
prestacin de servicios, la generacin de crdito se producir en el
momento de reconocer el derecho respectivo, si bien, no se podr
disponer de este crdito hasta que no se recaude dicho derecho.
5. Los importes procedentes de reintegro de pagos indebidos con
cargo al presupuesto corriente, en cuanto a la reposicin de crdito
en la correspondiente partida presupuestaria.
Las Entidades Locales regularn en las Bases de Ejecucin del
presupuesto los trmites de aprobacin de los expedientes de
generacin de crdito, as como el rgano competente para su
autorizacin.
La norma general establece que los remanentes de crdito quedarn
anulados al cierre de cada ejercicio, de forma que no pueden
incorporarse al presupuesto del ejercicio siguiente.
Sin embargo, las excepciones a esta regla general de no incorporacin
de los remanentes de crdito, y al principio de anualidad, que
establece que los gastos deben realizarse dentro del ejercicio en que
se presupuesta, tambin han sido previstos por la normativa
presupuestaria a travs de la incorporacin de remanentes de crdito.
As, los remanentes de crdito no anulados podrn incorporarse al
presupuesto del ejercicio siguiente, siempre que existan recursos
financieros suficientes, en los casos siguientes:
Qu son las
incorporaciones
de remanente
de crdito?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
132
La incorporacin puede acordarse en cualquier momento del ejercicio
siguiente, pero est subordinada a la existencia de suficientes recursos
financieros para ello, considerando como tales los siguientes:
Las Entidades Locales regularn en las Bases de Ejecucin del
presupuesto la tramitacin de los expedientes de incorporacin de
remanentes de crdito, as como los rganos a los que se les atribuya
la aprobacin de los mismos.
La baja por anulacin es la modificacin del presupuesto de gastos
que supone una disminucin total o parcial del crdito asignado a
una partida presupuestaria. La cuantificacin del lmite para dar de
baja crditos del presupuesto ser aquella que correspondiendo a
saldos de crdito, no implique la perturbacin en la prestacin del
correspondiente servicio.
Qu son las
bajas por
anulacin?
a) Los crditos extraordinarios, suplementos de crdito y transferencias
de crdito que hayan sido concedidos o autorizados en el ltimo
trimestre del ejercicio.
b) Los crditos que amparen compromisos de gasto adquiridos en
ejercicios anteriores. Esta posibilidad est prevista para respaldar los
compromisos que las entidades ya tengan con terceros, estando a la
espera de recepcionar el bien, suministro o servicio prestado.
c) Los crditos por operaciones de capital.
d) Los crditos autorizados en funcin de la efectiva recaudacin de los
derechos afectados.
1. El remanente lquido de tesorera, es decir el saldo pendiente de
utilizacin del remanente de tesorera para gastos generales de
carcter positivo.
2. Nuevos o mayores ingresos recaudados sobre los totales previstos en
el presupuesto corriente.
3. En el caso de incorporacin de remanentes de crdito para gastos con
financiacin afectada, se considerarn suficientes recursos
financieros los excesos de financiacin y los compromisos firmes de
aportacin afectados a los remanentes que se trata de incorporar.
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133
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
Tal y como establece el Real Decreto 500/1990 en su artculo 49, ser
el Pleno de la Entidad el rgano competente para la aprobacin de las
bajas por anulacin.
Los casos en los que la normativa presupuestaria aplicable a las
Entidades Locales prev la baja de crditos del presupuesto, son los
siguientes:
a) La financiacin de remanentes de tesorera negativos. Cuando el
remanente de tesorera alcance valores negativos, las Entidades
Locales debern adoptar una serie de medidas tendentes al
restablecimiento del equilibrio, apuntando la normativa local, como
primera medida a considerar para retornar a posiciones
equilibradas, la de reducir gastos del nuevo presupuesto por
cuanta igual al dficit producido.
b) La financiacin de crditos extraordinarios y suplementos de
crdito, de forma que estas modificaciones de crdito, que han de
ser aprobadas por el Pleno, podrn ser financiadas dando de baja
otros crditos no comprometidos y cuya reduccin no suponga la
perturbacin del servicio respectivo.
c) La ejecucin de otros acuerdos del Pleno de la Entidad Local. En
este sentido, podra resultar un acuerdo de Pleno que aprobara la
reduccin de los crditos presupuestarios a travs de la anulacin
de los mismos, en el caso en el que se tenga certeza que los niveles
de ingreso presupuestados no alcanzarn los importes previstos. Y
todo ello, para evitar la generacin de posibles desequilibrios.
De forma paralela a la modificacin de los crditos del estado de
gastos del presupuesto y para seguir manteniendo el principio de
equilibrio presupuestario, a menos que la modificacin
presupuestaria no implique un incremento de la cuanta total de los
crditos de gastos del presupuesto, se deber modificar tambin el
presupuesto de ingresos. As, las modificaciones de crdito que no
implicarn la modificacin del presupuesto de ingresos son las
transferencias de crdito aqullas que implican que el alta en un
concepto de gastos se compensar con la disminucin de crdito de
otra partida, y los crditos extraordinarios y suplementos de crditos
que se financien con bajas mediante la anulacin de crditos en otras
partidas presupuestarias.
Cul es el
rgano
competente
para aprobar
las bajas por
anulacin?
Cundo se
puede practicar
una baja por
anulacin de
crditos del
presupuesto?
Es necesario
modificar el
presupuesto de
ingresos
cuando se
modifica el
presupuesto de
gastos?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
134
1.4. Ejecucin del gasto
Una vez iniciado el ejercicio, ya sea con presupuesto prorrogado y
hasta que se apruebe el presupuesto definitivo, bien sea a travs de la
entrada en vigor del presupuesto correspondiente al ejercicio en
curso, se proceder a ejecutar los ingresos y los gastos contra las
previsiones y crditos, respectivamente, del presupuesto en vigor. El
objetivo ltimo es desarrollar las actividades propias de la entidad,
planificadas en el documento presupuestario.
El rgimen de ejecucin presupuestaria de los gastos de las Entidades
Locales, definido en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las
Cules son las
fases de
ejecucin del
gasto?
TIPOLOGA DEFINICIN RGANOS DE APROBACIN
Crdito
extraordinario
Incremento del presupuesto de gastos para atender nece-
sidades especficas, no previstas en el presupuesto, y
que no pueden demorarse hasta el ejercicio siguiente.
Pleno de la entidad.
Suplemento
de crdito
Incremento del presupuesto de gastos para atender nece-
sidades determinadas para las que el crdito previsto
inicialmente resulta insuficiente y no puede modificarse
a travs de una ampliacin de crdito.
Pleno de la entidad.
Ampliacin
de crdito
Modificacin al alza en aquellas partidas del presupues-
to de gasto que se consideran ampliables en las bases de
ejecucin del presupuesto.
A determinar por la entidad en Bases
de Ejecucin.
Transferencias
de crdito
Modificacin al alza de una partida de gastos con cargo
a la cesin de crditos procedente de otra partida con di-
ferente nivel de vinculacin jurdica.
Al Pleno de la entidad le corresponde
aprobar las que se produzcan entre
distinto grupo de funcin salvo que
afecten a gastos de personal. La apro-
bacin del resto de expedientes se de-
terminar por la entidad en Bases de
Ejecucin.
Generacin
de crdito
Supone el incremento del presupuesto de gastos como
consecuencia de la generacin de determinados ingresos
de naturaleza no tributaria, no previstos inicialmente.
A determinar por la entidad en Bases
de Ejecucin.
Incorporacin
de remanentes
Incremento de los crditos del presupuesto en vigor co-
mo consecuencia de la incorporacin al mismo de los
remanentes de crdito procedentes del ejercicio anterior.
A determinar por la entidad en Bases
de Ejecucin.
Bajas por
anulacin
Disminucin total o parcial del crdito asignado a una
partida del presupuesto, siempre que no suponga pertur-
baciones en la prestacin del servicio.
Pleno de la entidad.
MODIFICACIN DE CRDITO
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135
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
Haciendas Locales y en su reglamento de desarrollo (RD 500/1990,
establece las fases de ejecucin del gasto pblico siguientes
2
:
Cada una de estas fases presupuestarias de ejecucin del gasto
pblico local tiene su reflejo, tanto en materia contable-
presupuestaria como en materia administrativa, al suponer cada una
de ellas actos que integran los procedimientos que desarrolla la
Entidad en su calidad de Administracin Pblica.
La autorizacin (conocida como fase A) supone el inicio del
procedimiento de ejecucin del gasto, y responde al acuerdo de
realizacin de un gasto por una cuanta cierta o aproximada en la
prctica, cuando se aprueba un proyecto o se aprueban los pliegos de
condiciones de un contrato, pero sin implicar relaciones con terceros
externos a la Entidad Local.
Mediante la disposicin (fase D), se acuerda la realizacin de gastos
previamente autorizados por un importe exactamente determinado.
Este acto que en la prctica responde a la adjudicacin de un
contrato, resulta de relevancia jurdica, pues vincula a la Entidad
Local con terceros, obligndose a realizar un gasto concreto.
La competencia tanto para autorizar gastos que responden a crditos
incluidos previamente en el presupuesto, como para disponer de
gastos autorizados, corresponde al Presidente o al Pleno de la
Entidad. No obstante, y en los trminos que prev la Ley de Bases de
Rgimen Local (LBRL), estas atribuciones podrn delegarse. Esta
delegacin debe recogerse en las Bases de Ejecucin del presupuesto.
En concreto, la LBRL reconoce a los Presidentes de las Entidades
Locales competencia para autorizar y disponer gastos en los casos
siguientes:
En qu
consiste la
autorizacin
del gasto?
En qu
consiste la
disposicin del
gasto?
Quin tiene la
competencia
para autorizar y
disponer
crditos del
presupuesto?
Autorizacin del gasto.
Disposicin o compromiso del gasto.
Reconocimiento y liquidacin de la obligacin.
Ordenacin del pago.
2
Art. 184 TRLRHA y 52 RD 500/1990.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
136
En los casos restantes, estas competencias sern atribucin del Pleno
de la Corporacin.
El reconocimiento de una obligacin (fase O) supone la existencia de un
crdito exigible a la Entidad Local, derivada de un gasto autorizado y
comprometido previamente. En este momento, previa justificacin de
que se ha realizado la obra, prestado el servicio o entregado el suministro,
y con la aprobacin de facturas o de certificaciones de obra, se declara la
existencia de una obligacin de la Corporacin con terceros.
Es el Presidente de la Entidad Local el rgano competente para el
reconocimiento de obligaciones, si bien sta es delegable y, en caso de
utilizar esta facultad, las Bases de Ejecucin del presupuesto debern
contener las desconcentraciones o delegaciones en la materia.
La ordenacin del pago es la ltima fase de ejecucin del
procedimiento de gasto le sigue el pago efectivo, y responde al
acto mediante el que el ordenador de pagos, competencia (delegable)
del Presidente de la Entidad Local, expide una orden de pago de una
obligacin previamente reconocida, contra la Tesorera de la Entidad.
La ordenacin de los pagos se acomodar al Plan de Disposicin de
Fondos de la Entidad que establezca el Presidente de la Entidad o el
rgano correspondiente de los Organismos Autnomos, y que ha de
perseguir la gestin eficaz y eficiente de la Tesorera de la Entidad. La
normativa local nicamente seala que el Plan de Tesorera ha de dar
prioridad a los gastos de personal y a las obligaciones pendientes de
pago contradas con anterioridad al ejercicio econmico.
En qu
consiste el
reconocimiento
de la
obligacin?
Quin ostenta
la atribucin
para reconocer
obligaciones?
En qu
consiste la
ordenacin del
pago?
Qu es el Plan
de Disposicin
de Fondos?
Los destinados a la realizacin de contrataciones y concesiones de toda
clase, cuyo importe no supere el 10% de los recursos ordinarios del
presupuesto, con un tope mximo de 6,000 millones de euros.
Los destinados a la adquisicin de bienes y derechos cuando su importe
no supere el 10% de los recursos ordinarios del presupuesto, con un
techo de tres millones de euros.
El Pleno de la Corporacin, a propuesta del Presidente y bajo su direccin,
podr crear una Unidad de Ordenacin de Pagos que realice las funciones
administrativas de la ordenacin de pagos. En el caso de Entidades
Locales con ms de 500.000 habitantes se podr crear una Unidad Central
de Tesorera que ejerza las funciones de ordenacin de pagos.
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137
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
En ocasiones, atendiendo a la naturaleza de los gastos y a criterios de
economa y agilidad administrativa, las Entidades Locales podrn
abarcar en un nico acto administrativo las fases de ejecucin de los
gastos pblicos enumeradas anteriormente, llegando a producir los
mismos efectos que si dichas fases se acordaran en actos
administrativos separados.
Los casos previstos por la normativa y que las Entidades Locales
debern recoger en las Bases de Ejecucin del Presupuesto, son las
siguientes:
a) Autorizacin-Disposicin (AD).
b) Autorizacin-Disposicin-Reconocimiento de la Obligacin (ADO).
El rgano competente para aprobar los expedientes de gasto
anteriores deber tener competencia originaria o delegada, para
acordar cada una de las fases que el referido acto administrativo
integra.
La norma general en la ejecucin de los gastos presupuestarios de las
Corporaciones Locales establece que las rdenes de pago que se
expidan contra la Tesorera de la Entidad Local han de ir precedidas de
obligaciones debidamente reconocidas, y stas, a su vez, al suponer la
existencia de crditos exigibles a la Entidad, han de provenir de gastos
debidamente autorizados y comprometidos. Es decir, la premisa
bsica en la ejecucin los gastos pblicos locales, cuando su
naturaleza es presupuestaria, se basa en la realizacin correlativa y en
este orden, de las fases de autorizacin, compromiso, liquidacin y
por ltimo, ordenacin del pago.
No obstante, en determinadas ocasiones, cuando la orden de pago
no pueda acompaarse de los documentos acreditativos o
justificativos del reconocimiento de la obligacin o realizacin del
gasto normalmente las facturas, sta tendr el carcter de a
justificar. En definitiva, los pagos a justificar suponen la salida material
de fondos de las arcas locales con anterioridad a la disposicin de la
documentacin que acredite el reconocimiento de la obligacin. Por
sus caractersticas, los pagos a justificar constituyen en consecuencia,
un procedimiento especial de ejecucin de los gastos pblicos locales.
Pueden
acumularse las
fases de
ejecucin de los
gastos?
Quin tiene
competencia
para aprobar
los expedientes
de gasto que
acumulan
varias fases de
ejecucin?
Qu son los
pagos a
justificar?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
138
El rgano competente para aprobar las rdenes de pago a justificar
ser el mismo al que corresponda autorizar, en un procedimiento
normal de ejecucin, los gastos a los que las rdenes de pago a
justificar van referidas.
Los perceptores de las rdenes de pago a justificar debern acreditar
el destino de los fondos en el plazo de tres meses a contar desde su
recepcin, estando, en cualquier caso, sujetos al rgimen de
responsabilidades establecido en la normativa vigente. Asimismo, los
perceptores deben reintegrar a la Entidad Local las cantidades no
invertidas o no justificadas.
Por otra parte, no podrn expedirse nuevas rdenes de pago a
justificar, por los mismos conceptos presupuestarios, a perceptores
que tuvieran en su poder fondos pendientes de justificacin.
Las Entidades Locales pueden establecer en las Bases de Ejecucin del
presupuesto las normas que regulen los criterios de expedicin de los
pagos a justificar as como la forma de la justificacin de los fondos
librados. Estas normas han de contener la regulacin del
procedimiento, los lmites cuantitativos, los conceptos presupuestarios
con cargo a los cuales podrn expedirse rdenes de pago a justificar,
as como la contabilidad y el control de las mismas.
Adems de los pagos a justificar, nos encontramos con otro
procedimiento especial de ejecucin de los gastos pblicos locales: el
anticipo de caja fija. Se trata de los fondos librados a favor de un
habilitado, cajero o pagador, para atender al pago de los gastos de
carcter peridico o repetitivo, tales como dietas, gastos de
locomocin, material de oficina no inventariable, conservacin y otros
gastos de similares caractersticas.
A diferencia de los pagos a justificar, los anticipos de caja fija tienen el
carcter de operaciones no presupuestarias, aplicndose posteriormente
al presupuesto, cuando se produzca la reposicin de los fondos gastados.
La justificacin de la aplicacin de estos fondos por parte de los
habilitados se deber producir a lo largo del ejercicio presupuestario
en el que el anticipo se constituye, de forma que la rendicin de
cuentas se producir al menos, en el mes de diciembre.
Si al cierre de ejercicio los habilitados disponen de fondos no
invertidos, stos los utilizarn en el ejercicio siguiente para sufragar
los conceptos de gasto para los que se concedieron.
Quin
aprueba los
pagos a
justificar?
A qu estn
obligados los
perceptores de
los pagos a
justificar?
Dnde se
regula el
rgimen de
pagos a
justificar?
Qu es el
anticipo de caja
fija?
Cundo
debern los
habilitados que
reciben
anticipos de caja
fija justificar la
aplicacin de
fondos?
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139
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
Para los anticipos de caja fija, se requiere una resolucin de la
autoridad competente para autorizar los pagos.
En ningn caso, la cuanta global de los anticipos de caja fija podr
exceder de la cantidad que, a tal efecto, fije el Pleno de la Entidad.
Al igual que en el caso de los pagos a justificar, las Entidades Locales
podrn establecer, en las Bases de Ejecucin del presupuesto, la
regulacin del rgimen de anticipos de caja fija, que deber contener,
al menos, los aspectos siguientes:
a) Partidas presupuestarias cuyos gastos se podrn atender mediante
anticipos de caja fija.
b) Lmites cuantitativos.
c) Rgimen de reposiciones.
d) Situacin y disposicin de los fondos.
e) Contabilidad y control.
1.5. Ejecucin del ingreso
El presupuesto de ingresos no se encuentra sometido a las
limitaciones del presupuesto de gastos. Es decir, nicamente recoge
las estimaciones de los recursos con los que contara la Entidad Local.
De esta forma, en ingresos no existen fases similares o paralelas a las
de autorizacin y disposicin o compromiso en los gastos, de forma
que normalmente la gestin de los ingresos locales comienza
directamente con la fase de reconocimiento de los derechos.
No obstante, algunos ingresos cuentan con una fase previa al
reconocimiento, el compromiso, contemplando levemente en el Real
Decreto 500/1990 (artculo 45), cuando identifica una de las fuentes
de financiacin de la modificacin presupuestaria asociada a la
generacin de crdito.
La normativa contable tambin reconoce la existencia del compromiso
de ingresos.
El compromiso de ingresos es el acto por el que cualquier entidad o
persona pblica o privada se obliga mediante un acuerdo con la
Entidad Local a financiar total o parcialmente un gasto determinado.
En base a ello, esta fase no se produce en todos los ingresos
presupuestarios locales, sino nicamente y atendiendo a su definicin,
en el caso de las subvenciones recibidas por la Entidad Local.
Dnde se
regula el
rgimen de
anticipos de
caja fija?
Existen fases
en la ejecucin
de los ingresos
locales?
Qu es el
compromiso de
ingresos?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
140
El reconocimiento o liquidacin de los derechos se produce cuando la
Entidad Local puede exigir jurdicamente a terceros la realizacin de una
cantidad determinada, siendo un acto de relevancia patrimonial toda
vez que supone el surgimiento de un activo a favor de la Corporacin.
En la prctica, el reconocimiento del derecho se corresponde con el
acto de aprobacin de padrones, con la autoliquidacin de
determinados impuestos, con la materializacin de ingresos
procedentes de operaciones financieras que se conciertan, etc.
En la ejecucin del presupuesto de ingresos, la recaudacin de los
tributos, ya sea en perodo voluntario o ejecutivo, y el cobro del resto
de recursos supone la realizacin de los derechos liquidados a favor
de la Entidad, y se produce cuando, ya sea de forma material o
virtual, entran fondos en la Tesorera.
El cobro o la recaudacin de ingresos se puede producir en un
momento previo, o de forma simultnea al momento del
reconocimiento del derecho, y en base a ello, los ingresos
presupuestarios atienden a la clasificacin siguiente: ingresos de
contrado previo e ingresos de contrado simultneo.
Los ingresos de contrado previo, son aqullos en los que el
reconocimiento del derecho se produce en un momento anterior y
distinto al cobro. Entre estos, los ms importantes son los ingresos
procedentes de los impuestos locales y las tasas y precios pblicos
que se recauden mediante padrn.
Los ingresos de contrado simultneo, son aqullos en los que la
materializacin de los fondos en la Tesorera se produce de forma
simultnea al reconocimiento del derecho. Destacan aquellos
ingresos tributarios que se exijan en rgimen de autoliquidacin,
normalmente las subvenciones, la creacin de endeudamiento con
independencia de la forma en que ste se instrumente (operaciones
de prstamo, crdito, emisin de deuda pblica, etc.).
1.6. La liquidacin del presupuesto
La liquidacin del presupuesto se corresponde con la ejecucin
definitiva del presupuesto: se conocen los derechos y obligaciones
generados en el ejercicio y los cobros y pagos realizados.
El presupuesto de cada ejercicio se liquidar en cuanto a la
recaudacin de derechos y al pago de obligaciones el 31 de diciembre
del ao natural.
Qu es el
reconocimiento
del derecho?
Qu se
identifica como
recaudacin o
cobro de los
derechos?
Cmo se
clasifican los
ingresos
atendiendo al
momento en
que se produce
la recaudacin?
Qu es la
liquidacin del
presupuesto?
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141
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
Las Entidades Locales deben confeccionar la liquidacin del
presupuesto antes del primero de marzo del ejercicio siguiente.
El rgano competente para aprobar la liquidacin es el Presidente de
la Entidad Local, previo informe del interventor. Tambin es el
Presidente quien aprueba la liquidacin de los Presupuestos de los
Organismos Autnomos dependientes.
De la liquidacin presupuestaria se informa tanto interna como
externamente.
Informacin interna. De la liquidacin de cada uno de los
presupuestos que integran el Presupuesto General, una vez realizada
su aprobacin, se dar cuenta al Pleno en la primera sesin que
celebre.
Informacin externa. Las Entidades Locales remitirn copia de la
liquidacin de sus presupuestos a la Administracin General del
Estado y a la Comunidad Autnoma antes de finalizar el mes de
marzo del ejercicio siguiente al que corresponda. Asimismo, debern
cumplir lo preceptuado acerca del cumplimiento del deber de
rendicin de cuentas a los rganos de Control Externo.
A partir de la liquidacin presupuestaria se conoce el grado de
realizacin del presupuesto, comparando los crditos asignados y los
realmente gastados, y los ingresos previstos y los realizados. De esta
forma, la liquidacin pondr de manifiesto los estados o fases
siguientes:
Respecto a los gastos y para cada partida presupuestaria, los
crditos iniciales, las modificaciones de crdito, los crditos
definitivos, los gastos autorizados y comprometidos, las
obligaciones reconocidas, los pagos ordenados y los pagos
realizados.
Respecto a los ingresos, y para cada concepto, las previsiones
iniciales, sus modificaciones, las previsiones definitivas, los derechos
reconocidos y anulados, as como los recaudados netos.
Como consecuencia de la liquidacin del presupuesto, se obtienen las
siguientes magnitudes:
a) Los derechos pendientes de cobro y las obligaciones pendientes de
pago a 31 de diciembre.
Cundo se
liquida el
presupuesto?
Quin debe
aprobar la
liquidacin del
presupuesto?
Cmo se
informa de la
liquidacin
presupuestaria?
Qu
informacin
proporciona la
liquidacin del
presupuesto?
Qu saldos se
conocen con la
liquidacin del
presupuesto?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
142
b) El resultado presupuestario del ejercicio.
c) Los remanentes de crdito.
d) El remanente de Tesorera.
Los derechos pendientes de cobro contienen tanto los derechos
presupuestarios liquidados en el ejercicio y pendientes de cobro a
cierre del mismo, como aquellos derechos tambin de naturaleza
presupuestaria liquidados en ejercicios anteriores y pendientes de
cobro al cierre del ao que se cierra presupuestos cerrados. Esta
agrupacin contiene asimismo los saldos de cuentas deudoras de
carcter no presupuestario (saldo deudor de retenciones practicadas
por el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas, saldos
deudores por IVA o crditos adeudados por la Seguridad Social, etc.).
Por su parte, las obligaciones pendientes de pago contienen las
obligaciones presupuestarias pendientes de pago al cierre del
ejercicio, est ordenado o no su pago, y tanto si se liquidaron en el
ejercicio que se cierra (ejercicio corriente) como si se reconocieron en
ejercicios anteriores (ejercicios cerrados). De forma paralela a la
configuracin de los saldos deudores, el saldo acreedor del remanente
estar tambin configurado por el volumen de acreedores no
presupuestarios a 31 de diciembre.
El resultado presupuestario es una magnitud que relaciona los gastos
presupuestarios realizados con los ingresos de la misma naturaleza
obtenidos, determinando en qu medida stos han resultado
suficientes para financiar las actividades de la Entidad Local.
El resultado presupuestario del ejercicio vendr determinado por la
diferencia, en trminos netos, es decir, descontadas las posibles
anulaciones, entre los derechos presupuestarios liquidados durante el
ejercicio y las obligaciones presupuestarias reconocidas en el mismo
perodo.
El clculo del resultado presupuestario debe tener en cuenta una serie
de ajustes, tendentes a eliminar las posibles distorsiones que puede
introducir el propio desarrollo de la actividad econmica de la Entidad
Local. En este sentido, destacan los ajustes siguientes:
Qu son los
derechos
pendientes de
cobro y las
obligaciones
pendientes de
pago?
Qu es el
resultado
presupuestario?
Cmo se
calcula el
resultado
presupuestario
del ejercicio?
Qu es el
resultado
presupuestario
ajustado?
Derechos Reconocidos Netos del Ejercicio
Obligaciones Reconocidas Netas del Ejercicio
= Resultado Presupuestario del Ejercicio
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143
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
En funcin de las desviaciones de financiacin que se produzcan en
los gastos con financiacin afectada, que pueden ser positivas
(minoran el resultado), o negativas (incrementan el resultado).
En funcin de las obligaciones financiadas, en su caso, con
remanente de tesorera.
La normativa local establece que el conjunto de recursos de la Entidad
Local y de sus Organismos Autnomos y sociedades mercantiles se
destinar a satisfacer el conjunto de sus obligaciones, salvo en el caso
de ingresos especficos afectados a fines determinados. De esta
forma, se define, por un lado, el principio general de no afectacin de
ingresos y se reconoce, al mismo tiempo, la posibilidad de dirigir
determinados ingresos a la realizacin de gastos especficos.
Entre los ingresos afectados destacan aqullos procedentes de la
venta de patrimonio o de operaciones de crdito a largo plazo, que
han de destinarse a la realizacin de inversiones, las subvenciones
finalistas recibidas que han de aplicarse a los fines especficos para los
que se otorgaron, y las contribuciones especiales que deben
destinarse a sufragar las obras por las que se exigieron.
La existencia de los ingresos afectados implica, a su vez, que las
operaciones que financian son gastos con financiacin afectada. Estas
operaciones pueden, a su vez, influir en un nico presupuesto, o
impactar a lo largo de varios ejercicios, vinculando a los presupuestos
correspondientes, con lo que, adems de ser gastos con financiacin
afectada, son gastos de carcter plurianual.
En la ejecucin prctica de los gastos plurianuales que cuentan con
financiacin afectada no se garantiza la sincronizacin entre la
recepcin del ingreso afectado y la realizacin de los gastos
correspondientes, producindose desviaciones de financiacin que
han de tenerse en cuenta en la cuantificacin ajustada del
resultado presupuestario y, todo ello, para evitar una interpretacin
errnea del verdadero resultado anal de la Entidad Local.
A este respecto, pueden producirse dos tipos de situaciones:
Por un lado, un adelanto en la financiacin afectada recibida
respecto a la liquidacin de las obligaciones afectadas, dando lugar
a desviaciones positivas de financiacin.
Por otro lado, desviaciones de financiacin negativas, que se
caracterizan por ser situaciones en las que an contando con
financiacin afectada, se liquidan las obligaciones sin la recepcin
previa de los ingresos afectados, teniendo las Entidades Locales que
Qu son los
ingresos
afectados?
Qu son los
gastos con
financiacin
afectada?
Qu son las
desviaciones de
financiacin?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
144
adelantar los recursos precisos hasta la recepcin de dicha
financiacin.
Las desviaciones positivas de financiacin, al poner de manifiesto la
existencia de un volumen de recursos afectados superior al que
correspondera a los niveles de ejecucin de los gastos afectados, se
han de minorar al resultado presupuestario, puesto que estaran
sobrefinanciando el resultado del ejercicio, al tratarse de recursos que
han de financiar gastos que se producirn en ejercicios siguientes.
Cuando el resultado presupuestario cuenta, en la vertiente de los
gastos, con una serie de operaciones que no llevan aparejado el
registro de la financiacin afectada correspondiente, se realizar un
ajuste incrementndolo en un importe igual al de las desviaciones de
financiacin negativas.
Es probable que a lo largo de la ejecucin de los presupuestos de un
ao se acometan obligaciones que no son financiadas con los
ingresos presupuestarios propios del ejercicio, sino con remanente de
tesorera positivo del ejercicio anterior. sta es una fuente de recursos
que permite financiar modificaciones de crdito en el presupuesto del
ejercicio corriente. Una de las caractersticas de esta magnitud es que
en ningn caso podr formar parte de las previsiones iniciales de
ingreso, ni podr dar lugar a reconocimiento de derechos
presupuestarios.
Esta situacin conduce a que, en el estado de la liquidacin del
Presupuesto, se incluyan la totalidad de obligaciones reconocidas,
independientemente de si los recursos que las financian proceden de
los derechos reconocidos del ejercicio o bien del remanente de
tesorera, frente a un estado de ingresos que recoge nicamente los
ingresos presupuestarios del ejercicio y, en ningn caso, el remanente
de tesorera del ejercicio anterior utilizado como fuente de
financiacin de un mayor volumen de recursos del ejercicio. Ello
implica, en la prctica, una infravaloracin del resultado
presupuestario, pues tal y como est calculado contiene el total de
obligaciones y slo una parte de su financiacin (los ingresos
liquidados en el ejercicio), de forma que el ajuste a introducir, en este
sentido, ser el de incrementar el resultado presupuestario en el
mismo el importe en que se hayan financiado las obligaciones
reconocidas con remanente de tesorera.
Los remanentes de crdito, otra de las magnitudes que se ponen de
manifiesto con la liquidacin del presupuesto, son los saldos
definitivos de crditos no afectados al cumplimiento de obligaciones
Cules son los
ajustes que
ocasionan las
desviaciones de
financiacin en
el resultado
presupuestario?
En qu
consiste el
ajuste
presupuestario
por
obligaciones
financiadas con
remanente de
tesorera?
Qu son los
remanentes de
crdito?
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145
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
reconocidas, es decir, aquella parte de los crditos que no ha sido
efectivamente gastada.
Los remanentes de crdito pueden encontrarse en las situaciones
siguientes:
Saldo de disposiciones: la parte de gasto que se ha comprometido
sin pasar a obligacin reconocida.
Saldo de autorizaciones: los crditos autorizados que no han
llegado a la fase de compromiso o disposicin.
Saldo de crditos: corresponden a crdito disponible, crdito no
disponible, o crdito retenido pendiente de utilizacin.
Los remanentes de crdito quedarn anulados al cierre de cada
ejercicio, de forma que no se podrn incorporar al Presupuesto del
ejercicio siguiente. No obstante, la normativa presupuestaria local
tambin regula una serie de excepciones al respecto, contemplando
los casos en los que los remanentes podrn incorporarse al
presupuesto del ejercicio siguiente
3
.
El remanente de tesorera se calcula con la liquidacin del
presupuesto. Est formado por los derechos y las obligaciones
pendientes de cobro y pago, respectivamente, en el ltimo da del
ejercicio, y por los fondos lquidos.
Qu es el
remanente de
tesorera?
Derechos reconocidos netos del ejercicio
Obligaciones reconocidas netas del ejercicio
= Resultado presupuestario del ejercicio
Desviaciones positivas de financiacin
+ Desviaciones negativas de financiacin
+ Obligaciones reconocidas financiadas con remanente de tesorera
= Resultado presupuestario ajustado del ejercicio
3
Ver modificaciones presupuestarias.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
146
Los fondos lquidos en la Tesorera Local estn compuestos por los
saldos disponibles en cajas de efectivo y en cuentas bancarias.
El remanente de tesorera, tal y como est configurado, y al enfrentar
los fondos lquidos y los derechos pendientes corregidos con una
provisin de dudoso cobro acertada, con las obligaciones pendientes
de pago, puede entenderse como una magnitud financiera que
representa el excedente de liquidez a corto plazo de la Entidad.
Si el remanente de tesorera es positivo constituye un recurso para
financiar un mayor volumen de gastos en el ejercicio siguiente, en
concreto a travs de las modificaciones de crdito siguientes: crditos
extraordinarios, suplementos de crdito e incorporacin de
remanentes. Adems, en ningn caso el remanente de tesorera
podr formar parte de las previsiones iniciales de ingresos, ni dar
lugar al reconocimiento de derechos.
La cuantificacin del remanente debe realizarse teniendo en cuenta
los posibles ingresos afectados y minorando, los derechos pendientes
de cobro que se consideren de difcil o imposible recaudacin.
La consideracin de los ingresos afectados se incorpora al cmputo
del remanente de tesorera a travs del control y clculo de las
desviaciones de financiacin positivas acumuladas al cierre del
ejercicio, que configuran el remanente para gastos con financiacin
afectada. Esta magnitud constituye el stock de excedentes de
financiacin generados hasta el cierre del ejercicio, que servir para la
financiacin de operaciones especficas de ejercicios siguientes.
Por su parte, la correccin del remanente de tesorera a travs de una
dotacin adecuada y realista de derechos que se consideren de difcil
cuantificacin, se convierte en una necesidad de primer orden, puesto
que el remanente, si es positivo, es una fuente de financiacin de
modificaciones de crdito del ejercicio siguiente, de forma que si la
cuantificacin del mismo no refleja adecuadamente las
disponibilidades financieras de la entidad, sino que se encuentra
Qu
representa el
remanente de
tesorera?
Qu es el
remanente de
tesorera
afectado?
Por qu es
importante una
dotacin
acertada de
saldos de
dudoso cobro?
+ Fondos lquidos a fin de ejercicio
+ Derechos pendientes de cobro a fin de ejercicio
Obligaciones pendientes de pago a fin de ejercicio
= Remanente de Tesorera Total
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147
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
sobrevalorado, puede conducir en el corto plazo a una espiral
generadora de dficit. Todo ello porque se estara indirectamente
respaldando la adquisicin de un mayor volumen de gasto carente de
un respaldo financiero real y previo.
La fijacin de los saldos de dudoso cobro que en ningn caso implica
la baja o anulacin de los derechos, sino que simplemente se trata de
un ajuste de valoracin, puede realizarse bien de forma individual,
bien a travs de un porcentaje sobre el total de los derechos
pendientes de cobro. Asimismo, se deber tener en cuenta la
antigedad de las deudas, su importe, la naturaleza de los derechos
pendientes de cobro, la eficacia recaudatoria de los mismos en
perodo voluntario y en va ejecutiva, y todos aquellos criterios que
considere el Pleno de la Entidad.
Si el remanente de tesorera es negativo, implica que la Entidad
acumula un dficit o desequilibrio por su importe, debiendo adoptar
una serie de medidas para su correccin o absorcin. En este sentido,
el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales
establece las actuaciones siguientes:
Cmo se
calcula la
provisin de
dudoso cobro?
Qu ha de
hacerse ante
una situacin
de remanente
de tesorera
negativo?
ACTUACIONES PREVISTAS
1. Reduccin de gastos
del nuevo presupuesto...
...por el importe equivalente al dficit. Esta reduccin ha de ser aprobada por el
Pleno de la Corporacin (o el rgano competente en los Organismos Autnomos)
en la primera sesin que se celebre. Slo podr revocarse por acuerdo de Pleno,
a propuesta del Presidente y previo informe del Interventor, cuando se prevea que
el desarrollo del Presupuesto en curso y la situacin de la tesorera local pueden
derivar en la generacin de supervit que permitan enjugar el dficit acumulado.
2. Si la reduccin de gastos
no resultase posible, ...
3. En ltima instancia, si no se pudiesen adoptar ninguna de las medidas anteriores la Entidad deber
aprobar el Presupuesto del ejercicio siguiente con un supervit inicial de cuanta no inferior al citado dficit
... se podr formalizar una operacin de crdito para sufragar el dficit, si bien, es-
ta nueva operacin de endeudamiento est sometida a una serie de limitaciones:
Que su importe no supere el 5% de los ingresos corrientes del Presupuesto
de la Entidad.
Que la carga financiera total de la Entidad, incluida la derivada de las ope-
raciones concertadas no supere el 25% de los ingresos corrientes del presu-
puesto.
Que la nueva operacin quede cancelada antes de que se renueve la Corporacin
que las haya concertado.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
148
1.7. Rendicin de cuentas y obligaciones de facilitar
informacin a otros rganos
Adems de las actuaciones reflejadas en el Presupuesto, la Entidad
Local desarrolla operaciones de naturaleza econmica que no se
muestran en l y que, sin embargo, deben quedar registradas.
En este contexto, el Texto Refundido de la Ley Reguladora de
Haciendas Locales viene a ratificar la necesidad de un sistema de
informacin ms amplio que el Presupuesto y en su artculo 200
establece la obligacin, para las Entidades Locales y sus Organismos
Autnomos, de llevar cuentas conforme a las normas de contabilidad
pblica.
Atendiendo al objetivo que se pretende obtener con la informacin
contable, se pueden agrupar los fines que persigue la Contabilidad
Pblica Local en:
Fines de gestin: mostrar la imagen fiel del patrimonio de la
Entidad, de forma que los gestores puedan obtener el conocimiento
adecuado de la realidad econmico-financiera en la que se
desenvuelven necesario para la toma de decisiones, tanto en el
orden poltico como en el de gestin.
Fines de control: facilitando la rendicin de todo tipo de cuentas a
los rganos de control externo, y sirviendo de instrumento para la
ejecucin del control interno (en sus tres dimensiones: de legalidad,
financiero y de eficacia).
Fines de anlisis y divulgacin: facilitando la informacin necesaria
para la confeccin de estadsticas econmico-financieras, los datos
precisos para la elaboracin de las cuentas econmicas del sector
pblico y las nacionales de Espaa.
La Contabilidad Pblica se llevar en libros, registros y cuentas de
acuerdo con la normativa vigente, que consignarn la totalidad de los
actos y operaciones realizadas por los Entes Locales con repercusin
patrimonial, econmica o financiera.
Los procedimientos tcnicos para la Contabilidad Pblica de las
Corporaciones Locales estn sometidos a las Instrucciones de
Contabilidad que regulan los modelos Normal, Simplificado y Bsico
(Orden EHA/4041/2004, de 23 de noviembre, por la que se aprueba
la Instruccin del Modelo Normal de Contabilidad Local; Orden
EHA/4042/2004, de 23 de noviembre, por la que se aprueba la
Dnde se
recoge la
informacin
econmico-
financiera de
un Ente Local?
Cules son los
fines de la
Contabilidad
Pblica?
Cmo se
formaliza la
informacin
contable?
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149
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
Instruccin del Modelo Simplificado de Contabilidad Local y; Orden
EHA/4040/2004, de 23 de noviembre, por la que se aprueba la
Instruccin del Modelo Bsico de Contabilidad Local).
El modelo normal se aplica en los siguientes casos:
Municipios con presupuesto superior a 3.000.000 euros.
Municipios con presupuesto entre 300.000 euros y 3.000.000 euros
con poblacin superior a 5.000 habitantes.
Dems Entidades Locales con presupuesto superior a 3.000.000 euros.
Organismos Autnomos dependientes de los anteriores.
El modelo simplificado, por su parte, tiene el siguiente mbito de
aplicacin:
Municipios con presupuesto inferior o igual a 300.000 euros.
Municipios con presupuesto entre 300.000 euros y 3.000.000 euros
con poblacin que no supere los 5.000 habitantes.
Dems Entidades Locales con presupuesto igual o inferior a
3.000.000 euros.
Organismos Autnomos dependientes de los anteriores.
Finalmente, el modelo bsico es opcional y podrn adoptarlo las
Entidades Locales con un presupuesto inferior o igual a 300.000
euros y de las que no dependan organismos autnomos o sociedades
mercantiles.
Por su parte, las Sociedades Mercantiles dependientes de la Entidad
Local estn obligadas al cumplimiento de las disposiciones del Cdigo
de Comercio y al sometimiento al Plan General de Contabilidad
vigente para las empresas.
Al trmino del ejercicio contable, que coincide con el ejercicio
presupuestario, las Entidades Locales habrn de formar la Cuenta
General, a fin de poner de manifiesto la gestin econmico-
patrimonial desarrollada en el mbito de la Entidad.
La Cuenta General, elaborada por la Intervencin del Ente local,
integrada por las cuentas de la propia Entidad, de sus Organismos
Autnomos y de las Sociedades Mercantiles de capital ntegramente
propiedad de la misma.
Qu
informacin
hay qu rendir?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
150
La cuenta de la propia Entidad Local y de sus Organismos Autnomos
est formada por los estados que reflejan la situacin econmico-
financiera y patrimonial, los resultados econmico-patrimoniales y la
ejecucin y liquidacin de los presupuestos.
La estructura exacta de las cuentas se encuentra recogida en las
correspondientes Instrucciones de Contabilidad.
Las cuentas de las Sociedades Mercantiles que integran la Cuenta
General de la Entidad Local, se elaborarn conforme al Plan General
de Contabilidad en vigor y constar de los estados propios de la
contabilidad financiera.
Los estados de cuentas elaborados conforme a las disposiciones de la
Instruccin de Contabilidad Local debern ser rendidos y aprobados
por el presidente de la Corporacin antes del 15 de mayo del ejercicio
inmediato siguiente al que hacen referencia. Por su parte, los
Organismos Autnomos y Sociedades Mercantiles dependientes,
debern remitir sus cuentas debidamente elaboradas a la Corporacin
Local dentro del mismo plazo.
Una vez formada la Cuenta General por la Intervencin de la Entidad
Local, se someter antes del da 1 de junio a informe de la Comisin
Especial de Cuentas de la Entidad Local.
La Comisin Especial de Cuentas estar integrada por miembros de
los distintos grupos polticos de la Corporacin.
La Cuenta General, con el informe de la Comisin, ser expuesta al
pblico por un plazo de quince das. Durante esos das y ocho ms,
los interesados podrn presentar reclamaciones, reparos y
observaciones. La Comisin, una vez examinadas stas, emitir un
nuevo informe.
El sometimiento a la Contabilidad Pblica lleva implcita la obligacin
de la rendicin de cuentas, al trmino del ejercicio presupuestario, al
Tribunal de Cuentas sin perjuicio de las competencias asumidas por
los rganos de control externo autonmicos.
La Cuenta General, acompaada de los informes de la Comisin y de
las reclamaciones y reparos formulados, se llevar al Pleno de la
Qu estados
forman las
cuentas de la
Entidad Local
y de sus
Organismos
Autnomos?
Qu cuentas
presentan las
Sociedades
Mercantiles
ntegramente
propiedad de
las Entidades
Locales?
Qu plazo
hay para la
elaboracin
de la Cuenta
General?
A quin deben
rendir cuentas
las Entidades
Locales?
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151
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
Corporacin, para que, en todo caso pueda ser aprobada antes del
da 1 de octubre, para su posterior remisin al Tribunal de Cuentas.
Existe la obligacin de rendir, al Pleno de la Corporacin, informacin
adicional a la Cuenta General. El Texto Refundido de la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales establece la obligacin de
remitir, por medio de su Presidencia y en los plazos establecidos por el
propio Pleno, informacin relativa a:
Ejecucin del presupuesto de ingresos.
Ejecucin del presupuesto de gastos.
Movimientos y situacin de la Tesorera, poniendo de manifiesto los
cobros y los pagos ocurridos durante el periodo a que se refiera la
informacin.
Los Entes locales debern remitir la informacin necesaria al
Ministerio de Hacienda y, en su caso, a la Comunidad Autnoma, a
fin de dar cumplimiento a uno de los fines de la Contabilidad Pblica
Local enumerados en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales, como es la elaboracin de las estadsticas
econmico-financieras. Igualmente, debern remitir a los rganos
centrales competentes toda la informacin necesaria para la
confeccin de las cuentas econmicas del Sector Pblico y de las
Cuentas Nacionales de Espaa.
Hay obligacin
de presentar
informacin
peridica al
Pleno?
Existe la
obligacin de
rendir cuantas
a otras
administracio-
nes pblicas?
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153
2.1.El marco legal del endeudamiento
El Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, en
adelante, TRLHL, aprobado por el Real Decreto Ley 2/2004 de 5 de
marzo, regula en el Captulo VII (Operaciones Crdito) del Ttulo I, la
apelacin al endeudamiento como fuente de financiacin de las
Entidades Locales.
As, en el artculo 48 de TRLHL se establece que las Entidades Locales, sus
Organismos Autnomos y los Entes y Sociedades Mercantiles dependientes
podrn concertar operaciones de crdito en todas sus modalidades, tanto
a corto como a largo plazo, as como operaciones financieras de cobertura
y gestin de riesgos del tipo de inters y del tipo de cambio.
Las Entidades Locales, sus Organismos Autnomos y Entes y
Sociedades Mercantiles nicamente podrn concertar operaciones de
crdito pblico y privado a largo plazo en cualquiera de sus formas
para la financiacin de sus inversiones, as como para la sustitucin
total o parcial de las operaciones preexistentes (pago de la
amortizacin pendiente durante el ejercicio)
Por otra parte, la apelacin al endeudamiento a corto plazo
nicamente permite su establecimiento para cubrir operaciones
transitorias de tesorera.
Los crditos podrn instrumentarse mediante:
Se pueden
endeudar las
Entidades
Locales?
2. LA GESTIN FINANCIERA
Y DE TESORERIA
a) Emisin pblica de deuda
1
.
b) Contratacin de prstamos o crditos.
c) Cualquier otra apelacin al crdito pblico o privado.
d) Conversin y sustitucin total o parcial de operaciones preexistentes.
1
Desde la ltima reforma de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales los bonos
emitidos por Corporaciones Locales son considerados Deuda Pblica.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
154
LMITES AL ENDEUDAMIENTO
El montante total de operaciones a corto plazo no puede superar el
30% de los ingresos liquidados por operaciones corrientes en el
ejercicio anterior, salvo que la operacin haya de realizarse en el
primer semestre del ao sin que se haya producido la liquidacin del
presupuesto de tal ejercicio, en cuyo caso se tomar en consideracin
la liquidacin del ejercicio anterior a este ltimo.
Lmites externos a la discrecionalidad de los Entes Locales sobre sus
decisiones de endeudamiento:
No se podrn concertar nuevas operaciones de crdito a largo plazo,
incluyendo las operaciones que modifiquen las condiciones
contractuales o aadan garantas adicionales con o sin intermediacin
de terceros, ni conceder avales ni sustituir operaciones de crdito
concertadas con anterioridad por parte de las Entidades Locales, sus
Organismos Autnomos y los Entes y Sociedades Mercantiles
dependientes no orientados al mercado sin previa autorizacin de los
rganos competentes del Ministerio de Hacienda o de la Comunidad
Autnoma a que la Entidad Local pertenezca que tenga atribuida en
su Estatuto competencia en la materia, en los siguientes casos:
1. Cuando el ahorro neto sea negativo:
Se entiende por ahorro neto de las Entidades Locales y sus
Organismos Autnomos de carcter administrativo la diferencia entre
los derechos liquidados por los captulos uno a cinco del estado del
estado de ingresos, ambos inclusive, y las obligaciones reconocidas
por los captulos uno, dos y cuatro del estado de gastos, minorada en
el importe de una anualidad terica de amortizacin de la operacin
proyectada y de cada uno de los prstamos y emprstitos propios y
avalados a terceros pendientes de reembolso.
Existen lmites
para contratar
operaciones de
crdito a corto
plazo?
Existen lmites
para contratar
operaciones de
crdito a largo
plazo?
CONDICIN DE EQUILIBRIO
GENERACIN
DE
AHORRO
NETO
POSITIVO
Ingresos corrientes Gastos corrientes Ahorro bruto
Ahorro bruto Amortizacin deuda Ahorro neto
financiera L/P
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155
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
Cuando el ahorro neto sea de signo negativo, el Pleno de la
respectiva Corporacin deber aprobar un plan de saneamiento
financiero a realizar en un plazo no superior a tres aos, en el que se
adopten medidas de gestin, tributarias, financieras y presupuestarias
que permitan, como mnimo, ajustar a cero el ahorro neto negativo
de la Entidad, Organismo Autnomo o Sociedad Mercantil. Dicho
plan deber ser presentado conjuntamente con la solicitud de
autorizacin de la operacin de crdito correspondiente.
2. Cuando el volumen del capital vivo de las operaciones de crdito
vigentes a corto y a largo plazo exceda del 110% de los ingresos
corrientes liquidados o devengados en el ejercicio inmediatamente
anterior:
El clculo del porcentaje regulado se realizar considerando las
operaciones de crditos vigentes, tanto a corto como a largo plazo,
valoradas con los mismos criterios utilizados para su inclusin en el
balance. El riesgo derivado de los avales se computar aplicando el
mismo criterio anterior a la operacin avalada.
Por otra parte, las Entidades Locales de ms de 200.000 habitantes
podrn optar por sustituir las autorizaciones antes comentadas por la
presentacin de un Escenario de Consolidacin Presupuestaria a tres
aos con objetivos de dficit y deuda. Dichos escenarios sern
aprobados por el rgano con tutela financiera sobre ellos, previo
informe del Ministerio de Hacienda.
En las situaciones en las que las Administraciones Locales necesiten de
autorizacin para la concertacin de una operacin financiera, ser el
cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria (descrito en
el punto tres) el que se tendr en cuenta, con carcter preferente, por
parte del rgano autorizante.
Operaciones de endeudamiento sujetas a autorizacin por su
propia naturaleza:
En todo caso precisarn de la autorizacin del Ministerio de Hacienda
las operaciones de crdito a corto y largo plazo, la concesin de
avales y las dems operaciones que modifiquen las condiciones
contractuales o aadan garantas adicionales, en los siguientes casos
(Artculo 53.5 de la TRLHL):
Para realizar operaciones, tanto de corto como de largo plazo, que
se formalicen en el extranjero o con entidades financieras no
residentes en Espaa, cualquiera que sea la divisa utilizada.
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156
Para la realizacin de emisiones de bonos o cualquier otra apelacin
al crdito pblico. En las emisiones domsticas es necesaria tambin
la autorizacin la Comisin Nacional del Mercado de Valores.
Requisitos para la contratacin de operaciones:
La existencia de presupuesto aprobado para el ejercicio en curso es
un requisito que condiciona la posibilidad de contratar operaciones
de endeudamiento (artculo 51 LRHL).
La concertacin de cualquiera de las modalidades de crdito requerir
que la Entidad correspondiente disponga del presupuesto aprobado
para el ejercicio en curso, extremo que deber ser justificado en el
momento de suscribir el correspondiente contrato, pliza o
documento mercantil en el que se soporte la operacin, ante la
entidad financiera correspondiente.
Excepcionalmente, cuando se produzca la situacin de prrroga del
presupuesto, se podrn concertar operaciones de crdito tanto a
corto como a largo plazo, siempre y cuando cumpla los lmites fijados
por la ley descritos con anterioridad.
1. Requisitos internos para la contratacin de operaciones financieras:
Requisitos internos para la contratacin de operaciones financieras: La
TRLHL en su artculo 50, apartado 5, dice que el pago de las
obligaciones derivadas de las operaciones de crdito podr ser
garantizado. Asimismo, en este artculo, se regulan los derechos y
bienes susceptibles de ser aportados en garanta en la contratacin de
operaciones de endeudamiento (punto que se desarrolla con
posterioridad en el apartado de garantas crediticias y avales).
Qu requisitos
son necesarios
para contratar
operaciones de
crdito?
Pueden las
Entidades
Locales aportar
garantas
crediticias?
Informe de intervencin que analice la capacidad de pago de la Entidad
Local para hacer frente en el tiempo a las obligaciones que de aquellas
se deriven para la misma.
Para la deuda a largo plazo: aprobacin por el Pleno, excepto en
aquellos casos en los que la deuda a contratar no supere el 10% de los
recursos corrientes liquidados en el ejercicio anterior, en los que bastar
la aprobacin del Presidente del Pleno.
Para la deuda a corto plazo: siempre que el importe acumulado de las
operaciones vivas en cada momento no supere el 15% de los recursos
corrientes liquidados en el ejercicio anterior, bastar la aprobacin por
parte del Presidente. Una vez superados dichos lmites, la aprobacin
corresponder al Pleno de la Corporacin Local.
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157
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
2.2. Las funciones del tesorero
La Tesorera es el rgano o conjunto de rganos que tienen a su cargo
la realizacin de servicios de tesorera de la Entidad Local o del
Organismo Autnomo que se trate. Se encuentra regulada por el
TRLHL y por la Ley General Presupuestaria.
El TRLHL, en su artculo 194, determina que la Tesorera de las
Entidades Locales estar constituida por todos los recursos
financieros, sean dinero, valores o crditos, de la Entidad Local, tanto
por operaciones presupuestarias como extrapresupuestarias.
El artculo 196 del TRLHL describe las funciones de la tesorera de las
Entidades Locales:
a) Recaudar los derechos y pagar las obligaciones.
b) Servir el principio de unidad de caja, mediante la centralizacin de
todos los fondos y valores generados por operaciones
presupuestarias y extrapresupuestarias.
c) Distribuir en el tiempo las disposiciones dinerarias para la puntual
satisfaccin de las obligaciones.
d) Responder de los avales contrados.
e) Realizar las dems que se deriven o relacionen con las
anteriormente enumeradas.
Asimismo, todas estas funciones se ejercern, en su caso, por la unidad
central de tesorera, a que hace referencia el artculo 186 del TRLHL.
Quiz una de las funciones ms importantes y ms representativas de
los tesoreros sea la de recaudacin de derechos de pago de
obligaciones, por ello vamos a ver ms detenidamente esta funcin.
RECAUDACIN DE DERECHOS Y PAGOS DE OBLIGACIONES
Es sta la funcin que, entre todas las enumeradas, tiene ms
abundantes y frecuentes manifestaciones materiales, pues el cobro de
los derechos y el pago de las obligaciones constituyen el quehacer
diario de aquella parte de la tesorera que puede identificarse con lo
que es propio del cajero de cualquier, empresa pblica o privada, si
bien en las pblicas existe la importantsima matizacin de que, en lo
referente a los ingresos de derecho pblico, que se dispone de las
prerrogativas inherentes a la potestad de ejecucin forzosa.
Dentro de esta funcin, cabe incluir dos aspectos claramente
diferenciados:
En qu
consiste la
recaudacin de
derechos y el
pago de
obligaciones?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
158
El manejo y custodia de fondos, valores y efectos de la Entidad
Local, de conformidad con lo establecido por las disposiciones
legales vigentes, que a su vez comprende:
1. La realizacin de los cobros y pagos de los fondos y valores de la
entidad.
2. La organizacin de la custodia de fondos y valores de conformidad
con las directrices marcadas por la Presidencia.
3. Ejecutar, conforme a las directrices marcadas por la Corporacin,
las consignaciones en bancos y establecimientos anlogos,
autorizando junto con el ordenador de pagos y el interventor los
cheques y dems rdenes de pago se giren contra las cuentas
abiertas en dicho establecimientos.
4. La formacin de planes y programas de tesorera, distribuyendo en
el tiempo las disposiciones dinerarias de la entidad para la puntual
satisfaccin de sus obligaciones.
La jefatura de los servicios de recaudacin, que a su vez comprende:
1. El impulso y direccin de los procedimientos recaudatorios,
proponiendo las medidas necesarias para que el cobro se realice
dentro de los plazos sealados.
2. La autorizacin de los pliegos de cargo de valores que se entreguen
a los recaudadores y agentes ejecutivos.
3. Dictar las providencias de apremio en los expedientes administrativos
de este carcter y autorizar la subasta de los bienes embargados.
4. La tramitacin de los expedientes de responsabilidad por perjuicio
de valores.
Adems de estas funciones, tambin forman parte de la funcin de
recaudacin de derechos y pago de obligaciones algunos requisitos
previos o consecuencias de tales pagos o cobros que necesitan
tcnicas especiales. Entre ellas podemos sealar:
En materia de ingresos, las referidas a facilitar o ejecutar la va de
apremio previstas en el reglamento general de de recaudacin
(embargo de bienes de los deudores, subastas, etc.)
En materia de pagos, los relacionados con el servicio de la deuda de
la entidad, o las establecidas por razones de tipo tributario estatal
(retenciones de IRPF) o de tipo puramente instrumental (libro de
registro de poderes y autorizaciones, etc.).
Aparte, naturalmente, de las funciones de naturaleza contable
necesarias para la correcta realizacin de las operaciones
encomendadas.
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159
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
La responsabilidad administrativa de las funciones contables propias
de la Tesorera corresponder a funcionarios con habilitacin de
carcter nacional, en los supuestos en que est reservada a los
mismos la responsabilidad del conjunto de la funcin de tesorera.
Por ltimo, conviene recordar que, en determinadas Corporaciones
Locales, las funciones derivadas de la recaudacin de derechos y
pagos de obligaciones se encuentran desvinculadas de las relativas a
la gestin financiera de la tesorera. De hecho, ocurre en ocasiones,
que las funciones de gestin financiera no se encuentran ubicadas en
la tesorera de la Corporacin, sino que son llevadas a cabo por una
unidad independiente (unidad central de tesorera, departamento de
planificacin financiera, etc.)
2.3. La gestin financiera
El objetivo de la gestin de una cartera de deuda ha de ser el de
minimizar el binomio riesgo-coste, para lo cual existen bsicamente
las siguientes vas: la actuacin sobre la curva de tipos de inters, la
vigilancia de los diferenciales crediticios y la gestin del riesgo de
mercado.
Una poltica de deuda se puede definir como el conjunto de criterios y
objetivos que van a regir la gestin del endeudamiento a lo largo de
un horizonte temporal determinado. En un mercado cada vez ms
desarrollado y competitivo donde la oferta de instrumentos, plazos y
tipos de inters es cada vez mayor, la gestin del endeudamiento se
vuelve ms compleja, pero a su vez el gestor cuenta con ms medios
para optimizarla y, en definitiva, para conseguir una gestin ms
eficiente y, por lo tanto, abaratar los costes financieros.
Los gestores del endeudamiento pblico deben tomar sus propias
decisiones en cuanto a instrumentos, plazos, tipos de inters -fijos,
variables, mixtos-, divisas y todos aquellos elementos que definen una
cartera de endeudamiento, guiados por las directrices implantadas a
priori en la poltica de deuda, y a partir de esas decisiones, acudir a las
entidades financieras o directamente al mercado para obtener, en las
mejores condiciones posibles, la financiacin necesaria.
En cuanto a la financiacin de los gastos corrientes de una
Corporacin Local, sta se realiza con ingresos corrientes no
financieros. Sin embargo, pueden existir necesidades transitorias de
tesorera derivadas de los calendarios fiscales, de retrasos en
transferencias, etc. que acarreen la necesidad de formalizar
operaciones de tesorera con el objeto de cubrir dichos desequilibrios.
Qu es la
gestin de
la Tesorera?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
160
Eso s, los flujos de cobro y de pago deben ordenarse y programarse
(con previsiones) en un Plan de Tesorera.
De cualquier manera, los desfases de tesorera quedan reflejados en el
contexto del remanente de tesorera, que no puede ser negativo al
final del ejercicio. El remanente, tal y como se explica en apartados
anteriores, es el neto de los saldos vivos circulantes de las ejecuciones
presupuestarias: en el activo, el saldo de tesorera y los derechos
pendientes de cobro por operaciones presupuestarias y no
presupuestarias, y en el pasivo, las obligaciones pendientes de pago
presupuestarias y no presupuestarias (entre las que se encuentra la
deuda de tesorera, normalmente formalizada en plizas de crdito
con entidades bancarias).
Las Entidades Locales, en contraste con las restricciones sealadas
para el endeudamiento a medio y largo plazo, encuentran en la
regulacin un marco flexible para la concertacin de las operaciones
llamadas de tesorera, por un plazo no inferior a un ao.
La gestin del endeudamiento ha de entenderse de forma global. No
se trata de analizar por separado una operacin crediticia, en cuanto
a plazo, tipo de inters o divisa, sino de ver el impacto de cualquier
nueva operacin en el conjunto de la cartera de deuda. Algunos de
los aspectos relevantes y a tener en cuenta son los siguientes:
La gestin implica no slo la toma de decisin en cuanto a la
materializacin de las necesidades de financiacin en un momento
determinado, sino el seguimiento de la cartera en tanto en cuanto sta
tendr que adaptarse en funcin de la evolucin de las condiciones de
mercado, de tal forma que el coste de financiacin sea el mnimo en
cada momento. Esto implica una especial atencin a los tipos de inters,
al riesgo de mercado, al que est expuesta la cartera en cada momento.
Asimismo, resulta imprescindible que cada nueva operacin que vaya
a ser contratada se realice dentro del marco fijado por la poltica de
En qu
consiste la
gestin
financiera?
La definicin del porcentaje de la deuda que conviene materializar en
los distintos instrumentos financieros que ofrece el mercado en
prstamos o en valores.
Qu porcentaje de la cartera de deuda se desea tener a tipo de inters
variable y a tipo fijo.
Qu porcentaje se desea en una divisa distinta al euro.
El nivel de vida media objetivo de la cartera de endeudamiento.
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161
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
deuda definida y siempre teniendo en cuenta y valorando, los efectos
sobre indicadores, tales como la vida media, la duracin o el equilibrio
entre los porcentajes tipo fijo y variable de la cartera.
La decisin sobre el porcentaje de la cartera a materializar en tipo fijo y
en variable debe inspirarse en las expectativas del gestor sobre la
evolucin futura de los tipos de inters. Partiendo de una cartera
donde el 50% est materializada a tipo fijo, si el gestor tiene una
opinin fundamentada de que los tipos de inters van a subir ms que
lo que descuenta o espera el mercado (la curva de tipos de inters lleva
implcitas unas expectativas sobre tipos futuros, es decir tipos
implcitos), ste deber elevar el porcentaje de tipo fijo de su cartera. Si
la opinin de que los tipos de inters descendern por debajo de lo
que espera el mercado, la decisin ser la contraria, es decir, elevar el
porcentaje de variable. En el caso de que la opinin del gestor sobre la
evolucin futura de los tipos de inters coincidiese con la del mercado,
el porcentaje del tipo fijo o variable resultar indiferente en el sentido
de que no ser posible sacar partido de la diferencia de expectativas.
En cualquier caso, es importante recordar que, en el caso de la gestin
pblica, donde la prudencia debe inspirar todas las decisiones, resulta
igualmente arriesgado, mantener el 100% de la cartera en una sola
opcin de tipo de inters, ya sea fijo o variable.
La eleccin del plazo debe basarse en dos elementos. Por un lado, uno
ms estratgico, que es la eleccin de la vida media de la deuda. En
este caso, es recomendable que sta se aproxime al plazo de
maduracin de las inversiones a las que la deuda financia (teora de la
solidaridad intergeneracional). Por otro lado, y desde un punto de vista
ms micro, la eleccin de plazo tiene que ver, primero, con el calendario
de amortizaciones de la deuda ya formalizada, evitando no acumular o
concentrar amortizaciones excesivas en determinados momentos.
En segundo lugar, se deber de tener en cuenta la pendiente de la
curva de tipos de inters. De la observacin de los diferenciales entre
plazos (3-5 aos, 5-10 aos, 10-30 aos) y su evolucin, se debe
inferir cual es el plazo que est relativamente ms barato y que, por lo
tanto, resulta ms atractivo para el endeudamiento.
EJEMPLO
El siguiente grfico muestra el perfil de vencimientos de una cartera
de endeudamiento de una Corporacin Local que mayoritariamente
est financiando escuelas. Se observa que la vida media de la cartera
es de 3,4 aos y que los vencimientos de la deuda se encuentran
repartidos los prximos siete aos.
Cmo decidir
el porcentaje
de tipo fijo de
la cartera?
Cmo elegir
el plazo ideal
del endeu-
damiento?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
162
Si la Corporacin Local se encuentra financiando mayoritariamente
polideportivos, habr que comparar la vida media de la cartera de
deuda con la vida til de los polideportivos. Lgicamente, el resultado
de la comparativa recomendar un alargamiento de la vida media de
la cartera, lo cual se conseguir a travs de la financiacin y
amortizacin en plazos largos. Una posibilidad ser la financiacin a
travs de un prstamo a 10 aos que amortice los tres ltimos aos.
Si el prstamo es de 105.000 euros, la vida media de la cartera se
situar en 5,1 aos y el perfil de vencimientos se repartira de la
siguiente manera:
CALENDARIO DE VENCIMIENTOS A 31 DE DICIEMBRE DE 2006
80
70
60
50
30
20
10
0
M
i
l
l
o
n
e
s

d
e

e
u
r
o
s
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Vida media: 3,4 aos
CALENDARIO DE VENCIMIENTOS A 31 DE DICIEMBRE DE 2006
80
70
60
50
30
20
10
0
M
i
l
l
o
n
e
s

d
e

e
u
r
o
s
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Vida media: 5,1 aos
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163
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
Dos son los instrumentos fundamentales con los que cuentan los
gestores para materializar su endeudamiento a largo plazo: prstamos
y valores. La gran mayora de las Corporaciones Locales han utilizado
los prstamos como instrumento de endeudamiento y tan slo alguna
Corporacin de gran tamao ha acudido directamente al mercado
para financiarse con emisiones de valores.
La eleccin entre prstamos o valores depende, por un lado, del
volumen de la deuda a formalizar, de los medios tcnicos y humanos
con los que se cuente y, por otro lado, de las condiciones financieras
ofrecidas por los mercados, en el caso de formalizar la deuda con
uno u otro instrumento.
As, el gestor debe analizar la demanda potencial en el caso de una
emisin as como los diferenciales en los que hubiesen incurrido
emisores de tamao y riesgo similar. La informacin disponible se
deber comparar con las ofertas de prstamos que podran obtenerse
de entidades financieras, de tal forma que pueda ser tomada la
decisin ms conveniente en trminos de coste financiero. Ms
adelanten se profundizar acerca de la emisin de bonos por parte de
Corporaciones Locales.
La emisin de valores se presenta como una oportunidad, para las
Corporaciones Locales de abaratar costes de financiacin e incluso de
gestin (dada la sencillez del proceso). La emisin de valores permite
diversificar las fuentes de financiacin al tiempo que se ampla la base
inversora, incrementando su presencia tanto en el mercado nacional
como en el extranjero. Por ltimo, la emisin de bonos permite que el
prestamista pueda prescindir de la financiacin otorgada en
cualquier momento vendiendo los bonoslo que es especialmente
apreciado, en el mercado, por los agentes financieros.
La obtencin de rating resulta recomendable, pero no imprescindible,
como tarjeta de presentacin ante el mercado cuando se plantea una
emisin por primera vez.
Como ya se ha comentado la gestin de la deuda ha de ser algo
dinmico, que permita modificar la estructura de la cartera siempre
que sea necesario por las condiciones de los mercados o incluso de la
propia Corporacin. Cada vez es ms necesario contar con acuerdos
o lneas con entidades financieras para la contratacin de forma gil
de instrumentos derivados (descritos en otro apartado ms adelante)
que sirvan de cobertura a la cartera.
Cmo se elige
el instrumento
en el que
materializar
el endeu-
damiento?
Cules son las
ventajas de
financiarse con
un bono frente
a un prstamo?
Qu
instrumentos o
mecanismos
son necesarios
para una slida
gestin de
deuda?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
164
Desde la entrada en vigor del euro como moneda nica del rea Euro
pocas son las divisas entre las que se puede elegir para materializar el
endeudamiento (excluyendo todas aquellas de pases emergentes). Un
cierto grado de diversificacin en la divisa de endeudamiento puede
resultar recomendable bajo determinadas circunstancias, pero ello implica
un seguimiento exhaustivo del tipo de cambio de la divisa elegida y, por
tanto, de la situacin econmico-financiera del pas al que pertenece, lo
que no siempre es factible en prestatarios de tamao pequeo y
mediano. En todo caso, para el endeudamiento en divisa, es siempre
necesaria la autorizacin previa del Ministerio de Economa y Hacienda.
2.4. Los mercados financieros
El mercado financiero es el lugar a travs del cual se negocian los
activos financieros y se determinan sus precios.
Las funciones de los mercados financieros son bsicamente las siguientes:
Los mercados financieros se pueden clasificar segn distintos criterios:
Las caractersticas de sus activos.
Por la fase de negociacin de los activos.
Por su grado de formalizacin.
Es conveniente
endeudarse en
divisas?
Poner en contacto a los participantes en el mismo (familias, empresas,
Administraciones Pblicas), bien directamente, bien a travs de
intermediarios especializados.
Servir de mecanismo para la fijacin de los precios de los activos.
Proporcionar liquidez a los activos intercambiados.
Reducir plazos y costes de intermediacin.
CALENDARIO DE VENCIMIENTOS A 31 DE DICIEMBRE DE 2006
Mercados monetarios
Por las caractersticas
de sus activos
Por la fase de negociacin
de los activos
Por su grado
de formalizacin
Mercados de capitales
Mercados primarios
Mercados secundarios
Mercados organizados
Mercados no organizados
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165
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
Existen dos mercados que, por su liquidez y variedad, de plazos son de
obligada referencia para cualquier gestor: el mercado de deuda del Estado,
y el mercado interbancario. En el primero se negocian letras, bonos y
obligaciones del Estado y a los precios a los que se negocian estos
instrumentos est implcita la curva de tipos de inters para ese riesgo,
denominado riesgo Tesoro. En el mercado interbancario se negocian
depsitos (hasta el plazo de 12 meses), fras, futuros y swaps de tipos de
inters (IRS), todos ellos instrumentos cuyo riego es el interbancario. De la
misma forma que para la deuda de Estado, en los precios de negociacin
de los activos del mercado interbancario est implcita una curva de tipos
de inters para ese riesgo, denominado riesgo interbancario.
Como es lgico, los tipos de inters de la deuda pblica estarn por
debajo de los tipos de inters de los instrumentos interbancarios, al
tener estos ltimos mayor riesgo para el inversor (a la deuda pblica,
emitida por el Tesoro, se le supone el riesgo mnimo).
La situacin de las curvas de tipo de inters en funcin de las dos
clases de riesgo descritas se muestran a continuacin:
4,00
3,50
3,00
2,50
2,00
1,50
P
o
r
c
e
n
t
a
j
e
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Plazo (meses)
Euribor
Rentab. Letras
5,50
5,00
4,50
4,00
3,50
3,00
P
o
r
c
e
n
t
a
j
e
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Plazo (aos)
IRS
Deuda
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
166
2.4.1. Los tipos de inters de referencia
El Euribor (European Interbank Offered Rate) es el tipo de inters de
oferta, de naturaleza interbancaria y de fijacin diaria, concebido por
la Federacin Bancaria Europea y calculado y publicado diariamente
por la agencia Bridge Telerate. El Euribor se calcula diariamente a
distintos plazos desde una semana a doce meses a travs de una
media de los tipos de inters a los que un conjunto de entidades
financieras de primera calidad crediticia estn dispuestas a prestar sus
fondos a entidades financieras de su mismo riesgo.
El Euribor es resultado, no solamente de las decisiones de poltica
monetaria llevadas a cabo por el Banco Central Europeo, sino
tambin de las expectativas de los agentes acerca de la misma, lo que
determina una constante fluctuacin de este ndice. En el siguiente
grfico se aprecia la evolucin del Euribor a los plazos de 3 y 12
meses desde enero de 2002 hasta abril de 2003.
De forma genrica, las siglas de Mibor corresponden al tipo de inters
de oferta en el mercado interbancario de Madrid (Madrid InterBank
Offered Rate). Es, igualmente, el tipo de inters al que las entidades
financieras estn dispuestas a prestar fondos a otras entidades del
mismo tipo en el mercado interbancario.
Qu es
el Euribor?
Qu es
el MIBOR?
EVOLUCIN DEL EURIBOR A 3 Y 12 MESES DESDE ENERO
DE 1999
5,50
5,00
4,50
4,00
3,50
3,00
2,50
2,00
1,50
P
o
r
c
e
n
t
a
j
e
Ene 99 Ene 00 Ene 01 Ene 02 Ene 03 Ene 04 Ene 05 Ene 06 Ene 07
Euribor 3 meses
Euribor 12 meses
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167
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
No obstante, tanto agencias de informacin financiera como el propio
Banco de Espaa han elaborado mtodos de clculo de este ndice,
para proporcionar una referencia a los agentes que utilizan el Mibor
en sus transacciones. A continuacin se definen los dos ndices.
El Mibor de Reuters es un tipo de inters de oferta, calculado
diariamente y a diferentes horas del da, por la agencia de noticias
Reuters. Este ndice refleja el tipo de inters al cual un grupo
2
de
entidades de mxima calificacin crediticia estn dispuestas a prestar
fondos a otras entidades del mismo rating.
El Mibor del Banco de Espaa (o Depo) es un tipo de inters de cruce
o medio. A lo largo del da, varias son las operaciones que se cruzan
en el mercado de Madrid. Dichas operaciones se formalizan a unos
tipos de inters determinados. La media simple de esos tipos de
inters cruzados (previa depuracin de datos) es lo que se conoce
genricamente como depo.
El tipo de inters cruzado (o Depo) suele situarse por debajo tanto del
Mibor como del Euribor, ya que se trata de un tipo medio frente a
tipos de inters de oferta. No obstante, su uso en los contratos de
prstamos ha de realizarse con cautela ya que, al tratarse de un tipo
de inters que refleja lo que est ocurriendo en el mercado, los das
que no hubiesen cruce de operaciones el dato quedara vaco, por lo
que habra que recurrir al tipo de inters sustitutivo.
Si hubiesen tensiones de liquidez en el mercado, stas se reflejaran
en la curva (al igual que quedar reflejado un exceso de liquidez). A
continuacin se ofrece un grfico con la evolucin del Depo, el
Euribor y el Mibor a 12 meses donde puede apreciarse con total
claridad que la lnea discontinua representa al Depo a 12 meses.
2
El nmero de entidades financieras que cotizan para calcular el Mibor no ha sido
publicado por Reuters.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
168
2.4.2. Riesgos y calificaciones
El riesgo de mercado es aquel al que se est expuesto ante
movimientos en la curva de tipos de inters. Es evidente que una
cartera de deuda totalmente materializada a tipo de inters variable,
esta sujeta al riesgo de que suban los tipos de inters, lo que
repercutir en un encarecimiento de su coste de financiacin.
Si la cartera, por el contrario, est totalmente materializada en
operaciones a tipo fijo, el riesgo de mercado estar en una bajada de
tipos de inters. La gestin ptima del riesgo de mercado es uno de
los objetivos fundamentales del gestor de deuda
El riesgo de crdito es el riesgo de impago que se le presume a un
prestatario en funcin de su situacin econmico-financiera. El riesgo
de crdito se plasma en el diferencial al que se le presta al prestatario,
diferencial que se aplica sobre el tipo de inters de la deuda pblica o
del interbancario.
El coste de financiacin de un ayuntamiento est, por supuesto,
ligado a la valoracin que, de la capacidad de repago de sus deudas,
realicen las entidades prestamistas o los inversores finales. El coste de
financiacin o tipo de inters de su deuda se formar con el tipo de
inters sin riesgo ms el diferencial crediticio que se le otorgue.
Evidentemente, el tipo de inters sin riesgo ser generalmente mayor
cuanto mayor sea el plazo del prstamo (curva de tipo de inters
Qu es el
riesgo de
mercado?
Qu es el
riesgo de
crdito y qu
implica un
diferencial
crediticio?
EVOLUCIN DE LOS PRINCIPALES TIPOS DE INTERS DE
REFERENCIA AL PLAZO DE 3 MESES
4,30
4,15
4,00
3,85
3,70
P
o
r
c
e
n
t
a
j
e
Ene 07 Feb 07 Mar 07 Abr 07 May 07 Jun 07 Jul 07
Mibor (Reuters)
Depo
Euribor
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169
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
positiva) y con el diferencial pasa generalmente lo mismo, a mayor
plazo mayor diferencial, ya que existe mayor incertidumbre sobre la
capacidad de repago de la deuda.
La calificacin crediticia o rating es un indicador de la solvencia o
capacidad de pago de un emisor. Dicha capacidad de pago implica no
slo devolver el principal de una emisin y hacer frente a los intereses
acordados, sino de hacerlo en los periodos de tiempo que
previamente han sido establecidos. La calificacin crediticia no es ms
que una opinin independiente, elaborada por una agencia
especializada, sobre el riesgo de crdito de un prestatario, plasmada
en una calificacin fcilmente identificable por el mercado.
Las agencias de calificacin crediticia utilizan la nomenclatura que se
describe en el esquema para clasificar a los emisores/emisiones. Como
se puede distinguir, dentro de los niveles existentes, hay dos
clasificaciones bien diferenciadas: el grado de inversin agrupa a
aquellos activos cuyo riesgo financiero es bajo y la probabilidad de
recuperar la inversin es muy alta. Por el contrario, en el grado de
especulacin se encuentran los activos cuya devolucin no est
asegurada y que, por lo tanto, el riesgo de default (no hacer frente a
los pagos prometidos o hacerlo fuera del tiempo establecido) es alto.
Las calificaciones otorgadas a las distintas emisiones y/o emisores son
continuamente revisadas por las distintas agencias, ante cualquier
variacin de las premisas sobre las que se determinaron la calificacin
anterior.
Tal y como se observa en el cuadro, Moodys combina en su
nomenclatura letras maysculas y minsculas mientras que agencias
como S&P o Fitch Ratings utilizan maysculas. Los nmeros (1, 2 y 3
en Moodys) y los signos (+ y en S&P y Fitch) obedecen a algo que
se conoce como modificadores y que se utiliza para que la escala,
al ser ms amplia, permita un mayor ajuste en la calificacin.
Qu son las
calificaciones
crediticias o
rating?
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171
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
2.5. Instrumentos de financiacin ofrecidos a las Corporaciones
Las Corporaciones Locales tradicionalmente se han endeudado a
travs de prstamos y crditos bancarios. No obstante, la ley permite
tambin la emisin de valores. A continuacin, repasamos tanto los
instrumentos como los aspectos ms relevantes de las operaciones
financieras de endeudamiento.
Qu es una
lnea de
crdito?
Qu es un
pagar?
Qu gama de
instrumentos
estn
disponibles
para
endeudarme?
Instrumentos de
endeudamiento
Crditos.
Lneas de tesorera.
Pagars.
Crditos y prstamos.
Bonos y obligaciones.
Corto plazo
Largo plazo
El pagar es un instrumento financiero, con un plazo inicial inferior a
18 meses (por lo que se considera un instrumento de financiacin o
inversin a corto plazo), emitido al descuento y amortizado a la par.
Es decir, el pagar se vende a un precio por debajo de la par y la
rentabilidad se calcular como la diferencia entre el precio de compra
y el precio de venta no viene expresada explcitamente como el cupn
en el caso de los bonos.
El pagar sirve para tomar financiacin a corto plazo en el mercado.
Los plazos ms habituales de emisiones de pagars son: 1, 3, 6, 9, 12
y 18 meses.
Una lnea de crdito es similar a un prstamo, es decir, se prefija la
cantidad mxima disponible del crdito concedido, sea en una sola
disposicin o en varias y a un plazo previamente determinado.
Tanto el pagar como la lnea de crdito son la correspondencia en el
corto plazo de dos instrumentos de financiacin a largo plazo que
vamos a ver a continuacin: el bono y el crdito a largo plazo.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
172
Un prstamo es un instrumento financiero que permite la financiacin
a largo plazo. Los elementos esenciales que debern ser estudiados a
la hora de contratar un prstamo son: el plazo, el tipo de inters y el
mtodo de amortizacin (adems de la carencia, los redondeos, las
bases de clculo o las comisiones).
Los principales mtodos de amortizacin de las operaciones de
endeudamiento son tres: el llamado bullet o amortizacin a
vencimiento, en el que no hay amortizaciones parciales y el capital
se devuelve de una sola vez el da del vencimiento del contrato, el
mtodo de amortizacin lineal (o amortising), en el que la
amortizacin es una cantidad constante a lo largo de la vida de la
operacin y, por ltimo, el mtodo francs de amortizacin. Este
ltimo consiste en pagar peridicamente una cuota constante que
incluye una parte correspondiente a la amortizacin y otra a los
intereses.
El tipo de inters fijo se establece en el momento de la firma del
contrato y se mantiene a lo largo de toda la vida de la operacin.
Normalmente, los contratos con tipos de inters fijo incluyen una
clusula que penaliza la amortizacin anticipada (la devolucin del
principal antes de la fecha establecida en el contrato, ya sea total o
parcialmente).
El tipo de inters fijo permite al prestatario conocer con certeza todos
los flujos que sern devengados por el prstamo a lo largo de su vida,
siendo el riesgo de mercado de este tipo de financiacin de que los
tipos de inters bajen por debajo del nivel del fijado.
Los intereses con un tipo de inters fijo se calculan de la siguiente
manera:
Los intereses generados a lo largo de un periodo vendrn
determinados por tres factores: saldo vivo, nivel del tipo de inters y
tiempo transcurrido. En este ltimo caso el mercado establece
determinadas convenciones respecto a cmo contabilizar el tiempo
que transcurre entre dos fechas.
Se le suele llamar base a la combinacin de base y mtodo de
cmputo (es decir, de Das transcurridos y Base de clculo). Las
bases de clculo establecen la unidad de tiempo a la que se refiere un
tipo de inters determinado, de tal manera que se establece un
Qu es un
prstamo y
cules con los
mtodos de
amortizacin
ms habituales?
Qu implica la
firma de un
tipo de inters
fijo en un
prstamo?
Qu significa
Das
transcurridos/
Base de
clculo?
Saldo vivo x Tipo fijo x (Das transcurridos/Base de clculo) =
Intereses devengados
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173
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
mecanismo homogneo para contabilizar el nmero de das entre dos
fechas para la posterior aplicacin correcta de los intereses a
pagar/cobrar.
Las bases ms usuales son la 360 y la 365, cifras que hacen referencia
al nmero de das comerciales al ao.
Los mtodos de cmputo o das transcurridos establecen la forma de
computar el tiempo transcurrido a lo largo de un periodo, para
calcular los intereses aplicando el tipo y la base. Los mtodos ms
usuales son actual (tiene en cuenta los das efectivamente
transcurridos, los das naturales) y 30 (asociado a la base 360 y en
la que se considera que todos los meses del ao tienen 30 das) y se
utilizan para computar el nmero de das transcurridos. Lasa bases de
clculo ms usuales se definen a continuacin:
Actual/360
En el numerador estar el nmero de das corrientes (current days)
entre dos fechas. En el denominador se pondr 360.
Actual/365
En el numerador estar el nmero de das corrientes (current days)
entre dos fechas. En el denominador se pondr 365.
30/360
En el numerador estar el nmero de das transcurrido entre las dos
fechas, asumiendo meses de 30 das. En el denominador se pondr 360.
Ejemplo de Bases:
Conforme a la base 30/360, un capital inicial de 1.000.000 de euros, un tipo
de inters del 5% pagadero semestralmente y una inversin con un horizonte
temporal de 6 meses, el rendimiento que se obtendra al final del perodo de
la inversin se calculara de la siguiente manera:
6 meses x 30 das comerciales al mes = 180 das
Rendimiento = 1.000.000 x (1 + 5% x
180
)
= 1.025.000
360
Intereses = 1.000.000 x 5% x
180
= 25.000
360
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
174
El tipo de inters variable se establece en base a un ndice de
referencia (actualmente, el tipo de referencia ms utilizado es el
Euribor) al cual se le aade o se le sustrae un diferencial (o spread),
dependiendo de la calidad crediticia del prestatario.
El tipo de inters variable no permite al prestatario conocer con
certeza los flujos que sern devengados por el prstamo a lo largo de
la vida. Un tipo de inters variable tiene el riesgo de mercado de que
los tipos de inters suban por encima del nivel del tipo de
financiacin. Eso s, si los tipos de inters bajan y la financiacin es a
tipo de inters variable, el prestatario se beneficiar de dichas cadas.
Los intereses con un tipo de inters variable se calculan de la siguiente
manera:
El diferencial o spread mide el riesgo de crdito que, segn el
prestamista (la entidad financiera), tiene el prestatario en el momento
de acordar las condiciones de la operacin. Si se trata de una oferta a
tipo de inters variable, el diferencial ser el margen que se ofrece
sobre/bajo el tipo de inters de referencia. Si la oferta es de un tipo de
inters fijo, el diferencial estar incluido dentro del tipo fijo ofertado y
no podr ser observado de manera directa.
El diferencial es el pago que exige una entidad financiera para
remunerar el riesgo que asume al prestar fondos a una corporacin
local por encima del que asume con el Tesoro.
Slo podr sustituirse el ndice de referencia en el caso de que las
partes contratantes as lo acuerden de manera expresa a no ser que el
contrato tenga una clusula que recoja la posibilidad de sustitucin
automtica bajo algn supuesto determinado (por ejemplo, en el caso
de que el ndice de referencia dejase de ser publicado o no hubiera
forma de acceder al mismo) en cuyo caso el nuevo ndice de
referencia ser el que estuviese recogido en el contrato o pliza del
prstamo).
Qu implica la
firma de un
tipo de inters
variable en un
prstamo?
Qu es el
diferencial o
spread?
Se puede
sustituir un
ndice de
referencia por
otro diferente
en un contrato
de prstamo ya
firmado?
Saldo vivo x (Euribor + diferencial) x (Das transcurridos/Base de clculo) =
Intereses
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175
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
Esta decisin estar en funcin de factores distintos si el tipo de
inters del prstamo es fijo o variable. Si el tipo de inters del
prstamo es fijo, la decisin de la frecuencia de liquidar mensual,
trimestral, semestral o anualmente ser un tema de gestin del
endeudamiento. No cabe duda de que la liquidacin mensual de
intereses resulta ms compleja administrativamente, que las
liquidaciones ms espaciadas en el tiempo.
Por el contrario, si el tipo de inters del prstamo es variable, la
eleccin del plazo de liquidacin de intereses estar en funcin de las
expectativas que el prestatario tenga sobre la evolucin futura de los
tipos de inters. De este modo, si se espera que los tipos de inters
bajen en los prximos meses, ser preferible liquidar los intereses cada
poco tiempo (mensualmente), de tal modo que pueda beneficiarme
de esas relajaciones en la curva cuando se produzcan. Si por el
contrario, el prestatario espera una fuerte subida de los tipos de
inters, preferir pagar anualmente de tal modo que el movimiento
de la curva en los meses posteriores no le afecte.
2.6. Emisin de bonos
Un bono es un instrumento financiero de renta fija con un plazo de
vida inicial superior a 18 meses. La denominacin de bono suele
acompaar a los ttulos de renta fija, que otorgan al que lo compra
una rentabilidad a travs del pago de cupones peridicos o bien de
un solo cupn pagadero a vencimiento. Si dicho instrumento se emite
a un plazo superior a siete aos se denomina obligacin. Para un
emisor, un bono es equivalente a tomar un prstamo a tipo de inters
fijo o variable con amortizacin a vencimiento (o bullet), aunque
tambin pueden emitirse bonos con amortizaciones parciales a lo
largo de su vida.
Las modalidades bsicas de emisin de bonos y obligaciones son
bsicamente dos: aseguramiento y subasta. El mtodo de emisin
ms comn de estos ttulos es el del aseguramiento sindicado, en el
que participan entidades financieras, tanto bancos de inversin como
entidades de mbito ms territorial. Segn este sistema, muy similar
al de los prstamos sindicados, se constituye un sindicato de
entidades financieras que, a cambio de una remuneracin, en forma
de comisin sobre el nominal de la operacin, se compromete a
proveer el volumen de fondos que requiere el prestatario en caso de
no colocarse la totalidad de la emisin entre inversores finales.
El otro sistema consiste en la realizacin de subastas competitivas, la
mayor parte de las veces abiertas a una serie de entidades
Con qu
frecuencia
conviene
liquidar los
intereses de un
prstamo?
Qu es
un bono?
Cules son las
modalidades de
emisin de
bonos?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
176
predeterminadas, en la que se reciben pujas (en forma de precio
rentabilidad) de los participantes sobre una referencia o bono de
caractersticas preestablecidas. Posteriormente, el emisor (a veces con
la asistencia de un banco agente, como el Banco de Espaa, que
canaliza la operativa de la emisin) procede a ordenar las ofertas por
precio y fija un nivel, el precio marginal. Por encima de dicho precio
marginal (o coincidentes con el mismo), todas las ofertas son
adjudicadas al precio ofrecido y rechazadas las que incorporaban
precios inferiores.
La emisin de deuda pblica por Corporaciones Locales viene
regulada por el Real Decreto 7/2002. Para la emisin se requiere,
bsicamente dos autorizaciones, una interna y otra externa: se
requiere la autorizacin del pleno de la Corporacin, as como la del
Ministerio de Hacienda. La peticin de autorizacin deber ir
acompaada de la presentacin de una serie de documentacin e
informacin acerca de la Corporacin Local.
Por otra parte, el procedimiento de emisin podr ser ordinario o
abreviado, algo que vendr determinado por el nmero de habitantes
de la Corporacin. As, el procedimiento ordinario se establece con
carcter general. El objeto de este procedimiento son las Entidades
Locales que realizan emisiones de deuda pblica de forma puntual y
no como recurso habitual de financiacin. A travs del procedimiento
se comprobar la situacin econmico-financiera de la Entidad Local y
su solvencia, la adecuacin de las condiciones de la emisin a las
vigentes en el mercado y el procedimiento de colocacin de los ttulos
en el mercado.
Por su parte, el procedimiento abreviado ser para las Entidades
Locales de ms de 200.000 habitantes, que realicen emisiones de
forma peridica y sistemtica y se hayan comprometido a cumplir un
plan de endeudamiento a cuatro aos. Tambin se seala que el plan
deber de ser aprobado por la Direccin General de Fondos
Comunitarios y Financiacin Territorial del Ministerio de Hacienda y en
l se recogern la totalidad de las emisiones de deuda pblica
previstas en los siguientes cuatro aos, junto con el marco
presupuestario y la totalidad del endeudamiento previstos para dichos
aos, relativos tanto a la propia Entidad como a sus Organismos
Autnomos y Sociedades Mercantiles. Asimismo, se establece que el
cumplimiento de los planes de endeudamiento en vigor ser objeto
de seguimiento anual por el Ministerio de Hacienda y que el
incumplimiento por parte de un emisor motivar su paso al
procedimiento ordinario.
Cmo emite
un bono una
Corporacin
Local?
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177
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
En ambos casos (ordinario y abreviado) se exige a la Corporacin
Local la remisin de una serie de documentacin que ser
comprobada (y autorizada) por la Direccin General de Fondos
Comunitarios y Financiacin Territorial. Una vez comprobada, el
rgano autorizante solicitar un informe a la Direccin General de
Tesoro y Poltica Financiera del Ministerio de Economa sobre la
adecuacin de la emisin a las condiciones del mercado, as como
sobre el procedimiento de colocacin de los ttulos en el mercado.
La informacin que habr que remitir es bsicamente la que se
enumera a continuacin:
Por ltimo, la Corporacin Local deber solicitar la admisin a
negociacin y cotizacin en uno de los mercados secundario de
valores (incluyendo la solicitud del cdigo ISIN) y deber optar por el
mtodo de emisin que ms le favorezca.
2.7. Instrumentos de cobertura o derivados
INSTRUMENTOS DERIVADOS
Un instrumento derivado es aquel cuyo precio est definido sobre la
base de otro activo financiero, denominado activo subyacente. Por
ejemplo una opcin sobre tipos de inters, o una opcin sobre
acciones. En este caso, la opcin es el instrumento derivado y su
precio se forma a partir de activo subyacente que sera el tipo de
inters y la accin, respectivamente.
Relacin completa de las operaciones que afecten al riesgo financiero de
la Entidad Local (incluyendo deuda a corto y largo plazo, avales y deuda
formalizada pendiente de disposicin).
Liquidacin de los presupuestos, balances y cuentas de resultados de los
dos ltimos ejercicios cerrados.
Copia del presupuesto aprobado del ao en curso y estado de la ejecucin
presupuestaria en la fecha del acuerdo de emisin de la Deuda Pblica.
En caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria se
presentar un plan econmico-financiero para la correccin de los
desequilibrios, previsto en la LGEP.
Informe de la intervencin sobre el presupuesto de la entidad.
Acuerdo de emisin.
Informe de intervencin sobre la emisin proyectada.
Caractersticas de los valores a emitir y derechos y obligaciones de los
tenedores de los mismos.
Procedimiento y plazos de colocacin de los ttulos en el mercado.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
178
Un swap o permuta financiera es un contrato entre dos partes, a
travs del cual stas se comprometen a intercambiarse un conjunto de
flujos de caja durante un perodo de tiempo determinado. El contrato
sawps debe contener todas las especificaciones necesarias para
calcular los flujos de caja que las partes contratantes se intercambiarn
en fechas futuras, tambin establecidas en el contrato.
Existe un mercado mayorista de swaps entre entidades financieras en
el que se intercambian de forma contina oferta y demanda para
realizar las estructuras ms genricas de swaps. Por debajo de ste, se
encuentra un mercado minorista entre entidades financieras y resto
de agentes interesados en contratar dichas operaciones (empresas
financieras y no financieras, Administraciones Pblicas). Este mercado
es al que deben acudir las Administraciones Pblicas a solicitar la
contratacin de swaps adaptados a sus necesidades.
Existe una gran diversidad de contratos swap, dentro de los que se
pueden diferenciar dos grupos fundamentales en funcin del tipo de
flujos de caja que se intercambian y, por lo tanto, del riesgo que
cubren: swap de divisas y swap de tipos de inters (IRS).
Nos ocuparemos en esta nota de los swap de tipos de inters, IRS
(Interest Rate Swap) utilizando la terminologa anglosajona, y de su
utilizacin como un elemento de gestin de carteras de
endeudamiento.
Un IRS es un contrato en el que las partes contratantes acuerdan
intercambiarse, durante un perodo de tiempo determinado, un
conjunto de flujos de inters denominados en la misma divisa y
calculados sobre un mismo importe nominal, pero utilizando
diferentes referencias de tipo de inters: intercambio de un tipo fijo
por otro variable o intercambio de dos flujos de inters variable pero
referenciados a ndices distintos.
En las llamadas fechas de liquidacin de intereses se produce el
intercambio de los flujos calculados a partir del nominal, el tipo
fijo/variable y la fraccin de ao que corresponda, entre las partes
contratantes. Sin embargo, lo habitual no es intercambiar los flujos en
pesetas de forma ntegra, sino que lo que se produce es una
liquidacin por el neto lo que suele denominarse liquidacin por
diferencias):
Qu es un
swap?
Qu es un
swap de tipos
de inters o
IRS?
Flujo a pagar - Flujo a recibir > 0 Pago por la diferencia
Flujo a recibir - Flujo a pagar > 0 Ingreso por la diferencia
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179
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
Por lo general, el intercambio de flujos se produce de forma
simultnea, para evitar que una de las partes adelante un pago a la
otra sin recibir el que le corresponde, asumiendo as un riesgo de
impago innecesario, aunque cualquier otro sistema pactado entre las
partes es vlido.
Aunque la contratacin de un swap puede tener distintas finalidades,
en funcin de quin lo realice y cuales sean sus objetivos, nos
centraremos aqu en la finalidad que debe inspirar la contratacin de
swaps en el mbito de la Administracin Pblica, que no puede ser
otra que la de cubrir el riesgo de tipo de inters de una cartera de
endeudamiento.
En definitiva un swap de tipos de inters es un contrato que permite
modificar el tipo de inters de una operacin de endeudamiento (o
inversin), bien de fijo a variable o viceversa, bien de una determinada
referencia de tipo variable a otra (de EURIBOR a LIBOR).
El siguiente ejemplo ilustra la finalidad de un swap de tipos de
inters:
El Ayuntamiento A est endeudado con la entidad financiera B por
1.000 millones de euros, al plazo de 3 aos y a tipo de inters
variable (Euribor 12 meses) y con pagos de inters anuales. Ante las
expectativas de subidas en los tipos de inters, desea convertir su
deuda a tipo de inters fijo, asegurndose as un tipo de inters hasta
el vencimiento de su operacin de endeudamiento. El instrumento
ms adecuado para realizar dicha cobertura es contratar, con la
entidad C, un swap a tipo de inters fijo sobre la operacin de 1.000
millones en la que A reciba un flujo de inters calculado con el tipo
variable (EURIBOR) y pague a la entidad C un flujo de inters
calculado a tipo de inters fijo.
El siguiente esquema resume el intercambio de flujos entre la entidad
A y su contrapartida swap:
Para qu sirve
un swap?
GUIA CORREGIDA.qxd 4/12/08 09:57 Pgina 179
GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
180
De esta forma, la entidad A casa los flujos variables recibidos por el
swap con los flujos variables que debe pagar por el endeudamiento,
quedndose endeudada nicamente a tipo fijo, que era el objetivo de
la cobertura.
Segn las condiciones de mercado existentes en el momento de la
contratacin la entidad C y el Ayuntamiento acuerdan el pago de un
tipo fijo del 5% anual por parte del Ayuntamiento a cambio de que la
entidad C le pague el tipo variable, Euribor.
Por el contrario, si las expectativas del Ayuntamiento A hubieran sido que
los tipos de inters fueran a evolucionar a la baja, sta debera mantener
su endeudamiento a tipo variable. Si la operacin de endeudamiento
inicial hubiera estado tipo fijo y, ante un contexto de bajadas de tipos, la
gestin activa de la cartera pasara por realizar un swap a variable, en el
que la entidad A reciba el tipo fijo del endeudamiento y pague un tipo
variable ms o menos el margen correspondiente.
El siguiente cuadro recoge el tipo de swaps a realizar en funcin de
unas determinadas condiciones de mercado.
Ayuntamiento A
Entidad B
Entidad C
Tipo fijo
Tipo de
endeudamiento
Riesgo de subida
*
de tipo
de inters a corto plazo
Riesgo de bajada
*
de tipo
de inters a corto plazo
Tipo fijo No cubrir Swap
Recibo fijo
Pago variable
Tipo variable No cubrir
Tipo variable
Tipo variable
Swap
Recibovariable
Pago fijo
(*) La subida o bajada de tipos a corto debe medirse en comparacin con las
expectativas de mercado, como se explica en el prrafo siguiente.
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181
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
La firma de un swap no supone nunca un incremento de deuda. Tan
slo es una transformacin del tipo de inters o de cambio al que
est contratada dicha deuda.
La firma de un swap implica la firma de un contrato vinculante con
una entidad financiera. Su liquidacin se realizar de acuerdo con la
entidad que acte como contrapartida, e implicar entregar o recibir
el valor del swap en el mercado, en funcin de las condiciones
existentes en el mismo.
La contratacin de un swap no supone un intercambio de
principales, por lo que el riesgo de incumplimiento del contrato se
limita a perder la cobertura contratada (al margen de sus
consecuencias legales), quedndose con la misma exposicin al
riesgo de inters o de tipo de cambio que antes de la firma del
swap (en ningn caso se genera una deuda a favor de la
Corporacin Local, ms que por el valor de swap, si ste tuviera
alguno en dicho momento).
Generalmente, no se exigen garantas para la contratacin de un
swap, y no existe coste inicial alguno para la corporacin
contratante, salvo el margen habitual en el mercado mayorista.
La normativa vigente no obliga a obtener autorizaciones previas ni a
establecer requisitos de publicidad y concurrencia para contratar
swaps, distintos de los de las dems operaciones financieras, siempre
que stos se contraten con la exclusiva finalidad de cobertura
Para poder explicar qu es un collar resulta fundamental introducir el
concepto de cap y de floor.
Un cap o techo es un instrumento financiero que establece de forma
efectiva un techo al tipo de inters asumido en una financiacin a
tipo variable. Un cap permite al adquirente financiarse con una
proteccin frente a las posibles subidas de tipos de inters, es decir
estableciendo un techo al tipo de inters a pagar por el
endeudamiento a lo largo de la vida de ste, o por un plazo inferior.
Un floor es un instrumento financiero que establece de forma efectiva
un suelo o mnimo al tipo de inters asumido en una financiacin a
tipo variable. El floor obliga al vendedor a financiarse con un lmite
ante descensos en los tipos de inters, que es el tipo establecido en el
contrato tipo de ejercicio igual para todos los floorlet u opciones
que forman el floor.
Por ltimo, un collar es un instrumento financiero que se compone de
la compra de un cap y la venta simultnea de un floor. El resultado de
la contratacin de un collar, es el establecimiento de un techo o lmite
al tipo de inters del endeudamiento, a cambio del establecimiento de
Qu
implicaciones
tiene la
contratacin de
un swap para
una
Corporacin
Local?
Qu es un
collar?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
182
un suelo o tipo mnimo a pagar por dicho endeudamiento. El coste a
pagar por el collar ser el resultado del coste a pagar por el cap y el
importe a ingresar por al venta del floor. Pueden obtenerse collar prima
cero, en los que el coste a pagar por el cap es igual al importe a
ingresar por la venta del floor. Para un prestatario que se financie a tipo
de inters variable, el efecto combinado de la compra del cap y la venta
del floor es el de protegerse con bajo o nulo coste, de una eventual
subida de tipos de inters a cambio de renunciar, sin embargo, al
potencial beneficio que obtendra de una posible cada de tipos por
debajo del nivel del floor.
La contratacin de un collar permite limitar la exposicin al riesgo de
subidas de los tipos de inters, a cambio de renunciar a descensos de
dichos tipos por debajo de un determinado nivel. A diferencia del
swap de tipos de inters (IRS), que eliminaba el riesgo de tipo de
inters fijando ste en un determinado nivel, el collar supone
establecer unas bandas o lmites inferior y superior al tipo de inters a
pagar por el prestatario. El tipo de inters a pagar por el prestatario
ser el fijado en su endeudamiento, siempre que ste est dentro de
las bandas, y el tipo del cap o del floor si el tipo fijado en el
endeudamiento est por encima de la banda superior o por debajo de
la banda inferior.
El grfico adjunto recoge los tipos de inters a tres meses que el
mercado espera para los prximos 10 aos. El efecto de la
contratacin de un collar 3%-6% tiene como resultado que el
prestatario se financiar a los tipos de mercado siempre que estos no
superen el 5,2% y no desciendan por debajo del 4,22%.
Para qu sirve
un collar?
5,40
5,20
5,00
4,80
4,60
4,40
4,20
4,00
P
o
r
c
e
n
t
a
j
e

J
u
l
-
0
7
E
n
e
-
0
8
J
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l
-
0
8
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n
e
-
0
9
J
u
l
-
0
9
E
n
e
-
1
0
J
u
l
-
1
0
E
n
e
-
1
1
J
u
l
-
1
1
E
n
e
-
1
2
J
u
l
-
1
2
E
n
e
-
1
3
J
u
l
-
1
3
E
n
e
-
1
4
J
u
l
-
1
4
E
n
e
1
5
J
u
l
-
1
5
E
n
e
-
1
6
J
u
l
-
1
6
E
n
e
-
1
7
J
u
l
-
1
7
Nivel del cap (5,20%)
Nivel del cap (4,22%)
Tipos implcitos a tres meses
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183
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
En el caso concreto de este collar, y con los tipos del 17 de julio, no
entrara nunca en funcionamiento, dado que los tipos a tres meses
esperados por el mercado nunca superan dichos lmites. Sin embargo,
los tipos a tres meses en cada una de esas fechas podrn estar por
encima o por debajo de los lmites establecidos, entrando por tanto
en funcionamiento la cobertura collar contratada.
2.8. Garantas crediticias y avales
EL RGIMEN DE LAS GARANTAS CREDITICIAS
La participacin en ingresos del Estado queda claramente excluida, no
constituyendo un ingreso susceptible de ser aportado como garanta. El
criterio que prevalece es el de vincular los recursos afectados con el gasto
financiado mediante la operacin financiera, siempre que exista una
relacin directa entre ambos. As, el pago de las obligaciones derivadas de
las operaciones de crdito podr ser garantizado en la siguiente forma:
a) Para las operaciones financieras contratadas a corto plazo (menos
de un ao):
a.1.) En el supuesto previsto en el artculo 51.a. (esto es, anticipos
percibidos de entidades financieras a cuenta de los productos
recaudatorios de los impuestos devengados en cada ejercicio econmico
y liquidados a travs de padrn o matrcula), mediante la afectacin de
los recursos tributarios objeto del anticipo, devengados en el ejercicio
econmico, hasta el lmite mximo de anticipo o anticipos concedidos.
a.2.) En las operaciones de prstamo o crdito concertadas por
Organismos Autnomos y Sociedades Mercantiles dependientes, con
avales. Si la participacin social estuviese detentada por varias
Entidades Locales, el aval quedar limitado, para cada partcipe, a su
porcentaje de participacin en el capital social.
a.3.) Con la afectacin de ingresos procedentes de contribuciones
especiales, tasas y precios pblicos.
b). Para operaciones financieras contratadas a largo plazo:
b.1.) Con la constitucin de garanta real sobre bienes patrimoniales.
Para este supuesto conviene recordar cmo la TRLHL establece que
aquellas operaciones de crdito garantizadas con hipotecas sobre
bienes inmuebles, en la proporcin a la parte del prstamo afectado
por dicha garanta, no se incluirn para el clculo de las anualidades
tericas imprescindible para a su vez calcular el ahorro neto legal.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
184
b.2.) Con avales, tal y como se establece para las operaciones de
corto plazo en el apartado a.2.).
b.3.) Con la afectacin de ingresos procedentes de contribuciones
especiales, tasas y precios pblicos, siempre que exista una relacin directa
entre dichos recursos y el gasto a financiar con la operacin de crdito.
Lgicamente, y a diferencia de lo indicado en el supuesto a.3.)
anterior para operaciones de corto plazo, en el presente supuesto s
se exige que exista una relacin directa entre los recursos a afectar y
el gasto a financiar con las operaciones de crdito. Esto es as por el
carcter presupuestario de la deuda a largo plazo (sirve para financiar
gasto presupuestado), mientras que la deuda a corto plazo, si bien
ayuda a ejecutar el presupuesto (cubre las necesidades transitorias de
tesorera), no puede financiar partida alguna del presupuesto.
b.4.) Cuando se trate de inversiones cofinanciadas con fondos
procedentes de la Unin Europea o con aportaciones de cualquier
Administracin Pblica (planes de cooperacin econmica local del
MAP, planes de Administraciones Autonmicas...), con la propia
subvencin de capital, siempre que haya una relacin directa de sta
con el gasto financiado con la operacin de crdito. Lo que reduce el
supuesto al nico caso en el que se afecta la subvencin de capital
cuando la operacin de crdito se solicita para financiar la aportacin
municipal al proyecto de inversin.
Finalmente, el artculo 49 incorpora otros dos apartados, 6 y 7, en los
que recoge otras situaciones en las que los Entes Locales pueden
conceder su aval. Se trata de dos situaciones sometidas a la
fiscalizacin previa por parte de la intervencin, a fin de determinar
que el importe del prstamo garantizado no podr ser superior al que
hubiere supuesto la financiacin directa mediante crdito de la obra o
del servicio por la propia Entidad. Estas dos situaciones son:
1. A efectos de facilitar la realizacin de obras y prestacin de servicios de
su competencia, las Entidades Locales pueden conceder su aval a
operaciones de crdito, cualquiera que sea su naturaleza, y siempre de
forma individualizada para cada operacin, que concierten personas o
entidades con las que aqullas contraten obras o servicios, o que
exploten concesiones que hayan de revertir a la entidad respectiva.
2. Las Entidades Locales podrn conceder avales a Sociedades
Mercantiles participadas o entidades privadas, en las que tengan
una cuota de participacin en el capital social no inferior al 30 por
100. En cualquier caso, el aval no podr garantizar un porcentaje
del crdito superior al de su participacin en la sociedad.
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185
3.1. Estabilidad presupuestaria
Durante los aos 80, los pases industrializados de nuestro entorno se
vieron inmersos en un proceso de acumulacin de fuertes dficit
presupuestarios que desencadenaron una preocupacin generalizada
por la sostenibilidad de las finanzas pblicas y el margen de maniobra
de la poltica fiscal. Como consecuencia, en los siguientes aos se
pusieron en marcha planes de consolidacin fiscal, apoyados en un
amplio consenso, que persiguieron reconducir los niveles de dficit y
deuda hasta valores considerados ms aceptables.
El establecimiento de reglas fiscales normas legales que restringen el
gasto, el dficit o la deuda pblicos contribuye, segn sus
defensores, a lograr una mayor eficiencia en el gasto, y a favorecer la
estabilidad macroeconmica reduciendo la inflacin, los tipos de
inters y aumentando el ahorro nacional, lo que redunda en un
mayor crecimiento econmico. Al mismo tiempo, sobrevienen unos
costes en trminos de prdida de margen de actuacin de la poltica
presupuestaria como mecanismo estabilizador del ciclo econmico y,
tambin, como herramienta especialmente til en un contexto de
unin econmica y monetaria, de lucha contra los efectos de
potenciales perturbaciones asimtricas, es decir, aqullas que, dentro
de una zona monetaria nica, afectan solamente a un rea
determinada. Asimismo, debe sacrificarse en cierto grado la inversin
pblica y se acaba con la tradicional relacin positiva entre dficit
pblico y crecimiento, al menos, en el corto plazo.
No obstante, una gran parte de los tericos y de la evidencia emprica
reciente parecen confirmar que existe un saldo final positivo en la
aplicacin de reglas fiscales, esto es, que los beneficios superan a los
costes; si bien, tambin es cierto que la existencia de reglas no es
condicin necesaria ni suficiente para asegurar el cumplimiento del
objetivo de estabilidad presupuestaria. Podemos encontrar en la
realidad tanto pases que, contando con reglas fiscales consolidadas,
han acumulado niveles de deuda muy elevados, como otros que, sin
Qu se
entiende por
estabilidad
presupuestaria?
3. POLTICA PRESUPUESTARIA
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
186
haberse dotado de ningn mecanismo legal, mantienen sus finanzas
pblicas en posiciones saneadas.
La estabilidad presupuestaria no sera otra cosa, dentro de este
contexto, ms que el establecimiento de algn tipo de medida
normativa con el fin de limitar el dficit pblico y propiciar un
escenario estable y predecible de gasto pblico en un horizonte de
medio plazo. En la prctica, la estabilidad presupuestaria se ha
interpretado en nuestro entorno ms cercano de diferentes modos,
comenzando por los conocidos criterios de convergencia de Maastricht
y su extensin en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, los Escenarios
Autonmicos de Consolidacin Presupuestaria, las modificaciones
introducidas en la normativa reguladora de las Haciendas Locales o,
recientemente, la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP).
La exigencia de consolidacin fiscal a escala comunitaria arranca del
proceso de construccin de la Unin Monetaria. Como condicin
previa para el acceso a la tercera fase de la Unin Econmica y
Monetaria, las autoridades consideraron necesario exigir a los Estados
aspirantes el cumplimiento de unas reglas de disciplina fiscal que
favoreciesen la entrada en circulacin de la moneda nica,
contribuyendo a la estabilidad macroeconmica de la futura rea
euro. Surgen entonces los conocidos lmites del 3% del PIB y del 60%
del PIB de dficit pblico y deuda pblica, respectivamente.
Una vez superado el umbral de la entrada en la tercera fase, la
disciplina fiscal contina bajo el Pacto de Estabilidad y Crecimiento
(PEC) y los consiguientes Programas Nacionales de Estabilidad. La
Unin Europea persigue con el PEC que los Estados miembros se
mantengan en el medio plazo en una posicin de equilibrio o
supervit pblico, permitindose un dficit mximo del 3% del PIB,
antes de la aplicacin de sanciones. En este contexto, cada pas debe
entregar a la Comisin Europea un programa anual en el que se
incluyen las principales previsiones macroeconmicas y el
comportamiento esperado de los ingresos y los gastos pblicos
durante un perodo que abarca varios ejercicios. Cabe destacar dentro
de estos programas, el hecho de que hacen referencia al conjunto de
las Administraciones Pblicas, incluyendo, obviamente, a las
administraciones territoriales. En nuestro pas, al saldo presupuestario
que presenta la Administracin Central se unen, a la hora de evaluar
el cumplimiento del Programa y del PEC, los de la Seguridad Social,
las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales.
El cumplimiento de los criterios de Maastricht condujo a una
reduccin muy significativa del dficit pblico entre los Estados
Qu controles
sobre el dficit
pblico
establece la
normativa
comunitaria?
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187
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
miembros. Sin embargo, los perodos de recesin ponen de
manifiesto la existencia de fuertes tensiones en el seno de la Unin
Monetaria que hacen peligrar uno de los rasgos fundamentales que
debe caracterizar a un sistema eficiente de disciplina fiscal, como es el
de la credibilidad. El incumplimiento de los objetivos debe
desencadenar la puesta en marcha del mecanismo sancionador a los
Estados responsables, ya que en caso contrario, la prdida de
credibilidad afectar sin duda a la eficacia del PEC como instrumento
de estabilidad presupuestaria, cuestionando, incluso, su existencia
misma.
En Espaa, las medidas de control del dficit se inician a principios de
la dcada de los 90. Los diferentes instrumentos utilizados desde
entonces han concluido en la aprobacin de la Ley General de
Estabilidad Presupuestaria (LGEP) en 2001, cuya aplicacin se inici en
los presupuestos de 2003.
Esta Ley, que afecta a todos los niveles de la Administracin Pblica
espaola, incluidos sus entes dependientes, se dicta en el marco de
cumplimiento del PEC y recoge, como principios rectores de la
actividad presupuestaria, los de estabilidad, plurianualidad,
transparencia y eficiencia en la asignacin de ingresos y gastos.
La estabilidad se interpreta como la situacin de equilibrio o supervit
medido en trminos de capacidad de financiacin, tal y como se
define este concepto en el Sistema Europeo de Cuentas (SEC 95),
metodologa con la que se elaboran las estadsticas europeas y que
queda sometida a la interpretacin oficial de Eurostat, la agencia
europea de estadstica. La estabilidad debe verificarse tanto en la
presentacin del presupuesto como en la liquidacin del mismo. Slo
en circunstancias excepcionales podr presentarse o liquidarse el
presupuesto con dficit, caso en el que deber presentarse un plan de
correccin del desequilibrio en un perodo mximo de tres ejercicios.
La Ley experiment una reforma en el ao 2006 (Ley 15/2006, de 26
de mayo, de reforma de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General
de Estabilidad Presupuestaria). La modificacin ms importante es la
que se refiere a la relajacin de la exigencia de situacin de equilibrio
o de supervit presupuestario en trminos de capacidad de
financiacin, puesto que deja de exigirse en el ejercicio presupuestario
para ser computado a lo largo del ciclo econmico.
La regla de equilibrar los ingresos y los gastos en la aprobacin de los
presupuestos y su liquidacin anual obliga a las administraciones a
llevar a cabo polticas procclicas: mantener el equilibrio
Cmo se
define la
estabilidad
presupuestaria
en Espaa?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
188
presupuestario cada ao en el marco de una etapa de recesin
econmica obliga a la Administracin a compensar con un supervit
estructural el dficit de carcter cclico que provoca la accin de los
estabilizadores automticos. Esta situacin supone emprender
medidas de restriccin presupuestaria incremento de ingresos
tributarios y/o contencin del gasto pblico en un momento en el
que lo que dicta la teora econmica es precisamente lo contrario, el
ejercicio de la funcin estabilizadora.
La modificacin del concepto de equilibrio presupuestario anual por
equilibrio a lo largo del ciclo implica que el dficit permitido en las
pocas de recesin econmica deber ser compensado con supervit
en las etapas de expansin. Ahora bien, en este marco caben dos
posibilidades:
a) Exigir equilibrio estructural presupuestario anualmente, lo que deja
libre la accin de los estabilizadores automticos en funcin de la
etapa del ciclo que se atraviese. De este modo, las Administraciones
presentan dficit o supervit de carcter cclico, pero carecen de
capacidad para intervenir activamente con polticas anticclicas.
b) Exigir el equilibrio estructural en el ciclo, lo que significa que las
Administraciones podrn ejercer polticas activas, de carcter
expansivo o contractivo, encaminadas a la estabilizacin de la
posicin cclica de la economa.
La modificacin se aplica a todos los niveles de la Administracin
Pblica, exceptuando a las Entidades Locales de menos de 75.000
habitantes que no sean capitales de provincia.
La LGEP impone una obligacin generalizada de respetar el equilibrio
presupuestario, en el presupuesto y en su liquidacin, relegando la
utilizacin del dficit a situaciones excepcionales y justificadas.
Adems, no slo incluye en el clculo del dficit el generado por la
Administracin General, sino que la obligacin se hace extensiva
tambin al sector pblico dependiente. En este sentido, la LGEP
establece dos definiciones de estabilidad presupuestaria:
a. Aplicable a la Administracin General y a todos los organismos y
sociedades dependientes que se financian mayoritariamente con
fondos procedentes del presupuesto. La estabilidad se entiende como
el equilibrio o la capacidad de financiacin segn los criterios del SEC.
b. Aplicable a los organismos y sociedades dependientes que se
financian mayoritariamente con ingresos comerciales. La estabilidad
presupuestaria se interpreta como la consecucin de beneficios
adecuados a su objeto social.
Qu implica la
Ley de
Estabilidad para
las Entidades
Locales?
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189
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
La estabilidad se mide anualmente para las Entidades Locales de
menos de 75.000 habitantes que no sean capital de provincia, y a lo
largo del ciclo para el resto.
Los clculos que impone la LGEP para conocer el estado del
cumplimiento de la estabilidad presupuestaria no se realizan en
trminos de contabilidad presupuestaria, sino de Contabilidad Nacional
(criterios del SEC). Ambas metodologas presentan algunas diferencias
sustanciales, por lo que resulta muy conveniente para el gestor pblico
conocer cules son los ajustes que deben realizarse en las partidas
presupuestarias para obtener como resultado la capacidad o necesidad
de financiacin que servir para valorar el cumplimiento de la Ley.
La capacidad o necesidad de financiacin se calcula a partir del saldo
no financiero del presupuesto
1
, en cualquiera de sus fases, y sobre l
se aplican una serie de ajustes que estn recogidas en l.
3.2. Indicadores de la situacin econmica y financiera
y clculo de la estabilidad presupuestaria
El saldo presupuestario es un indicador de la dinmica de las finanzas
pblicas que cuantifica la sostenibilidad de las cuentas, aadindose a
otras ratios relevantes como el ahorro corriente, el saldo de capital o
la necesidad de endeudamiento. Cada uno de ellos proporciona
informacin til y complementaria sobre la dinmica presupuestaria
de las Administraciones Pblicas, por lo que es el anlisis de la
sucesin completa de estos indicadores el modo ms adecuado de
valorar la realidad financiera pblica.
Entre todos ellos, el saldo presupuestario o dficit pblico ofrece
informacin suficiente como para constituir el eje de un seguimiento
peridico de la ejecucin presupuestaria y como tal, es elegido por
diversas instituciones como instrumento de control de la actividad
financiera pblica. De las diversas definiciones de dficit pblico
vamos a tomar probablemente la ms extendida, que es aqulla que
lo identifica con el saldo no financiero presupuestario, es decir, la
diferencia entre todos los ingresos de naturaleza no financiera
(captulos 1 al 7 de ingresos) de la Administracin Pblica y todos los
gastos no financieros (captulos 1 al 7 de gastos) consignados durante
un ejercicio econmico.
Adems de los mltiples indicadores para valorar la gestin financiera
del sector pblico, es preciso seleccionar la metodologa que vamos a
Cmo calcula
una Entidad
Local su
capacidad o
necesidad de
financiacin?
Cmo medir
la situacin
financiera de
una
Administracin
Pblica?
1
Ver cmo se calcula el saldo no financiero en el epgrafe siguiente.
GUIA CORREGIDA.qxd 4/12/08 09:57 Pgina 189
GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
190
emplear para su clculo, en la medida en que sta condicionar la
interpretacin final de las ratios. Comenzaremos por el empleo de la
contabilidad presupuestaria simultneamente como metodologa y
fuente de informacin para el clculo del saldo no financiero. El
presupuesto es la ms clara manifestacin de la actividad econmica
del sector pblico donde se recogen y cuantifican la mayor parte de
las polticas pblicas.
Existira la posibilidad de calcular el saldo no financiero (y el resto de
las ratios) en cada una de las fases presupuestarias teniendo en
cuenta en todo momento la situacin de ingresos y gastos que
subyace a cada una. No obstante, podramos decir que las cifras
definitivas deberan corresponder al calculado en la fase de caja, es
decir, el que tiene en cuenta los ingresos realmente recaudados y los
gastos efectivamente pagados. Sin embargo, esta medida del saldo
no financiero presenta una dificultad tcnica que le resta utilidad
como indicador del dficit pblico del ejercicio. Se trata de los
derechos pendientes de cobro y obligaciones pendientes de pago,
ocasionados por los desfases que se producen habitualmente entre el
reconocimiento de un derecho y su materializacin efectiva y tambin
entre las obligaciones reconocidas y su pago.
La materializacin de los pendientes de pago puede prolongarse en el
tiempo, incluso, durante varios aos, restando, por lo tanto, inters al
dficit as calculado si obviamente, queremos hacer un seguimiento
prximo en el tiempo del indicador. Esta es una de las razones por las
que habitualmente el saldo no financiero se calcula en la fase anterior
o de presupuesto liquidado, donde se tienen en cuenta los
compromisos firmes de gasto que adquiere la Administracin (que
pueden ser exigidos por su contraparte) y los ingresos a los que tiene
derecho (y que ella, a su vez, puede reclamar a terceros).
Para calcular el saldo no financiero, por lo tanto, debemos partir de la
estructura econmica del presupuesto y sencillamente, hallar la
diferencia entre ingresos no financieros y gastos no financieros. Entre
los primeros, consideraremos los impuestos directos, indirectos, tasas
y otros ingresos de naturaleza diversa, transferencias corrientes
recibidas por la Administracin, ingresos patrimoniales, ingresos
procedentes de la enajenacin de inversiones reales y transferencias
de capital concedidas a la Administracin. Desde la perspectiva de los
gastos sumaremos los gastos de personal, los de compras de bienes y
servicios, los gastos financieros intereses de la deuda, las
transferencias corrientes pagadas por la Administracin, las
inversiones reales emprendidas y canalizadas a travs de
transferencias de capital.
Cmo calcular
el saldo no
financiero?
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191
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
Anteriormente se apuntaba que la estabilidad presupuestaria, medida
en trminos de capacidad o necesidad de financiacin, se calcula
partiendo del saldo no financiero. Sobre dicho saldo, se aplican una
serie de ajustes recogidos en el Manual para el clculo del dficit en
contabilidad nacional adaptado para Corporaciones Locales.
Dentro de dichos ajustes, algunos de los ms importantes son:
El criterio en Contabilidad Nacional para la imputacin de impuestos
y cotizaciones sociales es el de caja. De esta forma, los captulos 1, 2
y 3 del presupuesto de ingresos se contabilizarn por los importes
realizados en caja.
Los gastos financieros se contabilizan en Contabilidad Nacional
aplicando el principio de devengo y no el de vencimiento de cuotas.
En cuanto a las transferencias entre Administraciones Pblicas, en
Contabilidad Nacional se busca que las diferentes unidades implicadas
en la operacin imputen las mismas cantidades, en el mismo perodo y
por el mismo concepto. De esta forma, el criterio general establecido
es que se sigan las normas de la entidad que paga la transferencia. En
el caso de que la unidad receptora registre la operacin de forma
distinta, deber realizar las correcciones convenientes.
Para sustentar las futuras decisiones de poltica presupuestaria, es
conveniente completar el estudio del dficit presupuestario con el de otros
indicadores. De esta manera, adems del saldo no financiero, resulta
interesante estudiar saldos e indicadores presupuestarios como el ahorro
bruto, el ahorro neto, la carga financiera y el resultado presupuestario
2
.
Cmo se
calcula la
estabilidad
presupuestaria
a partir del
saldo no
financiero?
Qu otros
indicadores
presupuestarios
son
interesantes?
ESTRUCTURA ECONMICA DEL PRESUPUESTO
Ingresos Gastos
Captulo I Impuestos directos Captulo I Gastos de personal
Captulo II Impuestos indirectos Captulo II Compras de bienes y servicios
Captulo III Tasas y otros ingresos Captulo III Gastos financieros
Captulo IV Transferencias corrientes Captulo IV Transferencias corrientes
Captulo V Ingresos patrimoniales
Ingresos corrientes (Cap. 1 al 5) Gastos corrientes (Cap. 1 al 4)
Captulo VI Enajenacin de inversiones reales Captulo VI Inversiones reales
Captulo VII Transferencias de capital Captulo VII Transferencias de capital
Ingresos no financieros (Cap. 1 al 7) Gastos no financieros (Cap. 1 al 7)
Captulo VIII Activos financieros Captulo VIII Activos financieros
Captulo IX Pasivos financieros Captulo IX Pasivos financieros
2
El clculo del saldo del resultado presupuestario se encuentra explicado en el apartado
1 de este captulo.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
192
El ahorro bruto se calcula como la diferencia entre los ingresos
corrientes y los gastos corrientes consignados en el presupuesto.
Representa el exceso de ingresos que quedan disponibles para
financiar las amortizaciones de deuda y las inversiones, una vez
cubiertos los gastos corrientes de cada ejercicio.
En las Corporaciones Locales, al igual que en las Comunidades
Autnomas, el ahorro debe ser positivo, en la medida en que la Ley
slo permite el endeudamiento para financiar gastos de inversin,
pero no corrientes.
El ahorro neto se define como la diferencia entre el ahorro bruto y la
amortizacin de deuda financiera (Captulo 9 de gastos). Esta
magnitud pone de manifiesto la verdadera capacidad de la
administracin para financiar inversiones con recursos propios (al
margen de los posibles ingresos de capital), una vez descontado el
servicio de la deuda.
Al igual que el ahorro bruto, este saldo no puede ser negativo en una
situacin presupuestaria equilibrada.
La carga financiera se define como la suma de los gastos financieros y
las amortizaciones de deuda financiera.
El indicador de carga financiera se obtiene calculando el peso de los
gastos por intereses y las amortizaciones de la deuda sobre los
ingresos corrientes del ejercicio.
Qu es el
ahorro bruto?
Qu es el
ahorro neto?
Qu es la
carga
financiera?
AHORRO BRUTO
Ingresos corrientes
Ahorro bruto
Gastos corrientes
AHORRO NETO
Ahorro bruto
Ahorro neto
Pasivos financieros
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193
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
La ratio constituye un excelente indicador de la sostenibilidad del
endeudamiento pblico.
Las ratios de endeudamiento financiero completan, junto con las
anteriormente definidas, la descripcin de la posicin
econmicofinanciera de la entidad.
En este sentido, el ndice de endeudamiento financiero se calcula
como el peso de la deuda los ingresos corrientes. Este indicador pone
de relieve la cantidad de recursos presupuestarios que absorbera la
deuda para su reembolso.
Otra posibilidad es calcular el peso del endeudamiento sobre el
ahorro bruto de la entidad, lo que nos dara el nmero de aos que
la Corporacin tardara en amortizar el saldo de deuda manteniendo
su nivel de ahorro.
Por su parte, el clculo de la deuda por habitante permite realizar
anlisis comparados con otras entidades similares.
Algunos de los
indicadores
financieros ms
relevantes
CARGA FINANCIERA CONTABLE
Ingresos corrientes
Gastos financieros
captulo III
Amortizaciones de pasivos
captulo IX
+
LA SOLVENCIA EN LA ADMINISTRACIN TERRITORIAL
Ingresos corrientes
Gastos corrientes
Ingresos de capital
Gastos de capital
Ing resos
por VarAF
Gastos por
VarAF
= Ahorro bruto Esfuerzo menor
Saldo
no financiero
Deuda de tesore-
ra permanente?
+
=
Saldo
no financiero
Saldo por activos
financieros
Necesidad de
endeudamiento
+
Carga financiera
Intereses
Amortizaciones
Deuda viva
de financiacin
de inversiones
Ing resos por
VarP F
- Gastos
porVarP F
RECURSOS NO FINANCIEROS EMPLEOS NO FINANCIEROS
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
194
3.3. Modernizacin del proceso de elaboracin
presupuestaria
El presupuesto ha sido un instrumento fundamental para el diseo y
la puesta en prctica de las polticas pblicas, as como referente de
polticos, gestores y ciudadanos. Su finalidad puede ser resumida en
tres aspectos fundamentales:
Servir como instrumento de control.
Ser herramienta de gestin y planificacin.
Constituir un instrumento de poltica econmica.
El presupuesto tradicional ha sido, sobre todo, un instrumento de
control, tal y como se desprende todava de su definicin legal:
acto anual de previsin contable donde se recogen la totalidad de
las obligaciones que como mximo se podrn reconocer en el
ejercicio, as como la totalidad de derechos que se estima se van a
reconocer en el mismo perodo de tiempo.
Sin embargo, esta orientacin presupuestaria es ms propia de una
administracin de tiempos y retos pasados, superada ampliamente en
la actualidad en todas las economas de nuestro entorno. De hecho,
en los ltimos aos el presupuesto parece haberse convertido en
ciertos casos en un instrumento anquilosante y excesivamente rgido.
Los intentos de introducir mejoras en la gestin pblica han
desbordado a la institucin presupuestaria, que se ha mostrado en un
elevado grado incapaz de acomodar los cambios en la cultura de la
organizacin administrativa, con lo que se ha generado un proceso de
descentralizacin (interpretable en cierto modo como de
despresupuestacin), perceptible en cualquier nivel de administracin.
El presupuesto se ha llegado a considerar ms una obligacin formal
que un instrumento de planificacin, control y divulgacin de las
actividades locales. En muchos casos, las previsiones presupuestarias
se derivan ms de compromisos y presiones que de un proceso
racional de planificacin. Adems, las cifras inicialmente aprobadas
son modificadas sustancialmente en la fase de ejecucin,
deteriorndose la transparencia de las finanzas pblicas.
El ciclo presupuestario adolece en numerosas ocasiones de serias
limitaciones que contribuyen a apartar al presupuesto de papel
central que debera corresponderle dentro de la actividad habitual de
la Entidad Local:
Qu
limitaciones
tiene el
presupuesto
tradicional?
Qu retos se le
presentan a la
institucin
presupuestaria?
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195
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
Ha surgido la necesidad de plantearse si el presupuesto conserva
relevancia como instrumento de control democrtico y como
herramienta de gestin de las finanzas pblicas.
El presupuesto debe recuperar un papel central en la Administracin
Pblica y en concreto, en la vida local. Adems de un acto de previsin
contable, el presupuesto debe ser un instrumento normativo, una
pauta de conducta para responsables pblicos y una referencia para la
evaluacin, motivacin y control de la organizacin pblica.
Parece necesario, por lo tanto, plantear una reforma del presupuesto,
que debe estar presidida por tres elementos:
A qu se
denomina
reforma
presupuestaria?
El incrementalismo econmico como criterio bsico de presupuestacin y
la consiguiente petrificacin del gasto.
Escaso diseo del proceso de elaboracin, a pesar de las necesidades de
informacin, cantidad de personas que intervienen, la obligacin de
cumplir los plazos, etc.
La escasa descripcin de las actividades que se presupuestan.
Inadecuacin de las estructuras presupuestarias a la realidad del gasto.
Incumplimiento de los plazos legales de aprobacin.
La elaboracin dificulta la toma de decisiones y no facilita el debate
poltico.
Insuficiente informacin y participacin del ciudadano.
LIMITACIONES EN LA FASE DE ELABORACIN
Deficiencias en el sistema de informacin, lo que dificulta el seguimiento.
Escaso dominio por parte de la estructura, lo que provoca la falta de
responsabilizacin del gestor y la introduccin de modificaciones al
margen de ste.
Deficiencias y retrasos en la contabilizacin por falta de criterios
normalizados.
LIMITACIONES EN LA FASE DE EJECUCIN
Predominio del control de la legalidad y ausencia del control de
resultados, en especial, de eficacia y eficiencia.
Escaso control poltico
Retrasos en los controles, en especial en la liquidacin, que en muchos
casos, se realiza con seis o ms meses de retraso.
LIMITACIONES EN LA FASE DE CONTROL
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
196
Que se trate de una reforma enmarcada en el cambio de cultura
organizativa de las entidades pblicas, orientada, por tanto a la
mejora en la asignacin y en la gestin de los recursos.
Que garantice la estabilidad financiera de las entidades pblicas.
Que persiga la transparencia (rendicin de cuentas).
El presupuesto de una Corporacin Local es, adems, el documento
en que se materializa y cuantifica el programa de gobierno de su
Presidente. Por ello, ste debe ser el principal impulsor del
presupuesto en sus tres vertientes dinmicas:
a) Su elaboracin como proceso ordenado de debate en el seno del
equipo de gobierno y del Pleno, as como mbito adecuado para la
participacin ciudadana en el diseo de polticas pblicas.
b) Su seguimiento como sistema de informacin para la gestin
econmica del proceso de gobierno.
c) Su evaluacin como disciplina sistemtica que permite mejorar el
diseo de las diferentes polticas.
Cualquier mejora de los sistemas presupuestarios y, en particular, en
la fase de elaboracin y aprobacin, debera contemplar los siguientes
objetivos de mejora para la organizacin:
Pero tambin otros objetivos de mejora en los procesos de gobierno:
Cules son los
objetivos que
debera
perseguir la
reforma
presupuestaria?
a. Mejorar el conocimiento de la realidad econmico-financiera, de lo que
se hace y con qu resultados.
b. Mejorar el dominio del presupuesto por las estructuras polticas y
administrativas.
c. Mejorar la descripcin de las actividades, programas, etc.
d. Mejorar la capacidad de diseo de alternativas.
e. Mejorar la capacidad de priorizacin de necesidades a cubrir.
f. Mejorar la seguridad de la ejecucin diseando sistemas de seguimiento.
g. Creacin de un lenguaje comn que facilite la coordinacin.
a. Mejorar las relaciones internas en el equipo y/o coalicin de gobierno.
b. Mejorar las relaciones Gobierno/Oposicin, facilitando acuerdos
programticos, institucionales, etc.
c. Facilitar las relaciones Gobiernos/Ciudadanos, posibilitando la
participacin e incrementando la legitimidad de los gobiernos y de la
Institucin.
d. Mejora las relaciones de las Corporaciones con Institucin de mbito
superior y/o privadas.
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197
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
3.4. Planificacin presupuestaria y financiera
Una de las consecuencias ms importantes de la entrada en vigor de
la Ley General de Estabilidad Presupuestaria es la introduccin del
principio de plurianualidad.
De esta forma, la elaboracin de los presupuestos en el sector pblico
se enmarcar en un escenario plurianual compatible con el principio
de anualidad por el que se rige la aprobacin y ejecucin
presupuestaria.
En los primeros meses de cada ao, el Gobierno fija el objetivo de
estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes,
tanto para el conjunto del sector pblico, como para cada uno de
los niveles: Estado, Seguridad Social, Comunidades Autnomas y
Sector Local.
La introduccin de la perspectiva plurianual en la presupuestacin
aparece frecuentemente acompaando a procesos de incremento y
mejora de la disciplina presupuestaria o, directamente, a la
reconduccin de desequilibrios econmicofinancieros persistentes en
las Administraciones Pblicas. Adems de para estos fines, contar con
escenarios plurianuales debera permitir mejorar la eficiencia en la
asignacin de ingresos y gastos pblicos, poner del relieve el coste de
las polticas emprendidas y facilitar la rendicin de cuentas, todos
ellos, principios complementarios al de estabilidad presupuestaria
recogidos en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.
Nos encontramos en un perodo en el que las Administraciones
Locales tienen que adaptar los procedimientos presupuestarios a la
plurianualidad. El Estado ya inici esta senda en los presupuestos para
2003, aprobando la Orden del Ministerios de Hacienda, de 2 de enero
de 2002, por la que se dictan las normas para la elaboracin del
escenario presupuestario 20042006, siguiendo las disposiciones de
la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.
La orden establece las lneas bsicas de elaboracin del escenario
presupuestario, su estructura, procedimientos y plazos. En el caso del
Estado, los centros gestores se encargan de realizar sus proyecciones
de ingresos y gastos, as como de su envo a la Direccin General de
Presupuestos antes del 15 de febrero. A su vez, la Direccin General
se encargar de elaborar propiamente el escenario, en concordancia
con el objetivo de estabilidad aprobado por el Gobierno. El proyecto
es sometido posteriormente a la aprobacin del Gobierno, antes del
31 de mayo. La informacin contenida en los escenarios debe detallar
Cules son las
obligaciones
legales de la
planificacin
presupuestaria?
Existe
normativa
reguladora de
la presupues-
tacin
plurianual?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
198
anualmente las cantidades comprometidas en cada poltica
presupuestaria, dando cumplimiento, as, a lo establecido en la LGEP
en relacin al Presupuesto del Estado.
En coherencia con todo lo anterior, la Ley General Presupuestaria ha
elevado a rango legal la presupuestacin plurianual en el mbito del
Estado, conservando el procedimiento establecido por la citada Orden
Ministerial.
Comprobamos que las consecuencias de la estabilidad no se quedan,
pues, en la mera restriccin presupuestaria, sino que obligan a las
Administraciones Pblicas, en general, y a la Local, en particular, a
realizar un esfuerzo por modernizar sus procedimientos de
elaboracin y ejecucin presupuestaria, pasando obligatoriamente por
superar la ptica anual y adoptar el escenario plurianual como eje
principal de la actividad econmica y financiera pblica.
En todo caso, las polticas de gasto registradas en los escenarios
deben ir acompaadas de la correspondiente fijacin de objetivos y
prioridades y de los instrumentos necesarios para proceder a su
evaluacin y seguimiento (indicadores). En efecto, el seguimiento y
control de las polticas de gasto es un elemento fundamental para
alcanzar el fin ltimo de mejora en la eficiencia del gasto pblico;
para ello, resulta imprescindible comparar resultados obtenidos con
previsiones iniciales y analizar las causas de las posibles desviaciones,
perfeccionando, como consecuencia, tanto los objetivos como las
medidas puestas en marcha. Adems, el escenario debe incorporar
todos los compromisos de gasto, ya sean los adquiridos en el pasado
que prolongan sus consecuencias sobre ejercicios futuros, ya sean
compromisos nuevos o pendientes de asumir con un elevado grado
de certeza. Asimismo, convendr contemplar los compromisos de
carcter poltico, los emanados de la normativa o, incluso, los de
naturaleza particular.
3.5. Las alternativas a la financiacin de inversiones
La disciplina presupuestaria constituye el marco imprescindible de
referencia de todos los proyectos de inversin pblica. El
planteamiento de frmulas alternativas para la financiacin de
infraestructuras aparece en muchas ocasiones, como la nica
posibilidad de conciliar el cumplimiento de las normas de disciplina
presupuestaria y la atencin a necesidades acuciantes de inversin
pblica. No obstante, la formulacin de modelos alternativos debe
considerarse tambin sometida a ciertos lmites; el primero de ellos
sera el de su viabilidad jurdica.
Por qu
financiacin
alternativa de
las inversiones
pblicas?
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199
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
Frecuentemente, cuando se habla de financiacin alternativa de
infraestructuras, existe la tentacin de importar directamente modelos
aplicados en otros pases sin considerar su adecuacin al ordenamiento
jurdico espaol, elemento que, finalmente, puede acabar conduciendo
al fracaso del planteamiento. Igualmente, el modelo seleccionado no
deber superar en ningn caso la capacidad de gestin del promotor
pblico ni menoscabar la transparencia de las cuentas pblicas hasta el
punto de desconocer cules son o sern el futuro las obligaciones
verdaderamente contradas por la Administracin. Por ltimo, no hay
que olvidar tambin el coste financiero aadido que algunas operaciones
extrapresupuestarias acarrean a la Administracin Pblica cuando las
comparamos con el que afrontara sta directamente.
Sin embargo, la financiacin extrapresupuestaria de infraestructuras
aporta ventajas importantes a los promotores pblicos, la primera, y
fundamental, es que hace posible ejecutar inversiones que, dentro del
marco actual de restriccin presupuestaria, no seran posibles o
quedaran postergadas en el tiempo, perdiendo con ello en muchos
casos su razn de ser. Asimismo, permite optimizar las fuentes de
financiacin en funcin de las caractersticas de los diferentes
proyectos y obliga a los gestores pblicos a llevar a cabo anlisis
detallados de todos los flujos, positivos y negativos, susceptibles de
ser generados durante la vida econmica de una inversin, as como
de cada uno de los riesgos asociados, trabajos que a menudo son
desatendidos cuando la financiacin es puramente presupuestaria.
Las inversiones en infraestructuras, la mayor parte, de gran
envergadura, requerirn en buena medida de un planteamiento
alternativo al tradicional de endeudamiento pblico sustentado, en
ltima instancia, en el presupuesto. Entre las frmulas que ya se han
puesto en marcha en nuestro pas se encuentran los habituales
contratos de concesin de obra pblica, la utilizacin de sociedades
vehculo pblicas que afrontan la construccin y explotacin de los
servicios pblicos o el contrato de abono total del precio (modelo
alemn), slo al alcance del Estado y las Comunidades Autnomas.
Los criterios para considerar las operaciones de financiacin dentro o
fuera del cmputo de los lmites de dficit/deuda pblica se definen y
valoran por Eurostat, la Agencia Europea de Estadstica, responsable
en ltimo trmino de la aplicacin del SEC, asume, as, un papel
fundamental para aclarar dnde deben situarse los lmites al dficit de
las Administraciones Pblicas.
En sus decisiones, Eurostat pone de manifiesto como factores claves
para la consideracin de las operaciones de financiacin de
Qu
elementos
debemos tener
en cuenta?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
200
infraestructuras pblicas al margen de las restricciones al dficit, el de
la explotacin de estas infraestructuras y la asuncin de riesgos por
parte de la unidad encargada de ejecutarlas, sea pblica o privada. Se
trata, por tanto, de seleccionar el modelo de gestin y no tanto el de
financiacin como aspecto esencial para garantizar la viabilidad del
proyecto en trminos de superacin de la restriccin presupuestaria
anual.
Ms tarde, ser necesario plantear el escenario de financiacin, donde
el prstamo bancario tradicional es slo una de las mltiples
alternativas a disposicin del gestor pblico: titulizacin, cesin de
derechos de cobro, factoring, etc. son tambin estrategias a analizar
con el fin de minimizar el coste de financiacin y optimizar los
resultados y a las que habr que aadir las previstas en la Ley de
Contratos de las Administraciones Pblicas. En ella se desarrollan
algunos instrumentos de financiacin al servicio de los concesionarios
que contratan la construccin y explotacin de obras con la
Administracin Pblica y que persigue ofrecer un marco atractivo para
que el sector privado participe en la financiacin de las
infraestructuras previstas.
Las frmulas de financiacin alternativa de infraestructuras comparten
algunas caractersticas; entre ellas, se encuentran las de su relativa
complejidad y la necesidad de abordarlas desde un planteamiento
multidisciplinar en el que se contemplen simultneamente cada una
de sus vertientes:
Entre las posibilidades al alcance de las Entidades Locales pueden
citarse varios modelos de gestin, teniendo en cuenta que cada
proyecto requiere un anlisis individual para seleccionar la alternativa
ms apropiada de gestin y financiacin que en algunos casos, puede
ser una combinacin de varias:
Cules pueden
ser las frmulas
de financiacin
alternativa de
inversiones?
JURDICA. Definicin de relaciones jurdicas entre los posibles
participantes, redaccin de estatutos, pliegos de condiciones, etc.
PRESUPUESTARIA Y CONTABLE. Estudio de la operacin desde la
perspectiva del SEC y su impacto sobre la estabilidad presupuestaria de
las Administraciones Pblicas implicadas y repercusiones sobre los
presupuestos actuales y futuros.
FINANCIERA. Informacin a presentar a las entidades financieras para
la negociacin de la financiacin a formalizar, bsqueda y seleccin de
entidades financieras, desarrollo de las negociaciones que se establezcan
con las entidades financieras seleccionadas, ofertas presentadas.
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201
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
En todos ellos, deben estudiarse detenidamente todos y cada uno de
los aspectos antes mencionados, con el fin de simultanear los
objetivos ltimos que se plantean: viabilidad jurdica, viabilidad
econmica y, no olvidemos, viabilidad poltica del proyecto.
Arrendamiento operativo.
Sociedad pblica.
Concesin de obra pblica.
Censo enfitutico.
Cesin de derechos de cobro.
Titulizacin.
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203
4.1. El control interno: funciones y responsabilidades
En todas las Entidades Locales se ejerce una funcin pblica, esencial
y necesaria, de control y fiscalizacin interna de toda la gestin
econmico-financiera y presupuestaria a la que se denomina control
interno y cuya responsabilidad se atribuye a un rgano de
intervencin cuyo titular ha de ser necesariamente un funcionario.
As se establece en la Disposicin Adicional Segunda de la Ley 7/2007,
de 12 de abril del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (antes el art.
92.3.b) de la Ley 7/1985, de 2 abril, Reguladora de las Bases de
Rgimen Local), del siguiente tenor literal.
1. Funciones pblicas en las Corporaciones Locales:
Son funciones pblicas, cuyo cumplimiento queda reservado
exclusivamente a funcionarios, las que impliquen ejercicio de
autoridad, las de fe pblica y asesoramiento legal preceptivo,
las de control y fiscalizacin interna de la gestin econmico-
financiera y presupuestaria, las de contabilidad y tesorera.
Son funciones pblicas necesarias en todas las Corporaciones
Locales, cuya responsabilidad administrativa est reservada a
funcionarios con habilitacin de carcter estatal:
() b) El control y la fiscalizacin interna de la gestin
econmico-financiera y presupuestaria, y la contabilidad,
tesorera y recaudacin.
La responsabilidad del control interno en las Entidades Locales est
atribuida expresamente a funcionarios con habilitacin de carcter
estatal (antes nacional), denominados interventores y pertenecientes
a la escala administrativa de interventores-tesoreros. No obstante, en
las Corporaciones Locales cuya Secretara est clasificada en tercera
clase, las funciones del Interventor formarn parte del contenido del
puesto de trabajo de aqulla, salvo que se agrupen a efectos de
Intervencin.
Qu es el
control
interno?
Quin ejerce el
control interno
en las
Corporaciones
Locales?
4. EL CONTROL INTERNO
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
204
La regulacin de las funciones y forma de seleccin de estos funcionarios
se encuentra recogida tanto en el Estatuto Bsico del Empleado Pblico
(Disposicin adicional segunda) como en el Real Decreto 1174/1987, de
18 de septiembre, de Rgimen Jurdico de los Funcionarios de
Administracin Local con habilitacin de carcter nacional.
Segn se recoge en el Real Decreto 1174/1987, las funciones de
Intervencin est clasificadas en dos grupos:
Control y fiscalizacin interna de la gestin econmico-financiera y
presupuestaria.
Contabilidad.
En primer lugar, el control y fiscalizacin de la gestin econmico-
financiera y presupuestaria supone la realizacin de las siguientes tareas:
Qu funciones
estn atribuidas
a la
Intervencin?
1. La fiscalizacin, en los trminos previstos en la legislacin, de todo acto,
documento o expediente que de lugar al reconocimiento de derechos y
obligaciones de contenido econmico o que puedan tener repercusin
financiera o patrimonial, emitiendo el correspondiente informe o
formulando, en su caso, los reparos procedentes.
2. La intervencin formal de la ordenacin del pago y de su realizacin material.
3. La comprobacin formal de la aplicacin de las cantidades destinadas a
obras, suministros, adquisiciones y servicios.
4. La recepcin, examen y censura de los justificantes de los mandamientos
expedidos a justificar, reclamndolos a su vencimiento.
5. La intervencin de los ingresos y fiscalizacin de todos los actos de
gestin tributaria.
6. La expedicin de certificaciones de descubierto contra los deudores por
recursos, alcances o descubiertos.
7. El informe de los proyectos de presupuestos y de los expedientes de
modificacin de crditos de los mismos.
8. La emisin de informes, dictmenes y propuestas que en materia
econmico-financiera o presupuestaria le hayan sido solicitadas por la
presidencia, por un tercio de los concejales o diputados o cuando se trate de
materias para las que legalmente se exija una mayora especial, as como el
dictamen sobre la procedencia de nuevos servicios o reforma de los
existentes a efectos de la evaluacin de la repercusin econmico-financiera
de las respectivas propuestas. Si en el debate se ha planteado alguna
cuestin sobre cuyas repercusiones presupuestarias pudiera dudarse, podrn
solicitar al presidente el uso de la palabra para asesorar a la corporacin.
9. La realizacin de las comprobaciones o procedimientos de auditora interna
en los organismos autnomos o sociedades mercantiles dependientes de la
entidad con respecto a las operaciones no sujetas a intervencin previa, as
como el control de carcter financiero de los mismos, de conformidad con las
disposiciones y directrices que los rijan y los acuerdos que al respecto adopte
la corporacin.
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205
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
No obstante, aquellas Entidades Locales que tengan implantado un sistema
informtico de gestin y seguimiento presupuestario podrn establecer
que las funciones de control y fiscalizacin interna se efecten por
muestreo o por los medios informticos de que disponga la Entidad Local.
En segundo trmino, la funcin de contabilidad comprende:
De acuerdo con todo lo anterior y con lo establecido en el artculo
213 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas
Locales (TRLHL), en todas las Entidades Locales deben ejercerse las
funciones de control interno respecto de su gestin econmica, de los
Organismos Autnomos y de las Sociedades Mercantiles de ellas
dependientes, en una triple acepcin:
Funcin interventora.
Funcin de control financiero y de eficia.
Desarrollo de la contabilidad.
Respecto a los requisitos establecidos en la LGEP, es previsible que se
asigne al Interventor de la Corporacin Local, la obligacin de elaborar
un informe sobre el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad
agregado del grupo local a los efectos de esa normativa, que tendra
que incluir adems de las cuentas de la corporacin en sentido estricto,
las cuentas de todas las sociedades, entes, fundaciones controladas y
financiadas por la entidad y consorcios que la IGAE determine que
forman parte, a efectos de la Ley de Estabilidad, de la Entidad Local.
4.2. La funcin interventora
Segn el artculo 214 del TRLHL, se entiende por funcin interventora
las acciones encaminadas a fiscalizar todos los actos de las Entidades
Locales y de sus Organismos Autnomos que den lugar a
reconocimiento y liquidacin de derechos y obligaciones o gastos de
contenido econmico, los ingresos y pagos que de aqullos deriven y
1. La coordinacin de las funciones o actividades contables de la Entidad
Local, con arreglo al plan de cuentas a que se refiere el artculo 114 de la
Ley 7/1985, de 2 de abril, emitiendo las instrucciones tcnicas oportunas e
inspeccionando su aplicacin.
2. La preparacin y redaccin de la cuenta general del presupuesto y de la
administracin del patrimonio, as como la formulacin de la liquidacin
del presupuesto anual.
3. El examen e informe de las cuentas de tesorera y de valores
independientes y auxiliares del presupuesto.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
206
la recaudacin, inversin y aplicacin, en general, de los caudales
pblicos administrados, con el fin de que la gestin se ajuste a las
disposiciones aplicables en cada caso.
De esta definicin se puede extraer que la funcin interventora tiene
un carcter interno y preventivo, y tiene como objetivo garantizar el
cumplimiento, en todo momento, de las normas relativas a la
disciplina presupuestaria, a los procedimientos de gestin de gasto y
de ingresos, y a la aplicacin de los fondos pblicos.
El artculo 214 antes mencionado pone de manifiesto el mbito de
aplicacin de dicha funcin interventora:
mbito subjetivo: las Entidades Locales y todos sus Organismos
Autnomos.
mbito objetivo: todos los actos realizados por el Ente Local, con las
excepciones contempladas en el TRLHL.
Existen dos modalidades de realizacin de la funcin interventora:
a) Intervencin formal, consistente en la verificacin del cumplimiento
de los requisitos legales necesarios para la adopcin del acuerdo,
mediante el examen de todos los documentos que
perceptivamente deban estar incorporados en el expediente.
b) Intervencin material, que trata de comprobar la real y efectiva
aplicacin de los fondos pblicos.
La funcin interventora comprende las siguientes fases:
1. Intervencin crtica o previa: consistente en examinar, antes de
que se tome cualquier decisin o se dicte resolucin, todo acto,
documento o expediente que sea susceptible de producir derechos u
obligaciones de contenido econmico o movimientos de fondos, con
el fin de asegurar el cumplimiento de los procedimientos establecidos
y su conformidad con las disposiciones aplicables en cada caso.
En materia de gastos, la fiscalizacin previa consistir en
comprobar, antes de que se dicte la correspondiente resolucin,
que las obligaciones de los negocios jurdicos a suscribir por las
autoridades competentes se ajustan a la Ley y que el acreedor ha
cumplido o garantizado, en su caso, su correlativa prestacin.
Por lo que se refiere a los ingresos, la fiscalizacin previa de los
derechos se puede sustituir por la inherente toma de razn en
contabilidad, sin perjuicio de la realizacin de otras comprobaciones.
Cmo se
desarrolla la
funcin
interventora?
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207
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
El artculo 219.1 exime de la fiscalizacin previa los siguientes
supuestos:
2. Intervencin formal de la ordenacin del pago: es la accin
encaminada a verificar la correcta expedicin de las rdenes de
pago contra la Tesorera de la Entidad Local.
El examen de liquidaciones, cuentas y expedientes que hayan de
producir expedicin de mandamiento de pago, comprobar:
3. Intervencin material del pago: busca la verificacin de que
dicho pago se ejecute por un rgano competente y se realice en
favor del perceptor y por el importe establecidos. Esta ltima faceta
de la funcin interventora, consiste en verificar la salida material de
fondos de las cuentas de la corporacin y est generalmente
atribuida al Tesorero.
4. Intervencin material de las inversiones: se trata de comprobar,
antes de liquidar el gasto o de reconocer la obligacin, la
realizacin efectiva de las obras, servicios y cualquier otra
adquisicin financiada con fondos pblicos y de su adecuacin al
contenido del contrato correspondiente.
Existen otras formas de intervencin, que si bien forman parte de la
funcin interventora, no han sido objeto de desarrollo normativo en
cuanto al sector pblico local:
1. Los gastos de material no inventariable.
2. Los contratos menores.
3. Los de carcter peridico y dems de tracto sucesivo, una vez intervenido
el gasto correspondiente al periodo inicial.
4. Otros gastos menores de 3.005,06 euros que se hagan efectivos a travs
delsistema de anticipos de caja fija.
1. Intervencin de la liquidacin del gasto.
2. Fiscalizacin previa de las rdenes de pago a justificar.
3. Fiscalizacin previa de las rdenes de pago de anticipos de caja fija.
4. Intervencin de las cuentas justificativas de los pagos a justificar y de los
anticipos de caja fija.
5. Intervencin previa de los derechos e ingresos.
6. Control a posterior de los derechos.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
208
Cuando la intervencin de la Entidad Local est en desacuerdo con el
fondo o la forma de alguno de los actos, documentos o expedientes que
est examinando, tendr que formular por escrito, antes de la adopcin
del acuerdo o resolucin, sus reparos y comunicrselos al rgano gestor.
La emisin de una nota de reparo tendr las siguientes consecuencias:
En el caso en que existan discrepancias entre el rgano gestor y la
intervencin de la Entidad, en cuanto al reparo, es el Presidente del
Ente Local quien tiene, con carcter general, la competencia de resolver
las diferencias y su decisin tendr carcter ejecutivo. El rgano
interventor, remitir un informe al Pleno sobre todas las resoluciones
adoptadas por el Presidente de la Entidad en sentido contrario a los
reparos efectuados, sin que esto suspenda la ejecucin de acto.
En cualquier caso, corresponder el Pleno de la Entidad la resolucin
de las discrepancias, cuando los reparos:
Se basen en la insuficiencia o inadecuacin del crdito.
Se refieran a obligaciones o gastos cuya aprobacin sea de su
competencia.
Siempre que el Pleno lo acuerde, a peticin del Presidente de la
Corporacin y previo informe del rgano de intervencin, la fiscalizacin
previa podr limitarse a comprobar los trminos enumerados en el
artculo 219.2 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales:
Qu
consecuencias
tiene que la
intervencin
informe en
desacuerdo
sobre un acto,
documento o
expediente?
Qu es la
fiscalizacin
previa limitada?
Si la disconformidad afecta al reconocimiento o liquidacin de derechos, la
nota de reparo no suspender en ningn caso la tramitacin del expediente.
Si la disconformidad atae a la disposicin de gasto, reconocimiento de
obligaciones u ordenacin de pagos, la nota de reparo suspender el
expediente hasta que se solvente la disconformidad siempre que el reparo:
Se base en la insuficiencia de crdito o el propuesto no sea adecuado.
No se hubieran fiscalizado los actos que dieron origen a las rdenes de pago.
Se hayan omitido requisitos esenciales en la tramitacin del expediente.
Cuando se derive de las comprobaciones materiales de obras, suministros,
adquisiciones y servicios.
a) La existencia de crdito presupuestario y que el propuesto es el adecuado a
la naturaleza del gasto y obligacin que se proponga contraer.
En el caso de compromisos de carcter plurianual habr que comprobar
tambin el cumplimiento de los requisitos y limitaciones de ste tipo de
compromisos de gastos (art. 174 del TRLHL).
b) Que las obligaciones o gastos se generan por rgano competente.
c) Cualquier otro aspecto que se determine por el pleno a propuesta del presidente.
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209
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
En cualquier caso, esta fiscalizacin limitada se complementar con
otra intervencin plena que se realizar con posterioridad sobre
una muestra de los actos, documentos o expedientes que fueron
objeto de fiscalizacin limitada, con el fin de verificar el cumplimiento
de todos los requisitos del procedimiento de gasto establecido.
Una vez realizado el control posterior, la Intervencin emitir un
informe escrito en el que consten todas las observaciones y
conclusiones que se deduzcan de la fiscalizacin a posterior, que se
remitir a los rganos gestores, para que formulen las observaciones
que consideren pertinentes, y posteriormente al Pleno de la Entidad
Local.
4.3. Control financiero y control de eficacia
El control financiero es aquel control que tiene como objeto informar
sobre la adecuada presentacin de la informacin financiera, sobre el
cumplimiento de las normas y directrices de aplicacin y del grado de
eficacia y eficiencia en la consecucin de los objetivos previstos.
En este sentido el control financiero consistir en verificar:
De acuerdo con lo establecido en el artculo 214.1 de la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales, el control financiero se aplicar
respecto a:
Los servicios de las Entidades Locales.
Sus Organismos Autnomos.
Las Sociedades Mercantiles dependientes.
Qu es el
control
financiero?
Cul es el
mbito de
aplicacin del
control
financiero?
Que los actos, operaciones y procedimientos de gestin se han realizados
conforme a las normas de aplicacin (auditora de cumplimiento).
Que la contabilidad general, cuentas anuales y dems estados e informes
reflejen fielmente el resultado de la gestin (auditora financiera).
Que los actos, operaciones y procedimientos de gestin se realizan
conforme a los criterios de eficiencia, eficacia y economa (auditora
operativa).
Que los procedimientos aplicados han sido formulados conforme a la
normativa aplicable (auditora de sistemas y procedimientos).
En el caso en que los presupuestos de los servicios y entes dependientes de
la Entidad Local, se formulen por programas, objetivo o planes de
actuacin, el control financiero tendr por objeto el examen, anlisis y
evaluacin de los procedimientos de seguimiento de los objetivos (auditora
de programas presupuestarios y planes de actuacin).
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210
El control financiero habr de realizarse mediante la aplicacin de
procedimientos de auditora u otras tcnicas de control, de acuerdo
con las normas del Sector Pblico. En este sentido, hay que tener en
cuenta las Normas de Auditora del Sector Pblico, publicadas por la
IGAE, que si bien, en principio, no son directamente aplicables al
sector pblico local, en ausencia de otras normas especificas, deben
tomarse cmo referencia.
Como resultado de estas acciones, el rgano de control financiero
emitir un informe escrito en el que consten todas las observaciones y
conclusiones que se deriven del examen realizado, que habr de
remitirse a los rganos de gestin de la actividad controlada para que
realicen cuantas alegaciones y observaciones estimen oportunas. Los
informes, junto con los comentarios del rgano gestor, se remitirn al
Pleno de la Entidad.
El control financiero, al tratarse de un acto de control a posteriori, no
permite corregir las deficiencias observadas en el procedimiento, y por
ello, no deriva en la posibilidad de suspender la tramitacin
administrativa de actos concretos.
El art. 221 del TRLHL define el control de eficacia como aquel que
tiene por objeto la comprobacin peridica del grado de
cumplimiento de los objetivos, as como el anlisis del coste de
funcionamiento y del rendimiento de los respectivos servicios o
inversiones.
De esta definicin se deducen tres grandes objetivos:
4.4. El desarrollo de la contabilidad
Segn lo dispuesto en el artculo 204 del TRLHL es competencia de la
Intervencin de una Entidad Local, la llevanza y el desarrollo de la
contabilidad pblica en sus dos vertientes: presupuestaria y patrimonial.
En su vertiente presupuestaria, y sin perjuicio de los actos
Cul es el
procedimiento
de control
financiero?
Qu
consecuencias
tiene el control
financiero?
Qu es el
control de
eficacia?
Comprobacin peridica del grado de cumplimiento de los objetivos, que
slo ser plenamente aplicable en el momento en que se implante en el
mbito local un modelo presupuestario por objetivos.
Anlisis del coste de funcionamiento de los servicios e inversiones, que
exige el establecimiento de la contabilidad analtica o de costes en el sector
pblico local.
Anlisis del rendimiento de los servicios e inversiones, que debe analizar,
no slo la utilidad de los servicios y de las inversiones de las Entidades
Locales si no que sean realizados con el mnimo coste.
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LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
presupuestarios sometidos a fiscalizacin, el Real Decreto 500/1990,
de 20 de abril, por el que se desarrolla el Captulo I del Ttulo VI del
TRLHL, atribuye a la Intervencin las funciones siguientes:
Dentro de la funcin de desarrollo de la Contabilidad de un Entidad
Local, el TRLHL atribuye a la Intervencin, entre otras, las siguientes
competencias:
Cules son las
responsabili-
dades de la
Intervencin en
relacin a la
funcin
contable?
En la elaboracin del Presupuesto de la Entidad Local, corresponde al
Interventor suscribir la documentacin anexa relativa a la liquidacin del
Presupuesto del ejercicio anterior y al avance de liquidacin del
Presupuesto corriente. As como informar, antes de su remisin al Pleno,
todo los Estado y documentos que conforman el Presupuesto General de la
Entidad.
Corresponder igualmente a la Intervencin de la Entidad Local, la
emisin de las certificaciones de existencia de crdito necesaria a los
efectos de la tramitacin de los expedientes de gasto.
Los expedientes de concesin de crdito y suplementos de crditos
debern ser informados por la Intervencin antes de su remisin al Pleno
de la Corporacin.
En la autorizacin de gasto con imputacin a ejercicios futuros (gastos
plurianuales), el Interventor deber certificar que no se superan los lmites
legales para este tipo de gastos.
Coordinacin de las funciones o actividades contables de la Entidad Local.
Preparacin y redaccin de la cuenta general.
Inspeccin de la contabilidad de los Organismos Autnomos y de las
Sociedades Mercantiles dependientes (en conexin con la funcin de
control financiero).
Examen e informe de las cuentas de tesorera y de valores independientes
y auxiliares del presupuesto, sin perjuicio de las competencias que a estos
efectos tienen los tesoreros de la corporacin.
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213
5.1. Rgimen jurdico de los bienes de las Entidades Locales
El patrimonio de las Entidades Locales est constituido por el conjunto
de bienes, derechos y acciones que les pertenezcan.
Los bienes de las Entidades Locales se encuentran regulados en el
Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de
Rgimen Local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de
18 de abril y por el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el
que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales
(RBEL). De acuerdo con lo dispuesto en el artculo 1.2 del RBEL, los
bienes de las Entidades Locales se rigen:
a) Por la legislacin bsica del Estado en materia de rgimen local, es
decir, por la Ley Reguladora de las Bases de Rgimen Local y el
Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de
Rgimen Local.
b) Por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las
Administraciones Pblicas.
c) Por la legislacin que en el mbito de sus competencias dicten las
Comunidades Autnomas.
d) En defecto de la legislacin anterior, por la legislacin estatal no
bsica en materia de rgimen local y bienes pblicos.
e) Por las Ordenanzas propias de cada Entidad.
f) Supletoriamente, por las restantes normas de los ordenamientos
jurdicos, administrativo y civil.
Los bienes de las Entidades Locales se clasifican en dos categoras:
Los bienes de dominio pblico, que pueden ser de uso o de servicio
pblico.
Los bienes patrimoniales.
Los denominados bienes comunales no constituyen una tercera
categora de bienes locales, sino que gozan de la naturaleza de bienes
demaniales o bienes de dominio pblico, aunque con ciertas
Cul es el
rgimen
jurdico de los
bienes de las
Entidades
Locales?
Cmo se
clasifican los
bienes de las
Entidades
Locales?
5. BIENES DE LAS ENTIDADES LOCALES
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
214
peculiaridades como que nicamente pueden pertenecer a los
municipios y Entidades Locales menores.
Dentro de los bienes de dominio pblico hay que distinguir aqullos
que lo son por naturaleza, pero que no pueden pertenecer a las
Entidades Locales sino slo al Estado y que son los bienes del
demanio martimo, los del demanio hdrico y los del demanio militar.
Por su parte, el demanio artificial lo constituyen aquellos bienes
que conservan este carcter de bienes de dominio pblico durante el
tiempo que pertenecen a alguno de los entes pblicos territoriales (
como son las Comunidades Autnomas o Entidades Locales). Se trata
de las carreteras, ferrocarriles, etc.
5.2. Los bienes de dominio pblico
Son bienes de dominio pblico los destinados o afectados al uso o al
servicio pblico.
Son bienes de uso pblico local los caminos, plazas, calles, paseos,
parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y dems obras
pblicas de aprovechamiento o utilizacin generales cuya
conservacin y polica sean de la competencia de la Entidad Local.
Son bienes de servicio pblico los destinados directamente al
cumplimiento de fines pblicos de responsabilidad de las Entidades
Locales, tales como Casas Consistoriales, Palacios Provinciales y, en
general, edificios que sean sedes de las mismas; mataderos, lonjas,
hospitales, hospicios, museos, montes catalogados, escuelas,
cementerios, elementos de transporte, piscinas y campos de deporte
y, en general, cualesquiera otros bienes directamente destinados a la
prestacin de servicios pblicos o administrativos.
Los bienes de dominio pblico son inalienables, inembargables e
imprescriptibles y no estn sujetos a tributo alguno, es decir, no se
pueden vender, no pueden ser objeto de mandamientos de embargo,
no pueden ser adquiridos en propiedad por los particulares mediante
su posesin continuada y no estn sujetos a tributacin de ningn
tipo.
La inembargabilidad de los bienes de dominio pblico implica la
prohibicin de los jueces de dictar providencias de embargo contra
sus derechos y bienes. En este sentido ha sido decisiva la STC
66/1998, que limit la inembargabilidad a los bienes y derechos de la
hacienda local a los bienes demaniales. Por lo tanto, si cabe la
Cules son
los bienes de
dominio
pblico?
Cules son las
caractersticas
esenciales
de los bienes de
dominio
pblico?
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215
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
ejecucin de hipotecas sobre bienes patrimoniales inmuebles no
afectados directamente a la prestacin de servicios pblicos
Aunque tradicionalmente se ha entendido que el dominio pblico
slo poda tener por objeto bienes inmuebles, y dentro de ellos,
porciones o partes del territorio nacional, en la actualidad la doctrina
dominante entiende que las razones justificativas del rgimen de
proteccin demanial para los inmuebles de dominio pblico valen
para ciertos bienes muebles, como los documentos, archivos y obras
de arte de las colectividades pblicas puestos a disposicin del pblico
o de un servicio pblico.
La calificacin de un bien como demanial o de dominio pblico se
produce mediante su afectacin a un destino pblico. De ah la
importancia en sealar las formas en que tiene lugar su comienzo y cese.
Los bienes de dominio pblico natural (los ros, las playas etc.)
adquieren el carcter demanial por la aplicacin de una norma que
establece esa condicin para todo un gnero de bienes. En este caso,
la adquisicin de la demanialidad es independiente de cualquier
actuacin de la Administracin.
Para los bienes que forman parte del dominio pblico artificial,
formado por los bienes que presentan las mismas caractersticas que
los de propiedad privada, el inicio de la demanialidad requiere de una
actividad de la Administracin. Las distintas formas de afectacin
estn recogidas en el RBEL y son las siguientes:
a) La afectacin expresa a un uso o servicio pblico, por la que
mediante un expediente, se acredita la oportunidad y legalidad de
la misma. El expediente ser resuelto por la Corporacin Local
mediante acuerdo adoptado con el voto favorable de la mayora
absoluta del nmero legal de miembros de la Entidad, previa
informacin pblica durante un mes.
b) La afectacin implcita, que tiene lugar cuando la vinculacin del
bien a un uso o servicio pblico deriva expresa o implcitamente de
actos de la Entidad Local como puede ser, por ejemplo, la
aprobacin de los planes de ordenacin urbana y los proyectos de
obras o servicios.
c) La afectacin presunta que se entiende producida por la
adscripcin de bienes patrimoniales por ms de 25 aos a un uso o
servicio pblico o comunal, o cuando la Corporacin Local,
adquiere por usucapin, con arreglo al derecho civil la propiedad de
una cosa que hubiese estado destinada a un uso o servicio pblico
o comunal.
Pueden ser
bienes de
dominio
pblico los
bienes
muebles?
Cmo se
adquiere la
condicin de
bien de
dominio
pblico?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
216
El cese de la demanialidad se produce a travs del fenmeno inverso
de la desafectacin, cuyo efecto es convertir el bien demanial en bien
patrimonial. Puede revestir las mismas formas o variedades que la
afectacin aunque la desafectacin presunta no est regulada.
Los bienes de dominio pblico admiten cuatro tipos de uso:
1. Uso comn: es el que corresponde por igual a todos los
ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no
impida el de los dems interesados. El uso comn puede ser:
General, cuando no concurran circunstancias singulares.
Especial, cuando stas concurran por la peligrosidad, intensidad
del uso o cualquier otra semejante.
2. Uso privativo: es el constituido por la ocupacin de una porcin
de dominio pblico, de tal modo que limite o excluya la utilizacin
por los dems interesados.
3. Uso normal: es aquel que es conforme con el destino principal del
bien de dominio pblico.
4. Uso anormal: aquel que, al contrario, no es conforme con el
destino del bien.
Tanto el uso privativo de bienes de dominio pblico como el uso anormal
de los mismos estn sujetos, en todo caso, a concesin administrativa
que se otorgar previa licitacin, de acuerdo con lo dispuesto en el RBEL.
5.3. Los bienes comunales
Los bienes comunales son bienes de dominio pblico que solo pueden
pertenecer a los Municipios y Entidades Locales menores, y cuyo
aprovechamiento corresponde al comn de los vecinos. Si bien es
cierto que la doctrina ha discutido la naturaleza demanial de estos
bienes, lo cierto es que la Ley LBRL parece otorgarles de forma
inequvoca tal naturaleza.
El aprovechamiento y disfrute de los bienes comunales se efecta,
como regla general, en rgimen de explotacin comn o cultivo
colectivo, si bien, podrn adoptarse otras formas de aprovechamiento
cuando aqulla no sea posible. Estas otras formas son:
Cmo se
pierde la
condicin de
bien de
dominio
pblico?
Cmo pueden
usarse los
bienes de
dominio
pblico?
Cules son los
bienes
comunales?
Cmo se
aprovechan y
disfrutan los
bienes
comunales?
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217
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
1. El aprovechamiento peculiar, segn la costumbre o reglamentacin
propia de la Entidad Local.
2. La adjudicacin por lotes o suertes.
3. Si estas modalidades no resultan posibles, podr acudirse a la
adjudicacin mediante precio.
La explotacin comn o cultivo colectivo implica el disfrute
general y simultneo de los bienes por quienes ostenten, en cada
momento la cualidad de vecino sin distincin por razn de sexo,
estado civil o edad. Los extranjeros domiciliados en el trmino
municipal tambin gozan de este derecho.
La adjudicacin por lotes o suertes se hace a los vecinos en
proporcin directa al nmero de personas que tengan a su cargo e
inversa de su situacin econmica.
La adjudicacin mediante precio deber ser autorizada por el
rgano competente de la Comunidad Autnoma correspondiente y
se efectuar mediante subasta pblica en la que tienen preferencia
sobre los no residentes, en igualdad de condiciones, los postores
vecinos. En cualquier caso, a falta de licitadores la adjudicacin se
podr hacer de forma directa.
Los montes vecinales o en mano comn son bienes comunales
aprovechados por los vecinos de determinadas parroquias o lugares
ms cercanos a aquellos. Aunque por la propia definicin legal son
propiedades privadas que se rigen por su ley especial y,
supletoriamente, por el Cdigo Civil, son como los bienes comunales,
es decir, indivisibles, inalienables, imprescriptibles e inembargables. Es
competencia de la Administracin su deslinde y amojonamiento y la
regulacin sucesoria, pues en caso de extincin de la agrupacin
vecinal titular, la Entidad Local menor o el Municipio donde radique el
monte regular su disfrute y conservacin en las condiciones
establecidas para los bienes comunales en la LBRL.
5.4. Los bienes patrimoniales
Son bienes patrimoniales o de propios, aquellos que siendo propiedad
de la Entidad Local, no estn destinados al uso pblico ni afectados a
algn servicio pblico y que pueden constituir fuentes de ingresos
para el erario de la Entidad. Son bienes que poseen los
Ayuntamientos en el mismo rgimen que los particulares, y que se
rigen por su legislacin especfica y, en su defecto, por las normas de
derecho privado.
Qu son los
montes
vecinales o
montes en
mano comn?
Cules son los
bienes
patrimoniales?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
218
En la normativa local se conceptan como bienes patrimoniales: las
parcelas sobrantes, los efectos no utilizables y el patrimonio municipal
del suelo.
Las parcelas sobrantes son bienes patrimoniales que se definen
como porciones de terreno propiedad de las Entidades Locales que
por su reducida extensin, forma irregular o emplazamiento, no sean
susceptibles de uso adecuado.
Son efectos no utilizables todos aquellos bienes que por su
deterioro, depreciacin, o deficiente estado de conservacin resulten
inaplicables a los servicios municipales o al normal aprovechamiento,
atendida su naturaleza y destino, aunque los mismos no hubieren
sido dados de baja en el Inventario.
El patrimonio municipal del suelo est constituido por los terrenos
necesarios para prevenir, encauzar y desarrollar la expansin de la
poblacin, constituyendo una reserva para su utilizacin futura. El
patrimonio municipal del suelo est integrado por los bienes
municipales patrimoniales clasificados en el planeamiento urbanstico
como suelo urbano o urbanizable.
Los bienes patrimoniales que no se encuentren afectados a un uso o
servicio pblico son embargables. A estos efectos es necesario que la
no-afectacin de estos bienes conste como tal en el inventario de
todos sus bienes y derechos que estn obligadas a formar las
Corporaciones Locales, cualquiera que sea la naturaleza o forma de
adquisicin de aquellos.
Las Entidades Locales tienen plena capacidad jurdica para adquirir y
poseer bienes de todas clases y ejercitar las acciones y recursos
procedentes en defensa de su patrimonio. En concreto, las
Corporaciones Locales pueden adquirir bienes y derechos por los
siguientes medios:
Por atribucin de la Ley.
A ttulo oneroso, con ejercicio o no de la facultad de expropiacin.
Por herencia, legado o donacin.
Por prescripcin.
Por ocupacin.
Por cualquier otro modo legtimo que est de conformidad con el
ordenamiento jurdico.
Para adquirir bienes a ttulo oneroso, ser necesario cumplir los
requisitos recogidos en la normativa que regula la contratacin de las
Qu es el
patrimonio
municipal del
suelo?
Pueden
embargarse los
bienes
patrimoniales?
Cmo se
adquieren los
bienes
patrimoniales?
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219
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
Entidades Locales. Tratndose de bienes inmuebles ser preciso,
adems, un informe pericial previo.
5.5. Potestades de las Entidades Locales respecto de sus bienes
Los Municipios, Provincias e Islas, en todo caso, y las dems Entidades
Locales de carcter territorial, cuando as lo prevean las Leyes de las
correspondientes Comunidades Autnomas, pueden ejercer las
siguientes potestades en relacin con sus bienes de dominio pblico o
patrimoniales:
1. Potestad de investigacin: es la facultad de las corporaciones
locales para investigar la situacin de los bienes y derechos que
presuman de su propiedad, al objeto de determinar su titularidad,
siempre que no conste aqulla. El ejercicio de esta accin
investigadora puede acordarse, bien de oficio a iniciativa, en su
caso de otra administracin, o bien por denuncia de los
particulares.
2. Potestad de deslinde: las corporaciones locales ostentan,
asimismo, la facultad de promover y ejecutar el deslinde entre los
bienes de su pertenencia y los de los particulares cuando los lmites
entre ambos resulten imprecisos o cuando existan sobre los mismos
indicios de usurpacin. El deslinde consistir en practicar las
operaciones tcnicas de comprobacin y, en su caso, de
rectificacin de situaciones jurdicas plenamente acreditadas. Estas
operaciones tienen por objeto delimitar la finca a la que se refieran
y declarar provisionalmente la posesin de hecho sobre la misma,
para lo cual ser preciso tramitar el oportuno expediente de
deslinde. Acordado ste, se comunicar al Registro de la Propiedad
correspondiente, si la finca estuviera inscrita.
3. Potestad de recuperacin de oficio: las Entidades Locales pueden
recobrar, por s mismas y en cualquier momento, la tenencia de sus
bienes de dominio pblico. Cuando se trate de bienes patrimoniales,
el plazo para recobrarlos ser de un ao a contar desde el da
siguiente al de la fecha en que se hubiera producido la usurpacin.
Transcurrido ese plazo, proceder la accin correspondiente ante los
tribunales ordinarios. En esta materia no se admitirn interdictos
contra las actuaciones de los agentes de la autoridad. El
procedimiento para la recuperacin de la posesin, puede iniciarse:
a) De oficio, por la propia corporacin, a iniciativa, en su caso, de
cualquier otra administracin.
b) Por denuncia de los particulares.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
220
En todo caso, la recuperacin en va administrativa requiere acuerdo
previo de la Corporacin, el cual debe ir acompaado de los
documentos que acrediten la posesin, salvo que se trate de repeler
usurpaciones recientes. Este privilegio o potestad habilita a las
Corporaciones Locales para utilizar todos los medios compulsorios
legalmente admitidos, sin perjuicio de que si los hechos usurpatorios
tienen apariencia de delito, se pongan en conocimiento de la
autoridad judicial.
4. Potestad de desahucio administrativo: es la facultad de las
Corporaciones Locales para extinguir los derechos que existan
sobre los bienes de dominio pblico o comunales, y de las
ocupaciones a que hayan dado lugar, cuando aqullos se hubieran
constituido en virtud de autorizacin, concesin o cualquier otro
ttulo. Como seala el RBEL, la extincin debe hacerse por va
administrativa, mediante el ejercicio de las oportunas facultades
coercitivas, previa indemnizacin o sin ella, segn proceda con
arreglo a derecho.
La proteccin de los bienes de las Corporaciones Locales se asegura,
adems de a travs de las potestades anteriores, mediante la
inscripcin en inventarios o catlogos administrativos, que permiten
un conocimiento de la naturaleza y situacin de los bienes.
Los inventarios son relaciones de bienes que la Entidad Local
confecciona para su propio conocimiento interno. La inclusin en un
catlogo no aade nada respeto de las potestades exorbitantes de
defensa y recuperacin de bienes que antes hemos examinado. Tan
slo constituyen un principio de prueba por escrito dado el carcter
probatorio general que se otorga a los documentos elaborados por
los funcionarios pblicos.
Las Corporaciones Locales estn obligadas a formar inventario de sus
bienes y derechos, constituyendo inventarios diferentes cuando se
trata de Entidades con personalidad jurdica independiente de la
propia Corporacin. En el inventario se sealarn los siguientes
bienes: inmuebles, derechos reales, muebles de carcter histrico,
artstico o de considerable valor econmico, valores mobiliarios,
crditos y derechos de carcter personal de la Corporacin, vehculos,
semovientes, bienes muebles no comprendidos en esta lista y bienes y
derechos revertibles.
Qu son los
inventarios o
catlogos
administrativos
de bienes?
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221
LA GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA
La legislacin local obliga a las Corporaciones Locales a la inscripcin
de sus bienes en el Registro de la Propiedad de acuerdo con lo
dispuesto en la legislacin hipotecaria.
Son bienes inscribibles todos los inmuebles patrimoniales y los
derechos reales sobre los mismos, incluso los calificados de dominio
pblico artificial, como un edificio afectado a un uso o servicio
pblico. No son susceptibles de inscripcin los bienes de dominio
pblico natural.
En la legislacin Hipotecaria se reconoce como privilegio a las
Corporaciones Locales la posibilidad de inscribir sus bienes inmuebles
aunque carezcan de ttulo escrito de dominio mediante certificacin
expedida por el funcionario a cuyo cargo est la administracin de los
mismos, en la que se expresar el ttulo de adquisicin o el modo en
que fueron adquiridos. Adems, la ley hipotecaria da la posibilidad a
los particulares de que inscriban las concesiones administrativas de
minas, ferrocarriles, canales, puentes y obras destinadas al servicio
pblico de que son titulares.
Es obligatorio
inscribir los
bienes de las
Entidades
Locales en el
Registro de la
Propiedad?
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IV. LA CONTRATACIN
EN LAS ENTIDADES LOCALES
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225
El pasado da 31 de octubre de 2007 fue publicada en el BOE la Ley
30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico, la cual
entra en vigor el 1 de mayo de 2008, derogando el actual Real
Decreto 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprob el Texto
Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas
(excepto el Captulo IV del Ttulo V del Libro II, relativo a la
financiacin privada de los contratos de concesin de obras pblicas).
Como se dice en la Exposicin de Motivos de la nueva Ley desde la
adhesin a las Comunidades Europeas, la normativa comunitaria ha
sido el referente obligado de nuestra legislacin de contratos
pblicos, de tal forma que, en los ltimos veinte aos, las sucesivas
reformas que han llevado desde el Texto Articulado de la Ley de Bases
de la Ley de Contratos del Estado hasta el Texto Refundido de la Ley
de Contratos de las Administraciones Pblicas han tenido como una
de sus principales justificaciones la necesidad de adaptar esta
legislacin a los requerimientos de las directivas comunitarias.
Por ello, a travs de la nueva Ley, se incorpora al ordenamiento
jurdico espaol la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinacin de los
procedimientos de adjudicacin de los contratos pblicos de obras, de
suministros y de servicios, que unific las anteriores Directivas en la
materia e introdujo diversas modificaciones. Independientemente de
ello se ha de considerar que la nueva Ley no se limita a insertar las
nuevas disposiciones comunitarias, sino que tambin ha perseguido y,
a mi juicio, conseguido la concentracin en un texto normativo de la
regulacin contractual de distintos sujetos, tanto de Administraciones
Publicas como de otras Entidades del sector pblico, e incluso sujetos
privados, modernizando, asimismo, la terminologa, instrumentos y
respuestas a problemas en materia contractual.
De esta manera la Ley supone un cambio del Rgimen Jurdico de la
contratacin pblica, considerndose entre las principales novedades
en relacin con el anterior Texto Refundido de la Ley de Contratos de
INTRODUCCIN
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GUA DE LA POLTICA PBLICA LOCAL
226
las Administraciones Pblicas las que afectan a la delimitacin de su
mbito de aplicacin, la singularizacin de las normas que derivan
directamente del Derecho Comunitario, la incorporacin de las nuevas
regulaciones sobre contratacin que introduce la Directiva
2004/18/CE, la simplificacin y mejora de la gestin contractual, y la
tipificacin legal de una nueva figura como es el contrato de
colaboracin entre el sector pblico y el sector privado.
El mbito subjetivo de la Ley se basa principalmente en tres bloques:
Administraciones Pblicas (Estatal, Autonmica, Local, Organismos
Autnomos, Agencias Estatales y Universidades); Poderes
Adjudicadores (Entes pblicos empresariales que no tengan carcter
industrial o mercantil, por ejemplo); Otros sujetos del sector pblico
(Entes pblicos empresariales destinados a actividades mercantiles o
industriales, Sociedades de capital pblico superior al 50 por 100 del
capital social, o fundaciones cuyo patrimonio fundacional excede esa
participacin). El primer bloque est sujeto a controles y exigencias
mximas; el segundo bloque est sujeto a exigencias de nivel medio, y
el ltimo bloque est sometido a requisitos (tramitacin, publicidad,
etc.) mnimos.
A la vieja dualidad de contratos administrativos y contratos privados,
la Ley aade una nueva categora legal ajustada a las prescripciones
de las directivas comunitarias, como son los contratos sujetos a
regulacin armonizada que definen los negocios que, por razn de
la entidad contratante, de su tipo y de su cuanta se encuentran
sometidos a las directrices europeas.
En cuanto a las modalidades contractuales, la nueva Ley regula los
contratos clsicos (obras, concesin de obras pblicas, gestin de
servicios pblicos, suministros, servicios) aadiendo el contrato de
colaboracin entre el sector pblico y privado, el cual se destina a la
obtencin de prestaciones complejas o afectadas de cierta
indeterminacin inicial, y cuya financiacin pueda ser asumida en
principio por el contratista colaborador, mientras que la
contraprestacin a este ltimo se satisfar durante toda la duracin
del contrato.
En aras a incorporar en sus propios trminos y sin reservas las
directrices de la Directiva 2004/18/CE, la nueva ley introduce
sustanciales innovaciones en lo que se refiere a la preparacin y
adjudicacin de los negocios sujetos a la misma, siendo las principales
de dichas novedades las que afectan a la previsin de mecanismos
que permiten introducir en la contratacin pblica consideraciones de
tipo social y medioambiental, configurndolas como condiciones
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227
LA CONTRATACIN EN LAS ENTIDADES LOCALES
especiales de ejecucin del contrato o como criterios para valorar las
ofertas.
En cuanto a los procedimientos de adjudicacin, se elevan las cuantas
de los lmites superiores de los simplificados (procedimiento
negociado y de contratos menores), aadindose uno nuevo,
previsto en la mencionada Directiva 2004/18/CE, denominado
dilogo competitivo, al cual podr recurrir el rgano de
contratacin cuando considere, en casos de contratos particularmente
complejos, que el uso del procedimiento abierto o restringido no
permite una adecuada adjudicacin de los mismos; mediante este
nuevo procedimiento de adjudicacin el rgano de contratacin
dirige un dilogo con los candidatos seleccionados, previa solicitud de
los mismos, a fin de desarrollar una o varias soluciones susceptibles de
satisfacer sus necesidades y que servirn de base para que los
candidatos elegidos presenten una oferta. En tal caso, el rgano de
contratacin podr establecer primas o compensaciones para los
participantes en el dilogo.
Por otro lado, cabe destacar, asimismo, la implantacin del
responsable del contrato al que corresponder , por encargo del
organismo contratante, supervisar su ejecucin, adoptar las decisiones
y dictar las instrucciones necesarias con el fin de asegurar la correcta
realizacin de la prestacin pactada.
Otra novedad importante de la nueva Ley es la desaparicin dentro de
las formas de adjudicacin de los trminos subasta y concurso
sustituyndose por la expresin oferta econmica ms ventajosa
como criterio nico de valoracin (antigua subasta) o tenindose en
cuenta varios (antiguo concurso).
Como nuevas tcnicas de simplificacin y racionalizacin la nueva Ley
introduce las siguientes:
- Acuerdos marco. Son acuerdos formalizados con uno o varios
empresarios, con el fin de fijar las condiciones a que habrn de
ajustarse los contratos que pretendan adjudicar durante un perodo
determinado (no superior a cuatro aos), siempre que el recurso a
estos instrumentos no se efecte de forma abusiva o de modo que la
competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada.
- Sistemas dinmicos de contratacin. Se refiere a la contratacin de
obras, servicios y suministros de uso corriente (por el procedimiento
abierto y con exclusividad de cauce electrnico, informtico o
telemtico), cuyas caractersticas, generalmente disponibles en el
mercado, satisfagan las necesidades del Sector Pblico, siempre que
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GUA DE LA POLTICA PBLICA LOCAL
228
el recurso a estos instrumentos no se efecte de forma que la
competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada..
- Sistemas centrales de contratacin. Se trata de encomiendas de
contratacin a servicios especializados por parte de las entidades del
sector pblico (creados por Estado, Comunidades Autnomas o
Diputaciones), en relacin con la contratacin de obras, servicios y
suministros.
Por otro lado, y como nuevos cauces de contratacin formal la nueva
Ley introduce la plena aplicacin de medios electrnicos, informticos
y telemticos. Se abre Internet como cauce para dar publicidad a las
licitaciones, a la presentacin de ofertas as como para acceder a
pliegos y documentacin; contemplndose en particular la
denominada subasta electrnica.
Otra novedad importante de la nueva Ley, en materia de garantas de
los licitadores, es el recurso especial en materia de contratacin
que es aqul que se encuentra encaminado a la revisin de
decisiones en materia de contratacin para contratos de elevada
cuanta, sin que proceda la interposicin de recursos administrativos
ordinarios contra los mismos; siendo susceptibles de este recurso
especial los acuerdos de adjudicacin provisional, los pliegos
reguladores de la licitacin y los que establezcan las caractersticas de
la prestacin, y los actos de trmite adoptados en el procedimiento
antecedente, siempre que stos ltimos decidan directa o
indirectamente sobre la adjudicacin, determinen la imposibilidad de
continuar el procedimiento o produzcan indefensin o perjuicio
irreparable a derechos o intereses legtimos.
Por otro lado es importante aseverar, como novedad que presenta la
nueva Ley, que el valor estimado de los contratos vendr
determinados por el importe total, sin incluir IVA; as como que, en
relacin al ius variandi, la posibilidad de que el contrato sea
modificado y las condiciones en que podr producirse dicha
modificacin debern necesariamente de recogerse en los
correspondientes pliegos de condiciones y en el documento
contractual.
En definitiva, a partir de la entrada en vigor de la nueva Ley se
dispondr de un nuevo rgimen de contratacin pblica, al que
debern adaptarse todos los agentes implicados; adaptacin, por otra
parte, que cuenta con las dificultades propias que acarrea la
aplicacin de una nueva norma, exenta todava de interpretaciones
as como de la experiencia que dara su prctica.
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229
La contratacin en el Rgimen Local no es ms que una especialidad
de los contratos administrativos en general.
Admitida la existencia de los contratos administrativos y reconocida a
los entes Locales una personalidad jurdica plena (arts. 140 y 141 de
nuestra vigente Constitucin, de 27 de diciembre de 1978, y los arts.
11 y 31 de la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de
Rgimen Local), con la consiguiente capacidad jurdica y de obrar, no
cabe dudar de la facultad de contratar de estos Entes. En este
sentido, el art. 111 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales
vigentes en materia de Rgimen Local, aprobado por Real Decreto
Legislativo 781/86, de 18 de abril, dispone que las Entidades Locales
podrn concertar los contratos, pactos o condiciones que tengan por
conveniente, siempre que no sean contrarios al inters pblico, al
ordenamiento jurdico o a los principios de buena administracin, y
debern cumplirlos a tenor de los mismos, sin perjuicio de las
prerrogativas establecidas, en su caso, a favor de dichas entidades.
En similares trminos, se expresa el art. 25 de la Ley 30/2007, de 30
de octubre, de Contratos del Sector Pblico.
Entre las normas que integran el marco jurdico de la contratacin
local se puede destacar fundamentalmente la Ley 30/2007, de 30 de
octubre, de Contratos del Sector Pblico (que deroga el Texto
Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas,
aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, a
excepcin del Captulo IV del Ttulo V del Libro II), norma de carcter
bsico dictada por el Estado en virtud del art. 149.1.18 de la
Constitucin de 1978, mediante el que se asigna al Estado
competencia exclusiva en materia de legislacin bsica sobre
contratos y concesiones administrativas, atribuyndose a las
Comunidades Autnomas competencias en materia de desarrollo
legislativo.
Qu potestad
tienen las
Entidades
Locales para
celebrar
contratos?
1. EL MARCO JURDICO
DE LA CONTRATACIN LOCAL
Cul es la
normativa legal
fundamental
aplicable a las
Entidades
Locales en
materia de
contratacin?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
230
Por otro lado, se encuentra en la legislacin bsica del Estado sobre
Rgimen Local diversa normativa donde se regulaba la actividad
contractual de las Entidades Locales, destacando la Ley 7/1985, de 2
de abril, Reguladora de las Bases de Rgimen Local y el Texto
Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de
Rgimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de
18 de abril, quedando ambos textos normativos prcticamente
derogados en su totalidad en lo que afecta a contratacin
administrativa por la nueva Ley de Contratos del Sector Pblico; y ello
es debido a que se ha pretendido que dicha materia se encuentre
contenida en una sola norma.
En el mbito de la Unin Europea se ha elaborado diversa normativa
que afectan a los contratos pblicos y que es de obligado
cumplimiento para los estados miembros, siendo introducida en el
ordenamiento jurdico espaol a travs de la normativa bsica sobre
contratacin administrativa, destacando dentro de la referida
normativa primordialmente:
Independientemente de la normativa aplicable a las Entidades Locales
en materia de contratacin, es conveniente sealar los rganos de
carcter consultivo que promueven la adopcin de normas o medidas
de carcter general que se considere procedente para la mejora del
sistema de contratacin en sus aspectos administrativos, tcnicos y
econmicos, a la vez que pueden exponer recomendaciones
pertinentes, si de los estudios sobre contratacin administrativo o de
un contrato en particular, se dedujeran conclusiones de inters para la
Administracin; estos rganos no son otros que la Junta Consultiva
de Contratacin Administrativa del Estado y los que creen en materia
de contratacin las Comunidades Autnomas.
Existe en la
legislacin
bsica del
Estado sobre
rgimen local
una regulacin
especfica sobre
la contratacin
local?
Directiva 2004/18/CE, de 31 de marzo, sobre coordinacin de los
procedimientos de adjudicacin de los contratos pblicos de obras, de
suministros y de servicios.
Directiva 2004/17/CE, de 31 de marzo, sobre la coordinacin de los
procedimientos de adjudicacin de contratos en los sectores del agua, la
energa, los transportes y los servicios postales.
Reglamento 2195/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de
noviembre de 2002, por el que se aprueba el Vocabulario comn de
contratos pblicos (CPV).
Existe
normativa en la
Unin Europea
sobre contratos
pblicos?
Qu son las
Juntas
Consultivas de
Contratacin
Administrativa?
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231
LA CONTRATACIN EN LAS ENTIDADES LOCALES
Qu entidades
estn incluidas
en el mbito de
aplicacin
estricto?
2.1. mbito de aplicacin
A los efectos del mbito de aplicacin subjetiva de la Ley de
Contratos del Sector Pblico se delimitan los sujetos contratantes de
forma extensa, utilizando un concepto prximo al utilizado para
definir el sector pblico en la Ley General Presupuestaria. Se asume la
definicin organismo pblico o poder adjudicador recogida por la
Directiva Comunitaria y que comprendera en sentido amplio: a)
Administraciones Pblicas; b) Entes del sector pblico que no son
Administraciones Pblicas pero estn sujetos a la Directiva
Comunitaria y c) Entes del sector pblico que ni son Administraciones
Pblicas ni estn sujetos a la Directiva Comunitaria.
Se consideran que forman parte del sector pblico:
La Administracin General del Estado, las Administraciones de las
Comunidades Autnomas y las Entidades que integran la
Administracin Local.
Organismos autnomos, entidades pblicas empresariales,
Universidades Pblicas, Agencias Estatales y cualesquiera entidades
de derecho pblico con personalidad jurdica propia vinculadas a un
sujeto que pertenezca al sector pblico o dependiente del mismo,
consorcios, fundaciones que se constituyan con una aportacin
mayoritaria directa o indirecta de una o varias entidades integradas
en el sector pblico, sociedades mercantiles en cuyo capital social la
participacin directa o indirecta de todas las administraciones y
entidades referidas con anterioridad sea superior al 50 por ciento, y
cualesquiera entes, organismos y entidades con personalidad
jurdica propia que hayan sido creados especficamente para
satisfacer necesidades de inters general que no tengan carcter
industrial o mercantil, siempre que uno o varios sujetos
pertenecientes al sector pblico financien mayoritariamente su
actividad, controlen su gestin, o nombren a ms de la mitad de los
miembros de su rgano de administracin, direccin o vigilancia.
2. AMBITO DE APLICACIN Y
ORGANOS INTERVINIENTES
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
232
No obstante lo anterior y con respecto a las sociedades mercantiles
en cuyo capital social la participacin directa o indirecta, de una
Entidad Local sea superior al 50 por ciento, ser aplicable la Ley de
Contratos del Sector Pblico solamente en ausencia de las
instrucciones internas aludidas en la Disposicin Transitoria 6 de
dicha Ley, en relacin con los artculos 175 y 176 de la misma.
Se consideran poderes adjudicadores a los efectos de la nueva Ley de
Contratos del Sector Pblico, los siguientes entes, organismos y
entidades:
Las Administraciones Pblicas.
Todos los dems entes, organismos o entidades con personalidad
jurdica propia que hayan sido creados especficamente para
satisfacer necesidades de inters general que no tengan carcter
industrial o mercantil siempre que uno o varios sujetos que deban
considerarse poder adjudicador, de acuerdo con la Ley financien su
actividad, controlen su gestin o nombren a ms de la mitad de los
miembros de su rgano de administracin, direccin o vigilancia.
Las asociaciones constituidas por los entes, organismos y entidades
mencionados en los apartados anteriores.
Centrndonos en la Administracin Local, las entidades de tal carcter
que se incluyen en este mbito de aplicacin y que se someten, por
ello, ntegramente a la normativa pblica sobre contratacin son:
La Administracin General de la Entidad Local: Ayuntamiento,
Diputacin Provincial, Cabildos o Consejos Insulares.
Los Organismos Autnomos Locales.
Las entidades pblicas empresariales o entidades de derecho
pblico con personalidad jurdica propia vinculadas a un ente local.
Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios
instituidas por las Comunidades Autnomas.
Las entidades de mbito territorial inferior al municipal.
Las reas metropolitanas
Las mancomunidades de municipios.
Los consorcios dotados de personalidad jurdica en los que sea
mayoritaria la participacin pblica de las Entidades Locales.
Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participacin,
directa o indirecta, de una Entidad Local sea superior al 50 por
ciento.
Las fundaciones que se constituyan con una aportacin mayoritaria,
directa o indirecta, de una Entidad Local o cuyo patrimonio
fundacional, con un carcter de permanencia, est formado en ms
de un 50 por ciento por bienes o derechos aportados o cedidos por
una Entidad Local.
Quines se
consideran
poderes
adjudicadores
en materia de
contratacin?
Qu entidades
de la
Administracin
Local quedan
incluidas en el
mbito estricto
de aplicacin?
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233
LA CONTRATACIN EN LAS ENTIDADES LOCALES
Cualesquiera otros entes, organismos o entidades con personalidad
jurdica propia que hayan sido creados especficamente para
satisfacer necesidades de inters general que no tengan carcter
industrial o mercantil, siempre que una o varias Entidades Locales
financien mayoritariamente su actividad, controlen su gestin, o
nombren a ms de la mitad de los miembros de su rgano de
administracin, direccin o vigilancia.
2.2. rganos que intervienen en el procedimiento de
contratacin
En todo procedimiento de contratacin intervienen bsicamente los
siguientes rganos:
El rgano de contratacin es el rgano competente para la
iniciacin y aprobacin del expediente de contratacin, apertura y
resolucin del procedimiento de adjudicacin, as como la
resolucin de los recursos que se interpongan.
En las Corporaciones Locales dicho rgano puede ser unipersonal
(Alcalde en los municipios o Presidente en las Diputaciones) o
colegiado (Pleno o Junta de Gobierno Local, en los municipios o
Junta de Gobierno, en las Diputaciones).
Corresponde a los Alcaldes y a los Presidentes de las Entidades
Locales cuando los contratos no superen el 10 por ciento de los
recursos ordinarios del presupuesto ni, en cualquier caso, la cuanta
de seis millones de euros, incluidos los de carcter plurianual
cuando su duracin no sea superior a cuatro aos, siempre que el
importe acumulado de todas sus anualidades no supere ni el
porcentaje indicado, referido a los recursos ordinarios del
presupuesto del primer ejercicio, ni la cuanta sealada.
Corresponde al Pleno las competencias como rgano de
contratacin respecto de los contratos no mencionados en el
apartado anterior que celebre la Entidad local.
En los municipios de gran poblacin a que se refiere el art. 121 de
la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Rgimen Local, las
competencias que se describen en los apartados anteriores se
ejercer por la Junta de Gobierno Local, cualquiera que sea el
importe del contrato o la duracin del mismo.
Por otro lado, en las Entidades Locales ser potestativa la
constitucin de Juntas de Contratacin, que actuarn como
rganos de contratacin en los contratos de obras que tengan por
objeto trabajos de reparacin simple, de conservacin y de
mantenimiento, en los contratos de suministro que se refieran a
bienes consumibles o de fcil deterioro por el uso, y en los
Qu rganos
intervienen en
el proceso de
contratacin?
Quin es el
rgano de
contratacin en
las Entidades
Locales?
Qu son las
Juntas de
Contratacin?
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GUA DE LA POLTICA PBLICA LOCAL
234
contratos de servicios cuando su importe no supere el 10 por ciento
de los recursos ordinarios de la entidad, o cuando supere este
importe las acciones estn previstas en el presupuesto del ejercicio a
que corresponda y se realicen de acuerdo con lo dispuesto en las
bases de ejecucin de ste. Corresponde al Pleno acordar la
constitucin de las Juntas de Contratacin y determinar su
composicin, debiendo formar parte de las mismas el Secretario o el
titular del rgano que tenga atribuida la funcin de asesoramiento
jurdico de la Corporacin y el Interventor de la misma.
La Mesa de Contratacin es un rgano colegiado constituido con
la finalidad de evaluar la documentacin presentada por los
licitadores (documentacin administrativa y ofertas econmicas y
tcnicas), para una vez analizada las ofertas, elevar al rgano de
contratacin la propuesta de adjudicacin del contrato. Estar
presidida por un miembro de la Corporacin o un funcionario de la
misma, formando parte de ella como vocales el Secretario de la
Corporacin, el Interventor, as como aquellos otros que se
designen por el rgano de contratacin entre el personal
funcionario de carrera o personal laboral al servicio de la
Corporacin, o miembros electos de la misma, sin que su nmero,
en total, sea inferior a tres, actuando como Secretario un
funcionario de la Corporacin.
En los casos de actuacin de las Juntas de Contratacin se
prescindir de la intervencin de la Mesa de contratacin.
Otros rganos: los informes que la ley asigna a los servicios
jurdicos se evacuarn por el Secretario de la Corporacin o por el
rgano que tenga atribuido la funcin de asesoramiento jurdico de
aqulla; los actos de fiscalizacin se ejercen por el Interventor de
la Entidad Local.
Cul es la
composicin de
la Mesa de
Contratacin?
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235
Reconocida, como dijimos al principio, la capacidad de las Entidades
Locales para concertar contratos, la cuestin que nos planteamos en
estos momentos es la referente al criterio que ha de seguirse para
calificar un contrato como administrativo, ya que no todos los
contratos celebrados por la Administracin Local tienen este carcter;
en efecto, dentro de los contratos que pueden suscribir las Entidades
Locales existen, como se regula en el art. 18 de la Ley de Contratos
del Sector Pblico, los que tienen carcter administrativo y los que
tienen carcter privado.
A su vez dentro de los contratos que tienen carcter
administrativo, se pueden diferenciar entre contratos tpicos y
contratos atpicos o especiales.
Contratos administrativos tpicos: dentro de esta categora se
encuentran los de obra, concesin de obra pblica, gestin de
servicios pblicos, suministro, servicios (excluidos los bancarios,
seguros, los referentes a interpretacin artstica o literaria y los
culturales, de esparcimiento y deportivos), as como, y esto es una
novedad de la Ley de Contratos del Sector Pblico, los de
colaboracin entre el sector pblico y el sector privado.
Estarn sujetos a regulacin armonizada, es decir, que estn
afectados por el contenido de las directivas comunitarias en materia
de contratacin con la incidencia que tal circunstancia tiene respecto
a los procedimientos de adjudicacin y a la publicidad de las
licitaciones, los contratos de obras y concesin de obras pblicas,
cuyo importe sea igual o superior a 5.278.000 euros; los contratos de
servicios y suministros, cuyo importe sea igual o superior a 137.000
euros, cuando sea la Administracin General del Estado el sujeto
contratante, y 211.000 euros en caso contrario; y contratos de
colaboracin entre el sector pblico y el sector privado cualquiera que
sea su importe.
Cmo se
clasifican los
contratos que
celebran las
Entidades
Locales?
3. TIPOS DE CONTRATOS DE LAS
ENTIDADES LOCALES
Qu se
entiende por
contratos
administrativos?
Qu contratos
estn sujetos a
regulacin
armonizada?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
236
Los contratos administrativos tpicos, en cuanto a su rgimen jurdico,
se rigen en todas su fases (preparacin, adjudicacin, cumplimiento y
extincin) en primer lugar por la Ley de Contratos del Sector Pblico y
sus disposiciones de desarrollo; en segundo lugar, por el resto de las
disposiciones de derecho administrativo y en tercer lugar, por las
normas de derecho privado; siendo la jurisdiccin contencioso-
administrativa la competente para conocer de todas las cuestiones
que se planteen en relacin a los mismos.
Contratos administrativos atpicos o especiales: son todos aquellos
que se celebren distintos de los contratos tpicos y que estn
vinculados al giro o trfico especfico de la Administracin Local
contratante o satisfagan, directa o indirectamente, una finalidad
pblica de su especfica competencia.
Estos contratos, en cuanto a su rgimen jurdico, se rigen en primer
lugar por su legislacin especial y en segundo lugar por las normas de
la Ley de Contratos del Sector Pblico; siendo la jurisdiccin
contencioso-administrativa la competente para conocer de todas las
cuestiones que se planteen en relacin a los mismos.
Tienen el carcter de contratos privados, los celebrados por la
Administracin Local relativos a seguros, bancarios, creacin o
interpretacin artstica o literaria, espectculos de tipo cultural,
deportivo o esparcimiento, la suscripcin de revistas, publicaciones
peridicas y bases de datos, y todos los dems que no sean
administrativos tpicos o administrativos especiales, siempre que no
estn excluidos del mbito de aplicacin de la ley.
El rgimen jurdico de estos contratos se regula, en cuanto a su
preparacin y adjudicacin, por las normas especficas que les resulten
aplicables y, en su defecto, por la Ley de Contratos del Sector Pblico;
y en cuanto a sus efectos y extincin por las normas de derecho
privado. La jurisdiccin contencioso-administrativa es la competente
para conocer, en relacin a estos contratos, de las cuestiones que
surjan en sus fases de preparacin y adjudicacin, y la jurisdiccin civil
u ordinaria lo ser para las que surjan en las fases de ejecucin,
cumplimiento y extincin.
Las Entidades Locales pueden celebrar, asimismo, lo que se
denominan contratos mixtos, que son aqullos de carcter
administrativo a los que se aplica el rgimen jurdico que tenga ms
importancia, atendiendo al valor econmico de la prestacin, salvo
que la propia Ley de Contratos del Sector Pblico determine
directamente el que sea aplicable. Es preciso considerar que dicha ley
Qu son los
contratos
administrativos
especiales?
Qu son los
contratos
mixtos?
Cules son los
contratos
privados de las
Entidades
Locales?
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237
LA CONTRATACIN EN LAS ENTIDADES LOCALES
en su art. 25 limita la existencia de este tipo de contratos,
permitindose solamente cuando las prestaciones estn vinculadas
entre s y mantengan relaciones de complementariedad que exijan un
tratamiento conjunto para mejor alcanzar su fin.
Por ltimo es importante destacar los negocios y contratos
celebrados por la Administracin Local excluidos del mbito de
aplicacin de la Ley de Contratos del Sector Pblico, a saber entre
otros:
Qu negocios
y contratos
quedan
excluidos del
mbito de
aplicacin de la
nueva Ley?
La relacin de servicios de los funcionarios pblicos y los contratos
regulados en la legislacin laboral.
Las relaciones jurdicas consistentes en la prestacin de un servicio pblico
cuya utilizacin por los usuarios requiera el abono de una tarifa, tasa o
precio pblico de aplicacin general.
Los convenios de colaboracin entre la Administracin Local y otras
Administraciones Pblicas, organismos y entidades pblicas dependientes
de las mismas, salvo que por su naturaleza tengan la consideracin de
contratos sujetos a la ley.
Los convenios que celebre la Administracin Local con personas fsicas o
jurdicas sujetas al derecho privado, siempre que su objeto no est
comprendido en el de los contratos regulados en la Ley del Sector Pblico o
en normas administrativas especiales.
Los contratos de suministro relativos a actividades de los organismos
autnomos locales de carcter comercial, industrial, financiero o anlogo,
si los bienes se adquieren para devolverlos al trfico jurdico patrimonial.
Los contratos relativos a servicios de arbitraje y conciliacin.
Los contratos de compraventa, donacin, permuta, arrendamiento y dems
negocios jurdicos anlogos sobre bienes inmuebles, valores negociables y
propiedad incorporales, a no ser que recaigan sobre programas de
ordenador y deban ser calificados como contratos de suministro o servicios,
que tendrn siempre el carcter de contratos privados y se regirn por la
legislacin patrimonial.
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239
Cules son los
principios
bsicos de la
contratacin
pblica?
LA CONTRATACIN EN LAS ENTIDADES LOCALES
4.1. Preparacin de los contratos administrativos.
Las Entidades Locales no podrn celebrar otros contratos que aqullos
que sean necesarios para el cumplimiento y realizacin de sus fines
institucionales; por ello, la naturaleza y extensin de las necesidades
que se pretenden cubrir mediante el objeto proyectado, as como la
idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlas, deben ser
determinadas con precisin dejando constancia de ello en la
documentacin preparatoria, antes de iniciar el procedimiento
encaminado a su adjudicacin.
En base a lo anteriormente expuesto, se pueden distinguir varios
principios bsicos a los que estn sujetos todos los contratos
administrativos y privados que celebren las Entidades Locales:
Antes de procederse a la adjudicacin de los contratos por parte de
las Entidades Locales, se requerir previamente la tramitacin del
correspondiente expediente, donde se incluirn todos los
documentos necesarios al objeto de procederse a la apertura del
correspondiente proceso de licitacin, debiendo de distinguirse tres
clases de tramitaciones diferentes:
A) Tramitacin Ordinaria.
La celebracin de los contratos por parte de las Entidades Locales,
como manifestamos con anterioridad, requiere la previa tramitacin
4. PREPARACIN Y ADJUDICACIN
DE LOS CONTRATOS
Publicidad
Transparencia
Igualdad
Concurrencia
Confidencialidad
Tramitacin
ordinaria
Tramitacin
urgente
Tramitacin de
emergencia.
Cmo se
tramitan los
expedientes de
contratacin?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
240
del expediente que se iniciar por el rgano de contratacin
motivando la necesidad del contrato, incorporndose la siguiente
documentacin:
Completado el expediente de contratacin, se dictar resolucin
motivada por el rgano competente de contratacin aprobando el
mismo, disponiendo la apertura del procedimiento de adjudicacin,
as como la aprobacin del gasto.
En los denominados contratos menores, en los que la Entidad Local
contratante puede negociar los trminos del contrato con un
determinado empresario directamente elegido por ella, la tramitacin
del expediente slo exigir la aprobacin del gasto y la incorporacin
al mismo de la factura correspondiente; en los contratos menores de
obras deber aadirse, el presupuesto de las obras, sin perjuicio de
que deba existir el correspondiente proyecto cuando normas
especficas as lo requieran.
Se pueden considerar contratos menores en funcin de la cuanta, los
de obras cuyo importe sea inferior a 50.000 euros, o a 18.000 euros
cuando se trate de otros contratos; estos contratos no podrn tener
una duracin superior a un ao ni ser objeto de prrroga.
B) Tramitacin Urgente
Podrn ser objeto de tramitacin urgente los expedientes
correspondientes a los contratos cuya celebracin responda a una
necesidad inaplazable o cuya adjudicacin sea preciso acelerar por
razones de inters pblico; a tales efectos el expediente deber
contener la declaracin de urgencia realizada por el rgano de
contratacin debidamente motivada.
En qu
consiste la
tramitacin
ordinaria de un
expediente de
contratacin?
Qu son los
contratos
menores?
Pliego de clusulas administrativas particulares, que contienen las
condiciones de naturaleza jurdica, econmica y administrativa del
contrato (capacidad para contratar, objeto del contrato, procedimiento,
precio, jurisdiccin competente, causas de resolucin, etc.).
Pliego de prescripciones tcnicas, que contienen las condiciones de tal
naturaleza y que rigen la realizacin de la prestacin y definen sus
calidades.
Informes jurdicos correspondientes, elaborados por la Secretara de la
Corporacin.
Certificacin de existencia de crdito para la financiacin del contrato, y
fiscalizacin previa, expedidas por la Intervencin de Fondos.
Justificacin adecuada de la eleccin del procedimiento y de los criterios
que se tendrn en consideracin para adjudicar el contrato.
Qu es la
tramitacin de
urgencia?
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241
LA CONTRATACIN EN LAS ENTIDADES LOCALES
La tramitacin de un expediente revestido de urgencia presenta las
siguientes particularidades:
C) Tramitacin de Emergencia.
La tramitacin de emergencia procede cuando la Entidad Local debe
actuar de forma inmediata debido a acontecimientos catastrficos,
situaciones que supongan grave peligro o necesidades que afecten a
la defensa nacional.
Este tipo de tramitacin presenta las siguientes peculiaridades:
Cundo
procede la
tramitacin de
emergencia?
Gozarn de preferencia para su despacho por los distintos rganos que
intervengan en la tramitacin, que dispondrn de un plazo de 5 das para
emitir los respectivos informes o cumplimentar los trmites
correspondientes, o en casos excepcionales de 10 das
Como regla general, se reducirn a la mitad los plazos establecidos para
la licitacin y adjudicacin del contrato, salvo el plazo de 15 das hbiles
establecido como periodo de espera antes de la elevacin a definitiva de
la adjudicacin provisional, que quedar reducido a 10 das hbiles.
La Entidad Local podr acordar el comienzo de ejecucin del contrato
antes de su formalizacin, como excepcin a la regla general que impide
el inicio de la ejecucin hasta que se produzca la formalizacin del
contrato en documento administrativo o escritura publica.
La ejecucin del contrato deber iniciarse en el plazo mximo de 15 das
hbiles, contados desde la notificacin de la adjudicacin definitiva,
pudiendo ser resuelto el mismo si se excediese de dicho plazo, salvo que
el retraso se debiera a causas ajenas a la entidad contratante y al
contratista y as se hiciera constar en la correspondiente resolucin
motivada.
El rgano de contratacin, sin obligacin de tramitar expediente
administrativo previo de preparacin del contrato, puede ordenar la
ejecucin de lo necesario, al objeto de remediar el acontecimiento
producido o satisfacer la necesidad sobrevenida, o contratar libremente
sin sujetarse a los requisitos formales establecidos en la Ley, incluso el de
la existencia de crdito suficiente.
De forma simultnea la Intervencin de la Administracin Local
autorizar el libramiento de los fondos necesarios para afrontar los
gastos, con el carcter de a justificar.
Ejecutadas las actuaciones objeto del contrato se cumplimentarn los
trmites de fiscalizacin y aprobacin del gasto.
- El inicio de la ejecucin de las prestaciones no podr ser superior a un
mes, a contar desde la adopcin del acuerdo ordenando la misma.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
242
4.2. Adjudicacin de los contratos
Aprobado el expediente de contratacin, se inicia lo que formalmente
se conoce como procedimiento de adjudicacin o licitacin, cuyo
objeto no es otro que la seleccin del contratista que presente la
oferta que mejor satisfaga las necesidades perseguidas por la Entidad
Local con la celebracin del contrato.
La adjudicacin se realizar utilizndose los siguientes procedimientos:
4.2.1. Procedimiento abierto
La adjudicacin se realizar, ordinariamente, utilizando el
procedimiento abierto, mediante el cual todo empresario interesado
podr presentar una proposicin.
Con carcter general y con independencia de las especialidades que
presentan cada uno de los contratos administrativos, en el
procedimiento abierto se pueden distinguir las siguientes fases:
Apertura del procedimiento por el rgano de contratacin
competente.
Publicacin del anuncio en el Boletn Oficial correspondiente.
Informacin a los licitadores de los pliegos y de cualquier
documentacin complementaria.
Presentacin de proposiciones (en los contratos sujetos a regulacin
armonizada, en un plazo no inferior a 52 das contados desde la
fecha del envo del anuncio a la Comisin Europea, este plazo se
podr reducir en 5 das cuando se ofrezca acceso por medios
electrnicos a los pliegos y a la documentacin complementaria; en
los contratos de obras y de concesin de obras pblicas, el plazo
ser como mnimo de 26 das desde la publicacin del anuncio del
contrato; en los restantes contratos, el plazo no ser inferior a 15
das desde la publicacin del anuncio del contrato).
Examen de las proposiciones y propuesta de adjudicacin por la
Mesa de contratacin.
Adjudicacin provisional por el rgano de contratacin, que deber
notificarse a los candidatos o licitadores y publicarse en un diario
oficial o en el perfil del contratante del rgano de contratacin.
Elevacin a definitiva de la adjudicacin provisional, que no podr
producirse antes de que transcurran 15 das hbiles contados desde
Cuntos
procedimientos
de adjudicacin
existen?
Cmo se
tramita un
procedimiento
abierto?
Abierto. Restringido. Negociado.
Dialogo
competitivo.
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243
LA CONTRATACIN EN LAS ENTIDADES LOCALES
el siguiente a la publicacin de aquella en un diario oficial o en el
perfil del contratante del rgano de contratacin.
Notificacin de la adjudicacin definitiva a los candidatos y
licitadores.
Publicidad de las adjudicaciones en el Boletn Oficial de la Provincia,
en los casos en que sea necesario por razn de la cuanta de los
contratos.
Formalizacin del contrato.
4.2.2. Procedimiento restringido
En el procedimiento restringido slo podrn presentar proposiciones
aquellos empresarios que, a su solicitud y en atencin a su solvencia,
sean seleccionados por el rgano de contratacin, estando prohibida
cualquier negociacin de los trminos del contrato con los
candidatos.
Las especialidades que presenta el procedimiento restringido son las
siguientes:
Con carcter previo al anuncio de licitacin, el rgano de
contratacin deber haber establecido los criterios objetivos de
solvencia, con arreglo a los cuales sern elegidos los candidatos que
sern invitados a presentar proposiciones.
El rgano de contratacin sealar el nmero mnimo de
empresarios a los que invitar a participar en el procedimiento, que
no podr ser inferior a cinco; asimismo, si lo estima procedente
fijar el nmero mximo de candidatos a los que invitar a
presentar oferta. En cualquier caso, el nmero de dichos candidatos
debe ser suficiente para garantizar una competencia efectiva.
Enviadas las invitaciones a participar a las empresas, las solicitudes
de participacin debern ir acompaadas de los documentos
administrativos que acrediten la personalidad del empresario y, en
su caso, su representacin; la clasificacin de la empresa o
documentos que justifiquen los requisitos de la solvencia
econmica, financiera y tcnica o profesional; declaracin
responsable de no estar incurso en prohibicin de contratar; y si se
trata de empresas extranjeras, declaracin de someterse a la
jurisdiccin de los juzgados y tribunales espaoles.
En los contratos sujetos a regulacin armonizada, el plazo de
recepcin de solicitudes de participacin no podr ser inferior a 37
das, a partir de la fecha del envo del anuncio al Diario Oficial de
la Unin Europea, excepto en los contratos de concesin de obra
pblica en que dicho plazo no podr ser inferior a 52 das; en los
contratos no sujetos a regulacin armonizada, el plazo para la
Cmo se
desarrolla el
procedimiento
restringido?
En qu
consiste un
procedimiento
restringido?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
244
presentacin de solicitudes de participacin ser, como mnimo, de
10 das a partir de su publicacin.
Una vez comprobada la personalidad y solvencia de los solicitantes,
el rgano de contratacin seleccionar a los que deban pasar a la
siguiente fase, a los que invitar, simultneamente y por escrito, a
presentar sus proposiciones en el plazo establecido.
El plazo de presentacin de ofertas en relacin a los contratos
sujetos a regulacin armonizada no podr ser inferior a 40 das,
contados a partir de la fecha de envo de la invitacin escrita,
pudindose reducir dicho plazo en 5 das cuando se ofrezca acceso
por medios electrnicos, informticos o telemticos a los pliegos y a
la documentacin complementaria. En los procedimientos relativos
a contratos no sujetos a regulacin armonizada, el plazo de
presentacin de proposiciones no ser inferior a 15 das contados
desde la fecha de envo de la invitacin.
Una vez presentadas las proposiciones, la adjudicacin seguir el
cauce normal y habitual del procedimiento abierto.
4.2.3. Procedimiento negociado
En el procedimiento negociado la adjudicacin recaer en el licitador
justificadamente elegido por el rgano de contratacin, tras efectuar
consultas con diversos candidatos y negociar las condiciones del
contrato con uno o varios de ellos.
En los contratos de obras, con valor estimado superior a 200.000
euros, y en los restantes contratos, con valor estimado superior a
60.000 euros, el procedimiento ser objeto de publicidad previa,
siendo posible la presentacin de ofertas en concurrencia por
cualquier empresario interesado.
En los restantes supuestos y siempre que los contratos no estn
sujetos a regulacin armonizada, no ser necesario dar publicidad al
procedimiento; no obstante, ser necesario solicitar oferta, al menos,
a tres empresas capacitadas para la realizacin del objeto del
contrato, siempre que ello sea posible.
En el pliego de clusulas administrativas particulares se determinarn
los aspectos econmicos y tcnicos que, en su caso, hayan de ser
objeto de negociacin con las empresas.
En el expediente deber dejarse constancia de las invitaciones
cursadas, de las ofertas recibidas y de las razones para su aceptacin
o rechazo.
En qu
consiste el
procedimiento
negociado?
Cules son los
contratos que
requieren
publicidad
previa?
GUIA CORREGIDA.qxd 4/12/08 09:57 Pgina 244
En qu
consiste el
dialogo
competitivo?
245
LA CONTRATACIN EN LAS ENTIDADES LOCALES
Los contratos que celebren las Entidades Locales podrn adjudicarse
mediante procedimiento negociado en los siguientes casos:
Cuando las proposiciones u ofertas econmicas en los
procedimientos abiertos, restringidos o de dilogo competitivo
seguidos previamente sean irregulares o inaceptables por haberse
presentado por empresarios carentes de aptitud, por
incumplimiento en las ofertas de las obligaciones legales relativas a
la fiscalidad, proteccin del medio ambiente y condiciones de
trabajo determinadas, por infringir las condiciones para la
presentacin de variantes o mejoras, o por incluir valores anormales
o desproporcionados, siempre que no se modifiquen
sustancialmente las condiciones originales del contrato.
Cuando, tras haberse seguido un procedimiento abierto o
restringido, no se haya presentado ninguna oferta o candidatura, o
las ofertas no sean adecuadas, siempre que las condiciones iniciales
del contrato no se modifiquen sustancialmente.
Cuando, por razones tcnicas o artsticas o por motivos
relacionados con la proteccin de derechos de exclusiva el contrato
slo pueda encomendarse a un empresario determinado.
Cuando el contrato haya sido declarado secreto o reservado.
Por razn de la cuanta del contrato, en los de obras, cuando su
valor sea inferior a un milln de euros; en los de gestin de servicio
pblico, cuando el presupuesto de gastos de primer establecimiento
se prevea inferior a 500.000 euros y su plazo de duracin inferior a
cinco aos; en los de suministro, cuando su valor estimado sea
inferior a 100.000 euros; en los de servicios, cuando su valor
estimado sea inferior a 100.000 euros; los restantes contratos, salvo
que se disponga otra cosa en las normas especficas por las que se
regulan, podrn ser adjudicados mediante procedimiento
negociado cuando su valor estimado sea inferior a 100.000 euros.
4.2.4. Dialogo competitivo
En el dilogo competitivo, el rgano de contratacin dirige un dilogo
con los candidatos seleccionados, previa solicitud de los mismos, a fin
de desarrollar una o varias soluciones susceptibles de satisfacer sus
necesidades y que servirn de base para que los candidatos elegidos
presenten una oferta.
El dilogo competitivo podr utilizarse en el caso de contratos
particularmente complejos, cuando el rgano de contratacin
considere que el uso del procedimiento abierto o el del restringido no
permite una adecuada adjudicacin del contrato; a estos efectos, se
considerar que un contrato es particularmente complejo cuando el
Cules son los
requisitos
necesarios que
deben
cumplirse para
poder tramitar
un
procedimiento
negociado?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
246
rgano de contratacin no se encuentre objetivamente capacitado
para definir los medios tcnicos aptos para satisfacer sus necesidades
u objetivos, o para determinar la cobertura jurdica o financiera de un
proyecto.
Los rganos de contratacin publicarn un anuncio de licitacin en el
que darn a conocer sus necesidades y requisitos, siendo aplicables en
relacin a los criterios para la seleccin de candidatos, solicitudes de
participacin y seleccin de candidatos lo establecido con anterioridad
en relacin al procedimiento restringido; no obstante, en el caso de
que se decida limitar el nmero de empresas a las que se invitar a
tomar parte en el dialogo, ste no podr ser inferior a tres.
Las ofertas deben incluir todos los elementos requeridos y necesarios
para la realizacin del proyecto. Asimismo, el rgano de contratacin
evaluar dichas ofertas en funcin de los criterios de adjudicacin
establecidos en el anuncio de licitacin o en el documento
descriptivo.
4.2.5. Criterios de valoracin de las ofertas
Analizados los distintos procedimientos de adjudicacin, tratamos a
continuacin de los criterios de valoracin de las ofertas,
sealando en primer lugar, y como novedad de la nueva Ley de
Contratos del Sector Pblico, que desaparecen los trminos concurso
y subasta.
Los criterios que han de servir de base para la adjudicacin del
contrato se determinarn por el rgano de contratacin y se
detallarn en el anuncio, en los pliegos de clusulas administrativas
particulares o en el documento descriptivo; destacndose que para la
valoracin de las proposiciones y la determinacin de la oferta
econmicamente ms ventajosa deber atenderse a criterios
directamente vinculados al objeto del contrato, tales como la calidad,
el precio, plazo de ejecucin o entrega de la prestacin, caractersticas
medioambientales o vinculadas con la satisfaccin de exigencias
sociales, etc.
Cuando slo se utilice un criterio de adjudicacin, este ha de ser,
necesariamente, el del precio ms bajo.
Cuando se tome en consideracin ms de un criterio, deber
precisarse la ponderacin relativa atribuida a cada uno de ellos.
Cules son los
criterios de
valoracin de
las ofertas?
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247
LA CONTRATACIN EN LAS ENTIDADES LOCALES
Cul es el
objeto del
contrato de
obras?
Dentro de los cuales en encuentran: el contrato de obras; el contrato
de concesin de obra pblica; el contrato de gestin de servicios
pblicos; el contrato de suministro; el contrato de servicios, excluidos
los bancarios, seguros, la interpretacin artstica y literaria y los
culturales, de esparcimiento y deportivos; y el contrato de
colaboracin entre el sector pblico y el sector privado. Todos estos
contratos, en funcin, principalmente de su cuanta, pueden estar
sujetos a regulacin armonizada, como ya vimos en apartados
anteriores.
El rgimen jurdico de estos contratos es pblico en todas sus fases,
preparacin y adjudicacin y cumplimiento y extincin, rigindose, en
primer lugar, por la Ley de Contratos del Sector Pblico y sus
disposiciones de desarrollo; en segundo lugar por el resto de las
disposiciones de derecho administrativo; y en tercer lugar por las
normas de derecho privado. La jurisdiccin contencioso-administrativa
es la competente para conocer todas las cuestiones que se planteen.
5.1. Contrato de obras
Son contratos de obras aquellos que tienen por objeto la realizacin
de una obra o la ejecucin de alguno de los trabajos enumerados en
el Anexo I de la Ley de Contratos del Sector Pblico (construccin,
preparacin de obras, demolicin de inmuebles, construccin general
de edificios y obras de ingeniera industrial, obras hidrulicas,....) o la
realizacin por cualquier medio de una obra que responda a las
necesidades especificadas por la Entidad Local contratante. Adems
de estas prestaciones, el contrato podr comprender, en su caso la
redaccin del correspondiente proyecto.
Por obra se entender el resultado de un conjunto de trabajos de
construccin o de ingeniera civil, destinado a cumplir por s mismo
una funcin econmica o tcnica, que tenga por objeto un bien
inmueble.
5. LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
TIPICOS
GUIA CORREGIDA.qxd 4/12/08 09:57 Pgina 247
GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
248
En los trminos generales previstos en la Ley de Contratos del Sector
Pblico, la adjudicacin de un contrato de obras requerir la previa
elaboracin, supervisin, aprobacin y replanteo del correspondiente
proyecto que definir con precisin el objeto del contrato. La
aprobacin del proyecto corresponder al rgano de contratacin
salvo que tal competencia est atribuida a otro rgano por una
norma jurdica.
En el supuesto de adjudicacin conjunta de proyecto y obra, la
ejecucin de sta quedar condicionada a la supervisin, aprobacin y
replanteo del proyecto por el rgano de contratacin.
Ser exigible la clasificacin de las empresas cuando el importe de la
ejecucin del contrato de obras sea igual o superior a 350.000 euros.
La contratacin conjunta de la elaboracin del proyecto y la ejecucin
de las obras correspondientes tendr carcter excepcional y slo
podr efectuarse en los siguientes supuestos cuya concurrencia
deber justificarse debidamente en el expediente:
Cuando motivos de orden tcnico obliguen necesariamente a
vincular al empresario a los estudios de las obras. Estos motivos
deben estar ligados al destino o a las tcnicas de ejecucin de la
obra.
Cuando se trate de obras cuya dimensin excepcional o dificultades
tcnicas singulares, requieran soluciones aportadas con medios y
capacidad tcnica propias de las empresas.
En todo caso, la licitacin de este tipo de contrato requerir la
redaccin previa por la Administracin o entidad contratante del
correspondiente documento similar.
Respecto a este tipo de contratos hay que tener en cuenta que antes
de la aprobacin del proyecto, cuando la cuanta del contrato sea
igual o superior a 350.000 euros, los rganos de contratacin
debern solicitar un informe a las oficinas o unidades de supervisin
de los proyectos encargadas de verificar que se han tenido en cuenta
las disposiciones generales de carcter legal o reglamentario as como
la normativa tcnica que resulten de aplicacin para cada tipo de
proyecto; debiendo realizarse esta funcin, en aquellos municipios
que carezcan de medios tcnicos para ello, por las oficinas de
supervisin de las Diputaciones Provinciales.
Aprobado el proyecto y previamente a la tramitacin del expediente
de contratacin de la obra, se proceder a efectuar el replanteo del
Qu
particularidades
presenta la
adjudicacin de
un contrato de
obras?
Cundo es
necesaria la
clasificacin de
las empresas?
Cules son los
supuestos en
los que procede
la contratacin
conjunta de la
elaboracin del
proyecto y la
ejecucin de las
obras?
Cundo es
obligatoria la
supervisin de
proyectos?
En qu
consiste el
replanteo del
proyecto?
GUIA CORREGIDA.qxd 4/12/08 09:57 Pgina 248
249
LA CONTRATACIN EN LAS ENTIDADES LOCALES
mismo, el cual consistir en comprobar la realidad geomtrica de la
misma y la disponibilidad de los terrenos precisos para su normal
ejecucin, que ser requisito indispensable para la adjudicacin en
todos los procedimientos. Asimismo, se debern comprobar cuantos
supuestos figuren en el proyecto elaborado y sean bsicos para el
contrato a celebrar.
Por otro lado, la ejecucin del contrato de obra comenzar con el
acta de la comprobacin del replanteo, dentro del plazo que se
consigne en el contrato que no podr superior a un mes desde la
fecha de su formalizacin, salvo casos excepcionales justificados.
En cuanto a la modificacin del contrato de obra, es conveniente
mencionar que sern obligatorias para el contratista aquellas que se
han de efectuar por razn del inters pblico y para atender a causas
imprevistas, justificando debidamente su necesidad en el
correspondiente expediente; siendo obligatoria para el contratista
aquellas modificaciones que produzcan aumento, reduccin o
supresin de las unidades de obras o sustitucin de una clase de
fbrica por otra, cuando sta sea una de las comprendidas en el
contrato, siempre que no se encuentren en los supuestos que
originan causa de resolucin del contrato. En el expediente de
modificado se han de incluir las siguientes actuaciones:
Propuesta tcnica motivada efectuada por el director facultativo de
la obra.
Audiencia del contratista.
Conformidad del rgano de contratacin.
Certificado de existencia de crdito.
Las modificaciones del contrato, aunque fueran sucesivas, que
impliquen, aislada o conjuntamente, alteraciones del precio del
contrato, en cuanta superior, en ms o menos, al 20 por ciento del
precio primitivo del contrato, con exclusin del Impuesto sobre el
Valor Aadido, o representen una alteracin sustancial del proyecto
inicial, sern causa de resolucin del contrato.
En cuanto a la forma habitual de pago al contratista en el contrato de
obra es conveniente sealar que se realizar mediante el sistema de
certificaciones mensuales que son expedidas por la Administracin
dentro de los 10 primeros das del mes correspondiente. Dichas
certificaciones tienen la consideracin de pagos a cuenta y, por tanto,
estn sujetas a rectificaciones y variaciones en la medicin final, de
forma que no suponen, en ningn caso la aprobacin o recepcin de
las obras.
Cundo es
obligatoria
para el
contratista la
modificacin
del contrato de
obra?
Cmo se
realiza el pago
al contratista?
GUIA CORREGIDA.qxd 4/12/08 09:57 Pgina 249
Cundo se
realiza el
estudio de
viabilidad de la
obra pblica?
GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
250
No obstante lo anterior, los contratistas tambin tienen derecho a
percibir abonos a cuenta sobre su importe por las operaciones
preparatorios realizadas como instalaciones y acopio de materiales o
equipos de maquinaria pesada adscritos a la obra, debiendo asegurar
en todo caso dichos pagos mediante la correspondiente garanta.
5.2. Contrato de concesin de obras pblicas
La concesin de obras pblicas es un contrato que tiene por objeto la
realizacin por el concesionario de algunas de las prestaciones a que
se refiere el contrato de obras, incluidas las de restauracin y
reparacin de construcciones existentes, as como la conservacin y
mantenimiento de los elementos construidos, y en el que la
contraprestacin a favor de aqul consiste, o bien nicamente en el
derecho a explotar la obra, o bien en dicho derecho acompaado del
de percibir un precio.
El contrato, que se ejecutar en todo caso a riesgo y ventura del
contratista, podr comprender, adems, el siguiente contenido:
La adecuacin, reforma y modernizacin de la obra para adaptarla a
las caractersticas tcnicas y funcionales requeridas para la correcta
prestacin de los servicios o la realizacin de las actividades
econmicas a las que sirve de soporte material.
Las actuaciones de reposicin y gran reparacin que sean exigibles
en relacin con los elementos que ha de reunir cada una de las
obras para mantenerse apta a fin de que los servicios y actividades a
los que aqullas sirven puedan ser desarrolladas adecuadamente de
acuerdo con las exigencias econmicas y las demandas sociales.
El contrato de concesin de obra pblica podr tambin prever que el
concesionario est obligado a proyectar, ejecutar, conservar, reponer y
reparar aquellas obras que sean accesorias o estn vinculadas con la
principal y que sean necesarias para que sta cumpla la finalidad
determinante de su construccin y que permita su mejor
funcionamiento y explotacin, as como efectuar las actuaciones
ambientales relacionadas con las mismas que en ellos se prevean.
Con carcter previo a la decisin de construir y explotar en rgimen
de concesin una obra pblica, el rgano que corresponda de la
Entidad Local concedente acordar la realizacin de un estudio de
viabilidad de la misma.
Se admitir la iniciativa privada en la presentacin de estudios de
viabilidad de eventuales concesiones.
Cul es el
objeto del
contrato de
concesin de
obras pblicas?
Cul es el
objeto del
contrato de
concesin de
obras pblicas?
GUIA CORREGIDA.qxd 4/12/08 09:57 Pgina 250
Cules son los
derechos del
concesionario?
Cules son las
obligaciones
generales del
concesionario?
251
LA CONTRATACIN EN LAS ENTIDADES LOCALES
En el supuesto de que las obras sean definidas en todas sus
caractersticas por la Entidad Local concedente, se proceder a la
redaccin, supervisin, aprobacin y replanteo del correspondiente
proyecto y al reconocimiento de la utilidad pblica de la obra a los
efectos previstos en la legislacin de expropiacin forzosa.
Como derechos del concesionario se pueden destacar los siguientes:
Explotar la obra pblica y percibir la retribucin econmica prevista
en el contrato durante el tiempo de la concesin.
Mantenimiento del equilibro econmico de la concesin.
Utilizar los bienes de dominio pblico de la Entidad Local
concedente necesarios para la construccin, modificacin,
conservacin y explotacin de la obra pblica.
Recabar de la Entidad Local la tramitacin de los procedimientos de
expropiacin forzosa, imposicin de servidumbres y desahucio
administrativo que resulten necesarios para la construccin,
modificacin y explotacin de la obra pblica, as como la
realizacin de cuantas acciones sean necesarias para hacer viable el
ejercicio de los derechos del concesionario.
Los bienes y derechos expropiados que queden afectos a la
concesin se incorporarn al dominio pblico.
Ceder la concesin de acuerdo con lo previsto en el art. 209 de la
Ley de Contratos del Sector Pblico y a hipotecar la misma en las
condiciones establecidas en la Ley, previa autorizacin del rgano
de contratacin en ambos casos.
Utilizar sus derechos de crdito, en los trminos previstos en la Ley.
Cualesquiera otros que le sean reconocidos legalmente o por los
pliegos de condiciones.
En cuanto a las obligaciones generales del concesionario se han de
destacar las siguientes:
Ejecutar las obras con arreglo a lo dispuesto en el contrato.
Explotar la obra pblica, asumiendo el riesgo econmico de su
gestin, con la continuidad de los trminos establecidos en el
contrato u ordenados posteriormente por el rgano de
contratacin.
Admitir la utilizacin de la obra pblica por todo usuario, en las
condiciones que hayan sido establecidas de acuerdo con los
principios de igualdad, universalidad y no discriminacin, mediante
el abono, en su caso, de la correspondiente tarifa.
Cuidar del buen orden y de la calidad de la obra pblica, y de su
uso, pudiendo dictar las oportunas instrucciones, sin perjuicio de los
poderes de polica que correspondan al rgano de contratacin.
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Cul es la
retribucin del
concesionario?
Cundo puede
restablecerse el
equilibrio
econmico-
financiero?
GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
252
Indemnizar los daos que se ocasionen a terceros como
consecuencia de la ejecucin de las obras y de su explotacin,
cuando le sean imputables de acuerdo con la ley.
Proteger el dominio pblico que quede vinculado a la concesin, en
especial, preservando los valores ecolgicos y ambientales del
mismo.
Cualesquiera otra previstas legalmente o en el pliego de clusulas
administrativas particulares.
La retribucin del concesionario puede consistir en:
Las tarifas que abonen los usuarios por la utilizacin de las obras
pblicas, que sern fijadas por el rgano de contratacin en el
acuerdo de adjudicacin; dichas tarifas tendrn el carcter de
mximas pudiendo los concesionarios aplicar tarifas inferiores
cuando as lo estimen convenientemente.
Retribucin abonada por la Entidad Local teniendo en cuenta la
utilizacin de la obra por parte de la misma en la forma prevista en
el correspondiente pliego de clusulas administrativas particulares.
Ingresos procedentes de la explotacin de la zona comercial
vinculada a la concesin, en el caso de existir sta, segn lo
establecido en el correspondiente pliego de clusulas
administrativas.
Aportaciones que se comprometa a realizar la propia Entidad Local
a fin de garantizar la viabilidad econmica de la explotacin de la
obra.
A lo largo de la vida de la concesin pueden producirse circunstancias
que justifiquen, a pesar de que el contrato sea a riesgo y ventura del
concesionario, que se ajuste el equilibrio econmico-financiero de la
concesin. Este ajuste, adems, podr realizarse tanto a favor del
concesionario como de la Entidad Local.
La Entidad Local puede restablecer el equilibrio econmico del
contrato, en beneficio de la parte que corresponda, en los siguientes
supuestos:
Cuando la propia Entidad Local modifique, por razones de inters
pblico, las condiciones de explotacin de la obra.
Por causas de fuerza mayor o actuaciones de la Entidad Local que
determinen de forma directa la ruptura sustancial de la economa
de la concesin.
Cuando se produzcan los supuestos que se establezcan en el propio
contrato para su revisin.
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253
En los casos previstos con anterioridad, pueden adoptarse, entre
otras, las siguientes medidas:
Modificacin de las tarifas establecidas por utilizacin de la obra.
Ampliacin o reduccin del plazo concesional.
Cualquier modificacin de las clusulas de contenido econmico
incluidas en el contrato.
En cuanto al plazo de las concesiones de construccin y explotacin
de obras pblicas, ste ser el que se acuerde en el pliego de
clusulas administrativas particulares, que no podr exceder de 40
aos.
Los plazos fijados en los pliegos de condiciones slo podrn ser
ampliados en caso de retraso en la ejecucin de la obra, debido a
fuerza mayor o a causa imputable a la Entidad Local, o para
restablecer el equilibrio econmico del contrato.
Por ltimo, y en relacin al destino de las obras una vez extinguida la
concesin, el concesionario quedar obligado a hacer entrega a la
Administracin concedente, en buen estado de conservacin y uso,
de las obras incluidas en la concesin, as como de los bienes e
instalaciones necesarios para su explotacin y de los bienes e
instalaciones incluidos en la zona de explotacin comercial, si la
hubiera, de acuerdo con lo establecido en el contrato. No obstante,
los pliegos podrn prever que, a la extincin de la concesin, las
obras, bienes e instalaciones, o algunos de ellos, deban ser demolidos
por el concesionario, reponiendo los bienes sobre los que se asientan
al estado en el que se encontraban antes de su construccin.
5.3. Contrato de gestin de servicio pblico
El contrato de gestin de servicios pblicos es aqul en cuya virtud
una Entidad Local encomienda a una persona, natural o jurdica, la
gestin de un servicio cuya prestacin ha sido asumida como propia
de su competencia por la Entidad Local encomendante.
En un sentido amplio, se puede decir que la Entidad Local podr
gestionar indirectamente, mediante contrato, los servicios de su
competencia, siempre que sean susceptibles de explotacin por los
particulares; y no impliquen ejercicio de autoridad.
Antes de proceder a la contratacin de un servicio pblico, deber
haberse establecido su rgimen jurdico, que declare expresamente
que la actividad de que se trata queda asumida por la Entidad Local
Cul es la
duracin
mxima del
contrato de
concesin de
obra publica?
LA CONTRATACIN EN LAS ENTIDADES LOCALES
Cul es el
destino de las
obras una vez
extinguida la
concesin?
Cul es el
objeto del
contrato de
gestin de
servicios
pblicos?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
254
respectiva como propia de la misma, atribuya las competencias
administrativas, determine el alcance de las prestaciones a favor de
los administrados, y regule los aspectos de carcter jurdico,
econmico y administrativo relativos a la prestacin del servicio.
Los pliegos de clusulas administrativas particulares y tcnicas fijarn
las condiciones de prestacin del servicio y, en su caso, fijarn las
tarifas que hubieren de abonar los usuarios, los procedimientos para
su revisin, y el canon o participacin que hubiera de satisfacerse a la
Administracin.
La contratacin de la gestin de los servicios pblicos podr adoptar
las siguientes modalidades:
La Concesin, que es la modalidad ms frecuente y extendida entre
nuestras Entidades Locales para la gestin indirecta de los servicios
pblicos, y en la que el contratista que selecciona la Entidad Local
gestiona el servicio a su total riesgo y ventura.
La Gestin Interesada, modalidad menos frecuente en la que tanto
la Entidad Local como el empresario seleccionado participan en los
resultados de la explotacin del servicio, en los trminos que se
hayan fijado en el contrato.
El Concierto, muy frecuente en materia sanitaria y educativa, y a
travs del cual la Entidad Local contrata la gestin de un servicio
con una persona fsica o jurdica que realice, como actividad
habitual, prestaciones anlogas a las que se pretenden contratar.
La Sociedad de Economa Mixta, en la que la Entidad Local
participe, por s o por medio de una entidad pblica, en
concurrencia con personas naturales o jurdicas.
En las Entidades Locales el rgano competente para acordar la forma
de gestin de los servicios pblicos es el Pleno de la Corporacin.
En cuanto a su duracin, los contratos de gestin de servicio pblico
no podrn tener carcter perpetuo o indefinido, fijndose
necesariamente en el pliego de clusulas administrativas particulares
su duracin y la de las prrrogas de que pueda ser objeto, sin que en
ningn caso pueda exceder de los siguientes perodos:
Cincuenta aos en aquellos contratos que comprendan la ejecucin
de obras y explotacin del servicio pblico.
Sesenta aos, en aquellos casos de ejecucin de obras y
explotacin del servicio pblico de mercado o lonja central
mayorista de artculos alimenticios gestionados por sociedad de
economa mixta.
Qu
modalidades
puede adoptar
el contrato de
gestin de
servicios
pblicos?
Cul es la
duracin de los
contratos de
gestin de
servicios
pblicos?
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255
LA CONTRATACIN EN LAS ENTIDADES LOCALES
Veinticinco aos en los contratos que comprendan la explotacin de
un servicio pblico no sanitario.
Diez aos en los contratos que comprendan la explotacin de un
servicio pblico sanitario.
El contratista estar sujeto al cumplimiento de las siguientes
obligaciones:
Prestar el servicio con la continuidad convenida y garantizar a los
particulares el derecho a utilizarlo en las condiciones que hayan sido
establecidas y mediante el abono, en su caso, de las tarifas
correspondientes.
Cuidar del buen orden del servicio.
Indemnizar los daos que se causen a terceros como consecuencia
del desarrollo del servicio, excepto cuando el dao se produzca por
causas imputables a la Entidad Local.
La Entidad Local deber restablecer el equilibrio econmico del
contrato, en beneficio de la parte que corresponda, en los siguientes
casos:
Cuando la propia Entidad Local modifique por razn de inters
pblico las caractersticas del servicio contratado.
Cuando actuaciones de la propia Entidad Local determinen de
forma directa la ruptura sustancial de la economa del contrato.
Cuando razones de fuerza mayor determinen de forma directa la
ruptura sustancial de la economa del contrato.
En los supuestos previstos con anterioridad, el restablecimiento del
equilibrio econmico del contrato se llevar a cabo mediante la
adopcin de medidas que podrn consistir en la modificacin de las
tarifas a abonar por los usuarios, ampliacin o reduccin del plazo de
duracin del contrato y en cualquier modificacin de las clusulas de
contenido econmico contenidas en el mismo.
Cuando finalice el plazo de duracin del contrato, el servicio revertir
a la Administracin, debiendo el contratista entregar las obras e
instalaciones a que est obligado con arreglo al contrato y en el
estado de conservacin y funcionamiento adecuados.
Por ltimo, y como causas especficas de resolucin del contrato de
gestin de servicios pblicos, podemos destacar las siguientes:
La demora superior a seis meses por parte de la Entidad Local en la
entrega al contratista de la contraprestacin o de los medios
Cules son las
obligaciones
del contratista?
Cundo puede
restablecerse el
equilibrio
econmico-
financiero?
Qu ocurre
cuando
finaliza el
plazo de
duracin del
contrato?
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Cul es el
objeto del
contrato de
suministro?
Cules
tendrn la
consideracin
de contratos de
suministro?
GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
256
auxiliares a que se oblig segn el contrato, teniendo el contratista
derecho al abono del inters de demora previsto en la ley.
El rescate del servicio por la Entidad Local.
La supresin del servicio por razones del inters pblico.
La imposibilidad de la explotacin del servicio como consecuencia
de acuerdos adoptados por la Entidad Local con posterioridad al
contrato.
En estos tres ltimos casos, la Entidad Local indemnizar al contratista
de los daos y perjuicios que se le ocasione.
5.4. Contrato de suministro
Son contratos de suministro los que tienen por objeto la adquisicin,
el arrendamiento financiero, o el arrendamiento, con o sin opcin de
compra, de productos o de bienes muebles. No tendrn la
consideracin de contrato de suministro los contratos relativos a
propiedades incorporales o valores negociables.
Se considerarn, en todo caso, contratos de suministro:
Aquellos en los que el empresario se obligue a entregar una
pluralidad de bienes de forma sucesiva y por precio unitario sin que
la cuanta total se defina con exactitud al tiempo de celebrar el
contrato, por estar subordinadas las entregas a las necesidades del
adquirente.
Los que tengan por objeto la adquisicin y el arrendamiento de
equipos y sistemas de telecomunicaciones o para el tratamiento de
la informacin, sus dispositivos y programas, y la cesin del derecho
de uso de estos ltimos, a excepcin de los contratos de adquisicin
de programas de ordenador desarrollados a medida, que se
considerarn contratos de servicios.
Los de fabricacin, por los que la cosa o cosas que hayan de ser
entregadas por el empresario deban ser elaboradas con arreglo a
caractersticas peculiares fijadas previamente por la entidad
contratante, aun cuando sta se obligue a aportar, total o
parcialmente, los materiales precisos.
En los contratos de suministro, el contratista est obligado a entregar
los bienes objeto del contrato en el tiempo y lugar fijado en el mismo,
de conformidad con las prescripciones tcnicas y clusulas
administrativas correspondientes; no teniendo derecho a
indemnizacin por causa de perdida, averas o perjuicios ocasionados
en los bienes a suministrar antes de su entrega a la Entidad Local,
salvo que sta hubiera incurrido en mora al recibirlos.
Cules son las
causas de
resolucin del
contrato de
servicios
pblicos?
GUIA CORREGIDA.qxd 4/12/08 09:57 Pgina 256
Cules son los
derechos del
contratista?
Qu duracin
tienen los
contratos de
servicios?
Cul es el
objeto del
contrato de
servicios?
257
LA CONTRATACIN EN LAS ENTIDADES LOCALES
El adjudicatario tendr derecho al abono del precio de los suministros
efectivamente entregados y recibidos por la Administracin con
arreglo a las condiciones establecidas en el contrato.
5.5. Contratos de servicios
Son contratos de servicios aqullos cuyo objeto son prestaciones de
hacer consistentes en el desarrollo de una actividad dirigida a la
obtencin de un resultado distinto de una obra o un suministro. Los
contratos de servicios se dividen en diversas categoras enumeradas
en el Anexo II de la Ley de Contratos del Sector Pblico, y entre otros:
servicios de mantenimiento y reparacin; servicios de
telecomunicacin; servicios de contabilidad, auditoria y tenedura de
libros; servicios de investigacin de estudios y encuestas de la opinin
pblica; servicios de publicidad; servicios de hostelera y restaurantes;
servicios jurdicos; servicios de educacin y formacin profesional;
servicios sociales y de salud, ....
No podrn ser objeto de esta clase de contratos los servicios que
impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes pblicos.
Los contratos de servicios no podrn tener un plazo de duracin
superior a cuatro aos, si bien podr preverse en los mismos su
prrroga por mutuo acuerdo de las partes antes de la finalizacin de
aqul, siempre que la duracin total del contrato incluidas las
prrrogas no exceda de seis aos.
Ser exigible la clasificacin de las empresas cuando la ejecucin del
contrato de servicios tenga un importe igual o superior a 120.000
euros, excepto en los casos de contratos de servicios financieros, de
investigacin y desarrollo, jurdicos y otros.
Los contratos de servicios formativos son aquellos que tienen por
objeto la prestacin de actividades de formacin al personal de las
Entidades Locales.
Cuando los mismos son desarrollados por empresas o personas
jurdicas quedan ntegramente sometidos a la Ley de Contratos del
Sector Pblico.
Sin embargo, cuando estos contratos consistan en la prestacin de
actividades docentes en centros del sector pblico desarrolladas en
forma de cursos de formacin o perfeccionamiento o cuando se trate
de seminarios, mesas redondas, coloquios, conferencias,
colaboraciones o actividades similares, pero las mismas sean
Cundo ser
necesaria la
clasificacin de
las empresas?
Cul es el
rgimen
jurdico de los
contratos de
servicios
formativos?
GUIA CORREGIDA.qxd 4/12/08 09:57 Pgina 257
Cundo
pueden
celebrarse los
contratos de
colaboracin
entre el sector
pblico y el
sector privado?
GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
258
desarrolladas por personas fsicas, no le ser de aplicacin la
regulacin de la Ley sobre preparacin y adjudicacin. Esto implica
que podrn contratarse directamente con la persona que libremente
elija la Entidad Local, sin tramitar el correspondiente procedimiento de
concurrencia.
5.6. Contratos de colaboracin entre el sector pblico y el
sector privado
Este tipo de contratos es una novedad introducida por la Ley de
Contratos del Sector Pblico.
Son aquellos en que una Administracin Pblica encarga a una
entidad de derecho privado, por un perodo determinado en funcin
de la duracin de la amortizacin de las inversiones o de las frmulas
de financiacin que se prevean, la realizacin de una actuacin global
e integrada que, adems de la financiacin de las inversiones
inmateriales, de obras o de suministros necesarios para el
cumplimiento de determinados objetivos de servicios publico o
relaciones con actuaciones de inters general, comprenda alguna de
las siguientes prestaciones:
La construccin, instalacin o transformacin de obras, equipos,
sistemas y productos o bienes complejos, as como su
mantenimiento, actualizacin o renovacin, su explotacin o su
gestin.
La gestin integral del mantenimiento de instalaciones complejas.
La fabricacin de bienes y la prestacin de servicios que incorporen
tecnologa especficamente desarrollada con el propsito de aportar
soluciones ms avanzadas y econmicamente ms ventajosas que
las existentes en el mercado.
Otras prestaciones de servicios ligadas al desarrollo por la
Administracin del servicio pblico o actuacin de inters general
que le haya sido encomendado.
Estos contratos slo podrn celebrarse cuando previamente se ha
puesto de manifiesto que otras frmulas alternativas de contratacin
no permiten la satisfaccin de las finalidades pblicas, mediante el
correspondiente documento de evaluacin.
Esta evaluacin ser realizada por un rgano colegiado donde se
integren expertos con cualificacin suficiente en la materia sobre la
que verse el contrato.
Cul es el
objeto de un
contrato de
colaboracin
entre el sector
pblico y el
sector privado?
GUIA CORREGIDA.qxd 4/12/08 09:57 Pgina 258
259
LA CONTRATACIN EN LAS ENTIDADES LOCALES
El rgano de contratacin, a la vista de los resultados de la evaluacin
a que se hace referencia con anterioridad, elaborar un programa
funcional que contendr los elementos bsicos que informarn el
dilogo con los contratistas y que se incluir en el documento
descriptivo del contrato. Particularmente, se identificar en el
programa funcional la naturaleza y dimensin de las necesidades a
satisfacer, los elementos jurdicos, tcnicos o econmicos mnimos
que deben incluir necesariamente las ofertas para ser admitidas al
dilogo competitivo, y los criterios de adjudicacin del contrato.
Esta clase de contratos se adjudicar por el procedimiento de dialogo
competitivo.
La duracin de los contratos de colaboracin entre el sector pblico y
el sector privado no podr exceder de 20 aos. No obstante, cuando
por razn de la prestacin principal que constituye su objeto y de su
configuracin, el rgimen aplicable sea el propio de los contratos de
concesin de obra pblica, se estar a lo dispuesto sobre la duracin
de stos.
Los contratos de colaboracin entre el sector pblico y el sector
privado se regirn, en cuando a sus efectos, cumplimiento y extincin,
por las normas generales contenidas en la Ley de Contratos del Sector
Pblico y por las especiales correspondientes al contrato tpico cuyo
objeto se corresponda con la prestacin principal de aqul.
Cul es la
duracin de los
contratos de
colaboracin entre
el sector pblico y
el sector privado?
Cul es el
rgimen jurdico
de los contratos
de colaboracin
entre el sector
pblico y el
sector privado?
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CUADROS Y GRFICOS
Informacin obtenida de la pgina web del Ministerio de Economa y
Hacienda, en su aparteda de Servicios/Contratacin:
Instrumentos para la aplicacin de la Ley de Contratos del Sector Pblico,
a quien agradecemos su colaboracin (www.minhac.es/portal)
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CUADROS Y GRFICOS
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
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265
LA CONTRATACIN EN LAS ENTIDADES LOCALES
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
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267
LA CONTRATACIN EN LAS ENTIDADES LOCALES
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
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269
LA CONTRATACIN EN LAS ENTIDADES LOCALES
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
270
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271
LA CONTRATACIN EN LAS ENTIDADES LOCALES
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
272
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273
LA CONTRATACIN EN LAS ENTIDADES LOCALES
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GUA DE LA POLTICA PBLICA LOCAL
274
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V. LOS SERVICIOS PBLICOS LOCALES
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GUIA CORREGIDA.qxd 4/12/08 09:57 Pgina 276
277
1.1. Los servicios pblicos locales
Los municipios son los responsables ltimos de facilitar las
condiciones necesarias para desarrollar la vida ciudadana. En palabras
de la Ley de Bases de Rgimen Local, los municipios institucionalizan y
gestionan los intereses propios de las correspondientes colectividades.
La legislacin les impone unos servicios mnimos que deben prestar,
pero no limita sus actuaciones. Gozan as de un amplio margen de
actuacin y libertad: pueden prestar cualquier servicio encaminado a
la mejora de la vida municipal.
Para lograr estos objetivos, la intervencin pblica en la produccin
de servicios o provisin pblica puede realizarse directamente,
mediante produccin pblica, o indirectamente, a travs de
produccin privada. La opcin elegida debe ser aquella que facilite el
logro de los objetivos de eficacia y eficiencia que deben regir
cualquier actuacin. La eficacia es el logro de un objetivo propuesto y
la eficiencia es un concepto ms amplio que se define como el
cumplimiento de los objetivos marcados para cada servicio al mnimo
coste posible.
Con este fin habr que estudiar cada caso y no partir de ideas
preconcebidas. La mejor gestin de un servicio no depende de la
naturaleza pblica o privada de la prestacin, sino de cmo se disee
sta y de los instrumentos que se definan para el control de su
gestin.
Cualquier servicio de inters pblico desarrollado por una Entidad
Local, dentro del mbito de sus competencias, y cuyo fin sea el
cumplimiento de los fines que le estn encomendados, queda
englobado dentro del concepto servicio pblico local.
Qu se
entiende por
prestacin
de servicios
pblicos
locales?
1. LA PRESTACIN DE SERVICIOS PBLICOS
LOCALES
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Est un
municipio
obligado a
prestar
determinados
servicios?
GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
278
La legislacin bsica referente a la prestacin de servicios pblicos
locales est contenida en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las
Bases de Rgimen Local (LBRL en adelante), que fue modificada por la
Ley 57/2003 de Medidas para la Modernizacin del Gobierno Local, en
vigor desde el 1 de enero de 2004, el Real Decreto 781/1986, de 18 de
abril, que aprueba el Texto refundido de las disposiciones legales
vigentes en materia de Rgimen Local, (TRLB en adelante), el Real
Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto
Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL en
adelante) y el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el
que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las
Administraciones Pblicas, (TRLCAP a partir de ahora), y el Decreto de
17 de junio de 1955 que aprueba el Reglamento de Servicios de las
Corporaciones Locales, (RS en adelante) siempre que no se oponga a lo
establecido en la Ley de Contratos.
En lo referente a servicios, la LBRL establece el nivel competencial de los
municipios, la TRLCAP regula los contratos que se celebren, el RS
especifica las funciones de las Corporaciones Locales, su intervencin en
la actividad privada, la asuncin y ejercicio de sus servicios y el proceso
de constitucin de las distintas formas de gestin y la TRLHL desarrolla
las distintas alternativas de financiacin de las haciendas locales.
Por ltimo, a cada servicio se une a su vez la normativa sectorial que
en cada caso lo regulan. Esta regulacin concreta en qu consiste el
servicio pblico que la Ley de Bases tan slo enuncia y cules son las
competencias en cada mbito concreto de las Administraciones
locales.
1.2. Catlogo de servicios pblicos locales
No existe una lista cerrada de servicios pblicos locales. La LBRL, en su
artculo 25, autoriza al Municipio a promover en el mbito de sus
competencias, toda clase de actividades y prestar cuantos servicios
pblicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la
comunidad vecinal. La LBRL establece que los municipios podrn
prestar cualquier servicio que se enmarque dentro de las
competencias que se detallan en el epgrafe 2.2 Anlisis de las
competencias locales de esta gua.
Por el contrario, s existe un mnimo de servicios. Los municipios, en
funcin de su tamao poblacional, estn obligados a la prestacin, de
forma individual o en asociacin con otros municipios, de algunos de
los servicios, tal y como se desarrolla igualmente en el citado epgrafe
anterior de la gua.
Dnde
se regula?
Qu servicios
pblicos puede
prestar un
Ayuntamiento?
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279
LOS SERVICIOS PBLICOS LOCALES
No obstante, los municipios podrn solicitar a la Comunidad
Autnoma respectiva, la dispensa de la obligacin de prestar los
servicios mnimos cuando, por sus caractersticas peculiares, resulte de
imposible o muy difcil cumplimiento para el propio ayuntamiento.
No obstante, la legislacin vigente no regula los contenidos ni
establece una relacin de mnimos exigibles para cada uno de los
servicios de competencia municipal, de lo que se deduce que los
municipios tienen capacidad para fijar estndares propios en la
prestacin de sus servicios. Por ejemplo, no existe ninguna referencia
al mnimo de puntos de luz a que obliga la prestacin del servicio de
alumbrado, ni la dotacin mnima o la periodicidad con que el
Ayuntamiento est obligado a actualizar el fondo bibliogrfico de su
servicio de biblioteca municipal. Es en ese sentido cuando hay que
acudir a la normativa sectorial de cada servicio.
La actividad de los Ayuntamientos no tiene por qu limitarse al listado
de servicios mnimos ni a la prestacin de servicios pblicos
propiamente dichos. Con carcter general, el artculo 128.2 de la
Constitucin espaola de 1978, reconoce o establece el principio de
libre iniciativa pblica en la actividad econmica, sealando de forma
expresa que se reconoce la iniciativa pblica en la actividad
econmica. Con sta expresin la Constitucin abri la posibilidad a
los poderes pblicos para intervenir en la actividad econmica con las
mismas posibilidades que los particulares.
En el mbito local es el artculo 86 de la LBRL, el que reproduce el
principio de libre iniciativa pblica en la economa y establece que,
conforme al artculo 128.2 de la CE, podrn ejercer la iniciativa
pblica para el ejercicio de actividades econmicas.
Los artculos 95 y 96 del TRLBRL tambin se refieren a esta realidad de
la iniciativa local en la actividad econmica. El artculo 96 determina
que dicha iniciativa de las Entidades Locales, cuando lo sea en
rgimen de libre concurrencia, puede recaer sobre cualquier tipo de
actividad que cumpla tres requisitos:
1. Que sea de utilidad pblica.
2. Que se preste dentro del trmino municipal.
3. Que lo sea en beneficio de sus habitantes.
En el artculo 85.1 de LBRL se establece que las iniciativas pblicas, al
igual que los servicios pblicos locales, pueden gestionarse de forma
directa o indirecta, por s mismos, o en asociacin con otros municipios.
Las Entidades
Locales deben
limitarse a
la prestacin
de servicios
pblicos?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
280
Por su parte, el apartado 2 del artculo 86 concreta que cuando el
ejercicio de la actividad se realice en rgimen de libre concurrencia, la
aprobacin definitiva corresponder al Pleno de la Corporacin, que
determinar la forma concreta de gestin del servicio, al igual que en
el caso de la prestacin de servicios pblicos propiamente dichos.
La Constitucin espaola define y trata de garantizar la existencia y la
suficiencia financiera de la Diputacin. La LBRL le atribuye
competencias de marcado carcter asistencial a los municipios. Junto
con estas competencias, la Diputacin tambin puede ejercer
iniciativa pblica para el ejercicio de actividades econmicas.
En el ejercicio de sus funciones de asistencia y cooperacin jurdica,
econmica y tcnica a los municipios, la Diputacin puede plantear su
intervencin desde dos perspectivas:
Facilitar la gestin intermunicipal mediante asistencia econmica,
tcnica o jurdica, o bien
Garantizar una prestacin supramunicipal del servicio.
A estas competencias, la Ley 57/2003 aadi la cooperacin en el
fomento del desarrollo econmico y social y en la planificacin
estratgica en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias
de las dems Administraciones pblicas en este mbito. No obstante,
para poner en prctica esta nueva atribucin las diputaciones
necesitarn que las Comunidades Autnomas que tienen capacidad
plena en materia de ordenacin del territorio modifiquen sus
formativas especficas, dado que la mayora no reconoce papel alguno
a las diputaciones en esta materia.
Para ello la Diputacin cuenta con un instrumento importante: el Plan
Provincial de Cooperacin a las obras y servicios de competencia
municipal. Este Plan se aprueba anualmente y en su elaboracin
deben participar los Municipios de la Provincia.
1.3. Puesta en marcha de servicios pblicos locales
Las Corporaciones Locales tienen capacidad para la constitucin,
organizacin, modificacin y supresin de los servicios de su
competencia, tanto en el orden personal como en el econmico o
cualquiera de sus aspectos.
Las principales decisiones en torno a la puesta en marcha de un
servicio pblico debern contar con la aprobacin del Pleno de la
Corporacin. En concreto:
Qu servicios
pblicos son
competencia
de las
Diputaciones
Provinciales?
Dispone de
autonoma el
Municipio para
la puesta en
marcha de los
servicios
pblicos que
presta?
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281
LOS SERVICIOS PBLICOS LOCALES
La creacin, modificacin o extincin de organismos y
establecimientos.
La aprobacin del Reglamento del Servicio.
La situacin, deberes y derechos de los usuarios.
La determinacin de la forma de gestin del servicio.
El gestor indirecto, si la Administracin decide no prestar
directamente el servicio.
1.4. La prestacin asociada de servicios pblicos
Los servicios pblicos locales pueden gestionarse (art. 85.1 LBRL) por
s mismos, o en asociacin con otros municipios.
Ms de un 60% de los 8.098 municipios espaoles tienen menos de
5.000 habitantes. La escasa dotacin de medios personales y
materiales que ello implica, limita la prestacin efectiva de los
servicios pblicos de su competencia.
Qu decisiones
deben
someterse a
la aprobacin
del Pleno?
Puede el
Ayuntamiento
asociarse con
otros municipios
prximos para
gestionar un
servicio pblico?
ESQUEMA 1. PROCESO ORDINARIO EN LA PUESTA EN MARCHA DE UN SERVICIO
Mocin/Decreto de la Alcalda
abriendo el proceso, creacin o
modificacin del organismo
I.
Acuerdo Plenario de creacin de
los Organismos y determinacin
de la forma de gestin
III.
Elaboracin y aprobacin final
de las tramitaciones precisas
IV.
A) Reglamento del Servicio
B) Redaccin de contratos de
gestin o estatutos de los
Organismos
C) Imposicin de Ordenanzas
Fiscales, de Contribuciones
Especiales y Tasas, en su caso, o
establecimiento de precios
pblicos.
D) Reglamento de Rgimen Interno
E) Plantilla y Convenios, en su caso
Informes de la Secretara
e Intervencin sobre los trmites
a seguir y recursos a asignar
II.
GUIA CORREGIDA.qxd 4/12/08 09:57 Pgina 281
GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
282
Las opciones son recurrir a entidades supramunicipales (Diputaciones,
Comarcas) o desarrollar frmulas de participacin interadministrativa
(Consorcio, Mancomunidad). La Ley de Bases incluye dentro de las
Entidades Locales territoriales las Comarcas u otras entidades que
agrupen varios municipios instituidas por las Comunidades
Autnomas de conformidad con la Ley de Bases y los Estatutos de
Autonoma; las reas Metropolitanas y las Mancomunidades de
Municipios.
En las frmulas de participacin interadministrativa (Consorcio y
Mancomunidad), como va para la unin o asociacin de varios Entes
Locales para gestionar un asunto de inters comn, las
administraciones participantes comparten la titularidad de un servicio
pblico de su competencia a fin de actuar como proveedores
conjuntos del mismo.
Una Mancomunidad es un Entidad Local, con personalidad y
capacidad jurdica propias, formada por la asociacin voluntaria de
Municipios. Estos municipios pueden pertenecer a una o varias
provincias limtrofes y, desde la entrada en vigor el 1 de enero de
2004 de la Ley 57/2003, a distintas Comunidades Autnomas
siempre que lo permita la legislacin de las Comunidades Autnomas
afectadas, para la ejecucin en comn de obras o prestacin de
servicios de su competencia. El procedimiento de aprobacin de sus
Estatutos se regula por las Comunidades Autnomas, respetando las
reglas establecidas en el art. 44 de la LBRL.
La Ley 57/2003 reconoce de forma expresa a las mancomunidades las
mismas potestades para la prestacin de servicios o la ejecucin de
obras de su competencia que las corresponden a los municipios en su
calidad de Administraciones Pblicas territoriales, es decir: las
potestades reglamentaria y de autoorganizacin, la tributaria y
financiera, de programacin o planificacin, la expropiatoria y de
investigacin, deslinde y de investigacin, deslinde y recuperacin de
oficio de sus bienes, la presuncin de legitimidad y la ejecutividad de
sus actos, las potestades de ejecucin forzosa y sancionadora, la de
revisin de oficio de sus actos y acuerdos y, por ltimo, las prelaciones
y preferencias y dems prerrogativas reconocidas a la hacienda
pblica para los crditos de la misma, sin perjuicio de las que
correspondan a las haciendas del Estado y de las Comunidades
Autnomas; as como la inembargabilidad de sus bienes y derechos
en los trminos previstos en las leyes.
Al igual que antes de la aprobacin de esta norma, las
mancomunidades tendrn todas o algunas de las potestades antes
Qu es la
Mancomunidad?
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283
LOS SERVICIOS PBLICOS LOCALES
mencionadas en funcin de lo que prevean sus estatutos. Pero la
norma, solventando una laguna existente, prev que, en defecto de
regulacin estatutaria, le correspondern todas las que sean
necesarias para el cumplimiento de sus objetivos.
La Mancomunidad tradicional, generalmente se constituye para un
fin concreto y determinado con su puesta en funcionamiento
inmediata a la constitucin y sin otra pretensin que el hacer posible,
de la forma ms rentable tcnica, econmica y socialmente, la
prestacin comn de un determinado servicio, de competencia
municipal, que tiene carcter esencial o mnimo conforme a la
legislacin vigente (abastecimiento de aguas, servicio contra
incendios, recogida de residuos slidos, etc).
La Mancomunidad evolucionada, en la que se enuncian una
pluralidad de fines especficos que irn abordndose sucesivamente,
constituye ms bien un programa de futuras realizaciones. Es, por
tanto, el reflejo de una voluntad poltica de declinar competencias
municipales en favor de ir configurando, a travs de la asociacin
voluntaria, un nuevo Ente Local supramunicipal. No obstante, los
municipios mancomunados se reservan las competencias ms
vinculadas al territorio bajo este modelo, como la administracin del
patrimonio y las funciones representativas.
Por ltimo, algunas Mancomunidades se constituyen para gestionar la
recepcin de subvenciones de otras Administraciones. En estos casos,
la Mancomunidad se asimila ms a un ente descentralizado de las
otras Administraciones que a un Ente Local constituido por la
voluntaria asociacin municipal.
Un Consorcio es una entidad asociativa local a la que pueden aportar
capital Entes Locales de distintas Administraciones Pblicas, y en los
que se puede admitir la participacin de entidades privadas sin nimo
de lucro que persigan fines de inters pblico. La Ley 57/2003 prev
tambin la posibilidad de crear consorcios transfronterizos en el
marco de la cooperacin transfronteriza en que participen las
Entidades Locales espaolas, y de acuerdo a las previsiones de los
convenios internacionales ratificados por Espaa en la materia. Esta
figura es especialmente interesante para proyectos comunes que
reciban apoyo financiero comunitario. Son entidades con
personalidad propia que se constituyen con el fin de prestar un
servicio sobre el que diferentes administraciones tienen competencia.
Su estatuto determinar las particularidades del rgimen orgnico,
funcional y financiero y podrn establecer cualquier forma de gestin
de servicios que sustituya a los entes consorciados.
Qu tipos
existen y
para qu se
constituyen?
Qu es un
Consorcio?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
284
La diferencia viene determinada por la naturaleza de las
administraciones implicadas. Mientras que en la Mancomunidad
participan Ayuntamientos, en el Consorcio adems de las
administraciones municipales se incorporan otros niveles
administrativos como la Diputacin Provincial o la Comunidad
Autnoma, a modo de agente colaborador que aporta fondos va
subvenciones, y coordinador, como consecuencia del importante peso
derivado de su participacin econmica.
1.5. Modelos de gestin de servicios pblicos
Los servicios pblicos locales pueden gestionarse (art. 85.1 LBRL) de
forma directa o indirecta.
Tanto la prestacin individual como asociada, pueden gestionarse a su
vez de forma directa o indirecta, como se presenta en el siguiente
esquema, como se presenta en el siguiente esquema modificado por
la Ley 57/2003, por la que se incluye como forma de gestin directa
las entidades pblicas empresariales y desaparece como alternativa de
gestin indirecta el arrendamiento.
La forma de gestin la decide el Pleno de la Corporacin. De cara a
informar al Pleno y que este forme su criterio, es necesario realizar
estudios previos a la decisin de la forma de gestin en el que se
justifica dicha eleccin y se aportan estudios jurdicos y econmicos
que definen el funcionamiento del ente a crear en su caso.
Qu
diferencias hay
entre un
Consorcio y una
Mancomunidad?
Cmo puede
gestionarse
un servicio
pblico?
Qu rgano
decide la forma
de gestin?
ESQUEMA 2. MODELOS DE GESTIN DE SERVICIOS PBLICOS
LOCALES
Ente local Concesin
Gestin Interesada
Concierto
Sociedad Mixta
Organismo
Autnomo Local
Sociedad Mercantil
100% local
Entidad Pblica
Empresarial
Gestin Directa Gestin Indirecta
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285
La gestin directa de un servicio pblico local implica que es el propio
Ayuntamiento, Diputacin, Mancomunidad, Consorcio o Entidad
Local con competencias, el que asume la responsabilidad, direccin,
gestin y el control del servicio. No obstante, la Corporacin podr
prestar el servicio directamente o bien constituir, con este fin, una
organizacin con personalidad jurdica propia y presupuesto
diferenciado.
La gestin del servicio a travs de una organizacin diferenciada,
constituye una opcin adecuada en funcin de sus caractersticas y la
importancia relativa del coste del servicio en el conjunto del
presupuesto municipal. Las opciones que se plantean en ese caso son
dos. Llevar a cabo el servicio por medio de:
Organismo autnomo.
Sociedad mercantil 100% municipal.
Entidad pblica empresarial.
2.1. Organismo Autnomo local
Los Organismos Autnomos son entidades de derecho pblico con
personalidad jurdica y patrimonio propio e independiente de los de la
Hacienda Local. Tienen encomendada la organizacin y
administracin de un servicio pblico en concreto y de los fondos
adscritos al mismo.
La Ley 57/2003 remite la regulacin de estas entidades a la Ley
6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la
Administracin General del Estado, y fija un plazo de seis desde el 1
de enero de 2004 para la adaptacin de los organismos autnomos
de carcter administrativo y los de carcter industrial, comercial,
financiero o anlogo, desapareciendo cualquier diferenciacin en la
naturaleza jurdica en funcin de la actividad o prestacin que
desarrollen. Adems, articula la posibilidad de que las corporaciones
locales opten por convertir a los organismos autnomos de carcter
En qu
consiste la
gestin directa
de un servicio
pblico local?
Qu es un
Organismo
Autnomo y
qu ventajas
presenta?
2. LA GESTIN DIRECTA DE SERVICIOS
PBLICOS LOCALES
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
286
comercial, industrial, financiero o anlogo en organismos autnomos
o entidades pblicas empresariales.
Este modelo permite a la Corporacin mantener un fuerte control
sobre la gestin del servicio; si bien, su sujecin al derecho pblico la
hace menos flexible que la iniciativa privada. Por ejemplo, los
procedimientos del rgimen de personal y de contratacin de
operaciones de crdito son ms rgidos en el mbito pblico que en el
entorno de la gestin privada.
2.2. Sociedad Mercantil exclusivamente de participacin local
Se trata de una sociedad cuyo capital es propiedad de una
Administracin Pblica. Una de sus caractersticas fundamentales es
que no se rige por el principio del beneficio, ni su administracin
corresponde a criterios exclusivamente econmicos, como ocurre en
la empresa privada.
La Ley 57/2003 prohbe que puedan prestarse por sociedad mercantil
de capital social exclusivamente local los servicios pblicos que
impliquen ejercicio de autoridad. Las sociedades mercantiles 100%
que quieran seguir ejerciendo la potestad sancionadora contra los
ciudadanos que comentan infracciones en el mbito del servicios
pblicos encomendado, tendrn que convertirse en entidades
pblicas empresariales.
Una sociedad mercantil de capital ntegramente local se constituye
mediante acuerdo constitutivo de la Corporacin, lo que da lugar a la
tramitacin mercantil propiamente dicha. Los requisitos previos a la
aprobacin del proyecto por el Pleno de la Corporacin vienen
recogidos en el TRRL.
El proceso de constitucin se inicia con el acuerdo de la Corporacin
en la designacin de una Comisin de Estudio compuesta por
tcnicos y miembros de la misma. Esta Comisin deber redactar una
memoria relativa a los aspectos sociales, jurdicos, tcnicos y
financieros, incluyendo la forma de gestin y los supuestos de cese de
actividad, lo que trascender a los estatutos. Se acompaar un
proyecto de precios sujeto a futuras revisiones.
Una vez elaborada, la memoria se expondr al pblico. El plazo de
exposicin no ser inferior a 30 das naturales. Finalmente, se
aprobar el proyecto por el Pleno y se elevar el expediente completo
al rgano competente de la Comunidad Autnoma.
Qu es y cmo
se constituye
una sociedad
mercantil 100%
local?
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287
LOS SERVICIOS PBLICOS LOCALES
Una vez adoptado el acuerdo, se pondr en marcha el procedimiento
mercantil ordinario para la creacin de sociedades: escritura pblica,
publicidad e inscripcin en el registro mercantil.
En la creacin de una empresa pblica pueden distinguirse, por tanto,
dos fases diferentes:
a) Una administrativa en la que se forme la voluntad del
Ayuntamiento en relacin con la constitucin de una sociedad para
la prestacin del servicio pblico y se elabore la documentacin
relativa a la sociedad.
b) Una estrictamente mercantil en la que se den los pasos precisos
para la definitiva constitucin de la entidad societaria.
La duracin exacta del proceso de constitucin de una empresa pblica
no es fcil de determinar a priori, habida cuenta de la presencia de
mltiples agentes en el proceso, as como de la necesidad de elaborar
documentos complejos (estatutos, estudios econmico-financieros, etc.).
A continuacin se esbozan cuales podran ser los pasos previos a la
definitiva puesta en marcha de una sociedad municipal para la
gestin de un servicio pblico.
La Corporacin ser propietaria exclusiva del capital de la empresa y
habr de desembolsarlo en el momento de la constitucin. Es posible
que la aportacin se materialice tanto en dinero como en
instalaciones o derechos. En este ltimo caso hay que tener en cuenta
que la transmisin de bienes afectos a servicios pblicos preexistentes
requiere la previa desafectacin y, la de los bienes patrimoniales,
expedientes de enajenacin.
PROCESO DE CONSTITUCIN DE UNA SOCIEDAD MERCANTIL
DE EXCLUSIVA PARTICIPACIN LOCAL
Fase I. Fase administrativa
Constar, al menos de las siguientes fases:
1 Elaboracin de un estudio socio jurdico que incluya, al menos, un
proyecto de Estatutos de la Sociedad.
2 Elaboracin de un Estudio econmico-financiero de viabilidad de la
empresa.
3 Elaboracin del reglamento o rgimen jurdico del servicio.
4 Acuerdo adoptado por el Pleno de la Corporacin aprobando la forma de
gestin del servicio.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
288
Fase II. Fase mercantil en sentido estricto
En lneas generales requerir el cumplimiento de los trmites siguientes:
1 Desembolso de capital.
2 Redaccin de Estatutos definitivos.
3 Otorgamiento de escritura pblica de constitucin.
4 Liquidacin del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos
Jurdicos Documentados.
5 Solicitud del Cdigo de Identificacin Fiscal dentro de los 30 das
siguientes a la vlida constitucin de la Sociedad.
6 Inscripcin en el Registro Mercantil.
La direccin y administracin de estas empresas est encomendada a
la Corporacin interesada, que asumir las funciones de Junta
General, de Consejo de Administracin y de Gerente.
Las sociedades pblicas con el 100% de su capital en manos del
Ayuntamiento, actuarn conforme a las disposiciones legales mercantiles.
Personal de la sociedad. El personal de estas empresas estar
sometido ntegramente al derecho del trabajo, no teniendo
vinculacin alguna con la Entidad Local. Por ello, la integracin de un
servicio que dispona de personal funcionario supone que ste deje de
serlo, coyunturalmente al menos, reservndose las plazas de que
disponan en rgimen de Comisin de Servicios.
Contabilidad y presupuestos. Las Entidades Locales aprobarn
anualmente un Presupuesto General en el que se debern integrar los
estados de previsin de gastos e ingresos de las sociedades
mercantiles cuyo capital social les pertenezca ntegramente.
El estado de previsin de gatos e ingresos de una sociedad mercantil
local incluir:
Costes de explotacin y resultados.
Prdidas y ganancias.
Presupuesto de capital.
Estado de inversiones reales y financieras y de financiacin de las
inversiones, con especial referencia a las aportaciones a recibir de la
entidad.
Las sociedades mencionadas, adems de llevar la contabilidad exigida
por la legislacin mercantil, estn sometidas al rgimen de
Cmo se
organiza una
Sociedad
mercantil de
exclusiva
participacin
local?
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289
LOS SERVICIOS PBLICOS LOCALES
contabilidad pblica. Corresponde a la intervencin la inspeccin de
su contabilidad, lo que es comn tambin para todas las sociedades
mercantiles que dependan de la entidad.
Control de la Sociedad. La LRHL obliga a todas las sociedades
dependientes de las Entidades Locales al control interno en su triple
acepcin de funcin interventora, financiera y de eficacia. De forma
expresa, menciona que todas las sociedades dependientes de
Entidades Locales estarn sometidas al control financiero a travs de
procedimientos de auditoria, as como al control externo del Tribunal
de Cuentas.
La Ley 57/2003 introdujo esta alternativa como forma de gestin
directa de servicios locales. Esta figura es ampliamente conocida
y aplicada por la administracin estatal y autonmica. La regulacin
es la estatal, aunque se fijan algunas especificidades para el
mundo local. As, se establece que el rgimen presupuestario,
econmico-financiero, de contabilidad, de intervencin, de control
financiero y de eficacia de las entidades pblicas empresariales se
recoger en sus estatutos y deber ser conforme a la legislacin
aplicable a las haciendas locales.
Qu es y cmo
se constituye
una entidad
pblica
empresarial?
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291
No existe ninguna disposicin legal de mbito local, autonmico o estatal
en la que se enumeren los servicios susceptibles de prestacin privada.
Como norma general, todos los servicios pblicos locales, salvo
aquellos que impliquen ejercicio de autoridad, pueden llevarse a cabo
mediante gestin indirecta.
Los modelos de gestin indirecta que regula la LBRL en su art. 85,
modificado mediante la Ley 57/2003, son:
Concesin.
Gestin interesada.
Concierto.
Sociedad mercantil y cooperativas legalmente constituidas cuyo
capital social slo parcialmente pertenezca a la Entidad local.
3.1. La concesin
La concesin es el mtodo de gestin indirecta de servicios pblicos
con mayor desarrollo legislativo y jurisprudencial de cuantos estn
autorizados por la ordenacin legal vigente en materia local y el de
implantacin ms generalizada. Su fundamento se encuentra en la
posibilidad de que un sector de la actividad desarrollada por las
Corporaciones en el mbito de sus competencias, sea prestado por
empresas privadas. En ltima instancia, la concesin abre la posibilidad
indirectamente de que las fuerzas de mercado estimulen un aumento
de la calidad, la cantidad y la diversidad de los servicios pertenecientes
al mbito competencial de la Administracin concedente.
A travs de la concesin, tiene lugar un traspaso efectivo de la gestin
de servicios pblicos municipales en favor de la empresa privada,
traspaso que, sin embargo, no implica un cambio de titularidad. La
Corporacin mantiene las potestades y responsabilidades de la
actividad y, por tanto, los adquirientes de la concesin no la asumirn
en el ejercicio de su libertad de empresa, sino en cuanto colaboradores
En qu casos
se puede optar
por la gestin
indirecta de un
servicio pblico
local?
Qu modelos
de gestin
indirecta
existen?
Qu diferencia
a la concesin?
3. LA GESTIN INDIRECTA DE
LOS SERVICIOS PBLICOS LOCALES
GUIA CORREGIDA.qxd 4/12/08 09:57 Pgina 291
Cul es el
proceso de
contratacin de
una concesin?
GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
292
de la Administracin, sometidos a su potestad y en cumplimiento de
las condiciones que determina el servicio concreto al que la concesin
se refiera. La Corporacin delega la facultad de ejecucin del servicio
concedido, respetndose la explotacin por los particulares y el
principio de titularidad administrativa.
La concesin es el mtodo de gestin indirecta de servicios pblicos
por medio del cual una Entidad local otorga a un particular, por razn
de inters pblico y mediante el cumplimiento de determinados
requisitos y condiciones, las facultades necesarias para la gestin y
explotacin del servicio de que se trate, as como, en su caso, la
ejecucin de las instalaciones y obras necesarias para ello. El
concesionario asume el riesgo econmico de la explotacin, bajo el
control de la Administracin concedente, percibiendo a cambio una
remuneracin derivada de la prestacin del servicio.
La adjudicacin de la Concesin se realiza por un determinado periodo
de tiempo, que no podr exceder los 50 aos, en los contratos que
comprendan la ejecucin de obras y explotacin de servicio pblico, o
los 25 aos, en los contratos que comprendan la explotacin de un
servicio pblico (art. 157 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de
junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos
de las Administraciones Pblicas, TRLCAP en adelante).
A su trmino, el servicio objeto de la concesin revierte a la Entidad
Local, junto con todos los bienes o elementos afectos al mismo.
Tomada la decisin de gestionar un servicio a travs concesin, su
contratacin requiere de una serie de trmites
que se resumen a continuacin.
Cules son las
caractersticas
de la
concesin?
Atendiendo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, las caractersticas
que configuran una concesin administrativa son las siguientes:
1. Un uso intenso del dominio pblico (terrenos, material, instalaciones o
personal afectos al servicio pblico), por parte del concesionario.
2. La titularidad del dominio pblico corresponde a la Corporacin
concedente. De esta titularidad se derivan las facultades de control y
fiscalizacin de la Administracin sobre el servicio e instalaciones objeto
de la concesin.
3. Las instalaciones fijas que se corresponden con la permanencia y
estabilidad del uso concedido, generalmente quedan integradas en el
dominio pblico desde el primer momento de vida de la concesin, y
revierten a su dominio a la finalizacin del contrato de concesin.
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293
LOS SERVICIOS PBLICOS LOCALES
PROCESO DE CONTRATACIN DE UNA CONCESIN
Fase I. Elaboracin del expediente de contratacin
1. Orden del rgano de contratacin justificando la necesidad del contrato
con Memoria del Centro Gestor.
2. Elaboracin y aprobacin del Pliego de Prescripciones Tcnicas.
3. Elaboracin del Pliego de Clusulas Administrativas y, previo informe
del Servicio Jurdico, aprobacin del mismo.
En los pliegos deber especificarse el rgimen jurdico, aspectos
jurdicos, econmicos y administrativos y, en su caso, tarifas a percibir
de usuarios y canon a satisfacer a la Administracin o viceversa.
4. Retencin de crdito (RC) por Contabilidad.
5. Fiscalizacin previa del gasto por Intervencin.
6. Resolucin del rgano de contratacin aprobando el expediente y el
gasto y acordando la apertura del procedimiento de adjudicacin.
7. Expedicin del documento contable A.
Fase II. Procedimiento de licitacin - adjudicacin
8. Publicacin del anuncio de contratacin en procedimiento abierto y por
concurso:
Debern concederse, como mnimo, 15 das desde el siguiente al de la
publicacin, para la presentacin de proposiciones por los licitadores.
9. Calificacin de documentacin por la Mesa de Contratacin:
Deber preverse la Concesin de tres das a los licitadores para subsanar
posibles errores en la documentacin.
10. Valoracin tcnica de las proposiciones.
11. Apertura pblica de ofertas econmicas.
12. Propuesta de adjudicacin de la Mesa de Contratacin al rgano de
Contratacin.
13. Presentacin de certificaciones de obligaciones tributarias y con la
Seguridad Social:
El que vaya a resultar adjudicatario tendr un plazo mximo de cinco
das hbiles para presentar dichas certificaciones.
14. Devolucin de garantas provisionales a los licitadores excepto al
adjudicatario.
15. Resolucin de adjudicacin del contrato por el rgano de contratacin.
16. Notificacin al adjudicatario.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
294
Fase III. Formalizacin del contrato
17. Constitucin de garanta definitiva:
El adjudicatario dispone de un mximo de 15 das naturales desde la
notificacin de la adjudicacin para constituir garanta definitiva.
18. Formalizacin del contrato:
Deber realizarse en el plazo mximo de 30 das naturales desde la
notificacin de la adjudicacin.
19. Contabilizacin del compromiso del gasto: emisin de los documentos
contables D positivo, A negativo y RC negativo.
El contenido de los contratos de concesin de servicios pblicos
consiste bsicamente en detallar las potestades y deberes de la
Administracin y las obligaciones y derechos de los concesionarios y
se encuentra regulado en los artculos 126 a 130 del RS. Esta norma,
al datar del ao 1955, se caracteriza por presentar una clara
desconexin entre la regulacin contenida en el mismo y la prctica
diaria y los problemas a los que se enfrentan las Corporaciones
Locales actualmente, tal y como se pondr de manifiesto en diversos
puntos de este documento. As, aunque vigente, es importante
contrastar con el TRLCAP.
No obstante, en la prctica pueden darse mltiples variantes del
contenido de la concesin ya que sta se caracteriza, sobre todo, por
su flexibilidad. El contrato de concesin es uno de los contratos
administrativos en los que la voluntad contractual de las partes
desempea un papel ms importante, ya que los pliegos de
condiciones pueden recoger una amplia gama de clusulas y
condiciones que permiten la individualizacin de la concesin
otorgada.
La delimitacin jurdica de la concesin se estructura sobre la base del
principio de que la Administracin concedente ostentar durante toda
la vida de la concesin la titularidad del servicio pblico. La prestacin
del servicio corresponde a un particular, pero la provisin y la
titularidad de ste corresponde en todo momento a la Administracin
Local. Dentro del rgimen de la concesin se diferencian dos aspectos
claramente diferenciados: el servicio prestado y la contraprestacin
que genera.
Cul es el
contenido
del contrato
de concesin?
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295
LOS SERVICIOS PBLICOS LOCALES
Con carcter general, en el contrato de concesin se debern incluir
las potestades reconocidas en el artculo 127 del RS en relacin con
las concesiones de servicios pblicos locales:
1. Ordenar discrecionalmente, de igual manera que si gestionase
directamente el servicio, las modificaciones en el concedido que
aconseje el inters pblico y, entre otras, el Reglamento seala dos:
a) La variacin de la calidad, cantidad, tiempo o lugar de las
prestaciones en que el servicio consista, lo cual se conoce como
ius variandi de la Entidad Local en sentido estricto.
b) La alteracin de las tarifas a cargo del pblico y de la forma de
retribucin del concesionario, o poder tarifario de la
administracin, con objeto de mantener el equilibrio econmico-
financiero de la concesionaria.
Las tarifas de los servicios pblicos pueden ser modificadas en
cualquier momento por la Corporacin concedente, atendiendo
a las circunstancias econmicas y sociales relevantes en la
prestacin del servicio. La revisin tarifaria necesita la instruccin
de un expediente de modificacin, en el que intervendr la
empresa concesionaria.
2. Fiscalizar la gestin del concesionario, a cuyo efecto la Entidad
Local podr:
a) Inspeccionar el servicio, sus obras, instalaciones y locales y la
documentacin relacionada con el objeto de la concesin.
b) Dictar las rdenes para mantener o restablecer la debida
prestacin.
La Entidad Local, respecto de sus funciones de control y
administracin, cuenta con autonoma plena para el desarrollo
de sus funciones de control y fiscalizacin de las concesiones.
3. Asumir temporalmente la ejecucin directa del servicio en los casos
en que no lo prestase o no lo pudiera prestar el concesionario, por
circunstancias no imputables al mismo. Esta prerrogativa es una
consecuencia directa de la consideracin jurdica del servicio
pblico, la Entidad Local se constituye como garante de la
continuidad y adecuada prestacin del servicio.
Qu
potestades
tiene la
Corporacin
Local en el
contrato de
concesin ?
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296
La asuncin temporal del servicio deber tramitarse mediante el
correspondiente expediente, en el que se establecer claramente
cules son las causas y medidas a adoptar, as como los
requerimientos realizados al concesionario, justificaciones
documentales de la interrupcin del servicio, etc.
4. Imponer al concesionario las correcciones pertinentes por razn de
las infracciones que cometiere. El Pliego de Condiciones de la
Concesin debe recoger el carcter grave o leve de las posibles
infracciones cometidas por la concesionaria, as como las sanciones
concretas asociadas a los diferentes supuestos de incumplimiento
del servicio. No obstante, el RS establece, con carcter general, en
sus artculos 132 y 133 la regulacin de las sanciones por
infracciones. Las infracciones de carcter grave que pudieran poner
en peligro la buena prestacin del servicio pblico constituirn
causa suficiente para proceder al secuestro de la concesin por
parte de la Entidad Local.
5. Secuestrar la concesin, encargndose directamente la Entidad
Local concedente del funcionamiento del servicio y de la
percepcin de los derechos establecidos. La explotacin se realizar
por la Entidad Local, pero se efecta por cuenta y riesgo del
concesionario, a quien se entregar, al finalizar el secuestro, el
saldo activo que resultase despus de satisfechos todos los gastos
derivados de ste.
6. Suprimir el servicio, lo que implica, el trmino de la concesin y el
pago de las correspondientes indemnizaciones, de conformidad
con los preceptos aplicables.
Atendiendo al RS, la Entidad Local como concedente del servicio
pblico, est obligada a:
1) Prestar al concesionario la proteccin adecuada para que pueda
gestionar el servicio adecuadamente.
2) Mantener el equilibrio econmico financiero de la concesin. En
consecuencia, con esta obligacin, el Ayuntamiento deber:
a) Revisar las tarifas y subvenciones cuando, aun sin mediar
modificaciones en el servicio, circunstancias sobrevenidas e
imprevisibles, determinen, en cualquier sentido, la ruptura del
equilibrio econmico de la concesin.
Y qu
obligaciones?
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297
LOS SERVICIOS PBLICOS LOCALES
b) Compensar econmicamente al concesionario por razn de las
modificaciones que le ordene introducir en el servicio y que
supongan un incremento de los costes o una reduccin de la
retribucin percibida por el concesionario.
3) Indemnizar al concesionario:
a) En aquellos casos en los que la Corporacin asuma la gestin
directa del servicio, siempre que sta se produzca por motivos de
inters pblico independientes de la culpa del concesionario.
b) Por el rescate de la concesin o, en caso de supresin del
servicio.
No slo la Corporacin tiene potestades y obligaciones, sino que el
concesionario tambin es titular de derechos y obligaciones que, con
carcter general, aparecen regulados en el RS.
Son derechos del concesionario, entre otros:
1) Percibir la retribucin econmica correspondiente por la prestacin
del servicio.
La retribucin constituye el incentivo para la implicacin del sector
privado en la prestacin del servicio. Su cuanta deber permitir
amortizar, durante el plazo de la concesin, el coste del
establecimiento del servicio as como cubrir los gastos de
explotacin y el margen normal de beneficio industrial.
POSIBLES FUENTES PARA ESTABLECER LA CONTRAPRESTACIN
PECUNIARIA DE LA CONCESIN
Qu derechos
tiene el
concesionario?
a) Las contribuciones especiales que se devenguen por el establecimiento
del servicio, salvo clusula en contrario.
b) Las tasas a cargo de los usuarios.
c) Subvencin a cargo de los fondos de la Corporacin, de forma exclusiva
o conjunta con alguna de las anteriores.
El modelo final adoptado puede consistir en una de las tres opciones o una
combinacin de las mismas. De este modo, la relacin financiera
Corporacin-concesionaria puede ajustarse a una diversidad de modelos.
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298
2) Obtener una compensacin econmica que mantenga el equilibrio
financiero de la concesin cuando:
a) La Corporacin ordene la introduccin de modificaciones en el
servicio que aumente los costes o disminuya la retribucin.
b) Cuando se den circunstancias imprevisibles que lo hagan
necesaria
c) En caso de rescate o supresin del servicio.
3) Utilizacin de los bienes de dominio pblico necesarios para la
prestacin del servicio.
4) Recabar de la Corporacin ciertos procedimientos que exigen
ejercicio de autoridad y pueden ser necesarios para el buen
funcionamiento del servicio:
a) Expropiacin forzosa,
b) Imposicin de servidumbres, y
c) Desahucio administrativo para la adquisicin del dominio,
derechos reales o uso de los bienes precisos para el
funcionamiento del servicio.
La actuacin del concesionario, en cuanto delegado de la
Administracin, puede conllevar, por tanto, el ejercicio de facultades
de polica, sin perjuicio de los poderes generales de inspeccin y
vigilancia que incumban a la Administracin.
La Corporacin concedente puede otorgar a la concesionaria:
a) El reconocimiento del derecho de vecindad en la persona del
concesionario, dependientes y operarios en el Municipio, para el
disfrute de los aprovechamientos comunales.
b) La posibilidad de utilizar la va de apremio cuando la tarifa
correspondiente a la prestacin del servicio est constituida por la
percepcin de tasas y precios pblicos con cargo a los usuarios.
El RS determina como obligaciones del concesionario, sin perjuicio de
las que las partes puedan acordar:
1. Prestar el servicio del modo dispuesto en la concesin u ordenado
posteriormente por el Ayuntamiento, incluso en el caso de que
circunstancias sobrevenidas significasen la ruptura del equilibrio
econmico-financiero de la concesin sin otras interrupciones que
las que se hubiesen previsto en el caso de gestin directa
municipal.
Y qu
obligaciones?
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299
LOS SERVICIOS PBLICOS LOCALES
2. Admitir el goce del servicio a toda persona que cumpla los
requisitos fijados reglamentariamente.
Evidentemente, al tratarse de un servicio pblico local no puede
vulnerarse el principio de igualdad que establece en el artculo 14 de
la Constitucin.
3. Indemnizar a terceros del dao que les ocasionare el
funcionamiento del servicio, como especifica el artculo 128.3 del
RS, salvo si se hubieran producido por actos realizables en
cumplimiento de una clusula impuesta con carcter ineludible.
4. No enajenar bienes afectos a la concesin que hubieren de revertir
a la Administracin concedente, ni gravarlos, salvo autorizacin
expresa del Ayuntamiento. Es una obligacin evidente para el
concesionario, ya que los bienes e instalaciones afectos a la
concesin son de dominio pblico.
5. Ejercer por s la concesin. El concesionario no tiene la facultad de
cederla o traspasarla a terceros sin la autorizacin de la
Corporacin.
El rgimen sancionador, deber establecerse en el Pliego de
Condiciones de la Concesin. Con carcter general, se establece en la
legislacin que:
Si el concesionario cometiese alguna infraccin de carcter leve, se
le impondrn multas en la forma y cuanta prevista en el Pliego.
Si el concesionario incurriese en infraccin de carcter grave que
pusiera en peligro la buena prestacin del servicio pblico, incluida
la desobediencia a rdenes de modificacin, la Administracin
podr llegar a declarar en secuestro la concesin, con el fin de
asegurar la prestacin provisionalmente.
Si de la actuacin del concesionario se derivasen los mismos hechos
que dieron lugar al secuestro, o incurriese ste en infraccin muy
grave, se produce la caducidad, con los efectos que se derivan, ya
descritos.
Dnde se
define el
rgimen
sancionador?
La prestacin del servicio es la obligacin fundamental del concesionario.
Por ello, el concesionario no podr interrumpir la prestacin del servicio ni
an en el supuesto de que la Administracin incumpla sus obligaciones
contractuales, como pueda ser la demora en el pago.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
300
Los casos que se consideren faltas graves o leves se definirn en el
pliego de condiciones.
Nuevamente, se destaca la relevancia de prever y definir
exhaustivamente determinados elementos en los Pliegos de
Condiciones, tipificando en este caso las faltas de forma exhaustiva.
As, cuando en los Pliegos de Condiciones se defina tanto la
infraccin como la cuanta que de su realizacin se derive, el Tribunal
Supremo las asimila a las clusulas que se introducen en los contratos
entre particulares (reguladas en el Cdigo Civil). En ese caso no se les
aplica el procedimiento sancionador general establecido en la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del procedimiento administrativo comn.
Esto permite establecer un rgimen sancionador adecuado, gil y
efectivo, dado que el nico requisito que se requiere es el de
audiencia previa al interesado. La imposicin de este tipo de multas
pecuniarias tiene completa cobertura legal en la Ley de Contratos
del Estado y en el RS.
Como novedad, la Ley 57/2003 permite que adems de las sanciones
previstas en el pliego y en el reglamento regulador del servicio, se
puedan regular mediante ordenanzas, infracciones y sanciones que
podran imponerse a cualquier ciudadano, y no slo al concesionario,
que con su actuacin estuviera imposibilitando el normal
funcionamiento de un servicio pblico.
Las frmulas de las que la Administracin dispone para llevar a cabo
la rescisin o extincin de la concesin, son: el secuestro y la
caducidad, vinculados a faltas cometidas por parte del concesionario
en la prestacin del servicio y el rescate y la supresin del servicio,
provocados por motivos de inters pblico.
Qu opciones
existen para la
rescisin de la
concesin?
TIPOS, CARCTER, CAUSAS Y CARACTERSTICAS DE RESCISIN
DE UNA CONCESIN
Tipo Carcter Coste rescisin Causa
Secuestro Temporal No se rescinde Falta grave concesionaria
Caducidad Permanente Mnimo: licitacin con mismos pliegos Reiteracin de faltas de la concesionaria
Si cambia forma de gestin: Supuestos previstos en el pliego
indemnizacin igual a rescate Infraccin gravsima de la concesionaria
Rescate Permanente Daos y perjuicios Inters pblico
Supresin Permanente Daos y perjuicios Inters pblico
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301
LOS SERVICIOS PBLICOS LOCALES
El secuestro supone la prestacin temporal del servicio por parte del
Ayuntamiento, con el mismo personal y material que el concesionario.
No requiere indemnizacin y es el concesionario el que corre con
todos los gastos. No implica, por tanto, coste alguno para la
administracin y puede aplicarse ante una falta grave que ponga en
peligro la prestacin del servicio del concesionario.
Su caracterstica principal es su duracin limitada, por lo que no
supone realmente la resolucin de la concesin, sino una medida
transitoria. La duracin mxima sera:
La que se hubiera establecido en el pliego de condiciones o,
En su defecto, la que determine la Corporacin, sin que pueda
exceder de dos aos ni de la tercera parte de plazo que restare para
el trmino de la concesin.
Las causas que pueden determinar el secuestro de las concesiones son:
1) La situacin y el estado de conservacin de las obras y material
afectos a una concesin. Las condiciones que deben cumplir vienen
recogidas en el pliego de condiciones.
2) El concesionario incurre en una falta grave que pone en peligro la
buena prestacin del servicio pblico.
3) Las causas establecidas en el Pliego de Condiciones.
Los efectos que conlleva el secuestro de una concesin son:
1) Una vez acordado el secuestro, la Corporacin se hace cargo
directamente de la prestacin del servicio, utilizando para ello el
mismo personal y material del concesionario, sin que pueda alterar
las condiciones de su prestacin. Con este fin, la Corporacin
nombra un interventor tcnico, que sustituir parcial o totalmente,
a los directivos de la empresa.
2) La explotacin corre a cuenta y cargo del concesionario a quien se
entregar, al finalizar el secuestro, el saldo activo que resultase
despus de haber satisfecho todos los gastos.
3) En cualquier momento la corporacin podr acordar el cese del
secuestro, y deber accederse a esta solicitud si justificase estar en
condiciones de proseguir la gestin normal de la empresa.
Qu es el
secuestro?
Qu causas
pueden
determinarlo?
Qu efectos
conlleva y cmo
se lleva a cabo?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
302
La caducidad requiere la reiteracin de faltas que dan lugar al
secuestro o una infraccin gravsima por parte del concesionario.
Implica indemnizacin por parte de la Administracin. La forma de
minimizar el coste para la Corporacin es mantener la forma de
gestin, convocando una nueva licitacin con el mismo pliego de
condiciones. Si se desea cambiar el sistema de gestin, la Corporacin
deber pagar la indemnizacin que corresponda en caso de rescate, es
decir daos y perjuicios, incluidos los beneficios futuros que el
concesionario deje de percibir.
Estos son los elementos presentados en el RS. Sin embargo, tal y como
hemos expuesto anteriormente, el RS queda obsoleto en algunas
circunstancias y todo el Ttulo III del mismo relativo a los servicios de las
Corporaciones Locales debe entenderse derogado siempre que se
oponga a lo establecido tanto en la ley como en el nuevo reglamento
de contratos. En este sentido, y en contra de lo comentado, los
principios de buena administracin pueden aconsejar una reforma de
los Pliegos de Condiciones. Se puede entender que no es posible
modificar los pliegos si se va a vulnerar, con ello, el principio de
concurrencia. Sin embargo no tiene sentido obligar al Ente Local a
mantener unos pliegos cuando:
a) Se va a celebrar una nueva licitacin.
b) Esta nueva licitacin viene motivada por el incumplimiento por
parte del concesionario de sus obligaciones contractuales y no a la
voluntad discrecional de la Entidad Local.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DEL SECUESTRO DE LA CONCESIN
Continuidad
Concesionario
Caducidad
concesin
Gestin Directa
por Ayuntamiento
Cese del Secuestro
Designacin
Interventor
Tcnico
Notificacin al concesionario
Ejecucin del Secuestro por parte
del Ayuntamiento
Acuerdo de la Corporacin
Infraccin grave por parte del
concesionario que ponga en peligro
buena prestacin del servicio
Cundo puede
producirse
la caducidad
y cmo debe
hacerse?
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303
LOS SERVICIOS PBLICOS LOCALES
La Corporacin puede rescatar el servicio y gestionarlo por s mismo
en caso de que exista inters pblico. Por tanto, no existe culpa del
concesionario y la indemnizacin deber incluir daos y perjuicios,
incluidos los beneficios futuros en referencia a los datos del ltimo
quinquenio y la prdida de valor de los bienes que no revierten a la
corporacin.
El ltimo instrumento para rescindir la concesin a instancia de la
Corporacin es la supresin del servicio, en cuyo caso deja de
prestarse.
La conclusin de la concesin, bien por trmino del plazo de la
misma, bien por su rescisin anticipada, siguiendo alguno de los casos
vistos con anterioridad, implica la reversin de las instalaciones
afectas al servicio al Ayuntamiento. La reversin no supone una
actuacin expropiatoria por parte del Ayuntamiento, sino uno de los
derechos legalmente reconocidos a la Administracin Local, cuyo fin
no es otro que asegurar la continuidad en la prestacin del servicio
pblico local una vez finalizada la concesin. Es decir, se trata de una
prerrogativa de la Administracin cuya justificacin se encuentra en
razones de inters pblico. El pliego de condiciones debe detallar la
situacin y el estado de conservacin en que habrn de encontrarse
las obras y el material afectos a la concesin en el momento de
reversin de la misma.
Cundo puede
rescatarse la
concesin?
Qu implica la
supresin del
servicio?
Qu es la
reversin y
cundo se
produce?
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE CADUCIDAD DE LA CONCESIN
Incautacin elementos afectos a concesin
Convocatoria de nueva licitacin
Pago del Justiprecio de la Concesin
Causas recogidas en pliegos
Infraccin muy grave del concesionario
Si levantado el secuestro, el concesionario
incurriese en las mismas infracciones
Cese gestin concesionario
Acuerdo de la Corporacin
Procedencia de la caducidad por
existencia de uno de los supuestos
del art. 136 RS
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
304
La redaccin adecuada de los pliegos de condiciones, junto con la
disponibilidad de instrumentos de control de la gestin, facilitan a la
Corporacin la informacin suficiente y los medios necesarios para la
mejora de la calidad del servicios al ciudadano y, si fuera necesario,
rescindir la concesin al mnimo coste posible para la Corporacin.
Si uno de estos dos requisitos falla, la corporacin est atada a las
limitaciones de la legislacin actual y tiene escaso margen para
controlar efectivamente la gestin del servicio. Por una parte, tendr
dificultades para demostrar faltas del concesionario y, por otro lado, la
ambigedad o inexactitud en los pliegos de condiciones imposibilitan
la opcin de rescindir al mnimo coste la concesin. En ese caso, la
convocatoria de un nuevo concurso a partir de los antiguos pliegos de
condiciones, no puede ofrecer garantas de que el nuevo
concesionario realizar una mejor gestin del servicio.
La posibilidad de estudiar otras alternativas de gestin, distintas a la
concesin, como la gestin directa por parte del Ayuntamiento o la
creacin de una sociedad mixta, implicara el pago de
indemnizaciones. Por este motivo, el anlisis de la viabilidad de
nuevos sistemas, en caso de plantearse, ha de disearse de forma que
se pueda compensar el gasto de la indemnizacin a travs de la
reduccin en el coste que implicara la nueva gestin.
Por tanto, si las Corporaciones Locales no quieren perder su
capacidad de control sobre las concesiones, necesitan prestar una
especial atencin a la redaccin de pliegos de condiciones y al control
de las mismas.
La contratacin externa de la produccin de bienes y servicios
suministrados bajo provisin pblica, supone la desintegracin de una o
varias actividades del proceso pblico de produccin (gestin de los
recursos humanos, inputs materiales, sistemas de informacin,
organizacin de actividades o labores de asistencia tcnica), que pasan a
realizarse parcial o ntegramente por el sector privado. La externalizacin
de servicios pblicos locales bajo el rgimen de concesin supone:
Someter a iniciativa privada un elevado porcentaje del gasto
presupuestario (va canon, subvencin, etc.).
Qu papel
juegan los
pliegos de
condiciones
y el control de
la concesin?
Por qu es
necesario el
control de las
concesiones?
Por tanto, es imprescindible:
1. Realizar el control de la concesin.
2. Redactar unos pliegos que aporten garantas sobre la gestin del servicio.
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305
LOS SERVICIOS PBLICOS LOCALES
Comprometer la prestacin del servicio durante dilatados periodos de
tiempo. El periodo concesional puede alcanzar en ocasiones los 50 aos.
Si bien el ejercicio de la funcin interventora garantiza el control
interno de las concesiones administrativas, en la mayora de los casos,
los Ayuntamientos carecen de una metodologa propia que les
permita verificar la calidad del servicio. Por ello es preciso introducir
instrumentos encaminados a valorar la adecuacin de la prestacin
efectiva del servicio en rgimen de concesin a las condiciones
recogidas en el contrato, analizar los costes derivados del servicio, de
forma que puedan contrastarse con otras alternativas, llegando as al
objetivo final: la evaluacin de la calidad y eficiencia del servicio.
La realidad socioeconmica municipal ha desbordado las previsiones
contenidas en el RS, que fue promulgado en una situacin en la que
las competencias y servicios pblicos gestionados por los
Ayuntamientos eran menores, y no presentaban la actual complejidad
en sus aspectos tcnicos y econmico-financieros.
Por otro lado, las limitaciones financieras de las Administraciones
Pblicas hacen preciso evitar cualquier despilfarro econmico.
Adems, los ciudadanos son cada vez ms conscientes de su derecho
a reclamar la prestacin de servicios pblicos que cumplan unos
mnimos de calidad, por lo que se hace urgente la revisin de los
sistemas de prestacin y control de los mismos.
Para dar solucin a estos problemas es necesario implantar una
metodologa que, dentro de las previsiones establecidas en el RS,
permita a los gestores de servicios pblicos municipales aplicar todo un
conjunto de instrumentos de control que aporte la informacin
suficiente para conocer la situacin de estos servicios de forma regular
y poder as disear e implantar las medidas necesarias para su mejora.
Mediante gestin indirecta, aunque la Entidad Local conserva las
potestades de la actividad, la prestacin del servicio corresponde a
terceros, de esta forma la prdida de control sobre el mismo es
significativa si la Entidad Local no cumple, a nivel prctico, con los
mnimos que se enumeran a continuacin:
Qu pasos
hay que realizar
para ello?
Delimitar de forma expresa el marco de actuacin.
Velar por el mantenimiento del control de la prestacin.
Llevar a cabo estudios de necesidades y costes de forma previa a la
descentralizacin de la prestacin.
Controlar el cumplimiento de las condiciones contractuales.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
306
Se pueden definir una serie de hitos cuya consecucin permitir
garantizar la eficiencia de la prestacin de los servicios:
La concesin permite al Ayuntamiento desvincularse del ejercicio
directo de algunas de sus funciones sin perjuicio de mantener un
control sobre la prestacin del servicio. Por su parte, el concesionario
asume el riesgo econmico y aporta una gestin ms flexible sujeta a
la normativa y procedimientos del derecho privado.
En definitiva, la concesin, como mtodo de gestin indirecta de
servicios pblicos, puede incorporar elementos de flexibilidad que
permitan mejorar la eficiencia en la prestacin de servicios pblicos
locales, siempre que se defina un mbito marco contractual adecuado
y se arbitren los sistemas de control adecuados.
3.2. La gestin interesada
Se entiende por gestin interesada aquella forma de gestin por la
que el gestor comprometido en la prestacin del servicio pblico,
cuenta con la colaboracin de la Administracin y con una
remuneracin mnima.
El Ayuntamiento asegura al gestor indirecto un mnimo que
habitualmente cubre los gastos de inversin y actividad. Si se
producen beneficios por encima del mnimo asegurado, el gestor
recibir una parte como incentivo a la mejora de la eficacia de su
gestin. La diferencia con la concesin es que en sta el concesionario
asume los riesgos de gestin, retiene todos los productos de la
misma, y es remunerada por los propios usuarios, al contrario que en
la gestin interesada. En los contratos mediante gestin interesada, la
Entidad Local y la entidad gestora del mismo llegan a un acuerdo por
el que se reparten los resultados de la explotacin en la proporcin
que se establezca en el contrato.
Qu ventajas
ofrece el
modelo de
concesin al
Ayuntamiento?
En qu
consiste la
gestin
interesada?
Anlisis de las necesidades del objeto de la concesin en cuanto a la
prestacin a realizar.
Definicin adecuada de los servicios a prestar, teniendo en cuenta la
necesidad de coordinacin entre ellos.
Definicin de objetivos que se persiguen.
Sistema de Seguimiento y Control: a travs de la medicin de resultados
obtenidos y comparando con los objetivos previamente definidos.
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307
LOS SERVICIOS PBLICOS LOCALES
Aunque es un modelo poco arraigado en la Administracin Pblica
espaola, empieza a utilizarse en algunos servicios como el transporte
urbano o la gestin de ciertos centros vinculados a actividades que
generan ingresos. En estos contratos, el operador se compromete al
cumplimiento de determinados objetivos como un coste por unidad,
una demanda mnima anual o la mejora constante de la calidad del
servicio a travs de las encuestas usuarios. La renovacin del contrato
se vincula al cumplimiento de estos objetivos.
La implantacin de esta forma de gestin requiere necesariamente la
implantacin de un sistema de evaluacin de costes y de calidad que
permita a la Entidad Local obtener el mayor flujo de informacin
objetiva sobre el servicio, de forma que permita al finalizar el ao
determinar la cuanta total de los resultados de la explotacin que
corresponde a cada parte.
3.3. El concierto
El concierto es un contrato por el que la Corporacin conviene con
una persona natural o jurdica la prestacin de un servicio pblico,
dado que esa persona viene ya desarrollando las prestaciones que
caracterizan ese servicio como propias de su actividad mercantil. El
Ayuntamiento aprovecha as la experiencia del privado con el que
contrata.
3.4. La sociedad mixta
Entre la gestin pblica y la privada, el Ayuntamiento puede optar por
un servicio de gestin mixta. Esta alternativa se articula mediante la
constitucin de una sociedad mercantil en la que participa la
Corporacin Local junto con la iniciativa privada. Esta forma de
gestin, sociedades mercantiles con participacin parcial de la Entidad
Local, son expresamente contempladas como forma de gestin
indirecta por la LBRL.
Su rgimen combina el derecho privado y el derecho pblico, que
regula determinadas relaciones con los usuarios de los servicios, por lo
que este modelo permite combinar la flexibilidad que introduce la
entrada de capital privado y la garanta del control del Ayuntamiento,
que vela por los intereses pblicos.
Al ser la sociedad mixta una modalidad del contrato de gestin de
servicios pblicos, su duracin est establecida en el artculo 157 del
TRLCAP, y en l se definen las siguientes duraciones mximas:
Qu
caracteriza
la gestin
interesada?
Qu es el
concierto?
Qu es
una Sociedad
Mixta?
Qu rgimen
se le aplica?
Cul es su
duracin?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
308
a) 50 aos, en los contratos que comprendan la ejecucin de obras y
la explotacin de servicio pblico.
b) 25 aos en los contratos que comprendan la explotacin de
servicios pblicos no sanitarios.
c) 10 aos en el caso de servicios sanitarios no incluidos en la letra a).
Expirado el plazo de gestin se revertir a la Entidad Local su activo y
pasivo.
La constitucin de una Sociedad Mixta puede realizarse ex novo o
partiendo de una empresa existente. Al igual que en el caso de las
empresas 100% pblicas, en el proceso de creacin de una sociedad
mixta pueden distinguirse dos fases diferentes:
Administrativa: que finaliza con la aprobacin por parte de la
Corporacin de la forma de gestin.
Mercantil: consiste en la constitucin propiamente de la sociedad.
La diferencia respecto a la creacin de una sociedad privada o
pblica 100% es la necesidad de celebrar un concurso para la
seleccin del socio privado.
PROCESO DE CONSTITUCIN DE UNA SOCIEDAD MERCANTIL
DE EXCLUSIVA PARTICIPACIN LOCAL
Fase I. Fase administrativa
1. Acuerdo Inicial de la Corporacin Municipal previa designacin de una
Comisin de Estudio compuesta por miembros de la Corporacin y por
personal tcnico, que no requerir ningn qurum especial, bastando
mayora simple.
2. Redaccin de la Memoria: la anterior Comisin de Estudio debe
redactar una Memoria relativa a los aspectos social, jurdico, tcnico y
financiero de la actividad econmica o servicio pblico de que se trate.
En la misma deber especificarse la forma de gestin prevista y los
supuestos en los que debe cesar la prestacin de la actividad.
La Memoria debe incluir diversos documentos tales como:
a) Proyecto de Estatutos.
b) Estudio de viabilidad econmico financiero.
c) Estudio organizativo, etc.
Cmo se
constituye
una Sociedad
Mixta?
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309
LOS SERVICIOS PBLICOS LOCALES
3. Informacin Pblica: a continuacin se abre un trmite de informacin o
exposicin pblica de la Memoria por un plazo no inferior a 30 das
naturales, durante los cuales los particulares y entidades podrn
formular las observaciones que entiendan convenientes. El RS de las
Corporaciones Locales exige, por su parte, que la Memoria se publique
en el Boletn Oficial de la Provincia y en el de la Comunidad Autnoma
respectiva.
4. Aprobacin definitiva: concluido el periodo de informacin pblica y
tras la aceptacin o no de las reclamaciones u observaciones formuladas
la Corporacin debe proceder a la aprobacin final del expediente con el
voto favorable de la mayora simple del pleno, en el caso de que el
ejercicio de la actividad econmica se realice en rgimen de libre
concurrencia. Supone la adopcin del acuerdo relativo a la gestin del
servicio pblico mediante sociedad mixta. Exigir la aprobacin del
pleno. En el Acuerdo de Constitucin debe decidirse la determinacin
del modo de constitucin de la empresa (Fundacin exnovo o
participacin en una sociedad preexistente mediante adquisicin de
acciones o participaciones) y el procedimiento de integracin del capital
privado (por suscripcin de acciones, participaciones o aportaciones de
la empresa que se constituya y/o, previo concurso).
Adems, las empresas mixtas pueden adoptar distintas formas
societarias:
Sociedad Comanditaria.
Sociedad Annima.
Sociedad de responsabilidad limitada.
En el momento de constitucin de la Sociedad deber precisarse el
porcentaje de acciones que se reserva la Entidad Local. La aportacin
municipal puede concretarse en dinero o bien mediante aportaciones de
bienes patrimoniales, lo que deber constar en la escritura fundacional.
En cualquier caso, el capital efectivo que aporten las Corporaciones
Locales deber estar completamente desembolsado desde la
constitucin. La responsabilidad econmica de las Corporaciones
Locales se limitar a su aportacin a la sociedad.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
310
Fase II. Constitucin definitiva de la sociedad
Adoptado el acuerdo por el que el Ayuntamiento decide constituir una
empresa mixta debe procederse formalmente a su constitucin, lo cual
puede llevarse a cabo por alguno de los procedimientos siguientes que
seala el RS:
a) Adquisicin, por el Ayuntamiento, de participaciones o acciones de
empresas ya constituidas, en proporcin suficiente para compartir la
gestin social.
b) Fundacin ex novo de la sociedad con intervencin de la
Corporacin y aportacin de capitales privados, bien mediante
suscripcin pblica de acciones, bien mediante concurso de iniciativas
c) Convenio con empresa nica ya existente en el que se fijar el Estatuto
por el que hubiere de regirse en lo sucesivo.
La celebracin de concurso el mtodo habitual para la seleccin de
socio privado, especialmente en aquellas empresas mixtas que
gestionan servicios pblicos. Tras la aprobacin de la memoria de
municipalizacin deber tramitarse un expediente de contratacin
para seleccionar mediante concurso el socio privado de acuerdo con
los pasos establecidos ms arriba en relacin con el concurso para la
concesin. Asimismo debern cumplimentarse los trmites
mercantiles necesarios para la definitiva constitucin de la sociedad
tal y como se detalla a continuacin:
1. Elaboracin de los Pliegos de Condiciones para la seleccin del socio
privado: en funcin del servicio se requerir la redaccin tanto de los
pliegos de clusulas administrativas particulares como los relativos a la
explotacin del servicio.
2. Publicacin del anuncio de contratacin: mnimo 15 das naturales.
3. Adjudicacin del concurso.
4. Realizacin de trmites mercantiles:
a) Desembolso de capital.
b) Redaccin de Estatutos definitivos.
c) Otorgamiento de escritura pblica de constitucin.
d) Liquidacin del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos
Jurdicos Documentados.
e) Solicitud del Cdigo de Identificacin Fiscal dentro de los 30 das
siguientes a la vlida constitucin de la Sociedad.
f) Inscripcin en el Registro Mercantil.
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311
LOS SERVICIOS PBLICOS LOCALES
En cuanto a la organizacin, el esquema es el propio de la legislacin
mercantil, que incluye Junta General, Consejo de Administracin y
Gerencia.
La legislacin vigente no indica un proceso de constitucin de la Junta
General de estas sociedades, por lo que se entiende que los votos que
correspondan a la Corporacin sern adjudicados al alcalde o persona
en quien delegue, como representante legal del Ayuntamiento. En
cuanto al Consejo de Administracin, el RS establece que los
representantes que correspondan a la Corporacin en los rganos de
gobierno y administracin de la empresa sern nombrados por
aqulla en un 50% entre sus miembros y tcnicos, y el resto ser de
libre designacin. El Gerente ser designado por el rgano superior
de gobierno de la Empresa. Los acuerdos, salvo excepciones, se
adoptarn por mayora.
Independientemente de la organizacin general de los rganos de
direccin de la sociedad mixta, en los que la participacin de los
socios se determina en funcin de su participacin en el capital, la
legislacin local, concretamente el TRRL, abre la posibilidad de que
esta participacin vare en funcin de razones de inters pblico.
Aunque la participacin en la sociedad de la Entidad Local sea
minoritaria, en base a razones de inters pblico, puede imponer que
ciertos temas requieran unos porcentajes de aprobacin que impidan
que los socios privados de forma unilateral tomen decisiones.
Tiene adems, en ltimo caso, una importante prerrogativa que
vaciara de contenido a la sociedad y hara procedente su disolucin:
retirarle el servicio o actividades que vena desempeando.
Cmo se
organiza una
sociedad mixta?
Es necesario
que la
Corporacin
tenga
participacin
mayoritaria
en el capital
de la sociedad?
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313
Los principios bsicos de financiacin de los servicios pblicos son los
de igualdad y autosuficiencia. Igualdad implica que "la tarifa de cada
servicio pblico de la Corporacin ser igual para todos los que
recibieren las mismas prestaciones y en iguales circunstancias".
Autosuficiencia implica que cada servicio financie su coste.
No obstante, podrn establecerse tarifas reducidas en beneficio de
sectores personales econmicamente dbiles y la jurisprudencia insiste
en que el principio de igualdad tarifaria no es de aplicacin cuando se
trata de servicios concedidos. En segundo lugar, el principio de
autosuficiencia, exige no slo la equivalencia entre costes e ingresos
sino tambin tener en cuenta, entre otros, la posibilidad de hacer
frente a nuevas inversiones, la constitucin de fondos y reservas o la
obtencin de beneficios en su caso.
La financiacin de los servicios pblicos puede realizarse a travs de
ingresos generales o con ingresos finalistas (tasas y precios pblicos).
Las tasas y precios pblicos son pieza clave para la financiacin de los
servicios pblicos en el mbito local. De hecho, y en contraste con los
impuestos directos e indirectos, las Entidades Locales gozan de plena
autonoma en su regulacin e imposicin. Ambas figuras se apoyan
en un mismo supuesto: el Ente Pblico presta determinados servicios
o actividades a cambio de los cuales obtiene un ingreso especfico.
Su definicin y diferencias han sido ya expuestas en un seccin previa,
por lo que aqu se aborda directamente su relacin con la financiacin
de los servicios pblicos locales. La TRLHL especifica en qu casos el
Ayuntamiento no puede establecer tasas o precios pblicos para
financiar los servicios que presta.
Qu principios
rigen la
financiacin
de los servicios
pblicos
locales?
Cmo pueden
financiarse
los servicios
pblicos
locales?
4. FINANCIACIN DE LOS SERVICIOS
PBLICOS MUNICIPALES
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
314
SERVICIOS PBLICOS POR LOS QUE LAS ENTIDADES LOCALES
NO PUEDEN EXIGIR TASAS NI PRECIOS PBLICOS
Los supuestos en los que las Entidades locales pueden fijar tasas o
precios pblicos no pueden considerarse como un listado taxativo y
cerrado. La enorme diversidad de servicios prestados por las Entidades
Locales obliga a determinar en cada caso si estamos ante una tasa o
precio pblico. Cada municipio deber realizar un anlisis de los
servicios y actividades que presta, de su naturaleza jurdica, de la
existencia o no de empresas privadas que presten o realicen aquellos y
de cuantos aspectos nos lleven a determinar si estamos ante una tasa
o precio pblico.
En cuanto a su cuanta, la TRLHL establece en su artculo 24 que "las
tasas por prestacin de un servicio o por la realizacin de una actividad
no podrn exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del
servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la
prestacin recibida". En cuanto a los precios pblicos, el artculo 45 de
la misma ley establece que "el importe de los precios pblicos deber
cubrir, como mnimo, el coste del servicio prestado o de la actividad
realizada".
Abastecimiento de aguas en fuentes pblicas.
Alumbrado de vas pblicas.
Vigilancia pblica en general.
Proteccin civil.
Limpieza de la va pblica.
Enseanza en los niveles de educacin obligatoria.
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315
La prestacin de los servicios pblicos locales atendiendo a criterios de
eficiencia debe constituir el fin prioritario de la gestin pblica local.
La eficiencia se define como el cumplimiento de los objetivos
marcados para cada servicio al mnimo coste posible. Dadas las
restricciones presupuestarias que caracterizan a la mayora de los
municipios, el control sobre el presupuesto de las actuales
prestaciones revierte no slo en la mejora de su calidad sino en una
ampliacin de la oferta de servicios de la corporacin.
Ninguna forma de gestin garantiza por s misma la obtencin de
resultados eficientes. La toma de decisiones encaminada a la
obtencin de resultados ptimos requiere, en la actividad pblica
como en cualquier actividad privada, de la definicin de objetivos y
del seguimiento y evaluacin continua de resultados.
Los problemas que se derivan en la gestin de servicios pblicos y los
malos resultados o el desconocimiento de los mismos derivan en
muchas ocasiones de esta falta de seguimiento y evaluacin, que
aportan una visin integral del servicio y permitan adoptar decisiones
en base a la situacin real y contrastada de los servicios.
Adems, el marco pblico introduce una serie de rigideces que hace
ms relevantes, por sus consecuencias no slo en el corto sino en el
medio y largo plazo, las decisiones. La eleccin de una forma de
gestin no apropiada o el sobredimensionamiento de los medios
afectos a un servicio pueden ser difciles, y cuando menos costosos en
trminos de coste econmico y temporal, de reconducir.
Por ltimo, es preciso insistir en que estas tcnicas de seguimiento y
evaluacin en la prestacin de los servicios pblicos locales, con poco
arraigo en la realidad municipal espaola, deben desarrollarse con
independencia del modelo de gestin de servicio elegido.
Por qu es
necesario el
seguimiento y
evaluacin
de la gestin
de la prestacin
de servicios?
5. SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE LA
GESTIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS
MUNICIPALES
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
316
El seguimiento debe realizarse desde distintas perspectivas. En primer
lugar, jurdica. El seguimiento del cumplimiento de la legalidad del
marco definido es el primer nivel de objetivos. Pero a l hay que
aadir el seguimiento del cumplimiento de los objetivos de la gestin
del servicio o iniciativa pblica desarrollada, de la satisfaccin de los
usuarios y empleados del servicio, as como de la gestin econmica
del servicio.
Llevar a cabo un seguimiento requiere, en primer lugar, de una
coordinacin entre las distintas reas de la Entidad Local implicadas
en la gestin del servicio concreto. La gestin de un servicio pblico
suele requerir funciones que habitualmente, en funcin del tamao
del municipio y su organizacin, se reparten entre contratacin,
intervencin y los responsables tcnicos y polticos de servicios
concretos.
En segundo lugar, el seguimiento tiene que ser capaz de generar
informacin que posibilite llevar a cabo una evaluacin de la gestin
del servicio: evaluar el cumplimiento de objetivos, identificar
debilidades y aspectos positivos y proponer, en su caso, actuaciones.
Estas actuaciones podrn sustentarse en el conocimiento del servicio y
dirigirse all donde se ha identificado su necesidad.
La coordinacin debe tener como primera meta definir el servicio en
s, atendiendo a razones jurdicas, econmicas y tcnicas. Durante la
explotacin del servicio, el objetivo de esta coordinacin deber ser
evaluar el servicio y tomar decisiones desde una perspectiva conjunta,
independientemente de la forma de gestin elegida. La definicin del
servicio ptima permitir plantear objetivos y, mediante el
seguimiento de resultados, ir analizando su cumplimiento.
Para ello, la elaboracin de indicadores de resultados es una
herramienta til. En funcin del servicio los indicadores pueden ser
ms o menos complejos y la batera que permita atender a todos los
criterios ms o menos amplia. Lo relevante es no dejar ninguna
materia-jurdica, econmica y tcnica ni ninguna perspectiva-
cumplimiento del servicio, satisfaccin y gestin econmica al
margen.
Por otro lado, generada la informacin y evaluando los resultados
desde una perspectiva interna dentro de la Entidad Local, otro
enfoque importante es la comparacin con otras experiencias. La
dificultad de definir el trmino de eficiencia pblica hace necesario
acudir al concepto de eficiencia relativa. En algunos casos, la
normativa sectorial o la transparencia del sector facilita estndares de
Cmo puede
llevarse a cabo?
Cules
deben ser los
objetivos del
seguimiento
y evaluacin?
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317
LOS SERVICIOS PBLICOS LOCALES
gestin que permiten evaluar los resultados internos. Sin embargo, en
muchas ocasiones esto no es posible y slo comparando con otras
experiencias es factible evaluar los resultados obtenidos.
El objetivo de la comparacin no debe ser obtener una posicin en un
ranking sino aadir criterios de evaluacin de la gestin de nuestro
servicio concreto e identificar buenas prcticas y analizar la posibilidad
de incorporarlas a nuestra gestin. Es por tanto, aprender
comparando.
Estas tcnicas, con escasa implantacin de forma rigurosa en nuestro
pas, son de aplicacin habitual en pases de nuestro entorno y los
resultados de su aplicacin estn contrastados.
El texto de la Ley de Medidas para la Modernizacin del Gobierno
Local establece, en su disposicin adicional novena, la creacin en el
Ministerio de Administraciones Pblicas de un observatorio urbano
para el seguimiento de la evolucin de la calidad de vida urbana,
introduciendo, por primera vez, tal y como el texto apunta en su
exposicin de motivos, instrumentos de anlisis comparado de
resultados en nuestro rgimen local.
El texto establece tambin que el seguimiento se realizar a travs de
indicadores que se determinarn reglamentariamente y limita el
mbito del observatorio a los municipios de gran poblacin, esto es, a
los municipios cuya poblacin supere los 250.000 habitantes, a
aquellos que sean capitales de provincia con poblacin superior a los
175.000 habitantes, a aquellos que sean capitales de provincia,
capitales autonmicas o sedes de las instituciones autonmicas o a los
municipios cuya poblacin supere los 75.000 habitantes, pero que
presenten circunstancias econmicas, sociales, histricas o culturales
especiales.
Cabe valorar que esta iniciativa supone un impulso a la gestin local
dado que su desarrollo puede suponer:
1. La necesidad de concretar el concepto de calidad de vida urbana y
la vinculacin de la gestin pblica ptima a la consecucin de este
objetivo.
2. La definicin y elaboracin de indicadores de gestin, prctica no
incorporada a la gestin local y necesaria para evaluar resultados y
posibilitar la toma de decisiones e introduccin de actuaciones
dirigidas a su mejora.
Qu
novedades
incorpora en
este sentido la
Ley 57/2003?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
318
3. La incorporacin de una metodologa de anlisis comparado que
dote de transparencia a la gestin y permita identificar buenas
prcticas. Esto, si bien es fundamental en cualquier mbito,
adquiere an mayor relevancia en el mbito pblico, dada la
dificultad de disponer de estndares de gestin que permitan
valorar el carcter eficiente u ptimo de los resultados obtenidos.
Sin embargo, deberemos esperar al desarrollo reglamentario y
aplicacin de la norma para conocer en qu instrumentos y
metodologas se concreta este nuevo instrumento y hasta que punto
se alcanzan las metas planteadas.
Adems, la misma norma abre la posibilidad, a todos los municipios,
de establecer mediante ordenanzas (de naturaleza reglamentaria)
infracciones y sanciones siguiendo los criterios de la LBR, que podran
imponerse a cualquier ciudadano, que con su actuacin estuviera
imposibilitando el normal funcionamiento de un servicio pblico.
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VI. MODERNIZACIN Y GESTIN
DE LA CALIDAD
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321
1.1. La organizacin y su estructura
El trmino organizacin recoge una triple dimensin:
La Teora de la Organizacin, que es el conjunto de conocimientos
que desarrollan los distintos modelos organizativos.
La organizacin como sujeto: por ejemplo, el Ayuntamiento.
La organizacin como funcin propia de la direccin, encargada de
decidir la forma en la que se distribuyen los recursos.
En las siguientes lneas se tratan algunos de los conceptos que es
necesario conocer en lo que tiene que ver con la organizacin de las
Entidades Locales.
La estructura organizativa es la descripcin formal de una organizacin.
Establece la distribucin de los puestos de trabajo y permite definir la
forma en la que se reparten las responsabilidades, las jerarquas, las
relaciones, etc., por lo que tiene una trascendencia fundamental para la
consecucin eficaz de los objetivos de la organizacin.
La definicin de la estructura de una organizacin debe atender a la
misin y objetivos que pretenda satisfacer, de forma que sea diseada
para la consecucin de stos. Es habitual en algunas Entidades
A qu nos
referimos
cuando
hablamos de
organizacin?
Qu se
entiende por
estructura
organizativa?
1. EL DISEO ORGANIZATIVO:
ESTRUCTURAS Y PROCESOS
Teora de la
organizacin
Estructura de
la organizacin
Sujeto
organizacin
Conceptos
Principios
Escuelas
Formas/
modelos
Funciones
Sistema de
aspectos
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
322
Locales contar con estructuras tradicionales, adaptadas a los procesos
y las normas, en vez de a los objetivos estratgicos, lo que dificulta la
optimizacin de la gestin y resta eficiencia.
1.2. La evolucin de los modelos organizativos
1.2.1. El modelo tradicional
Una parte importante de las Administraciones Locales conservan
modelos organizativos tradicionales caracterizados por la implicacin
directa de los cargos polticos en la direccin y la gestin de los
asuntos administrativos cotidianos, que se suele complementar con
un papel muy importante de los habilitados nacionales, que han
desempeado funciones ms amplias de las legalmente atribuidas,
llenando el vaco real de la funcin directiva.
Las estructuras tradicionales se caracterizan por la participacin activa
del nivel poltico en la direccin de la gestin, no existiendo niveles
directivos intermedios entre ste y la estructura administrativa.
En funcin del tamao de la organizacin de la que se trate, el modelo
tradicional arrastrado puede ser diferente. En Ayuntamientos
pequeos, es habitual que el peso de la gestin recaiga sobre la figura
del Alcalde. Sin embargo, segn aumenta el tamao de la
organizacin se puede observar un incremento en la tendencia a
descargar parte de la responsabilidad de las distintas reas municipales
en los concejales o en un equipo de confianza o gabinete.
En Ayuntamientos de tamao medio o grande la estructuracin suele
responder a alguno de los dos modelos siguientes: el modelo basado
en la divisin de la organizacin en reas al frente de cada una de las
cuales se sita un concejal o el modelo de organizacin en el que en
la dimensin poltica pueden distinguirse dos niveles, el de concejal
sectorial y los tenientes de alcalde, cuya responsabilidad se extiende
sobre reas integrales del Ayuntamiento. En ambos modelos es
habitual la existencia de un gabinete de apoyo a la presidencia
formado, generalmente, por personas de confianza poltica del Alcalde.
En suma, la tendencia vena imponiendo la configuracin de grandes
organizaciones, gestionadas como un todo en las que la estructura
administrativa es dirigida por el nivel poltico. Esta configuracin
provoca la proliferacin de estructuras con tendencia a la
homogeneidad, que en nada se adaptan a los rasgos distintivos de
cada rea de la entidad y que no dejan hueco para diferenciar el nivel
poltico del nivel encargado de dirigir la gestin.
Qu
caracteriza a los
modelos
organizativos
tradicionales?
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323
MODERNIZACIN Y GESTIN DE LA CALIDAD
Estos modelos tradicionales han entrado en una crisis progresiva a
medida que las Corporaciones Locales han ido afrontando los retos
de prestar ms y mejores servicios a los ciudadanos.
1.2.2. El modelo gerencial
La caracterstica ms importante de las estructuras gerenciales es la
introduccin del nivel directivo-profesional, responsable de llevar a
cabo la gestin para la ejecucin de las polticas establecidas por el
nivel poltico.
Las principales funciones de los gerentes se centran en enlazar el nivel
poltico y el administrativo, dirigiendo la estructura administrativa de
la entidad; planificar y evaluar las acciones necesarias para ejecutar las
polticas diseadas por el gobierno de la corporacin y liderar la
gestin siguiendo criterios de economa, eficacia y eficiencia; as como
promover la mejora continua.
Las experiencias de implantacin de estructuras gerenciales en el
sector pblico se ha extendido desde la dcada de los 90 por
Entidades Locales de tamaos diversos, resultando de ello modelos
diferentes de los que destacamos dos: el modelo de gerente nico y
el de gerentes de rea.
La caracterstica distintiva del modelo de gerente nico es la existencia
de una nica figura gerencial, dependiente del Alcalde, que dirige el
conjunto de la organizacin.
La conexin que se produce entre los concejales de las reas y el
gerente conduce a una forma peculiar de funcionamiento en la que la
direccin de la estructura reside en el gerente. Pueden aparecer otras
Cul es el
papel del
gerente?
Qu
caractersticas
tiene el modelo
de gerente
nico?
ESQUEMA DE MODELO ORGANIZATIVO DE GERENTE NICO
Estructura
organizativa
GERENTE
Nivel poltico
Nivel directivo-profesional
ALCALDE
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
324
figuras gerenciales en empresas municipales, etc. que suelen
considerarse supeditadas al gerente del Ayuntamiento.
Este modelo de gerente nico es adecuado para ser aplicado en
organizaciones de tamao pequeo o mediano.
La complejidad y el tamao de la organizacin pueden provocar que
la figura del gerente nico sea insuficiente para garantizar un nivel
adecuado de direccin en las diferentes reas administrativas. En
estos casos, es aconsejable la fragmentacin por reas integrales,
manteniendo las ventajas de la estructura gerencial mediante la
creacin de gerentes o directores de rea.
Este modelo necesita dotarse de estructuras de funcionamiento que
permitan la coordinacin entre las reas, normalmente a travs de la
creacin de mecanismos colectivos de reunin.
Qu
caractersticas
tiene el modelo
de directores de
rea?
Cules son las
funciones del
gerente?
ESQUEMA DEL MODELO ORGANIZATIVO DE DIRECTORES DE REA
Estructura
organizativa
TENIENTE
ALCALDE
TENIENTE
ALCALDE
TENIENTE
ALCALDE
GERENTE GERENTE GERENTE
Nivel poltico
Nivel directivo-
profesional
ALCALDE
Sea un gerente nico o estemos ante la presencia de varios gerentes,
cada uno al frente de un rea administrativa, las funciones de esta
figura son las siguientes:
1. La planificacin y evaluacin del los servicios pblicos locales, lo
que implica:
a) El anlisis de las necesidades y dimensionamiento de los servicios.
b) La elaboracin tcnica de los presupuestos anuales y los planes
de actuacin municipal.
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325
MODERNIZACIN Y GESTIN DE LA CALIDAD
c) El diseo y mantenimiento de sistemas de seguimiento y
evaluacin de los servicios.
2. La direccin y coordinacin de la organizacin administrativa.
a) Coordinacin tcnica de los distintos servicios y organismos
locales.
b) Coordinacin de las polticas de gestin de los recursos
humanos, financieros y tecnolgicos.
c) El impulso de la ejecucin de los acuerdos de los rganos de
gobierno.
3.El impulso de los proyectos de mejora organizativa e implantacin
de sistemas de calidad.
4. Trasladar las decisiones polticas a la estructura operativa.
5. Servir de soporte tcnico a los rganos de Gobierno, especialmente
en lo referente a la programacin de recursos financieros.
La actual regulacin normativa local no recoge explcitamente la
funcin directiva ni la figura del gerente. Segn las distintas
experiencias reales de Corporaciones que han introducido este
modelo organizativo, la forma ms utilizada es la de su
nombramiento como personal eventual. En este sentido, es necesario
apuntar que la normativa reconoce la posibilidad de que
determinados puestos de trabajo de carcter directivo sean
desempeados por este tipo de personal. Esta alternativa ofrece la
ventaja de ampliar el terreno en el que se puede buscar el personal
adecuado, no circunscribindolo al mbito de los funcionarios de
carrera del municipio, pero sin excluirlos, y dota a los responsables
polticos de la flexibilidad en las facultades de nombramiento y cese
necesarias en puestos de carcter directivo.
No existe proceso de seleccin prefigurado, por lo que se puede optar
por cualquier procedimiento de seleccin que se considere adecuado,
(bsqueda de candidatos sin publicidad, con publicidad en prensa,
boletn oficial, etc.). Cualquiera que sea la forma de seleccin, es
decisivo que se busque un perfil profesional, ya que esta circunstancia
condiciona el xito en la implantacin y funcionamiento del modelo
gerencial.
El puesto deber estar recogido en relacin de puestos de trabajo,
como grupo A para garantizar el nivel de licenciatura, junto con la
retribucin global y las funciones correspondientes al puesto. Por
tanto, corresponde al Pleno su aprobacin. El nombramiento
corresponder al Presidente de la Corporacin.
Cmo se
selecciona
y nombra al
gerente?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
326
La revocacin del puesto de gerente queda ligada, no nicamente al
mandato municipal, sino al mandato del Alcalde. El directivo cesara
automticamente con el cese del Alcalde y ste es uno de los
aspectos ms problemticos de esta frmula. No obstante,
acogindose a la figura del Alcalde en funciones y su derecho a ser
asistido, permitira dilatar el momento de cese del gerente, que
actuara en funciones hasta la nueva designacin de otra persona o
su confirmacin por la nueva Corporacin.
1.3. El ciudadano en el centro de la organizacin
La satisfaccin de las crecientes expectativas de los ciudadanos es uno
de los principales objetivos que motivan el funcionamiento de las
Administraciones. El hecho de que esta idea se venga teniendo en
cuenta en la definicin de la misin de numerosas organizaciones
locales, tiene consecuencias importantes sobre la forma de estructurar
las mismas.
Los esfuerzos de modernizacin para ofrecer al ciudadano mejores
servicios han provocado en numerosas Entidades Locales la creacin
de novedosas estructuras que revolucionan el concepto tradicional de
Ayuntamiento, dando paso a modernos diseos que buscan satisfacer
la mayor parte de las demandas del ciudadano en un nico punto
especializado de atencin.
Conseguir esta centralidad en la atencin al ciudadano implica
adaptar las estructuras organizativas a nuevos servicios en aras de
conseguir la necesaria flexibilidad que estos planteamientos exigen.
En cualquier caso, el modelo organizativo a implantar ya sea
gerencial o no, con mayor o menor centralizacin en el ciudadano-
debe ser el resultado de una reflexin estratgica previa. En esta
reflexin se deben tener en cuenta todas las variables que afectan al
funcionamiento ptimo de una entidad. Para conseguir la
informacin previa necesaria es recomendable realizar un diagnstico
del estado de la organizacin que permita poner de relieve los
aspectos positivos y negativos del modelo, con la finalidad de
disponer de un conocimiento exhaustivo para sentar el modelo que
ms se adecue a los objetivos planteados.
Qu pasa con
el gerente al
final de la
legislatura?
Qu papel ha
tenido el
ciudadano en la
reforma de la
organizacin
de las Entidades
Locales?
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327
MODERNIZACIN Y GESTIN DE LA CALIDAD
1.4. Las funciones y los puestos en la organizacin
1.4.1. Funciones, actividades y tareas
La misin y los objetivos de la organizacin son elementos
condicionantes de la definicin del modelo de estructura organizativa.
Si profundizamos en la distribucin de los objetivos organizacionales,
podemos distinguir tres niveles en funcin del grado de concrecin al
que nos estemos refiriendo: funciones, actividades y tareas.
Las funciones se definen como un conjunto de actividades afines y
coordinadas necesarias para alcanzar los objetivos de la organizacin y que
se realizan de una manera sistemtica y reiterada, esto es, que hay una
permanencia en el tiempo. Es decir, el conjunto de cosas que ha de hacer
siempre la organizacin para generar sus productos o prestar sus servicios.
La ejecucin de las funciones en una organizacin recae en una
unidad de la organizacin, que puede ser una unidad organizativa o
un puesto de trabajo. Sirvan como ejemplo el Departamento de
Compras (unidad organizativa) o el Interventor (puesto).
Cuando los objetivos cambien, las funciones de cada unidad
organizativa debern ser revisadas.
El concepto de actividad est ntimamente ligado tanto al de funcin
como al de proceso, ya que por actividad se entiende el conjunto de
tareas que, enlazadas a travs de procesos, es necesario llevar a cabo
para el cumplimiento de las funciones de la organizacin.
Se define tarea como la unidad elemental para la definicin de
funciones, ya que representa el mayor grado de desagregacin en el
desempeo de un trabajo. La correcta definicin de las tareas llevadas
a cabo por un determinado puesto de trabajo adquiere especial
relevancia en los trabajos de anlisis de cargas de trabajo.
1.4.2. Anlisis y diseo de los puestos de trabajo
La configuracin del sistema de funcin pblica vigente -basado en
grupos y niveles- ha derivado en la institucionalizacin de los puestos
de trabajo como elementos nucleares para la articulacin del modelo.
ste y otros factores han provocado el encorsetamiento de algunas
organizaciones debido a la tendencia a realizar definiciones
minuciosas y al excesivo formalismo de las descripciones.
Cul es el
papel de la
misin y los
objetivos en la
definicin de la
estructura
organizativa?
Qu se
entiende por
funciones?
Qu se
entiende por
actividad?
Qu se
entiende por
tarea?
Cmo se
configura el
conjunto de
puestos de
trabajo?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
328
Las Entidades Locales son organizaciones de servicios en las que el
contacto con el ciudadano es constante. Esta circunstancia est
haciendo cambiar la forma en que se organizan, lo que debe tener
consecuencias en la definicin que se haga de los puestos. Se necesita
acompaar los cambios en la estructura de un correcto diseo de los
puestos de trabajo que permita disponer a la Entidad de la flexibilidad
y adaptabilidad necesarias para orientar su funcionamiento hacia
resultados.
El diseo de los puestos de trabajo debe huir de la especializacin,
favoreciendo la creacin de puestos genricos (puestos-tipo) y
facilitando la movilidad de los ocupantes. Esta forma de gestionar los
puestos posibilita la correcta adecuacin de los recursos a las
necesidades de cada momento y ofrece a los ocupantes de los
mismos mrgenes ms amplios de satisfaccin y motivacin.
El modelo propuesto alcanza todo su potencial aadiendo a este
diseo una correcta gestin de las competencias. Por competencias se
entiende el conjunto de saberes, capacidades, habilidades y destrezas
para lograr los objetivos de la organizacin.
Mediante las competencias, la gestin de recursos humanos alcanza
un enfoque estratgico, orientado plenamente hacia los resultados,
ya que facilita la adecuacin de la conducta laboral del empleado a
los objetivos de la organizacin.
La gestin por competencias implica un compromiso con la calidad y
exige actualizar el estilo de direccin. Asimismo, permite mejorar la
gestin de los recursos humanos, dotndola de potentes
herramientas para optimizar la seleccin, la formacin o la motivacin
de los empleados.
1.4.3. La distribucin eficiente de las cargas de trabajo
En numerosas ocasiones, los responsables de algunas organizaciones
pblicas se encuentran frente a realidades organizativas en las que se
dan una serie de variables que maximizan la incertidumbre y dificultan
la toma de decisiones. Nos estamos refiriendo a situaciones en las que:
Parece percibirse que la distribucin de las cargas de trabajo no es
homognea entre el personal de la unidad organizativa.
No existen sistemas de informacin que permitan obtener datos
para relevar esta apreciacin.
Las restricciones financieras no aconsejan aumentar el nmero de
efectivos.
Qu criterios
han de
utilizarse para
disear la
estructura de
los puestos de
trabajo?
En qu
circunstancias
se suelen
producir
ineficiencias en
la distribucin
de cargas de
trabajo?
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329
MODERNIZACIN Y GESTIN DE LA CALIDAD
Los estudios de anlisis de cargas de trabajo son herramientas que
permiten aflorar datos sobre la situacin real de la unidad de que se
trate, y as poder proponer acciones que optimicen la distribucin de
las cargas sobre la base de la informacin objetiva extrada durante el
trabajo de campo. Para ello, es necesario identificar correctamente las
tareas que cada empleado realiza, cuantificando el tiempo necesario
para su realizacin y comprobando la frecuencia con la que se repite
dicha tarea. Con esta informacin, estaremos en disposicin de
identificar posibles sobrecargas de trabajo, as como localizar, si
existen, los mrgenes capaces de absorber esas diferencias.
1.5. La gestin de los procesos
1.5.1. Conceptos
Un proceso es la secuencia ordenada de actividades a llevar a cabo
para transformar una serie de inputs en ouputs que satisfagan al
cliente externo o interno y orientada a cubrir alguno de los
objetivos de la organizacin.
La realizacin de cualquier producto o servicio requerir la puesta en
marcha de uno o varios procesos, por ello es que podemos entender
la organizacin como un conjunto de procesos interrelacionados. Este
enfoque hacia los procesos permite llevar a cabo una forma de
gestin innovadora basada en la calidad.
Durante el seguimiento de un proceso puede ser necesaria la
intervencin de ms de una persona del mismo o de diferentes
departamentos, lo que puede implicar un recorrido por varias de las
unidades organizativas de la entidad. Para conseguir coordinar a los
diferentes miembros de una organizacin, ser preceptivo optimizar
los mecanismos de ordenacin a travs de la mejora de los procesos.
Los procesos de trabajo surgen de la acumulacin de actividades, que
son ejecutadas a travs del enlace de un grupo de tareas. Bajo esta
concatenacin de operaciones est el concepto de procedimiento
(muy utilizado en esta acepcin en el mbito de la gestin
empresarial).
Sin embargo, en el mbito de la Administracin Pblica la
significacin de procedimiento se ha utilizado para denotar mayor
formalizacin, ya que se ha ligado al concepto de procedimiento
administrativo.
En qu
consiste el
anlisis de
cargas de
trabajo?
Qu es un
proceso?
Qu
entendemos
por
procedimiento?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
330
1.5.2. La simplificacin de procesos
Los esfuerzos por la mejora de procesos ofrecen siempre ventajas en
el funcionamiento de la organizacin. Sin embargo, el enfoque puede
ser distinto en funcin del concepto de proceso que exista en la
misma.
Cuando una organizacin decide llevar a cabo la simplificacin de
uno o varios de sus procesos para reducir el tiempo de tramitacin,
aumentar la calidad del servicio o reducir costes, est llevando a cabo
una accin que, con toda probabilidad, va a reportar beneficios a la
entidad y le va a servir para adquirir una experiencia en este trabajo
que podr trasladar despus a los siguientes estudios que realice
sobre otros procesos. Los avances en este mbito han ido
aumentando la consideracin de los procesos hasta el punto de que
son, para muchas organizaciones, el criterio que define su estructura:
hablamos de gestin por procesos.
Asumida esta posicin estratgica de los procesos, la organizacin
deber valorar cul es su necesidad de cambio para alcanzar la
posicin competitiva que permita satisfacer a sus clientes. En funcin
de la magnitud del cambio que requieran los procesos, suele
distinguirse entre mejora de procesos y reingeniera de procesos.
La mejora de procesos plantea una revisin continua de los circuitos
de trabajo, por lo que no es necesario dedicar excesivos recursos a
este fin sino plantearse un sistema de funcionamiento que tenga en
cuenta esta constante de mejora.
La reingeniera de procesos aboga por la introduccin de cambios
drsticos en la forma de hacer las cosas. Se trata de reconsiderar y
redisear los procesos para conseguir mejoras espectaculares en
costes, calidad, servicio y rapidez.
La reingeniera de procesos debe plantearse desde la claridad en el
estadio que pretendemos alcanzar, pero dejando libertad para
inventarse los caminos que nos permitirn obtenerlo. Es decir se
trata de una actividad que fija un objetivo pero permite la creatividad
en la forma en que ste se consiga; suele ser til ligar los cambios a la
implantacin de nuevos sistemas de informacin.
Qu implica la
mejora de
procesos?
En qu se
concreta la
mejora de
procesos?
En qu se
concreta la
reingeniera
de procesos?
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331
MODERNIZACIN Y GESTIN DE LA CALIDAD
1.5.3. Los manuales de procedimiento
El resultado de los trabajos de anlisis y mejora de procesos suele
derivar en la descripcin formal de los cambios concluidos. Para
reflejar la forma en la que deben transcurrir las diferentes actividades
de un proceso, se pueden utilizar diversos instrumentos (textos,
tablas, diagramas de flujo...) todos ellos pueden formar parte del
manual de procedimientos.
El manual de procedimiento es un documento estructurado que
contiene la descripcin de cules deben ser las actividades a llevar a
cabo para el seguimiento de uno o varios procesos, haciendo
indicacin sobre la forma en la que stas se ordenan, los documentos
que se utilizan y los responsables y plazos para cada actividad.
El contenido de un manual de procedimiento puede ser distinto, en
funcin de la materia, del alcance y de los objetivos que se pretendan
cubrir con el mismo; sin embargo, existe una estructura bsica:
1. Introduccin.
2. Explicacin del sistema de diagramacin utilizado.
3. Redaccin del proceso.
4. Diagramas de flujo.
5. Modelos de documentos.
Qu es un
manual de
procedimiento?
DIAGRAMA DE FLUJO
Interesado
7
Unid. A Unid. B Unid. C Unid. D Unid. E Actividad
1. Solicita
2. Registra entrada
3. Comprueba documentacin
4. a) Informe tcnico x
b) Informe tcnico y
5. Propuesta de resolucin
6. Resolucin
7. Notificacin
Plazo

4 a 4 b

3

1
5 das
10 das
10 das
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332
Los diagramas de flujo son representaciones grficas de la secuencia
de actividades de un proceso que permiten recoger los pasos que es
necesario ejecutar, identificando los responsables en cada punto del
procedimiento, los plazos a tener en cuenta y las incidencias que
pueden darse en cada parte del proceso.
La diagramacin de procesos admite la utilizacin de diferentes
metodologas, en funcin de los objetivos y utilidades pretendidos
con su representacin. Las principales diferencias entre unas y otras
estn en el grado de detalle que ofrecen y la facilidad de lectura y
comprensin.
En qu
consisten los
diagramas de
flujo?
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333
2.1. La prestacin de servicios y su calidad
Los Ayuntamientos, independientemente de su tamao, se configuran
como organizaciones eminentemente prestadoras de servicios. La
heterogeneidad en el tipo de servicios prestados abarca desde servicios
de carcter eminentemente social, hasta servicios ldicos o deportivos,
en los que la organizacin pblica concurre adems con el sector
privado para satisfacer una demanda en aumento.
El mbito pblico local est haciendo frente a cada vez mayores
transformaciones en su entorno inmediato: intensos crecimientos
demogrficos que se traducen en un incremento sustancial del
nmero de usuarios de los servicios, las propias restricciones
presupuestarias que impiden en ocasiones dar respuesta a la mayor
demanda y, las expectativas de los usuarios cada vez ms conscientes
de sus derechos a exigir prestaciones de calidad.
En este contexto, los Ayuntamientos empiezan a incorporar a sus
organizaciones soluciones que las Corporaciones Locales ms
modernas han incorporado a su funcionamiento desde hace aos. Se
trata, fundamentalmente, de la implantacin de modelos que
garanticen la mejora continua de la calidad de los servicios prestados.
Se produce una renovacin de las estructuras tradicionales de trabajo
y de los enfoques, estrictamente administrativos, en la prestacin de
servicios, en la bsqueda de una perspectiva que integre,
principalmente, las expectativas de los ciudadanos y de los propios
empleados.
Sin duda, una Corporacin Local es una de las organizaciones
actuales que ms servicios presta, y por tanto, a ms clientes se
enfrenta. La bsqueda de la satisfaccin del cliente conduce a
repensar el servicio desde todas las perspectivas de la prestacin:
Los factores de produccin: qu cuesta?, cmo est organizado el
servicio?, cul es la capacidad y motivacin del personal?, son
Qu se exige
a los servicios
pblicos
prestados por
las Entidades
Locales?
2. LA IMPLANTACIN DE CALIDAD
EN LAS ENTIDADES LOCALES
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
334
suficientes los medios de los que dispongo?, estn infrautilizados,
por el contrario?
El impacto en el ciudadano: La calidad de la prestacin se percibe
justo cuando el usuario recibe el producto (calidad percibida). Cabe
preguntarse si estamos ofreciendo a los ciudadanos lo que esperan.
El impacto en la sociedad: El carcter eminente pblico que
caracteriza a la prestacin de servicios municipales revierte siempre
en la sociedad en su conjunto, estamos valorando esta
repercusin?, cul es su valor y tendencia?
Qu diferencia
hay entre el
concepto de
calidad y los
modelos de
gestin de
calidad?
LA PRESTACIN DE SERVICIOS
Servicios pblicos orientados al ciudadano
Personal Equipo
Presupuesto
Factores de la produccin
INPUT OUTPUT
(Impacto)
OUTCOME
Organizacin
(Resultados,
efectos)
Similar calidad
esperada
CIUDADANO SOCIEDAD
Servicio
2.1.1. La calidad
La calidad en la prestacin de los servicios consiste en hacer coincidir
lo que la organizacin disea con lo que el usuario realmente espera y
lo que finalmente recibe de la organizacin.
Una organizacin puede prestar sus servicios y ofrecer productos con
calidad siempre que se cumpla la equivalencia anterior. No obstante,
las organizaciones interesadas en mejorar la calidad de sus servicios o
productos disponen de modelos de gestin de la calidad, esto es,
estructuras o esquemas, cuya implantacin garantizan que se estn
realizando las acciones de forma adecuada revirtiendo positivamente
en la satisfaccin del ciudadano.
Seguir un modelo conocido de gestin de calidad asegura a los principales
agentes relacionados con el servicio (empleados y ciudadanos) que se est
avanzando por el buen camino. La implantacin de un modelo logra
poner orden en la gestin de la mejora continua, aprovechar los
recursos disponibles y progresar hacia objetivos claramente identificados.
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335
MODERNIZACIN Y GESTIN DE LA CALIDAD
2.2. Los modelos de gestin de calidad
Desde una perspectiva general, las organizaciones disponen de tres
tipos de modelos para gestionar la calidad de sus servicios:
a) Modelos que se basan en asegurar previamente la calidad del
servicio o producto, es decir, prever exactamente cmo se van a
realizar o prestar los servicios y, posteriormente, realizar las
comprobaciones oportunas (auditoria).
b) Modelos que abordan la organizacin en su conjunto, esto es, un
enfoque integral de todos los factores que pueden repercutir en la
calidad final.
c) Modelos que se centran en lo que el usuario piensa y espera. Se
trata en este caso de empezar por investigar las expectativas del
cliente y, a partir de este conocimiento, adaptar la prestacin del
servicio con la nueva orientacin.
2.2.1. Aseguramiento previo de la calidad: La norma ISO
Dentro de los modelos de aseguramiento previo de la calidad, se
encuentra la norma ISO. Implantar la norma ISO en una organizacin
supone el control de todos los procesos y componentes de un servicio
para el que deben de cumplirse unos requisitos de calidad que se han
fijado previamente. Esto es, todo ocurre segn lo previsto.
Los principales elementos del modelo son: el manual de calidad (en el
que se define la poltica de calidad de la organizacin:
responsabilidades, objetivos, medios, etc.), el manual de procesos
(descripcin detallada de flujos y tareas) y el registro de documentos
(inventario de todos los modelos, solicitudes, informes, etc.
relacionados con los procesos).
Este sistema constituye un potente instrumento de mejora si se
comunica bien internamente y se mantiene vivo a travs de la
actualizacin continua.
El objetivo final de este modelo de calidad es la obtencin de la
certificacin. La certificacin es concedida por una empresa externa
que realiza una auditoria o comprobacin del cumplimiento de las
normas, por lo constituye una prueba oficial de que la organizacin
est cumpliendo con los requisitos de calidad que defini
inicialmente.
Las claves del xito en la implantacin de una norma ISO son los
siguientes:
Qu tipos de
modelos de
gestin de
calidad existen?
Qu supone
implantar una
norma ISO en
una
organizacin
o servicio?
Qu ventaja
aporta obtener
la certificacin?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
336
a. La difusin del proyecto y el convencimiento de todo el personal de
la unidad en la que se aplica el modelo sobre las razones para su
implantacin.
b. Evitar el peligro de no actualizar la documentacin, ni los cambios
en los procesos, una vez obtenida la certificacin. Hay que ser
consciente de la necesidad de actualizar de forma constante del
modelo.
c. Trasmitir a todo el personal que la certificacin constituye un
modelo de gestin del conocimiento que previamente estaba
disperso entre todo el personal implicado.
d. Evitar establecer nuevos sistemas de gestin adaptados a la norma:
trabajar sobre lo ya existente.
La apuesta por la norma ISO puede suponer el primer paso hacia la
calidad en una organizacin. Se trata de un modelo especialmente
adecuado en los siguientes casos:
1. La prestacin del servicio se lleva a cabo mediante procedimientos
normalizados o muy reglados.
2. La claridad y agilidad demostrada en los procesos repercute
directamente en la prestacin del servicio.
3. La situacin de partida permite atisbar cierta normalizacin previa
de los procesos, o bien, se cuenta con un equipo humano reducido
con un buen conocimiento general de todas las funciones y tareas
que se desarrollan.
2.2.2. Modelos integrales de calidad: el modelo EFQM, Marco
Comn de Evaluacin y Modelo de Ciudadana
Los modelos integrales de calidad buscan satisfacer las expectativas
del cliente a travs de la mejora continua del conjunto de actividades
de la organizacin en el corto y medio plazo.
El modelo integral de calidad ms extendido es el EFQM (European
Foundation for Quality Management) o Modelo de Excelencia
de la Calidad. En este caso, la gestin de la mejora continua se define
a partir de los resultados obtenidos en una autoevaluacin. sta se
realiza a travs de un formulario o cuestionario que aborda de forma
estructurada nueve criterios bsicos de la gestin organizacional
(liderazgo, gestin de personas, estrategia y planificacin,
cooperacin y recursos, procesos, resultados en las personas,
En qu casos
es
especialmente
adecuado optar
por la norma
ISO?
Qu
caracterstica
comn presen-
tan los diferen-
tes modelos
integrales de
calidad?
En qu
consiste el
modelo EFQM?
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337
MODERNIZACIN Y GESTIN DE LA CALIDAD
resultados en el cliente, resultados en la sociedad, resultados clave).
La puntuacin final, fruto del consenso de todos los trabajadores que
configuran el equipo de autoevaluadores, permite detectar todas las
posibilidades de mejora dentro de la organizacin.
Qu ventajas
aporta el
modelo EFQM?
Liderazgo
100 puntos
(10%)
Procesos
140 puntos
(14%)
Gestin de
personas
90 puntos (9%)
Estrategia y
planificacin
80 puntos (8%)
Gestin de
personas
90 puntos (9%)
Resultados
clave
150 puntos
(15%)
Resultados
en las personas
90 puntos (9%)
Resultados
en el cliente
200 puntos (20%)
Resultados
en la sociedad
60 puntos (6%)
Agentes facilitadores, causas
500 puntos (50%)
Resultados, efectos
500 puntos (50%)
Aunque no existe una norma fija para la implantacin del modelo
EFQM, debe tenerse en cuenta una serie de factores que aseguren el
xito del modelo:
a. El convencimiento de la organizacin sobre la bondad del modelo a
travs de una implicacin activa de los responsables a nivel poltico
y tcnico.
b. La incorporacin de cambios y adaptaciones en funcin del servicio
al que se aplique, ya que cada unidad precisa de un ritmo distinto
en el proceso.
c. Concentracin de esfuerzos en la fase de sensibilizacin del
personal respecto al proyecto.
Las ventajas que aporta la aplicacin del modelo EFQM son las siguientes:
1. Su globalidad, abarca todas las dimensiones de una organizacin
que afectan a la calidad de los productos o servicios que ofrece.
2. Rene los distintos elementos de la gestin de calidad de forma
sistemtica que da como resultado un plan de mejora de la calidad
a la medida de cada organizacin.
3. Informa con datos y hechos fieles a la realidad.
4. Facilita la comunicacin interna del equipo.
5. Detecta las reas crticas de la organizacin.
6. Posiciona a la organizacin frente a otra.
7. Se convierte en un elemento motivador del equipo.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
338
Como consecuencia de su globalidad y la integracin de todos
elementos bsicos de la calidad, se recomienda su implantacin en
organizaciones en las que se han dedicado recursos en extender la
cultura de la calidad en toda la organizacin, existe un
convencimiento generalizado a todos los niveles de que la gestin de
calidad es el camino de la modernizacin administrativa y, se ha
desarrollado algn proyecto concreto basados en tcnicas de calidad.
Como resultado de la cooperacin para el desarrollo de la
Administracin Pblica durante varias presidencias de la Unin
Europea, se ha elaborado el CAF (Common Assessment Framework),
con el objeto de que el sector pblico asimile y utilice las tcnicas de
gestin de calidad. El CAF es un modelo de gestin de la calidad cuya
misin es proporcionar un marco sencillo y fcil de usar que facilite la
realizacin de autoevaluaciones, incorporando las caractersticas
principales del Modelo EFQM, adecundolo a las organizaciones
pblicas en general.
Bajo el auspicio del Observatorio para la Calidad de los Servicios
Pblicos (Observatorio CSP), organizacin sin nimo de lucro fundada
en 1998 por directivos de organizaciones pblicas espaolas con el
objeto de promover y difundir los valores de la calidad en el mbito
pblico, se dise el Modelo de Ciudadana. Este modelo comparte
los principios fundamentales de Excelencia del EFQM: gestin por
procesos, implicacin de las personas, mejora continua, desarrollo de
alianzas, y responsabilidad social. La principal aportacin de este
modelo al abanico de sistemas de gestin de calidad se centra en que
supone una adaptacin expresa a las caractersticas de las
instituciones pblicas en los siguientes aspectos:
Ampliacin de los conceptos bsicos de calidad a los
correspondientes a entorno y sociedad y liderazgo poltico.
El nfasis depositado en el compromiso con la orientacin al cliente
mediante el anlisis de la satisfaccin de todos los agentes
implicados.
La importancia de la comunicacin como pilar bsico en la
construccin de expectativas en el mbito pblico.
La propuesta de un nuevo concepto, el de conectividad como
necesidad de fortalecer las relaciones internas, entre los servicios de
la organizacin, y externas, con otras Administraciones.
Cundo
aplicar un
modelo EFQM?
En qu
consiste el
Marco Comn
de Evaluacin?
En qu
consiste el
Modelo
Ciudadana?
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339
MODERNIZACIN Y GESTIN DE LA CALIDAD
2.2.3. Modelos centrados en la relacin con el cliente.
Las Cartas de Servicios y modelo Servqual
Los modelos que se estn extendiendo con mayor intensidad en el
mbito pblico local, especialmente entre aqullos que se inician en el
camino de la mejora de la calidad, son los que se basan en la relacin
de la Administracin con el usuario de los servicios. Se trata de iniciar
el proceso de mejora preguntndonos por lo que realmente espera el
ciudadano. Las Cartas de Servicios y el modelo Servqual son los
sistemas ms utilizados en la Administracin Pblica local.
La Carta de Servicios consiste en un documento pblico en el que la
organizacin fija objetivos y estndares de calidad que suponen un
compromiso de la organizacin frente a los ciudadanos. Sin embargo,
debe evitarse que se convierta en un simple instrumento informativo
del servicio, sino que sirva como oportunidad para la puesta en
marcha de una autntica mejora continua de la calidad del servicio. Si
el proceso de elaboracin de la Carta de Servicios es participativo, es
decir, cuenta con la contribucin activa de los empleados vinculados
al servicio, se convierte en una frmula idnea para repensar los
servicios, redisear procesos y definir retos organizativos.
Cul es la
caracterstica
principal de los
modelos de
calidad
centrados en el
cliente?
Qu es la
Carta de
Servicios?
En qu
consiste el
modelo
Servqual?
ESTRUCTURA BSICA DE UNA CARTA DE SERVICIOS
El modelo Servqual es un instrumento, basado en el diseo y
lanzamiento de una encuesta, cuyos resultados permiten a los
gestores conocer la desviacin existente entre lo que el usuario espera
del servicio y cmo lo valora.
Carta de
Servicios
de atencin al
ciudadano del
ayuntamiento
de...
Quines somos? Cules son nuestros fines y objetivos?
Qu servicios os prestamos?
Qu derechos tienen los ciudadanos?
Cmo puede participar el ciudadano y el usuario
en la prestacin del servicio?
Qu normativa regula el servicio?
Qu otros aspectos facilitan la prestacin del servicio?
Qu sistemas aseguran la calidad del servicio?
A qu direcciones puede dirigirse el ciudadano?
Quines son los responsables de la carta?
Cules son los niveles de calidad que ofrece nuestro
servicio?
Indicadores para el seguimiento y evaluacin.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
340
La encuesta responde a un formato bsico y estructurado basado en
una serie de declaraciones para cada uno de los criterios sobre la
calidad de los servicios: elementos tangibles (apariencia de las
instalaciones, del personal y materiales), fiabilidad (habilidad para
prestar el servicio de forma fiable y cuidadosa), capacidad de
respuesta (disposicin y voluntad para ayudar al usuario y
proporcionar un servicio rpido), seguridad (conocimientos y atencin
mostrado por el empleado y habilidad para inspirar confianza) y
empata (atencin individualizada).
Los resultados de la encuesta vienen dados por los gaps entre
expectativas y valoracin, por lo que permiten guiar a los gestores del
servicio hacia la confeccin de planes de accin concretos para la
mejora de la calidad del servicio ajustada a las necesidades reales de
los usuarios.
Ambos modelos tienen en comn una filosofa de la calidad basada
en la responsabilidad y el compromiso ante el ciudadano que se
materializa en la integracin de sus expectativas y necesidades en la
gestin de la mejora continua de una forma activa. Esta caracterstica
les confiere importantes ventajas en los servicios en los que el
contacto con el usuario es prcticamente permanente y el peso del
procedimiento administrativo no es un factor decisivo sobre la
percepcin de la calidad del servicio.
Asimismo, la sencillez de ambos modelos, en cuanto a objetivos,
procesos y agilidad en su implantacin los convierte en los
instrumentos idneos para aquellas organizaciones que quieren
iniciarse en la gestin de calidad.
2.3. Herramientas para la implantacin
El xito en la implantacin de los modelos de gestin de calidad esta
ligado al nivel de implicacin y concienciacin que se haya generado
en el seno de la organizacin. Trabajar en calidad supone cambios, y
todo cambio genera resistencias. Ahora bien, las organizaciones
disponen de una serie de instrumentos o herramientas bsicas que,
basadas en la transparencia y claridad en el establecimiento de
objetivos, garantizan la difusin interna de la cultura de la calidad, y
como consecuencia la participacin activa de los trabajadores en el
proceso.
A continuacin se exponen los instrumentos y herramientas ms
importantes.
Cundo son
especialmente
adecuados las
Cartas de
Servicio y el
modelo
Servqual?
Qu
necesitamos
para implantar
un modelo de
gestin de
calidad?
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341
MODERNIZACIN Y GESTIN DE LA CALIDAD
2.3.1. Comunicacin y formacin
Cualquier accin que se emprenda en el contexto de la mejora de la
calidad de los servicios debe ser difundida lo ms ampliamente
posible en el conjunto de la organizacin. Desde la puesta en marcha
de nuevos servicios como Oficinas de Atencin al Ciudadano hasta la
elaboracin y/o publicacin de Cartas de Servicios de reas concretas.
Los beneficios de la comunicacin abarcan desde:
Una mayor difusin de la cultura de la calidad en el seno de la
organizacin.
El xito de la mayora de los proyectos en calidad, dependen de la
implicacin de toda la organizacin, no slo del rea o servicio
concreto en el que surgen.
Una oportunidad para incrementar la identificacin del empleado
con su organizacin y por tanto, su implicacin en la gestin.
Dar a conocer proyectos y resultados, lo que puede redundar en la
motivacin del resto de reas y servicios a iniciar nuevos proyectos
de calidad.
Las acciones formativas deben ser una constante en cualquier
proyecto de calidad, tanto en las tareas preparatorias de la puesta en
marcha de las acciones como a su conclusin, con el objetivo de
mantener la implicacin en la mejora continua de toda la
organizacin. No olvidemos que la formacin es uno de los factores
clave en la motivacin del personal de cualquier entidad. Asimismo, la
apuesta por planes de calidad en las corporaciones debera ir
acompaada de un plan de formacin especfico para la
modernizacin de la institucin que afectar a todos los niveles
jerrquicos y a todos los servicios.
2.3.2. Participacin activa del empleado: Grupos de mejora
La participacin activa de los empleados de la organizacin en los
procesos de mejora continua de la calidad constituye una pieza clave
en el xito del proyecto por dos razones fundamentales: por un lado,
mayor ser la probabilidad de que todos se identifiquen con el
proceso y adapten las propuestas de mejora, y por otro, mejores sern
estas propuestas.
La participacin activa se materializa a travs de la configuracin de
grupos de mejora en el seno de la organizacin. El objetivo de los grupos
de mejora es la disposicin de todos sus miembros para buscar juntos
nuevas soluciones en la organizacin ms all de jerarquas existentes a
travs del esfuerzo conjunto de mover y cambiar las cosas hacia lo mejor.
Cul es el
papel de la
comunicacin?
Por qu un
plan de
formacin?
Qu son los
grupos de
mejora?
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342
La metodologa adoptada del grupo de mejora debe garantizar el
establecimiento de un proceso vivo a travs de talleres que forman
parte del da a da implicando al empleado como experto en
cada fase del proceso de calidad y utilizar tcnicas consecuentemente
orientadas a objetivos y la obtencin de resultados concretos. La
aplicacin de la moderacin a los grupos de mejora constituye un
sistema idneo para la comunicacin de los trabajos en grupos y la
obtencin eficiente de resultados en un breve espacio de tiempo.
2.3.3. Anlisis del proceso. Diagramas de Flujo
Los principales cambios de la organizacin surgen a partir de los
cambios en la forma de hacer las cosas: los tipos de tareas, su
secuencia, la responsabilidad de las mismas, documentacin
requerida y modelos necesarios, etc. No obstante, no es posible
sugerir modificaciones viables sin conocer al detalle la realidad de los
procesos. Para ello, su visualizacin a travs de Diagramas de Flujo
facilita al equipo de calidad, as como a los propios trabajadores
implicados en el procedimiento, la toma de conciencia sobre cmo se
estn prestando efectivamente los servicios y las ventajas y
desventajas que se derivan de la forma actual de ejecucin. A partir
de esta percepcin, la generacin de nuevas propuestas y
modificaciones se agiliza.
2.3.4. Las nuevas tecnologas
El camino recorrido por algunas instituciones en la gestin de calidad
y el inters manifiesto por dar a conocer al ciudadano informacin
completa que incluya el estado de tramitacin de sus expedientes de
forma permanente y automtica, ha supuesto el desarrollo de
aplicativos informticos a la medida de estas necesidades municipales.
Actualmente, el mercado ofrece productos especficos de atencin al
ciudadano, sistemas de informacin para el seguimiento de
expedientes, etc.
Por otra parte, el desarrollo tecnolgico experimentado en los ltimos
aos ofrece herramientas a las Administraciones Pblicas que
permiten saltos cualitativos en los sistemas y procesos de
comunicacin interna (Intranet, portal del empleado, etc.), as como
sustanciales avances en la administracin on-line: solicitudes de
licencias, tramitacin de quejas y sugerencias, etc.
Debe subrayarse, adems, el valor de la incorporacin de las nuevas
tecnologas en la organizacin como factor clave en la necesaria
modernizacin administrativa; hay que ser conscientes de que el xito
Qu papel
tiene el anlisis
de los procesos
en los cambios
organizativos?
Qu ayuda
proporcionan
las nuevas
tecnologas?
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343
MODERNIZACIN Y GESTIN DE LA CALIDAD
en la informatizacin de la gestin exige la dedicacin de notables
esfuerzos en el mbito de la mejora organizativa, especialmente el
rediseo procedimental y la incorporacin de los resultados a los
sistemas de informacin disponibles.
2.3.5. Herramientas de gestin
La evolucin hacia una cultura organizacional basada en la gestin y
direccin de los servicios exige que los principales responsables a
todos los niveles dispongan de informacin sinttica y relevante para
la toma de decisiones.
La disponibilidad de bateras de indicadores de gestin de los servicios
que aporten informacin sobre el cumplimiento de objetivos
previamente establecidos en cada servicio (oferta del servicio, nivel de
usuarios sobre poblacin objetivo, satisfaccin ciudadana, etc.)
constituye el primer paso.
Conforme la organizacin empieza a trabajar con indicadores de
gestin de sus distintos servicios, se impone cada vez ms la
necesidad de presentar esta informacin desde una perspectiva ms
global, que integre tanto los objetivos a corto como a largo plazo, y
que relacione la dimensin econmica, la perspectiva de cliente y los
empleados y la visin de los procesos internos. La herramienta que
facilita est visin completa del servicio es el Cuadro de Mando
Integral (CMI).
La gestin participativa del CMI diseo, revisin y seguimiento-
ofrece ventajas adicionales a la organizacin que opta por un
instrumento de estas caractersticas, ya que se convierte en un
potente sistema de comunicacin, motivacin y formacin.
No existe un modelo nico sobre como debe iniciarse una
organizacin en la gestin de la calidad de una forma estructurada, ni
un modelo ptimo al que deban adaptarse todas las Administraciones
Pblicas. Cada organizacin deber analizar cul es su situacin
organizativa de partida y seleccionar la frmula ms adecuada a sus
necesidades concretas y su estrategia de mejora continua. En este
captulo se han indicado en qu casos un modelo resulta ms
conveniente que otro, aunque los factores claves de la puesta en
marcha de un proyecto de calidad residen en un plan, continuo y
transparente, de comunicacin y formacin, que dirigido a toda la
organizacin, transformen los objetivos de mejora continua en una
visin compartida por todos, y por otro lado, en el compromiso activo
de los responsables polticos y tcnicos con la gestin de la calidad.
Qu
posibilidades
ofrecen
instrumentos
como los
indicadores de
gestin y el
Cuadro de
Mando
Integral?
Existe un
modelo ptimo
para la
implantacin
de un sistema
de calidad?
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345
El impulso de los SAC se viene planteado desde hace algunos aos
para un gran nmero de Entidades Locales como uno de los cambios
que les est permitiendo promover la modernizacin de la gestin y
ofrecer a los vecinos y vecinas importantes mejoras en el
funcionamiento de los servicios administrativos a partir de
planteamientos integrales con calado en toda la organizacin.
La situacin de partida suele caracterizarse por la desorientacin de los
ciudadanos que se enfrentan a una Administracin cuyo
funcionamiento no resulta transparente, donde la informacin se
encuentra dispersa y los canales de acceso obligan a desplazarse hasta
los servicios. Adems, la atencin al pblico suele prestarse siguiendo
criterios de especializacin, de forma que cada departamento atiende
las demandas de informacin de su mbito de competencia,
considerndose sta en no pocas ocasiones como una tarea residual
no productiva a la que molesta dedicarle tiempo y recursos. Los planes
de formacin no contemplan acciones encaminadas a mejorar las
funciones de atencin y los criterios de seleccin del personal frontera
no suelen tener en cuenta las aptitudes que ello requiere.
Los planteamientos han cambiado. Los ciudadanos son cada vez ms
exigentes con los servicios que reciben y ello est obligando a las
Administraciones a redisear sus estructuras y cambiar el modelo de
atencin tradicional por otros que permitan mejorar la percepcin de
los ciudadanos mediante la creacin de servicios de atencin al
pblico especializados.
3.1. El SAC como motor de la organizacin hacia el cambio
Los cambios que se han venido produciendo en el entorno de las
Administraciones Pblicas espaolas han obligado a un importante
nmero de Entidades Pblicas a emprender planes de modernizacin
administrativa que estn permitiendo reorganizar las estructuras y las
formas de funcionamiento, desde modelos tradicionales centrados en
el procedimiento a otros basados en la satisfaccin del ciudadano.
Cmo surgen
los SAC?
Qu objetivos
tiene un plan
de
modernizacin
administrativa?
3. EL SERVICIO DE ATENCIN AL
CIUDADANO (SAC): UN EJE DE LA
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
346
Entre los objetivos de este tipo de planes suelen encontrarse acercar la
administracin al ciudadano, agilizar los trmites o introducir medidas
que permitan aumentar la eficiencia en la prestacin de los servicios
pblicos. La implantacin de Servicios Integrales de Atencin al
Ciudadano es una de las principales estrategias para la consecucin
de dichos objetivos. A continuacin comentamos las principales
caractersticas de la nueva filosofa del servicio, los elementos a tener
en cuenta para su diseo e implantacin y las conexiones de ste con
los distintos modelos de gestin de la calidad.
La forma tradicional de organizar las Entidades Locales se ha
caracterizado por la especializacin en la divisin del trabajo, tanto en
el reparto funcional entre los diferentes departamentos como en la
especializacin de las tareas asignadas a cada puesto. La evolucin de
los modelos organizativos ha llevado a numerosas entidades a
adoptar estructuras organizativas centradas en el ciudadano, lo que
repercute en aspectos como el diseo de los puestos de trabajo o la
adaptacin de los procesos.
Crear un servicio integral de atencin al ciudadano significa dotar a la
institucin de una nueva unidad organizativa especializada capaz de
dar respuesta a la mayor parte de las demandas de los ciudadanos.
Las principales caractersticas de este tipo de servicios son:
El desarrollo de un servicio integral de atencin al ciudadano exige
poner en marcha mecanismos de centralizacin de la informacin que
garanticen la captacin y actualizacin de los contenidos que la
institucin ofrecer a los ciudadanos a travs de los diferentes canales
del servicio: presencial, telefnico, Internet, etc. As como desarrollar
las estructuras organizativas y tecnolgicas de forma que se permita
la realizacin de trmites y gestiones por estos u otros medios.
El Servicio de Atencin al Ciudadano permite a la organizacin
introducir elementos modernizadores de la gestin:
Qu significa
servicio integral
de atencin al
ciudadano?
Unidad organizativa independiente. No est asociada a ningn
departamento o unidad a la que preste servicios, sino que es una unidad
diferenciada del resto que tiene relacin con todas las reas municipales.
Servicio horizontal a la organizacin. Se relaciona con todas las reas
municipales, centraliza informacin de todas ellas y puede participar en
cualquiera de los procesos de relacin con el ciudadano.
Servicio especializado. El personal del servicio por habilidades y
conocimientos est especialmente preparado para la atencin al pblico.
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347
MODERNIZACIN Y GESTIN DE LA CALIDAD
La puesta en marcha de un SAC requiere una importante labor previa
de preparacin que deber tener en cuenta los elementos que
comentamos en los siguientes epgrafes; sin embargo, existen una
serie de condicionantes previos que pueden facilitar su implantacin y
que pasamos a mencionar:
3.2. Los elementos clave de un SAC
Es aconsejable realizar, de manera previa a la puesta en marcha, un
esfuerzo de planificacin en el que se identifique cul es la situacin
de partida de la institucin as como los objetivos que se plantea
conseguir con la implantacin del SAC. En este trabajo debern
cuantificarse los recursos que habr que movilizar y los plazos que se
manejarn.
Qu
requerimientos
exige la puesta
en marcha del
SAC?
Qu tareas
previas deben
realizarse para
la puesta en
marcha del
SAC?
El SAC es un servicio dinmico, dotado de la flexibilidad necesaria para
poder adaptarse a las necesidades diferenciadas de cada momento.
La filosofa del SAC se basa en la polivalencia de los puestos que lo
forman. Debe existir capacidad para la rotacin del personal.
Es un servicio comprometido con la gestin de la calidad como elemento
clave que permite la mejora continua y la implicacin de los empleados.
Apoyo poltico. La filosofa del SAC supone una ruptura con el modelo
organizativo tradicional con consecuencias sobre la forma de gestin y
sobre la cultura de la organizacin. Cualquier proceso de cambio obliga a
vencer las resistencias que se van a plantear, las cuales podrn ser
abordadas con mayores garantas de xito si los responsables polticos
muestran un apoyo decidido por el proyecto.
Decisin sobre la puesta en marcha. El amplio nmero de elementos que
es necesario poner a punto entre los preparativos para la puesta en marcha
del servicio tiende a extender los plazos, a dilatar la decisin sobre la
efectiva puesta en marcha del servicio y puede generar desnimo. Para
evitar esto, resulta conveniente mostrar decisin en la determinacin de
los objetivos sobre la puesta en marcha.
Liderazgo. La complejidad del proyecto, las necesidades de coordinacin,
etc. van a requerir que el proyecto sea liderado por personas que muestren
un estilo directivo que permita gestionar este tipo de variables.
Implicacin del resto de reas. El servicio de atencin participa en
muchos de los procesos del resto de reas y necesita de la informacin y
la participacin de stas. El grado de implicacin de la organizacin con
el nuevo servicio influir de una manera determinante en su nivel de xito.
Asesoramiento. Empresas consultoras especializadas u otras instituciones
pblicas pueden ofrecer el know-how y la experiencia necesarias para
garantizar el xito de las acciones preparatorias.
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348
Una de las cuestiones que es necesario aclarar antes de la
implantacin tiene que ver con conocer la poblacin objetivo a la que
se pretende ofrecer el servicio, ya que ello nos permitir adaptar los
recursos disponibles a las necesidades demandadas por los usuarios.
Identificar el perfil del ciudadano usuario del SAC (edad, poder
adquisitivo...) nos servir para determinar la adecuacin del canal; as
como para focalizar los mayores esfuerzos en unas u otras acciones
segn el resultado de ese anlisis sociolgico.
La adopcin de un modelo organizativo en el que el ciudadano sirve
de eje para organizar estructuras y procesos implica adecuar
previamente el funcionamiento; sin embargo, las competencias
iniciales del servicio tendern a ser mayores segn se vaya
acumulando experiencia. Por ello es oportuno realizar una
implantacin gradual de forma que la adopcin masiva de
competencias no supere la capacidad de respuesta del servicio.
El servicio de atencin al ciudadano permite mejorar la imagen de la
institucin mediante la adopcin de nuevas formas de
funcionamiento que facilitan y agilizan las relaciones del ciudadano
con la administracin; sin embargo, el deseo de ampliar el nmero de
gestiones a realizar por el servicio o no establecer mecanismos de
actualizacin de la informacin adecuados puede hacer disminuir el
nivel de calidad del servicio y devaluar la imagen percibida por el
ciudadano.
Los cuatro elementos bsicos que consideramos es necesario
desarrollar para la implantacin del Servicio de Atencin al Ciudadano
son los relativos al modelo organizativo, los sistemas de informacin,
los procesos y el personal.
3.2.1. Adecuacin de la organizacin: estructuras y funciones
La puesta en marcha del servicio de atencin al ciudadano implica
adoptar un nuevo concepto de organizacin, basado en la
importancia que la atencin al pblico tiene para la institucin y a
partir de ah crear un servicio especializado preparado para atender
todas las demandas de los vecinos. La decisin de la puesta en
marcha tiene consecuencias tanto sobre la estructura orgnica como
sobre la funcional de la organizacin ya que obliga a crear unidades
organizativas diferenciadas y a redistribuir algunas funciones como la
de atencin al pblico.
El alcance del SAC puede variar en funcin de las competencias que
asuma y de la profundidad que se le otorgue en cada una de ellas.
Qu alcance
debe tener el
SAC?
Dnde deben
centrarse los
esfuerzos para
garantizar el
xito?
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349
MODERNIZACIN Y GESTIN DE LA CALIDAD
Pueden distinguirse tres niveles de atencin bsicos en funcin de las
variables comentadas. La adopcin de unas u otras variar segn el
modelo que decida implantar cada institucin, lo que tendr
consecuencias, como veremos ms adelante, en los puestos a definir.
1. Direccionamiento del pblico. El cometido fundamental de este nivel de
atencin es dirigir al pblico en las instalaciones en funcin de la
demanda que plantee. Evita el trnsito masivo de pblico por el edificio
y permite conducir la consulta hacia el rea que le dar respuesta. No
aparece en todos los modelos.
2. Informacin de primera lnea. Trata de dar respuesta a las demandas de
informacin ms comunes sobre el conjunto de la institucin. Las
consultas suelen atenderse de una manera rpida, bien por telfono o
presencialmente (suele hacerse en un mostrador). Requiere contar con
un sistema de informacin que centralice la informacin corporativa.
3. Lnea de gestin. Realiza trmites, ya sean del SAC o de cada rea de la
organizacin. Acoge demandas de informacin que por su complejidad
no pueden ser atendidas por los informadores de la primera lnea.
MODELOS DE SERVICIO Y NIVELES DE ATENCIN
rea y servicios Lnea de gestin Lnea de gestin
Informacin
de primera lnea
Informacin
de primera lnea
Informacin
de primera lnea
Ciudadano Ciudadano
Direccionamiento
del pblico
Modelo 1. El SAC
ofrece el servicio de
informacin.
Modelo 2. El SAC
asume informacin y
gestin.
Modelo 3. El SAC
dirige al pblico,
informa y gestiona.
La redistribucin de la funcin de atencin al pblico y la creacin de
un nuevo servicio hace que sea necesario definir nuevos puestos de
trabajo. El nmero de puestos a definir y su contenido variarn en
funcin de las competencias que se le asignen al servicio y de otras
variables como el nmero de niveles de atencin que se decida
instaurar. Los puestos-tipo que generalmente suelen aparecer son los
siguientes:
Qu puestos
componen el
SAC?
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350
3.2.2. Adecuacin de los sistemas de informacin
Entendemos por sistema de informacin el conjunto de recursos
humanos, tecnolgicos y econmicos interrelacionados y organizados
para satisfacer necesidades de informacin de una organizacin.
La implantacin de un SAC requerir satisfacer nuevas necesidades de
informacin, fundamentalmente porque habr que redefinir los
sistemas para disponer de la informacin necesaria en nuevos espacios:
habr que centralizar la informacin corporativa para posibilitar su
utilizacin a travs de cualquiera de los canales del servicio.
El proceso de centralizacin de informacin debe hacerse de una forma
estructurada y planificada debido a la diversidad e importante volumen
de informacin que alberga cualquier Entidad Local. Para ello, convendr
distinguir los distintos tipos de informacin que recogeremos y generar
estructuras homogneas interrelacionadas que faciliten su manejo. Los
principales tipos de informacin al ciudadano que podemos distinguir en
cualquier servicio de informacin municipal con las relaciones que
deben existir entre ellos se recogen en el esquema siguiente.
Qu es un
sistema de
informacin?
Responsable del SAC/Coordinador del SAC. Su cometido principal suele
ser la direccin, coordinacin y supervisin del servicio.
Auxiliar del SAC/Tramitador de segunda lnea. Tramita los procedimientos
competencia del SAC y atiende demandas de informacin que exceden por
su contenido el alcance de la primera lnea de informadores.
Informador de primera lnea/Operador de centralita. Atiende las demandas
de informacin del servicio.
Operario de atencin ciudadana/Conserje. Dirige al pblico y atiende
demandas sencillas.
ESQUEMA DE LAS RELACIONES ENTRE LOS DISTINTOS TIPOS
DE INFORMACIN
ESTRUCTURA ORGANIZATIVA
NORMATIVA SERVICIOS CIUDAD
AGENDA TRMITES
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351
MODERNIZACIN Y GESTIN DE LA CALIDAD
El resultado de la centralizacin de informacin se plasmar en un
documento conocido como manual del informador (tambin puede
recibir el nombre de manual de atencin al ciudadano) que servir
para dar contenido al aplicativo informtico de gestin de la
informacin de que disponga el servicio. Dicho documento pretende
ser una gua de uso tanto para los informadores del servicio
(presencial, 010, etc.) como para el propio ciudadano, a travs de los
canales que se habiliten para ello (Internet, etc.) por lo que el
lenguaje utilizado debe ser coloquial.
La estructuracin del manual se basa en fichas, que se organizan por
materias, de manera que se facilite el acceso del ciudadano a los
contenidos, teniendo en cuenta que ste no tiene porque conocer la
estructura organizativa de la institucin.
3.2.3 Adecuacin de los procesos
La puesta en funcionamiento de un servicio transversal al resto de
reas de la organizacin va a requerir crear procesos propios y -lo que
puede ser ms importante por el volumen de trabajo que genera-
adaptar los procesos de otros departamentos al nuevo modelo
organizativo. Cuanto mayor sea la participacin y el alcance que se le
pretenda conceder al SAC en la gestin de los trmites municipales,
mayor ser el esfuerzo de normalizacin y preparacin que tendr
que producirse sobre los procesos de la institucin.
En funcin de la participacin del SAC en cada trmite municipal
podemos diferenciar tres tipos de trmites:
Qu es el
manual del
informador?
Qu conexin
tiene el SAC
con los
procesos?
Cmo se
clasifican los
trmites del
SAC?
Informativos. Aqullos en los que la participacin del SAC se reduce a
ofrecer informacin bsica sobre el contenido de un trmite.
Parciales. El SAC asume parte de la tramitacin del proceso, normalmente
el inicio del procedimiento.
Finalistas. Todas las gestiones se realizan en el SAC.
Antes de que el SAC asuma la gestin de cualquier trmite debe
realizarse una labor de simplificacin de los procesos y normalizacin
de los documentos asociados, de forma que el personal del servicio
pueda disponer de los instrumentos necesarios para tramitarlo con la
homogeneidad y rigor necesarios [ver captulo de organizacin: la
simplificacin de procesos].
Asimismo, habr que crear otros procesos que permitan mantener
actualizada la informacin, estableciendo los canales y las
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
352
responsabilidades para hacer llegar los datos actualizados hasta el
sistema en el que se gestionen.
3.2.4. Seleccin y formacin al personal
El personal del servicio de atencin al ciudadano ser el encargado de
atender la mayor parte de las consultas sobre informacin y trmites
de la Entidad, por lo que la imagen de la institucin depende en gran
medida de ellos. Para optimizar el desempeo de los empleados del
servicio habr que realizar una gestin que permita mantener los
niveles adecuados de conocimientos, habilidades y motivacin.
El proceso de seleccin del personal del SAC deber estar
correctamente diseado debido a que el xito del servicio depender
en buena medida de las personas que lo formen. Hay que considerar
las restricciones de partida y tomar algunas decisiones importantes
sobre el modelo que se pretende seguir (promocin interna o nueva
contratacin), cada una de ellas aporta una serie de ventajas:
El proceso de formacin del personal del servicio debe centrarse en
conseguir que los miembros del SAC alcancen los niveles de
conocimientos y habilidades que se definan para cada puesto,
procurando a la vez motivar a los empleados e implicarles con el servicio.
Las acciones formativas al personal de atencin se centrarn en los
siguientes temas: la organizacin municipal, los servicios pblicos
municipales, la estructura organizativa, procedimiento administrativo,
gestin de la calidad, atencin al pblico, gestin del conflicto,
trabajo en equipo, etc.
3.3. Calidad y SAC
El SAC se configura como un servicio moderno, sustentado en la
satisfaccin de las necesidades de los ciudadanos y caracterizado por
utilizar modernas herramientas de gestin, que pretende dar
respuesta a las crecientes exigencias de los usuarios. En esta lnea, la
gestin de la calidad se presenta como una forma de entender el
servicio, incluyendo la mejora continua en el modelo de gestin.
Qu personal
selecciono para
el SAC?
Qu
formacin
necesitarn?
Cul es el
modelo de
gestin de la
calidad ms
adecuado?
Personal ajeno a la organizacin. Permite seleccionar a los empleados
del SAC atendiendo a las aptitudes necesarias para el desempeo del
puesto (personas comunicativas, asertivas...).
Personal de la propia organizacin. Asegura un mayor conocimiento de
la institucin y permite la promocin interna.
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353
MODERNIZACIN Y GESTIN DE LA CALIDAD
El modelo a seguir y las herramientas a implantar variarn en funcin
del momento en que se encuentre la organizacin, de las experiencias
previas seguidas en el propio servicio o del grado de implicacin de
las personas que componen el servicio. Prcticamente todos los
modelos y herramientas de la calidad son de aplicacin al SAC en
mayor o menor medida; algunos de los ms extendidos son las cartas
de servicio, la certificacin siguiendo la norma ISO o la implantacin
de grupos de mejora para diversos aspectos.
La gestin de la calidad es un instrumento al alcance de los responsables
del servicio de atencin al ciudadano que va a permitir, no slo avanzar
en la mejora del servicio, sino tambin implicar al personal en su gestin,
lo que incidir positivamente en la motivacin de los empleados y
afianzar su grado de compromiso con la importante labor que
desempean en la organizacin.
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VII. URBANISMO: PLANIFICACIN
Y GESTIN URBANSTICA
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357
Fernando Tern, reconocido arquitecto urbanista especializado en
Historia del Urbanismo y catedrtico de Urbanismo de la Escuela de
Arquitectura de Madrid, defina el urbanismo como el conjunto de
conocimientos para actuar sobre la realidad urbana. Tiene por tanto un
componente de anlisis de la ciudad y otro de intervencin, siendo esta
ltima la que afecta a la gestin diaria de las Administraciones Pblicas.
Desde la perspectiva de la gestin, el urbanismo incluye la normativa y
las tcnicas necesarias para intervenir en la ciudad actual y la futura de
acuerdo con unos objetivos polticos definidos por la comunidad.
Los elementos bsicos del urbanismo se encuadran dentro de un
ordenamiento jurdico que comprende la legislacin estatal (en el
marco competencial definido en el artculo 149 de la CE), legislacin
autonmica (en virtud de su competencia definida en el artculo
148.1.3, que establece que las Comunidades Autnomas podrn
asumir competencias en materia de ordenacin del territorio,
urbanismo y vivienda, y con el alcance reconocido en la sentencia del
Tribunal Constitucional 61/97 que declaraba inconstitucional la mayor
parte del Texto Refundido de la Ley del suelo de 1992), y la normativa
municipal, por ser el Ayuntamiento el principal actuante en materia
de urbanismo (en virtud de las atribuciones otorgadas mediante la
LBR. de 1985 y la Ley de Haciendas Locales del ao 1988).
Qu es el
urbanismo ?
Cules son las
competencias y
el marco legal
en materia de
urbanismo?
1. URBANISMO: PLANIFICACIN
Y GESTIN URBANSTICA
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358
El Estado es actualmente competente en la regulacin de las
condiciones bsicas de la propiedad del suelo, tanto en lo que se
refiere a derechos como a deberes, y tiene las competencias
sectoriales de incidencia urbanstica (infraestructuras bsicas
carreteras, ferrocarriles, agua dominio pblico hidrulico).
Legislacin
Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo.
Preceptos no derogados ni declarados inconstitucionales del Texto
Refundido de la Ley sobre Rgimen de Suelo y Ordenacin Urbana
(Real Decreto Legislativo 1/1992).
Real Decreto 1093/1997 sobre inscripcin en el Registro de la
Propiedad de actos de naturaleza urbanstica.
2. COMPETENCIAS DEL ESTADO
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359
Las Comunidades Autnomas tienen, de acuerdo con el ordenamiento
constitucional y con la sentencia 61/1997 del Tribunal Constitucional,
la competencia exclusiva aunque concurrente sobre materia
urbanstica, ordenacin del territorio y vivienda. Sus leyes regulan por
tanto el planeamiento, la gestin y la disciplina urbanstica, as como
el estatuto de la propiedad del suelo de acuerdo con las condiciones
bsicas establecidas en la legislacin estatal.
Legislacin
3. COMPETENCIAS DE LAS
COMUNIDADES AUTNOMAS
COMUNIDAD AUTNOMA LEYES AUTONMICAS
ANDALUCA Ley 7/2002 de diciembre de Ordenacin Urbanstica de
Andaluca.
Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenacin del Territorio.
ARAGN Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanstica.
Ley 11/1992 de 24 de noviembre, de Ordenacin del Territorio.
Ley 7/1998,de 16 de julio, por la que se aprueban las
Directrices de Ordenacin Territorial.
ASTURIAS Ley 3/2002, de 19 de abril, de Rgimen del Suelo y
Ordenacin Urbanstica.
Ley 1/1987, de 30 de marzo, de Coordinacin y Ordenacin
Territorial.
Ley 2/1991, de 11 de marzo, de Reserva de Suelo y
Actuaciones Urbansticas Concertadas.
Ley 2/2004, de 29 de octubre, de Medidas Urgentes en
materia de Suelo y Vivienda.
CANARIAS Decreto Legislativo 1/2000 de 8 de mayo por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenacin del
Territorio y Espacios Naturales Protegidos.
CANTABRIA Ley 2/2001 de 25 de junio, de Ordenacin Territorial y
Rgimen Urbanstico del Suelo de Cantabria.
CASTILLA-LA MANCHA Ley 2/1998, de 4 junio, de Ordenacin del Territorio y de la
Actividad Urbanstica. Modificada por la Ley 1/2003, 17 de
enero.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
360
CASTILLA Y LEN Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo.
Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenacin del Territorio.
CATALUA Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo.
Ley 23/1983, de 21 de noviembre de Poltica Territorial.
EXTREMADURA Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenacin
Territorial.
GALICIA Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica
y Proteccin del Medio Rural de Galicia.
Ley 10/1995 de 23 de noviembre de Ordenacin del
Territorio de Galicia. Modificada por la Disposicin Final
Primera de la L9/02 de Ordenacin Urbanstica y
Proteccin del Medio Rural de Galicia.
Ley 6/2007, de 11 de mayo, de Medidas Urgentes en materia
de Ordenacin del Territorio y el Litoral.
ISLAS BALEARES Ley 10/1990, de 23 de octubre, de Disciplina Urbanstica.
Ley 6/1997, de 8 de julio, del Suelo Rstico.
Ley 6/1999 , de 3 de abril, de Directrices de Ordenacin
Territorial y Medidas Tributarias.
Ley 9/1999, de 6 de octubre, de Medidas Cautelares y de
Emergencia relativas a la Ordenacin del Territorio y el
Urbanismo.
Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de Ordenacin Territorial.
MADRID Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de
Madrid.
Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Poltica
Territorial, Suelo y Urbanismo. (Ttulos II, III y IV).
MURCIA Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Regin de Murcia.
Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenacin y Proteccin del
Territorio.
NAVARRA Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenacin del
Territorio y Urbanismo.
PAS VASCO Ley 4/1990, de 31 de mayo, sobre Ordenacin del Territorio.
Ley 5/1998, de 6 de marzo, de Medidas Urgentes en materia
de Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana.
LA RIOJA Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenacin del Territorio y
Urbanismo.
VALENCIA Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad
Urbanstica.
Ley 4/1995, de 5 de junio, sobre Suelo no Urbanizable.
Ley 6/1989, de 7 de julio, de Ordenacin del Territorio.
Ley 16/2005, 30 de diciembre, Urbanstica Valenciana.
COMUNIDAD AUTNOMA LEYES AUTONMICAS
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361
4.1. Competencias
Las corporaciones municipales son las competentes para definir los
objetivos polticos que estn detrs de cualquier poltica urbanstica;
son asimismo las encargadas de redactar y encargar el planeamiento
general si bien su aprobacin definitiva corresponde a las
Comunidades Autnomas. Son tambin competentes para aprobar
los instrumentos de planeamiento de desarrollo (panes parciales,
proyectos de urbanizacin...), para asumir su ejecucin en los casos
de gestin pblica o controlarla en los privados y para velar por el
respeto a la legalidad en la edificacin y los cambios de uso del suelo
(disciplina urbanstica) as como para el otorgamiento de licencias e
imposicin de sanciones.
4.2. Legislacin
El instrumento normativo bsico de las Corporaciones Locales para
dar cumplimiento a las competencias recogidas en el artculo 25.2.d)
de la LBRL es el Plan General de Ordenacin Urbana (PGOU) o normas
subsidiarias, el cual se complementa con el conjunto de ordenanzas
que el municipio dicte para el cumplimiento de sus fines.
Los objetivos bsicos de la planificacin urbanstica son:
Ordenar la totalidad de un trmino municipal.
Regular los usos del suelo y la edificacin tanto en las zonas ya
urbanizadas como en las no urbanizadas.
Prever los instrumentos para que los futuros crecimientos o
dinmicas sociales, econmicas y ambientales puedan ser acogidos
por la ciudad.
Frente a las otros tipos y escalas de planificacin (territorial,
ambiental), la ordenacin urbanstica se orienta,
fundamentalmente, a los espacios urbanos: a los edificados y a los
que se prev edificar.
Cules son los
objetivos de la
planificacin
urbanstica y
sus
instrumentos?
4. ADMINISTRACIN LOCAL:
COMPETENCIAS Y ACTUACIONES
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
362
El PGOU es el instrumento tcnico bsico de planificacin urbanstica en
el que se establece la estructura territorial del municipio y que contiene la
estrategia de actuaciones que, a lo largo del tiempo, dan como resultado
un modelo de organizacin y crecimiento de los espacios urbanos y una
estructuracin de los usos del suelo del conjunto del municipio. Por su
parte, las normas subsidiarias constituyen la normativa general sobre
ordenacin urbanstica concreta de los municipios que carecen de Plan
General y pueden, a su vez, tener carcter supramunicipal o provincial.
El PGOU constituye un instrumento tcnico de planificacin urbanstica;
es tambin un documento jurdico de carcter normativo que determina
el modelo de ordenacin mediante la regulacin del ejercicio del
derecho de propiedad del suelo, de acuerdo con los lmites marcados
por la funcin social de la propiedad privada definidos en la CE. La
regulacin urbanstica implica tambin un conjunto de deberes para los
propietarios en funcin de la clasificacin urbanstica de los predios.
4.3. Planes de Ordenacin
Los PGOU deben contener, entre otras, las siguientes
determinaciones:
Estructura general del territorio:
Sistemas de comunicaciones (suelos destinados a redes viarias y
ferroviarias, reas de acceso).
Espacios libres, parques y zonas verdes no residuales.
Equipamientos pblicos para usos administrativos, culturales,
docentes, sanitarios, asistenciales, cementerios.
Infraestructuras bsicas.
Instalaciones o dotaciones privadas.
Clasificacin y calificacin del suelo:
Delimitacin de suelo rural o suelo urbanizado.
Determinacin de intensidades de uso.
Medidas para la preservacin del patrimonio
Delimitacin de permetros especficos y normativa para la
preservacin de elementos, tramas o edificaciones de valor histrico
artstico.
Cul es el
contenido de
los PGOU?
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363
URBANISMO: PLANIFICACIN Y GESTIN URBANSTICA
Delimitacin de reas de reparto, fijacin de los
aprovechamientos tipo, delimitacin de unidades de ejecucin
Las reas de reparto constituyen los mbitos fsicos sobre los que se
establece el aprovechamiento tipo (cociente entre los metros
cuadrados del rea de reparto y la superficie total, excluidos los
terrenos destinados a dotaciones generales y locales existentes) y, en
consecuencia, la referencia espacial del aprovechamiento urbanstico
susceptible de apropiacin por los propietarios.
Es necesario, pues, conocer el aprovechamiento de cada uno de los
usos para los que el suelo est calificado en el rea de reparto, para lo
que habr que establecer una ponderacin de los mismos, as como la
superficie total de sta y la de los suelos ocupados por dotaciones
pblicas y sistemas generales.
La idea que subyace a esta tcnica que, en definitiva, realiza una
distribucin de beneficios y cargas derivados del proceso de
urbanizacin, es la de idear un mecanismo que no discrimine a los
propietarios que aportan suelo a la hora de apropiarse de los
beneficios derivados de la accin urbanstica (tcnicas de
equidistribucin).
Estos beneficios apropiables son los que generan la obligacin de
cesin al Ayuntamiento del 15% como mximo, de forma que se
cumpla el mandato constitucional de reversin a la comunidad de los
beneficios de la urbanizacin y edificacin.
La clasificacin de suelo establece la funcin y el uso al que debe
destinarse cada sector del termino municipal ordenado por el Plan
General. Para conseguir el cumplimiento de esta funcin, el
planeamiento puede establecer dos tipos de disposiciones:
disposiciones positivas de gestin, y disposiciones limitativas del
ejercicio del derecho de la propiedad, estas ltimas articuladas por lo
general como un rgimen de usos.
La Ley 8/2007 establece la siguiente clasificacin del suelo:
Suelo rural es aquel preservado por la ordenacin territorial y
urbanstica de su transformacin mediante la urbanizacin. Tambin
se considera suelo rural aquel para el que los instrumentos de
ordenacin territorial y urbanstica prevean o permitan su paso a
suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuacin
de urbanizacin. Los usos o la utilizacin del suelo rural son los
siguientes:
Cules son los
tipos de suelo?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
364
Los terrenos del suelo rural se utilizarn de conformidad con su
naturaleza al uso agrcola, ganadero, forestal, cinegtico o cualquier
otro vinculado a la utilizacin racional de los recursos naturales.
Excepcionalmente, podrn legitimarse usos especficos de inters
pblico o social por su contribucin a la ordenacin y el desarrollo
rural.
Quedan prohibidas las parcelaciones urbansticas, salvo las
efectuadas en terrenos que hayan sido incluidos en una actuacin
de urbanizacin.
En los terrenos incluidos en el mbito de una actuacin de
urbanizacin nicamente podrn efectuarse usos y obras de
carcter provisional autorizados y las pertinentes obras de
urbanizacin y de construccin o edificacin cuando convengan.
No obstante, la utilizacin de los terrenos con valores ambientales,
culturales, histricos, arqueolgicos, cientficos y paisajsticos
protegidos, quedar sometida a la preservacin de dichos valores.
Suelo urbanizado: todo suelo integrado de forma legal y efectiva
en la red de dotaciones y servicios propios de los ncleos de
poblacin. Es decir, con independencia de que las parcelas estn o
no edificadas, cuando stas cuenten con las dotaciones y los
servicios requeridos o puedan llegar a contar con ellos sin otras
obras que las de conexin a las instalaciones ya en funcionamiento.
El aprovechamiento real de cualquier sector del territorio municipal
est condicionado tambin por la clasificacin del suelo establecida
en el planeamiento y que asigna a cada uso condicionantes
especficos y en su caso, densidades y tipologas edificatorias.
Las calificaciones se clasifican en los siguientes tres grupos:
a) Usos dotacionales pblicos, cuya realizacin no se computa para la
determinacin del aprovechamiento lucrativo real y, por tanto, no
influye en la determinacin del aprovechamiento tipo.
b) Usos dotacionales privados (lucrativos).
c) Usos lucrativos no dotacionales (residencial, industrial y terciario).
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365
URBANISMO: PLANIFICACIN Y GESTIN URBANSTICA
La calificacin se mantiene mientras no se realice una alteracin del
contenido de los planes (cuya vigencia es indefinida, si bien deben
revisarse peridicamente) mediante su revisin o modificacin de
alguno de sus elementos constitutivos, cuya tramitacin es
equivalente a la que se sigue para la elaboracin de los planes.
Esta modificacin puede dar lugar a la obligacin, por parte del
Ayuntamiento, de indemnizar a los propietarios del suelo en el caso
de que se produzca una reduccin de los aprovechamientos
urbansticos, segn los supuestos indemnizatorios recogidos en la
legislacin.
Los instrumentos de planeamiento de desarrollo estn condicionados
por el principio de jerarqua, que implica que todos ellos responden al
planeamiento general (PGOU, normas subsidiarias) al cual no pueden
corregir.
Los planes especiales constituyen planes de desarrollo para el
cumplimiento de las siguientes finalidades:
La definicin ampliacin o proteccin de las infraestructuras
equipamientos y servicios as como la complementacin de sus
condiciones de ordenacin.
La conservacin, proteccin y rehabilitacin del patrimonio histrico,
cultural, urbanstico, arquitectnico.
La conservacin, proteccin y rehabilitacin del medio urbano y rural.
La proteccin de ambientes, espacios, perspectivas y paisajes
urbanos y naturales.
Los planes parciales desarrollan los contenidos del planeamiento
general mediante la ordenacin detallada de un rea homognea y
de tamao reducido que se pretende urbanizar y edificar. Su objetivo
Qu
consecuencias
pueden
derivarse de las
alteraciones de
la calificacin
del suelo?
Cules son los
instrumentos
de desarrollo
de los planes
generales de
ordenacin
urbana?
Clasificacin
Pblico
Privado
Residencial
Industrial
Comercial
Suelo
Clasificacin
Dotacional
No dotacional
(lucrativo)
Usos
Rural
Urbanizado
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
366
es concretar y localizar usos e intensidades de los mismos
(subzonificar), concretar trazados de infraestructuras, localizar
equipamientos y espacios libres y periodificar la ejecucin del
planeamiento. Su redaccin puede ser realizada por el Ayuntamiento
o por los agentes privados responsables del desarrollo del suelo
(planes parciales de iniciativa privada).
Los proyectos de actuacin urbanstica son instrumentos de
planeamiento que tienen por objeto transformar mbitos de suelo
urbanizable no sectorizado. Deben dividir el mbito en sectores para
su desarrollo mediante planes parciales, estableciendo y cuantificando
para cada uno el programa a implantar.
Los estudios de detalle se formulan con la finalidad de establecer las
alineaciones y rasantes; ordenar los volmenes segn las
especificaciones de las normas de planeamiento y completar la red de
comunicaciones para el acceso a los edificios cuya ordenacin se
realiza en el propio estudio.
Los proyectos de urbanizacin son los instrumentos para el
desarrollo de las determinaciones en cuanto a obras de urbanizacin
tales como los viales, abastecimiento de agua, alcantarillado, energa
elctrica, alumbrado, jardinera, etc. Su vigencia, al igual que en el
caso de los PGOU, es indefinida.
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367
Existen tres modalidades bsicas para hacer efectivas las facultades
urbansticas derivadas del derecho de propiedad sin perjuicio de otras
modalidades establecidas por la legislacin de cada Comunidad
Autnoma con aplicacin en su propio mbito territorial:
1. Compensacin.
2. Cooperacin.
3. Expropiacin.
1. Compensacin
Se basa en la accin directa de los propietarios constituidos en juntas
de compensacin en el proceso urbanizador mediante la aportacin
de suelo y asuncin proporcional de beneficios y cargas de
urbanizacin (cuotas de urbanizacin).
De la determinacin del aprovechamiento lucrativo susceptible de
apropiacin hay que detraer como cesin gratuita a la Administracin
un mximo del 15% con el fin de hacer efectiva la participacin de la
comunidad, en sentido amplio, en las plusvalas de la accin
urbanstica.
Son los propietarios los que asumen la responsabilidad de la ejecucin
as como el coste de urbanizacin y edificacin en equiproporcin a
los terrenos aportados al proceso, actuando la Administracin como
un miembro ms dentro de la junta de compensacin (incluida la
asuncin de las cargas).
2. Cooperacin
En el caso de que los propietarios no puedan asumir la ejecucin es la
propia Administracin actuante la que asume las obligaciones de
urbanizacin y edificacin que corresponderan a los propietarios
para, en un momento posterior, recuperar los costes asumidos.
Cules son las
modalidades de
ejecucin?
5. LA GESTIN URBANSTICA
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
368
3. Expropiacin
La delimitacin de mbitos de gestin a desarrollar por expropiacin
implica la declaracin de utilidad pblica de las obras y la necesidad
de ocupacin de los terrenos y edificios correspondientes, a los fines
de expropiacin o imposicin de servidumbres.
Dentro del contenido documental de un PGOU se encuentra la
evaluacin de los recursos econmicos y tcnicos del municipio para
garantizar las determinaciones del plan en los ritmos y plazos
previstos. En concreto debe contemplar:
1. La evaluacin econmica del coste de la ejecucin y urbanizacin
de los sistemas generales, definidores de la estructura general y
orgnica del territorio y de los servicios locales de los suelos
urbanizables y que supone la necesidad de realizar importantes
inversiones.
2. La evaluacin econmica de las actuaciones de reforma y
rehabilitacin del suelo urbano.
3. La justificacin de la viabilidad y posibilidad de realizacin de las
actuaciones previstas, indicando el carcter pblico o privado de las
inversiones previstas y los organismos a los que les son atribuidas.
La Ley 8/2007 de suelo contempla, respecto al estudio econmico
financiero del PGOU, que la obtencin de suelos para sistemas
generales se debe hacer por expropiacin, lo que obliga a recurrir a
las normas de valoracin contenidas en la propia Ley. Por otra parte,
la normativa urbanstica, en la que se incluyen los PGOU, puede
establecer que la cesin del 15% de suelo a la Administracin
actuante se realice libre de las cargas de urbanizacin.
La misma Ley establece en su artculo 16 que recaer sobre los
promotores la obligacin de costear y, en su caso, ejecutar las
infraestructuras de conexin a los sistemas generales exteriores a la
actuacin y, en su caso, las obras necesarias para la ampliacin o
refuerzo de dichos sistemas requeridos por la dimensin y densidad
de la misma y las intensidades de uso que sta genere.
El paso previo para elaborar un documento de planeamiento de la
estructura del municipio es estimar el volumen de fondos que el
propio Ayuntamiento tendr disponible para financiar el desarrollo del
plan general de ordenacin urbana durante los prximos ocho
ejercicios. Este estudio proporciona la base necesaria sobre la que
valorar la viabilidad de la ejecucin de las acciones del plan que se
han asignado a la Entidad Local.
Cmo se
financian las
acciones
contenidas en
los PGOU y en
las normas
subsidiarias?
Cmo se
establecen las
necesidades de
financiacin
derivadas de la
ejecucin de los
PGOU?
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369
URBANISMO: PLANIFICACIN Y GESTIN URBANSTICA
La previsin de los fondos que el Ayuntamiento puede aportar a la
ejecucin del plan parte, fundamentalmente, de la disponibilidad del
ahorro que se genere en los prximos aos puesto que determinar el
volumen de endeudamiento que podr asumir.
Por otra parte, el propio plan general generar un volumen de
ingresos durante su desarrollo que irn a engrosar las arcas
municipales: impuestos municipales, cesiones de aprovechamientos,
licencias de obras, etc, influyendo en la capacidad inversora.
As se distinguen dos tipos de ingresos procedentes del Ayuntamiento
en la financiacin de las inversiones del plan de ordenacin urbana:
1. Ingresos exgenos al plan: son los derivados de la actividad
ordinaria del Ayuntamiento. Se estiman partiendo de la evolucin
reciente de los derechos y obligaciones presupuestarios de la
Entidad y estableciendo diferentes hiptesis sobre la evolucin
econmica del propio Ayuntamiento.
2. Ingresos endgenos al plan: son aqullos que nacen del desarrollo
del plan, y que aumentan el presupuesto del Ayuntamiento.
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371
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo celebrada en Ro en 1992 elev a la categora de principio
de Estado el concepto de desarrollo sostenible y la necesidad de
tomar en consideracin en todas las esferas de decisin poltica,
econmica y social las profundas interrelaciones existentes entre
desarrollo y medio ambiente. La Agenda 21, uno de los acuerdos
firmado en la citada reunin, se concibe como uno de los
instrumentos para concretar el desarrollo sostenible en el territorio. Su
objetivo es integrar plenamente la dimensin ambiental dentro de la
toma de decisiones y las polticas econmicas y sociales. Para ello,
nada mejor que implicar a las comunidades locales de cada pas en la
redaccin y aplicacin de programas haca la sostenibilidad ya que
son las ms cercanas al ciudadano y a los problemas del territorio.
El VI Programa de actuacin de la UE en materia de medio ambiente
ha reconocido posteriormente que todas las partes interesadas,
incluidas las autoridades locales, deben emprender proyectos
concertados a fin de lograr el objetivo del desarrollo sostenible y
compartir las responsabilidades correspondientes. Este marco
institucional se completa con la Carta de Aalborg de los pueblos y
ciudades europeas por la sostenibilidad por la cual, las localidades
adheridas se comprometen a participar en iniciativas locales de
Agenda 21 e iniciar programas para lograr un desarrollo sostenible.
Pero qu significado tiene 10 aos despus de Ro 92 desarrollo
sostenible? Resulta imprescindible aclararlo ya que la escasa definicin
y ambigedad del concepto unida a una falta de rigor en su
utilizacin ha tenido como consecuencia una cierta banalizacin de lo
sostenible, adjetivo que acompaa actualmente a todo tipo de
instrumentos de planificacin. De acuerdo con los documentos de
consenso, la sostenibilidad ambiental significa, en primer lugar,
preservar el capital natural; requiere por tanto que nuestro consumo
de recursos materiales, hdricos y energticos renovables no supere la
capacidad de los sistemas naturales para reponerlos, y que la
velocidad a la que consumimos recursos no renovables no supere el
Qu significa
desarrollo
sostenible?
Qu es una
Agenda Local
21?
6. LA PLANIFICACIN PARA EL DESARROLLO
SOSTENIBLE A ESCALA LOCAL: LA AGENDA
LOCAL 21
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
372
ritmo de sustitucin de los recursos renovables duraderos. Asimismo,
la sostenibilidad ambiental se alcanza cuando el volumen de
contaminantes no sobrepasa la capacidad del aire, agua y suelo para
absorberlos y procesarlos. Implica adems el mantenimiento de la
diversidad biolgica, la salud pblica y la calidad del aire, el agua y el
suelo a niveles suficientes para preservar la vida y el bienestar
humanos, as como la flora y la fauna de forma permanente. Bajo
esta perspectiva, la consecucin de la sostenibilidad ambiental de
cualquier territorio debe suponer siempre una mejora de la calidad de
vida de los habitantes pues los problemas ambientales inciden de
forma directa sobre las condiciones de vida de la poblacin.
Frente a esta perspectiva sectorial, el concepto de desarrollo
sostenible se concibe cada da ms como un paradigma global que
implica sumar sostenibilidad ecolgica, econmica y social. De
acuerdo con ello, una sociedad sostenible sera aquella que alcanzase
un alto grado de participacin de sus ciudadanos en la toma de
decisiones a todas las escalas, aquella que facilitar la movilidad y la
cohesin social, respetase y favoreciese las identidades culturales, y
consolidarse el desarrollo institucional. Por su parte, una economa
sostenible debera garantizar un crecimiento permanente, que
asegurase una redistribucin de las rentas, incrementase la eficiencia y
extendiese el crecimiento a escala global.
La Agenda se concibe entonces como una herramienta local para
asegurar la sostenibilidad del territorio as como de los procesos que
sobre el mismo se desarrollan. Para alcanzar este ambicioso fin la Agenda
debe proceder a una definicin de objetivos y a la puesta en marcha de
los anlisis y las evaluaciones correspondientes, centradas en el espacio
inmediato en que la persona reside, trabaja, se desplaza y se relaciona,
que es en el marco concreto en el que hay que situar las actuaciones
correctoras a definir. Y ello sin olvidar que muchos problemas ambientales
presentan una perspectiva multidimensional, multidisciplinar y
macroespacial (a escala del conjunto del planeta, en algunos casos) que
obliga a que muchos de los planteamientos o de las actuaciones al
respecto, hayan de pensarse desde esta consideracin global.
El carcter transversal y global de los objetivos de las Agendas implica
que su elaboracin e implantacin supere los tradicionales esquemas y
metodologas de la planificacin urbanstica, estratgica o territorial y
deba convertirse en un conjunto de esfuerzos dentro de cada municipio
que permita alcanzar un consenso entre todos los sectores de la
comunidad local para la puesta en marcha y desarrollo a largo plazo de
un plan hacia la sostenibilidad. La articulacin de este esfuerzo no es ni
puede ser homognea en la medida que debe adaptarse a las
Cul es la
metodolgica
de la Agenda
21?
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373
URBANISMO: PLANIFICACIN Y GESTIN URBANSTICA
particularidades de cada uno de los territorios, pero responde en la
mayor parte de los casos a tres fases y a un proceso de participacin
pblica que debe prolongarse a lo largo de toda la Agenda.
La incorporacin de la poblacin al proceso de puesta en marcha de
una Agenda debe servir en primer lugar como un instrumento de
dinamizacin social que permita incrementar el compromiso y la
participacin de las comunidades locales en la toma de decisiones
sobre los escenarios de futuro a alcanzar y acerca de los instrumentos
necesarios para conseguirlos. Se trata de motivar y crear inters por
debatir los problemas medioambientales, econmicos, sociales y
urbansticos a los que los ciudadanos se enfrentan en su vida
cotidiana y cuyas conclusiones deberan ser tenidas en cuenta por las
instituciones pblicas a la hora de disear sus polticas.
La Agenda debe dotarse por tanto con instrumentos especficos y
novedosos para ampliar la base social que tradicionalmente se integra en
los procesos de planificacin. Ello permitir contar con una la sensibilidad
social necesaria para un buen entendimiento del conjunto de medidas
adoptadas, as como para asegurar el logro de su implantacin. De
hecho, el xito de la aplicacin de las estrategias definidas est
directamente relacionado con el grado de implicacin y aceptacin de la
sociedad as como con la actitud de la poblacin sobre la que recaern
las medidas puede llegar a condicionar el resultado de la iniciativa.
El proceso de participacin pblica deber ser capaz de consensuar,
primero las bases del diagnstico y, posteriormente, la definicin de
los objetivos, las estrategias y las acciones, al tiempo que debe crear
las estructuras y mecanismos para que la implicacin social rebase la
mera elaboracin coyuntural de documentos y se conviertan en foros
con vocacin de permanencia.
El fin de esta fase es identificar los principales problemas y fortalezas
ambientales, sociales y econmicas del municipio, valorar su
importancia, determinar los motivos de la situacin, los agentes
implicados y prever su posible evolucin. Abordar el estudio de una
realidad tan compleja exige incorporar datos fidedignos, actualizados y
basados en anlisis cientficos. Para ello, junto con los estudios existentes
se podrn realizar encuestas especficas que permitan superar la falta de
informacin estadstica ajustada a los mbitos locales. Asimismo, se
deber contar con los datos procedentes de las discusiones establecidas
en los procesos ciudadana as como el trabajo de campo.
Se considera fundamental incorporar al diagnstico, adems de la
dimensin espacial, la temporal ya que, si bien debe reflejar la situacin
Qu es el
proceso de
participacin
pblica?
Qu es el
diagnstico
para la
sostenibilidad?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
374
en un momento determinado, sta se deriva del desarrollo de un
proceso histrico que ha de ser estudiado con el fin de conocer las
causas de los conflictos actuales y aproximar su comportamiento futuro.
Partiendo de las conclusiones del diagnstico, el plan fijar la
estrategia global del municipio haca la sostenibilidad. Para ello,
deber comenzar por determinar un escenario global futuro de
municipio sostenible as como las lneas estratgicas necesarias para
alcanzarlo. Resulta imprescindible que escenario y estrategias sean el
resultado final de una discusin que acabe en un consenso entre los
agentes implicados ya que condicionarn el futuro modelo de
desarrollo ambiental, social y econmico.
Una vez definidas las grandes lneas de futuro del municipio, se
debern concretar diversos programas de actuacin, a corto, medio y
largo plazo, que permitan alcanzar los objetivos fijados. Cada uno de
los programas contendr un catlogo de acciones concretas que
incidan en la solucin de los diversos problemas identificados y en la
adopcin de las medidas que mejoren la tendencia municipal hacia la
sostenibilidad. El plan se concretar por tanto en estrategias globales
y genricas pero tambin en actuaciones perceptibles por los
ciudadanos que resuelvan conflictos municipales relevantes y que
afecten directamente a su calidad de vida.
La planificacin del desarrollo sostenible de un municipio se concibe
como un proceso continuo que puede iniciarse con una Agenda 21
pero que ms adelante se apoya de forma fundamental en el
seguimiento de todas las interacciones entre el medio ambiente, las
actividades humanas y el entorno sociocultural. La informacin juega
un papel fundamental en esta dinmica y por ello uno de los ejes
fundamentales en las Agendas es definir instrumentos para que
existan los suficientes datos para la toma de decisiones y sea accesible
al pblico general, de tal forma que las mejoras derivadas de la
agenda sean constatables por la poblacin.
La construccin de una batera de indicadores ambientales,
econmicos y sociales se convierte en la mejor herramienta de
valoracin y comunicacin de la situacin medioambiental y de la
calidad de vida municipal, ya que hacen posible representar de forma
simplificada y sinttica una realidad compleja. Asimismo, el
seguimiento de la evolucin de los indicadores permitir evaluar con
objetividad la efectividad de las medidas adoptadas en la reduccin
de los problemas y la minimizacin de los riesgos medioambientales,
por una parte, y la valoracin de los servicios destinados al
incremento y optimizacin de polticas de bienestar local, por otro.
Cmo se
elabora el plan
de accin local
para la
sostenibilidad?
Cmo debe
hacerse el
seguimiento de
la Agenda?
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VIII. CONTROL EXTERNO
Y RESPONSABILIDAD
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LOS RGANOS DE CONTROL EXTERNO DE LAS ENTIDADES LOCALES
rgano de control Destinatario Carcter
externo Cundo acta del informe del informe
Comisin Especial Antes de la aprobacin El Pleno de la Poltico
de Cuentas de la Cuenta General Corporacin
Tribunal de Cuentas Despus de la aprobacin Cortes Generales Tcnico
de la Cuenta General o Asambleas legislativas
de las CC.AA.
rganos Autonmicos Despus de la aprobacin La Asamblea Legislativa Tcnico
de Control Externo de la Cuenta General de la Comunidad Autnoma
(OCEX)
377
El control es aquella funcin que se dirige a comprobar la adecuacin
de una actividad, producto o documento a una norma o estndar
fijados previamente, as como analizar las causas y consecuencias de
las desviaciones que se hayan producido. El control externo es, en
definitiva, aquel en el que el rgano de control no forma parte de la
estructura orgnica del sujeto controlado y acta con independencia
de ste.
Como sealan los artculos 115 de la LBRL y 223 del TRLHL, las
Entidades Locales, sus organismos autnomos y empresas pblicas
estn sujetos a la fiscalizacin o control externo de sus cuentas y de
su gestin econmica por parte del Tribunal de Cuentas y dems
rganos competentes de las Comunidades Autnomas.
Los rganos de control externo de las corporaciones locales espaolas
son los siguientes:
1. Las Comisiones Especiales de Cuentas de las Entidades Locales.
2. El Tribunal de Cuentas.
3. Los rganos Autonmicos de Control Externo (OCEX).
Qu es
el control
externo?
Qu rganos
llevan a cabo el
control externo
de las cuentas
de las Entidades
Locales?
1. EL CONTROL EXTERNO
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La Comisin Especial de Cuentas es aquel rgano externo integrado
por representantes de los distintos grupos polticos que integran la
corporacin local, cuya funcin es el examen, estudio e informe de
todas las cuentas, presupuestarias y extrapresupuestarias, que deba
aprobar el Pleno de la Corporacin, de acuerdo con lo establecido en
la legislacin reguladora de la contabilidad de las Entidades Locales.
El artculo 116 de la RBRL dispone, en relacin con su actividad
fiscalizadora, lo siguiente: Las cuentas anuales se sometern antes
del 1 de junio a informe de la Comisin Especial de Cuentas de la
Entidad Local, la cual estar constituida por miembros de los distintos
grupos polticos integrantes antes de someterse a la aprobacin del
Pleno, a fin de que puedan formularse contra las mismas
reclamaciones, reparos u observaciones. Todo ello sin perjuicio de que
pueda denunciarse ante el Tribunal de Cuentas la existencia de
irregularidades en la gestin econmica y en las cuentas aprobadas.
La tendencia actual y de futuro debe orientarse hacia un
reforzamiento del papel de este rgano como instrumento de control
externo, para lo cual ser necesario dotarla de los medios
conducentes y apropiados para un funcionamiento eficiente y eficaz.
Pero la Comisin Especial de Cuentas no slo puede actuar como
rgano de control externo. El artculo 127 del Reglamento de
organizacin, funcionamiento y rgimen jurdico de las Entidades
Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de
noviembre, seala que podr actuar como comisin informativa
GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
378
Qu
competencias
tiene la
Comision
Especial de
Cuentas?
CIUDADANOS
Cortes Generales
Asamblea Legislativa
de la Comunidad
Comisin Especial
de Cuentas
Control externo
Corporacin local
Actividad Cuentas
OCEX
Tribunal
de Cuentas
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379
CONTROL EXTERNO Y RESPONSABILIDAD
permanente para los asuntos relativos a Economa y Hacienda de la
entidad, bien a travs del reglamento orgnico o mediante acuerdo
adoptado por el Pleno de la corporacin.
Tal y como seala el artculo 136 de la Constitucin espaola de
1978, el Tribunal de Cuentas es el supremo rgano fiscalizador de las
cuentas y de la gestin econmica del Estado, as como del sector
pblico, sin perjuicio de su propia jurisdiccin. A estos efectos,
integran el sector pblico:
1. La Administracin del Estado.
2. Las Comunidades Autnomas.
3. Las corporaciones locales.
4. Las entidades gestoras de la Seguridad Social.
5. Los organismos autnomos.
6. Las sociedades estatales y dems empresas pblicas.
El Tribunal de Cuentas depende directamente de las Cortes Generales
y ejerce sus funciones por delegacin de las mismas en el examen y
comprobacin de la Cuenta General del Estado. Se relaciona con las
Cortes a travs de una Comisin Mixta Congreso-Senado. Es nico en
su orden y extiende su jurisdiccin a todo el territorio nacional, sin
perjuicio de los rganos fiscalizadores de cuentas que puedan existir
en las Comunidades Autnomas de acuerdo con lo previsto en sus
Estatutos de Autonoma. Su rgimen jurdico se encuentra regulado
en las siguientes normas:
1. Artculo 136 de la Constitucin.
2. Ley Orgnica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.
3. Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
De acuerdo con la Ley Orgnica del Tribunal de Cuentas,
corresponden a ste, como funciones propias, las siguientes:
1. La fiscalizacin externa, permanente y consultiva de la actividad
econmico-financiera del sector pblico.
2. El enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran
quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos pblicos.
Corresponde, por tanto, al Tribunal una funcin fiscalizadora y otra
jurisdiccional, que ejercer con plena independencia y sometimiento
al ordenamiento jurdico. Adems de estas dos funciones, el Tribunal
de Cuentas tiene competencia exclusiva para todo lo concerniente al
gobierno y rgimen interior del mismo y al personal a su servicio, lo
que supone el reconocimiento de una clara autonoma.
Cul es el
mbito de
actuacin del
Tribunal de
Cuentas?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
380
El Tribunal de Cuentas se compone de los siguientes rganos:
1. El Presidente.
2. El Pleno.
3. La Junta de Gobierno Local.
4. La Seccin de Fiscalizacin.
5. La Seccin de Enjuiciamiento.
6. Los Consejeros de Cuentas.
7. La Fiscala.
8. La Secretara General.
Los principales rganos del Tribunal de Cuentas, como rgano
fiscalizador y de enjuiciamiento de las cuentas pblicas, tienen
atribuido el ejercicio de las siguientes funciones:
Cules son los
organos del
Tribunal de
Cuentas?
Qu funciones
ejercen los
rganos del
Tribunal de
Cuentas?
Representar al Tribunal.
Convocar y presidir el Pleno y la Junta de Gobierno Local y decidir con
voto de calidad en caso de empate.
Ejercer la jefatura superior del personal al servicio del mismo, as como
todo lo relativo a su nombramiento, contratacin, gobierno y
administracin.
Disponer gastos, contratar obras, bienes, servicios, suministros y dems
prestaciones necesarias para su funcionamiento.
Las dems que le atribuya la Ley.
FUNCIONES DEL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL DE CUENTAS
Ejercer la funcin fiscalizadora.
Plantear los conflictos que afecten a las competencias o atribuciones del
Tribunal de Cuentas.
Conocer de los recursos de alzada contra las resoluciones
administrativas dictadas por otros rganos del Tribunal.
Las dems funciones que le atribuye la Ley de funcionamiento, entre las
que cabe citar:
Establecer las directrices tcnicas de los procedimientos de fiscalizacin.
Conocer cuestiones de responsabilidad contable.
Etc.
FUNCIONES DEL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS
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381
CONTROL EXTERNO Y RESPONSABILIDAD
Por su parte, el Pleno, integrado por doce Consejeros de Cuentas,
entre los que est el Presidente, y por Fiscal, tiene atribuidas las
atribuciones indicadas en el esquema correspondiente.
La Junta de Gobierno Local est constituida por el Presidente del
Tribunal y por aquellos Consejeros de Cuentas que sean Presidentes
de alguna de las Secciones.
La Seccin de Fiscalizacin se estructura en diversos departamentos
sectoriales y territoriales, correspondiendo a estos ltimos ejercer la
fiscalizacin de la actividad econmico-financiera de las Comunidades
Autnomas y de las corporaciones locales. Se compone de un Presidente y
de los consejeros que dirijan aquellos departamentos. Ejerce la funcin
fiscalizadora y, concretamente, le corresponde examinar los
procedimientos fiscalizadores tramitados en los distintos departamentos
territoriales y sectoriales, y proponer al Pleno las memorias o informes,
mociones, notas o medidas que corresponda elevar a las Cortes Generales.
La Seccin de Enjuiciamiento est integrada por un Presidente y por
aquellos Consejeros a quienes corresponde conocer de los
procedimientos jurisdiccionales. Se estructura en varias salas que se
componen del Presidente (el de la Seccin) y dos consejeros. Aunque
bsicamente le corresponde el ejercicio de la funcin jurisdiccional,
tambin tiene atribuidas otras competencias como el reparto de
asuntos entre las Salas y Consejeros o la elaboracin de la memoria
de las actuaciones jurisdiccionales.
La Fiscala del Tribunal de Cuentas, funcionalmente dependiente del Fiscal
General del Estado, est integrada por el Fiscal y los Abogados Fiscales.
Establecer el rgimen de trabajo del personal al servicio del Tribunal de
Cuentas.
Ejercer la potestad disciplinaria en los casos de faltas muy graves
respecto del personal al servicio del Tribunal.
Distribuir los asuntos entre las secciones.
Las dems facultades que le atribuye la Ley de funcionamiento, entre
las que cabe citar:
Preparar las sesiones del Pleno.
Elaborar el proyecto de relaciones de puestos de trabajo.
Etc.
FUNCIONES DE LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL DEL
TRIBUNAL DE CUENTAS
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
382
Finalmente, est la Secretara General, a quien corresponden las
funciones de gestin, tramitacin, documentacin y registro de los
asuntos de la competencia del Presidente, Pleno y la Junta de
Gobierno Local. Este rgano se organiza en las unidades
administrativas que sean necesarias para atender la tramitacin de
expedientes de toda ndole y la gestin de asuntos generales,
gubernativos y de personal, asuntos econmicos y presupuestarios,
inspeccin y funcionamiento de los servicios propios del mismo,
compras y adquisiciones, informatizacin y procesamiento de datos,
registro general, archivo y biblioteca.
En el siguiente organigrama se recoge la estructura y composicin del
Tribunal de Cuentas.
Incluir su dictamen escrito en las cuentas generales y en las memorias,
mociones o notas del Tribunal para deducir las eventuales
responsabilidades contables.
Ser odo en los procedimientos de fiscalizacin y solicitar la prctica de
diligencias.
Ejercer la accin de responsabilidad contable y deducir las pretensiones
de esta naturaleza en los juicios de cuentas y en los procedimientos de
reintegro por alcance.
FUNCIONES DE LA FISCALA DEL TRIBUNAL DE CUENTAS
ESTRUCTURA Y COMPOSICIN DEL TRIBUNAL DE CUENTAS
Doce consejeros
Presidente Seccin de
fiscalizacin
Seccin de
Enjuiciamiento
Junta de
Gobierno Local
Presidente
de Seccin
Presidente
de Seccin
Secretario
General
Siete
departamentos
Tres salas
PLENO
Fiscal
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383
CONTROL EXTERNO Y RESPONSABILIDAD
La funcin fiscalizadora del Tribunal de Cuentas, regulada en los
artculos 9 a 13 de la Ley Orgnica del Tribunal de Cuentas tiene
carcter externo, permanente y consultivo. La Seccin de
fiscalizacin del Tribunal de Cuentas verifica la contabilidad de las
entidades del sector pblico y examina y comprueba las cuentas que
han de someterse a la fiscalizacin del Tribunal. Asimismo, le
corresponde la realizacin de las fiscalizaciones necesarias para
evaluar el sometimiento de la actividad econmico-financiera del
sector pblico a los principios de economa, eficacia y eficiencia en
relacin con la ejecucin de los programas de ingresos y gastos
pblicos.
El ejercicio de la funcin fiscalizadora del Tribunal de Cuentas, se lleva
a cabo mediante los siguientes procedimientos:
a) El examen y comprobacin de la Cuenta General del Estado.
b) El examen y comprobacin de las Cuentas Generales y parciales de
todas las entidades y organismos integrantes del sector pblico y
de las que daban rendir los preceptores o beneficiarios de ayudas
procedentes del mismo sector, tales como subvenciones, crditos o
avales.
c) El examen de los expedientes referentes a los contratos celebrados
por la Administracin del Estado y de las dems entidades del
sector pblico.
d) El examen de la situacin y variaciones del patrimonio del Estado y
dems entidades del sector pblico.
e) El examen de los expedientes sobre crditos extraordinarios y
suplementarios, as como sobre las incorporaciones, ampliaciones,
transferencias y dems modificaciones de los crditos
presupuestarios iniciales.
f) Y cualesquiera otros que resulten adecuados al cumplimiento de su
funcin.
Las Normas Internas de Fiscalizacin del Tribunal de Cuentas de fecha
23 de enero de 1997, detallan como tipos de fiscalizacin o control a
realizar por el Tribunal, los siguientes:
1. De legalidad o cumplimiento: verifica el cumplimiento de las
disposiciones legales y reglamentarias a las que est sometida la
entidad fiscalizada.
2. Financiero: comprueba la adecuacin de los estados contables
(cuentas anuales y estados financieros) a los principios y criterios
contables generalmente aceptados.
3. De regularidad: persigue los objetivos propios de los dos controles
anteriores.
En qu
consiste la
funcin de
fiscalizacin?
Cmo se
ejerce la
funcin de
fiscalizacin?
Qu tipos de
fiscalizacin o
control lleva a
cabo el Tribunal
de Cuentas?
GUIA CORREGIDA.qxd 4/12/08 09:57 Pgina 383
Cmo se
desarrolla el
procedimiento
de
fiscalizacin?
GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
384
4. De sistemas o procedimientos: verifica la existencia y el
funcionamiento efectivo del control interno establecido por la
propia entidad fiscalizada.
5. Operativo o de gestin: evala la actividad econmico-financiera
de la entidad para comprobar si se adecua a los principios de
economa, eficacia y eficiencia.
6. Integral: engloba todos los anteriores.
Las mencionadas Normas Internas de Fiscalizacin del Tribunal de
Cuentas desarrollan los preceptos de la Ley de Funcionamiento del
Tribunal de Cuentas que se refieren al procedimiento fiscalizador. De
las mismas cabe deducir una seria de fases del procedimiento de
elaboracin de los informes anual o especiales (vase cuadro anterior).
1. Aprobacin del Programa Anual de
fiscalizaciones por el Pleno.

2. Comunicacin del inicio de las


actuaciones a la entidad fiscalizada.

3. Realizacin de trabajos preliminares y


planificacin de la fiscalizacin.

4. Aprobacin de las Directrices Tcnicas


de la fiscalizacin en las que sta se
concreta.

5. Elaboracin de un programa de trabajo


y de las comprobaciones previstas en el
mismo.

6. Redaccin de un borrador de
anteproyecto de informe con los
resultados de la fiscalizacin,
conclusiones y recomendaciones.

7. Contraste de los resultados


provisionales del borrador con los
gestores de la entidad fiscalizada.

8. Remisin para el trmite de alegaciones


a los responsables y/o representantes de
la entidad.

9. Remisin del proyecto de informe y de


las alegaciones al Ministerio Fiscal y al
Servicio Jurdico del Estado, para que
realicen sus dictmenes, y a los dems
miembros del pleno, para la
formulacin de observaciones,
sugerencias y propuestas de enmiendas.

10. Redaccin del proyecto de informe


para su deliberacin.

11. Deliberacin en la Seccin de


fiscalizacin.

12. Presentacin del proyecto al Pleno.

13. Traslado del informe aprobado.

14. Presentacin ante la Comisin Mixta


Congreso-Senado.
FASES DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
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385
CONTROL EXTERNO Y RESPONSABILIDAD
El resultado de las actuaciones fiscalizadoras del Tribunal se recoge en
distintos tipos de documentos, concretamente, informes o memorias
(ordinarias o extraordinarias), mociones y notas, los cuales se elevarn
a las Cortes Generales o, en su caso, a las Asambleas Legislativas de
las Comunidades Autnomas, cuando la actividad fiscalizadora se
refiera a estas ltimas. Asimismo, el Tribunal de Cuentas emite un
informe o memoria anual que remite tanto a las Cortes Generales
como a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas.
Hasta la fecha no todas las Comunidades Autnomas han creado
rganos de control externo de su sector pblico autonmico y local.
Los rganos Autonmicos de Control Externo (OCEX) existentes en la
actualidad son los siguientes:
11. La Cmara de Cuentas de Andaluca.
12. La Sindicatura de Comptes de las Illes Balears.
13. La Audiencia de Cuentas de Canarias.
14. La Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha.
15. La Sindicatura de Comptes de Catalunya.
16. El Consello de Contas de Galicia.
17. La Cmara de Comptos de Navarra.
18. El Tribunal Vasco de Cuentas Pblicas.
19. La Sindicatura de Comptes de la Generalitat Valenciana.
10. La Cmara de Cuentas de Madrid.
11. La Cmara de Cuentas de Aragn.
12. Consejo de Cuentas de Castilla-Len.
13. Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias.
De acuerdo con sus propias leyes de creacin, la organizacin de los
OCEX se apoya en los siguientes rganos:
Qu tipo de
actuaciones o
informes emite
el Tribunal de
Cuentas?
Cules son los
rganos
Autonmicos
de Control
Externo?
Cmo se
estructuran
los OCEX?
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
386
Aunque las diferentes leyes de creacin de los OCEX no son
homogneas, se puede decir que los OCEX ejercen algunas o todas
de las siguientes funciones:
1. Fiscalizar la actividad econmico-financiera del sector pblico de la
Comunidad Autnoma.
2. Fiscalizar, en particular, las subvenciones, crditos y avales
concedidos, las modificaciones presupuestarias y los contratos
administrativos celebrados.
3. Asesorar al Parlamento autonmico en las materias de su
competencia.
4. Emitir dictmenes en materia de contabilidad pblica y gestin
econmico-financiera.
Cmara de Cuentas
de Andaluca
Sindicatura de Cuentas
de las Islas Baleares
Audiencia de Cuentas
de Canarias
Sindicatura de Cuentas
de Castilla-La Mancha
Sindicatura de Cuentas
de Catalua
Consejo de Cuentas
de Galicia
Cmara de Cuentas
de Navarra
Tribunal Vasco
de Cuentas Pblicas
Sindicatura de Cuentas de
la Comunidad Valenciana
Cmara de Cuentas
de Madrid
Cmara de Cuentas
de Aragn
Consejo de Cuentas
de Castilla y Len
Sindicatura de Cuentas
del Principado de Asturias
Consejero mayor pleno: consejero mayor ms seis consejeros.
Junta de Gobierno Local: consejero mayor ms tres
consejeros. Secretara General.
Sndico mayor consejo: sndico mayor ms dos sndicos.
Secretara General.
Presidente. Pleno: Presidente ms cuatro auditores.
Secretara General.
Sndico de cuentas. Auditores: un mximo de cuatro.
Secretario general.
Sndico mayor. Pleno: sndico mayor ms seis sndicos.
Junta de Gobierno Local: sndico mayor y dos sndicos.
Consejero mayor. Pleno: consejero mayor ms cuatro
consejeros. Junta de Gobierno Local: consejero mayor y
presidente de seccin. Secretara General.
Presidencia. Auditores. Secretara General.
Presidencia. Vicepresidencia. Pleno: siete miembros.
Secretara General.
Sndico mayor. Consejo: sndico mayor ms dos sndicos.
Secretara General.
Presidencia. Vicepresidencia. Consejo: siete consejeros.
Secretara General.
Auditor general. Auditores. Secretara Genera.l
Presidente. Pleno: Presidente ms cuatro consejeros.
Secretara General.
Sndico mayor. Consejo; sndico mayor ms dos sndicos.
Secretara General.
OCEX RGANOS
Qu funciones
ejercen los
OCEX?
GUIA CORREGIDA.qxd 4/12/08 09:57 Pgina 386
387
CONTROL EXTERNO Y RESPONSABILIDAD
5. Desarrollar las funciones de fiscalizacin delegadas por el Pleno del
Tribunal de Cuentas.
6. Actuar como delegados instructores de los procedimientos
jurisdiccionales para el enjuiciamiento de la responsabilidad
contable por parte del Tribunal de Cuentas.
Las leyes reguladoras de cada uno de los OCEX, establecen una serie
de disposiciones que afectan directamente a las corporaciones locales
y, entre ellas, las siguientes:
Se reconoce a la corporacin local un derecho de propuesta de las
actuaciones fiscalizadoras del OCEX.
Al OCEX le corresponde el examen y comprobacin de las cuentas
de la corporacin local, para lo cual, sta tiene la obligacin de
presentarlas. Asimismo, forma y une la Cuenta General de las
corporaciones locales.
Por otra parte, tiene la facultad de realizar actuaciones fiscalizadoras
sobre la actividad de la corporacin local (en algunas leyes se indica
que sobre las actividades derivadas de competencias transferidas o
delegadas), sin perjuicio de las competencias que corresponden al
Tribunal de Cuentas.
En el cuadro de la pgina siguiente se recogen diferentes datos acerca
de los diversos rganos de Control Externo.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
388
Derecho Examen Informes sobre Dictmenes
OCEX
Ley de peticin de las su actividad sobre
Reguladora actuaciones cuentas econmico- contabilidad
financiera pblica
Cmara de Ley 1/88 X X X
Cuentas
de Andaluca
Sindicatura de Ley 4/2004 X X X
Comptes de (excepcional)
las Illes Balears
Audiencia de Ley 4/89 X X X X
Cuentas
de Canarias
Sindicatura de Ley 5/1993 X X X
Cuentas de
Castilla-La Mancha
Sindicatura de Ley 6/1984 X X X
Comptes
de Catalua
Consello de Ley 6/1985 X X X
Comptas
de Galicia
Cmara de Ley foral X X X
Comptos 19/1984
de Navarra
Tribunal Vasco Ley 1/1988 X X
de Cuentas
Pblicas
Sindicatura de Ley 6/85 X X X
Comptes de la
Generalitat
Valenciana
Cmara de Ley 11/1999 X X X
Cuentas Respecto
de Madrid de s mismas
Cmara de Ley 10/2001 X X X X
Cuentas
de Aragn
Consejo de Ley 2/2002 X X X
Cuentas
de Castilla-Len
Sindicatura de Ley 3/2003 X X X X
Cuentas del
Principado
de Asturias
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389
De acuerdo con el artculo 78 de la LBRL y el artculo 22 del ROF, los
miembros de las Corporaciones Locales estn sujetos a
responsabilidad civil y penal por los actos y omisiones realizados en el
ejercicio de su cargo. Las responsabilidades se exigirn ante los
Tribunales de Justicia competentes y se tramitarn por procedimiento
ordinario aplicable.
Tras la reforma llevada a cabo por la ley 4/1999, de 13 de enero en la
ley 30/1992 de 26 de noviembre del Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn,
la nica responsabilidad civil directa que es posible exigir a los
empleados pblicos y autoridades es la derivada de hechos
constitutivos de delito.
Adems de la responsabilidad penal y la civil derivada de la primera,
en la Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de
Cuentas en el artculo 49 se delimita el concepto de un nuevo tipo de
responsabilidad, la contable de la que es competente ste rgano.
Le corresponde a la jurisdiccin contable conocer de las pretensiones
de responsabilidad que desprendindose de las cuentas que deben
rendir todos cuantos tengan a su cargo el manejo de caudales o
efectos pblicos, se deduzcan contra los mismos cuando, con dolo,
culpa o negligencias graves, originaren menoscabo en dichos
caudales o efectos a consecuencia de acciones y omisiones contrarias
a las leyes reguladoras del rgimen presupuestario y de contabilidad
que resulte aplicable a las entidades del sector pblico o, en su caso,
a las personas o Entidades preceptoras de subvenciones, crditos,
avales u otras ayudas procedentes de dicho sector.
Para la exigencia de responsabilidad contable son precisos los
siguientes requisitos:
Qu tipo de
responsabilidad
es exigible a los
gestores
pblicos?
Qu es la
responsabilidad
contable?
Qu requisitos
son precisos para
la exigencia de
responsabilidad
contable?
2. LA RESPONSABILIDAD
DE LOS GESTORES PBLICOS
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
390
Los tres requisitos mencionados no son necesarios para la existencia
de responsabilidad; es posible que exista responsabilidad, aunque no
concurran los tres requisitos mencionados, pero no ser
responsabilidad contable y su exigencia no se har, por tanto, ante los
rganos de la jurisdiccin contable.
En cuanto a qu personas pueden incurrir en este tipo de
responsabilidad y, en consecuencia, ser responsables directos o
subsidiarios en un procedimiento jurisdiccional por reintegro o en el
juicio de cuentas, cualquier persona que recaude, intervenga,
administre, custodie, maneje o utilice bienes, caudales o efectos
pblicos puede incurrir en responsabilidad contable.
La responsabilidad contable puede ser directa o subsidiaria. Sern
responsables directos quienes hayan ejecutado, forzado o inducido a
ejecutar, o cooperado en la comisin de los hechos o participado con
posterioridad para ocultarlos o impedir su persecucin. Son
responsables subsidiarios quienes por negligencia o demora en el
Qu personas
pueden incurrir
en
responsabilidad
contable?
Qu diferencia
existe entre
responsabilidad
contable directa
y subsidiaria?
A. En primer lugar, debe existir un menoscabo de los caudales o efectos
pblicos que se deduzca de las cuentas que se deben rendir. No de
cualesquiera otras cuentas, sino slo de aqullas respecto de las cuales
la ley establece la obligacin de su rendicin.
B. Las acciones y omisiones que las originan deben ser contrarias a las leyes
reguladoras del rgimen presupuestario y de contabilidad. Aunque no se
enumeran las disposiciones en el precepto legal citado, en el caso de las
Corporaciones Locales estaran incluidas las siguientes disposiciones:
La Constitucin.
La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local.
El Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se
aprueba el Texto Refundido de las diposiciones vigentes en materia de
rgimen local.
El Estatuto de Autonoma de la Comunidad Autnoma
correspondiente.
El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 marzo, por el que se aprueba
el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
Las Leyes Presupuestarias de cada ao en lo que se refiere a las
Entidades Locales.
C. Se trata de una responsabilidad subjetiva y no objetiva, es decir, no
contempla nicamente el resultado daoso, sino que se requiere una
cierta intencionalidad en el autor. El requisito mencionado se cumple
en el caso de una gestin ineficiente, en la que normalmente existir
una negligencia grave.
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391
CONTROL EXTERNO Y RESPONSABILIDAD
cumplimiento de las obligaciones atribuidas de modo expreso por las
leyes o reglamentos hayan dado ocasin directa o indirecta a que los
caudales pblicos resulten menoscabados o a que no pueda
conseguirse el resarcimiento total o parcial del importe de las
responsabilidades directas. La exigencia de las responsabilidades
directas slo procede cuando no hayan podido hacerse efectivas las
directas.
La legitimacin activa para la exigencia de responsabilidad contable
ante el Tribunal de cuentas corresponder, en todo caso, a la
Administracin o Entidad Pblica perjudicada, que podr ejercer toda
clase de pretensiones ante el Tribunal de Cuentas, sin necesidad de
declarar previamente lesivos los actos que impugne, asimismo
tambin estar legitimado activamente el Ministerio Fiscal.
Las responsabilidades contables prescriben por el transcurso de cinco
aos, contados desde la fecha en que se hubieren cometido los
hechos que los originen. Esto no obstante, las responsabilidades
contables detectadas en el examen de las cuentas o en cualquier
procedimiento fiscalizador y las declaradas por sentencia firme,
prescribirn por el transcurso de tres aos, contados desde la fecha
de terminacin del examen o procedimiento correspondiente o desde
que la sentencia qued firme. Si los hechos que dieran origen a la
responsabilidad contable fuesen constitutivos de delito, las
responsabilidades contables prescribirn de la misma forma y en los
mismos plazos que las civiles derivadas de los mismos.
Las Entidades Locales deben responder directamente de los daos y
perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como
consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos o de la
actuacin de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los trminos
establecidos en la legislacin general sobre responsabilidad
administrativa. Las normas que en esta materia se deben tener en
cuenta son las siguientes:
Quin est
legitimado para
la exigencia de
responsabilidad
contable ante
el Tribunal de
Cuentas?
Cul es el
plazo para
exigir la
responsabilidad
contable ante
el Tribunal de
Cuentas?
Qu es la
responsabilidad
patrimonial?
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, Reglamento de los
procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
392
La responsabilidad patrimonial del personal al servicio de la Entidad
Local es cubierta por la propia administracin. Los particulares pueden
exigir directamente a las Corporaciones las indemnizaciones por los
daos y perjuicios causados por las autoridades y personal a su
servicio. Posteriormente, la administracin exigir de oficio de sus
autoridades y dems personal a su servicio la responsabilidad en que
hubieren incurrido por dolo, culpa o negligencia grave.
La exigencia de responsabilidad por la Corporacin en va de regreso
a los funcionarios o gestores pblicos requiere que el causante directo
del dao haya actuado mediando dolo, culpa o negligencia graves.
Los criterios para graduar la exigencia de responsabilidad al personal
tendrn en cuenta: el resultado daoso producido, la existencia o no
de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal y su
relacin con la produccin del resultado daoso. Nada impide una
repercusin parcial de la cantidad pagada por la administracin si se
considera que slo parte del dao es imputable personalmente a la
actividad negligente del funcionario pblico.
La modificacin del artculo 43 de la Ley de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn
ha imposibilitado las demandas civiles contra la administracin
establecindose como competente el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo.
La responsabilidad penal de los funcionarios sobreviene cuando stos,
en el desempeo de sus funciones realizan verdaderos actos
delictivos. Los delitos en que puede incurrir un funcionario son
principalmente de tres tipos:
Algunos de los delitos especiales, en los que pueden incurrir los
funcionarios son los siguientes: prevaricacin, abandono de destino y
omisin del deber de perseguir delitos, desobediencia y denegacin
de auxilio, infidelidad en la custodia de documentos y violacin de
secretos, cohecho, trfico de influencias, malversacin, fraude y
exacciones ilegales.
Cul es el
procedimiento
para exigir la
responsabilidad
patrimonial?
Cundo
incurre un
funcionario en
responsabilidad
penal y civil?
a. Delitos comunes: no van acompaados de ms circunstancias y sitan
al funcionario fuera de la funcin pblica y de su carcter.
b. Delitos comunes prevalindose de su carcter funcionarial: suponen
una agravante de los anteriores.
c. Delitos especiales: son los denominados delitos profesionales que
originan la responsabilidad penal de los funcionarios en sentido estricto.
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393
CONTROL EXTERNO Y RESPONSABILIDAD
La responsabilidad penal del personal al servicio de la Administracin
Local, al igual que la del personal al servicio de las restantes
Administraciones Pblicas, se exigir de acuerdo con lo previsto en la
legislacin penal. En todo caso, la exigencia de esta responsabilidad
no suspender los procedimientos de reconocimiento de
responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la
determinacin de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea
necesaria para la fijacin de la responsabilidad patrimonial.
La responsabilidad civil derivada del delito se exigir al personal de la
Corporacin de acuerdo con lo dispuesto en el cdigo penal. ste es el
nico supuesto donde es posible la exigencia de responsabilidad civil a un
empleado pblico. En el resto de casos no pueden interponerse
demandas civiles contra un funcionario pblico. La nica va es la
exigencia de responsabilidad patrimonial a la Corporacin Local, ante la
jurisdiccin contencioso-administrativa, sin perjuicio de la posterior accin
de regreso que la administracin ejercite contra el empleado pblico.
El rgimen disciplinario de los funcionarios pblicos est regulado en
la actualidad en el Reglamento de Rgimen Disciplinario de los
Funcionarios de la Administracin del Estado, aprobado por el Real
Decreto 33/1986, de 10 de enero. Este Reglamento resulta aplicable a
los funcionarios de la Administracin Local, si bien habr que tener en
cuenta la normativa sobre funcin pblica existente en la respectiva
Comunidad Autnoma.
En el caso de los funcionarios de la administracin local con
habilitacin de carcter nacional habr que tener en cuenta adems el
Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, sobre Rgimen
Jurdico de los Funcionarios con Habilitacin de Carcter Nacional.
En lneas generales, las faltas cometidas por los funcionarios en el ejercicio
de sus funciones se clasifican en faltas muy graves, graves y leves.
Dnde se
encuentra
regulado el
Rgimen
disciplinario de
los funcionarios
pblicos?
Qu faltas
recoge la
normativa?
Son faltas muy graves, entre otras:
El incumplimiento del deber de fidelidad a la Constitucin en el
ejercicio de la Funcin Pblica.
El abandono del servicio.
La publicacin o utilizacin indebida de secretos oficiales as
declarados por Ley o clasificados como tales.
El incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades.
Haber sido sancionado por la comisin de tres faltas graves en un
perodo de un ao.
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GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
394
Las sanciones disciplinarias que pueden imponerse por la comisin de
las faltas antes enumeradas son:
Separacin del servicio.
Suspensin de funciones.
Traslado con cambio de residencia.
Apercibimiento.
Entre las faltas graves cabe destacar las siguientes:
La falta de obediencia debida a los superiores y autoridades.
El abuso de autoridad en el ejercicio del cargo.
La grave desconsideracin con los superiores, compaeros o
subordinados.
El incumplimiento injustificado de la jornada de trabajo que acumulado
suponga un mnimo de diez horas al mes.
La tercera falta injustificada de asistencia en un periodo de tres meses,
cuando las dos anteriores hubieran sido objeto de sancin por falta leve.
Por ltimo, las faltas leves que pueden cometer los funcionarios son:
El incumplimiento injustificado del horario de trabajo, cuando no
suponga falta grave.
La falta de asistencia injustificada un da.
La incorreccin con el pblico, superiores, compaeros o subordinados.
El descuido o negligencia en el ejercicio de sus funciones.
El incumplimiento de los deberes y obligaciones del funcionario,
siempre que no deban ser calificados como falta muy grave o grave.
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ANEXO
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397
TTULO PRELIMINAR. Disposiciones generales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390
TTULO I. Estatuto de los miembros de las Corporaciones locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393
CAPTULO I. Adquisicin, suspensin y prdida de la condicin
de miembro de la Corporacin. Derechos y deberes . . . . . . . . . . . . . 393
CAPTULO II. Grupos polticos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396
CAPTULO III. Registro de intereses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397
CAPTULO IV. Tratamientos honorficos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398
TTULO II. Organizacin necesaria de los entes locales territoriales. . . . . . . . . . . . . . . 399
CAPTULO I. Del Municipio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399
CAPTULO II. De la Provincia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408
CAPTULO III. De los Cabildos y Consejos Insulares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417
TTULO III. Funcionamiento de los rganos necesarios
de los entes locales territoriales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419
CAPTULO I. Funcionamiento del Pleno. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419
CAPTULO II. Funcionamiento de las Asambleas vecinales
en el rgimen de Concejo abierto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429
CAPTULO III. Funcionamiento de la Junta de Gobierno Local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429
CAPTULO IV. Rgimen general de las delegaciones
entre los rganos necesarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431
TTULO IV. De la organizacin complementaria
de los entes locales territoriales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 432
CAPTULO I. rganos complementarios: Composicin y atribuciones. . . . . . 432
CAPTULO II. Funcionamiento de los rganos complementarios . . . . . . . . . . . . . . . . 436
TTULO V. Organizacin y funcionamiento de otras entidades locales. . . . . . . . . . 438
CAPTULO I. De las Mancomunidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 438
CAPTULO II. De las Comunidades de Villa y Tierra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 438
CAPTULO III. De las entidades locales de mbito territorial
inferior al municipio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 438
REAL DECRETO 2568/1986, DE 28 NOVIEMBRE,
POR EL QUE SE APRUEBA EL REGLAMENTO DE
ORGANIZACIN, FUNCIONAMIENTO Y RGIMEN
JURDICO DE LAS ENTIDADES LOCALES
(BOE N305, de 14 de enero de 1987)
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398
TTULO VI. Procedimiento y rgimen jurdico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440
CAPTULO I. Procedimiento administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440
CAPTULO II. De la publicidad y constancia de los actos y acuerdos . . . . . . . . . . 448
CAPTULO III. Rgimen jurdico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 450
CAPTULO IV. Responsabilidad de las entidades locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 454
TTULO VII. Estatuto del vecino. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 456
CAPTULO I. Derechos y deberes de los vecinos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 456
CAPTULO II. Informacin y participacin ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 456
DISPOSICIONES ADICIONALES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 459
DISPOSICIONES TRANSITORIAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 460
DISPOSICIN DEROGATORIA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 460
DISPOSICIN FINAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .