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Poltica y poder en el

gobierno de Menem
Vicente Palermo
Marcos Novaro
Grupo Editorial Norma-Ensayo
FLACSO
Este material se utiliza con fines
exclusivamente didcticos
2
NDICE
Prefacio................................................................................................................................................. 11
Introduccin. Cmo interpretar al menemismo? ........................................................................... 15
Plan de reformas y estilo poltico .......................................................................................................... 15
Los dilemas de Menem: viejo o nuevo populismo
y la cuestin democrtica ...................................................................................................................... 19
Los imperativos de la poltica entre democracia y, desarrollo .............................................................. 30
PRIMERA PARTE.
1989: EL FIN DE UNA POCA Y LOS ORGENES DE OTRA
Captulo 1. Breve historia de la larga crisis argentina..................................................................... 35
La larga crisis del rgimen poltico y del modelo de acumulacin ....................................................... 35
El fin de una poca. Vicisitudes de dos tentativas de reforma .............................................................. 48
La ltima dictadura militar: el gato al cuidado de las sardinas ................................................... 50
El gobierno de la transicin democrtica .................................................................................... 60
Captulo 2. Crisis terminal e hiperinflacin: contexto de emergencia del menemismo ................ 85
Los mltiples indicios del agotamiento................................................................................................. 85
Las cuentas fiscales y la deuda externa: prdida de capacidad de
financiamiento del sector pblico ............................................................................................... 86
Los operadores financieros, un actor en expansin..................................................................... 89
La prdida de legitimidad y eficacia del sector pblico.............................................................. 91
La crisis poltica .................................................................................................................................... 95
Problemas de gobernabilidad y desafeccin ............................................................................... 95
Del malestar colectivo a la disposicin a un cambio................................................................. 101
El estallido y el aniquilamiento de la gobernabilidad.......................................................................... 111
Conclusiones. El contexto de formulacin de las reformas menemistas............................................. 114
Una crisis galopante .................................................................................................................. 114
Paradojas de origen del menemismo......................................................................................... 118
SEGUNDA PARTE. 1989-1991: LOS PRIMEROS PASOS
Captulo 3. La constitucin de la "respuesta" menemista ante la crisis.
Primeros pasos hacia las reformas................................................................................................... 127
La definicin de una estrategia desde el gobierno............................................................................... 127
Las condiciones y los motivos de tina decisin ........................................................................ 127
Reformas neoliberales, tina decisin muy peronista ........................................................................... 131
La implementacin del programa de reformas en la primera etapa .......................................... 134
Dar el poder a quienes ya lo tienen?........................................................................................ 134
Brecha de credibilidad............................................................................................................... 135
De la necesidad a la virtud ........................................................................................................ 139
Economa de capacidades institucionales.................................................................................. 143
Concentracin de autoridad en el seno del Ejecutivo................................................................ 146
El mundo empresario ante la estrategia de reformas ........................................................................... 148
Morfologa heterognea y respaldo difuso................................................................................ 149
Credibilidad y presiones empresarias........................................................................................ 154
Problemas de coordinacin de la accin colectiva .............................................................................. 157
El problema de asignar los costos ............................................................................................. 157
La ortodoxia fiscal como instrumento poltico.......................................................................... 163
Construyendo puentes de plata.................................................................................................. 168
3
Captulo 4. El peronismo entre la disolucin y el cambio.............................................................. 173
Crisis y renovacin.............................................................................................................................. 173
La larga agona .................................................................................................................................... 174
La Renovacin y Menem: democratizar el peronismo sin destruirlo.................................................. 186
Menem, entre lo viejo y lo nuevo........................................................................................................ 202
La campaa electoral de 1989 ............................................................................................................. 202
El giro. Las tareas de la democracia y, el peronismo en versin menemista....................................... 214
Captulo 5. La rearticulacin menemista del campo poltico ........................................................ 225
Gobierno y opinin pblica................................................................................................................. 225
Las demandas de los pobres...................................................................................................... 231
La fuga hacia adelante............................................................................................................... 235
Los creyentes y los expectantes ................................................................................................ 238
Inflacin y poltica vs. orden..................................................................................................... 241
Los problemas de la oposicin radical ................................................................................................ 245
Dinmica poltico-institucional. El estilo de gestin en la recreacin del poder poltico y estatal ..... 250
El gobierno y los militares ........................................................................................................ 251
Las relaciones con el Parlamento y el Poder judicial ................................................................ 256
La cohesin del elenco reformista............................................................................................. 266
El despliegue de la autoridad del Ejecutivo en el sector pblico .............................................. 273
TERCERA PARTE. 1991-1993: LA CONSOLIDACIN
Captulo 6. La consolidacin de la estrategia reformista............................................................... 277
Eplogo de la primera etapa: con la cabeza nuevamente bajo el agua................................................. 277
Una racionalidad poltica aprendida sobre la marcha ............................................................... 277
Los lmites polticos de la ortodoxia ......................................................................................... 280
Un resultado ambivalente y una nueva huida hacia adelante.................................................... 285
La convertibilidad................................................................................................................................ 288
El gobierno se ata a s mismo.................................................................................................... 288
Los tcnicos entran en escena ................................................................................................... 293
Manteniendo la cabeza fuera del agua: control macroeconmico y respaldo electoral....................... 301
El valor poltico de desplazar la poltica por la tcnica............................................................. 301
El gobierno en sus mejores horas.............................................................................................. 304
Los costos sociales de las reformas........................................................................................... 309
Las primeras luces rojas ............................................................................................................ 325
Captulo 7. El menemismo como horizonte neoperonista.............................................................. 329
La adaptacin del peronismo a los nuevos tiempos............................................................................. 330
Menem y los peronistas............................................................................................................. 333
Tres campos sindicales 343
Corrupcin y pragmatismo: instrumentos de un peronismo ..................................................... 354
Una identidad sin coalicin....................................................................................................... 357
La redefinicin del estilo de gestin.................................................................................................... 364
La "nueva poltica" del gobierno menemista ............................................................................ 367
Cambios en la identidad peronista, del movimiento al partido ........................................................... 373
La desactivacin de la alteridad populista................................................................................. 377
El nuevo formato de la identidad peronista............................................................................... 393
CUARTA PARTE. 1993-1995: CONTINUIDAD Y PERSPECTIVAS
Captulo 8. Continuidad del modelo ................................................................................................ 399
An en la cresta de la ola..................................................................................................................... 399
Perspectivas de crecimiento y profundizacin de las reformas................................................. 399
La reforma de la Constitucin................................................................................................... 403
4
Problemas a la vista. Vulnerabilidades de las reformas estructurales ................................................. 416
Vulnerabilidad externa.............................................................................................................. 417
Vulnerabilidad fiscal ................................................................................................................. 421
Vulnerabilidad social y poltica........................................................................................................... 429
Conflictos dentro del oficialismo .............................................................................................. 432
Duhalde y la "resurreccin del peronismo"............................................................................... 436
Una vez ms, la crisis como instrumento ............................................................................................ 444
La reeleccin y las perspectivas para la segunda presidencia ............................................................. 450
Captulo 9. Conclusiones y perspectivas.......................................................................................... 461
Un balance del proceso de implementacin de las reformas............................................................... 461
Estado y agentes sociales .......................................................................................................... 472
Menenismo y democracia.................................................................................................................... 475
Las reformas estructurales y la calidad del rgimen poltico .................................................... 477
Oficialismo y oposicin en el partido de gobierno. La dinmica institucional ......................... 486
Capacidades estatales ................................................................................................................ 505
El Partido justicialista, la opinin pblica y las elecciones....................................................... 509
La cuestin de la estabilidad como problema poltico y de legitimidad ................................... 519
Perspectivas ......................................................................................................................................... 524
A modo de eplogo: la ltima revolucin conservadora............................................................ 528
Bibliografa......................................................................................................................................... 535
5
CAPTULO 1
BREVE HISTORIA DE LA LARGA CRISIS ARGENTINA
EL FIN DE UNA POCA. VICISITUDES DE DOS TENTATIVAS DE REFORMA
Las reacciones al cuadro de crisis poltica, econmica y estatal descrito alcanzaron una intensidad
muy elevada a mediados de los 70, que se expres en la emergencia de alternativas polticas y militares
destinadas a resolver "drsticamente" la situacin, en diferentes direcciones (Landi y Cavarozzi, 1991). No
obstante, ello no signific que los gobiernos que las plantearon, o los que los sustituyeron al cabo de sus
fracasos, pudieran encontrar, o crear, espacio poltico suficiente para introducir iniciativas de reforma global
con eficacia, y sostenerlas exitosamente en el tiempo. Los intentos de cambio desembocaron, en realidad, en
distintas variantes del mismo callejn sin salida.
La muerte de Pern, acaecida el 1 de julio de 1974, puede ser el punto de partida de nuestro relato.
Muerto el lder, el enfrentamiento entre sindicatos, gobierno y empresarios. entre la izquierda y la derecha
del movimiento, y entre las organizaciones armadas revolucionarias, las bandas paramilitares y las fuerzas
militares y de seguridad, fue ya incontrolable. El gobierno, encabezado ahora por Mara Estela Martnez.
viuda de Pern, adoleca, entre otros problemas, de una falta absoluta de liderazgo. De manera que no debi
pasar mucho tiempo para que se desatara una puja abierta entre los sectores que integraban el movimiento y
el gobierno, acompaada por la agudizacin de los conflictos distributivos.
A mediados de 1975, una vez cerrada toda posibilidad de reeditar el pacto social, un nuevo ministro
de economa lanz una serie de medidas tendientes a estabilizar los precios y controlar el dficit, que
incluan una fuerte devaluacin del tipo de cambio. El resultado de las mismas fue, como tantas otras veces,
efmero: el ritmo inflacionario fagocit rpidamente las ventajas obtenidas. Todo pareca anunciar el ingreso
en una espiral de aceleracin del crculo vicioso ya descrito.
Las organizaciones empresarias se pronunciaron, a fines de ese ao, por la intervencin militar, al
tiempo que los partidos de la oposicin buscaban salidas institucionales que iban desde la conformacin de
un gobierno cvico-militar de emergencia hasta el golpe de estado. Desde el peronismo, mientras tanto, pocos
podan detenerse a pensar cmo hacer para que el movimiento sobreviviera al torbellino de violencia y
descomposicin que lo envolva. La tragedia e impotencia de esos ltimos meses del gobierno peronista se
grabara en forma imborrable en la conciencia de la sociedad argentina. Lo que habra de tener consecuencias
decisivas para el propio justicialismo y para el curso de la poltica argentina en adelante. El sueo de la
reconciliacin de los argentinos naufragaba en un mar enardecido por el escandaloso desgobierno y el bao
de sangre, prlogo apenas del que impondran los militares que tomaron el poder en marzo de 1976.
La ltima dictadura militar: el gato al cuidado de las sardinas
"El fracaso del Proceso de Reorganizacin Nacional se deba en parte a que la fuerza armada, que
por dcadas haba sido uno de los protagonistas de la tragicomedia poltica argentina, hallaba difcil
transformarse convincentemente en el deus ex machina cuya irrupcin en escena iba a permitir al pas
evadirse de su laberinto" (Halpern Donghi, 1994).
El regreso de los militares al gobierno a principios de 1976 fue la culminacin de un prolongado
perodo de convulsin e inestabilidad poltica en que se exacerbaron las tendencias ms negativas que
caracterizaron a la Argentina desde mediados de la dcada del '50. Ello termin por producir una
convergencia hasta entonces sumamente improbable: militares y liberales ortodoxos (lderes empresarios
vinculados en especial al mundo de las finanzas, economistas, ex funcionarios de anteriores gobiernos, etc.)
se arrojaron unos en brazos de otros, alentando un programa "Fundacional" de transformaciones radicales.
Como ha sido bien explicado (Cavarozzi, 1983), los militares en su mayora no eran portadores de
convicciones liberales particularmente acendradas. Pero el neoliberalismo los conquist porque pudo dar una
respuesta convincente a sus temores y preocupaciones polticas: juntos, militares y liberales, asumieron que
la demagogia y el populismo de los partidos tradicionales -que terminaba, a su vez, alimentando la violencia
de masas y creando un "caldo de cultivo frtil para la subversin"- tena sus races en el orden econmico-
estatal que los ortodoxos, encabezados por el ministro de economa, Jos Martnez de Hoz, prometan
desmontar.
6
El vasto proyecto de refundacin poltico-econmica que tom forma con el "Proceso de
Reorganizacin Nacional" (en adelante, PRN) est lejos de ser una rara avis; posee caractersticas comunes
con otros regmenes autoritarios "fundacionales" del Cono Sur. Lo distintivo del PRN es ms bien su fracaso
en este sentido (que lo diferencia, por ejemplo, del caso chileno, que logr completar, sino un rgimen
poltico a su medida, s un cambio de rumbo en el modelo de acumulacin). En lo que sigue argumentaremos
que las races de dicho fracaso residen, en gran medida, en que el gobierno militar argentino respondi a los
problemas a que fue expuesto sobre la base de la misma lgica convulsiva del orden anterior.
La literatura dedicada al tema enfatiza el carcter de ruptura, de inflexin histrica, que esta
dictadura supuso en la historia argentina contempornea. Para Cavarozzi y Landi (1991), por ejemplo, hasta
1976 hubo, mal que bien, un consenso en torno al "viejo" modelo, que fue compartido en la prctica por
todos los actores relevantes. Pero la explosiva experiencia de 1973 habra roto definitivamente ese consenso.
En ese sentido hay, ciertamente, un fuerte corte en 1976: se quiebra, a partir de una crisis poltica profunda,
el consenso en mantener las pautas bsicas del viejo sistema, y algunos de los participantes privilegiados de
aqul admiten la necesidad de una vasta reforma que implica un cambio del modelo econmico, un violento
proceso de "disciplinamiento" social y un radical "achicamiento del Estado". A nuestro entender, la ruptura
llega hasta ese punto, pero all comienzan los rasgos de continuidad con el viejo orden, aquellos a los que el
resultado final del PRN est ligado. Veamos.
En primer lugar, los militares del PRN no resuelven una cuestin central, el dficit de autonoma del
Estado, indispensable para una gestin reformista exitosa. Desde luego, existen interpretaciones que asignan
al gobierno del Proceso un fuerte condicionamiento desde los sectores econmicamente predominantes.
Contra esta visin, los mejores estudios han resaltado correctamente la gran autonoma del gobierno en
relacin con el mundo de los agentes econmicos durante aquellos aos (Canitrot, 1979, Cavarozzi, 1983).
No obstante, la autonoma con relacin a los agentes econmicos no es todo, y parece necesario prestar
mayor atencin al hecho de que el PRN no logr, en rigor, autonoma estatal. Un rasgo crucial de
continuidad en relacin con el pasado que el PRN se propona clausurar queda as mejor iluminado. En
realidad, la del PRN fue, desde un comienzo, la "autonoma" de la corporacin militar, ocupando el Estado,
implantada sobre la sociedad y el resto de los actores polticos y corporativos, llevando de ese modo a su
punto lmite la centralidad poltica de las fuerzas armadas. Pero no constituy un proyecto propiamente
estatal. No emergi un sector de la elite militar fortalecido por la concurrencia de civiles tecncratas, que,
como en Chile, se distanciara suficientemente de la corporacin para definir y sostener el rumbo de las
reformas
1
. Dado que ms bien se trat de una corporacin que logr temporariamente desplazar a sus
competidoras de las, arenas pblicas, y gobernar conforme a sus intereses y problemas internos (es decir,
segn las pautas de accin que la corporacin militar haba ido adquiriendo a lo largo del tiempo), el
gobierno del PRN no rompi totalmente con la lgica poltica del viejo orden, y por ende no alter ciertos
rasgos bsicos del mismo.
En segundo lugar, importa destacar la opcin institucional con la cual la corporacin militar, en
marzo de 1976, pretendi atender sus problemas internos y superar la traumatizante experiencia de su
anterior paso por el gobierno (entre 1966 y 1973). En su momento, la cuenta de los fracasos haba sido
cargada a la instauracin de un dictador absoluto, el general Ongana, que gobernara en nombre de las
fuerzas armadas, pero no con ellas. Esta vez, pretendiendo no reiterar ese error, las tres fuerzas ocuparon en
tanto tales el gobierno y se distribuyeron, a travs de un inslito criterio de "cuoteo", la totalidad del aparato
del Estado (Fontana, 1988). No tiene nada de sorprendente que en poco tiempo cada parcela fuera percibida
antes que nada como campo de maniobra propio en la competencia inter-fuerzas y al interior de cada fuerza,
a la vez que como coto de caza y fuente de prebendas. Lo que no slo era un disuasivo para cualquier
proyecto racionalizador o de privatizacin de empresas estatales, sino tambin, dado que desde la segunda
mitad de la dcada del 70 y hasta 1982 existi la posibilidad de endeudamiento externo fcil y barato, oper
como impulsor ilimitado del gasto pblico
2
. Y, en efecto, ste batira todos los rcords, llegando a sobrepasar
en 1980 los 70.000 millones de dlares, lo que triplicaba el promedio del perodo 1964-72.
Al esparcirse los mandos militares en todos los niveles de la administracin pblica, las empresas del
Estado y los organismos autrquicos, como "delegados interventores" del gobierno de las fuerzas armadas,
bajo la apariencia de un rgimen extremadamente vertical se instaur un rgimen perversamente

1
Sobre el proceso en el que el liderazgo de Pinochet logra desembarazarse del control militar, vase en especial Silva
(1993) y Chaparro y Cumplido (1980).
2
El caso ms pintoresco es el del Ente Autrquico Mundial 78, en el que los niveles de dispendiosidad no tuvieron
lmite. Hay que recordar que los conflictos internos al gobierno, entre el ministerio de Economa,- deseoso de contener
el gasto, y los jefazos militares, en ocasiones concluyeron, como precisamente fue el caso del EAM178, en atentados
terroristas inocultablemente inspirados por stos ltimos.
7
"representativo". Ms perverso, pero semejante, en esencia, al de los anteriores gobiernos civiles y militares:
deseosos de proveerse de una base de poder propia, los delegados comenzaron a "hacer poltica",
expresando, ante el poder central, intereses locales, sectoriales y burocrticos. De delegados del poder central
en las provincias, por ejemplo, terminaron representando intereses locales ante el gobierno central
3
. Los
interventores en las obras sociales y las empresas pblicas, por su parte, realizaron acuerdos mutuamente
beneficiosos con sectores de la dirigencia sindical. Muy lejos se estaba de una estructura de toma de
decisiones adecuada a una gestin "fundacional" de reformas estructurales.
Un factor concurrente fue la baja legitimidad de la que disfrut el PRN en su dimensin
"fundacional". En la Argentina no existi, a diferencia nuevamente del Chile de Pinochet, una coalicin
societal reformista. Desde luego, si bien el gobierno militar argentino cont con cierto apoyo difuso y
genrico de un sector importante de la sociedad, nunca podra haber organizado un plebiscito como el
convocado por Pinochet en 1980. En suma, sin un liderazgo claro y sin una base de legitimidad sustancial
como la del dictador chileno, los militares resultaron ser mucho menos potentes de lo que crean para
refundar sobre nuevas bases econmico-estatales la sociedad y la poltica argentinas.
Es cierto que el PRN consisti en un gran experimento disciplinador, desde lo alto, sobre la sociedad.
Desde los clsicos ensayos de Adolfo Canitrot (1979 y 1982), sta es una cuestin central del anlisis: el
proyecto de refundar la sociedad sobre nuevas bases, que sepultaran definitivamente el populismo, utilizara
la poltica econmica como una herramienta de "disciplinamiento" de empresarios y trabajadores. Pero es
conveniente destacar los lmites que, en los hechos, y por la combinacin de factores ya expuestos, muy
pronto encontr la convergencia antipopulista que daba aliento a esa experiencia. Esos lmites fueron adems
fijados por los propios militares, haciendo patente la inconsistencia de su voluntad de reforma, cuando se
encaramaron al aparato del Estado qua corporacin: el manejo del empleo, las empresas y el gasto pblico,
las exenciones impositivas (Carciofi, 1990), entre otros elementos
4
, demuestran que las costumbres
incorporadas por los militares durante el perodo de descomposicin del viejo orden, lejos de modificarse,
campearon por sus fueros.
Algunas de esas costumbres terminaron afectando crucialmente la consistencia de la poltica
econmica "disciplinadora" de Martnez de Hoz. Por ejemplo, en cuanto al manejo del empleo, la oposicin
militar a llevar adelante una poltica que hubiese creado una situacin de desempleo estructural como la que
se estableci en Chile, contribuy a sostener los salarios. Por otro lado, mientras que los productores
domsticos de bienes transables internacionalmente se vean atenazados por la apertura econmica y una
paridad cambiaria cada vez ms alta, los productores de bienes no transables (y de los sectores que, como el
automotriz, continuaron protegidos) neutralizaron los esfuerzos por reducir las tasas inflacionarias que, a su
vez, alimentaban el atraso del tipo de cambio (Canitrot, 1979) (aunque la principal razn de este atraso fue,
en rigor, el masivo endeudamiento externo impulsado por el sector pblico que, como vimos, responda a
razones esencialmente polticas). Para que esta poltica macroeconmica, incluyendo la (polticamente
comprensible) restriccin al desempleo, tuviera alguna consistencia, era preciso una reforma fiscal, tanto en
lo atinente a los ingresos como a los egresos, que los militares, desde luego, no tenan la menor inclinacin a
permitir.
De tal modo, Martnez de Hoz pudo "disciplinar" slo una fraccin de los empresarios, a un costo
altsimo en trminos de destruccin de capacidad instalada, haciendo estragos que no supusieron a su vez
ninguna ganancia en competitividad internacional, y (sobre todo) a la fuerza laboral (Kosacoff, 1992 y
1993), pero no pudo hacer absolutamente nada en lo que se refiere al Estado y a los ms fuertes grupos
empresarios. Respecto al primero, porque los militares no estaban dispuestos a renunciar a las ventajas que
extraan de l, y a los segundos, porque los hombres de armas se inclinaban a prestar odos a los empresarios
afectados por el "disciplinamiento", de modo que el agravamiento de los desequilibrios macroeconmicos
fue dando paso a ms y ms "compensaciones" (promocin, modificaciones negativas de la estructura
tributaria, etc.) que contribuyeron a su vez a agravar los problemas.

3
Las polticas de "promocin industrial" (Acta de Reparacin Histrica, etc.) no podran entenderse sin la conjuncin
de estas presiones con intereses a los que a nivel nacional Martnez de Hoz debi atender. Proyectos como ste se
inspiraron adems en la explcita intencin de los mandos uniformados de perpetuarse en un movimiento cvico-militar.
4
Un caso ilustrativo es el de la empresa area privada Austral que se haba iniciado con vuelos de cabotaje, y a
mediados de los setenta ya explotaba algunas rutas con pases limtrofes. Como los vuelos que realizaba a Chile Y
Uruguay eran una fuerte competencia para Aerolneas Argentinas, la Fuerza Area, despus de 1976, logr la
cancelacin de esos permisos. Esa fue la sentencia de muerte para la gestin privada de Austral, pero no para la fortuna
de sus dueos, que a pesar de perder la compaa hicieron un negocio redondo transfirindola al Estado junto con sus
pasivos durante la gestin de Martnez de Hoz.
8
Pero esto ltimo no es, tal vez, tan importante como el carcter de algunas decisiones estratgicas
iniciales en torno al modelo econmico de largo plazo. Contrariamente a lo que una caracterizacin
superficial de la orientacin del PRN como "neoliberal" podra inducir a creer, desde 1976 la ndole
protectiva y sustitutiva de la economa domstica fue afectada, pero no para todos. Como ha sido descripto
con precisin en trabajos recientes
5
, con la gestin de Martnez de Hoz se produjo una suerte de rotacin de
agentes empresarios centrales: las empresas transnacionales, que haban sido protagonistas principales, entre
1958 y 1976, del modelo sustitutivo, se retiran o dejan de invertir, ante un mercado interno saturado
6
.
Ocuparon su lugar algunos grandes grupos locales.
Hasta principios de los '70, en la Argentina prcticamente no se producan bienes de capital e
insumos intermedios, que requieren plantas industriales de gran escala y produccin continua, intensivas en
capital. La experiencia internacional sugiere que en los pases en desarrollo, para concretarlas, resulta
imprescindible la asociacin entre inversin privada y pblica. Es el sector pblico el que asume, en estos
casos, las externalidades. Por lo menos desde los '60 haba corrientes polticas, empresarias y de pensamiento
econmico, que propugnaban este curso de accin (v.g., la expresada por Roque Carranza dentro del
gobierno radical hasta 1966, la propuesta en el Plan Trienal del gobierno peronista de 1973, etc.). El
gobierno del PRN y Martnez de Hoz hicieron suyas, desde un comienzo, estas polticas activas de
sustitucin de importaciones, promocionando a los grupos locales con subsidios, desgravaciones, etc., en una
clarsima lnea de continuidad, no de ruptura con las orientaciones prevalecientes en el clima de ideas e
intereses previo al golpe militar de 1976 (y, hay que decirlo, con los peores estilos opacos con que se
vincularon empresarios y Estado durante el viejo orden). Se trata, de hecho, del ltimo "impulso sustitutivo"
de la economa argentina: papel, plantas siderrgicas, petroqumica, cemento, refineras de petrleo, etctera.
En tiempos de Frondizi, un gobierno dbil y urgido por construir en tiempo rcord las bases de
apoyo que pudieran aliviar su precariedad de origen, haba sido demasiado "generoso" al dar entrada a las
empresas transnacionales protagonistas del anterior impulso sustitutivo en un nmero claramente superior al
que el limitado mercado interno poda requerir, sembrando as futuras tempestades. Del mismo modo, la
"generosidad" militar hizo posible desde 1976 la expansin de los grupos locales productores de bienes de
capital e insumos intermedios en una escala completamente desproporcionada a la economa local en
retroceso. Favoreciendo la captura del Estado por parte de ellos. Estos grupos -el nico sector que hasta
mediados de los '80 crecera dentro de la economa industrial argentina-, operarn en dos mercados: el
interno, intensivo en subsidios, monoplico y protegido, donde fijan precios; y el externo, donde colocarn
los saldos de una produccin subsidiada, a precios sistemticamente por debajo de los costos de produccin
(Bisang, 1989 y 1990-1 Azpiazu, Basualdo y Khavisse, 1986). El resultado final de estas decisiones ser,
pues, la exacerbacin del capitalismo asistido. Gracias a ello, como seala Canitrot (1992 a), los empresarios
contratistas" reemplazarn en el liderazgo empresario a las multinacionales. Luego, cuando a partir de
principios de los '80, la poltica econmica de Martnez de Hoz empiece a evidenciar sus puntos vulnerables
y a despertar el malestar de la mayora de los agentes econmicos, el gobierno ser demasiado dbil como
para evitar nuevas "compensaciones": mayor permisividad en materia promocional, mayor tolerancia en lo
impositivo, garanta estatal de los depsitos bancarios luego de liberar las tasas de inters y, por fin,
estatizacin de la deuda externa privada.
En suma, el gobierno militar no disfrutaba ni de consenso difuso en torno a sus propsitos
refundacionales, ni de consenso mas especficamente orientado a reformas neoliberales. Por otra parte, al
encaramarse en un Estado ya fragmentado y colonizado, manifiestamente carente de la autonoma y las "islas
de eficiencia" necesarias, la corporacin militar no slo no gener un liderazgo y,/o un comando poltico
estatal en condiciones de proponer reformas sostenerlas consistentemente, sino que, al comportarse segn los
cdigos perversos adquiridos a lo largo de dcadas de prctica en el ambiente poltico del viejo orden en
descomposicin, exacerb la captura del sector pblico y su desarticulacin. Por todas esas razones, la
alianza liberal-militar mostr bastante pronto carecer de la coherencia y efectividad de que aparentaba. El
espacio de maniobra para reformas result ms aparente que real y se dilapid al cabo de un tiempo. S en el
grupo de economistas guiado por Martnez de Hoz existi una voluntad reformista, sta fue apenas
acompaada por un presidente que careca de un control efectivo de los resortes de poder real del gobierno
militar. Todo ello tuvo expresin en el plano del Estado: ausente un ncleo de gobernabilidad que pudiera
limitar los compromisos de ste, mientras fue posible, gracias al endeudamiento externo, se financiaron sus
gastos, con lo que se prepar la bomba de tiempo que habra de estallar en 1982.

5
Kosacoff (1992 y 1993), a los que seguimos en el siguiente prrafo.
6
En diez aos (entre 1974 y 1984) el sector industrial transnacional cay del 36 al 24%, a pesar de que el gobierno
militar les concedi una legislacin favorable (la ley de inversiones extranjeras).
9
***
Lo que se abrir a partir de ese estallido, y hasta 1989, es una etapa de "ajuste catico" (Fanelli et al,
1990, Cavarozzi, 1991), bsicamente circunscripto al sector externo, y no acompaado por reformas
estructurales. En otras palabras, el fracaso militar da paso al clmax de desarticulacin del viejo orden, en el
que el Estado ha quedado ms que nunca en el ojo de la tormenta y carece como nunca antes de instrumentos
para salir del mismo: por un lado, los compromisos internos se han expandido en trminos absolutos durante
la administracin militar; lo han hecho en especial en las empresas pblicas y en la asistencia a los agentes
privados (agravando, adicionalmente, la inequidad de la asignacin de recursos, y creando nuevas fuentes de
ilegitimidad del sector pblico); complementariamente, la deuda externa agrega un nuevo y poderossimo
"socio" a la hora de distribuir esos recursos. Todo ello en el marco de un fuerte deterioro, tras una mejora
leve entre 1976 y 1979, de la capacidad del Estado de cobrar impuestos. El efecto, en ltima instancia, fue la
ampliacin espectacular de la vulnerabilidad externa, y (con la estatizacin de la deuda) tambin de la
vulnerabilidad fiscal, a un eventual cambio de circunstancias. Finalmente ste ocurri, en 1982, cuando
subieron las tasas de inters a nivel internacional, y ya no se pudo enfrentar los compromisos asumidos ni,
mucho menos, recurrir a nuevo endeudamiento.
Este poderoso catalizador de la crisis del Estado lo sentira el futuro gobierno democrtico en toda su
crueldad, y sus races hay que buscarlas, como hemos procurado demostrar aqu, en los factores de
continuidad, no de ruptura, entre el PRN y la historia argentina contempornea anterior.
Mencionar al futuro gobierno democrtico nos introduce en el tema con que cerraremos este
apartado, esto es, el "legado" del PRN en la perspectiva de la gestin poltica de las reformas estructurales y
la creacin de condiciones favorables para esa gestin. En ese sentido, el saldo es claramente negativo. Por
un lado, llev hasta el paroxismo la crisis del Estado, al profundizar sus desequilibrios, dejndolo quebrado,
endeudado y profundamente penetrado por los grupos privados, que multiplicaron sus lazos de dominio
sobre l. El PRN no slo hizo ms inevitable la reforma sino que tambin termin de destruir las
herramientas burocrticas, institucionales y administrativas, el instrumental pblico en general, necesario
para encararlas en condiciones relativamente adecuadas; completando el crculo de colonizacin privada del
Estado. Por otro lado, condicion negativamente a los partidos polticos y a la opinin pblica al asociar los
temas de la reforma y el ajuste estructural con la dictadura y el "fascismo de mercado" (segn la expresin de
Samuelson). Al explotarle en sus manos la crisis de 1982, el comando "neoliberal" sufri una profunda
descalificacin, pero adems quedaron desacreditadas las alternativas reformistas en general, estimulndose
la fidelidad a la tradicin, ya de por s muy cara a los polticos argentinos, y una suerte de "regreso a las
fuentes" en materia de modelo econmico, fiscal y administrativo, que habra de ser muy perjudicial para la
joven democracia.
A esto se agrega el hecho de que la dictadura haba congelado la vida de los partidos en un momento
de aguda crisis de las tradiciones polticas, que exiga su renovacin profunda. De modo que, cuando se
produjo la apertura democrtica, dichos partidos se encontraban mucho ms debilitados que antao, y
encabezados por los mismos dirigentes, con las mismas ideas y concepciones que venan acarreando desde
dcadas atrs. El aprendizaje y la renovacin necesarios resultaron por ello mucho ms dolorosos y lentos de
lo que la situacin exiga.
Por ltimo, el ms significativo de los legados del PRN fue, sin duda, el de "destruccin". El afect a
los actores con mayor capacidad de bloqueo del sistema en crisis orgnica hasta 1976: en primer lugar, las
propias fuerzas armadas. Su desempeo autodestructivo (que culmin en la decisin aventurera de ocupar las
islas Malvinas) creara las condiciones, aprovechadas al cabo, no sin grandes dificultades, por los polticos
civiles desde 1983, para la liquidacin de la centralidad poltica de la que haban disfrutado hasta entonces.
En segundo lugar, la efectividad de los repertorios de accin de las corporaciones sindical y empresaria
sufri rudos golpes: se erosion el poder poltico de los sindicatos, se registraron cambios significativos en
sus orientaciones, junto a la prdida de gravitacin relativa (y tambin absoluta) del sector industrial
"mercado internista", a la que se sobreimprime la virtual liquidacin de la burguesa domstica como actor
poltico, va represin a nivel organizacional (Acua, 1990). Por otra parte, los sectores beneficiados (los
grandes grupos econmicos), es probable que fueran ms diversificados (Azpiazu y Basualdo, 1990) y
verstiles que aquellos a expensas de los cuales ganaron terreno, con lo que podran apoyar otras opciones de
organizacin econmico estatal, inclusive contrarias a algunos de sus intereses. Finalmente, la experiencia
del "disciplinamiento" econmico y el terrorismo de Estado se reflejarn en la conformacin de una opinin
pblica a distancia del Estado, y en ms de un sentido antiestatal, claramente en ruptura con las
identificaciones populistas previas, y que estar llamada a cumplir un papel fundamental, como veremos, en
la vida poltica futura.
10
En suma, el saldo dejado por el Proceso implic cambios en las articulaciones entre el sistema
poltico y la sociedad, y entre la poltica y la economa, que prepararon el terreno para un contexto de crisis
que hara impostergables las reformas, al mismo tiempo debilitaron los recursos fiscales, administrativos y
de consenso, para llevarlas a cabo.
El gobierno de la transicin democrtica
"Hubo cosas que no supimos..., otras que no quisimos, y otras que no pudimos hacer..." (Ral
Alfonsn, 1989).
Cuando Ral Alfonsn asumi la presidencia de la Repblica, los sntomas de que, bajo el impacto
de las conmociones externas, los desequilibrios crnicos del viejo modelo se haban profundizado, y podan
exacerbarse hasta alcanzar niveles incontrolables, eran bastante elocuentes
7
. No obstante, la percepcin con
que llegaba el radicalismo al gobierno era muy diferente. Se estimaba que la economa y el Estado argentinos
eran bsicamente sanos, y que las dificultades estaban vinculadas a factores externos que podan ser
neutralizados con cierta facilidad, y a la psima gestin militar, ms que a la presencia de debilidades
estructurales que afectaban en profundidad al sector pblico y a la competitividad internacional. Esta
llamativa incongruencia entre la gravedad de la situacin, a la luz de algunos indicadores ya entonces
disponibles, y el diagnstico inicial del gobierno, requiere una explicacin que contemple los distintos
elementos que confluyeron en la construccin de una peculiar interpretacin de la situacin. Para ello
conviene remontarnos brevemente a los ltimos aos del rgimen militar.
A principios de los '80, a la muy justificada evaluacin crtica de las dictaduras militares del Cono
Sur que hacan los polticos ms progresistas de los partidos argentinos, se aada una percepcin no menos
negativa de las orientaciones econmicas que caracterizaban en comn (al menos superficialmente) a todas
ellas.
Orientaciones "ortodoxas" y "neoliberales" a las que estos polticos consideraban, en esencia,
consustanciales con los regmenes autoritarios. Para ellos haba, por as decirlo, una marcada afinidad entre
el autoritarismo y filosofas econmicas que propugnaban la disciplina monetaria y fiscal, y la libertad de
mercado.
Cuando, en 1982, el drstico cambio de las condiciones del escenario internacional se tradujo en
demoledoras conmociones externas sobre la economa domstica, aquellos polticos obtuvieron la ms plena
confirmacin de sus convicciones. Lejos de reconocer, en la patente vulnerabilidad econmica y fiscal, los
signos inequvocos de la necesidad de emprender reformas estructurales que reorganizaran profundamente
las relaciones econmico-estatales y la insercin domstica en la economa internacional, la crisis se
consider la prueba decisiva de lo errneo de las orientaciones ortodoxas, y con ello, del reformismo de
inspiracin neoliberal. De modo que facilit el "regreso" a una concepcin econmica y a una agenda muy
diferentes, asentadas en las concepciones tradicionales de los partidos mayoritarios. Concepciones que, como
se constatara con Bernardo Grinspun, primer ministro de economa de Alfonsn, en realidad nunca se haban
abandonado y que en la coyuntura de la crisis econmica y la recuperacin de las instituciones democrticas
se fortalecan
8
.
Por otra parte, como es bien sabido, el regreso de las instituciones argentinas al orden constitucional
no fue vivido, ni por los polticos ms dinmicos que lo encabezaron, ni por los estratos ms activos de la
opinin pblica, meramente como una nueva oscilacin en el ya conocido movimiento pendular que haba
caracterizado al pas desde la dcada del '30. Se lo consider, por el contrario, un verdadero punto de
inflexin en su historia, una "refundacin" a partir de la cual la democracia se constitua en la piedra angular
que reordenara las relaciones sociales y polticas argentinas. La atencin de la sociedad y los partidos se
centr entonces, al menos por un tiempo, en la recuperacin institucional y la cuestin de los derechos

7
La crisis de la gestin econmica de la dictadura estall en masivas devaluaciones que consumaron el "ajuste externo"
-indispensable para generar supervit en la balanza de pagos ante el efecto combinado del alza de las tasas de inters
internacional y el deterioro de los trminos de intercambio. Tras ese brutal comienzo, la estatizacin de la deuda
exacerb los desequilibrios fiscales, la posibilidad del sector publico de financiar esos desequilibrios se fue reduciendo
dramticamente, y los precios domsticos mostraron una tendencia a seguir cada vez ms ceidamente la evolucin del
tipo de cambio.
8
En la ocasin, tambin la crisis chilena de 1982 cumpli un poderoso efecto demostracin, ya que su lectura de este
lado de la cordillera tendi a reforzar la evaluacin negativa del desempeo del PRN y de las orientaciones econmicas
por l proclamadas.
11
humanos (Landi y Gonzlez Bombal, 1995; Jelin, 1995), y a travs de ese cristal se consideraron todos los
dems asuntos.
No tiene nada de extrao que los pinceles con que la elite poltica alfonsinista pint el cuadro de su
acceso al gobierno nacional, colorearan a su vez ntidamente sus ideas en materia econmica. De hecho, las
nociones dominantes en aquella dirigencia presuponan la existencia de una orientacin econmica propia de
la democracia. Si la economa ortodoxa, o neoliberal, era la economa de la dictadura, los temas de la
economa democrtica no podan sino ser muy diferentes. La afinidad entre neoliberalismo y autoritarismo
deba dejar lugar a la afinidad entre democracia y polticas que impulsaran el crecimiento, el empleo y la
redistribucin del ingreso.
En este marco global no haba mucho lugar para un diagnstico "fiscalista", ni para considerar
siquiera opciones de ajuste estructural, que eran estimadas como propias de gobiernos de facto y beneficiosas
para intereses minoritarios. La confianza en que una poltica econmica afn a las demandas que la sociedad
esperaba ver satisfechas gracias a la instauracin democrtica, resolvera en un marco de crecimiento los
problemas que dejaba por herencia el "Proceso", y que la "difuminacin" del espritu democrtico bastara
para poner en marcha el aparato estatal, era en consecuencia doblemente justificada: se basaba en las ideas
tradicionales sobre la cuestin econmica y la administracin, que fueron recuperadas como tesoros
cuidadosamente preservados durante los aos de oscuridad (y que durante esos aos el congelamiento
poltico impuesto por la dictadura haba impedido revisar), por un lado; y en un estado de nimo francamente
optimista respecto de las posibilidades de rpida recuperacin econmica y de movilizacin de los recursos
humanos y administrativos estatales que traera aparejadas la democracia.
A cimentar esta confianza contribua, inclusive, un dficit grave de capacidades analticas de los
polticos y su entorno, no derivado de una falta de competencia, sino del liso y llano desconocimiento de la
situacin fiscal en lo atinente a algunas de sus variables ms cruciales, como la magnitud y composicin de
la deuda externa, la estructura y rigidez del gasto pblico y de las subvenciones al sector privado (Carciofi,
1990), el deterioro de la administracin tributaria, etctera
9
.
Conviene aclarar que esta confianza no era patrimonio exclusivo del partido triunfante en las
elecciones de 1983, sino que era compartida por casi la totalidad del espectro poltico, incluido el peronismo,
y por la mayora del electorado. Esto colabor evidentemente a inhibir cualquier intento, por tmido que
fuera, de revisin crtica de las propias convicciones y examen descarnado de la situacin que deba
enfrentarse. Adoptar tal actitud equivaldra a cumplir el penoso papel del y ser inmediatamente identificado
con la reciente dictadura.
Un ejemplo elocuente del funcionamiento de esta disposicin optimista a configurar una "imagen
democrtica" de la economa, lo encontramos en la discusin que se desarroll durante los primeros aos del
gobierno radical respecto de la deuda externa. Alfonsn prometi, y luego intent llevar a cabo, una
discriminacin entre deuda "legtima" e "ilegtima", que segn los clculos previos permitira reducir la
pesada hipoteca dejada por la dictadura. Los funcionarios del rea tardaron meses en convencerse ellos, y
convencer luego a las autoridades, de la imposibilidad prctica y poltica de llevar a cabo esta
discriminacin. Alfredo Concepcin, un alto funcionario gubernamental, advirti entonces que, de ajustarse
estrictamente a lo que un poco ingenuamente se haba propuesto, el Estado nacional terminara siendo
propietario de la mayor parte de las empresas del pas. La socializacin de los medios de produccin llegara
por la va, ya no de las armas ni de los votos, sino de los quebrantos generalizados. No obstante, la imagen
que dio el gobierno ante la opinin pblica al desistir de su intencin original, fue de debilidad y "traicin",
lo que sera alimentado incluso desde las mismas filas del partido oficial.
Fue as como, en el primer turno democrtico, el gobierno no encontr razones para adoptar medidas
penosas ni demasiado abarcativas. Podemos agregar que la dinmica que distingui la transicin argentina de
muchas otras, en lo que hace a rasgos especficamente polticos, tuvo tambin su relevancia en este dficit de
diagnstico y disposicin a emprender reformas, as como en la orientacin de la agenda democrtica en un
sentido "antigubernamental". La transicin argentina fue, como se sabe, bastante peculiar: por un lado,
estuvo motivada por un derrumbe "desde arriba"
10
; y por ende nada se pact en ella. El rgimen de facto no

9
Inclusive los funcionarios y analistas econmicos mejor formados del nuevo gobierno adolecan de esta combinacin
de condicionamientos polticos y dficit de informacin adecuada. Vale la pena ilustrarlo con una ancdota: Ral
Prebisch que fue designado por Alfonsn asesor presidencial durante los primeros tiempos, insista ante el equipo
econmico que haba que prestar mayor atencin al problema fiscal, pero inclusive los futuros miembros del equipo del
Austral tomaban esas advertencias con displicencia.
10
"La salida democrtica ha sido el resultado de una crisis terminal del rgimen (...) el colapso (...) no fue provocado
por una movilizacin significativa de la sociedad civil sino por un acelerado proceso de implosin (Gmez y Viola,
1983).
12
alcanz a negociar ni a condicionar ningn tema fundamental (la diferencia por ejemplo con Uruguay, Brasil
y, nuevamente, con Chile, salta a la vista). En plena transicin, Alfonsn (1983 a) pudo decir que "las
rectificaciones y garantas para el perodo de transicin no son canjeables por ningn tipo de
condicionamiento sobre el futuro gobierno". En parte debido a ello, el gobierno se lanz decididamente a sus
batallas programticas.
Por otro lado, la transicin fue vertiginosa: los partidos no tuvieron tiempo para evaluar la situacin e
identificar por anticipado las restricciones, y al partido triunfante le tocara, tambin, pagar un alto precio
para adquirir ese conocimiento por ensayo y error. Si la crisis econmica que estall en manos de una
conduccin autoritaria y tenida por ortodoxa condujo a los dirigentes radicales, y a los polticos en general, a
confirmar sus presupuestos en materia econmica y estatal, las caractersticas del derrumbe militar, y, la
rapidez de la transicin, les proporcionaron a su vez los grados de libertad necesarios como para, al menos
creer que podran, gobernar conforme a esas interpretaciones.
Por ltimo, en virtud de las deficiencias de los actores constituidos, tanto de los que se retiraban
como de los que ingresaban a la escena, para condicionar y orientar la transicin en determinada direccin,
ese rol le cupo en buena medida a una difusa pero muy activa opinin pblica, cuya prioridad, al menos
durante los primeros aos, consisti en restaar las heridas provocadas por el PRN. Ello implic que
predominara el reclamo por el respeto de los procedimientos democrticos, la resolucin del problema de las
masivas violaciones a los derechos humanos, la transparencia y moralidad de los funcionarios, todo lo cual
conllevaba, a su vez, la descalificacin desde el vamos de cualquier intervencin gubernamental demasiado
activa que aparejara nuevas "vctimas"; es decir, obstaculizaba cualquier decisin que afectara derechos
adquiridos o creara focos de conflicto. Gonzlez Bombal (1995) se ha referido a los efectos que tuvo en la
transicin democrtica el "show del horror" desatado al correrse el velo de la represin ilegal, y la
construccin de la figura de la "vctima", encarnacin de una experiencia lmite de ruptura de todo lazo
social. La restitucin de dichos lazos se operara a partir de la tematizacin de los derechos y la dimensin
jurdica de la poltica, pero la experiencia del "extraamiento" colectivo no podra ser erradicada.- es por ello
que la opinin pblica se reconocera en trminos de ruptura con el pasado, bajo el imperativo de someter los
poderes a la ley. En suma, en un corte abrupto con lo que haban sido las representaciones del estado y la
sociedad previas a esta experiencia. Las imgenes populistas del poder, de la poltica y de la vida social en
general, que en las dcadas anteriores haban sido predominantes, quedaran de este modo gravemente
cuestionadas. Una conciencia de los derechos individuales surga en su lugar (Cheresky, 1993). Para ella era
importante establecer lo que el gobierno no deba hacer, mas que proporcionarle una direccin consistente en
determinadas polticas o cursos de accin por seguir.
***
Ahora bien, en paralelo a la elaboracin del diagnstico econmico y de las opciones que de l se
siguieron, se desenvolvi la interaccin con los actores sociales organizados y las corporaciones. Hay que
decir que era en este mbito, y no en el econmico-estatal, en el que el nuevo gobierno se consider a s
mismo portador de un mandato social reformista. Para cumplirlo asign una virtud reparadora al imperio, per
se, de las reglas democrticas: el problema no anidaba en la economa, ni en el Estado, sino en las
corporaciones de tradicin autoritaria, a las que haba que poner en vereda mediante el ejercicio de esas
reglas. Con ese discurso, Alfonsn haba triunfado en las elecciones, y con l pretendi gobernar. La
evolucin de la relacin entre el gobierno y dichos actores, crecientemente inmanejable para el primero,
tendra una incidencia de primer orden en el cuadro de condicionamientos polticos; dentro del cual el
radicalismo gobernante se ira aproximando, en su momento, a la tarea de formular e implementar reformas
estructurales, ya que los problemas de credibilidad y gobernabilidad creados en este sentido limitaran
muchsimo el espacio disponible para tomar decisiones abarcadoras y conflictivas.
Como es bien conocido, el gobierno asumi, al calor de ese mandato social reformista, con un talante
confrontacionista, la relacin con las corporaciones sindical, militar y (al menos en un plano retrico)
empresaria. De hecho, Alfonsn se haba posicionado en la contienda electoral atribuyendo a las mismas,
prcticamente sin distinciones, la responsabilidad histrica por las recurrentes emergencias de gobiernos
dictatoriales, y oponiendo a ese polo corporativo, desde la tradicin cvica del radicalismo, la voluntad
ciudadana como potencia fundante del renacimiento de la democracia. De ello se desprenda que el nuevo
gobierno deba encarar -con el propsito de ser fiel al mandato de tina sociedad movilizada bajo la
invocacin del credo laico en el prembulo constitucional- una tarea correctiva, reformadora, que sera
ejercida sobre aquellas corporaciones, sin la cual estas ltimas no dejaran de ser focos de tendencias
autoritarias.
13
Luego de triunfar por mayora absoluta en las elecciones, el presidente se dispuso, por tanto, a
cumplir su programa. No obstante, prest poca o ninguna atencin a los problemas de viabilidad poltica de
las polticas que se propuso implementar a tal efecto (Palermo, 1990b; Canitrot, 1991). Por ende, como nadie
ignora, dio pasos en falso frente a cada uno de aquellos actores, lo que no solamente le impidi hacer
realidad su propsito, sino que min sus condiciones para dar cuenta del cada vez ms tormentoso frente
econmico y fiscal. La primera sorpresa sera la de que la mayora electoral expresada en octubre del 83,
que era, con toda razn, interpretada como portadora de un mandato de democratizacin de las
organizaciones sindicales, no se traduca automticamente en el parlamento en la legislacin deseada
11
: ante
el estupor de los polticos radicales, un par de senadores de Neuqun, una provincia de muy, reducida
magnitud demogrfica, inclin el fiel de la balanza en su contra. La segunda.. estuvo dada por la absoluta
falta de disposicin por parte de los altos mandos de las fuerzas armadas a llevar a cabo la autodepuracin
esperada por el Ejecutivo
12
. La tercera estrib en el descubrimiento de que el mundo de los negocios, en todo
lo especficamente vinculado a las variables econmicas y financieras, ajustaba su comportamiento a las
pautas del nuevo rgimen poltico de un modo an ms insignificante al de los sindicalistas y los militares.
En suma, podra decirse que Alfonsn, actuando bajo la conviccin de que disciplinar a aquellos
actores era imprescindible para consolidar la frgil democracia, cutuc a ona com vara curta. En lugar de
preparar el terreno apuntalando sus propsito, con la movilizacin de los recursos polticos necesarios, no
dej de provocar a ninguno. Pero, frente a sus reacciones imprevistas, descubri que la relacin de fuerzas
con ellos era muy diferente a la por l supuesta y debi retroceder sobre sus pasos. Desde luego, tambin
sindicalistas, militares y empresarios sacaron de estos lances sus propias conclusiones, y le "tomaron el
pulso" al gobierno, preparndose a aprovechar sus debilidades.
Simultneamente, el peronismo, derrotado por primera vez en la historia en una eleccin presidencial
sin proscripciones, tambin fue aprendiendo las lecciones de la democracia. Utilizando las posibilidades que
le ofreca cada paso en falso del gobierno nacional para desarrollar una oposicin cada vez ms efectiva, que
le permitira recomponer sus fuerzas y unificarse en torno al "adversario comn". Tambin, en relacin con
el peronismo. el gobierno radical cometi graves errores de clculo, que significaron desaprovechar las
ventajas obtenidas en 1983. El diagnstico inicial del alfonsinismo al respecto fue que, una vez derrotado en
las elecciones, y en la medida en que se cortaran sus vnculos orgnicos con los ya alicados santuarios
corporativos (vg. los sindicatos), el movimiento peronista no tardara en descomponerse. El propio peso de
su crisis interna, la disolucin de la alianza de intereses en que tradicionalmente se haba fundado, y la
ausencia de un liderazgo unificador no tardaran en conducirlo a una implosin irreversible. Las
especulaciones respecto de las alternativas que se abriran a partir de la desaparicin del peronismo qua
movimiento populista mayoritario, iban desde la formacin de una nueva coalicin de mayoras, encabezada
por el alfonsinismo (alternativa que inicialmente sedujo al presidente, y que lo llev a proponer la formacin
del Tercer Movimiento Histrico), a la transformacin de los restos del peronismo en un partido integrado al
juego democrtico, equivalente a los partidos de centro o centro-derecha de otras latitudes.
La Renovacin peronista, difuso movimiento de opinin que se form entre 1984 y 1985, y que se
propuso democratizar la competencia interna en el Partido Justicialista y recomponer su conduccin nacional
dndole por primera vez en su historia un formato "partidario", limitando la gravitacin de los sindicatos en
l, bien poda considerarse como la ratificacin de esta segunda alternativa. Naturalmente, ello conducira a
los analistas polticos, y tambin al oficialismo, a prever la consolidacin de un sistema bipartidista estable.
De una primera visin implosiva del futuro del peronismo, excesivamente optimista, se pas de este modo a
una transformista, no menos optimista que la primera, puesto que supona que el PJ, conducido por la
Renovacin, se desprendera fcilmente de las tradiciones corporativas y movimientistas. En realidad, la
Renovacin recurri a la identidad histrica del peronismo, en nombre del "peronismo verdadero" contra la
dirigencia derrotada en 1983, y no complet la revisin de sus principios (Altamirano, 1992). Despus de
todo, tampoco el alfonsinismo lo haba hecho desde el radicalismo. Menos an poda esperarse de los
peronistas, cuya prioridad era evitar a toda costa su disolucin.
La dinmica de competencia que se estableci entre ambos partidos fue, en realidad, muy poco
compatible con la institucionalizacin y la estabilidad buscadas. La UCR, un partido que no tena presencia
firme en las corporaciones y los grupos de inters con mayor gravitacin en la sociedad, orientado por una
visin juridicista de las reglas democrticas, encabezaba el gobierno nacional, pero deba hacer frente a un

11
Las elecciones de 1983 no haban asegurado la prevalencia institucional del partido gobernante a pesar de la clara
mayora electoral obtenida: contaba con una ajustada mayora en la Cmara de Diputados, pero no as en el Senado,
donde peronistas y provinciales podan frenar sus iniciativas, como de hecho lo hicieron en reiteradas oportunidades.
12
Lo dicho aqu no significa que la poltica del gobierno para con las fuerzas armadas no arrojara a la postre resultados
de importancia. Discutimos la cuestin ms adelante.
14
partido justicialista en recomposicin y transformacin, que necesitaba, para poder regenerarse y alejarse del
fantasma de la disolucin o fractura, emblocar a las fuerzas sociales en la oposicin al gobierno. Esta
estrategia encontrara rpidamente repercusin en amplios sectores del electorado.
Es que, an debilitada y fragmentada, la sociedad que haba parido cuatro dcadas antes el
peronismo se resista a mirarse, en un espejo distinto del tradicional. A los actores sociales organizados,
aunque transigieran y negociaran con Alfonsn, su presencia no poda dejar de parecerles incmoda y
circunstancial. Los sindicalistas, empresarios y militares no podan ocultar su distancia respecto de este
presidente inesperado y atpico, que no les inspiraba confianza y de cuyas intenciones finales no se poda
estar muy seguro, en virtud de sus diatribas anticorporativas. Les resultaba mucho ms fcil reconocerse en
las imgenes simbiticas del pasado, que el peronismo les ofreca, ahora renovadas.
En consecuencia, una vez puesto en movimiento este proceso centrfugo, el radicalismo debi
enfrentar crecientes dificultades para encontrar interlocutores adecuados, y muchas ms para lograr acuerdos
y compromisos con los actores sociales y econmicos. En cierta forma, Alfonsn sufri, nuevamente, el
sndrome del juego imposible (O'Donnell, 1972), que haban sufrido en carne propia los gobiernos
posteriores al '55: no poda gobernar contra el peronismo, y tampoco poda gobernar con l.
La importancia de todo esto ser enorme cuando, al cabo de ensayos y experiencias frustradas, hacia
1987, el gobierno comience a revisar sustancialmente su evaluacin de la situacin econmica y fiscal: su
nuevo diagnstico no lograr un efecto de identificacin suficientemente amplio en la sociedad, que an se
imaginaba a s misma sobre la base de los principios tradicionales, e interpretar el giro oficial como una
"defeccin" de las tareas que l mismo haba planteado en los inicios de la transicin. El gobierno nacional
aparecer entonces enfrentando a la "sociedad real", curiosamente a medida que se acercaba ms y ms a un
conocimiento de las condiciones "reales" en que la sociedad, la economa y el Estado se encontraban.
***
Llegados a este punto conviene revisar la evolucin de la poltica econmica radical tras los primeros
aos. Se trat de una gradual, pero limitada, redefinicin de los ejes de la misma, a la luz de una
comprensin creciente de las restricciones que impona la situacin. Se descubre de a poco que los
problemas fiscales son ms profundos de lo que se supona, surgen dificultades mayores a las supuestas para
negociar la deuda externa (Canitrot, 1991), el ensayo de los mecanismos de demanda, en cuya efectividad
crean los economistas radicales de corte tradicional, resulta decepcionante (Palermo, 1990). Y el saldo es
una inflacin en alza y cada vez ms amenazadora. En virtud de las dificultades con las que va tropezando,
en 1985 el gobierno advierte que la gestin de la crisis heredada es mucho ms complicada que lo previsto.
Pronto pasa de ejecutar con fe su programa, a discutir qu, de ese programa, es lo posible, y cules son las
prioridades que su cumplimiento impone. Esta discusin, del gobierno con el partido, dentro del gobierno,
dentro del partido y, sin duda nada figurativamente, de Alfonsn consigo mismo, gira, simplificando las
cosas, en torno de diferentes respuestas dadas a esa pregunta. El consenso en los objetivos, fijados en la
plataforma partidaria, no ha cambiado (Passalacqua, 1989), pero se ha percibido que la realidad pone lmites.
El Plan Austral nace en este contexto, signado por una revisin del planteo inicial, limitada a la
redefinicin de prioridades. Para efectuar ese golpe de timn, el gobierno se vale de la proximidad al
descontrol inflacionario, experimentada durante los primeros meses de 1985. De ese modo toma por sorpresa
al partido, aunque ste rpidamente se reconocer en su xito. El Plan, en suma, es concretado y
administrado como una continuidad, no una ruptura, en relacin con las orientaciones y, los objetivos
bsicos, que no han cambiado, y su xito refuerza, inicialmente, el consenso en torno a la redefinicin de
prioridades, al tiempo que fortalece la voluntad "programtica". No la reformadora. Ello se comprueba en
que la diferencia ms saliente con la primera fase de la gestin econmica est dada por ser la estabilizacin
la preocupacin ahora dominante. Pero no se plantea la relacin del problema fiscal con la necesidad de
reformas estructurales. Si bien se delinea una agenda de reformas, se le exige plena congruencia con las
orientaciones bsicas del "Programa". Y se la limita, en esencia, a lo tributario. La esperanza era, en pocas
palabras, que la estabilizacin lograda por el Austral, y algunas reformas impositivas, desencadenaran un
despegue econmico en virtud del cual se originaran mejoras firmes en la recaudacin tributaria, que a su
vez tuvieran un efecto perdurable de reduccin de la brecha fiscal
13
.

13
Meses atrs, el. Presidente haba anunciado una "economa de guerra", preparando a la poblacin frente al inminente
lanzamiento del plan; pero poco despus del mismo, declarar que lo peor del ajuste ya ha pasado" (citado en
Passalacqua, 1989).
15
Tras el Ejecutivo, y, compartiendo esta visin de las cosas, cerrara filas el conjunto del radicalismo.
Suponiendo que el curso de accin elegido con el Austral implicaba una ratificacin del contrato (electoral-
programtico) con el pueblo, no su rescisin
14
. Pero la cuestin empieza a cambiar, y mucho, cuando el Plan
Austral hace agua (Gerchunoff y Cetrngolo, 1990; Palermo, 1990; Torre, 1990). Cuando emergen las
dificultades para sostener el equilibrio fiscal y los bajos ndices inflacionarios, surge correlativamente un
nuevo disenso analtico e interpretativo en el campo oficial. Cambian en forma significativa los parmetros
de la discusin interna. Ya no se trata de lo posible o prioritario dentro de un conjunto de objetivos
compartidos, sino que es necesario apartarse en gran medida de aquellos objetivos. Las bases del disenso
son, ahora, mucho ms complejas. En ese proceso de interaccin, donde el equipo del ministro Juan
Sourrouille desempea un papel protagnico, el presidente hace suyo, de modo gradual, un nuevo
diagnstico, segn el cual la eliminacin del dficit fiscal, condicin necesaria para superar la crisis
econmica, se vincula a la realizacin de reformas estructurales.
Ya en 1987, el gobierno acuerda un programa de reformas estructurales con el Banco Mundial, que
es anunciado como instrumento para mejorar las cuentas fiscales y recuperar el dinamismo de ciertos
sectores claves de la economa. Entramos as a una tercera etapa, en la que un convencimiento reformista,
aunque tardo, ha aflorado. Se reduce considerablemente el disenso interno y gana terreno un nuevo
diagnstico: las reformas estructurales son indispensables para la estabilizacin
15
.
No obstante, exista el espacio para que fuera posible recomponer los respaldos sociales y polticos
con eje en la nueva orientacin reformista? En realidad, aunque este giro gubernamental fue acompaado por
una creciente preocupacin de la opinin pblica por los problemas econmicos, relegando al segundo plano
los temas institucionales, militares y la proteccin de derechos, que haban gravitado en los primeros aos,
exista ahora en los actores sociales, econmicos, y en la oposicin poltica (incluso en el propio partido
radical), an menos disposicin que entonces para acompaar tal reposicionamiento. Debido a ello, el ajuste
estructural y la reforma estatal podan ser ahora consideradas por el gobierno como tareas ineludibles, pero
polticamente seguirn siendo muy poco deseables y relativamente inviables. De all que sern encaradas de
modo en extremo tmido, parcializado y sin conviccin, como una tarea entre otras, en la que no se
concentrarn esfuerzos decisivos. Conviene atender con algn detalle los motivos de esta percepcin
gubernamental. Podemos distinguir al menos tres, que, en rigor, se conjugan en uno: la certidumbre que
adquiri el presidente sobre los riesgos y costos polticos que sin duda acarreara, a esa altura de su mandato,
cualquier intento de estructurar una coalicin gubernamental que diera el marco poltico-social adecuado
para llevar a cabo reformas estructurales de envergadura.
El primer motivo estriba en la relacin gobierno-partido (De Riz, 1991; Mustapic y Goretti, 1991).
Para 1987, el Ejecutivo contaba finalmente con un diagnstico reformista unificado y ajustado, pero el
partido demor mucho ms en convencerse de la necesidad de operar conforme a l. De all que cualquier
cambio de curso impulsado desde el Ejecutivo deba remar contra la corriente. No puede decirse
precisamente que el gobierno perdiera las riendas del partido: si bien a regaadientes, la UCR lo acompaar
en los tmidos y parciales avances ulteriormente concretados. Sin embargo, este acompaamiento no debe
llamar a engao. Se produjo en la medida en que los objetivos de reforma (como las iniciativas de
privatizacin de ENTel y Aerolneas Argentinas) se formularon y se intentaron implementar como una
operacin de corte ms bien tcnico que poltico. Si el gobierno hubiese intentado, en cambio, desenvolver
una poltica de coaliciones enderezada a convertir las reformas estructurales en sus metas polticas centrales,
difcilmente habra encontrado en las huestes partidarias la misma dosis de tolerancia. Las implicaciones
polticas y electorales inherentes a ese camino hubieran sido, sin lugar a dudas, evaluadas muy
negativamente por el partido. Lo que se conecta con el segundo de los motivos.

14
La "gran ilusin" del Austral mantuvo en suspenso la definicin de un rumbo estratgico, al ser interpretado de
muchas maneras: para algunos. como una postergacin momentnea, justificada en trminos de lo posible" en esas
circunstancias de las "batallas sustanciales"; para otros (Passalacqua, 1990), fue el indicio de la inflexin hacia una
redefinicin profunda y global del programa de gobierno. Recordemos que por aquel entonces estaba en boga en las
trincheras del oficialismo la idea de que el xito (inicial) del Plan se deba en gran parte al apoyo popular, que habra
suplido la casi inexistente capacidad oficial de control de precios.
15
La influencia del gobierno de los Estados Unidos y de los organismos internacionales de crdito es decisiva en la
redefinicin del diagnstico gubernamental. La asistencia financiera condicionada, ofrecida a travs del Plan Baker,
tuvo indudable influencia en la decisin de agendar reformas especficas como la apertura comercial, y una incidencia
ms difusa en la visin global del gobierno en materia econmica y fiscal (vase al respecto Torre, 1989). Retomamos
brevemente el tema al comparar la gravitacin de los organismos internacionales en las administraciones de Alfonsn y
Menem.
16
El segundo factor que disuadi a la presidencia de la adopcin de decisiones reformistas abarcadoras
consisti en una lgica propia de los "gobiernos de transicin", que afect a Alfonsn del mismo modo que a
otros gobiernos de la regin: un clculo de "inconsistencia" entre lo conveniente a corto y a largo plazo, que
equivale a la postergacin de polticas "ptimas" desde el punto de vista macroeconmico en orden a
explotar ganancias econmicas y polticas inmediatas, o bien a evitar apuestas riesgosas que puedan derivar
en prdidas de consenso. Los gobernantes tienden as a supeditar el manejo de la crisis econmica a la
racionalidad poltica de la transicin democrtica: si es una norma general que las preocupaciones de las
elites gubernamentales conciernen, en primer lugar, a la estabilidad del rgimen poltico, ello es ms cierto
que nunca en esas circunstancias.
Para que esa explicacin deje de ser puramente abstracta, es necesario enraizarla en el contexto
especfico en el que la racionalidad poltica del gobernante es ejercida. En nuestro caso, el problema se
evidenci a partir de los pobres resultados de la poltica del gobierno en relacin con las corporaciones
durante la primera etapa. Alfonsn, en suma, a la luz de las condiciones desfavorables existentes, se abstuvo
de iniciativas que, por su elevada conflictividad, pusieran eventualmente en peligro la estabilidad
democrtica, al empujar a sindicatos y empresarios hacia una coalicin con militares golpistas, y frente a un
peronismo que haba encontrado su eje unificador en una postura cerradamente opositora. Adolfo Canitrot,
protagonista y testigo de ese perodo, nos proporciona informacin valiossima al respecto. Alfonsn, segn
su testimonio, estaba vivamente turbado por el hecho de que se mantena abierto el problema militar, y lo
consideraba fuente potencial de dificultades futuras; por ello,
"extrem la prudencia en los pasos que siguieron. Procur evitar las confrontaciones y se repleg a
una estrategia de compromisos. En su trato con sindicalistas, entidades empresarias y con la Iglesia,
nunca desestim el peligro de un reacercamiento de sus interlocutores a la corporacin militar, sta
deba ser mantenida en aislamiento. Que Alderete y los 'quince' estuvieran en el gobierno durante el
alzamiento carapintada de la Pascua del '87 fue muy valorado por l" (Canitrot, 1991)
16
.
Otro integrante del equipo econmico, Machinea (1990), cuando explica el fracaso de la poltica de
estabilizacin, y aludiendo a la necesidad de reformas estructurales, seala:
"Sin suficiente poder poltico, ningn plan de estabilizacin tiene posibilidades de xito... (pero)
durante el gobierno de Alfonsn, la creacin de una coalicin favorable a la estabilidad no fue el
primer objetivo de la agenda (...) La estabilidad fue una ms entre las prioridades del gobierno. La ms
relevante era minimizar las tensiones que podran haber interferido con el proceso de transicin
democrtica. Esto condujo a aplicar una poltica que evitara confrontaciones, lo cual conspir contra la
adopcin de ciertas duras medidas econmicas que sin embargo eran extremadamente necesarias."
En este marco tambin se hacen patentes las dificultades de los partidos para cooperar, comenzando
por sus escasas disposiciones y los bajos incentivos para hacerlo. Cuando, con la plenitud del Austral, el
gobierno triunf en las elecciones de 1985, ese tal vez era el mejor momento para encarar las reformas
estructurales mediante un pacto interpartidario (Palermo, 1990). El problema es que el gobierno an no haba
asumido un diagnstico sobre la situacin econmica y fiscal que lo llevara a considerar una agenda
reformista. Dos aos despus, el gobierno adopt ese diagnstico, pero sobre todo tras las elecciones de fines
de 1987, que le son adversas, el centro poltico est ms debilitado, la oposicin peronista es ms fuerte
17
, las
dificultades para un pacto entre partidos son mucho mayores y los hipotticos resultados del mismo mucho
menos prometedores. La posibilidad de trasponer los lmites que la racionalidad poltica de la transicin le
pona al gobierno (extrema prudencia frente al peligro de una coalicin golpista, bajo las circunstancias ya
analizadas) dependa en ltima instancia de las chances de desarrollar una estrategia cooperativa

16
Los "quince" era un grupo de importantes sindicatos que se apart de los dirigentes renovadores, en esos aos al
frente del Partido Justicialista, aunque sin abandonar su condicin de peronistas. Recordemos que ellos haban
impulsado, en 1984, la formacin del "grupo de los 11", que reuna a la CGT y, las principales organizaciones
empresarias en lo que se llamaba un "frente de la produccin", cuyo objetivo era presentar demandas conjuntas a las
autoridades y responder tambin conjuntamente a sus decisiones.
17
Aglutinado en el Congreso, una vez superada la crisis interna que sigui a la derrota de 1983, el peronismo bloque
las iniciativas de reforma, abstenindose nicamente de provocar la parlisis de la gestin de gobierno y por ende poner
en peligro la continuidad institucional. La relacin de fuerzas les otorgaba una capacidad de veto decisiva, dado que la
sancin legislativa exige la concurrencia de las dos cmaras y el Ejecutivo, en su carcter de rgano colegislador
(Mustapic y Goretti. 1991).
17
interpartidaria; si estas chances eran importantes haca 1985, se haban reducido sustancialmente dos aos
despus
18
.
En suma. Alfonsn tema que la configuracin de un frente opositor compacto fuera el resultado ms
probable de un intento enrgico de lanzar reformas y procurar respaldos a las mismas. Esto nos conduce al
tercer motivo que, a nuestro entender, se conjug con los ya sealados: la propia reluctancia del jefe del
Ejecutivo a encarar reformas a las que, por su naturaleza, asignaba un elevado potencial disgregador del
consenso colectivo que sostena tanto a su gobierno como al rgimen democrtico.
El cambio de diagnstico y agenda conllev la certeza de que las reformas necesarias no eran slo
conflictivas por afectar intereses corporativos de empresarios o sindicatos, sino tambin por ser dolorosas y
traumticas para el conjunto de la sociedad
19
. Llevarlas a cabo implicaba entonces dejar a un lado gran parte
de los objetivos que se consideraba constituan el mandato del gobierno: respetar los derechos adquiridos,
contemplar los intereses de todos los grupos involucrados en cada decisin, etc. El respaldo electoral de ese
mandato trascenda en mucho las propias huestes radicales, por lo que, poda creerse, era fcilmente
perecedero. A toda costa deba entonces preservarse este contrato electoral inicial, porque de ello dependa
no slo el futuro del gobierno sino de la democracia misma. En consecuencia, a nuestro entender, al
plantearse la disyuntiva de encarar o desestimar las reformas que se desprendan del cambio en el
diagnstico econmico y fiscal, los radicales carecieron de fuerza moral y, por ende, de voluntad, para
transformarlas en una tarea poltica.
Por muy tecnocrtico que sea su diseo, las reformas son, esencialmente, operaciones polticas y la
voluntad poltica es un componente indispensable -aunque en modo alguno suficiente- a la hora de decidirlas
y llevarlas adelante. Y la voluntad poltica requiere un sustrato de fuerza moral para sostenerse. Al contrario
de lo que habitualmente se cree, la mayora de los polticos son gente de principios. Esto no quiere decir que
acten siempre en arreglo a tales principios. Podrn transgredirlos en forma ms o menos sistemtica. Se
dira que es raro que no lo hagan con moderada frecuencia. Pero no deja de pesarles, con todo, cierta
conciencia desdichada. Y la conciencia desdichada no es precisamente una fuente de fuerza moral y voluntad
de accin.
En la Argentina, si hay algunos polticos que son hombres de principios por excelencia, esos son los
radicales. En especial, los de la escuela "intransigente"
20
. Y Alfonsn es un poltico formado en esta escuela.
Que tiene una idea bastante precisa de la representacin como "pacto con el pueblo". En los albores de la
transicin democrtica, Alfonsn opona los principios al pragmatismo al definir la identidad radical:
"El radical es alguien que no se dobla y por eso las oligarquas muchas veces han optado por
variantes nominalmente ms populistas o ms izquierdistas, pero pragmticas. El radical es alguien
que nunca puede aceptar que el fin justifica los medios (...) Cuando el radicalismo llegue al poder, no
podr solucionar todos los problemas heredados de estos aos trgicos y desoladores, pero eso no le
impedir rechazar, desde el primer da, cualquier atisbo de inmoralidad o componenda" (Alfonsn.
1983 b).
Creemos que en la etapa de transicin, entre los parmetros de una discusin inicial en las huestes
radicales en torno a lo posible, y los de la nueva discusin (que nace con el ocaso del Plan Austral) en torno a
una redefinicin de lo necesario, la repugnancia del Presidente por romper lo que l entenda como los

18
Gerchunoff (1988) sostiene que "un acuerdo bsico entre los dos grandes partidos populares destinado a conciliar
perdurablemente democracia y capitalismo constituye el verdadero shock restaurador de confianza". El problema es que
si ese acuerdo siempre fue difcil, a esa altura de los acontecimientos era ya prcticamente imposible. Recordemos los
argumentos del senador Eduardo Menem para cerrar el paso a la privatizacin de Aerolneas y ENTel: "La soberana
nacional no se vende, no tiene precio, no se enajena ni se la debe poner en peligro(...) Por qu buscamos afuera lo que
podemos tener en nuestro pas? El justicialismo no les ha puesto ni les pondr jams una bandera de remate (a esas
empresas), porque est en juego la soberana del Estado..." (diario La Nacin, 28-4-88).
19
Canitrot (199 1) hace patente la interpretacin de la situacin con la que se oper durante esos aos: "el logro del
equilibrio fiscal es una operacin de largo plazo, sumamente dolorosa y, conflictiva, por cuanto importa considerables
transferencias de ingresos entre los sectores productivos y modificaciones sustanciales en el valor de los activos. El
pasaje de una economa con un dficit fiscal de alrededor de 10 puntos del PBI, a una economa en equilibrio, requiere
una fuerte transformacin estructural con efectos terminales sobre una cantidad relativamente importante de actividades
econmicas (...)".
20
En este pasaje nos hemos basado ampliamente en el minucioso informe de Passalacqua (1990), en que se estudian
con gran precisin las races de las distintas corrientes internas del radicalismo. Debemos aclarar que esto no supone
hacer cargo a dicho autor de nuestra propia interpretacin del concepto de representacin entre los radicales, y sus
diferencias con los peronistas, que se discuten posteriormente.
18
trminos de su pacto electoral y programtico con el pueblo, dado que equivaldra a disgregar su poder de
representacin, actu como un poderoso factor de desestmulo, del que no logr desembarazarse para reunir
la fuerza moral necesaria a una decisin reformista.
Es cierto que adems lo que se iba admitiendo como necesario, difcilmente era compatible con
orientaciones histricas de la vertiente principal del radicalismo. Cmo hacer reformas estructurales -
neoliberales o no- con un marco ideolgico como el de la "causa contra el rgimen"? Aspectos constitutivos
de la identidad radical (al menos de esa vertiente en que se haba formado Alfonsn y gran parte de sus
hombres de mayor confianza en el partido) impugnaban esa posibilidad. Pero este problema tal vez hubiera
sido superable sino hubiera estado sobreimpreso a dicha identidad heredada, aqul principio de
representacin que, vinculado a la tradicin radical de los "pactos" con el pueblo, el alfonsinismo haba
sacralizado como algo inherente a la institucionalidad democrtica.
Si la democracia -tal como se argumentaba entonces- disfrutaba de superioridad moral sobre el
autoritarismo, esta superioridad no poda ser desmentida ante la sociedad al revisar la orientacin general del
gobierno. Mucho menos si, como se postulaba, el radicalismo encarnaba la fuerza moral de la democracia.
En suma, en el caso del gobierno radical, el dficit de voluntad poltica no provino tanto del disgusto de tener
que pasar de defender la "causa contra el rgimen", a un intento de refundacin sobre bases sustancialmente
distintas de la acumulacin capitalista. Sino ms bien de los lmites que la tica y el particular "estilo
poltico" radical establecan, a partir de sus concepciones sobre la representacin y la democracia, a la
gestin de gobierno. Alfonsn estaba dispuesto a revisar profundamente su diagnstico de lo que se deba
hacer. Mucho menos dispuesto estaba a permitir que de esa revisin diera paso a un giro drstico en la
direccin de la accin gubernamental.
21
Lo que se vea reforzado a su vez por la coyuntura: como ya dijimos, pese a que el diagnstico se
haba ido modificando en una direccin reformista, se profundizaron los indicios de que tal giro podra
erosionar la legitimidad de la democracia, al desencadenar un agrupamiento antisistema de las fuerzas
sociales afectadas. Y por un clculo puramente electoral: las reformas que deban implementarse brindaran
sus frutos en el mediano y largo plazo, mientras que los costos electorales y los riesgos del intento de
reestructurar la coalicin gubernamental conforme a lo necesario para implementarlas tendran que oblarse
en el corto.
Muy diferente podra ser el panorama en caso de un triunfo del oficialismo en las elecciones
presidenciales de 1989; y de hecho, la campaa para dichas elecciones se llev a cabo con un discurso que
anunciaba con una considerable dosis de franqueza lo que el radicalismo se propona hacer en ese caso.
Entre tanto, el gobierno no dej de intentar, como hemos sealado, avances en reformas econmicas
y fiscales (en materia tributaria, comercial y de privatizacin de empresas pblicas). Pero le imprimi a esos
intentos un estilo de gestin estrictamente acotado por las restricciones recin enumeradas, como si se tratara
de una operacin esencialmente tcnica, avanzando slo donde se estaba seguro de no generar conflictos: se
apost a que las reformas pudieran
"llevarse a cabo a partir del Plan Austral como un ejercicio de perfeccionamiento, mediante una
sucesin de operaciones tcnicas de correccin y eliminacin de distorsiones, sin... demasiado
conflicto, y con el slo sostn poltico de la autoridad presidencial" (Canitrot, 1991).
***
Llegados a este punto, es ineludible preguntarse por la influencia empresaria en la mutacin del
diagnstico y la agenda del gobierno. Parte de la buena literatura al respecto tiende a subrayar lo que
describe como la progresiva adopcin por el Ejecutivo de los puntos de vista de los ms fuertes grupos
empresarios (Lattuada, 1990; Sidicaro, 1990; Nun y Lattuada, 1991). Sin embargo, no nos parece correcta
esta perspectiva. Es verdad que, por ejemplo, los "capitanes de la industria" se fueron convirtiendo en
interlocutores privilegiados del gobierno. Pero el cultivo de estas relaciones parece haber respondido a dos
propsitos. Por un lado, el Ejecutivo procur que los empresarios constataran que podan tener acceso
regular y predecible al gobierno en el razonable temor de que, de no ser as, volvieran a considerar la

21
"Hubo tambin cosas que no quisimos hacer: a veces postergamos o simplemente no efectuamos ajustes que un
clculo descarnado podra considerar beneficiosos -Y. que seguramente lo eran a largo plazo-, pero que en lo inmediato
acarreaban costos sociales y sacrificios imposibles de sobrellevar para sectores importantes de la sociedad (...) Por eso
no creo que en este caso haya que hablar de errores, sino de situaciones que por fuerza nos llevaron en ocasiones a
disminuir la velocidad en nuestra marcha hacia las transformaciones de estructura que el pas necesita" (Alfonsn,
1989).
19
alternativa de ruptura institucional como ms apropiada a la defensa de sus intereses, Ciertamente, el
gobierno entendi que necesitaba demostrar en los hechos que la democracia era ms confiable que la
dictadura para los capitalistas, con disposiciones al dilogo que les permitieran diferenciar con nitidez los
estilos de la nueva administracin de la traumtica experiencia del ltimo gobierno militar. Por otro lado, el
gobierno estim que no poda imaginar un proyecto viable de relanzamiento de la acumulacin capitalista
que careciera de un consistente "apoyo" empresario, y se propuso generar ese respaldo activamente. Pero
esto no signific que se concertaran reformas estructurales entre el gobierno y los empresarios.
Existieron al menos dos obstculos para ello. En primer lugar, el gobierno fue verificando que la
extrema fragmentacin organizativa y la elevada heterogeneidad de intereses de los sectores empresarios
opona obstculos insuperables a cualquier intento de acordar con ellos un proyecto de reforma global
consistente (Acua y Golbert, 1988). Por otro lado, la "toma de posiciones" de los empresarios en el mbito
estatal estuvo orientada -y ello no tiene nada de sorprendente- en mayor medida a la obtencin de ganancias
diferenciales y al disfrute de una preventiva capacidad de veto que a la generacin de polticas de vasto
alcance
22
.
Puede concederse que, dado, que el gobierno fue revisando su punto de vista sobre las capacidades
estatales de enderezar la economa, concluyera en que la viabilidad de un modelo dependa de la
aquiescencia de los grupos empresarios qu haban ganado posiciones en la ltima dcada, y que esta
aquiescencia slo se poda lograr adoptando en lo esencial sus puntos de vista. Pero no es menos cierto que
en el curso de sus intentos de aproximar (y aproximarse a) los capitalistas, fue descubriendo con desazn que
entre la formulacin de ese planteo y su concrecin exista un verdadero abismo. Para sortearlo, el gobierno
deba colocar la relacin con los empresarios en un punto de equilibrio entre la indispensable autonoma para
la formulacin demandas del sector. Lo que estaba ms all de sus posibilidades. En realidad, la "toma de
posiciones" de representantes del campo empresario en el aparato del Estado tendr lugar en el marco de la
progresiva prdida de control de las variables econmicas por parte del Ejecutivo, desencadenada
definitivamente en los primeros meses de 1989
23
. Es lgico que, en ese contexto, se exacerbaran adems los
efectos negativos derivados de la heterogeneidad y la fragmentacin estructural y organizativa del campo
empresario.
En sntesis, la relacin con el empresariado parece haber actuado como un disuasivo, ms que como
un estmulo, al agendamiento de las reformas estructurales por parte del gobierno. Operando con arreglo a
razonables evaluaciones polticas -ya sealadas- el gobierno prefiri no avanzar en la formulacin de
reformas "estratgicas" en terrenos que no fueran abonados previamente por la interaccin con los grupos
capitalistas ms fuertes. La disposicin reformista, en todo caso, no traspas estos lmites: consista en una
enunciacin, cuya efectivizacin estaba condicionada a la respuesta de los empresarios. No puede extraar
que el gobierno cosechara bien poco mediante este procedimiento: un centro poltico debilitado y vacilante
no puede concitar el respaldo generalizado de los agentes econmicos, que no depositarn su confianza ni
estarn dispuestos a correr los riesgos que supone ese respaldo. Ms an cuando, como ya dijimos, el
gobierno radical es considerado por los actores sociales como un extrao, fruto posiblemente efmero de una
circunstancia excepcional.
La heterogeneidad que constatan Acua y Golbert, y la propensin que los dirigentes empresarios
demostraron, en los ltimos aos de la gestin radical, a ocupar posiciones para obtener ventajas
diferenciales y prevenirse de eventuales efectos de decisiones gubernamentales, confirman que slo una
iniciativa poltico estatal podra dar lugar a las reformas y, a posteriori, galvanizar el respaldo del campo
empresario. Conclusin sta que iran extrayendo algunos de los actores involucrados.
Concluyendo. Durante una prolongada primera etapa, y por las razones ya expuestas, el gobierno
radical demor en captar la lgica de la situacin econmica y fiscal y no oper con un diagnostico del que
se desprendieran reformas estructurales. Concentr sus esfuerzos en otros objetivos que consider
prioritarios, en los que obtuvo resultados desiguales, debido en gran parte a que no prest adecuada atencin
a los problemas de viabilidad poltica. Cuando, tras la frustracin del Austral, pudo elaborar un diagnstico a
la altura de las circunstancias, el ajuste estructural y la reforma estatal se convirtieron en tareas polticas tan
ineludibles como indeseables. La lectura que hizo el gobierno de la situacin fue que no estaba en
condiciones de configurar la coalicin de sostenimiento de un programa de reformas que le resultaba, por

22
Considerar Canitrot a mediados de 1989 "como ms negativos algunos pactos hechos con algunas cmaras
empresarias, cuyos dirigentes, generalmente, se comprometan polticamente a dar apoyo a las medidas oficiales, pero
una vez que tomaban su parte, se distanciaban a la hora de afrontar dificultades" (citado en Passalacqua, 1990).
23
La Secretara de Industria es ocupada a fines del perodo por un hombre de la UIA; las ltimas polticas de reforma
estatal y administrativa se consultan y, conciertan con los sectores empresarios. Cuando en febrero de 1989 las variables
estallan, el gobierno recurre al asesoramiento de Roberto Alemann y Adalbert Krieger Vasena (Passalacqua, 1990).
20
otra parte, muy repulsivo. En las nuevas circunstancias, tampoco el problema del frente interno (esto es,
asegurar el acompaamiento de su propio partido) fue el decisivo. Gravitaron mucho ms los temores del
Ejecutivo a que una iniciativa de tal naturaleza en lugar de generar un bloque de respaldos provocara
rpidamente la emergencia de un peligroso bloque opositor, tanto como el recelo frente a medidas de ajuste
estructural que podran ser colectivamente percibidas como una "ruptura de contrato" que minara la
legitimidad democrtica.
El gobierno que, hacia 1987, reformula su diagnstico y adopta ese programa, es ya un gobierno
debilitado frente a una oposicin poltica cada vez ms potente. Por lo que la viabilidad de un programa de
reformas dependa ms que nunca de una vasta reformulacin de la poltica de coaliciones que era muy
difcil de imaginar, siquiera. Dada la recuperacin del Partido Justicialista, la composicin de una coalicin
reformista que no lo incorporara estaba de antemano condenada al fracaso. Pero, a la vez. ni el partido
gobernante ni el opositor estaban en condiciones de desarrollar la difcil estrategia cooperativa a partir de la
cual se pudiera apuntalar un proyecto de reforma. Esta estrategia supona una disposicin a compartir costos
polticos y a confrontar con poderes corporativos, lo que requera de una confianza recproca que estaba
infinitamente por encima de la que radicalismo gobernante y peronismo opositor se encontraban en
condiciones de proporcionar y esperar uno del otro.
En consecuencia, una vez mas se fracas en la creacin de un centro poltico suficientemente
autnomo, legtimo, y fuerte frente a los actores corporativos, y en condiciones tcnicas de tomar decisiones
y hacerlas efectivas, capaz de superar los problemas de accin colectiva inherentes a la relacin entre un
Estado dbil y agentes sociales y econmicos que dependen de perpetuar su debilidad.
La consecuencia de todo ello ser el estallido hiperinflacionario y la debacle del primer gobierno de
la transicin democrtica.