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Ciudades Europeas Sostenibles
Informe Final
Resumen
Grupo de Expertos sobre el Medio Ambiente Urbano
Comisin Europea
Direccin General XI
Medio Ambiente, Seguridad Nuclear y Proteccin Civil
BRUSELAS, MARZO DE 1996
Los datos biblioteconmicos figuran al final de esta publicacin
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El informe sobre las ciudades europeas sostenibles se ha hecho por encargo de la Comisin.
Las opiniones expuestas en el presente informe no reflejan necesariamente el punto de vista de
la Comisin Europea.
Marzo de 1996
Resumen del informe sobre las ciudades europeas sostenibles
del Grupo de Expertos en el Medio Ambiente Urbano
Publicado por la Comisin Europea
DG XI Medio Ambiente, Seguridad Nuclear y Proteccin Civil
Palabras clave de referencia: sostenibilidad, desarrollo urbano,
movilidad, medio ambiente
El secretariado tcnico y cientfico ha sido realizado por Euronet.
Diseo y portada por Design88
Reproduccin autorizada, excepto con fines comerciales, citando la fuente.
EURONUMBER
ISBN
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RESUMEN
Grupo de expertos en el medio ambiente urbano
El grupo de expertos en el medio ambiente urbano fue creado en 1991 por la Comisin
Europea tras la publicacin de Libro Verde sobre el Medio Ambiente Urbano. El grupo est
formado por representantes nacionales y especialistas independientes. Su cometido, que fue
fijado por la resolucin del consejo de ministros sobre el libro verde, es:
* estudiar de qu manera pueden incluirse objetivos ambientales en las futuras estrategias
de planificacin urbana y de ordenacin del territorio
* asesorar a la Comisin sobre cmo desarrollar el aspecto del medio ambiente urbano
dentro de la poltica ambiental de la Comunidad
* examinar de qu forma puede la Comunidad contribuir a la mejora del medio ambiente
urbano.
Los debates principales de la poltica ambiental se centran actualmente en el desarrollo
sostenible y, en particular, en el desarrollo sostenible urbano. El grupo de expertos contribuye
al debate a travs del proyecto de ciudades sostenibles.
Proyecto de ciudades sostenibles
En 1993 el grupo de expertos, sabedor de la creciente importancia de los temas ambientales,
inici la primera fase del proyecto de ciudades sostenibles para el perodo 1993-1996 con los
siguientes objetivos principales:
* contribuir a una mayor reflexin sobre la sostenibilidad de las zonas urbanas europeas
* fomentar un amplio intercambio de experiencias
* difundir las mejores prcticas de sostenibilidad a nivel local y, a largo plazo,
* hacer recomendaciones que influyan en la poltica local, regional, de los Estados
miembros y de la Unin Europea como se solicitaba en la Resolucin del Consejo de
1991.
El informe es uno de los principales productos del proyecto de ciudades sostenibles y servir
de documento de referencia en la segunda conferencia de ciudades sostenibles que se celebrar
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en Lisboa (Portugal) en octubre de 1996. Otros productos del proyecto de ciudades
sostenibles son una gua de buenas prcticas, el sistema europeo de informacin sobre buenas
prcticas, resmenes especficos para grupos concretos y conferencias informativas adaptadas
a las necesidades de los Estados miembros. A travs de la campaa europea de ciudades
sostenibles, creada en mayo de 1994 durante la primera conferencia sobre ciudades sostenibles
celebrada en Aalborg (Dinamarca), se est fomentando un mayor intercambio de informacin y
experiencias. Adems, los "socios de la red" (CEMR, Eurocities, ICLEI, UTO y la OMS)
participan en el intercambio de informacin y experiencia entre las ciudades y en el desarrollo
de consejos basados en proyectos experimentales y de demostracin a nivel local.
Informe sobre las ciudades europeas sostenibles
El informe sobre las ciudades sostenibles se centra en la aplicacin del concepto de
sostenibilidad a las zonas urbanas. A pesar de su ttulo, el proyecto de ciudades sostenibles se
ocupa no slo de las ciudades, sino de los diversos asentamientos urbanos (desde los centros
urbanos y los barrios perifricos a las ciudades pequeas). El informe estudia tambin la
sostenibilidad de las zonas urbanas y del sistema urbano en su conjunto, ya que, en opinin del
grupo de expertos, los principios del desarrollo sostenible y los mecanismos necesarios para
conseguirlo son aplicables en todos los niveles de la jerarqua de asentamientos. No obstante,
se ha puesto el acento en las ciudades.
El informe se centra tanto en aspectos institucionales como ambientales y se plantean las
posibilidades de que disponen las administraciones locales para garantizar la sostenibilidad. Es
importante sacar provecho de las buenas prcticas generales de gestin que caracterizan cada
vez ms a las administraciones locales europeas. La bsqueda de la sostenibilidad exige una
revisin de las polticas y mecanismos actuales y principios slidos en los que basar
actuaciones respetuosas con el medio ambiente.
El informe est destinado a un amplio pblico. Los representantes democrticos de las
ciudades, los gestores y administradores y los profesionales del medio ambiente urbano
desempean un papel esencial en la gestin urbana sostenible, sin embargo, el xito de sta
depende de la participacin activa de los ciudadanos y de la creacin de asociaciones con
sectores privados y de voluntariado en un contexto favorable de marcos administrativos
slidos a todos los niveles. No se podr progresar sin un liderazgo y un compromiso poltico
claros.
Alcance la actuacin en el plano local
Es evidente que los fundamentos jurdicos y organizativos de las actuaciones ambientales
urbanas varan de un Estado miembro a otro, en parte reflejando las diferencias en las
competencias asignadas a los diferentes niveles de gobierno. Adems, tambin varan las
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caractersticas geogrficas de las ciudades. El presente informe no propone soluciones globales
aplicables a todas las ciudades, sino que aboga por la creacin de marcos dentro de los cuales
las ciudades puedan explorar planteamientos innovadores apropiados a sus circunstancias
locales, aprovechando su tradicin de democracia local, su buena gestin y sus conocimientos
especficos.
Sean cuales sean sus competencias y responsabilidades, las autoridades locales europeas, por
los muchos y variados papeles que desempean, estn en disposicin de promover los
objetivos de la sostenibilidad:
La autoridad local, en su papel de proveedora directa e indirecta de servicios,
reguladora, modelo, informadora de la comunidad, defensora, consejera, socia,
elemento movilizador de recursos comunes e iniciadora del dilogo y el debate, est en
la situacin ideal para elaborar un estrategia colectiva a diversos niveles de gestin
sostenible del medio ambiente local. Tal actuacin refuerza y complementa las
iniciativas adoptadas a nivel mundial.
El desarrollo sostenible implica tomar importantes decisiones entre objetivos en
conflicto y grandes cambios en el modo de vida de las comunidades, por lo que no
puede imponerse desde arriba, sino que tiene que lograrse con la participacin de los
ciudadanos. Las vas individuales hacia el desarrollo sostenible deben trazarse a nivel
local.
El papel de las autoridades locales debe ser el de gestoras del ecosistema local,
comprometidas a garantizar que la transformacin lineal de los recursos naturales en
residuos y contaminantes se transforme en el flujo circular y autorregulado de un
ecosistema (Local Goverment Management Board, A Statement on Behalf of UK
Local Government, UNCED).
Contexto positivo para las ciudades sostenibles
En el captulo 2 del informe se estudian los avances polticos a nivel local, de los Estados
miembros, europeo e internacional. Es el momento oportuno para que las ciudades europeas
comiencen a actuar y desempeen un papel en los procedimientos y debates internacionales.
Desde 1991 la UE ha intentado consolidar sus actuaciones de proteccin del medio ambiente.
La poltica ambiental ha sido reorientada para fomentar los objetivos de un desarrollo
sostenible y la elaboracin de las actuaciones y polticas ambientales urbanas tiene ahora un
firme fundamento jurdico en la legislacin comunitaria. El Tratado de Maastricht introdujo
entre los principales objetivos polticos el fomento de un crecimiento sostenible e incluye
requisitos explcitos para que la poltica ambiental se integre en otras polticas. El V programa
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de medio ambiente, que establece los planes para el periodo de 1993 a 2000, intenta atajar de
raz los problemas ambientales, y no los sntomas nicamente. El programa insiste en la idea de
la responsabilidad compartida en lo que se refiere al medio ambiente en lugar de plantear
soluciones "desde arriba".
A la hora de encontrar nueva ideas para la gestin urbana, las ciudades europeas pueden
recurrir a la experiencia internacional acumulada. En la Cumbre de la Tierra, celebrada en junio
de 1992, la CE y los Estados miembros firmaron los convenios sobre el cambio climtico y la
biodiversidad y se comprometieron a aplicar el Programa 21, plan general de medidas de
desarrollo sostenible en el que los gobiernos locales desempearn un importante papel.
Empieza a surgir un consenso a partir de los proyectos internacionales y del Programa21
sobre los mecanismos y medidas necesarios para lograr un desarrollo sostenible de las
ciudades.
Adems, los marcos polticos de los Estados miembros apoyan cada vez ms las actuaciones
en pro de la sostenibilidad a nivel de las autoridades locales. Sin embargo, las estrategias
nacionales destinadas a la sostenibilidad no siempre incluyen el factor urbano, ni tampoco las
polticas urbanas de los Estados miembros que las han adoptado tienen explcitamente
objetivos de sostenibilidad. Por lo tanto, es claramente necesario disponer de un conjunto de
principios que se aplicarn a la fijacin de objetivos y a la evaluacin de los avances hacia la
sostenibilidad en las zonas urbanas. Esos principios se exponen seguidamente.
Gestin urbana
El desarrollo sostenible slo se materializar si se planifica de manera explcita. Las fuerzas del
mercado u otros fenmenos implcitos y espontneos no pueden resolver los graves problemas
de la insostenibilidad.
El Programa 21 especifica un minucioso proceso de consideracin conjunta de una gran
variedad de temas, precisando decisiones sobre prioridades y creando marcos de control,
incentivos y motivacin a largo plazo, junto con objetivos especificados a fin de lograr los fines
buscados.
El proceso de gestin urbana sostenible requiere una variedad de instrumentos que traten los
problemas ambientales, sociales y econmicos con objeto de sentar la base de integracin
necesaria. Existen varios instrumentos, algunos de los cuales abordan los problemas
ambientales, sociales o econmicos de la gestin urbana por separado mientras que otros
tratan de combinar estos problemas. El informe se centra en los instrumentos ambientales
disponibles para los procesos de gestin urbana.
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Se preconizan cinco grupos principales de instrumentos ambientales: colaboracin y
asociacin; integracin poltica; mecanismos del mercado; gestin de la informacin; medicin
y supervisin. Cada instrumento se considera un elemento dentro de un sistema integrado de
gestin urbana sostenible. No puede haber preceptos sobre cmo utilizar o combinar estos
instrumentos, ya que son muchas las maneras de avanzar en la va de la sostenibilidad. Los
contextos institucional y ambiental varan de un Estado miembro a otro y de una ciudad a otra,
por lo que cada uno de ellos requiere un planteamiento nico. El objetivo fundamental es
lograr un proceso integrado de gestin urbana, aunque la evolucin de los elementos de dicho
proceso depender de la interaccin de los diferentes intereses.
El planteamiento relativo a estos instrumentos implica la necesidad de una visin ms amplia y
activa del papel de la administracin, sobre todo la municipal, de lo que es prctica habitual en
ciertas partes de Europa. La gestin para la sostenibilidad es fundamentalmente un proceso
poltico que incide en la gobernacin urbana. Los instrumentos defendidos en el presente
informe constituyen en su totalidad medios para modificar o limitar el desempeo de
profesiones, el control de prestaciones y el funcionamiento de los mercados dentro de unos
objetivos de sostenibilidad fijados desde el exterior. Al aplicar estos instrumentos, la
formulacin de planes urbanos para la sostenibilidad puede ser mucho ms amplia, poderosa y
ambiciosa que lo generalmente admitido hasta la fecha.
El proceso poltico de decisin democrtica puede legitimar tanto los objetivos de
sostenibilidad como los medios para alcanzarlos, siempre que la gente est preparada y
debidamente informada sobre las consecuencias de sus decisiones. Muchos de los problemas
relacionados con la sostenibilidad slo se pueden resolver si la gente acepta poner una serie de
lmites a sus libertades. Estas limitaciones slo pueden resultar aceptables si las personas
afectadas optan por ellas o, al menos, las consienten. El modelo poltico de "contrato social",
en el que la sociedad civil se crea mediante la aceptacin voluntaria por parte de los individuos
de limitaciones colectivas a sus propios actos en aras de un mayor bienestar general, puede
encerrar la solucin a la gestin urbana sostenible.
Integracin poltica
La coordinacin e integracin han de lograrse mediante la combinacin del principio de
subsidiariedad y el concepto ms amplio de responsabilidad compartida, ambos elementos
centrales del V Programa de medio ambiente. Con las recomendaciones resultantes del
proyecto de ciudades sostenibles, el grupo de expertos se propone lograr una integracin tanto
horizontal como vertical.
La integracin horizontal es necesaria para lograr las sinergias de la mayor integracin de las
dimensiones social, ambiental y econmica de la sostenibilidad y dar as un fuerte impulso al
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proceso conducente a la sostenibilidad. La integracin horizontal precisa la integracin entre
mbitos de actuacin en el seno de los municipios, de las administraciones regionales y
nacionales y de la Unin Europea. Se ha iniciado un movimiento hacia la integracin entre
sectores o mbitos de intervencin. Sin embargo, es necesario desarrollar en mayor medida la
capacidad y la experiencia de los profesionales en materia de trabajo interdisciplinario y
aumentar sus conocimientos en sectores y mbitos de accin diferentes de los suyos propios.
La formacin profesional y los programas educativos deben as adaptarse a esta dimensin ms
amplia que requiere el trabajo interdisciplinario.
La integracin vertical entre todos los niveles de la Unin Europea, los Estados miembros y la
administracin local y regional es asimismo importante. La integracin vertical podra tener
como resultado una mayor coherencia tctica y operativa, de forma que el desarrollo de la
sostenibilidad a nivel local no se vea socavado por las decisiones y medidas de los Gobiernos
de los Estados miembros y de la UE.
Teora de ecosistemas
Segn la teora de ecosistemas, la ciudad constituye un sistema complejo caracterizado por
continuos procesos de cambio y desarrollo. Esta teora considera flujos o cadenas aspectos
fsicos como la energa, los recursos naturales y la produccin de residuos, as como aspectos
sociales como el desarrollo de nichos y la diversidad. El mantenimiento, la restauracin, la
estimulacin y el cierre de flujos contribuyen al desarrollo sostenible. La regulacin del trfico
y del transporte es un ejemplo y un elemento importante de la teora de ecosistemas. El anlisis
de los aspectos fsicos de la teora de ecosistemas da como resultado unos principios bsicos
para la sostenibilidad urbana: el planteamiento de la red dual.
El planteamiento de la red dual se basa en los principios de la teora de ecosistemas y crea un
marco de desarrollo urbano a nivel local o regional que consta de dos redes: la red hidrolgica
y la red de infraestructura. Se trata de un mtodo de planificacin ecolgica en el que la red de
infraestructura desempea un papel rector en usos muy dinmicos como las empresas, oficinas,
la recreacin en masa y la agricultura, mientras que la red hidrolgica influye en usos menos
dinmicos como la recogida de aguas, la naturaleza y la recreacin de bajo nivel (Van der Wal,
1993). La red hidrolgica posee el potencial de ser desarrollada en un marco ecolgico,
mientras que la red de infraestructura puede determinar nudos urbanos de transporte y
establecer los lmites de los asentamientos. La combinacin de ambas redes ofrece un marco
que gua el desarrollo urbano y permite determinar la localizacin de diversos usos urbanos.
Cooperacin y asociacin
La cooperacin y la asociacin entre diferentes niveles, organizaciones e intereses son partes
esenciales del progreso hacia la sostenibilidad. Disminuye la tendencia de organizaciones y
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organismos a seguir sus propios programas indiferentemente del inters pblico general.
Adems, la mayora de los problemas slo se pueden resolver mediante una actuacin
coordinada a cargo de diversos agentes y organismos, de acuerdo con el principio de
responsabilidad compartida defendido por el V Programa de medio ambiente.
El proyecto de ciudades sostenibles subraya la importancia del aprendizaje prctico. La
participacin en la toma de decisiones y en la gestin significa que las organizaciones y los
individuos se involucran en un proceso de perfeccionamiento mutuo. La visin de la gestin
urbana sostenible como un proceso de aprendizaje refuerza la tesis anterior en el sentido de dar
el primer paso en la va de la sostenibilidad y pone a la vez de relieve la importancia de la
experimentacin. Se pueden sacar muchas enseanzas compartiendo las experiencias de las
ciudades.
Este informe preconiza especficamente dos categoras de cooperacin. La primera categora
se centra en las operaciones de las autoridades locales e incluye la educacin y la formacin
profesional, el trabajo interdisciplinario y las asociaciones y redes. Estas ltimas incluyen las
asociaciones pblico-privadas, la participacin de ONG, as como las redes de ciudades y de
otros tipos. La segunda categora se centra en la relacin entre la administracin local y sus
ciudadanos e incluye la participacin y las consultas pblicas, as como innovadores
mecanismos de educacin y sensibilizacin. Cualquiera que sea el tipo de cooperacin, es
preciso cambiar los mtodos de trabajo tradicionales y adoptar estrategias innovadoras.
Un objetivo fundamental es crear las condiciones que posibiliten la cooperacin y la asociacin.
Adems de las razones anteriormente aducidas, la importancia de este objetivo obedece al
hecho de que la cooperacin promueve la equivalencia entre los agentes, en lugar de la
jerarqua, lo que viene a facilitar un mayor entendimiento y sentido de responsabilidad entre los
diferentes agentes.
Gestin urbana sostenible
El captulo 3 del informe se ocupa de la creacin de un enfoque holstico de la gestin urbana
al que se apliquen los anteriores principios. Ese captulo estudia el papel de las ciudades en
relacin con la sostenibilidad y establece una serie de principios para la eleccin de la poltica
adecuada. El captulo propone mecanismos y herramientas polticos que las ciudades pueden
utilizar selectivamente en la medida en que favorezcan la sostenibilidad en su medio local. Esos
principios y procedimientos, juntos, ofrecen un enfoque ms estratgico, integrado y
participativo de la gestin del entorno urbano de lo que era usual hasta la fecha.
Como se dice en el captulo 3, el desarrollo sostenible es un concepto mucho ms amplio que
la proteccin ambiental, ya que presenta aspectos econmicos y sociales y engloba nociones de
equidad entre las gentes de hoy y entre generaciones. El desafo al que se enfrenta la
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sostenibilidad urbana es resolver tanto los problemas que surgen dentro de las ciudades como
los problemas causados por stas, teniendo en cuenta que las propias ciudades ofrecen muchas
soluciones potenciales. Los gestores urbanos deben tratar de satisfacer las necesidades sociales
y econmicas de los habitantes de las ciudades respetando los sistemas naturales locales,
regionales y mundiales, y resolviendo, cuando sea posible, los problemas desde dentro en vez
de trasladarlos a otro lugar o dejarlos para las generaciones futuras.
La teora de ecosistemas aplicada a la sostenibilidad urbana requiere un compromiso con
determinados modelos de gestin organizativa, lo que implica a su vez la adopcin de modelos
organizativos y sistemas administrativos que aborden los temas de manera holstica. Por
consiguiente, lo que hace falta es definir los principios institucionales centrales que contribuyan
a orientar el tipo de planteamiento ms adecuado para la consecucin del desarrollo sostenible.
Inspirndose en la metfora de ecosistemas y los objetivos de desarrollo sostenible, se
preconizan los principios de integracin, cooperacin, homeostasis, subsidiariedad y sinergia.
En el captulo 3 se exponen una serie de instrumentos para la elaboracin, integracin y
aplicacin de la poltica de medio ambiente. La aplicacin de esos instrumentos en el marco de
planes de actuacin para la ciudad en su conjunto facilita la gestin urbana sostenible, como
demuestran las cartas del medio ambiente y las estrategias ambientales en las que los objetivos
polticos, las responsabilidades y el calendario de actuaciones estn claramente establecidos.
Hay un segundo grupo de instrumentos para la colaboracin y la asociacin y un tercero para
ajustar los mecanismos del mercado y los indicadores de precios a los requisitos de la
sostenibilidad. Deben reevaluarse los instrumentos existentes para las actuaciones ambientales
y aplicarlos a la solucin de aspectos econmicos y sociales de la sostenibilidad.
El avance hacia la sostenibilidad puede medirse mediante indicadores y objetivos. Los
indicadores ofrecen grandes posibilidades, pero su uso no es simple; as, por ejemplo, surgen
tensiones entre la facilidad de las mediciones y su importancia poltica. Los trabajos realizados
hasta la fecha se han interesado principalmente por los indicadores de sostenibilidad fsica, pero
los indicadores de la disponibilidad de opciones de estilos de vida ms sostenibles pueden
resultar de gran importancia a la hora de compaginar la sostenibilidad fsica y el bienestar
social.
A travs de los procesos polticos las ciudades obtienen el apoyo pblico y poltico y empiezan
a aplicar los mecanismos expuestos anteriormente. Se destaca la importancia de la democracia
y las nuevas formas de participacin ciudadana, la necesidad de compartir la responsabilidad y
el valor de la diversidad y la experimentacin.
El informe recomienda vivamente la elaboracin de estrategias urbanas de gestin sostenible.
Sin embargo, el proyecto de ciudades sostenibles est estudiando tambin la posibilidad de
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aplicar ese enfoque a una serie de reas de actuacin. El fin ltimo debe ser facilitar la
integracin de las diferentes reas. Las reas seleccionadas en este informe son la gestin de
los recursos naturales, los aspectos socioeconmicos, la accesibilidad y la planificacin
espacial, temas que se estudian en los captulos 4, 5, 6 y 7 respectivamente.
Gestin sostenible de los recursos naturales
En el captulo 4 se compara el funcionamiento de los sistemas urbanos con el de los sistemas
naturales, en donde el equilibrio se mantiene mediante la circulacin interna de recursos y
residuos. La diferencia entre el funcionamiento de los sistemas natural y urbano radica en la
dependencia de este ltimo de la importacin de recursos naturales y energa y la exportacin
de residuos y contaminacin hacia las zonas circundantes. En lugar de constituir sistemas
cerrados, en los que los recursos naturales se utilizan econmicamente para generar energa y
todos los materiales no utilizados son reutilizados, reciclados o transformados para su
reincorporacin al proceso de circulacin, las ciudades son sistemas abiertos altamente
dependientes. Al depender de las zonas circundantes para el abastecimiento de recursos
naturales y energa, as como para la evacuacin de residuos, las ciudades imponen a estas
zonas sus problemas. El agotamiento de los recursos naturales, la contaminacin y el deterioro
ambiental, con sus correspondientes repercusiones sociales, econmicas y ambientales, afectan
tanto a la poblacin rural como a los propios sistemas urbanos. Un funcionamiento ms
sostenible de los sistemas urbanos requiere el impulso de una gestin urbana que aprenda de
las lecciones que puede dar la naturaleza en materia de gestin ecolgica y econmica de
flujos.
Debe adoptarse en el seno de las ciudades una estrategia integrada de cierre de los ciclos de
recursos naturales, energa y residuos. Los objetivos de esta estrategia han de incluir:
minimizar el consumo de recursos naturales, sobre todo los no renovables y de renovacin
lenta; minimizar la produccin de residuos mediante la reutilizacin y el reciclado siempre que
sea posible; minimizar la contaminacin atmosfrica, del suelo y de las aguas; e incrementar la
proporcin de espacios naturales y biodiversidad en las ciudades. Estos objetivos suelen ser
ms fciles de lograr a pequea escala, por lo que los ciclos ecolgicos locales pueden ser
idneos para introducir polticas ms sostenibles en los sistemas urbanos. Sin embargo, el nivel
adecuado para el cierre idneo de los ciclos no es siempre el mismo, sino que puede ser el
local, el regional o el barrio en funcin de las circunstancias.
Los problemas de recursos naturales, energa y residuos estn estrechamente relacionados. Las
ciudades son lugares de elevada intensidad energtica y la energa desempea un papel cada
vez ms importante en el funcionamiento de los sistemas urbanos. Cuanto mayor sea el
consumo de energa, mayor ser la necesidad de recursos naturales para sustentar la
produccin de energa. De igual forma, cuanto mayor sea el consumo de recursos naturales y
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energa, mayor ser la cantidad de residuos acumulados. Debido a esta interrelacin, es lgico
que varias de las opciones de actuacin pertinentes tengan efectos multiplicadores. Por tanto,
al abordar un problema especfico, las opciones estratgicas pueden resolver simultneamente
uno o varios otros problemas.
El objetivo determinante de la gestin sostenible en relacin con el aire es garantizar la calidad
y la cantidad. El objetivo general en relacin con el suelo, la flora y la fauna es aumentar la
proporcin de los ecosistemas naturales y artificiales en las ciudades. Los principios de gestin
sostenible del agua estn relacionados con la conservacin de las aguas y la minimizacin de la
incidencia de todas las funciones relacionadas con las aguas sobre el sistema natural. El
objetivo bsico de la gestin sostenible de la energa es el ahorro energtico, cuya clave reside
en el comportamiento de individuos y organizaciones, as como en la produccin y la
distribucin de la energa. Varias soluciones que utilizan residuos para producir energa sirven
al doble objetivo de preservar los recursos naturales y hacer un uso eficaz de los productos
residuales. El objetivo ltimo de la gestin sostenible de los residuos es, no obstante, reducir al
mnimo la produccin de residuos.
La UE, los Estados miembros y las autoridades locales y regionales han de tener presente que
la influencia en el comportamiento a travs de la educacin, la informacin y el ejemplo es un
factor clave en el logro de sistemas urbanos ms sostenibles. La relacin entre la influencia en
el comportamiento y la gestin sostenible de los recursos naturales es particularmente evidente.
Se trata de un mbito en el que el comportamiento de la gente afecta directamente al nivel de
sostenibilidad y en el que la gente puede apreciar visiblemente los resultados del cambio de
comportamiento.
Aspectos socioeconmicos de la sostenibilidad
El captulo 5 sita las ciudades europeas en el contexto internacional y destaca el importante
papel que desempean en la economa europea y mundial y en la unin de los aspectos
socioeconmicos con la sostenibilidad.
Los cambios demogrficos y la reestructuracin econmica del sistema urbano europeo han
tenido diversas repercusiones en la ciudades. La mayor integracin econmica mediante el
mercado nico europeo, los acontecimientos en Europa central y oriental y la ampliacin de la
UE estn teniendo gran influencia en la economa, las estructuras sociales y el medio urbano.
El V Programa de medio ambiente prev el uso de instrumentos econmicos para lograr un
desarrollo sostenible y sita a la industria entre los cinco sectores en los que se centra su
actuacin. La seccin 5.1 examina las posibilidades de actuacin de las administraciones
locales en este campo. Para reconciliar las economas locales con el medio ambiente es
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necesario incorporar objetivos de sostenibilidad en los planteamientos polticos convencionales
y explorar nuevas formas de accin.
Es necesario que la UE y los Estados miembros creen las condiciones necesarias para que
resulte beneficioso a las empresas desarrollar sus actividades de forma ms ecolgica, ya que la
economa de mercado limita en gran medida la capacidad de los municipios de fomentar una
economa local respetuosa del medio ambiente. Para ello hay que plantearse una poltica activa
de gestin econmica. El comportamiento sostenible de las empresas puede fomentarse a
travs de la reglamentacin, la poltica fiscal, los subsidios, las normas de produccin y las
instituciones de inversiones a largo plazo.
Se recomienda que las autoridades locales y regionales exploren sistemas de creacin de
empleo a travs de medidas ambientales, inciten a un mayor respeto del medio ambiente por
parte de las empresas que se encuentren en su zona y animen a la industria a adoptar la teora
de ecosistemas.
Es necesario seguir trabajando para compatibilizar la ecologizacin del desarrollo econmico
con los aspectos sociales de la sostenibilidad, teniendo en cuenta los mercados de trabajo
locales y estudiando la posibilidad de adoptar iniciativas que surjan de la colectividad, en
consonancia con el V Programa de medio ambiente.
La seccin 5.2 trata de los aspectos sociales de la sostenibilidad. Una tendencia reciente ha
consistido en ignorar los riesgos ambientales y sociales para centrarse exclusivamente en
amasar riqueza material. Desde un punto de vista social, se plantea la cuestin de si este riesgo
afecta en la misma medida a los ciudadanos pobres y a los ricos. Los interrogantes subyacentes
son: ser sustituida la estructura social de clases por una sociedad de riesgo o se integrar
sta en la actual sociedad de clases? La riqueza y el riesgo varan de un Estado miembro a
otro, de una regin a otra, de una ciudad a otra y de una parte de la ciudad a otra.
Resistir esas tendencias implica cambios en los valores subyacentes de la sociedad, as como en
los fundamentos de los sistemas econmicos. Se imponen cambios en los comportamientos y
estilos de vida de los polticos y los ciudadanos, que deben tener presente el bienestar de las
futuras generaciones. Esto puede requerir, a su vez, un cambio en los valores individuales en
relacin con la colectividad, la propiedad, la responsabilidad y la participacin individual.
El acceso a los servicios bsicos, la educacin y la formacin, la asistencia sanitaria, la vivienda
y el empleo constituye la base del bienestar de las personas y de una mayor igualdad e
integracin social. Aspectos fsicos tales como la calidad del espacio urbano tambin afectan a
la sostenibilidad social.
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Por ltimo, el captulo seala que los temas de sostenibilidad econmica y social no pueden
considerarse separadamente de los temas relativos a la planificacin espacial y los sistemas de
transporte.
Accesibilidad sostenible
Conseguir una accesibilidad urbana sostenible es un paso imprescindible en la mejora general
del medio ambiente urbano y el mantenimiento de la viabilidad econmica de las ciudades.
El captulo 6 estudia la influencia de la accesibilidad en el funcionamiento de la ciudad y el
problema conexo del crecimiento del trfico, tendencia que se prev contine en el futuro. El
captulo revisa los problemas ambientales relacionados con el trfico, los problemas sanitarios
conexos y los aspectos sociales recurriendo a los ltimos datos disponibles de las
investigaciones, y aborda aspectos especficos del trfico, como la congestin, la seguridad y la
proporcin de espacio pblico urbano ocupado por las actividades relacionadas con el
transporte.
Lograr los objetivos ambientales y de transporte exige enfoques integrados que combinen la
planificacin del transporte, del medio ambiente y del espacio. Sin embargo, son relativamente
pocas las ciudades que poseen sistemas totalmente integrados. Las medidas actuales para
avanzar hacia la sostenibilidad en este campo intentan reducir el trfico rodado y la congestin,
esencialmente mediante el fomento del paso del viaje en automvil particular al transporte
pblico y tambin, aunque menos frecuentemente, a los desplazamientos en bicicleta o a pie.
Aunque estas medidas son importantes, no constituyen por s mismas medidas para la
sostenibilidad.
Para llegar a una accesibilidad urbana sostenible es necesario determinar objetivos e
indicadores de sostenibilidad, fijar metas y controles, junto con directrices para mejorar la
accesibilidad y no slo el movimiento. La compatibilizacin de los objetivos de accesibilidad,
desarrollo econmico y medio ambiente debe constituir el objetivo principal de la poltica de
transporte urbano.
Con la publicacin del Libro Blanco "Poltica Comn de Transportes" y los Libros Verdes
subsiguientes "Hacia una tarificacin equitativa y eficaz del transporte" y "Una red para los
ciudadanos - Cmo aprovechar el potencial del transporte pblico de pasajeros en Europa", se
ha establecido un marco de gran utilidad en materia de la movilidad y el acceso. La UE, los
Estados miembros y las administraciones regionales y locales deben ahora preparar polticas de
transporte que traten de reducir a un mnimo el consumo de energa y los impactos ambientales
y sociales del trfico.
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Las polticas de transporte deben fijarse objetivos que abarquen todos los aspectos ambientales
(por ejemplo, ocupacin de terrenos, contaminacin acstica y visual) y, a largo plazo, todos
los aspectos de la sostenibilidad. Estos objetivos se pueden incorporar en los mecanismos de
evaluacin y financiacin.
Es necesario disponer de un sistema justo de evaluacin de los diferentes modos de transporte
que tenga en cuenta todos los beneficios y costes, incluidos los impactos ambientales Es
esencial concebir medidas para reducir la necesidad de los desplazamientos en lugar de seguir
concentrndose en medidas que tratan de reducir su duracin.
Las inversiones en transporte pblico no resolvern los problemas a no ser que vayan
acompaadas de medidas que den prioridad al transporte pblico en relacin con los
automviles particulares. Es necesario un sistema de transporte urbano multimodal integrado
en el que se busque la complementariedad y no la competencia. La gestin de la demanda del
trfico, incluidas las restricciones al acceso de vehculos a determinadas zonas de la ciudad y
medidas de restriccin del aparcamiento, exige medidas complementarias que garanticen el
acceso mediante otros medios que no sean los automviles. Si no, la restricciones pueden
ocasionar el desplazamiento de las empresas y comercios a zonas accesibles nicamente en
coche.
Planificacin espacial
El captulo 7 se centra en la planificacin espacial, la regeneracin urbana y el patrimonio
cultural urbano, el ocio y el turismo. Los sistemas de planificacin espacial son esenciales para
la aplicacin de polticas urbanas de desarrollo sostenible. Al proponer recomendaciones para
la poltica y la prctica de la ordenacin del territorio en las ciudades, el grupo de expertos
reconoce la diversidad de los problemas y de las soluciones locales y trata de potenciar los
sistemas de planificacin del espacio actuales, especialmente alentando los enfoques ecolgicos
y el abandono de sistemas estrictos de uso del suelo. Las soluciones propuestas son aplicables
a todo tipo de asentamientos urbanos, por ejemplo: centro histrico, afueras y nuevos
asentamientos.
Algunos de los principios y mecanismos de la sostenibilidad descritos en anteriores captulos se
aplican ya a los sistemas de planificacin espacial. Sin embargo, es necesario tomar medidas
que garanticen una mayor eficacia a la hora de conseguir un grado de sensibilizacin y de
prioridad mayores para los temas de la sostenibilidad en las diversas polticas y en la prctica.
El captulo 7 considera, en particular, la integracin de la planificacin ambiental y territorial, la
cual permitir determinar desde los inicios los objetivos ambientales; el uso de objetivos e
indicadores en esta rea de la gestin urbana, la mejora de los sistemas de participacin
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ciudadana en la planificacin y la posible vinculacin de la ordenacin del territorio a los
procedimientos del Programa 21 local.
Los Estados miembros deben tratar de crear un marco coherente para la planificacin del
espacio, de modo que los planes preparados a nivel municipal se adapten a los marcos
regionales y nacionales de la poltica de medio ambiente. En los casos en que no existan tales
marcos superpuestos, los Estados miembros deben conceder a los municipios una mayor
libertad para adoptar soluciones locales.
La planificacin no debe buscar siempre un "equilibrio" entre los beneficios del crecimiento y
los costes para el medio ambiente; los planificadores deben determinar las capacidades
ambientales e impedir que se superen sus lmites. Esto puede conducir a descartar ciertos tipos
de proyectos, cualesquiera que sean sus beneficios actuales. La planificacin debe estar
"limitada por la oferta" y no "dirigida por la demanda". La sostenibilidad impone el paso a
sistemas de ordenacin que reconozcan la capacidad de carga del medio ambiente a nivel local,
regional y mundial como principios de referencia dentro de los cuales se pueden discutir otras
consideraciones. Algunos Estados miembros ya han aplicado planteamientos basados en la
capacidad de carga del medio ambiente que deben ser apoyados.
La planificacin debe tratar de regirse por objetivos. Los objetivos deben formular direcciones
estratgicas y niveles especficos de calidad ambiental, crecimiento econmico y progreso
social. A travs de ellos, los planes deben describir el estado del medio ambiente que se
pretende alcanzar. Los planes deben incluir objetivos tanto nacionales como locales
relacionados con la sostenibilidad y deben establecerse indicadores para calibrar la magnitud de
los problemas y el grado de xito obtenido en su tratamiento.
Los planes de ordenacin deben favorecer los usos mixtos y no la separacin de usos mediante
una subdivisin rgida en zonas. Los sistemas de planificacin del espacio que actualmente se
basan en esta ltima estructura debern hacerse ms flexibles. Debe promoverse y difundirse el
concepto de "construccin ecolgica" no slo para garantizar una utilizacin de los materiales
de construccin que tenga en cuenta la disponibilidad de los recursos sino tambin para que los
edificios se proyecten para ser duraderos, adaptables y de uso mltiple.
Con el fin de reducir la necesidad de los desplazamientos, la planificacin espacial debe
complementarse con medidas fiscales y restrictivas, como el peaje y la restriccin del trfico,
que puedan dar resultados a corto plazo. El uso de la ordenacin del territorio para influir en la
morfologa urbana es un mecanismo a largo plazo, ya que los nuevos proyectos urbansticos
constituyen una parte relativamente pequea del total de los activos urbanos, pero es
fundamental para el desarrollo de medidas ms radicales en el futuro.
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La reestructuracin de la industria pesada y de la produccin de energa ha liberado grandes
extensiones de terreno, a menudo contaminadas, dentro de las ciudades, a la vez que aumentan
las presiones de urbanizacin del espacio abierto urbano y del campo. Existe una urgente
necesidad de garantizar la reutilizacin del suelo sobrante, abandonado o contaminado, que ha
alcanzado unas cotas hasta ahora desconocidas en la historia urbana industrial. Se puede
considerar que el reciclado de suelo anteriormente urbanizado, y en algunos casos los edificios
existentes, satisface el objetivo sostenible de reutilizacin de un recurso. Adems, el reciclado
del suelo puede alcanzar en potencia el objetivo sostenible de preservacin de zonas verdes
perifricas, protegiendo el campo, el espacio abierto y la fauna y la flora.
La regeneracin urbana servir para alcanzar los objetivos del desarrollo sostenible reforzando
la cohesin social mediante la participacin de los residentes, garantizando la restauracin de
vnculos ecolgicos y la potenciacin y conservacin de valores ecolgicos, como parte de un
ecosistema integrado y mejorando la accesibilidad de las zonas existentes a travs de unos
patrones de transporte ms sostenibles;
La descontaminacin del suelo contaminado constituye un gran problema en muchos
proyectos de regeneracin urbana. Las tcnicas de saneamiento suelen ser operaciones de
costes elevados. La descontaminacin no debe considerarse un proyecto independiente que
requiere subvencin, sino parte integrante de un enfoque integrador que permite una ventajosa
posicin financiera. El enfoque integrador est basado en dos componentes:
El emplazamiento objeto de regeneracin ha de considerarse en relacin con el
contexto de una zona ms extensa en la que se prevn las actividades de regeneracin
urbana.
Las futuras posibilidades de expansin del emplazamiento no deben verse empaadas
por su negativa imagen actual, sino que han de reflejar su potencial real dentro de la
totalidad del contexto urbano.
Ambos componentes precisan una perspectiva de desarrollo que incluya esta zona ms amplia
y tenga en cuenta los potenciales puntos fuertes de los emplazamientos especficos. Los
beneficios de los proyectos urbansticos de slida financiacin deben utilizarse para financiar
los costes de descontaminacin. La inclusin de una zona extensa en la perspectiva de
desarrollo ofrece la posibilidad de conseguir esta subvencin cruzada entre distintos
emplazamientos. Estos principios deben incorporarse a los diversos sistemas de ordenacin a
fin de crear mejores marcos para el desarrollo sostenible.
La planificacin del turismo, el ocio y el patrimonio cultural debe integrarse en las directrices
nacionales y las polticas regionales que aborden los aspectos econmicos, sociales,
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ambientales y culturales. Adems, los temas del turismo, el ocio y el patrimonio cultural deben
ser parte integrante del proceso de planificacin del espacio.
El patrimonio cultural, que es la expresin de los conocimientos, valores y creencias, conforma
la identidad cultural de una ciudad y de sus habitantes. La ciudad misma es un sujeto cultural,
una suma de lugares con valores culturales y diferentes estilos de vida. El patrimonio cultural
halla su expresin en muchos espacios diferentes: el centro histrico, el nuevo ncleo y los
alrededores y, en consecuencia, de muchas maneras diferentes. Debe crearse una estructura
urbana equilibrada, de forma que el centro histrico y el nuevo ncleo sustenten usos mixtos
complementarios de sus funciones y protejan y mantengan los elementos existentes de valor
arquitectnico o tradicional; debe mantenerse el equilibrio entre los factores humanos y las
condiciones ambientales locales.
Las polticas culturales y ambientales requieren una planificacin a largo plazo; los
responsables de la planificacin y la toma de decisiones deben evitar el uso de procedimientos
de planificacin inspirados en los beneficios a corto plazo que reducen las posibilidades de
alcanzar objetivos a largo plazo.
Las actividades tursticas y recreativas pueden tener una significativa incidencia en la calidad
del patrimonio cultural de las ciudades. Una ciudad histrica o una ciudad con una arquitectura
especial atraen el turismo, que tiene positivos efectos econmicos y sociales pero tambin, por
otra parte, puede suponer una amenaza para el desarrollo sostenible de una ciudad, en especial,
en lo que se refiere a los aspectos sociales y ambientales.
Claves de la gestin urbana para el desarrollo sostenible
El informe sobre las ciudades europeas sostenibles considera la ciudad sostenible en trminos
evolutivos y subraya tanto los mecanismos como los contenidos de las distintas polticas.
Ambos aspectos son importantes a la hora de transferir las buenas prcticas de un lugar a otro.
La visin que de las ciudades sostenibles tena el grupo de trabajo ha sufrido modificaciones y
se ha vuelto a considerar la ciudad como un sistema complejo que exige un juego de
herramientas que puedan utilizarse en diversos casos. A pesar de la complejidad del sistema,
resulta apropiado encontrar soluciones simples, en especial soluciones que resuelvan ms de un
problema a la vez o varias soluciones que puedan combinarse.
El enfoque propuesto se basa, entre otras cosas, en:
* la sntesis de ideas antiguas y nuevas
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* el fomento del trabajo interdisciplinar, el trabajo en equipo, la responsabilidad
compartida y la colaboracin en redes
* el reconocimiento de la importancia de cambiar las actitudes y el modo de vida
* la aceptacin o el rechazo de un mtodo particular al margen de todo criterio
ideolgico y la disposicin de experimentar, sobre la base de unos objetivos
compartidos, una serie de enfoques diferentes con espritu abierto
* el compromiso de realizar una planificacin y una gestin conscientes que logren las
cualidades sociales, ambientales y econmicas deseadas para las ciudades europeas.
Prximos pasos
Despus de la conferencia de Lisboa, la siguiente fase del proyecto de ciudades sostenibles
podra incluir las siguientes prioridades:
- consolidacin y aplicacin de las ideas de este informe a travs de una serie de
mecanismos
- continuacin de los dems productos y de los proyectos de red
- mayor desarrollo de la campaa de ciudades europeas sostenibles
- evaluacin del progreso mediante un programa de investigacin evaluativa ms
especfico
- mayor atencin al sur, centro y este de Europa
- conversaciones con las agencias internacionales para encontrar maneras de incitar a las
ciudades europeas a aumentar su relacin con las ciudades del sur de conformidad con
el Programa 21.
El proceso hacia la ciudad sostenible no es sino creatividad y cambio, tiene que ver a la vez con
la sustancia y con los mtodos polticos, pone en duda la validez de las soluciones tradicionales
de los gobiernos e intenta encontrar nuevas capacidades y relaciones institucionales. La nocin
de sostenibilidad es dinmica y evolucionar a medida que la comprensin del medio ambiente
mundial y local sea mayor y est plenamente compartida. Este informe y sus conclusiones son
una contribucin a un proceso dinmico que se refinar y consolidar a medida que avance el
proyecto de las ciudades sostenibles.
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Leyenda de las ilustraciones del resumen
PginaLeyenda
Ciudades y sostenibilidad
Iniciativa de la administracin local
Necesidad de principios en la sostenibilidad urbana
Aplicacin de la energa solar a la renovacin urbana
Red de aguas superficiales
Participacin en la toma de decisiones y en la gestin: aprendizaje prctico
Estrategias para toda una ciudad en pro de la gestin urbana sostenible
Cierre de ciclos: reutilizacin del agua de lluvia
Creacin de puestos de trabajo gracias al desarrollo sostenible
Transporte pblico accesible
Desarrollo de una estructura ecolgica
Suelo contaminado
Patrimonio cultural urbano
Recursos naturales para las futuras generaciones
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Si desea ejemplares adicionales de este
informe, de la base de datos con ejemplos
de buenas prcticas en sostenibilidad
urbana o ms informacin sobre los
trabajos del grupo de expertos en el medio
ambiente urbano, dirjase a:
Comisin Europea
DG XI-Medio Ambiente, Seguridad
Nuclear y Proteccin Civil
Unidad D.3-Calidad del aire, medio
ambiente urbano, transportes, ruido y
energa
Boulevard du Triomphe 174
B-1160 Bruselas
Fax: 32-2-296 95 54
Est disponible una versin electrnica de
este informe y de la base de datos:
La direccin del informe se encuentra en la
pgina de la DG XI:
http://europa.eu.int.
La autoridades locales interesadas en
aplicar polticas en pro del desarrollo
sostenible a nivel local, pueden ponerse en
contacto con la campaa de ciudades
sostenibles. Para ms informacin:
La direccin de la base de datos es:
http:/cities21.com/europractice
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Campaa de Ciudades Sostenibles
Rue du Cornet 22
B-1040 Bruselas
Fax: 32-2-230 53 51
EURONUMBER
ISBN
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