Anuario

El regionalismo postliberal
en Amrica Latina y el Caribe:

Nuevos actores, nuevos temas,
nuevos desafos
Anuario de la Integracin Regional
de Amrica Latina y el Gran Caribe 2012
Coordinadores
Andrs Serbin, Laneydi Martnez
y Haroldo Ramanzini Jnior
30mo. Aniversario
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El regionalismo postliberal
en Amrica Latina y el Caribe:
Nuevos actores, nuevos temas,
nuevos desafos
Anuario de la Integracin Regional
de Amrica Latina y el Gran Caribe 2012
Coordinadores
Andrs Serbin (CRIES, Buenos Aires)
Laneydi Martnez (CEHSEU, La Habana)
Haroldo Ramanzini Jnior (IEEI e INEU, Sao Paulo)
30mo. Aniversario
Coordinadora Regional de
Investigaciones Econmias y Sociales
Anuario de Integracin 9 | Ao 2012
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Anuario de la Integracin Regional de Amrica Latina y el Gran Caribe 2012
Coordinadores: Andrs Serbin (CRIES, Buenos Aires), Laneydi Martnez (CEHSEU, La
Habana) y Haroldo Ramanzini Jnior (IEEI e INEU, Sao Paulo)
ISBN 980-317-196-8
ISSN - 1317-0953
Coordinadora Regional de Investigaciones Econmicas y Sociales,
Buenos Aires, Argentina
Diseo, coordinacin grfca: www.imagentres.com
Pedidos: Coordinadora Regional de Investigaciones Econmicas y Sociales (CRIES)
Ofcina Argentina - Lavalle 1619, Piso 9 Ofc. A (1048)
Ciudad Autnoma de Buenos Aires,
Argentina, Telfono: (54 11) 4372-8351 - e-mail: info@cries.org
Visite la pgina web de CRIES: www.cries.org
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Indice
Introduccin
El regionalismo post-liberal en Amrica Latina y el Caribe:
Nuevos actores, nuevos temas, nuevos desafos
Andrs Serbin, Laneydi Martnez y Haroldo Ramanzini Jnior .......... 7
Seccin I. La reconfguracin de Amrica Latina y el Caribe:
Regionalismo post liberal, post-hegemnico o post
neoliberal? El debate en curso
Regionalismo post-liberal y multilateralismo en
Sudamrica: El caso de UNASUR
Jos Antonio Sanahuja (Universidad Complutense de
Madrid- Espaa) ........................................................................................... 19
Dfcit democrtico y participacin ciudadana en el marco del
regionalismo post-liberal
Andrs Serbin (SG-CRIES) .......................................................................... 73
Re-territorializando consensos: Hacia un regionalismo
post-hegemnico en Amrica Latina
Pia Riggirozzi (University of Southampt) .............................................. 129
Dilogo y concertacin poltica en Amrica Latina:
Los alcances de las propuestas regionales
Elsa Llenderrozas (FLACSO- Argentina y UBA) ..................................... 153
Seccin II. Nuevos actores y nuevos liderazgos en Amrica
Latina y el Caribe: Entre el inters nacional y las estructuras
regionales
La CELAC: Nuevo actor regional en Amrica Latina
y el Caribe. Avales y obstculos para lograr su consolidacin
Oneida lvarez Figueroa (CIEI, Universidad La Habana, Cuba) ..... 177
El ALBA visto desde el Caribe. Entre la realidad y los sueos
Tania Garca Lorenzo (Centro Juan Marinello, Cuba) ....................... 207
Las polticas comerciales de los pases andinos y sus efectos
en el proceso de integracin regional
Wilson Mamani (Bufete jurdico integral Oviedo
& Asociados, La Paz, Bolivia)..................................................................... 233
De CONDECA al Tratado Marco de Seguridad Democrtica:
Cambios y desafos de la seguridad regional
Daniel Matul (FUNPADEM y CRIES Costa Rica) ................................ 249
La integracin econmica en el Caribe. Experiencias
y desafos recientes de la CARICOM
Antonio Romero (CIEI Universidad de La Habana) ......................... 267
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La poltica exterior de Dilma Roussef hacia Amrica del Sur:
Continuidad en estrategias y ajustes en prioridades
Miriam Gomes Saraiva (UERJ) ................................................................ 289
O projeto integracionista bolivariano de Hugo Chvez e o
pragmatismo da poltica externa Brasileira
Corival Alves do Carmo (IPEA; Brasil) .................................................... 301
La poltica exterior de Venezuela hacia los pases de la CARICOM
William Espronceda Rodriguez y Yilliams Cobas
(CEHSEU-Universidad de La Habana).................................................... 321
La poltica externa boliviana en el perodo post 2005
Aldo Duran Gil (UFU) .................................................................................. 339
Seccin III. Los actores externos y la regin:
Los Estados Unidos y China
As relaes comerciais entre os Estados Unidos e os pases do
Mercosul (2000 2010)
Filipe Almeida do Prado Mendona (UFU) .............................................. 365
A grande iluso: A viso Sul-Americana sobre a China
Marcelo Fernandes de Oliveira (UNESP Marilia) .............................. 387
El dragn en el patio trasero: China, Sudamrica y el
Consenso del Pacfco
Javier Vadell (PUC-MG) ............................................................................... 397
Seccin especial: Nuevos y viejos temas de la agenda regional:
seguridad, fnanzas, integracin de infraestructura
y gobernabilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe
Integrao e Cooperao fnanceira na Amrica do Sul em
tempos de bonana externa: Algumas refexes
Carlos Eduardo Carvalho (Puc SP e Programa San Tiago Dantas
de Ps Graduao em Relaes Internacionais) ................................. 437
Integrao da infraestrutura na Amrica do Sul nos anos 2000:
Do regionalismo aberto s perspectivas de mudanas
Leandro Freitas Couto (UNB) e Raphael Padula (UFRJ) .................... 449
Extractivismo, transferencia y realizacin de excedentes
en Amrica Latina
Gian Carlo Delgado (UNAM y CONACYT - Mxico) ............................. 479
Coexistencia autoritaria, democracia repartida y oligopolio
en el uso de la fuerza: Gobernabilidad democrtica y crimen
organizado en Centroamrica
Daniel Matul (FUNPADEM y CRIES Costa Rica) .................................. 499
El agua en el Caribe Insular y la crisis del recurso en el Siglo XXI:
Recurso econmico o bien pblico?
Armando Fernndez (FUNJHN, La Habana, Cuba)............................. 523
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Introduccin
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El regionalismo
post-liberal en Amrica
Latina y el Caribe:
Nuevos actores, nuevos
temas, nuevos desafos
Presidente Ejecutivo de la Coordinadora Regional de Investigaciones
Econmicas y Sociales (CRIES), Presidente de la International Coalition
for the Responsibility to Protect (ICRtoP) y miembro de la directiva del
Global Partnership for the Prevention of Armed Confict (GPPAC)
e-mail: aserbin@cries.org
Profesora e investigadora del Centro de Estudios Hemisfricos y sobre
Estados Unidos (CEHSEU), de la Universidad de La Habana. Master
en Ciencias Econmicas por la Facultad de Economa y Master en
Estudios Caribeos por la Ctedra Caribe, ambos de la Universidad
de La Habana, Cuba. Actualmente, doctorante en Economa por la
Facultad de Economa de la Universidad de La Habana y el Instituto
de Altos Estudios para Amrica Latina (IHEAL) de la Universidad de
Paris III. Co-coordinadora del Programa de Integracin Regional de
Amrica Latina y el Caribe de CRIES
e-mail: laneydi@rect.uh.cu
Professor da Universidade Federal de Uberlndia (UFU); Pesquisador
do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia para Estudos sobre
os Estados Unidos (INCT/INEU) e do Centro de Estudos de Cultura
Contempornea (CEDEC). Co-coordenador da area de Integrao
Regional da Coordinadora Regional de Investigaciones
Econmicas y Sociales (CRIES)
e-mail: hramanzinijunior@gmail.com
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El progresivo proceso de reconfguracin poltica de Amrica Latina
y el Caribe desarrollado a lo largo de las dos ltimas dcadas tuvo
su reciente punto de infexin durante la V Cumbre de Las Amricas
realizada en Cartagena, Colombia, en abril de 2012, al poner de
manifesto las divergencias entre las agendas y las prioridades de los
Estados Unidos (y de Canad), por un lado, y del resto del hemisferio
por otro. En este sentido, el contraste se hizo particularmente evidente
en relacin a las posiciones en torno a tres temas la legalizacin de
las drogas como parte de una estrategia diferente de lucha contra
el narcotrfco promovida por algunos pases latinoamericanos
y caribeos; la reincorporacin plena de Cuba a la comunidad
hemisfrica y su participacin en las futuras Cumbres, junto el boicot y
el cuestionamiento de algunos pases bolivarianos por su ausencia, y
la reclamacin argentina sobre las Malvinas con el apoyo mayoritario
de los pases latinoamericanos, entre otros temas. La respuesta del
presidente Barack Obama y de la delegacin estadounidense a estos
y otros planteamientos por parte de los pases latinoamericanos
fue relativamente desvada en comparacin con las expectativas de
liderazgo que todava despertaba en la regin, posiblemente por la
menor importancia relativa que Amrica Latina ha adquirido en la
poltica exterior de los EEUU. Como resultado de estas divergencias,
la Cumbre fnaliz sin una declaracin conjunta fnal.
En este marco, cabe preguntarse si estamos hablando de la misma
Amrica Latina de hace dos dcadas.
Sin duda la Cumbre de Cartagena refej, tanto en dinmica como
en su desenlace, el proceso de importantes transformaciones
que se han producido en Amrica Latina y el Caribe durante la
primeras dcadas del siglo XXI. Transformaciones que se cristalizan
en una reconfguracin poltica de la regin, dando lugar a nuevas
dinmicas multilaterales y a nueva fase de regionalismo que abren
interrogantes tanto acerca de las nuevas formas de multilateralismo
como acerca de las caractersticas distintivas de una nueva
arquitectura de gobernanza regional, particularmente en el marco
de las turbulencias actuales del proceso de globalizacin
1
.
Una serie de procesos y eventos signifcativos en el mbito global
incluyendo el impacto de los acontecimientos del 11 de septiembre
de 2001, la invasin a Iraq sin la aprobacin de la ONU, la crisis
energtica y alimentaria desencadenada en el 2008, y la crisis
fnanciera global que eclosiona en el mismo ao y an se encuentra
en pleno desarrollo con profundas consecuencias estructurales
sobre el sistema internacional, ha generado un entorno global que
demanda de la regin una creciente capacidad de respuesta colectiva
frente a una serie de nuevos desafos. La combinacin de estos
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factores exgenos con una serie de factores endgenos, pareciera
haber dado lugar a una nueva dinmica multilateral y a una nueva
fase de regionalismo con caractersticas distintivas.
Desde una visin ms estructural, el progresivo alejamiento en los
pases de la regin de la concepcin predominante en la dcada
del noventa de que los ajustes estructurales y las fuerzas del
mercado constituiran un instrumento de crecimiento y desarrollo
econmico y de superacin de la pobreza, ms all de contribuir a
una estabilizacin macroeconmica, se asoci con el surgimiento
y el acceso a los gobiernos de los pases de la regin, de dirigentes
y movimientos polticos que, al criticar la narrativa neoliberal
predominante en el sistema internacional, han buscado, a la vez,
revigorizar el papel del Estado. La emergencia de nuevos liderazgos
polticos y la infuencia de movimientos sociales y partidos de
izquierda y centro-izquierda, junto con el agotamiento de un ciclo
econmico marcado por la idea de la liberalizacin de los mercados y
el nuevo fortalecimiento del inters y la soberana nacional, cobraron
una nueva relevancia a principios del siglo XXI, y constituyen
algunos de los elementos endgenos distintivos que se desarrollan y
maduran con anticipacin al desencadenamiento de la crisis global.
A estos elementos se suman el destacado desempeo econmico
que han vivido los pases de la regin desde 2002, que no se vio
inmediatamente afectada por la crisis fnanciera de 2008 y que slo
recientemente est dando muestras de potencial agotamiento. La
combinacin de estos factores endgenos gobiernos electos con
amplio apoyo popular y de orientacin progresista; creciente rol del
Estado en la regulacin de los mercados y en la implementacin de
polticas sociales, y signifcativo crecimiento econmico (al punto
de otorgar un nuevo protagonismo a los pases emergentes en la
reunin del G-20 en junio de 2012) se articul, a su vez, a una serie
de elementos exgenos que confguran el nuevo entorno regional.
A su vez, dimensiones exgenas distintivas como el cuestionamiento
de la hegemona regional de Estados Unidos, la reestructuracin de
los ejes de desarrollo mundial, el aumento de la presencia econmica
de China en la regin y la intensifcacin de los fujos de comercio
intra-regional, han potenciado el ritmo de los cambios regionales, en
la medida en que crean las condiciones para un mayor margen de
maniobra internacional para los pases de Amrica Latina.
En el contexto internacional, los Estados Unidos y la Unin Europea,
sumergidos en una crisis econmica, poltica y social, contrastan con
los pases latinoamericanos y caribeos, que en la ltima dcada
han mostrado signifcativos ndices de crecimiento econmico y
de desarrollo social, y que crecientemente han impulsado polticas
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exteriores caracterizadas por una mayor autonoma a nivel regional
e internacional. En la regin, el favorable desempeo econmico
se ha retroalimentado de polticas de manejo macroeconmico
prudente y responsable, en contraste con un contexto internacional
caracterizado por el endeudamiento de las principales economas
desarrolladas.
Sin embargo, probablemente, uno de los aspectos fundamentales de
estos cambios a nivel regional se ha expresado, al mismo tiempo, en
una mayor heterogeneidad en las realidades econmicas y sociales
de los pases de la regin, que tiene su sustento en la llamada tesis
de las dos velocidades, hiptesis bajo la cual existen al menos dos
tendencias del crecimiento: la primera acorde al modelo de Mxico,
ms vinculado a Estados Unidos y por consiguiente ms conectado
con su ciclo econmico, y la segunda, segn la modalidad desarrollada
por Brasil, mucho ms dinmica y estrechamente vinculada a otros
actores de mejor desempeo econmico. Las diferencias entre
estas dos velocidades se refejan en la creciente heterogeneidad
y fragmentacin de la regin, con marcadas diferencias en su
relacionamiento econmico externo, entre las situaciones de
Mxico, Centroamrica y el Caribe, por un lado, y la nueva dinmica
adquirida por los pases de Amrica del Sur. La existencia de al menos
dos velocidades de de-sempeo en la regin, marca sin dudas ese
trnsito, indudablemente paradjico, hacia una mayor complejidad
de la regin, que no dejar de presentar grandes desafos en el futuro.
La nocin de regionalismo abierto, es decir, la perspectiva de
intercambio comercial en tanto elemento central de la integracin
prevaleciente en los aos noventa, ha dejado de ser la principal fuerza
motriz de las actuales tendencias de integracin y de cooperacin
entre los pases de la regin, y ha sido crecientemente sustituida
por un nuevo enfoque, ms acorde con lo que algunos autores
denominan regionalismo post-liberal, y que otros califcan como
regionalismo post-hegemnico o incluso post-neoliberal, en funcin
de algunas especifcidades de los actuales procesos regionales.
A diferencia de la dcada precedente, signada por la narrativa
neoliberal asociada al llamado consenso de Washington, junto con la
reduccin del rol del Estado a favor de un protagonismo de los actores
del mercado, la dcada actual se ha caracterizado, de acuerdo a algunos
anlisis, por tres retornos distintivos, el retorno a un fortalecimiento
del Estado; el retorno a la politizacin de las relaciones regionales,
y el retorno a una agenda desarrollista marcadamente asociada a
un nuevo impulso de una agenda social y de una serie de polticas
consecuentes por parte del Estado, tanto en el mbito especfcamente
social como en las esferas econmica y poltica
2
.
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Ms all de los efectos domsticos de estas transformaciones, los tres
retornos han dado lugar a una reconfguracin de la arquitectura y
de los contenidos del regionalismo en el marco de una nueva fase
de integracin y de construccin de una identidad regional frente
a los cambios acaecidos en el mbito global. Tal vez un elemento
paradigmtico de estas transformaciones sea la creciente percepcin,
por parte de los gobiernos de la regin, del trnsito del sistema
internacional de un mundo unipolar a un mundo multipolar en
gestacin, sacudido, sin embargo, en el marco de este proceso, por
una serie de shocks sin precedentes, que no han sido anticipados ni
previstos por parte de los organismos multilaterales y de los actores
estatales ms poderosos del sistema internacional
3
. Estos procesos,
distintivos de la primera dcada del actual milenio, han generado
un nuevo entorno internacional y han dado lugar a un debate sobre
las caractersticas del nuevo regionalismo en Amrica Latina y el
Caribe, en funcin de califcaciones, algunas de ellas polmicas, de la
existencia de una fase post-liberal, post-neoliberal, post-comercial, o
incluso, post-hegemnica del regionalismo latinoamericano.
En este marco, en el transcurso de la dcada se han conformado
en la regin una nueva arquitectura de iniciativas multilaterales
innovadoras desde la progresiva conformacin de la Comunidad
Sudamericana de Naciones hasta su cristalizacin, en 2008, en
la Unin de Naciones Sudamericanas (UNASUR); la creacin y el
desarrollo gradual de una iniciativa innovadora de complementacin
y de cooperacin econmica iniciada como reaccin y alternativa a la
conformacin de un rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA)
y materializada fnalmente en la Alianza Bolivariana de las Amricas
(ALBA), y un ambicioso esquema de articulacin poltica y econmica
an en gestacin, la Comunidad de Estados de Latinoamrica y
del Caribe (CELAC), formalmente establecida en 2011. Todas estas
iniciativas, a diferencia del sistema interamericano establecido en
torno a la Organizacin de Estados Americanos (OEA) en 1948 y de
la iniciativa del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) a nivel
hemisfrico, excluyen explcitamente a los Estados Unidos y a Canad
en el marco de la creciente autonoma de los pases de la regin a
partir de las secuelas del 11 de septiembre de 2001 y de los cambios
de la poltica hemisfrica de los Estados Unidos en aos recientes.
Junto con estos procesos de desarrollo institucional a nivel regional,
predominantemente de carcter intergubernamental, y en el
contexto de esquemas previos de integracin de orientacin ms
comercialista como el MERCOSUR, el SICA y la Comunidad Andina de
Naciones (CAN), se ha desarrollado un intenso proceso de articulacin
poltica, con altibajos en sus avances y retrocesos, pero claramente
marcado por la proliferacin de Cumbres presidenciales y foros de
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distinta naturaleza que han sido caracterizados por algunos analistas
como una sobreoferta
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de espacios de articulacin regional, en el
marco de la consolidacin de los sistemas democrticos en Amrica
Latina y el Caribe.
Los cambios en los enfoques del regionalismo a nivel conceptual
han tenido su correlato igualmente, en la emergencia del ejercicio
de nuevos liderazgos regionales, como es el caso de Brasil y de
Venezuela, con aspiraciones de proyeccin global, no exento de
fricciones y tensiones entre los estados de la regin, pero dnde sigue
prevaleciendo el principio de soberana e inters nacional. Tanto
Brasil como Venezuela han estructurado sus agendas de poltica
internacional sobre la base de la proyeccin de sus respectivos
liderazgos en los nuevos organismos regionales emergentes, a la vez
que otros estados como Mxico, Argentina y Colombia han tendido
a reformular sus polticas exteriores de acuerdo con esta nueva
dinmica regional.
Llama la atencin en este contexto, la progresiva reincorporacin de
Cuba a determinados espacios regionales
5
, un aspecto distintivo en
un abanico de nuevas construcciones regionales, de realineamientos
polticos, de esfuerzos integracionistas que excluyen a Estados
Unidos, que unido a los factores anteriormente expuestos, han
llevado a algunos autores a analizar la situacin de este nuevo
momento de la integracin en Amrica Latina, como un momento
de gran excepcionalidad que ofrece mltiples oportunidades y
variados desafos para avanzar en la construccin de un proceso de
integracin con particularidades distintivas.
La dimensin poltica y el nfasis en el fortalecimiento de la autonoma
nacional y regional, por otra parte, pasan a ser cuestiones centrales
de los esfuerzos actuales de integracin entre los pases de Amrica
Latina, sin desestimar los aspectos econmicos que se contextualizan
a partir de una perspectiva ms amplia que tiene en consideracin
otras variables. Es evidente que los proyectos de integracin regional
exigen acciones que el mercado no impulsa. En este marco, nuevos
temas ganan centralidad en la agenda regional, como la cuestin de
la integracin de la infraestructura, los temas de seguridad y defensa,
la integracin fnanciera, la integracin productiva, entre otros, que
plantean nuevos desafos para la regin.
En funcin de este panorama cambiante de los procesos regionales,
el presente volumen colectivo aborda, con la colaboracin de
especialistas de toda la regin y a travs de cuatro secciones, los
nuevos desarrollos en torno a la fase de regionalismo post-liberal
actualmente en curso.
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En la primera seccin: El rediseo de Amrica Latina y el Caribe:
regionalismo postliberal, post-hegemnico o postneoliberal? El
debate en curso, se incluyen cuatro captulos que abordan la nueva
fase de regionalismo desde una perspectiva conceptual y terica,
vinculando los temas de regionalismo, multilateralismo, concertacin
poltica y sociedad civil, y aportando argumentos para califcar este
nuevo momento del regionalismo latinoamericano. En este marco,
la primera seccin introduce el estado actual del debate conceptual
sobre regionalismo post-liberal. La segunda seccin: Nuevos actores
y nuevos liderazgos en Amrica Latina y el Caribe: entre el inters
nacional y las estructuras regionales, rene las contribuciones de
nueve investigadores de la regin que analizan el rol de los nuevos
actores del regionalismo latinoamericano, a partir de un anlisis de
las principales iniciativas de integracin, concertacin poltica y/o
cooperacin, y de las polticas exteriores de algunos pases de la
regin, con la intencin de analizar y comprender cmo estos pases,
y en particular Brasil y Venezuela, han respondido y contribuido
a los cambios en el escenario regional. En este sentido, se analizan
los nuevos mecanismos de integracin y coordinacin poltica en
la regin que expresan, en la prctica, los principales lineamientos
de esta nueva fase, incluyendo la CELAC y el ALBA; la persistencia y
el actual dinamismo de esquemas de mayor data como el SICA, la
CAN y la CARICOM, y la articulacin de todos esos esquemas con la
emergencia de nuevos liderazgos y de temas tradicionales como el
intercambio comercial y la seguridad regional.
6
La tercera seccin Los actores externos y la regin: los Estados Unidos y
China, presenta, a travs de tres aportes, una mirada a las relaciones
de la regin con un actor tradicional y otro emergente, ambos
claves para el desempeo actual y futuro de Amrica Latina y el Caribe.
Finalmente, la cuarta seccin, Nuevos desafos y nuevos confictos en
la agenda regional: seguridad, fnanzas, integracin de infraestructura
y gobernabilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe, incluye
trabajos dedicados al anlisis de los nuevos temas del regionalismo
post-liberal la integracin y la cooperacin fnanciera; la integracin
en infraestructura; los desafos de un enfoque desarrollista basado en
una visin extractivista; las amenazas a la seguridad ciudadana y el
tratamiento de bienes pblicos como el agua.
En su conjunto, el presente volumen colectivo, en el marco del
30mo. Aniversario de la Coordinadora Regional de Investigaciones
Econmicas y Sociales (CRIES), intenta presentar una puesta al da
tanto del debate conceptual sobre la nueva fase de regionalismo
en la regin, como del anlisis de las principales tendencias
transformadoras, del desempeo de los nuevos actores y temas
protagnicos de la nueva agenda regional y de los retos y desafos
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que la distinguen. En este sentido, el volumen culmina un proceso
iniciado con la publicacin del primer Anuario de la Integracin del
Gran Caribe 2000, hace ms de una dcada; resume el estado actual
de la integracin regional, y abre una nueva etapa en el anlisis y
seguimiento de los procesos regionales por parte de la red regional
de investigadores asociados con CRIES. En este marco, la publicacin
de este volumen da continuidad al proceso de profundizacin de la
discusin y comprensin de los procesos de integracin en la regin
iniciados con la publicacin del Anuario y mantiene un espacio
importante de debate y discusin de temas socioeconmicos
y polticos latinoamericanos en el marco de la comunidad de
especialistas, acadmicos y polticos latinoamericanos y caribeos.
Asimismo, refeja un esfuerzo colectivo regional, a travs de la labor a
distancia de sus editores, para mantener este debate en el marco de
una mirada desde Amrica Latina y el Caribe.
En este marco, los editores de este volumen quisiramos agradecer a
todos los investigadores que contribuyeron con sus valiosos textos a
la publicacin de la presente edicin del Anuario, as como al equipo
de la Secretara de la Coordinadora Regional de Investigaciones
Econmicas y Sociales (CRIES), por hacer posible la materializacin
de este esfuerzo. Asimismo, debemos un agradecimiento especial
al Instituto de Estudos Econmicos e Internacionais (IEEI/UNESP) y
al Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia para Estudos sobre os
Estados Unidos (INCT/INEU) de la Universidade del Estado de Sao
Paulo (UNESP) y al Centro de Estudios Hemisfricos y sobre Estados
Unidos (CEHSEU) de la Universidad de La Habana, por el apoyo
prestado a travs de la colaboracin de sus investigadores.
Notas
1. Cfr. al respecto edicin especial de la revista Pensamiento Propio
No. 34 (Buenos Aires: CRIES), enero-junio de 2011, dedicada a Los
desafos del multilateralismo en Amrica Latina; Serbin, Andrs
(2010). De despertares y anarquas en Foreign Afairs Latinoamrica
(Mxico D.F.), vol 10, No. 3, y Serbin, Andrs (2011). Los desafos del
multilateralismo en Amrica Latina, en Anuario de la Integracin de
Amrica Latina y el Gran Caribe 2010-2011, Buenos Aires: CRIES.
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2. Ver al respecto los captulos que integran la primera seccin de
este volumen.
3. Cfr. Evans, Alex; Bruce Jones and David Steven (2010). Confronting
the Long Crisis of Globalization. Risk, Resilience and International
Order, Brookings Institution (Washington D.C.) and the Center for
International Cooperation (New York).
4. Cfr. Altmann, Josette y Francisco Rojas Aravena (2008) Introduccin.
Amrica Latina: dilemas de la integracin, en Altmann, Josette
y Francisco Rojas Aravena (eds.) Las paradojas de la integracin
en Amrica Latina y el Caribe, Madrid: Fundacin Carolina y Siglo
XXI de Espaa Editores, p. XXIV. Esta sobreoferta implica una
gran presin para las agendas de los mandatarios, en el contexto
de la Diplomacia de Cumbres; genera una sostenida falta de
coordinacin; se caracteriza por un dbil estructura institucional
y, fundamentalmente, asume plenamente la regla del consenso
que rigidiza los procesos de decisin y posibilita una sucesin
de vetos cruzados que impiden avanzar de una manera efectiva
que afecta similarmente las caractersticas del multilateralismo
latinoamericano, en Rojas Aravena, Francisco (2009). Integracin
en Amrica Latina: Acciones y Omisiones, Conficto y Cooperacin. IV
Informe del Secretario General de FLACSO, FLACSO: San Jos.
5. Cfr. al respecto Ayerbe, Luis Fernando (Coord.) (2011). Cuba, Estados
Unidos y Amrica Latina frente a los desafos hemisfricos, Buenos
Aires-Barcelona: CRIES - IEEI - Icaria Editorial.
6. Una visin ms detallada, con la inclusin de UNASUR y con
referencia los temas de seguridad y de participacin ciudadana
puede verse en Serbin, Andrs (Coord.) (2011). De la ONU al ALBA:
Prevencin de confictos y espacios de participacin ciudadana,
Buenos Aires-Barcelona: CRIES GPPAC Icaria Editorial.
17
Seccin I
La reconfiguracin de
Amrica Latina y el
Caribe: Regionalismo
postliberal,
post-hegemnico o
post neoliberal?
El debate en curso
Jos Antonio Sanahuja
Andrs Serbin
Pia Riggirozzi
Elsa Llenderrozas
18
19
Regionalismo
post-liberal y
multilateralismo
en Sudamrica:
El caso de UNASUR
1
Jos Antonio Sanahuja
Doctor en ciencias polticas, y profesor de relaciones internacionales
en la Universidad Complutense de Madrid. Es tambin investigador
del Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI). Sus reas
de trabajo son el regionalismo y la integracin latinoamericana, las
relaciones entre la UE y Amrica Latina, cooperacin al desarrollo, y
teora de las relaciones internacionales
e-mail: sanahuja@cps.ucm.es
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Multilateralismo, Regionalismo e Identidad
Internacional en Amrica Latina
La aproximacin de Amrica Latina al multilateralismo no responde
sola, ni principalmente, a meros intereses nacionales, a factores
funcionales, o a supuestas preferencias racionales, por citar los
factores a los que se suele recurrir desde algunas corrientes tericas.
Existe un multilateralismo latinoamericano enraizado en la
identidad y valores que han defnido tradicionalmente las polticas
de la regin. Estas combinan, por un lado, aspiraciones unionistas
y de integracin regional, y por otro lado, su tradicional activismo
en las organizaciones universales y en la conformacin del derecho
internacional. Respecto al primero de esos rasgos, el unionismo y la
integracin son un rasgo caracterstico de las polticas exteriores y de
desarrollo de la regin desde sus independencias. Pese a su fracaso
o, quizs, a causa de l, los proyectos unionistas de Bolvar o de
Morazn continan siendo elementos constitutivos de la identidad,
los valores y la cultura poltica de Amrica Latina, en la medida que
esta es tambin narrativa compartida, imagen comn de auto-
representacin de los latinoamericanos frente al mundo, y gua de
las prcticas sociales que dan forma a la poltica exterior. Desde esa
singularidad latinoamericana, las explicaciones social-constructivistas
tambin son relevantes a la hora de analizar el multilateralismo
latinoamericano.
Empero, esa imagen idealizada de la patria grande sea
latinoamericana, suramericana, o centroamericana tiene una
difcil relacin con el acendrado nacionalismo tambin presente en
dicha identidad y cultura poltica, en cuyo origen se encuentran los
procesos de construccin nacional posteriores a la independencia.
Como es sabido, el nacionalismo fue discurso fundacional del nuevo
poder poscolonial, constituyendo las nuevas naciones a partir de una
narrativa legitimadora del dominio de las lites dominantes sobre el
indgena o el afrodescendiente, y argumento recurrente del poder en
las pugnas entre liberales y conservadores que desde sus orgenes
fracturaron a las nuevas repblicas. A la postre, fue un factor decisivo
en la construccin de lo que el historiador guatemalteco Severo
Martnez Pelez denomin la patria del criollo, que conspir desde
sus inicios contra la Gran Colombia, o la Federacin de Provincias
Unidas de Centroamrica.
Ello ha dado lugar a una paradoja aparentemente irresoluble: por
un lado, el nacionalismo y la defensa de la soberana, como discurso
y prctica de la poltica exterior y domstica, han sido obstculos
para la construccin de organizaciones regionales fuertes, con
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competencias propias, y soberana compartida. Por otro lado, la
defensa de la soberana habra sido tambin ideologa comn y factor
de movilizacin frente al imperialismo y la dominacin exterior, y esa
tradicin emancipadora es un importante elemento constitutivo de
las aspiraciones de autonoma de la regin. Esas aspiraciones siguen
siendo un rasgo constitutivo del regionalismo latinoamericano, as
como de las aproximaciones de la regin al multilateralismo, de tipo
defensivo o autonomista.
Por ello, Amrica Latina afronta un permanente trilema entre el
Estado-nacin y la defensa de la soberana, las aspiraciones de una
integracin regional efcaz, y la bsqueda de autonoma en el plano
internacional. En ese trilema imposible se puede lograr una, o a lo
sumo dos de esas metas, pero de ninguna manera se pueden tener
las tres a la vez
2
.
Ese trilema se relaciona con la ambivalente relacin de Amrica
Latina con Estados Unidos. Polo de atraccin o de rechazo y a
menudo de ambas cosas a la vez, Estados Unidos ha sido un
referente clave para la confguracin de Amrica Latina como idea e
identidad. Si se atiende a las organizaciones multilaterales que han
conformado la historia poltica de Latinoamrica desde fnales del
siglo XIX esa relacin ambivalente est muy presente. Con la aparicin
del movimiento panamericano y la Conferencia de Washington de
1889-90 se fue constituyendo el entramado institucional y normativo
del llamado sistema interamericano. Este fue, por un lado, un
instrumento para la hegemona estadounidense en la regin. Pero al
mismo tiempo fue el escenario en el que Amrica Latina y sus naciones
se constituyeron como actores internacionales, construyeron su
identidad internacional, y defnieron una particular visin y praxis
de la poltica exterior. Entre otras cosas, ello signifc importantes
aportaciones al derecho internacional, como el principio de no
intervencin, o el sistema interamericano de derechos humanos.
Este artculo examinar el regionalismo post-liberal como uno de los
enfoques contemporneos de Amrica Latina hacia el multilateralismo,
el regionalismo y la integracin regional; y cmo la regin se enfrenta
al ineludible trilema entre nacionalismo, integracin y autonoma
internacional, tomando la Unin de Naciones Sudamericanas
(UNASUR) como caso de estudio.
Para ello se utilizar un marco de anlisis social-constructivista con
algunos elementos del institucionalismo liberal. Se evidenciar que,
a travs de UNASUR, el unionismo y las aspiraciones de integracin
regional de Amrica Latina se redefnen en el marco sudamericano.
Esto tambin implica una estrategia post-liberal emergente desde
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el rechazo al regionalismo abierto de la dcada de los noventa. Esta
estrategia post-liberal est animada por una bsqueda conciente de
una mayor autonoma en el escenario internacional y en sus polticas
de desarrollo, particularmente en relacin a Estados Unidos. Empero,
el futuro de este proyecto se ve determinado por el nacionalismo y las
visiones tradicionales de la soberana, as como por la opcin de diseos
institucionales que, teniendo en cuenta el principio mencionado con
anterioridad, tendrn ab initio importantes limitaciones institucionales
causadas por su lgica intergubernamental.
Viejo, Nuevo, y Regionalismo Abierto
Partiendo de esa identidad y narrativa unionista, el regionalismo
latinoamericano contemporneo tanto el viejo regionalismo de
los aos sesenta, como el nuevo de los noventa ha respondido
tradicionalmente al propsito de ampliar los mrgenes de autonoma
de los pases de la regin
3
. Sin embargo, importantes diferencias
existen en las estrategias seguidas desde los aos sesenta, cuando
la integracin regional emerga como un elemento clave en las
estrategias de desarrollo y las polticas exteriores de la regin.
La expresin Viejo Regionalismo fue usada durante la era de la
Guerra Fra para describir, por un lado, las estrategias de integracin
econmica que posean determinados grados de autonoma, en
funcin de llevar adelante sus propias polticas de desarrollo. Por otra
parte, se refere a las organizaciones regionales de seguridad lideradas
por Estados Unidos establecidas para mantener las alianzas militares
y los balances de poder en un mundo bipolar. Consecuentemente,
en el contexto de Amrica Latina, el viejo regionalismo se refere
primero a la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y el Tratado
Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR). En segundo lugar
se refere a la integracin econmica y las polticas de desarrollo
propuestas por la Comisin econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL) desde los fnales de los aos cincuenta y hasta la
crisis econmica de los ochenta. Estas estuvieron basadas en la
implementacin de las estrategias de sustitucin de importaciones
del desarrollo industrial a escala regional, en funcin de superar los
obstculos al desarrollo, como el pequeo tamao de los mercados
nacionales, y promover cambios en los patrones de produccin y
mayores ganancias de efciencia.
Un conjunto de grupos subregionales y regionales fueron establecidos
sobre esas bases: el Mercado Comn Centroamericano (MCCA) y la
Asociacin de Libre Comercio de Amrica Latina (ALALC), ambas
frmadas en 1960; y el Pacto Andino establecido en 1969. Sin embargo,
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slo el MCCA fue realmente exitoso. A pesar de confictos bilaterales,
como el llamado la Guerra del Ftbol de 1969 entre Honduras y
El Salvador, el MCCA le dio mpetu a las altas tasas de crecimiento
econmico y la industrializacin de las pequeas economas de
Centroamrica hasta la llegada de la crisis de los ochenta. En un marcado
contraste, el Pacto Andino nunca alcanz elevadas tasas de comercio
intrarregional a causa de las similitudes de su estructura exportadora
y la ausencia de un verdadero mercado regional. La ALALC, defnida
como rea de libre comercio comprendiendo Sudamrica y Mxico,
fall en implementar los acuerdos concernientes a la liberalizacin
del comercio y la reduccin de aranceles. En 1980, fue devaluada a la
an menos demandante Asociacin Latinoamericana de Integracin
(ALADI). Finalmente, todos estos esquemas colapsaron en la crisis
econmica de los ochenta.
Sin embargo, en los ochenta el Viejo Regionalismo tambin comenz
a erosionarse en su dimensin geopoltica. La crisis centroamericana
demand de una Amrica Latina ms frme y autnoma en el
rea poltica y de seguridad. Esta bsqueda de autonoma en las
polticas exteriores de los pases de Amrica Latina fue visible de
manera creciente desde la mitad de los aos ochenta en adelante.
Algunos eventos que contribuyeron a ello fueron el descrdito
de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y del Tratado
Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR), los cuales eran
simplemente vistos como instrumentos anticomunistas de Estados
Unidos durante la Guerra Fra; el apoyo de Estados Unidos a Reino
Unido en la Guerra de las Malvinas, rompiendo los compromisos de
defensa mutua del TIAR; y la estrategia de la Presidencia de Reagan de
agresin hacia Centroamrica.
Como consecuencia, se generaron un conjunto de iniciativas para
el manejo de crisis y la resolucin de confictos fuera del marco de
la OEA. Estas eventualmente conduciran a la creacin del Grupo
de Ro y al establecimiento de una plataforma centroamericana de
cooperacin poltica, a travs del Proceso Contadora y del Acuerdo de
Paz de Esquipulas.
En este escenario, el regionalismo latinoamericano comenz a adquirir
una nueva dimensin poltica. Este carcter multidimensional es uno
de los rasgos caractersticos del nuevo regionalismo de la post-
Guerra Fra, mientras en el viejo regionalismo latinoamericano, las
dimensiones econmicas y de seguridad fueron colocas en diferentes
organizaciones, resultando en una relacin subordinada con Estados
Unidos (Hettne, 2005). Finalmente, vale la pena destacar que el nuevo
regionalismo de los aos noventa estuvo centrado en una estrategia
integral para mejorar la posicin internacional de la regin, mientras
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al mismo tiempo, estaba dirigido a reforzar sus capacidades internas
de gobernabilidad. Esta fue una de las respuestas de Amrica Latina
en la bsqueda de una mejor posicin en el cambiante sistema
internacional de la era de la post-Guerra Fra (Arenal 2002, 2009).
De esta manera, el Nuevo Regionalismo tena una fuerte racionalidad
poltica. Las agendas de las organizaciones regionales y los rganos
creados o restaurados en este perodo fueron ampliados para lidiar
con la coordinacin de poltica exterior, los asuntos de seguridad
regional, medioambiente y migracin, y otros temas en los que
exista intereses nacionales convergentes, y las polticas nacionales
eran incapaces de responder efectivamente. En otras palabras, el
Nuevo Regionalismo era considerado una estrategia para enfrentar
las dinmicas de la globalizacin apoyando las capacidades de los
Estados-Nacin para la gobernabilidad en un espacio regional, en
aquellos campos en los cuales existan interdependencias regionales
y globales crecientes, y algunos intereses nacionales eran percibidos
y redefnidos como intereses comunes (Sderbaum y Shaw 2003;
Hettne 2005). As, el Nuevo Regionalismo poda ser visto como una
forma embrionaria de gobernanza a multinivel. Como ser explicado
ms adelante, esto signifc una tensa relacin con el Estado-Nacin
y diferentes trade-of entre el ejercicio de la soberana nacional y los
procesos de integracin regionales.
Si el nuevo regionalismo fue la respuesta a los desafos polticos y
de seguridad de la era post-Guerra Fra, el Regionalismo Abierto
poda ser considerado como la respuesta a las demandas de
dinmicas crecientes y manifestas de la regionalizacin econmica
y la globalizacin. El Regionalismo abierto asoci la integracin
econmica regional con las polticas liberales del llamado Consenso
de Washington. Estuvo basado en acuerdos de comercio regionales
con bajos aranceles externos y barreras al comercio y una ms amplia
liberalizacin intra-grupo, con el propsito de dar a los mercados
un mayor rol en la promocin de la efciencia y la competitividad
internacional (Burki et al. 1996). Sin embargo, en algunas versiones
de este, ha sido tambin discutido que el Regionalismo Abierto
requiere de un marco integral de instituciones y polticas pblicas en
el rea de I&D, la infraestructura, y la regulacin de los mercados para
estimular el cambio tecnolgico e incrementar la productividad y la
competitividad frente al proceso de globalizacin (CEPAL 1994, IDB
2002).
Este ciclo de Regionalismo Abierto continu hasta la mitad de
los aos 2000 y marc un perodo relativamente consistente en
el regionalismo latinoamericano y la integracin econmica. Sin
embargo, esta estrategia entr en crisis a mediados de la dcada
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debido a las limitaciones inherentes de su estrategia de liberalizacin
comercial (Sanahuja 2007) y el rechazo expreso a las estrategias del
regionalismo abierto por parte de los gobiernos de izquierda que
protagonizaron la segunda mitad de esa dcada. Esos gobiernos
inauguraron un intenso debate acerca de los intereses, racionalidad
y objetivos de la integracin regional y las ideas relacionadas con las
polticas de desarrollo y las estrategias internacionales.
Un balance del Regionalismo Abierto en Amrica
Latina, 1990-2005
Desde 1990, los pases de Amrica Latina defnieron un nuevo mapa
de la integracin regional basado en las estrategias de Regionalismo
Abierto, que han permanecido estable por ms de 15 aos. Este
mapa refej diversas estrategias: Mxico se distanci de Amrica
Latina siguiendo una ruta pragmtica hacia Norteamrica a travs
del primer acuerdo comercial Sur-Norte de este perodo. Alejarse y
buscar acuerdos de comercio bilaterales fue la opcin particular de
Chile. Otros pases optaron por una integracin econmica regional,
pero cuatro grupos separados emergieron de la geografa, las
interdependencias econmicas, los procesos histricos compartidos,
entre otros factores. Los pases del Caribe, el Grupo Andino y
Centroamrica reactivaron sus esquemas de integracin, y un nuevo
grupo emergi en Sudamrica. En 1989, CARICOM decidi comenzar
el proceso para establecer un mercado y economa nicos. Entre 1991
y 1993, el MCCA devino Sistema de Integracin Centroamericano
(SICA). En unos pocos aos, el SICA estableci un rea de libre comercio
que recuper un nivel signifcativo de comercio intrarregional y fue
creado un amplio marco institucional. El Grupo Andino fue reactivado
en 1991 con el objetivo de restaurar una zona de libre comercio
entre sus miembros, y se redefni como Comunidad Andina de
Naciones (CAN) en 1996. Adicionalmente, el Mercado Comn del Sur
(MERCOSUR) fue establecido en 1991 con el objetivo inmediato de
crear una unin aduanera.
No es este el momento para describir la evolucin de cada uno de esos
grupos en detalles, pero algn espacio sern dedicado a mencionar
sus principales logros y limitaciones. Si el comercio intrarregional
es tomado como un indicador de su desempeo econmico, en los
noventa este creci ms rpidamente que el comercio total en todos
los grupos, aunque esta tendencia cambi ms tarde en los pases
de Sudamrica. Estas cifras acumuladas para Amrica Latina como
un todo muestran un gran incremento se multiplicaron por cinco
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desde 1990 y hasta 2005. El mercado regional devino ms importante
que en el pasado para bienes manufacturados, servicios de mayor
valor agregado, entre otros, mientras las exportaciones hacia el resto
del mundo continuaron siendo principalmente materias primas. Sin
embargo, a pesar de la amplia liberalizacin alcanzada en cada grupo,
el comercio intrarregional permaneci como una parte pequea, y
en ocasiones decreciente, del total de exportaciones de cada pas.
Este declive fue particularmente notable en MERCOSUR y en la
Comunidad Andina. Sus desempeos fueron altamente procclicos,
como puede ser visto en la crisis gemelas de MERCOSUR en 1998 y
2001-2002. Un conjunto de causas han sido sealadas para explicar
esta evolucin adversa: la falta de complementariedad econmica; las
defciencias en infraestructura de transporte e integracin fsica; las
medidas unilaterales; la inestabilidad macroeconmica y el impacto
de la crisis fnanciera; el efecto de las barreras no arancelarias; y la re-
primarizacin o re-commoditizacin de las economas de Amrica
Latina, llevadas por un fuerte crecimiento de las exportaciones de
materias primas a Asia, particularmente desde los pases andinos y
sudamericanos.
En una evaluacin general, la implementacin del Regionalismo
Abierto ha sido en primer lugar altamente parcial y selectiva. A
pesar de la ampliacin de la agenda a diferentes reas de poltica,
la liberalizacin comercial ha sido el tema ms importante, y sus
resultados han sido dismiles. MERCOSUR, CAN y SICA establecieron
reas de libre comercio con una amplia cobertura en bienes, pero un
nmero de excepciones y barreras no arancelarias an permanecen.
Prestando atencin a las uniones aduaneras, los resultados son
mixtos, y slo Amrica Central parece cumplir con esta meta. En
todos los grupos, la liberalizacin de servicios, compras pblicas o la
inversin entre fronteras han sido comparativamente menores. Hasta
cierto punto, un mayor nfasis se ha colocado en las reas de poltica
que Jan Tinbergen denomin agenda de integracin negativa,
enfocndose en la eliminacin de las barreras al libre comercio, en
lugar de una agenda de integracin positiva, concentrndose en el
establecimiento de polticas comunes y construccin de instituciones.
Las agendas de poltica han establecido, adems, de potenciales
ventajas de la integracin regional en campos como la investigacin,
el desarrollo e innovacin, infraestructura fsica o la cooperacin
energtica.
4
Este enfoque parcial es evidente en cuanto a los temas
de asimetras sociales y territoriales. En todos los grupos regionales
exista una dbil agenda social.
Segundo, desde una perspectiva institucional, puede ser considerado
como regionalismo de lite. Como se mencion con anterioridad,
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la integracin latinoamericana se ha caracterizado por una
primaca del inter-gubernamentalismo y el enraizado rechazo al
supranacionalismo. Por ejemplo, algunos pases de MERCOSUR
aceptan la primaca de la ley de MERCOSUR por encima de la ley
interna y otros no. Las consecuencias son duales: la falta de reglas
legales obligatorias y comunes, y rganos con el poder de adoptarlos;
y la debilidad en las decisiones, reglas y mecanismos de resolucin de
disputas. La preferencia por procesos de toma de decisiones bajo la
regla de la unanimidad signifca muy bajos niveles de efectividad, falta
de credibilidad, e incertidumbre legal. Los esquemas de integracin
han sido tambin afectados por el rechazo a establecer instituciones
fuertes. Un slogan comn en algunos gobiernos latinoamericanos
es nosotros no queremos burocracias como las de Bruselas; pero
la realidad de las instituciones regionales existentes sugiere que es
peor no tenerlas o crear instituciones sin el poder o los recursos para
trabajar satisfactoriamente.
Sin embargo, el intergubernamentalismo es ms un sntoma que
una causa. Un marco intergubernamental puede ser efectivo si
hay un acuerdo bsico para la coordinacin de polticas, pero
frecuentemente la prioridad ha sido colocada en las agendas,
prioridades e intereses domsticos. La proliferacin de instituciones,
rganos y decisiones agrava el problema, y erosiona la legitimidad
y credibilidad de las instituciones regionales. Un ejemplo revelador
puede ser encontrado en un estudio dirigido por el Programa
Regional para Apoyar la Integracin en Centroamrica (PAIRCA),
fundado por la Comisin Europea. Este estudio muestra que en los
ltimos 20 aos, el nmero de reuniones presidenciales estuvo en
un promedio de 6 a 11 por ao. Alrededor del 85% de las decisiones
adoptadas no tienen trminos precisos sobre sus resultados, y un
25% de ellos no poseen ninguna institucin o cuerpo regional a cargo
de ellas. Finalmente, solamente el 54% de ellas son completamente
cumplimentadas (SG-SICA 2006).
Tercero, este regionalismo ha sido disperso y ha sufrido de fuerzas
centrfugas. Desde la segunda mitad de los noventa, la integracin
regional ha sido erosionada por compromisos extra-regionales,
particularmente en el comercio. La causa principal radica en la
proliferacin de las conversaciones comerciales, ya sean bilaterales,
interregionales, multilaterales y plurilaterales. La incertidumbre
acerca del futuro de las conversaciones de Doha de la OMC y las
expectativas abiertas por los socios comerciales en otras reas, ha
estimulado este juego multinivel en Amrica Latina y los pases del
Asia-Pacfco, Estados Unidos y la Unin Europea. En ocasiones, las
agendas y compromisos regionales y extrarregionales se solapan, por
lo que pueden ser contradictorios o excluyentes, particularmente en
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temas como los aranceles y las reglas de origen. El spaghetti bowl
resultante, en las palabras de Jagdish Bhagwatti, debilita la cohesin
interna de cada grupo y pone en peligro el proceso de armonizacin
de reglas entre los diferentes grupos, particularmente entre la CAN y
el MERCOSUR.
Un factor adicional de crisis en la integracin regional ha sido la
proliferacin de acuerdos Norte-Sur. Esto es cierto particularmente de
los acuerdos de libre comercio promovidos por Estados Unidos luego
del fracaso del rea de Libre Comercio para las Amricas (ALCA) y los
llamados Acuerdos de Asociacin propuestos por la Unin Europea.
La bsqueda de esos llamados acuerdos de integracin econmica
Sur-Norte puede ser explicado por mltiples causas. Primero, el
requisito de la OMC de eliminar las preferencias comerciales no
recprocas a nivel regional concedidas por la Unin Europea y Estados
Unidos a Centroamrica y los pases andinos, a ser reemplazadas por
RTAs recprocos. En segundo lugar, la incertidumbre creciente acerca
de las conversaciones de la OMC luego del fracaso de la Cumbre
Ministerial de Cancn en 2003 (Mxico). Tercero, las dudas crecientes
acerca de las ventajas de los esquemas de integracin regional Sur-
Sur en la regin. Finalmente, las ventajas de esos acuerdos Norte-
Sur en la adopcin de estrategias de crecimiento lideradas por las
exportaciones: garantiz acceso a mercados de Estados Unidos y la
Unin Europea; una ms amplia cobertura y profundos compromisos
de liberalizacin de acuerdos OMC-plus; y normas legalmente
vinculantes, mayores y ms amplios que las creados por los grupos
de integracin regional, capaces de proveer ms certidumbre y
garantas legales para los inversores. Ellos tambin establecieron un
mercado ms competitivo y como resultado, mayores incentivos para
la competitividad y la efciencia.
Sin embargo, todas estas ventajas percibidas deben ser balanceadas
con los costos potenciales y actuales de los acuerdos Norte-
Sur para el desarrollo. Los acuerdos se localizan en el rea del
derecho internacional y sus efectos legales pueden signifcar una
constitucionalizacin externa de poltica econmica (Gill 1995, 1998).
Por esta razn, estas ganancias en certidumbre y confanza tambin
implican una prdida en la autonoma en el diseo e implementacin
de polticas econmicas y de desarrollo. Adicionalmente, debido a la
naturaleza asimtrica de las negociaciones, los resultados pueden ser
fuertemente desbalanceados e inclinados hacia los intereses de los
pases ricos. Si el potencial impacto de la liberalizacin y los costos
de ajustes relativos son desestimados, los pases latinoamericanos
pueden sufrir un pesado precio en trminos de capacidad productiva
y empleo con una creciente pobreza, desigualdad y exclusin social.
Estos riesgos han sido destacados por un conjunto de evaluaciones
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del TLCAN (Audley 2003; Hufbauer et al. 2003; Lederman et al. 2003;
Kose et al. 2004; Reid 2006).
En relacin a los esquemas de integracin regional, los acuerdos
Norte-Sur han causado mayores divisiones entre los miembros de la
Comunidad Andina. Tres pases, Colombia, Ecuador y Per (aunque
Ecuador se retract con posterioridad), presionaron por una decisin
para retrasar una unin aduanera Andina y luego descartaron esta
meta, para hacer posible el acuerdo bilateral de libre comercio con
Estados Unidos. Estos acuerdos proveyeron al gobierno de Venezuela
la excusa inmediata para abandonar en 2006 la Comunidad Andina y
solicitar su membresa en MERCOSUR.
En el largo plazo, la profundizacin de la integracin econmica a
travs de los acuerdos bilaterales de libre comercio Sur-Norte trajo
consigo problemas ms profundos para el futuro de la integracin
regional en Amrica Latina. Estos acuerdos conduciran a efectos
discriminatorios contra el comercio intra-regional, erosionando los
incentivos econmicos para la integracin regional. Adicionalmente,
como fue sealado antes, la cobertura de los acuerdos Sur-Norte es
mayor que la de los acuerdos Sur-Sur, proveyendo de garantas legales
ms fuertes, as como normas y mecanismos de resolucin de disputas.
En el corto plazo, los grupos de integracin regional sern presionados
a una adaptacin de sus normas, hacia aquellas establecidas por los
acuerdos Norte-Sur. En el largo plazo, si los esquemas de integracin
regionales permanecen en su diseo tradicional frente a los acuerdos
Norte-Sur, podran devenir en esquemas irrelevantes. Sin embargo,
esto podra tener una consecuencia inesperada: estimular la
adopcin de polticas de competitividad y que los grupos regionales
se reenfoquen hacia una agenda de integracin positiva hasta ese
momento rechazada.
Regionalismo Post-liberal: Orgenes y
caracterizacin
Otros factores externos tambin han jugado un rol importante en el
debate acerca del Regionalismo Abierto y sus alternativas. Adems
de la proliferacin de acuerdos de integracin Sur-Norte, Amrica
Latina ha hecho frente a la creciente importancia de los mercados
asiticos, especialmente China. Considerando Estados Unidos, la
Guerra Global contra el Terrorismo ha mostrado que Amrica
Latina es crecientemente menos prioritaria para esta superpotencia.
Paradjicamente, la combinacin del unilateralismo global de
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Estados Unidos, su actitud ambigua hacia la regin, y el nfasis en
una agenda neoliberal de acuerdos de libre comercio, ha creado
las condiciones e incentivos necesarios para estimular la bsqueda
de mayor autonoma, especfcamente para los pases de Sudamrica
con gobiernos progresistas. Con su atencin enfocada en Irak y
Afganistn, Washington ha despreocupado una regin que no es
percibida fuente de amenazas terroristas. Esto dej un espacio poltico
que fue llenado por los lderes y proyectos regionales que rechazaron
el unilateralismo de la era de Bush, aunque fue usado para justifcar
sus aspiraciones de autonoma (Burges 2007, Serbin 2011).
Esto ayuda a explicar las marcadas diferencias en las estrategias
comerciales y en la poltica exterior a lo largo de la regin (Gardini
2011). En un intento de expandir el modelo del Regionalismo Abierto,
algunos pases han optado por estrategias de hub and spoke,
las cuales estn caracterizadas por la proliferacin de acuerdos
de libre comercio bilaterales Sur-Norte y una mayor orientacin
hacia los mercados externos (Reza 2006). Un rea de integracin de
Norteamrica, incluyendo Mxico y otros pases centroamericanos
fue formada, sobre la base de acuerdos de libre comercio con Estados
Unidos, y en una menor medida con la Unin Europea. Iniciativas
como el Plan Puebla Panam de 2001 en 2008 renombrado como
Proyecto Mesoamrica han sido tambin resultados de este
enfoque. Adicionalmente, un conjunto de pases de Sudamrica
buscando profundizar su relacin econmica con Estados Unidos y
Asia, estn tambin adoptando estas estrategias, como fue visto en
la Iniciativa de Costa Pacfca (Valladao 2007, Tussie 2008, Briceo
2010). Para ellos, la fexibilidad es un imperativo. Signifca un rechazo
a las uniones aduaneras u otros compromisos de integracin ms
profundos, ms all de las reas de libre comercio. Por el contrario, los
pases del MERCOSUR permanecen comprometidos con sus esquemas
de integracin actuales y la meta de establecer una unin aduanera
y un mercado nico, rechazando as, los acuerdos comerciales Norte-
Sur sobre bases bilaterales en su actual modelo OMC-plus.
Ms all de esas divisiones concernientes a las polticas comerciales,
desde 2005 en adelante, el regionalismo est siendo repensado en un
diseo post-liberal que intenta ir ms all del Regionalismo Abierto
(Chacn 2004, Motta and Ros 2007, Sanahuja 2010, Gardini 2011). Los
dos mayores ejemplos seran la Alianza Bolivariana para los Pueblos
de Nuestra Amrica (ALBA-TCP) y la Unin Sudamericana de Naciones
(UNASUR) (Fritz 2007; Altmann 2011; Cienfuegos y Sanahuja 2010). El
ALBA-TCP subraya el antiimperialismo o el ingrediente Bolivariano
del regionalismo latinoamericano. Ambos, UNASUR y el ALBA-TCP
pueden ser vistos como una interpretacin del regionalismo anti
o post liberal, y ninguno de los dos puede ser considerado una
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iniciativa de integracin en el signifcado estndar de este trmino, ya
sea por su contenido econmico, poltico o legal. Ninguno se acerca
o se trata de adaptar a las etapas tradicionales de la integracin
econmica o sus taxonomas zonas de libre comercio, uniones
aduaneras o mercados comunes como lo defni Bla Balassa, ni
existe ningn diseo o propsito supranacional.
A pesar de tener diferencias signifcativas en sus objetivos y diseos,
UNASUR y ALBA-TCP, tienen las siguientes caractersticas en comn:
a) Ambas expresan un retorno de la poltica en las relaciones
exteriores y las polticas de desarrollo, con una menor atencin
a la agenda comercial y de liberalizacin econmica que ha
dominado ambas polticas en los ltimos aos, lo que no es
ajeno a la llegada al poder de distintos gobiernos de izquierda,
sus discursos nacionalistas y los intentos de Brasil y Venezuela de
ejercer su liderazgo en la regin.
b) Tambin expresan el retorno de la agenda de desarrollo, inscrita
en el marco ms amplio del post-consenso de Washington. Esto
implica polticas que intentan distanciarse del neoliberalismo,
del regionalismo abierto y su enfoque en la liberalizacin
comercial.
c) Ambos expresan el retorno del Estado a la poltica,
particularmente, en las relaciones externas y el desarrollo
econmico y social. Esto signifca un mayor rol de los actores
estatales en un Mercado frente al predominio de los actores
privados y las fuerzas del mercado del modelo del Regionalismo
Abierto.
d) La bsqueda de mayor autonoma frente al mercado, en el
campo de la poltica de desarrollo y frente a la poltica exterior de
Estados Unidos, es tambin una meta explcita del regionalismo
post-liberal. Esto ha dado una apariencia de agenda renovada
en temas como la paz, la seguridad, la defensa, la gestin de
crisis y la coordinacin de poltica exterior.
e) Existe un nfasis mayor en la agenda positiva de la integracin,
centrada en la creacin de instituciones y polticas comunes y en
una cooperacin ms intensa en mbitos no comerciales. Esto
implica una agenda activa de cooperacin sur-sur al interior
de la regin y la emergencia de nuevos mecanismos y agendas
de cooperacin en campos como la seguridad energtica, la
coordinacin macroeconmica, los temas monetarios y las
fnanzas para el desarrollo.
f ) Crecientes preocupaciones en los cuellos de botella del
desarrollo como la falta de infraestructura regional, con el
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objetivo de mejorar la articulacin de los mercados regionales y,
al mismo tiempo, facilitar el acceso a mercados externos.
g) Creciente atencin a los temas sociales y a la reduccin de las
asimetras al desarrollo, vinculando integracin regional con
reduccin de la pobreza y la desigualdad, en un contexto poltico
en el que la justicia social ha adquirido un nuevo y mayor peso
en la agenda poltica de la regin.
h) La bsqueda de frmulas para promover una mayor participacin
de actores no estatales y la legitimacin social de los procesos de
integracin.
En muchas de estas caractersticas, Amrica Latina est claramente
expresando su rechazo a las polticas neoliberales del Consenso de
Washington. Un conjunto de los lderes de la regin identifca el
Regionalismo Abierto con estas polticas y tambin considera que
las instituciones externas como el Banco Mundial y el FMI son sus
promotores, haciendo de la integracin una expresin directa de
este proceso. En ocasiones, grupos como MERCOSUR y la Comunidad
Andina de Naciones (CAN) son tambin consideradas como
neoliberales.
En la particular narrativa de algunos sectores de izquierda en Amrica
Latina, neoliberalismo y globalizacin son sinnimos, y ambos procesos
representan la expresin mxima de la amenaza permanente del
imperialismo y/o la intervencin extranjera. El Regionalismo Abierto
y otras polticas neoliberales son parte de la ideologa del globalismo
y por ello, un intento de debilitar el Estado-Nacin y sus capacidades
para promover el desarrollo. Consecuentemente, esta visin crtica
de la integracin regional y la globalizacin clama por estrategias
multilaterales y regionalistas defensivas, basadas en el retorno de
un fuerte y efciente Estado y demanda de grupos regionales fuertes
para rebalancear la relacin con Estados Unidos y las instituciones
fnancieras internacionales. De esta forma, el regionalismo y la
integracin regional estn siendo redefnidos como una estrategia de
apoyo al ideal nacionalista de un Estado Desarrollista.
En esta visin post-liberal del regionalismo, no hay contradiccin
entre nacionalismo y regionalismo. Se ha fortalecido y es tambin
resultado de los discursos y las polticas neo-nacionalistas y la
consecuente reevaluacin de los principios de soberana nacional
(Christensen 2007, Serbin 2010). Se ha expresado, que las tensiones
entre el nacionalismo y el regionalismo no son nuevas para la regin.
Sin embargo, el neo-nacionalismo que est caracterizando este
nuevo ciclo poltico presenta un dilema en ocasiones inevitable,
cuando se trata de construir marcos regulatorios e instituciones
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regionales y multilaterales efectivas. Adicionalmente, este enfoque
neo-nacionalista al regionalismo, tambin implica un rechazo a otras
visiones cosmopolitas de regionalismo que ve los grupos regionales
y organizaciones multilaterales como instrumentos para manejar la
globalizacin y mejorar su gobernabilidad.
Estas ideas, aunque son caractersticas del momento poltico que
experimentan muchos pases de Amrica Latina, va ms all de las
fronteras de Amrica Latina. En otras regiones y pases, el retorno
al Estado tambin es visto como mecanismo defensivo frente a
la globalizacin. En ese contexto, la integracin en su defnicin
econmica tradicional es rechazado o redefnido como un
instrumento de apoyo para apuntalar la gobernabilidad interna de
los pases partcipes. En la Unin Europea, las vicisitudes del Tratado
de Lisboa y el rechazo popular a su constitucionalizacin y la crisis
2010-2011 de la zona euro, han dado tambin un nuevo mpetu a la
visin, tanto desde la izquierda como desde la derecha, que considera
el proceso de integracin como un instrumento de la globalizacin
neoliberal. El nacionalismo energtico, a menudo justifcado por
preocupaciones de seguridad, se encuentra hoy presente en todo
el mundo, incluso en Estados Unidos, aunque los acentos y matices
puedan ser distintos. El retorno a un Estado robusto con capacidades
reguladoras fortalecidas ha crecido en popularidad debido a las fallas
de mercado a escala global, siendo la crisis 2008-2011, una de las ms
graves manifestaciones de dichas fallas.
UNASUR y el Regionalismo Sudamericano
5
Los orgenes de UNASUR: proyecto brasileo, intereses
convergentes
UNASUR es, en gran medida, el resultado de un diseo geopoltico
brasileo, que debe mucho a Itamaraty
6
. Este diseo responde a
dos constantes de la poltica exterior de ese pas: su bsqueda de
autonoma y su voluntad de convertirse en una potencia regional
y global. Parte, adems, de la presuncin brasilea de que Mxico,
nico pas que podra disputar ese liderazgo, est cada vez ms
vinculado a Estados Unidos y la zona geopoltica norteamericana. As,
al redefnir el regionalismo latinoamericano en un marco y narrativa
sudamericana, Mxico es eliminado como el nico competidor
potencial, dejando a este ultimo como el lder natural en la regin.
Sin embargo, la viabilidad de este diseo geopoltico no slo depende
en los recursos o la habilidad de Brasil. Un factor fundamental ha sido
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la auto-marginalizacin de Mxico de la poltica regional de Amrica
Latina, como resultado de la debilidad de la poltica exterior tanto de
Vicente Fox como de Felipe Caldern y su casi exclusivo enfoque en
Estados Unidos, ha contribuido a la ausencia de Mxico de los asuntos
latinoamericanos y globales.
Signifca esto que un nuevo discurso y/o identidad Sudamericana o
Unasuriana ha aparecido como elemento constitutivo de UNASUR?
Probablemente no, sino ms bien ha emergido una redefnicin de la
narrativa unionista latinoamericana, que se identifca con el proceso
de UNASUR. Esta organizacin clama en s misma los ideales unionistas
de Amrica Latina. Para algunos miembros como Venezuela, UNASUR
incluso poda ser un ejemplo de un bolivarianismo actualizado,
ahora que Mxico y Amrica Central se han descartado ellos mismos
del ideal de unidad de Amrica Latina, creando lazos ms estrechos
con Norteamrica. Las metas de autonoma regional en los campos
de la economa, la poltica, la seguridad y el desarrollo que fortalecen
la racionalidad y la narrativa legitimadora de UNASUR, se convertira
en una versin actualizada de los tradicionales ideales de integracin
latinoamericana, ahora adaptados a las presiones contemporneas
de la globalizacin y uno de los instrumentos de construccin de un
mundo multipolar menos sujeto a Estados Unidos.
UNASUR no slo responde a los intereses de Brasil, ni fue creado
durante la Presidencia de Lula da Silva. En sus inicios, este proyecto
aparece por primera vez con la propuesta brasilea de 1993 de
un rea de Libre Comercio de Sudamrica (ALCSA). Sin embargo,
este esquema de libre comercio no result en una organizacin
subregional y se movi a travs de una serie de acuerdos de libre
comercio bilaterales y multilaterales al interior de la ALADI.
7
Mientras
las negociaciones comerciales progresaban con lentitud, el Gobierno
de Cardoso trat de dar mayor perfl poltico y una agenda ms
amplia al proceso, a travs de la I Cumbre Sudamericana (Brasilia
31 de agosto y 1 de septiembre de 2000). En esa cumbre, en la que
se incorporaron al proceso Guyana y Surinam, la Iniciativa para la
Integracin de la Infraestructura Regional de Sudamrica (IIRSA) fue
lanzada y fue impulsado el proceso de convergencia de la CAN y
MERCOSUR en el ALCSA. En la Cumbre, el proceso ALCSA fue sealado
como la futura espina dorsal de Amrica del Sur. Esos objetivos se
reiteraron con motivo de la II Cumbre Sudamericana, celebrada en
Guayaquil (Ecuador) el 26 y 27 de julio de 2002.
La creacin de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN),
precedente inmediato de UNASUR, se produce en la III Cumbre
Sudamericana realizada en Cusco (Per) el 8 de diciembre de 2004
8
.
Durante esta Cumbre se establecieron los pilares iniciales del
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proyecto sudamericano. El primero fue la concertacin y coordinacin
de las polticas exteriores, con el propsito de afrmar a Sudamrica
como grupo regional en las relaciones internacionales. El segundo
fue la convergencia de la CAN, MERCOSUR, Chile, Guyana y Surinam
en el ALCSA. El tercero fue la integracin fsica, energtica y de
comunicaciones en Sudamrica mediante IIRSA. A ello se le sum la
cooperacin, una cesta amplia de materias. Esta agenda se ampli,
posteriormente, a la integracin en materia de energa, al tratamiento
de las asimetras regionales (Vaillant y Ons 2007; Ayuso 2010), y al
mbito fnanciero, con la propuesta de creacin del Banco del Sur
(Bacaria 2010).
Con la creacin de la CSN y despus de UNASUR los intereses de
todos los estados miembros comenzaron a converger (Cardona 2005).
Aunque las fuentes de estos intereses fueron usualmente colocados
en los actores y en la arena poltica de cada pas, los orgenes de la
CSN/UNASUR y sus primeros desarrollos pueden ser vistos como
un proceso de socializacin fortalecidos por la convergencia de
discursos e ideologas. La narrativa unionista, restaurada en el marco
de Sudamrica como discurso anti o post neoliberal, contribuy a
la generacin de consensos y a la conformacin de una cesta mnima
de intereses comunes, que podan ser alcanzados a travs de un
marco regional.
En un breve anlisis de esos intereses desde una perspectiva
nacional, vale la pena mencionar lo siguiente. Primero, le da a Brasil
una plataforma para ejercer su liderazgo en asuntos polticos y de
seguridad, abrasando el destiny of greatness engranado en la cultura
diplomtica de Brasil y en las inquietudes geopolticas tradicionales de
las fuerzas armadas brasileas en relacin a la Cuenca Amaznica, la
frontera extendida de Brasil y la proteccin de sus recursos naturales.
Esto tambin pudo reforzar su perfl internacional como actor global.
Adicionalmente, la CSN/UNASUR le ofrecera al pas, un mercado
ms amplio para la exportacin de bienes manufacturados, acceso
incrementado a fuentes de energa (especialmente gas) y mejorar su
acceso al Mercado y puertos del Pacfco. De esta manera, UNASUR
permitira a Brasil reconciliar un nmero de intereses confictivos
en las estrategias internacionales y la poltica exterior de este pas.
Por ejemplo, los sectores agroindustriales y agroexportadores
brasileos, estn interesados en un mejor acceso a los puertos del
Pacfco y los mercados asiticos, mientras que las corporaciones
industriales de Sao Paulo descansan en los mercados regionales y
demandan un determinado nivel de proteccin. Adicionalmente, las
empresas de tecnologa punta, como Embraer, estn implementando
estrategias globales y estn ms interesadas en los mercados de los
pases avanzados y en un rol global creciente de Brasil. Finalmente,
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este proyecto pudo reconciliar los intereses econmicos del sector
privado, las preocupaciones geopolticas de las fuerzas armadas
y la diplomacia, y las metas contra-hegemnicas de los actores
progresistas que apoyan al gobierno del Partido de los Trabajadores
(Giacalone 2006, Perrotta et al. 2010).
Los intereses y expectativas de otros pases de Sudamrica tambin
convergen en UNASUR. Para Chile, UNASUR puede ser un instrumento
para atenuar el potencial de inestabilidad y conficto con Bolivia,
aliviar la compleja relacin bilateral con Argentina, y ayudar a resolver
sus problemas de seguridad energtica trabajando en un contexto
regional. Adems, las exportaciones chilenas pueden alcanzar el
mercado sudamericano a travs de del ALCSA, como un acuerdo de
comercio regional ms fexible que en el MERCOSUR. Para Bolivia,
UNASUR ofrecera un Mercado regional para sus exportaciones de gas,
dando apoyo y estabilidad al proyecto de cambio social del gobierno
de Morales, y facilitando el acceso a los puertos del Pacfco en una
organizacin regional que puede aminorar el antagonismo de larga
data con Chile. Per tambin refuerza su rol y aspiraciones en relacin
a sus puertos del Pacfco y su estrategia internacional de hub and
spoke en apoyo a sus metas de desarrollo econmico. Adems, la
integracin energtica a travs de UNASUR creara un importante
mercado para las exportaciones de gas desde los campos peruanos de
Camisea. Colombia podra ser capaz de diversifcar su poltica exterior,
la cual depende altamente de Estados Unidos, mientras al mismo
tiempo, intentar reajustar sus complejas relaciones bilaterales con
Venezuela va el marco regional. Caracas ha estado viendo UNASUR
como una oportunidad de llevar adelante sus estrategias energticas
hacia Sudamrica y promover el proyecto Bolivariano del Presidente
Hugo Chvez de integracin regional. Ecuador, Uruguay y Paraguay
tambin incrementaran su posicin internacional y su peso como
miembros de esta organizacin regional y en los ltimos casos,
rebalancear las asimetras de poder que enfrentan en MERCOSUR.
Finalmente, UNASUR podra mejorar la estabilidad y gobernabilidad
democrticas (como MERCOSUR hizo con algunos de sus miembros)
y generar un nuevo diseo y agenda para la integracin regional y la
cooperacin.
Para todos los pases, el factor ms relevante probablemente sea la
fexibilidad y pocas demandas de UNASUR en relacin al comercio y
el desarrollo probablemente uno de los temas ms contenciosos
en la agenda regional de la segunda mitad de los aos 2000, y
consecuentemente, su habilidad para abrazar diferentes estrategias
seguidas por sus miembros y adems, su enfoque en otras agendas
de cooperacin sectorial ms all del comercio, haciendo los acuerdos
ms probables.
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Defnitivamente, la convergencia de intereses y expectativas sobre
CSN/UNASUR, no necesariamente suponen que exista una visin
compartida. En la Cumbre del Cusco, el diseo adoptado fue un
intento de conciliar los marcos e instituciones existentes MERCOSUR
y la CAN como pilares econmicos de la CSN, a expensas de un
dbil compromiso que hizo poco para incrementar la coordinacin
poltica. De hecho, la CSN puede ser considerada como el menor
denominador comn caracterstico de la diplomacia de las cumbres
y revel profundas discrepancias entre los miembros en relacin
a la naturaleza y extensin del proyecto. Adems, el elevado perfl
poltico y cobertura de los medios de esas cumbres pudo exacerbar
las diferencias, al punto de que los desacuerdos pudieran jugar un rol
en la poltica domstica.
No deben obviarse las importantes difcultades y diferencias que
existen en las agendas institucionales, econmicas, de energa y de
infraestructura (Bouzas et al. 2007). En tanto espacio econmico,
la convergencia CAN-MERCOSUR incorpora el valioso acervo de
liberalizacin comercial de los quince aos anteriores -en y entre la
CAN y MERCOSUR- de cara al establecimiento del ALCSA: los logros
de la liberalizacin comercial de los dos grupos regionales a lo largo
de los ltimos 50 aos. Sin embargo, la posterior liberalizacin est
siendo lenta, tiene una baja cobertura y no tiene en cuenta las
profundas asimetras de la regin y puede verse frenado luego en
eventos de crisis, debido a la naturaleza altamente cclica de los fujos
comerciales. Dada la proliferacin de acuerdos de libre comercio, la
necesidad de acelerar y simplifcar los cronogramas de reduccin de
aranceles y la convergencia de reglas debera ser una prioridad (CSN
2006, Rosales 2008).
Sin embargo, la integracin econmica y la dimensin comercial
ha perdido peso debido a la falta de consenso entre los pases. De
hecho, en 2008 fue puesto a un lado el tratado de UNASUR que
inclua solamente una referencia general para la CAN y MERCOSUR.
En el diseo fnal de UNASUR, la integracin econmica y el comercio
como un todo, desaparecen ante un conjunto de objetivos en otros
campos. El salto en el enfoque de UNASUR puede ser visto en la
adopcin de una agenda de prioridad en la Primera Cumbre (Brasilia,
20-29 de septiembre, 2005) y la defnicin de las metas de UNASUR
(13 en total) en la Segunda Cumbre (Cochabamba, Bolivia, 8-9 de
diciembre, 2006). Ambas reuniones mostraron que UNASUR, en el
salto de Regionalismo Abierto a regionalismo Post-liberal, le ha dado
preferencia a las agendas poltica, social, de defensa y seguridad.
9

Entre los mayores desafos que han enfrentado la CSN y UNASUR se
encuentran las visiones confictivas entre Brasil, Venezuela y otros
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pases en relacin a la naturaleza y orientacin de la organizacin.
Ambos pases quieren dar a este proceso un perfl poltico ms
pronunciado, y ser un instrumento para polticas de desarrollo ms
inclusivas; sin embargo, diferen en las formas en que debe ser llevado
adelante. Adicionalmente, los pases que permanecen comprometidos
con el Regionalismo Abierto y con vnculos econmicos ms
cercanos con Estados Unidos (Colombia, Per y Chile) favorecen un
diseo institucional fexible capaz de incluir diferentes estrategias
internacionales en asuntos econmicos. El Presidente Chvez,
con el apoyo de Bolivia y en ocasiones del gobierno ecuatoriano,
ha promovido su visin de hacer de UNASUR una alternativa al
modelo neoliberal que ambos, CAN y MERCOSUR, supuestamente
representan (Oliva 2007; Gmez Saraiva y Briceo 2009: 162-163).
Por el contrario, Brasil, con el apoyo de otros gobiernos, considera
que ambos, la CAN y MERCOSUR, pueden colocarse dentro de la
sombrilla de UNASUR. Esta diferencia en las visiones ha sido visible
en las Cumbres Presidenciales. En la Primera Cimbre en septiembre
de 2005, el Presidente Chvez se rehus a aceptar la propuesta de
avanzar en el cronograma de reduccin de aranceles del ALCSA. Este
y otros temas de disputas han sido post-puestos. Ha sido aplicado el
usual instrumento diplomtico para diluir un tema, la creacin de un
comit de expertos llamado, en este caso, Comisin Estratgica de
Refexin.
Este comit present su reporte a la Cumbre de Cochabamba (CSN
2006b), sin embargo, nuevamente, ninguna decisin importante fue
tomada. En este misma Cumbre, a pesar de las objeciones de Argentina,
Brasil y Bolivia, el presidente venezolano nuevamente expres que la
CAN y el MERCOSUR no sirven. Una vez ms el tema de cmo integrar
la CAN y el MERCOSUR en UNASUR fue post-puesto. Durante la I
Cumbre energtica de Isla Margarita (17 de abril de 2007), se produjo
de nuevo un visible enfrentamiento entre Brasil y Venezuela en torno
a las aspiraciones brasileas de establecer una relacin estratgica con
Estados Unidos a travs del suministro de etanol.
UNASUR: evolucin temprana y desarrollo institucional
El proceso de creacin de UNASUR continu avanzando en 2007 y
2008. Durante la Cumbre en Isla Margarita, el nombre de CSN queda
atrs y la iniciativa toma ofcialmente el nombre de UNASUR. Los
Ministros de Relaciones Exteriores fueron encomendados con el
mandato de elaborar un proyecto de Tratado Constitutivo que sera
presentado a la frma de los Presidentes, durante la III Cumbre de
Sudamrica, programada para octubre de 2007. Tambin se acord
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establecer una Secretara en Quito (Ecuador), y Rodrigo Borja, ex-
Presidente de Ecuador, asumira ese rol.
La negociacin del Tratado se prolong durante un ao, hasta su
aprobacin el 23 de mayo de 2008 en la III Cumbre Sudamericana,
celebrada en Brasilia. El texto aprobado por los 12 Estados miembros
deja claro el carcter eminentemente poltico de la organizacin y la
importancia que se otorga a la adopcin de polticas comunes y a la
cooperacin que pueda establecerse en reas no comerciales
10
. Como
fue mencionado, la CAN y el MERCOSUR slo aparecen mencionadas
de forma genrica en el prembulo del Tratado, en funcin de
evitar posteriores disputas acerca de la dimensin de integracin
econmica y comercio de UNASUR, abarcando a los pases miembros
con diferentes estrategias internacionales. Esto, junto al carcter
intergubernamental de UNASUR y las escasas atribuciones de la
Secretara General, motiv la decisin de Rodrigo Borja de no aceptar
ese cargo tres das antes de la Cumbre de Brasilia.
Cuando se examina el Tratado, las metas econmicas y comerciales de
UNASUR aparecen diluidas en una agenda muy amplia de objetivos.
Se opt por una formulacin alambicada que elude cuidadosamente
cualquier mencin a la integracin econmica, planteando como
objetivos de UNASUR la cooperacin econmica y comercial para
lograr el avance y la consolidacin de un proceso innovador, dinmico,
transparente, equitativo y equilibrado, que contemple un acceso
efectivo, promoviendo el crecimiento y el desarrollo econmico que
supere las asimetras mediante la complementacin de las economas
de los pases de Amrica del Sur, as como la promocin del bienestar
de todos los sectores de la poblacin y la reduccin de la pobreza; y la
integracin industrial y productiva.
Es probablemente inadecuado considerar a UNASUR como un marco
de integracin econmica, especialmente cuando se examina a
travs de categoras econmicas tradicionales, o de la experiencia
latinoamericana con el regionalismo y la integracin. Este no
menciona la tipologa usual de la integracin de mercados como
zonas de libre comercio y uniones aduaneras, y no implica polticas
comunes asociadas a la integracin econmica. Realmente, puede
ser mejor descrita como una organizacin de cooperacin poltica de
acuerdo con la descripcin anteriormente realizada del regionalismo
post-liberal. El hecho de que la CAN y el MERCOSUR no son ni legal
ni polticamente parte de o asociado a UNASUR es un indicador de la
falta de consenso en relacin el rol de la organizacin en la formacin
de una zona econmica sudamericana. Destaca la naturaleza de
UNASUR como una sombrilla poltica y pronostica difcultades
futuras para el encaje de esos organismos (Pea 2009).
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Lo que s es evidente es la voluntad de los estados miembros de
UNASUR para establecer una estructura de carcter permanente para
promover un dilogo poltico sistemtico y estructurado en diversas
reas. Para ello cuenta con una estructura institucional encabezada
por un Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, como
rgano mximo; la Presidencia Pro Tempore del Consejo, que podr
actuar como representante de UNASUR en eventos internacionales y
se ejercer de manera sucesiva por los Estados miembros, por orden
alfabtico y por perodos anuales; el Consejo de Ministras/os de
Relaciones Exteriores, que es el principal rgano ejecutivo y se rene
semestralmente con carcter ordinario; el Consejo de Delegadas/
os, integrado por representantes acreditados de cada parte; y la
Secretara General, con sede temporal en Brasilia y defnitiva en Quito,
que ejecuta los mandatos de los rganos de UNASUR. El Secretario
General ha de ser designado por el Consejo de Jefes y Jefas de Estado
y de Gobierno por un perodo de dos aos, renovable por una sola vez,
y no podr ser sucedido por una persona de la misma nacionalidad
11
.
El Tratado tambin prev la creacin de consejos ministeriales
sectoriales, y un Parlamento de UNASUR, con sede en Cochabamba
(Bolivia), que se regular mediante un protocolo adicional al Tratado.
Finalmente, la propuesta inicial de creacin de un Tribunal de
UNASUR, planteada por Brasil, no fue aprobada.
El texto del Tratado tambin le otorga a UNASUR personalidad jurdica
y capacidad de adoptar normas vinculantes, pero en todos lo casos
estas habrn de adoptarse por consenso. Dada la necesidad de un voto
unnime, buena parte del proceso de toma de decisiones sigue sujeto
al derecho de los miembros al veto. La naturaleza eminentemente
intergubernamental de esta organizacin avala la importancia
otorgada a los principios de soberana nacional, no injerencia en los
asuntos internos, y autodeterminacin de los pueblos, que parecen
haber sido asumidos en su formulacin clsica o westfaliana. Este
inter-gubernamentalismo tambin lo confrma la naturaleza de los
acuerdos adoptados por UNASUR decisiones del Consejo de Jefes
de Estado y de Gobierno; Resoluciones del Consejo de Ministros de
Relaciones Exteriores; y Disposiciones del Consejo de Delegadas/
os. Estas slo sern obligatorias cuando hayan sido incorporadas,
mediante la norma legal correspondiente, al ordenamiento jurdico
interno de cada Estado miembro. No obstante, se ha admitido la
posibilidad de una integracin de geometra variable, a travs de
una modalidad de cooperacin reforzada en un rea concreta por
parte de algunos Estados miembros.
Algunas ganancias se han obtenido tambin en el perfl internacional
de la organizacin. Las Cumbres de la Liga rabe y de la Unin
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Africana han sido efectuadas de manera regular, y algunos programas
de cooperacin en educacin, ciencia y tecnologa entre los pases
rabes y los miembros de UNASUR fueron iniciadas en 2010-2011.
Con ello han intentado incrementar la posicin internacional de
Sudamrica dentro de un sistema multipolar y acelerado por las
relaciones comerciales Sur-Sur. En octubre de 2011, casi tres aos
despus de su creacin, UNASUR fue aprobado con un Status de
Observador en la Asamblea General de las Naciones Unidas.
Sin embargo, UNASUR no ha buscado todava el estatus de socio con
sus contrapartes de Estados Unidos y la Unin Europea, con los cuales
continan sus relaciones directas a travs de los canales bilaterales
y subregionales tradicionales o a travs de otros grupos de Amrica
Latina. UNASUR no ha an contribuido a una mejor participacin
de Sudamrica en las estructuras emergentes de gobernanza
global como el G-20. Dos pases de UNASUR (Argentina y Brasil) son
miembros del G-20, pero su membresa es sobre bases individuales y
no hay acuerdo para que UNASUR se convierta el forum de discusin
o de adopcin de posiciones en relacin al G-20. Como lder regional,
Brasil mantiene una relacin ambivalente con UNASUR. En ocasiones
pareciera reconocer que asumir un rol de lder regional y asumir los
costos polticos y econmicos de este liderazgo- es un pre-requisito
para convertirse en un lder internacional y en otras, el pas acta como
un actor internacional nico, sin representar (formal e informalmente)
a UNASUR y sus socios.
Durante su corta existencia desde su creacin en 2008, el rol de UNASUR
como un mecanismo de gestin de crisis, ha sido confrmado. Se ha
convertido en una alternativa a la Organizacin de Estados Americanos
(OEA), fortaleciendo as la autonoma de Sudamrica frente a Estados
Unidos. Tambin ha continuado su desarrollo institucional con la
creacin del Consejo Sudamericano de Defensa (CSD), el Consejo
de Salud Sudamericano (UNASUR-Salud), el Consejo de Economa y
Finanzas, y otros rganos especializados, como el Consejo Electoral
de UNASUR. Al mismo tiempo, los Estados miembros han continuado
negociando la creacin del Banco del Sur y han mantenido tambin
una ambiciosa agenda en cooperacin energtica va el Consejo
Energtico Sudamericano, el cual fue creado en Isla Margarita en 2007
y ha sido incorporado formalmente a UNASUR.
Cooperacin sectorial en UNASUR: infraestructura y energa
La energa se convirti en un asunto central en las preocupaciones
de UNASUR. Esto ha sido ampliamente un resultado de un contexto
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internacional marcado por el aumento de la demanda, la inestabilidad
de los mercados petroleros, una creciente preocupacin por la
seguridad energtica, y la aparicin de un renovado nacionalismo
energtico. Un gran potencial de complementariedad existe en este
campo en Sudamrica entre pases con reservas de energa y aquellos
para los cuales la falta de recursos energticos es un cuello de botella
para el crecimiento econmico (Sennes y Pedrotti 2007; Bodemer
2010). Los costes de oportunidad de la no-integracin en este campo
pueden ser grandes: disputas bilaterales, incertidumbre causada por
la dependencia de proveedores extra-regionales, menores ingresos
para los exportadores, y uso de alternativas menos efcientes o
dainas para el medio ambiente, como la energa nuclear o la
construccin de grandes embalses en hbitat naturales a preservar.
Las crisis energtica de 2001-02 en Brasil o de 2007-08 en Argentina,
y las disputas entre este Chile y Argentina por el incumplimiento de
contratos de abastecimiento, por parte de Argentina, tambin ilustran
estos costes.
Estos temas, que son vistos desde diferentes puntos de vista,
comparten una caracterstica comn dado que son percibidos como
nacionales y no como regionales en su orientacin. Chile muestra el
enfoque ms pragmtico, pues ve la integracin regional como un
instrumento para su seguridad energtica, pero al mismo tiempo,
est buscando sus propias alternativas (la gran barrera del Sur de
la Patagonia) o proveedores extra-regionales de gas licuado. Brasil
sigue una estrategia de autosufciencia basada en el etanol y la
hidroelectricidad y contina promoviendo Petrobras como un actor
regional y global. Los descubrimientos de petrleo de 2010 por parte
de Brasil, es un elemento que cambia el juego y podran llevar a este
pas a posicionarse en la liga de exportadores de petrleo y con
experticia tecnolgica en la exploracin y produccin de petrleo of-
shore. Mientras, Venezuela lanz una estrategia geopoltica de alto
nivel que intenta incrementar su autonoma con relacin a Estados
Unidos, apoyando las alianzas energticas regionales (Honty 2006).
Para ello, Petrocaribe y la ms dbil Petroamrica fueron creadas, junto
a compaas conjuntas con otros pases. Venezuela tambin estimul
la nacionalizacin de hidrocarburos en Bolivia, buscando una posicin
dominante en este mercado para PDVSA. El Gran Gasoducto del Sur,
un conducto gigantesco de gas que conectara Venezuela, Brasil,
Uruguay y Argentina a travs de la Amazona, fue diseado como
otro paso importante en la estrategia de Venezuela de controlar las
principales reservas y mercados de gas de la regin. La revisin de las
concesiones y los acuerdos alcanzados por el Gobierno de Bolivia y las
petroleras extranjeras han mantenido la autonoma de ese pas para
perseguir sus propios objetivos y eludir la tutela venezolana. Ms all
de los costos estratosfricos y el dao ambiental el conducto del Gran
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Gasoducto del Sur fue tambin un fracaso poltico. En retrospectiva,
el acuerdo venezolano-brasileo para construir el Gran Gasoducto
el Sur se presentaba ms como una maniobra para llevar a Bolivia a
posiciones ms moderadas, que como una alianza estratgica entre
Venezuela y Brasil. Esa alianza comenz a romperse cuando Brasil
empez a cuestionar la estrategia venezolana en Bolivia que daara
a Petrobras. Otros desacuerdos emergieron en la I Cumbre energtica
de UNASUR, en Isla Margarita (Venezuela) en abril de 2007, cuando
el Presidente Chvez cuestion el uso de cultivos alimentarios para
producir etanol y los acuerdos sobre biocombustibles alcanzados por
Estados Unidos y Brasil, debido a su potencial impacto en los precios
de los alimentos. En noviembre de ese ao, el Gobierno de Brasil hizo
pblico el descubrimiento de grandes reservas de petrleo y gas en el
campo de Tup, lo que conducir a una mayor autosufciencia e incluso
a hacer de Brasil un importante exportador de crudo, haciendo menos
atractivo esos esquemas de integracin continental. Poco despus,
Brasil se retir del proyecto gasstico con Venezuela Mariscal Sucre,
lo que a su vez supona abandonar el Gran Gasoducto del Sur, del que
dicho complejo formara parte.
La cuestin principal es: existe un potencial para la cooperacin
y la integracin energtica en el marco de UNASUR, similar a la
experiencia europea en la dcada de los cincuenta? Puede el
petrleo y el gas sudamericano jugar el mismo rol para la regin que
el jugado por el carbn y el acero para la integracin europea? Hasta
ahora ese potencial no se ha realizado y pareciera que la energa
puede convertirse en una fuente de conficto entre los pases de la
regin (Bodemer 2010).
UNASUR se ha concentrado igualmente en la infraestructura, a travs
de la incorporacin de la Iniciativa de Integracin de la Infraestructura
en Sudamrica (IIRSA), lanzada en 2000 en la primera Cumbre de
Sudamrica. El IIRSA tiene un fuerte apoyo de pases que tienen
las mayores ganancias de la conexin interocenica como Brasil,
Bolivia, Chile y Uruguay. El comercio en todos estos pases se ha visto
afectado por la baja calidad de la infraestructura y el alto costo del
transporte. En 2004 la Agenda de Implementacin Consensuada (AIC)
fue aprobada para el perodo 2005-2010 con 31 proyectos prioritarios
seleccionados de un total de 348 propuestas. El IIRSA avanz
lentamente en sus primeros aos, y en 2010 solo 2 de 31 proyectos AIC
fueron concluidos. Sin embargo, entre 2005-2006 la implementacin
se aceler con fnanciamiento proveniente del Banco Interamericano
de Desarrollo (IDB), la Corporacin Andina de Fomento (CAF) y el
Banco Nacional de Desenvolvimiento Econmico y Social (BNDES). Fue
en 2008, por ejemplo, cuando se frmaron los convenios para fnanciar
los tramos bolivianos del corredor biocenico que unir el puerto
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brasileo de Santos, en Brasil, y de Arica, en Chile, que es uno de los
ejes viarios ms importantes de IIRSA para conectar los puertos del
Atlnticos y los del Pacfco (CEPAL 2011). De acuerdo al IIRSA, en 2010
el portfolio de la Iniciativa inclua 525 proyectos, con un presupuesto
de 96.119 millones. El 10% fue completado con 8.468 millones de
dlares invertidos, y hubo 175 en proceso, con un presupuesto de
45.853 millones. En noviembre de 2011, el Consejo de Ministros de
Infraestructura de UNASUR (COSIPLAN) se reuni en Brasilia y adopt
una nueva Agenda de Proyectos de Integracin Prioritarios con 31
proyectos en el campo del transporte, las comunicaciones y la energa,
incluyendo un conducto de gas clave entre Tarija (Bolivia) y Argentina.
Sin embargo, los costos ambientales son elevados y existen dudas
razonables sobre los proyectos seleccionados. Estos proyectos
pueden contribuir a articular los mercados regionales, o bien ser
funcionales al proceso de reprimarizacin que se observa en el
conjunto de Sudamrica, que est siendo impulsado por la creciente
demanda de Asia y la bonanza de los precios de las materias primas
(Fernndez 2010). Los costos potenciales del medioambiente han sido
subrayados en las protestas en 2011 en Bolivia contra la construccin
de un corredor Cochabamba-Beni, a travs del parque nacional Isidoro
Scure y territorios indgenas. Posterior a la decisin de Evo Morales
de parar los trabajos, en septiembre de 2011 el BNDES cancel los
prstamos que fnanciaban el proyecto.
Cooperacin de UNASUR en finanzas y asuntos monetarios
A pesar de que los temas monetarios y fnancieros no estuvieron en el
diseo original del regionalismo sudamericano, los pases del ALBA-
TCP alcanzaron a ampliar la agenda de UNASUR con la propuesta
del Banco del Sur. Finalmente, la crisis econmica y los riesgos de
una recesin double dip desde agosto de 2011, han incitado la
ampliacin de la agenda de cooperacin monetaria y fnanciera,
aunque an embrionaria.
Venezuela y Ecuador fueron los primeros promotores del Banco
del Sur como una ambiciosa alternativa al FMI, al Banco Mundial y
a otros bancos de desarrollo neoliberales que operan a lo largo de
Sudamrica, como el Banco Interamericano de Desarrollo (IDB) y la
Corporacin Andina de Fomento (CAF). De acuerdo con la propuesta
original del Presidente Hugo Chvez en agosto de 2004, el Banco
del Sur sera un instrumento de apoyo a las balanzas de pago de los
miembros, incluyendo la posibilidad de crear una moneda regional,
y fnanciar proyectos de desarrollo (Martnez 2007; Bacaria 2010).
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Este Banco dara as un uso activo de las cuantiosas reservas de
divisas acumuladas en la regin merced, de la bonanza exportadora
anterior a la crisis de 2009, que a menudo se invertan, a prdida,
en bonos del tesoro de Estados Unidos, que a su vez fnancian un
elevado dfcit que, a la vez que contribuye a la depreciacin de
las reservas latinoamericanas, en gran medida en dlares, fnancia
las guerras forneas de ese pas. Adems de apelar a este poderoso
argumento, sus proponentes alegan que el Banco del Sur evitara la
tutela del FMI y las polticas del Consenso de Washington. Dada la
experiencia histrica de Amrica Latina con el FMI, este argumento
tiene una razn de peso para la izquierda poltica latinoamericana.
Las propuestas iniciales fueron rebajadas por Brasil y otros pases
de la regin que no desean romper con las instituciones de Bretton
Woods. As, la iniciativa ha tenido modestos resultados y en lugar de
ser la alternativa al FMI y el Banco Mundial, el Banco del Sur deber
ser, segn lo expres el Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil,
Celso Amorm, una alternativa ms para la fnanciacin de proyectos
de desarrollo. Como resultado, tampoco se menoscaba la actuacin
del BID o la CAF, o el creciente papel del BNDES, en cuyo mandato
se incluye la integracin sudamericana, mediante prstamos
que apoyen la exportacin de bienes y servicios brasileos y la
realizacin de obras por parte de constructoras e ingenieras de ese
pas, incluyendo multilatinas como Odebrecht, Grupo OAS, Queiroz
Galvao, AGSA o Alston.
Tras un largo proceso de negociacin, un acuerdo fue alcanzado , en
diciembre de 2007, y el banco fue formalmente constituido con un
capital autorizado de 20.000 millones de dlares la mayor parte
sera aportada, a partes iguales, por Argentina, Brasil y Venezuela. Su
diseo, se acercaba ms a los requerimientos de Brasil que al diseo
inicial de Venezuela y Ecuador. Sin embargo, el acuerdo no concret
las cuestiones claves: la participacin accionarial de cada Estado
miembro, y los derechos de voto. Ambos temas seran retrasados por
dos aos ms. Adems, varios pases entre ellos Chile, Colombia y
Per decidieron no participar. Dos aos ms tarde en septiembre de
2009 el Tratado Constitutivo fue frmado. Y Al fnal de 2011, 5 pases
de 7 haban ratifcado el Tratado, con Brasil y Paraguay en espera an
de la aprobacin.
Ms signifcativa puede ser las propuestas de cooperacin lanzadas
en 2011 en respuesta a los riesgos crecientes de colapso fnanciero
por la crisis de la deuda en Estados Unidos y la Eurozona y el peligro
en el corto plazo de un default en la deuda nacional de Estados
Unidos, consecuencia de la batalla en el Congreso de este pas, por
el tope mximo de la deuda, y el riesgo de mediano plazo de una
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recesin double-dip en los pases de la OECD. Esto podra debilitar
el crecimiento asitico y consecuentemente, daar las exportaciones
de commodities de Sudamrica, llevando a una crisis de balanza de
pagos en los pases ms vulnerables de la regin.
Por iniciativa del Presidente Colombiano, los Ministro de Finanzas
y Presidentes de los Bancos Centrales de los pases de UNASUR
sostuvieron un grupo de reuniones de emergencia en Julio-Agosto
de 2011 con el objetivo de blindar a los miembros de UNASUR
de una recesin econmica global. En la reunin celebrada en
Buenos Aires el 12 de agosto, los Ministros decidieron lanzar los
estudios tcnicos necesarios para la posible creacin de un fondo
de emergencia de 20 mil millones de dlares, para asistir a los pases
que enfrentasen crisis en su balanza de pagos, en lo que pareciera
ser un Fondo Monetario Sudamericano. El fondo se establecera
expandiendo el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR)
12
. La
reunin tambin decidi fortalecer el mercado regional, apoyar el
comercio en moneda domstica al interior de la regin en lugar de
dlares y hacer una revisin de la Asociacin Latinoamericana de
Integracin (ALADI), el sistema de Pagos y Crditos Recprocos y el
Sistema Unitario de Compensacin de Pagos Regionales (Sucre),
establecido en 2009 por los pases del ALBA-TCP; acelerar la creacin
del Banco del Sur; y estudiar cmo coordinar lneas de crdito de
contingencia intra-regional entre los bancos centrales, el cual tiene
reservas por 550 mil millones de dlares, en funcin de permitir una
respuesta rpida a eventos de ataques especulativos. La reunin
tambin decidi establecer un Consejo de Economa y Finanzas como
rgano de UNASUR. En noviembre de 2011, este Consejo celebr su
segunda reunin para revisar el trabajo tcnico realizado, sealando
en su declaracin fnal las posiciones divergentes y las extraordinarias
difcultades para la implementacin de esta ambiciosa agenda.
Este es un proceso signifcativo pues revela que UNASUR est
expandiendo sus reas de cooperacin, aunque una vez ms, el
regionalismo latinoamericano pareciera avanzar en respuesta a
amenazas externas, con una estrategia de multilateralismo defensivo.
Sin embargo, es demasiado temprano para medir el cumplimiento y
efectividad de la cooperacin monetaria y fnanciera y el potencial
real de la cooperacin intergubernamental en esos campos.
Defensa y Seguridad en UNASUR
El marcado contenido poltico del regionalismo post-liberal es
tambin visible en la propuesta de creacin del Consejo de Defensa
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Sudamericano (CDS), planteada por el Presidente Lula da Silva en
marzo de 2008. Esa iniciativa se lanz un da despus del ataque
colombiano a un campamento de las guerrillas colombianas en
territorio ecuatoriano, en el que fue abatido el Comandante de las
FARC Ral Reyes. El ataque ocurri dos das antes de la Cumbre del
Grupo de Ro que abord la grave crisis diplomtica causada por ese
ataque.
La propuesta brasilea responde, en primera instancia, a esa
coyuntura de crisis, y eso explica que en ese momento no se precisara
su alcance y contenidos. Sin embargo, esa iniciativa tambin se debe
a factores de largo plazo. Por un lado, a un largo proceso de defnicin
de doctrinas y polticas de seguridad de matriz democrtica, frente
a las viejas doctrinas de seguridad nacional de la guerra fra, que
arranca a fnales de los aos ochenta con el establecimiento de
regmenes de medidas de confanza mutua (MCM) en los pases del
cono sur, y distintos compromisos para establecer mecanismos de
gestin de crisis
13
. De nuevo, es la expresin del liderazgo regional
al que aspira Brasil, y en particular, de su preocupacin por el control
efectivo de sus 17.000 kilmetros de frontera, muy porosa, frente a
guerrillas, narcotrafcantes, y otras actividades ilcitas, que constituye
un objetivo estratgico de Brasil de larga data. Tambin expresa la
creciente inquietud de Brasil ante la inestabilidad de la regin andina,
y la bsqueda de un papel mayor como mediador en los confictos
que se puedan producir en esa regin (Gratius 2007). Por ltimo, el
CDS es parte de su estrategia global de pas emergente.
Para ejercer ese papel el marco ms adecuado para Brasil sera una
instancia regional y no la tradicional arquitectura hemisfrica de
seguridad, basada tanto en la Organizacin de Estados Americanos
(OEA), como en el Tratado Interamericano de Asistencia Recproca
(TIAR), que en ambos casos otorgan a Estados Unidos una papel
clave. Dado que en la mayor parte de los casos Estados Unidos
es parte interesada de los confictos de la regin y la crisis entre
Colombia y Ecuador no fue una excepcin a esa pauta, el Gobierno
brasileo considera que la implicacin estadounidense es ms un
factor de inestabilidad que de lo contrario, y Brasil se ve a s mismo
mejor posicionado para ejercer de mediador o rbitro regional. En ese
contexto, la bsqueda de acuerdos regionales, sin la participacin de
Estados Unidos, podra contribuir en mayor medida a su resolucin
por medios pacfcos. Ms all de la benvola autopercepcin
brasilea (Lafer 2001; Gonzlez 2011), el hecho es que esa visin
parece tener respaldo dentro y fuera de la regin la UE ve a Brasil
como un pas-ancla y ha reconocido este papel al proponerle una
asociacin estratgica (Comisin Europea 2007). Ello se suma a
la creciente desconfanza que suscitan tanto la OEA como el TIAR
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Mxico se retir de este ltimo en 2002. Adems, la poltica exterior
de la administracin Bush caus un incremento en el rechazo a las
organizaciones hemisfricas relacionadas.
Por otra parte, la iniciativa brasilea y la eventual creacin de ese
Consejo Sudamericano de Defensa no puede desvincularse de
la propuesta formulada por el Presidente Chvez en 2003, de crear
una Organizacin del Tratado del Atlntico Sur (OTAS) u OTAN
sudamericana, o de establecer una alianza militar basada en el
ALBA. Esto fue discutido en la VI Cumbre del ALBA en enero de
2008. De nuevo, la iniciativa del Consejo de Defensa Sudamericano
parece confrmar la estrategia seguida por este pas en relacin a
Venezuela, regionalizando y sudamericanizando las propuestas
del Presidente Chvez, y frecuentemente reconducindolas de forma
que sean compatibles con la estrategia de liderazgo regional de
Brasil. Con esta estrategia, Brasil intenta promover consensos viables
incorporando los intereses de otros pases, y limando las aristas ms
radicales del chavismo. No obstante, tambin signifca que el ALBA-
TCP es una fuerza relevante al interior de UNASUR y sus propuestas,
aunque suavizadas, encuentran su camino en un proceso de toma de
decisiones sudamericano ms amplio. Ello, adems, permite lograr
dos objetivos de Brasil que de otra forma seran incompatibles. Por
un lado, reducir paulatinamente la infuencia poltica y militar de
Estados Unidos en la regin, y mantener relaciones cordiales con
la superpotencia, al colocar a Brasil, como pas moderado, en la
posicin de mediador y de interlocutor preferente para los actores
externos de la regin.
En la Cumbre Suramericana de Brasilia de mayo de 2008, en la
que se adopt el Tratado Constitutivo de UNASUR, Brasil propuso
formalmente la creacin del CDS. Sin embargo, la propuesta encontr
con la oposicin frontal de Colombia. El Presidente Uribe resalt
que las diferencias existentes respecto a las FARC, en particular, la
pretensin venezolana de otorgarles estatuto de beligerantes.
Esto motiv a Colombia a declinar su membresa en este Consejo.
Colombia tambin plante la necesidad de preservar la OEA como
instancia para abordar las crisis regionales. Otros pases, recelosos
ante Brasil, tambin mostraron reservas. La Cumbre decidi posponer
la cuestin, dando un plazo de 90 das para alcanzar un acuerdo.
Finalmente, el 19 de julio de 2008, el Presidente colombiano lvaro
Uribe anunci la incorporacin de su pas al Consejo, tras una visita
ofcial del Presidente Lula a Colombia con ese propsito. El compromiso
brasileo de que el acuerdo que estableciera el CDS incluira un
rechazo expreso a los grupos violentos permiti ese cambio de
posicin. Previamente, Brasil haba mediado ante Venezuela en junio
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y el propio Presidente Chvez, en un visible cambio de postura, haba
pedido a las FARC que abandonaran la lucha armada. Al xito de la
mediacin brasilea contribuyeron los reveses sufridos por las FARC,
y en particular la operacin en la que fue abatido el Comandante Ral
Reyes. Esta operacin tambin result en la captura de datos de su
ordenador, ciertos o no, que mostraran la existencia de una supuesta
conexin venezolana de apoyo a las FARC.
En la Cumbre de Costa de Sauipe (Baha, Brasil, 16 de diciembre de
2008) se acuerda establecer el CDS, y se defne su alcance y objetivos.
A esa decisin se suma la Declaracin fnal de la primera reunin de
Ministros de Defensa del CDS (Santiago de Chile, 10 de marzo de
2009. Ambas reuniones explicitan la naturaleza del CDS como rgano
de dilogo poltico y cooperacin en materia de defensa, basado
en un concepto integrado de seguridad cooperativa y de seguridad
democrtica. No es, por lo tanto, ni una alianza militar, ni una
organizacin defensiva, al no contar con la clusula de defensa mutua
colectiva. Como en el caso de UNASUR, el CDS se basa en respeto de
la soberana y la no intervencin, lo que no se considera incompatible
con la participacin en misiones de paz de Naciones Unidas.
Como objetivos se establecen consolidar Suramrica como una zona
de paz, libre de armas nucleares y de destruccin masiva; construir
una identidad suramericana en materia de defensa; fortalecer la
cooperacin regional en materia de defensa; e impulsar la defensa
soberana de los recursos naturales. A ello se le suma el rechazo a
la presencia de grupos armados al margen de la ley, una frmula
ambigua que evita mencionar el terrorismo para as dar satisfaccin
a distintos pases miembros del CDS. De manera ms concreta, a
travs de un Plan de Accin para el bienio 2009-2010, el CDS pretende
promover la concertacin regional en foros multilaterales sobre
defensa; fortalecer la adopcin de mecanismos de gestin de crisis;
promover la cooperacin de la industria de defensa, la formacin
militar. Tambin incluye el intercambio de experiencias sobre acciones
humanitarias, desminado, respuesta a desastres, operaciones de paz
de Naciones Unidas, modernizacin de la defensa, y la incorporacin
de la perspectiva de gnero a la defensa.
El acuerdo frmado entre Colombia y Estados Unidos (frmado en
agosto de 2009) permitiendo el uso de bases militares estadounidenses
en suelo colombiano, fue la primera prueba de fuego para el CDS. No
es este el lugar para un tratamiento pormenorizado de la actuacin
del Consejo en ese asunto. En principio, pareca mostrar los lmites del
multilateralismo sudamericano y sus propsitos de autonoma regional
ante la alianza entre Washington y Bogot y la fractura existente entre
el Gobierno de Uribe y sus vecinos. Sin embargo, esta crisis tambin
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prob la voluntad del colectivo de preservar UNASUR y recurrir al CDS
para abordar cuestiones relativas a la seguridad. Colombia acept que
su decisin unilateral era tambin una preocupacin legtima para los
miembros de UNASUR, y estos pases parecieron aceptar la posicin de
Colombia en cuanto a su posicin en relacin a sus alianzas bilaterales,
dado el conficto interno que sufre este pas. Mientras, la decisin
del gobierno de Uribe no pudo ser revertida de manera inmediata,
se alcanzaron acuerdos importantes en materia de transparencia
y medidas de confanza mutua. Ms tarde, el nuevo Presidente
colombiano, Juan Manuel Santos, decidi no ratifcar el acuerdo, en un
contexto ms amplio de un viraje importante en el foco de la poltica
exterior colombiana hacia Amrica del Sur (Ramrez 2011).
En slo tres aos, el CDS ha sido confrmado como uno de los ms
activos Consejos de UNASUR. Siguiendo el Plan de Accin 2009-2010,
se ha llevado adelante un trabajo tcnico para el establecimiento
de una metodologa comn para el reporte de los gastos y activos
de defensa y existe un grupo de trabajo elaborando un borrador de
un Protocolo de Cooperacin en Paz y Seguridad. Ha sido abierto
un Centro de Estudios Estratgicos y para la Defensa con sede en
Buenos Aires con el objetivo de llevar adelante estudios en temas de
construccin de confanza, seguridad y defensa regional. En noviembre
de 2011, los Ministros de Defensa se reunieron para aprobar el Plan de
Accin 2012. Este incluye importantes iniciativas en cooperacin en la
industria de la defensa, como los estudios de factibilidad para aviones
de entrenamiento bsico construidos en Sudamrica, liderado por
Argentina; un vehculo areo no tripulado (UAV), liderado por Brasil;
los vehculos blindados Gaucho y Guaran; y posteriormente, la
cooperacin para el futuro avin de transporte militar brasileo,
Embraer C-390. Otras decisiones fueron tomadas en relacin a la
Agencia Espacial de Sudamrica, y la matodologa para comparar
los gastos de defensa, un tema sensible pues algunos de los pases
estn comprando nuevos sistemas de armamento para modernizar
sus fuerzas armadas, lo que coloca el riesgo de una nueva carrera
armamentista en la regin. En este marco del CDS, vale destacar otras
iniciativas de cooperacin que incluyen el acuerdo bilateral de 2011
para modernizar los misiles argentinos con tecnologa brasilea.
Las agendas, logros y planes futuros de ambos, el CDS y UNASUR
concernientes a la seguridad y la defensa ponen en evidencia que la
regin est enfocada en un enfoque parcial a la seguridad y la defensa.
La naturaleza democrtica del enfoque de UNASUR a la seguridad
est fuera de duda. Tambin est claro que UNASUR permanece
comprometida con la tradicin latinoamericana y sudamericana, como
zona de paz y libre de armas de destruccin masiva. Sin embargo, las
visiones estn principalmente preocupadas con agendas tradicionales
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en la defensa territorial y la cooperacin en asuntos militares. Pareciera
desestimar los temas de seguridad transnacional como el trfco ilcito
de drogas o el crimen organizado transnacional. La caracterstica ms
notable es la marcada securitizacin de los recursos naturales. El CDS
pareciera estar adoptando una versin actualizada de un enfoque
geopoltico basado en los recursos en los asuntos globales, nacido
en el stablishment militar brasileo y compartido por su contraparte
argentina. Este enfoque prev un mundo de escasez de recursos a
mediados del siglo, en el cual la principal amenaza estar relacionada
con un intento de control forneo indefnido sobre el petrleo, el
agua, y los recursos minerales y/o agrcolas de Sudamrica. En el
pasado, esta visin estaba centrada en la Cuenca Amaznica, pero los
descubrimientos pr-sal de petrleo por Brasil han generado fuertes
demandas de su stablishment militar para reforzar el poder naval y
areo de este pas, adquiriendo submarinos nuclear-propelled y
nuevo armamento. En este contexto, el CDS y UNASUY parecen ser la
va de expandir esta visin particular
14
.
Gestin de Crisis por UNASUR: Regionalismo y Compromiso
Democrtico
Ante la instabilidad que experimentan algunos pases, UNASUR ha
adquirido un rol relevante como mecanismo de gestin de crisis. La
Unin ha intervenido ya en varias ocasiones como las crisis boliviana
de agosto de 2008; el golpe de Estado en Honduras de junio de 2009; y
la revuelta policial (intento de golpe de Estado, segn el Gobierno) de
septiembre de 2010 en Ecuador. La grave crisis poltica y la escalada
de violencia que se inicia en Bolivia en agosto de 2008. El triunfo del
Presidente Evo Morales en el referndum revocatorio de ese mes
15

motiv, por primera vez, la actuacin urgente de UNASUR y la puesta
a prueba de sus capacidades en este mbito. La Cumbre de La
Moneda, celebrada en Santiago de Chile el 15 de septiembre de 2008,
fue el resultado de la convocatoria extraordinaria del Consejo de Jefes
de Estado de UNASUR por parte de la Presidencia pro-tempore de
Chile, tras distintas iniciativas del Venezuela. Este ltimo, con el apoyo
parcial de Ecuador y Argentina, pretenda que UNASUR apoyara a
Morales frente a los prefectos secesionistas y la injerencia de Estados
Unidos. Sin embargo, otros pases de la regin notablemente Chile
y Brasil consideraron que ello podra agudizar el conficto. Para
estos, UNASUR debera refrenar la escalada de violencia, evitar un
eventual involucramiento de Estados Unidos, fuera directo o a travs
de la OEA, promover la estabilidad de Bolivia y con ello asegurar el
suministro de gas.
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Al mismo tiempo, un aspecto sobre el que exista un claro consenso era
evitar el riesgo del separatismo y de la balcanizacin de Bolivia. Esta
es una cuestin tab en la cultura poltica y la tradicin institucional
de la regin, que se caracteriza por distintos grados de centralismo, y
por la defensa de la inviolabilidad y la integridad del territorio de cada
Estado de Sudamrica. Esta creencia existe desde que fuera adoptado
el principio uti possidetis iuris de intangibilidad de las fronteras.
La intervencin de UNASUR supondra traer al debate varios temas de
gran importancia. El primero est relacionado con el equilibrio entre
una actuacin latinoamericana para la gestin de crisis, para la que
existan escasos precedentes, y el principio de no intervencin en los
asuntos internos de cada Estado entre la mediacin y el liderazgo
de los pases con mayor peso de la regin. En esta cuestin afora
hasta qu punto Brasil, debera actuar como mediador y el riesgo
de que dicha actuacin sea percibida como expresin de intereses
particulares o como abierta injerencia. La Cumbre tambin tuvo
que lidiar con el difcil equilibrio entre el respeto a la legalidad y la
legitimidad democrtica del Gobierno boliviano, y la necesidad de
acercar posiciones y promover el dilogo interno con la oposicin.
Finalmente, no sera fcil aplacar la retrica antiestadounidense de los
Gobiernos de Venezuela o Bolivia, y al tiempo evitar su implicacin,
directamente o a travs de la OEA.
En la prctica, esos equilibrios se lograron a travs de los
condicionamientos previos de Brasil, que lograron que la Cumbre
se defniera, de antemano, en los trminos fjados por el Presidente
Lula da Silva. Tambin importante fue la actuacin de la presidencia
chilena para alcanzar este consenso. Para evitar cualquier acusacin
de interferencia externa, Brasil demand la aceptacin de su rol como
mediador entre ambos, el Gobierno boliviano y los autonomistas;
antes que las conversaciones comenzaran, amenazando con bloquear
la Cumbre si la confrontacin continuaba. Tambin demand, a las
partes involucradas en la disputa que optaran por el dilogo y que
la Cumbre se abstendra de hacer de crticas y cuestionamientos a
Estados Unidos.
Cuando se analiza las acciones de UNASUR durante esta crisis, vale
la pena sealar los efectos positivos que la actuacin colectiva
alcanz cuando satisfaciendo los intereses de diversos de los
Estados miembros, en la vecindad o no, que llevaron a la estabilidad
de Bolivia. Tambin revel que Brasil puede ejercer un liderazgo
colectivo que, por ello, cuenta con mayor legitimidad y sortea los
recelos que suscitara una actuacin unilateral de su Gobierno. La
crisis tambin parece indicar que algo est cambiando en relacin al
estricto apego de UNASUR y de sus Estados miembros al principio de
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soberana, en su concepcin tradicional (Serbin 2011). Bajo la visin
tradicional, UNASUR tendra un muy reducido margen de maniobra
para lograr un acuerdo en la gestin de crisis y cualquier accin
tomada requiere del consenso general que sera difcil de alcanzar.
Sin embargo, este caso tambin revela que la accin regional es ms
factible al multilateralizar la intervencin externa. Lo que es tambin
signifcativo es que la actuacin de UNASUR puede ser vista como un
ejemplo del principio de Responsabilidad de Proteger, ya aceptado
en Naciones Unidas, en lo referido a su dimensin ms importante:
la prevencin de confictos que pudieran suponer crmenes de lesa
humanidad.
Mientras la crisis de Bolivia constituye un claro caso de xito, no
puede decirse lo mismo de la actuacin de UNASUR ante el golpe de
Estado de Honduras de 2009. A pesar del relativo descuido de Estados
Unidos y la ausencia de Mxico, la actuacin de UNASUR se situ al
rebufo de las iniciativas unilaterales de Venezuela y Brasil. Adems,
fue poco efectiva ante la tenaz resistencia de los sectores oligrquicos
hondureos que respaldaban el golpe, as como la ambigua actitud
de algunos Estados miembros, ms temerosos de la expansin del
chavismo que de la involucin democrtica en Honduras. A la postre,
la intervencin de Estados Unidos revel los lmites de la actuacin de
UNASUR una vez que ese pas retornaba a su patio trasero. Al fnal,
el incumplimiento de los acuerdos arbitrados en octubre de 2009 por
el responsable de Asuntos Hemisfricos del Departamento de Estado,
Thomas Shannon, sin que Zelaya fuera restituido en el poder, dej en
mala posicin a UNASUR, que cuestion la legalidad de las elecciones
y ha intentado aislar al Gobierno de Porfrio Lobo, vencedor de los
comicios, en una posicin que cada vez es ms difcil de sostener.
En el caso de Ecuador, las dudas sobre la verdadera naturaleza de
los hechos no impidieron una respuesta extraordinariamente gil
y contundente de UNASUR, a la que no fue ajeno el precedente
hondureo. El rpido desenlace de esa crisis no permiti evaluar
qu papel pudo haber jugado la organizacin. Sin embargo, lo ms
relevantes es que como respuesta a la misma, se decidi dotar a
UNASUR de una clusula democrtica que no fguraba en su Tratado
Constitutivo. Esa decisin, adoptada al calor de la crisis el 4 de octubre
de 2010, fue formalizada en la Cumbre sudamericana de Georgetown
(Guyana) de 26 de noviembre de ese ao. El Protocolo Adicional al
Tratado Constitutivo de UNASUR sobre el compromiso democrtico
fue establecido y una vez ratifcado, tendr plena fuerza legal. El
protocolo prev un procedimiento rpido de consulta para el envo
de misiones diplomticas y la adopcin de sanciones, incluyendo la
suspensin del derecho a participar en la organizacin, sanciones
comerciales, e incluso el cierre de fronteras. Una decisin adicional fue
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el apoyo a la democracia realizado a travs de la creacin del Consejo
Electoral de UNASUR en 2011. Este Consejo envi su primera misin
de observacin en noviembre de 2011 a las elecciones en Guyana.
Las elecciones en 2012, de varios pases miembros de UNASUR como
Venezuela, sern una prueba de la credibilidad de este rgano.
Todas estas situaciones han mostrado, en distinta medida, la
precariedad institucional y normativa de UNASUR y los riesgos que
encierra su marcado carcter presidencialista. UNASUR pretende ser
una alternativa a la bien engrasada maquinaria de la OEA y sistema
Interamericano, el cual puede reaccionar con mayor prontitud a travs
de la reunin de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, cuenta
con un Consejo Permanente, y se ha dotado de mayores capacidades
para el envo de misiones de mediacin, observacin electoral, o de
otra ndole, e incluye un fuerte marco legal e institucional en defensa
de los derechos humanos, incluyendo una Corte Interamericana
especializada. En contraste, la convocatoria de los Presidentes de
UNASUR depende del acuerdo unnime de estos, no siempre fcil
de alcanzar; no cuenta con capacidades institucionales ms all de
una dbil Secretara, y el elevado perfl poltico y la visibilidad de
la diplomacia de cumbres de UNASUR es un arma de doble flo
para afrontar una crisis. Por una parte, si se alcanza un consenso, la
efcacia de la concertacin poltica regional es mayor. Sin embargo,
como se seal tambin son mayores los incentivos para la adopcin
de posturas disonantes, dada la resonancia de tales posturas en los
medios de comunicacin, si estas son funcionales a la agenda poltica
domstica. La adopcin de la clusula democrtica de UNASUR puede
paliar estas carencias, si bien habr de comprobarse, en la prctica,
cual es su efectividad.
UNASUR y el futuro del Regionalismo y el
Multilateralismo en Sudamrica
Desde UNASUR a CELAC: Geografa, poltica e ideas
ALBA-TCP y UNASUR estn redefniendo el espacio poltico
Sudamericano, las identidades en Amrica Latina y sus propias ideas
de regioneidad en esta regin. Sin embargo, ms all de sus rasgos
comunes como propuestas post-liberales, ambos son proyectos que
concurren en el espacio sudamericano a partir de marcadas diferencias
en cuanto a su alcance, orientacin poltica y viabilidad (Gardini
2011). El ALBA-TCP no parece capaz de construir los consensos que
requerira un proyecto de integracin viable, debido a su marcada
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orientacin ideolgica. Adems, es difcil de sostener a partir del
voluntarismo poltico de alianzas y de los recursos (limitados) que
Venezuela pueda desplegar en apoyo de ese proyecto, en particular
la posibilidad de extender el modelo rentista petrolero al conjunto
de la regin (Romero 2006; Serbin 2011b). No obstante, el proyecto
del ALBA-TCP ha sido exitoso en ensanchar el debate poltico sobre
la integracin y su relacin con el desarrollo econmico y social.
Tambin ha sido infuyente en su discurso y narrativa poltica sobre
el regionalismo, con un ideal bolivariano que es ms cercano a los
pases hispanohablantes de Amrica Latina del de Brasil. Como se
ha sealado antes, la mayor parte de las propuestas planteadas por
Venezuela y sus socios en el ALBA han sido reelaboradas en el marco,
ms amplio de UNASUR, y aunque el resultado fnal no responda al
diseo original de Venezuela, han dado a la integracin sudamericana
un perfl poltico y social ms marcado.
UNASUR parece alzarse como el proyecto ms relevante y viable en
el espacio sudamericano, y como verdadero caso de prueba del
regionalismo post-liberal. Pero ello encierra una visible paradoja.
Por una parte, la aparicin e institucionalizacin de UNASUR parece
mostrar que todava existen consensos regionales bastante robustos
en torno al regionalismo y la integracin. La renovacin de la razn
integradora; esto es, los fundamentos, objetivos y agendas de la
integracin, tambin aparece como posible. Pero su diseo y evolucin
tambin revelan que en muchos aspectos no se han alcanzado an
los consensos ni los marcos institucionales que se requieren para que
UNASUR sea un proyecto viable a largo plazo. Ni la visin ideologizada
de Venezuela, ni la poco predecible combinacin de hegemonismo
benigno y de unilateralismo que caracterizan a la poltica exterior
de Brasil pueden promoverlo por s solos, mucho menos si no hay
acuerdos bsicos entre ambos lderes, y sus intereses estratgicos,
por ejemplo, en materia de econmica o de energa, siguen siendo
divergentes. Como se ha indicado, diversos intereses de otros pases
convergen en UNASUR, sin embargo, incluso considerando el gigante
brasileo, ninguno tiene la infuencia o la determinacin para liderar
este proyecto.
El destino de UNASUR depender de al menos otras dos importantes
lneas de fractura que hoy recorren el regionalismo y la integracin
regional en Amrica Latina. La primera es la fractura que existe en
relacin a dos estrategias de integracin: por un lado, una estrategia
de desarrollo endgeno en un MERCOSUR ampliado. Incluyendo sus
4 miembros ms Venezuela y quizs Bolivia y Ecuador. Por otra parte,
se encuentra una estrategia competitiva crecientemente enfocada
en los mercados externos, particularmente hacia Norteamrica y
el rea del Asia-Pacfco, asumida por Per, Colombia, Mxico y los
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pases centroamericanos. Lo anterior implica reglas, regulaciones y
compromisos institucionales estrictos, y este ltimo ha escogido un
marco ms fexible de Regionalismo Abierto, para acomodar polticas
de liberalizacin comercial y la frma de tratados de libre comercio
sur-norte, y permitir una actitud ms proactiva en la relacin hacia
los mercados asiticos.
La segunda fractura es la creciente divisin entre el Norte y el Sur.
Por un lado, estn los pases crecientemente vinculados a un espacio
geogrfco, econmico y poltico a travs del TLCAN, el CAFTA-DR y la
Iniciativa Mesoamrica. El Segundo se organiza alrededor de UNASUR y
el regionalismo post-liberal y responde en buena medida al liderazgo
de Brasil y su habilidad para integrar dentro de la misma organizacin
pases con polticas econmicas y exteriores bien diferentes. Como
se dijo antes, UNASUR redefne, geogrfca y simblicamente, la
integracin latinoamericana en el marco sudamericano. Esto est
causando la profundizacin de los vnculos de Mxico y Centroamrica
con un espacio regional norteamericano de diseo liberal, con
dinmicas propias y diferenciadas de regionalizacin originadas en
las crecientes interdependencias econmicas, temas migratorios,
ambientales y problemas de seguridad.
Es posible sobrepasar esas fracturas? En diciembre de 2008, la I Cumbre
de Amrica Latina y el Caribe (CALC) fue celebrada en Costa de Sauipe.
En febrero de 2010, bajo la presidencia mexicana del Grupo de Ro,
se llev a cabo la II Cumbre, denominada de la Unidad en la Riviera
Maya mexicana. Estas cumbres comenzaron el proceso de creacin
de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (CELAC).
Su naturaleza, alcance y contenidos fue el objeto de negociaciones
durante 2011, habiendo sido creada en la III Cumbre celebrada en Caras
en diciembre de 2011. Con las decisiones adoptadas, la CELAC est
confgurada como un instrumento de dilogo poltico y cooperacin
sectorial en lo econmico, lo social, lo medioambiental, as como en
el campo de ciencia y tecnologa y la gestin de desastres. Particular
importancia tiene la coordinacin de polticas exteriores, en funcin
de incrementar la infuencia de Amrica Latina en organizaciones
internacionales y foros multilaterales. En este sentido, y como es
explcitamente reconocido en el documento adoptado en la Cumbre,
la CELAC refeja la herencia histrica del Grupo de Ro, cuyo trabajo
busca continuar con un alto perfl poltico. Tambin fue afrmado que
CELAC ser el socio latinoamericano designado en las relaciones con
la Unin Europea y Estados Unidos.
La CELAC tambin asume la misma funcin en la gestin de crisis y la
defensa de la democracia de OEA y UNASUR, proveyendo entonces a
la regin de ms opciones y espacios de trabajo, pero arriesgndose
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al solapamiento de instituciones y mandatos. La CELAC, como
UNASUR, est confgurada como un instrumento de expansin de
la autonoma de la regin en sus relaciones internacionales, pero
no ha sido propuesto como una alternativa a la OEA. A travs de la
Declaracin Especial sobre la Defensa de la Democracia, la CELAC
est adoptando una clusula democrtica que incluye un mecanismo
de consulta, y un conjunto de opciones de poltica que van desde la
mediacin hasta la adopcin de sanciones.
A pesar de su retrica y ambiciosos objetivos, la CELAC es slo
un mecanismo no institucionalizado para la consulta poltica y la
cooperacin, y en un marcado contraste con la OEA o UNASUR,
carece de un tratado constitutivo y no constituye una organizacin
internacional, lo cual expresa nuevamente la preferencia de la regin
por un regionalismo de lite con un bajo nivel de institucionalizacin.
Es prematuro evaluar el alcance de este proceso, el cual puede ser un
Grupo de Ro ampliado enfocado en poltica exterior, o convertirse
en un instrumento efectivo de coordinacin de instrumentos en
otras reas de poltica, prevaleciendo las divisiones que se han
desarrollado entre las reas del Norte y las del Sur. Sin embargo,
puede tambin ser visto como un intento de convertir UNASUR
en el ncleo de un proyecto ms amplio del multilateralismo y el
regionalismo latinoamericano basado en crculos concntricos,
incorporando varios grupos subregionales de Centroamrica y el
Caribe. Esto tambin puede ser visto como un deseo de Mxico de
diversifcar sus relaciones exteriores y colocarse a s mismo en un
marco latinoamericano ms amplio (Costa Vaz 2010; Rojas Aravena
2011a, 2011b).
El rol de Brasil como lder regional y global
Brasil es un actor decisivo en lo concerniente al futuro del
multilateralismo y el regionalismo en Sudamrica. Cabe preguntarse
si el gigante sudamericano tiene las capacidades, la voluntad, y el
proyecto adecuado para convertirse en el paymaster
16
regional y lograr
el respaldo necesario para ejercer ese liderazgo efcazmente, de cara
a la conformacin de un espacio econmico y poltico sudamericano
viable.
Adems de los actores pblicos Gobierno y cuerpo diplomtico
este pas cuenta con importantes actores semipblicos o privados que
estn jugando un papel clave. Esto incluye un sector manufacturero
muy presente en la regin especialmente en los rubros como
transporte y automotriz, el crdito del BNDES, y las corporaciones
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multilatinas como Banco Ita, Petrobrs u Odebrecht, que ya estn
impulsando una integracin de facto (Sennes y Tomazini 2006). Como
muestra del compromiso y la voluntad de Brasil de conformar UNASUR
y de ejercer un liderazgo constructivo, se han ido llevando a cabo por
parte de los Gobiernos de Cardoso y de Lula, distintas concesiones
funcionales al fortalecimiento de la integracin sudamericana (Fortuna
Biato, 2009). Esto incluye el involucramiento de Brasil en el Banco
del Sur; sus contribuciones al Fondo de Convergencia Estructural
(FOCEM), su creciente compromiso, va BNDES, con la fnanciacin
de la infraestructura regional de IIRSA; su creciente cooperacin
Sur-Sur; las iniciativas en materia de seguridad regional, como el
CDS; y en general su compleja relacin con Venezuela, en la que el
Gobierno de Lula y posteriormente el de Dilma Rousef, ha tratado de
suavizar algunas de las iniciativas ms radicales del Presidente Chvez
, reconducindolas a un marco regional.
La autopercepcin de Brasil como un lder benigno no siempre se
corresponde con la visin de sus vecinos, a menudo caracterizada
por la desconfanza y los recelos hacia su poder. Algunos vecinos
consideran las posiciones polticas y diplomticas de Brasil como
hegemnicas. El comportamiento de algunos de sus actores pblicos
y privados, como BNDES, Petrobras o Odebrecht es, frecuentemente,
similar a otras corporaciones multinacionales forneas.
La diplomacia brasilea ha ganado una reputacin desfavorable
debido a sus acciones unilaterales. El compromiso de Brasil con
Sudamrica no debe tampoco darse por descontado. Una muestra
de ello es su posicin en la OMC o en otros foros internacionales.
A diferencia de Venezuela o Argentina, la posicin de Brasil se ha
basado, frecuentemente, en un anlisis pragmtico de costes y
benefcios, y este comportamiento es an ms frecuente con la
Presidencia de Dilma Rousef. La ideologa o los principios, a pesar
de su prominencia, ni la orientacin de izquierda del Gobierno,
ni su poltica sudamericana le ha impedido adoptar posiciones
unilaterales cuando Brasil ha considerado que as lo requeran sus
propios intereses
17
. Incluso, el compromiso brasileo con MERCOSUR
o UNASUR no refeja un amplio consenso entre las principales fuerzas
polticas. Por ejemplo, en las elecciones presidenciales de 2010, el
candidato de la oposicin Jos Serra propuso fexibilizar MERCOSUR
para hacer posible los acuerdos bilaterales (sea con Estados Unidos
o con la Unin Europea). Tambin expres su voluntad de hacer que
los compromisos internacionales de Brasil estn menos supeditados
a los compromisos regionales. Lgicamente, la ambivalencia de
puede servir de argumento tanto a interpretaciones favorables
como desfavorables respecto a su compromiso con UNASUR y el
regionalismo sudamericano.
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Para un mayor entendimiento de esta ambivalencia, sera necesario
un anlisis ms detallado de los actores polticos y los procesos
domsticos de formacin de la poltica exterior en ese pas. En
cuanto a la actuacin gubernamental y su diplomacia, la ms
profesionalizada de la regin, ha construido una poltica exterior
basada en visiones realistas y conceptos claros acerca de los intereses
nacionales de Brasil. Dadas las enormes asimetras existentes entre
Brasil y sus socios, este pas tiene una tendencia natural a emplear
su fuerza econmica y poltica para conseguir sus propios intereses y
reducir costos. Para algunos observadores el Presidente Lula impuls
una poltica exterior mucho ms ideologizada en lugar de realista
(Aylln y Viola 2006), y que el Gobierno de Dilma Rousef representa
una orientacin ms pragmtica. En realidad, todos gobiernos
del Partido de los Trabajadores no han alterado en lo esencial esa
tradicin, y solo el pequeo crculo de consejeros que en su momento
rode al Presidente Lula, intent prestar ms atencin a los aspectos
sociales y a las relaciones Sur-Sur.
El Gobierno y la diplomacia brasilea, y esto no es muy distinto de
lo que ocurre en otros pases de la regin, sigue evitando asumir
compromisos profundos en materia de comercio, fnanzas, o
poltica exterior, y en su visin del regionalismo muestran una clara
preferencia por acuerdos intergubernamentales con un nivel de
institucionalizacin bajo
18
. Pareciera que la lite brasilea no ha
asumido an el hecho de que el pas necesita a sus contrapartes
regionales si quiere alcanzar sus objetivos globales, aumentar
su peso negociador, y sustentar la modernizacin de un aparato
productivo que, para alcanzar ese objetivo, precisa de mercados ms
amplios. Esas lites han desarrollado una percepcin sobrevalorada y
autocomplaciente de la poltica exterior de Brasil, su liderazgo y sus
relaciones de vecindad, una visin que sus vecinos no comparten
(Gonzlez 2011). Como fue mencionado antes, la estrategia regional
e internacional de los sucesivos gobiernos del Partido de los
Trabajadores trata de combinar el realpolitik con la ideologa, i.e.,
y el tradicional enfoque westfaliano del Itamaraty y la visin de
Porto Alegre del Partido de los Trabajadores. La matriz poltica, que
puede ser llamada Surfalia (Tokatlian 2011), es intrnsecamente
contradictoria y coloca a Brasil en un balance complejo.
Sin embargo, Brasil es el nico pas con las capacidades econmicas
y polticas para convertirse el paymaster regional y asumir los costes
reales del liderazgo regional; pero esto implicara una estrategia
distinta que la que est teniendo lugar actualmente. Esta estrategia
no termina todava de defnirse debido, en cierta medida, a que
Brasil necesita construir un nuevo consenso sobre poltica exterior
que involucre a actores tan diversos como la diplomacia profesional,
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las fuerzas armadas, la academia, los partidos polticos, los actores
privados y otras burocracias gubernamentales. El regionalismo
latinoamericano estar determinado en buena medida por este
diseo.
Consideraciones finales
En este artculo se ha analizado el caso de UNASUR como expresin de
las emergentes estrategias regionalismo post-liberal. A travs de esta
organizacin, el tradicional unionismo y las aspiraciones de integracin
regional latinoamericana se redefnen en clave sudamericana en
un marco geogrfco e identitario sudamericano. Mediante esta
estrategia Sudamrica se convierte en una construccin poltica y
econmica en funcin de responder a los desafos de la globalizacin
y responder a distintos objetivos de desarrollo, autonoma regional
(en particular respecto a Estados Unidos), infuencia internacional, y al
mismo tiempo, gobernabilidad domestica de los pases involucrados.
No obstante, el futuro de este proyecto se ve condicionado por el
nacionalismo y las visiones tradicionales de la soberana, y por una
construccin regional que, respetuosa de lo anterior, tiene ab initio
importantes limitaciones institucionales derivadas de su lgica
eminentemente intergubernamental, de sus asimetras internas, y de
los condicionantes de su liderazgo brasileo.
Alcanzar los objetivos planteados por UNASUR requerir de un
proyecto poltico y un diseo institucional que promueva un dilogo
poltico efectivo y una convergencia poltica y cooperacin sectorial
en infraestructura, energa y fnanzas, as como otras polticas
de apoyo a la competitividad internacional y la cohesin social.
Este proyecto debe tener la fexibilidad necesaria para admitir las
diferentes estrategias econmicas y de insercin internacional
seguidas en la regin: desde las estrategias hub and spoke como las
de algunos pases de la costa pacfca de Sudamrica, hasta el modelo
ms demandante de MERCOSUR. Debe permitir un determinado
grado de autonoma poltica y de incentivos econmicos requeridos
para atraer e integrar todos los miembros. Esto es particularmente
cierto para Brasil, dado que aspira convertirse en un lder regional y
global. Adems, UNASUR tendr que integrar y redirigir las iniciativas
de Venezuela en un intento por evitar una confrontacin con el
ALBA-TCP. La unin tendr tambin que resolver adecuadamente los
problemas causados por sus signifcativos desbalances internos y las
asimetras y calmar las inquietudes generalizadas sobre el liderazgo
ambivalente de Brasil.
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La relacin con los actores externos, y en particular con Estados
Unidos, siguen siendo uno de los factores clave. Mientras que algunos
pases optan por profundizar las relaciones con ese pas a travs de
acuerdos de integracin econmica como acuerdos de libre comercio
Sur-Norte, para otros la bsqueda de autonoma contina siendo
el objetivo ms importante. Esta bsqueda de autonoma frente al
mercado y frente a Estados Unidos es, de hecho, uno de los argumentos
esgrimidos a la hora de explicar el porqu de UNASUR o CDS, deben
existir. Estas concesiones ests hechas para asegurar la viabilidad del
proyecto regional, habiendo sido hechas para asegurar la viabilidad
del proyecto regional, parecen coincidir con este objetivo.
El caso de UNASUR revela que doscientos aos despus de las
independencias, el nacionalismo y el unionismo, los cuales estn
profundamente enraizados en la identidad, la las subjetividades
colectivas y la cultura poltica latinoamericana. Sus discursos continan
siendo axiolgicos, donde los actores polticos se convierten en
claves para la poltica domstica, la poltica exterior y los proyectos
internacionales, donde se encuentran enmarcados. Por ello, la
regin requiere de un marco terico que no se limite a los intereses
nacionales, los factores funcionales y las variables institucionales.
Esta dimensin existe, pero est enmarcada y construida por una
combinacin de elementos materiales e ideolgicos (en particular,
identidades y valores) que conciernen al contexto latinoamericano,
dando relevancia a una aproximacin social-constructivista.
De ah los contradictorios y paradjicos rostros del regionalismo
post-liberal. Por un lado, los pases participantes parecen haber
reconocido que las interdependencias y los riesgos derivados de las
dinmicas de transnacionalizacin y los procesos de globalizacin
demandan de polticas y marcos regulatorios ms all de los lmites
del Estado-Nacin, de los cuales el regionalismo y multilateralismo
forman parte de las respuestas. Sin embargo, en la medida en que
esas dinmicas son presentadas como neoliberalismo, la respuesta
es tambin el retorno del Estado y el reforzamiento de un profundo
nacionalismo presente en las identidades de la regin y la cultura
poltica, y los clsicos discursos westfalianos y prcticas de soberana
nacional, que pueden ser nombradas surfalianos en su redefnicin
latinoamericana. Este marco ideacional establece las potencialidades
y los lmites del regionalismo. Asimismo, determina su naturaleza
intergubernamental, limitando su efectividad y alcance.
Una vez ms, se habla del trilema clsico que Amrica Latina ha
enfrentado, entre el Estado-nacin y el deseo de una integracin
regional efectiva y la bsqueda de autonoma en el plano internacional.
En una aparente paradoja, esos tres objetivos demandan de una de-
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nacionalizacin del concepto de soberana, espacio y del locus de la
poltica y el poder, permitiendo posteriores avances hacia un concepto
post-Westfaliano de Estado y una soberana mancomunada.
Solamente a travs de un efectivo regionalismo y multilateralismo
los pases de la regin sern capaces de consolidar sus capacidades
internas para la gobernabilidad, siendo tambin actores ms activos
de la gobernanza global en un sistema internacional post-hegemnico
que parece emerger en el Siglo XXI.
Notas
1. El presente artculo es una versin expandida y actualizada de
uno ya publicado dentro de la serie de artculos de trabajo sobre
Gobernanza Global por el European University Institute-RSCAS, en
febrero de 2012.
2. En cierta forma, este trilema sera una variante latinoamericana
del que plantea la globalizacin para el conjunto de los actores
estatales. Vase Rodrik 2000.
3. No es objeto de este trabajo adentrarse en el debate sobre el
concepto de regionalismo. Este aludira a un proceso consciente de
diseo y aplicacin de polticas de alcance regional para organizar
un espacio geogrfco regional determinado (Payne y Gamble
1996: 2), as como a las polticas que tratan de organizar el sistema
internacional a travs de regiones (Hurrell 1995; Hettne 2005).
Aunque es una cuestin controvertida, es importante diferenciar
regionalizacin de regionalismo, pues si el primero se refere a
procesos de transnacionalizacin y desterritorializacin de alcance
regional, el segundo aludira a las dimensiones institucionales o
polticas de ese proceso.
4. Existen algunas excepciones, como el proyecto de interconexin de
la red elctrica de Centroamrica (SIEPAC) iniciado en la mitad de
los ochenta y ahora es operacional.
5. Para una descripcin ms detallada sobre UNASUR, vase los
trabajos incluidos en el volumen editado por Cienfuegos y
Sanahuja, 2010.
6. Itamaraty es el nombre del edifcio donde radican los directivos del
Ministerio de Exteriores Brasileo. Usualmente se refere al Servicio
Exterior brasileo, compuesto por civiles y tradicionalmente visto
como altamente profesional, i.e. no polticos, pero al mismo tiempo,
con un alto grado de autonoma en el diseo de las metas de poltica
exterior de largo plazo. Ellos estn diseados en gran medida en
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los marcos de la geopoltica y las tradiciones del realismo poltico,
aunque adaptadas a las circunstancias particulares de Brasil.
7. Estos fueron los acuerdos de MERCOSUR-Chile y MERCOSUR-
Bolivia de 1997, y posteriormente los ACE-58 entre MERCOSUR y
Per, y el ACE-59 entre MERCOSUR, Colombia, Ecuador y Venezuela
que entraron en vigor en 2005. Con todo esto, cerca del 90% del
comercio entre MERCOSUR y la CAN era ya de libre comercio en
2008 y de acuerdo al marco de tiempo, este sera liberalizado en
2018. Ver Cienfuegos 2006.
8. Para un anlisis ms amplio acerca de los objetivos y evolucin
inicial de la CSN y UNASUR, vea, entre otros, Daz Barrado (2005),
Molina (2007), y Cienfuegos 2009.
9. Una coleccin de las primeras declaraciones y acuerdos de CSN/
UNASUR puede ser encontrada en Daz Barrado y Cano 2007.
10. Los 12 Estados miembros son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Per, Surinam, Uruguay
y Venezuela. En diciembre de 2010 ya se haban reunido las
ratifcaciones necesarias para la plena vigencia del Tratado, y
en febrero de 2011 eran ya 11 los pases que han ratifcado ese
instrumento.
11. Hasta mediados de 2009 no se logr un acuerdo respecto a la fgura
clave del Secretario General, tras la renuncia prematura de Rodrigo
Borja. En la Cumbre de Costa de Sauipe (Baha, Brasil) la candidatura
del ex-Presidente argentino, Nstor Kirchner, no logr el acuerdo
unnime necesario para ser aceptada a causa del veto de Uruguay.
Finalmente, Kichner fue elegido el 4 de mayo de 2010, pero su
fallecimiento el 27 de octubre de ese ao en volvi a dejar vacante
este cargo.
12. El apoyo a los pases con crisis de balanza de pagos ya haba sido
llevado adelante por el FLAR, el cual fue creado en 1978 como Fundo
de Reserva Andino (FAR). Transformado en 1989 en FLAR, acumul
las reservas de 5 pases andinos Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y
Venezuela ms Costa Rica (adhesin en 2000) y Uruguay (2009). El
FLAR tiene su casa matriz en Bogot y un total de 2.300 millones de
dlares disponibles. Desde 1978 y hasta 2003, el fnanciamiento de
la FLAR a los pases andinos estuvo en alrededor de un 60% de los
prstamos del FMI a estos pases.
13. Entre ellos, la Declaracin de Ushuaia de 1998, que crea la Zona
de Paz del MERCOSUR; la Carta andina para la paz, la seguridad,
limitacin y control de los gastos destinados a la defensa externa; la
Declaracin de Quito sobre establecimiento y desarrollo de la zona
de paz andina, ambas de junio de 2002; la Declaracin de Guayaquil
sobre la zona de paz y cooperacin sudamericana, suscrita durante
la II Reunin de Presidentes de Amrica del Sur, el 26 de julio del
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R 2002; y la Declaracin de Bogot, adoptada en la conferencia de
ministros de defensa de la CSN, de junio de 2006. Vase Consejo de
Defensa Sudamericano 2009.
14. Veo a los ejrcitos sudamericanos protegiendo los recursos
naturales. Entrevista a Mara Emma Meja, Secretaria General
de UNASUR, El Pas, 23 de junio de 2011, p. 6. Vea tambin Ral
Zibechi, South America consolidates its role as an emerging power,
CIP Americas Program, Washington, 5 de diciembre de 2011 [http://
www.cipamericas.org/archives/5748, acceso 20 de diciembre 2011].
15. En agosto de 2008, tras la victoria de Evo Morales en el referndum
revocatorio, los enfrentamientos entre el Gobierno central de Bolivia
y los departamentos del oriente se intensifcaron con motivo de la
exigencia por parte de los autonomistas de la transferencia de los
fondos recaudados por el Impuesto Directo a los Hidrocarburos,
que el Gobierno de Morales haba destinado a gasto social. A
principios de septiembre, en un contexto de denuncias de golpe
de Estado y de crecientes ataques racistas contra los indgenas,
grupos opositores ocuparon y cortaron distintos gasoductos y
estaciones de bombeo, provocando explosiones y daos en la red
y la cada del suministro a Argentina y Brasil. El 11 de ese mes se
produjo la masacre de Pando, en la que un grupo de campesinos
partidarios del Gobierno fue asesinado con al menos 30 muertos
y decenas de desaparecidos en el municipio de El Porvenir, en
Pando, supuestamente por milicias autonomistas. Ese mismo da,
el presidente Morales decidi expulsar al Embajador de Estados
Unidos una actuacin que poco despus fue secundada por
Venezuela, acusndole de injerencia externa, y en represalia,
la administracin Bush adopt sanciones contra Bolivia. Tras la
declaracin del estado de sitio por parte del Gobierno el 12 de
septiembre, los prefectos departamentales del Oriente llamaron a
la resistencia armada, lo que auguraba una escalada an mayor de
los enfrentamientos.
16. Este trmino es empleado aqu siguiendo el concepto de Mattli
(1999).
17. Esa ambivalencia ha podido verse en la defensa de los intereses de
Petrobrs en las nacionalizaciones bolivianas, en la renegociacin
de los precios del gas de ese pas exportado a Brasil, en la que el
Gobierno de Lula tuvo que buscar un difcil equilibrio entre las
demandas de Morales y los intereses de los industriales paulistas y
sus sectores urbanos, reclamando gas barato. Tampoco ha sido fcil
afrontar las controversias entre la constructora brasilea Odebrecht
y el Gobierno de Ecuador, motivadas por los fallos observados en
la construccin de la central hidroelctrica de San Francisco y los
pagos originados por sta. Paraguay, por su parte, ha mantenido
una larga disputa con Brasil, fnalmente resuelta en julio de 2009,
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respecto a las condiciones en las que se vea obligado a vender a
Brasil la electricidad de la central de Itaip. En lo que atae a los foros
multilaterales, cabe recordar la fractura creada en MERCOSUR y en
el G-20 en julio de 2008 a causa del unilateralismo brasileo en las
negociaciones de la Ronda de Doha de la OMC. En lo que pareca ser
la fase fnal de la negociacin, Brasil, que actuaba en representacin
informal de MERCOSUR y del G-20, decidi unilateralmente aceptar
las propuestas de los pases industrializados, lo que dio lugar a
speras recriminaciones al Gobierno brasileo, y no menos tajantes
respuestas del Gobierno brasileo respecto a la primaca de la
soberana nacional respecto a los consensos regionales.
18. Es importante recordar al respecto que el ordenamiento
constitucional brasileo excluye de antemano la primaca de las
normas internacionales y la supranacionalidad.
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Dfcit democrtico y
participacin ciudadana
en el marco del
regionalismo
post-liberal
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Andrs Serbin
Presidente Ejecutivo de la Coordinadora Regional de Investigaciones
Econmicas y Sociales (CRIES), Presidente de la International Coalition
for the Responsibility to Protect (ICRtoP) y miembro de la directiva del
Global Partnership for the Prevention of Armed Confict (GPPAC)
e-mail: aserbin@cries.org
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Introduccin
En la reciente dcada, el mapa geopoltico de Amrica Latina ha
sufrido algunas signifcativas mutaciones. Por un lado, en el marco del
progresivo desvanecimiento del proyecto del rea de Libre Comercio
de las Amricas (ALCA), el desinters por la regin por parte de EEUU
que se inicia despus de S-11 se ha articulado con una creciente
focalizacin de la agenda de la poltica exterior estadounidense en
otras regiones del mundo. Por otra parte, la eleccin de un amplio
espectro de gobiernos progresistas y de centro-izquierda en una
gran parte de los pases de la regin, no ha logrado impulsar una
efectiva agenda de integracin regional ni ha creado las condiciones
para involucrar activamente a la ciudadana en este proceso.
En este marco, en la actualidad, si bien el ALCA ha dejado de
representar un horizonte ambicionado para la mayora de los
pases latinoamericano y caribeos, los acuerdos bilaterales de libre
comercio entre EEUU y algunos pases (Per, Colombia
2
, Panam y
eventualmente Ecuador y Uruguay), junto con la frma del CAFTA-
DR, han refejado un inters sostenido por avanzar en acuerdos con
los EEUU, particularmente en las sub-regiones ms cercanas a este
pas y en la lnea de los pases del Pacfco
3
. A su vez, estos acuerdos,
en el caso de los pases andinos, han contribuido al debilitamiento y
fragmentacin de la Comunidad Andina de Naciones - CAN (con la
retirada de Venezuela) y a una re-confguracin de MERCOSUR (con
la adhesin reciente de la Repblica Bolivariana de Venezuela). Esta
organizacin, sin embargo, no logra resolver sus evidentes dfcits
institucionales ni contribuye a avanzar en una arquitectura regional
ms desarrollada y comprometida, ni en la construccin efectiva de
la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), re-bautizada como
Unin de Naciones del Sur (UNASUR)
4
.
El creciente rol protagnico de Venezuela en la regin en el
transcurso de la ltima dcada, apoyado por sus ingresos petroleros,
no slo ha contribuido a esta re-confguracin
5
, sino que tambin
ha impulsado un nuevo paradigma de integracin en torno a la
Alternativa Bolivariana de las Amricas (ALBA)
6
. Hasta ahora el ALBA
ha sumado a los gobiernos ms estrechamente aliados a Chvez
Cuba, Bolivia, Nicaragua, y Dominica, y busca acercar a Ecuador y
Hait, junto con algunos pases del Caribe insular. Por otra parte, Brasil
pese a su creciente rol de actor global, no logra asumir efectivamente
un liderazgo regional mas all de sus intereses comerciales y
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econmicos, desarrollando una poltica regional regida por el poder
blando, por la prudencia y por un perfl cauto, y por sus aspiraciones
globales
7
, signada, sin embargo, por sus intereses econmicos
8
.
En este contexto, por un lado, la regin se ha sumido por momen-
tos en una dinmica de polarizacin entre la tradicional hegemona
estadounidense, signifcativamente debilitada y que bajo la adminis-
tracin del Presidente Obama no ha evidenciado, hasta el momento,
cambios sustanciales
9
, y lo que algunos analistas no dudan en sealar
como una nueva hegemona
10
venezolana, basada en los altos pre-
cios internacionales del petrleo y en los recursos energticos y f-
nancieros de este pas, junto con una agresiva cruzada ideolgica de
su actual presidente
11
. A su vez, las tensiones regionales se expresan
en la competencia, no siempre solapada, como lo hemos sealado
en otros trabajos, entre los liderazgos emergentes de Venezuela y de
Brasil, con planteamientos, estrategias y objetivos diferenciados
12
.
Por otra parte, ms all del naufragio del proyecto del ALCA, persisten
los acuerdos bilaterales de algunos pases latinoamericanos y
caribeos con EEUU; el MERCOSUR (y particularmente Brasil) insiste
en promover, desde principios de este siglo, una Comunidad
Sudamericana de Naciones (CSN), con diversos grados de adhesin
de los pases sudamericanos en el marco de su transformacin en la
Unin de Naciones del Sur (UNASUR) y el aporte de algunos recursos
de instituciones fnancieras internacionales (particularmente el
BID y la CAF); y el bolivarianismo radical de Chvez ha impulsado
el desarrollo de la Alianza Bolivariana para las Amricas (ALBA).
Estos tres paradigmas de integracin, desde nfasis y perspectivas
diferentes, contribuyen a una mayor fragmentacin hemisfrica.
De hecho, crean serios obstculos para los avances de una
integracin regional consolidada institucionalmente que incremente
signifcativamente los fujos comerciales intra-regionales; que
asuma una dimensin social relevante en el contexto de abismales
disparidades y exclusiones sociales de la regin, y que mantenga
rasgos democrticos, mas all de la retrica de cumbres y foros y de
los discursos con limitada voluntad poltica y seguimiento efectivo
13
.
Finalmente, tensiones y potenciales confictos entre algunos pases
de la regin, sumados a la persistencia, si bien algo atemperada, de
disputas fronterizas
14
, contribuyen a complejizar este panorama.
En este marco, en esencia, la regin tiende a una mayor fragmentacin,
desgarrada por mltiples fuerzas centrfugas
15
, mientras que,
paradjicamente, a la par, se renuevan los esfuerzos de integracin
regional a travs de nuevas vas y mecanismos, como lo evidencia la
creacin de la Comunidad de Estados de Amrica Latina y el Caribe
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(CEALC) en 2011, que agrupa a todos los pases de la regin pero, al
igual que UNASUR y el ALBA excluye a los EEUU y Canad.
En este contexto, sin embargo, la difcultosa consolidacin de la
institucionalidad democrtica de los ltimos veinte aos, ha dado
tambin lugar a una amplia gama de discursos sobre la necesidad
de superar, a travs de una ms activa participacin de la ciudadana,
el marcado dfcit democrtico de los procesos de integracin en la
regin. Estos discursos generalmente se han expresado en las deci-
siones inter-gubernamentales y en los discursos presidenciales, con
el apoyo de un vasto espectro de tecncratas y funcionarios guber-
namentales, pero con limitada incidencia de la ciudadana en la arti-
culacin de las agendas regionales, ya sea bajo modalidades directas
de participacin o a travs de sus representantes parlamentarios
16
.
Este planteamiento no se disocia ni del acceso al poder de diversos
gobiernos con orientacin de izquierda y de centro-izquierda, ni de las
crecientes demandas de la ciudadana. Demandas que apuntan tanto
a la profundizacin y consolidacin de las estructuras institucionales
de los sistemas democrticos, como a la implementacin de polticas
adecuadas para superar las profundas desigualdades sociales,
econmicas y tnicas que caracterizan a la regin, en funcin de
profundizar tanto los derechos polticos y civiles, como los derechos
econmicos, sociales y culturales.
El desarrollo de una sociedad civil que incrementa sus demandas ante
el Estado, y de una ciudadana que exige transparencia, informacin y
rendicin de cuentas, choca con la tradicional tendencia de la cultura
poltica de los pases de la regin de centrar todas las decisiones en
el mbito ejecutivo, cuando no en el especfcamente presidencial,
particularmente en lo que se refere a los asuntos externos y a la
poltica exterior.
En este marco, mas preocupante an es el hecho de que las iniciati-
vas de integracin, de evidente carcter inter-gubernamental, dejan
poco espacio a la construccin de un proyecto de integracin regio-
nal desde abajo, con un amplio apoyo de la ciudadana organizada
y con una dimensin social relevante. Ello a pesar de que la experi-
encia europea ha puesto en evidencia que ningn proceso de inte-
gracin regional puede pasar por alto el involucramiento activo de la
ciudadana y la superacin de los dfcits democrticos que carac-
terizan a procesos regionales estructurados e impulsados desde las
elites o desde la voluntad poltica del presidente o del gobierno de
turno.
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En funcin de este cuadro general de las tendencias prevalecientes
en la regin, el presente captulo aborda tanto un anlisis de la
dinmica actual del regionalismo en Amrica Latina y el Caribe,
como de la emergencia de nuevas expresiones e iniciativas
inter-gubernamentales para impulsar diversas modalidades de
regionalismo de caractersticas diferentes al desarrollado en el marco
de la prevalencia del consenso de Washington en la dcada del
noventa, de sus rasgos ms descollantes y de la evolucin de las
redes y organizaciones de la sociedad civil en su capacidad de incidir,
en este contexto, sobre las agendas regionales.
En esencia, en el marco del hilo conductor del presente volumen,
si bien asumimos que las iniciativas regionales articuladas en torno
a las experiencias de la UNASUR y del ALBA (y eventualmente de la
CEALC) confguran una nueva fase del regionalismo de caractersticas
transformadores, ya sea categorizada como regionalismo post-
liberal
17
, post-comercial o post-hegemnico
18
, y concebida como
visible manifestations of the re-politization of the region, creating
foundations for new politics in which citizens, social movements,
political parties, and government leaders interact and construct new
understandings of regional community
19
, en este captulo abrimos
una serie de interrogantes sobre este proceso y su devenir futuro.
Entre stas se cuentan preguntas acerca de los rasgos distintivos de
la articulacin entre los actores mencionados en torno a una agenda
regional, en funcin de postular que la interaccin entre ciudadanos y
movimientos sociales, por una parte, y gobiernos y partidos polticos
por otro, en el marco de las nuevas variantes de organizacin de
la integracin regional adolecen, en la coyuntura actual, de serias
falencias. Estas se dan en trminos de la ausencia del establecimiento
de mecanismos institucionalizados de interlocucin y de una efectiva
participacin de la ciudadana, agravando el dfcit democrtico
existente en los mbitos multilaterales tanto a nivel regional foco
de este volumencomo a nivel global.
En este sentido, a partir de un anlisis de la transicin de la fase previa
de regionalismo a la actual y de los cambios en el entorno regional
y hemisfrico, abordamos la introduccin de la agenda social en los
procesos regionales y la propuesta de creacin, en diferentes mbitos,
de Cartas sociales que formalicen su implementacin. En este contexto,
analizamos a continuacin, los rasgos distintivos de la evolucin de la
sociedad civil en el nuevo entorno poltico que caracteriza a la actual
coyuntura, de sus debilidades y falencias, de los nuevos actores sociales
emergentes en el proceso de construccin de ciudadana en la regin,
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y de los obstculos que confrontan. Sobre esta base analizamos los
alcances de la participacin ciudadana en la agenda regional a partir
de los mecanismos de participacin existentes y de sus limitaciones,
para intentar responder, fnalmente, a la interrogante central que
gua este captulo existe una efectiva participacin ciudadana
en la formulacin de los diversos temas de la agenda regional en la
nueva fase de regionalismo en curso que contribuya a cerrar la brecha
existente en trminos de dfcit democrtico?
Del regionalismo abierto al regionalismo
post-liberal: agendas sociales y cartas (sociales)
de intencin
Ms all de las divergencias conceptuales, estratgicas e ideolgicas
y de los liderazgos en pugna que se refejan en las propuestas del
ALBA y de UNASUR, es evidente que el regionalismo en Amrica
Latina est atravesando una etapa de transicin que sin embargo,
permite identifcar algunas tendencias y rasgos comunes.
En primer lugar, a diferencia de la dcada precedente, hay una
marcada politizacin de la agenda regional y un desplazamiento
de los temas comerciales y econmicos como ejes de la integracin
por temas ms eminentemente polticos, que expresa un retorno de
la poltica en las relaciones exteriores y en la poltica de desarrollo.
En segundo lugar, este proceso no est disociado de un marcado
retorno del Estado tanto en las relaciones exteriores como en las
polticas sociales y de desarrollo, con un rol protagnico destacado
de los gobiernos y un progresivo relegamiento de actores no-
estatales como el sector privado y la sociedad civil en general, en
tanto el grueso de los acuerdos es de carcter inter-gubernamental.
Este retorno del Estado viene asimismo asociado, eventualmente
y en el marco de una contradiccin evidente con la promocin de
la integracin regional, con visiones acendradamente nacionalistas
que retoman una visin tradicional de la soberana nacional
20
. En
tercer lugar, asimismo en relacin con los dos cambios anteriores y,
en particular, con la necesaria legitimacin interna de los gobiernos
electos democrticamente, junto con una agenda social impulsada
desde arriba, hay un retorno a la agenda del desarrollo, en franco
distanciamiento del Consenso de Washington y de sus frmulas, y
en funcin de un impulso neo-desarrollista.
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A estos tres retornos fundamentales de esta etapa luego de la fase
del regionalismo abierto de la dcada precedente, hay que sumar
la prioridad otorgada a una serie de temas nuevos en la agenda
regional, que incluyen, por un lado, una preocupacin por la creacin
de instituciones y polticas comunes, la cooperacin en mbitos no
comerciales y un mayor nfasis en las dimensiones sociales y en
las asimetras existentes y, por otro, la focalizacin en los temas de
infraestructura regional, energa, fnanzas y seguridad, tal como
haba sido asomado oportunamente en el documento fundacional
de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN)
21
. A este cuadro
cabra agregar una creciente atencin a la cooperacin Sur-Sur, tanto
como parte del andamiaje regional como, particularmente en los
casos de Brasil y Venezuela, de una serie de iniciativas en el marco de
los pases del Sur Global en funcin de una estrategia de vinculacin
extra-regional y de proyeccin global
22
.
En este contexto, es que hay que ubicar, en primer lugar, la
importancia que vuelve a asumir el principio de soberana nacional, al
legitimar el rol del Estado como principal promotor de las iniciativas
de integracin, en el marco de acuerdos inter-gubernamentales que,
sin condicionar su autonoma o independencia, apuntan claramente
a la construccin de una comunidad poltica a nivel regional a travs
del dilogo poltico y de la concertacin, pese a las divergencias y
tensiones que puedan existir en su seno.
La construccin de consensos inter-gubernamentales como
instrumento privilegiado para la toma de decisiones en el mbito
regional, en este marco altamente politizado, se convierte
frecuentemente, sin embargo, en un impedimento para profundizar,
a travs del dilogo y de la concertacin, en la conformacin de una
arquitectura y de una normatividad regional de mayor desarrollo
institucional
23
. En segundo lugar, es necesario no perder de vista,
que la mayora de los recientemente creados espacios y esquemas
de integracin inaugurados en Amrica Latina se caracterizan por
su carcter reactivo y/o defensivo en su exclusin de los Estados
Unidos, en funcin del histrico fantasma de la amenaza de una
infuencia abrumadora o de una injerencia del tradicional hegemn
hemisfrico
24
. De hecho, para bien o para mal, los Estados Unidos
siguen constituyendo un referente fundamental en estos procesos
y siguen incidiendo sobre su confguracin, as fuere en otro rol
25
,
dando continuidad y renovado vigor al principio de soberana
nacional. Y, en tercer lugar, que la recuperacin de este principio no
slo se asocia con un renovado nacionalismo, sino tambin con una
serie de caractersticas distintivas y particulares de esta nueva etapa
de los procesos de integracin en Amrica Latina.
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En la nueva fase de regionalismo impulsada en los ltimos aos en la
regin, superando la etapa neo-liberal y, en algunos casos, postulando
un enfoque anti-hegemnico, es paradjico que el impulso sea
generado predominantemente por gobiernos progresistas, en el marco
de la consolidacin de la democracia y del estado de derecho; de la
defensa de los derechos humanos, de la inclusin y de la construccin
de ciudadana, a travs de los tres retornos sealados el retorno al
Estado; el retorno a la poltica, y el retorno al desarrollo como rasgos
descollantes. Sin embargo, la percepcin estatal del rol de la ciudadana
organizada, si no es en trminos de alianzas polticas, de su cooptacin
en el marco de sistemas clientelares, o de su contratacin para la
ejecucin de proyectos sociales (o las tres combinadas), no se expresa
en la creacin y desarrollo de mecanismos institucionalizados de
participacin de la sociedad civil, ms all de la retrica y del maquillaje
de los mecanismos de consulta sin monitoreo o seguimiento de los
acuerdos establecidos, tanto a nivel nacional como a nivel regional, con
probables excepciones a nivel local, comunitario y municipal.
El retorno a un rol ms activo del Estado, no slo implica en la prctica
la revitalizacin de su capacidad de formular e implementar polticas
sociales, eventualmente dejando de delegar parcialmente en las orga-
nizaciones de la sociedad civil (OSC) su implementacin, sino tambin
un retorno a visiones y percepciones estado-cntricas en lo relativo al
rol de la sociedad civil. En este sentido, su movilizacin y activacin,
as sea fragmentaria y en funcin de una democracia inmediata al
margen de la democracia electoral, pueden percibirse como si fuera
portadora, por venir desde abajo, de un sentido constructivamente
democrtico
26
, pero cuya capacidad de consolidarse en mecanismos
institucionalizados dentro del marco democrtico y legal, no se pro-
duce. De hecho, la matriz estado-cntrica a la que nos hemos referido
anteriormente en el anlisis de la confguracin de la sociedad civil
en la regin, vuelve a adquirir vigor en esta confguracin, y condi-
ciona el desarrollo de la ciudadana en construccin. Ms all de las
difcultades de reconocer un papel para la ciudadana organizada a
nivel nacional, en la prctica, estas visiones y percepciones refuerzan
la defensa de la soberana y el inters nacional desde los respectivos
gobiernos, dnde la participacin de actores polticos no-partidarios
es vista, para decir lo menos, con sospecha, cuando no es rechazada
de plano, a la vez de tender a incrementar el dfcit democrtico en
el marco de los organismos regionales y subregionales, como lo evi-
dencia la reciente evolucin de stos. En este sentido, la expansin
de los espacios pblicos deliberativos que puede impulsar una ciu-
dadana mas informada, fuctuante aunque no necesariamente par-
ticipativa
27
, no se corresponde con la ausencia de recursos y espacios
institucionales, tanto a nivel nacional como en el mbito regional.
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Por otra parte, la re-poltizacin de las agendas regionales en esta
nueva fase de regionalismo, la restringe a los actores polticos
tradicionales gobiernos y partidos polticos pero rechaza
la inclusin de los actores no-partidarios de la sociedad civil,
excluyendo o ignorando a las redes regionales que, en su momento,
encabezaron o promovieron agendas claramente anti-hegemnicas,
eventualmente con un alto contenido anti-sistmico. Esta afrmacin
es obviamente matizable, en funcin de la aparicin de nuevos
actores como los movimientos indgenas o los movimientos
ambientalistas
28
que, como lo ilustra la Cumbre de los Pueblos
sobre Cambo Climtico y la Madre Tierra realizada en Cochabamba
en diciembre de 2010
29
, logran generar interlocuciones efectivas
en mbitos multilaterales regionales. Sin embargo, la crtica a los
organismos inter-gubernamentales y a los gobiernos de los pases
emergentes que, en este contexto, expresan las OSC, pierden de
vista la articulacin entre el nuevo rol asignado al Estado y la nueva
preeminencia que adquieren la soberana y el inters nacional en la
formulacin de polticas y estrategias a nivel regional.
Asimismo, paradjicamente, el desarrollo econmico y social ha
sido retomado por el Estado, con frecuencia a costa del desempeo
previo de las redes y OSC, cuyo rol en este campo era ms activo
en las dcadas del ochenta y el noventa. Como seala un informe
reciente De distintas maneras y con enfoques diferentes, en los
aos recientes el Estado recupera la inversin y la presencia en el
campo social; de la postura neoliberal que enajenaba al Estado de
sus responsabilidades sociales se ha pasado a una prctica poltica
en dnde el Estado recupera centralidad como actor de lo social
30
. A
lo que cabe agregar, que esta centralidad reactiva la defnicin de las
agendas sociales desde arriba y sin participacin de la sociedad civil,
tanto en el mbito nacional, como en el regional. Paradjicamente,
los programas sociales que se desarrollan en este marco, por un
lado, restauran y refuerzan el clientelismo, y, por otro, apuntan a
los mismos sectores que se han organizado en movimientos en
las ltimas dcadas, aliviando la pobreza, pero difcultando su
crecimiento autnomo
31
.
En este contexto, hay que ubicar la transicin que afecta asimismo los
espacios de participacin ciudadana en las agendas regionales y en el
desarrollo de la nueva etapa de regionalismo. De una manera similar
a lo sucedido en el marco de la ONU bajo el impacto de la crisis del
multilateralismo con la progresiva reduccin de conferencias mundiales
que ofrecan un espacio de encuentro, interaccin e incidencia a las
OSC de carcter transnacional, la gradual reduccin de convocatorias
a Cumbres Sociales en paralelo o en articulacin con las Cumbres
inter-gubernamentales, es un sntoma evidente del desplazamiento
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de las OSC de un rol activo en el proceso de regionalismo. Entre la
dcada del noventa y la primera dcada de este siglo, las Cumbres
sociales fueron el instrumento privilegiado para generar espacios de
interlocucin entre gobiernos, organismos intergubernamentales
emergentes y redes y organizaciones de la sociedad civil, en torno a
diversos temas de las agendas regionales. Sin embargo, la creciente
ausencia de convocatorias en apoyo a la movilizacin de las redes y
movimientos sociales, previamente canalizado, en particular en el
caso del ALCA y en las primeras etapas de conformacin del CSN y
del ALBA, a travs de las diversas Cumbres sociales, se articula, como
veremos, con la ausencia de iniciativas en la creacin de espacios
institucionalizados de participacin en la UNASUR y en el ALBA, a
diferencia de lo sucedido en MERCOSUR. Como consecuencia, la
construccin de consensos sociales a nivel regional, en torno a la
construccin e institucionalizacin de nuevos espacios regionales, no
slo se ve difcultada sino que detenta un carcter verticalista que no
responde ni a los procesos de redemocratizacin y de consolidacin
democrtica de las sociedades de la regin, ni a las demandas y
expectativas de muchos de sus ciudadanos, profundizando el dfcit
democrtico en los organismos inter-gubernamentales.
Ms all de las difcultades polticas de construir un consenso y,
eventualmente, un nuevo imaginario en torno a la creacin de
un espacio sudamericano, grancaribeo o latinoamericano,
limitado a las elites polticas y tecnocrticas de la regin, uno de
los principales obstculos para avanzar en la efectiva construccin
de este espacio, radica en el legado ideolgico de dos elementos
cruciales: por un lado, una cultura poltica de las elites que delega
y concentra la toma de decisiones en sus manos, generando un
evidente dfcit democrtico slo parcialmente legitimado por los
procesos electorales
32
, y una marcada exclusin poltica asociada
frecuentemente con una desconfanza de estas elites frente a la
ciudadana y a sus demandas de participacin y, por otro, el legado
de un regionalismo abierto de inspiracin neoliberal, claramente
identifcado con el consenso de Washington.
El primer elemento se evidencia tanto en la frecuencia en que se
concentran las decisiones sobre temas de poltica exterior y de
integracin y cooperacin internacional en el poder ejecutivo
(cuando no directamente en el presidente), sin pasar por las instancias
legislativas y por las comisiones parlamentarias respectivas o por
mecanismos plebiscitarios mas amplios y respondiendo, con similar
frecuencia, a la presin e infuencia de poderosos grupos de intereses
empresariales y polticos, como en la reaccin que genera en aquellos
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sectores que, excluidos del proceso, logran acceso, sin embargo, a la
informacin necesaria para actuar en torno a ellos. Quizs la ilustracin
mas cabal de lo primero es el carcter restringido de muchas de las
negociaciones comerciales, a las que crecientemente slo acceden
sectores de la tecnocracia y de los grupos de inters econmico
vinculados a los respectivos gobiernos, y la del segundo, las reacciones
que a lo largo y a lo ancho de la regin ha generado la negociacin del
ALCA, fuertemente rechazada por sectores campesinos, numerosos
sindicatos, y organizaciones y redes sociales de muy amplio espectro
y orientacin ideolgica, aglutinadas en el movimiento anti-ALCA,
y marcadamente asociado con posiciones anti-neoliberales y anti-
globalizacin
33
. En este ltimo caso, en especial, como lo sealan
una serie de estudios, slo la movilizacin y la consulta con amplios
sectores de la ciudadana promovidas por algunas redes regionales y
hemisfricas, logr alcanzar un impacto signifcativo tanto a nivel de
la opinin pblica como de algunos gobiernos
34
.
El segundo elemento tiene que ver con una concepcin que prim
durante la aceleracin de los procesos de integracin regional
en la dcada del noventa, fuertemente condicionada por las
reformas estructurales inspiradas en el consenso de Washington
y la concepcin de que la apertura y liberalizacin comercial, la
desregulacin y la privatizacin de empresas estatales iba a contribuir
a un mayor desarrollo y, especialmente, a un mayor crecimiento
econmico. Bsicamente entendido como una respuesta y una
reaccin a los procesos de globalizacin, el regionalismo abierto
de la dcada del noventa readecu las concepciones originales de la
integracin regional en el marco de la governanza global liberal, en
un contexto de cuestionamiento de la autonoma y de los alcances
del Estado y de las polticas de bienestar social y con un fuerte
nfasis en el rol regulador del mercado global. En este contexto, las
decisiones sobre los avances en acuerdos de libre comercio y en
torno a nuevos esquemas de integracin subregional se concentraron
signifcativamente en sectores tecnocrticos, con frecuencia en
funcin de intereses corporativos, con poca o nula participacin de
la ciudadana y engendraron, en consecuencia, fuertes reacciones
sociales en diversos pases de la regin.
A fnales de la dcada del noventa, sin embargo, se hizo evidente
que las consecuencias de las polticas asociadas con las reformas
estructurales y el regionalismo abierto, mas all de logros en el
crecimiento econmico, aparejaban una serie de secuelas perversas
en el plano social y tendan a complejizar los tradicionales problemas
de desigualdad social, exclusin y pobreza en la regin, favoreciendo
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principalmente a algunos grupos empresariales y a las empresas
transnacionales. Los organismos fnancieros internacionales fueron
los primeros en reaccionar en este sentido ante la evidencia de
diversos indicadores que mostraban una creciente exclusin
social y abismales niveles de desigualdad. Tanto el Banco Mundial
como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) comenzaron a
sealar la necesidad de asociar a las reformas impulsadas para la
poca, polticas de desarrollo inclusivas que apuntaran a remediar
la desigual distribucin de la riqueza en la regin, incidiendo tanto
sobre una revisin del papel del Estado en las polticas sociales,
como en la necesidad de enfatizar el rol de los actores sociales en el
desarrollo, incluyendo la inclusin activa de las redes y organizaciones
de la sociedad civil (OSC)
35
, la transparencia en las acciones
gubernamentales y la plena vigencia del Estado de Derecho, a travs
de la implementacin de reformas polticas que consolidaran la
estructura institucional del Estado. Muchos de los gobiernos electos,
en el marco de un amplio espectro progresista, asumieron asimismo
la necesidad de re-defnir el rol del Estado en relacin con estos
objetivos, asignndole un rol crecientemente protagnico
36
.
Esta revisin incidi tambin sobre la emergencia de nuevas
concepciones de integracin regional, planteadas como modelos
socialmente inclusivos y equitativos de regionalismo, que incluyeran
a una ciudadana comprometida en estos procesos, en un progresivo
trnsito del enfoque neoliberal a nuevas concepciones desarrollistas
fundadas en un ms activo papel del Estado.
Sin embargo, como acertadamente seala Grugel
37
, esta creciente
referencia a la inclusin y al rol de la ciudadana en los procesos
de regionalizacin, deriv en un fuerte nfasis en la necesidad
de impulsar una agenda social en los procesos de integracin
regional, bsicamente por parte de los gobiernos y de las agencias
intergubernamentales, sin dar lugar, con contadas excepciones, a
una real participacin y a un empoderamiento ciudadano efectivo.
En este sentido, la dimensin social emergente en las nuevas
concepciones del regionalismo puso el acento en la introduccin de
mecanismos de redistribucin social; de regulaciones regionales en
lo social y en lo laboral; de polticas sectoriales regionales en salud,
educacin, etc.
38
, promovidas por un Estado, como hemos visto,
ms activo y sensibilizado frente a los problemas sociales, pero slo
colateralmente contribuy a impulsar y a profundizar mecanismos
de empoderamiento social que efectivamente posibilitaran que la
ciudadana pudiera demandar por sus derechos cvicos, polticos y
sociales, como un derecho y no como un privilegio, y que pudiera
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participar de una forma activa en la formulacin e implementacin
de polticas pblicas orientadas a promover bienes pblicos
regionales
39
.
De hecho, la introduccin de una agenda social, con su inherente
preocupacin por equilibrar las situaciones de exclusin, no ha
conllevado, en la actualidad, al desarrollo de una nueva visin
acerca de la construccin de una ciudadana regional, de carcter
social y supranacional, y a una redefnicin del rol para la misma en
los procesos de construccin y de defnicin de la arquitectura de
la integracin regional. Ejemplos al respecto abundan en la CAN,
dnde la proliferacin de acuerdos y resoluciones para promover una
agenda social, chocaron con la ausencia de una vigorosa participacin
y de un compromiso ciudadano con el proceso de integracin, y de
mecanismos institucionales para implementarla, o en MERCOSUR,
dnde inicialmente el Foro Econmico y Social creado por decisin
intergubernamental e impulsado desde principios de este siglo
restringi inicialmente, en muchos casos, la participacin ciudadana
a una agenda pre-establecida y a una visin corporativa y tripartita
focalizada en la interaccin entre gobierno, empresarios y sindicatos,
con frecuente exclusin de otras organizaciones y redes ciudadanas
40

. Sin embargo es de tener en cuenta que mecanismos de otro tipo
implicaran la construccin de consensos diferentes a los alcanzados
actualmente y conllevaran la formulacin de nuevos contratos sociales,
en un mbito regional, lo cual, a su vez, implicara cesiones de soberana
a las cuales los gobiernos muestran poca o ninguna proclividad.
No obstante, la nueva coyuntura abierta por el arribo de gobiernos
progresistas al gobierno demanda no slo de la construccin de estos
consensos, sino tambin de una mayor participacin ciudadana en el
mbito de la construccin de la integracin regional y del desarrollo
de una ciudadana social, clave en su consolidacin y desarrollo.
Paradjicamente, el nfasis actual de algunos gobiernos de la
regin en la necesidad de promover y aprobar, junto con la ya
existente Carta Democrtica Interamericana, una Carta Social para
las Amricas, en el marco de la OEA
41
, o las diferentes iniciativas y
planteamientos en torno a la implementacin de Cartas Sociales en el
marco de los organismos regionales y sub-regionales de integracin,
particularmente en la CAN y la UNASUR
42
, parece reiterar, por un lado,
la imposicin de una agenda social que no contempla una efectiva
participacin de la ciudadana (mas como una imposicin desde
arriba que como consecuencia de una construccin desde abajo) y,
por otro, tiende a llevar al plano regional la habitual tensin existente
entre libertad y justicia, o entre los derechos civiles y polticos y los
derechos econmicos y sociales, planteados como contradiccin y
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no necesariamente como complemento. De hecho, la formulacin de
cartas sociales por parte de los gobiernos, en el marco de las diversas
instancias inter-gubernamentales, y sin consulta y participacin de
las OSC, se presta ms a ser interpretada como la elaboracin de
cartas de intencin o de buenos propsitos de carcter unilateral
y vertical que el resultado de efectivos ejercicios de participacin
ciudadana, as guen acciones concretas en el plano social
43
.
En todo caso, con la introduccin de la dimensin social en el debate
sobre la integracin regional y las concepciones de regionalismo,
persiste en esta nueva fase, sin embargo, una manifesta visin
de que la regionalizacin debe ser impulsada desde arriba,
manteniendo a la ciudadana como objeto de la misma (as fuere un
objeto privilegiado, particularmente en el marco de retricas neo-
populistas) y no como un sujeto activo de la integracin regional.
No obstante, esta visin comienza a aceptar, en base a la propia
movilizacin de las redes y organizaciones de la sociedad civil de
la regin, la importancia de la dimensin social de la integracin
regional, mas all de los acuerdos comerciales y de la voluntad poltica
que, tarde o temprano, puede afectar la adopcin de una estrategia
calculada, deliberada y discrecional por parte de las lites polticas,
asociada con una disposicin de cesin parcial de soberana
44
.
La sociedad civil en Amrica Latina: ciudadanas de
baja intensidad
En el marco de un contexto global dnde existe una seria ofensiva
contra la sociedad civil global emergente y dnde el propio Secretario
General saliente de la ONU que, hace un par de aos no dudaba en
mencionar a la sociedad civil global como el gran contrapeso a los
actores hegemnicos en el sistema internacional, progresivamente
diluy sus referencias a este nuevo actor internacional, no es casual
que el nuevo regionalismo promovido en Amrica Latina, se olvide
de la dimensin societaria de la integracin e ignore la necesidad de
complementar una dinmica poltica democrtica basada en partidos
y gobiernos electos, con una activa participacin e involucramiento de
la sociedad civil, tanto en los mbitos nacionales como en la creacin
de un espacio y en la implementacin de polticas regionales.
Repasemos, en este sentido, algunos hechos a tener en cuenta.
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En primer lugar, como el mismo precedente de las sociedades del
Atlntico Norte lo evidencia
45
, no hay sociedad civil constituida sin el
desarrollo previo de un contrato social entre el estado y la ciudadana.
En Amrica Latina, veinte aos de recuperacin democrtica y de
reformas estructurales no han llevado, sin embargo, al despliegue
de nuevos contratos sociales, apoyados en una institucionalidad y en
un proyecto poltico nacional, en la gran mayora de los pases de la
regin. De hecho, las elecciones y los cambios de gobierno llevan a
una primaca de las polticas de gobierno (frecuentemente orientadas
y legitimadas por intereses electorales) ms que a la priorizacin de
polticas y objetivos de Estado que respondan a las aspiraciones de la
ciudadana. La ausencia de un marco institucional slido y estable y
de una continuidad en los objetivos de Estado se articula a la vez a la
endeblez institucional de las organizaciones ciudadanas, generando
un crculo vicioso difcilmente superable. Si bien esta generalizacin
no es aplicable a todos los pases de la regin, en general tiende a
ilustrar cabalmente la tendencia predominante.
En segundo lugar, y desde la restauracin de la democracia, junto con
un impulso endgeno (muy evidente en el caso de las organizaciones y
movimientos de derechos humanos), la posibilidad de desarrollo de las
organizaciones ciudadanas ha estado fuertemente signada por el apoyo
de donantes externos, mas que por una efectiva apertura del Estado a
una mayor y mas institucionalizada participacin de la ciudadana
46
.
Evidencia de ello es la proliferacin de ONGS y redes de la sociedad
civil, con distintos intereses sectoriales, fnanciados con recursos
provenientes de la cooperacin internacional o del apoyo de ONGs
nrdicas. Situacin que se hace mas patente cuando nos focalizamos en
las redes y organizaciones regionales, dnde prolifera el fnanciamiento
del Norte. Ms an, la participacin de muchas de estas redes en la OEA,
las Cumbres Iberoamericanas, los Foros Unin Europea-Amrica Latina
o en las Cumbres de las Amricas, con frecuencia cuenta con fondos
de la cooperacin canadiense, estadounidense o europea, pero no
con fnanciamiento o apoyo sostenido de sus propios gobiernos o de
organismos regionales. Situacin que contrasta, en algunos casos, con
el apoyo fnanciero que reciben del Estado las redes y organizaciones
ciudadanas a nivel nacional para la ejecucin de proyectos sociales o
de programas de diverso orden, en funcin de sus vnculos polticos ya
sea con funcionarios, parlamentarios o partidos polticos
47
.
En tercer lugar, la participacin ciudadana en los mbitos y procesos
de integracin regional generalmente se percibe en forma negativa
o es recibida con reticencia por parte de gobiernos, organismos
intergubernamentales y donantes, por lo menos hasta el cambio
iniciado, desde hace mas de un lustro, por el BID al promover la
participacin ciudadana en diferentes niveles. En general, los temas
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de integracin no estn en la agenda de los organismos donantes; los
gobiernos no quieren ver involucrada a la ciudadana en estos temas o
la quieren involucrada de una manera ordenada y desde arriba, y los
organismos intergubernamentales responden a los mandatos de los
gobiernos que los conforman. Ejemplos: en el primer caso, despus del
fn de la Guerra Fras, muchos donantes dejaron de interesarse en los
temas regionales y reorientaron sus agendas en funcin de prioridades
temticas
48
; en el segundo caso, experiencias como la creacin de
Consejos Consultivos de diversos organismos gubernamentales e
intergubernamentales no surgen, con frecuencia, por iniciativa de las
organizaciones ciudadanas sino que son convocadas y organizadas
por stos organismos o por los gobiernos de sus estados miembros,
frecuentemente para legitimar algunas de sus polticas.
En suma, las polticas de los diferentes gobiernos de la regin en
trminos de incrementar la participacin ciudadana en los procesos
de integracin se desarrollan entre la imposicin de estas polticas
desde el ejecutivo o desde las elites tecnocrticas o polticas o, mas
recientemente, en funcin de la co-optacin de las organizaciones
ciudadanas en el marco de sistemas clientelares histricamente
enraizados en la regin.
Sin embargo, el desarrollo de las organizaciones ciudadanas, tanto a
nivel nacional como a nivel regional, muestra asimismo una amplia
gama de debilidades y falencias que contribuyen a recrear y fortalecer
este cuadro.
Como sealamos en algunos trabajos anteriores
49
, Amrica Latina
presenta, como regin, algunos rasgos distintivos en relacin a
la conformacin de una sociedad civil en sus diferentes pases y
a nivel regional. En este sentido, y en primer lugar, es necesario
reiterar que el concepto de sociedad civil para analizar y abordar el
desarrollo de actividades asociativas nogubernamentales, que no
se orientan al lucro y que buscan promover el bien comn
50
, irrumpe
en la regin en la dcada del ochenta, en el marco de los procesos de
redemocratizacin y consolidacin democrtica post-autoritaria
51
.
En este perodo, las referencias asociativas mas importante de las
organizaciones ciudadanas son, predominantemente, las redes
y movimientos de derechos humanos que denuncian los abusos
cometidos durante los regmenes militares y que promueven la
reafrmacin el Estado de Derecho, la ampliacin de los derechos de
la ciudadana y la consolidacin de la democracia
52
. La construccin
de una nueva ciudadana en el marco democrtico se constituye
en esta etapa, en consecuencia, en el gran reto del desarrollo de la
sociedad civil.
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De hecho, como sealamos inicialmente, es en esta etapa que
se comienza a hablar de sociedad civil en la regin, se rescata el
concepto desde la tradicin y la experiencia de las sociedades
occidentales y predominantemente nordatlnticas
53
, y se retoman
y rescatan algunas tradiciones locales, principalmente relacionadas
con el trabajo flantrpico y de asistencia de la Iglesia Catlica. Es as
que, el trabajo en organizaciones comunales y vecinales, promovido
por las corrientes progresistas de la Iglesia Catlica en la dcada del
sesenta, es retomado, en un marco mas amplio, para impulsar nuevas
formas de asociacin y organizacin ciudadana, categorizadas a partir
de ese momento como actividades de la sociedad civil, en funcin de
valores vinculados a la solidaridad con los pobres, los excluidos y los
marginados.
Estas dos vertientes una de incidencia externa y la otra de races
propias presentadas esquemticamente y que, desde luego admiten
numerosas excepciones, contribuyen a confgurar el entramado
asociativo de la sociedad civil en la regin, con algunos elementos
adicionales importantes. Por un lado, la globalizacin de los derechos
humanos y del derecho internacional impulsa, especialmente a partir
de la dcada del ochenta, vinculaciones con redes internacionales mas
amplias y se refeja en el desarrollo de movimientos y organizaciones
sectoriales que legitiman su accionar desde la perspectiva de una
serie de valores universales y de la defensa y promocin de bienes
pblicos globales
54
, tales como la equidad de gnero, la lucha contra
la discriminacin y por la equidad racial, la defensa y proteccin
del medio ambiente, la promocin del desarrollo sustentable y la
erradicacin de la pobreza, frecuentemente en interaccin con
organismos internacionales, agencias de cooperacin internacional
y ONGs del Norte, ampliando signifcativamente los derechos a que
aspira la ciudadana y localizndolas, con frecuencia, en un mbito que
supera los lmites del Estado territorialmente defnido
55
.
Por otro lado, bajo el impacto de las reformas estructurales promovidas
en la dcada del noventa en el marco del llamado consenso de
Washington y de la primera etapa de ajustes estructurales, se produce
un fuerte impulso al desarrollo de un tercer sector orientado a
compensar, en el mbito de las polticas sociales, las defciencias de
un Estado debilitado y poco efciente, a travs de la flantropa y de
la solidaridad de sectores no-gubernamentales y, particularmente
de organizaciones no-gubernamentales (ONGs). De hecho, con
frecuencia la concepcin de tercer sector, se diferencia de y entra en
colisin con una concepcin de la sociedad civil surgida al calor del
desarrollo de los movimientos sociales y de las luchas por la ampliacin
y profundizacin de los derechos de la ciudadana, contrastados entre
la visin del ciudadano como un objeto al que se dirigen las polticas
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pblicas de carcter social, generalmente con el apoyo de redes y
organizaciones flantrpicas, y la visin de una ciudadana activa, como
sujeto colectivo, que genera una nueva interlocucin con el Estado y
promueve la ampliacin y profundizacin de los derechos existentes,
cuando no la introduccin de nuevos derechos ciudadanos
56
.
Sin embargo, y pese a esta confuencia de factores endgenos y
exgenos, la sociedad civil en Amrica Latina y el Caribe, se confgura
en el marco de una matriz socio-poltica impuesta por el Estado y
evidencia una fuerte impronta estado-cntrica, en tanto su fuerza,
su forma, sus espacios de accin, todo ello queda vinculado con la
actuacin del Estado. Quin habla de sociedad civil, tambin tiene
que hablar del Estado
57
. En este sentido, por comisin o por omisin
el Estado es un referente permanente en el desarrollo de la sociedad
civil la regin
58
, inclusive en el desarrollo de movimientos sociales de
carcter anti-sistmico.
En Amrica Latina y el Caribe, esta matriz especfca y diferenciada
del desarrollo particular de la ciudadana y de las organizaciones de
la sociedad civil presenta varias caractersticas distintivas que hemos
analizado en ms detalle en estudios previos sobre el tema en la
regin
59
, sobre las que no abundaremos.
En esencia, los referentes principales de la sociedad civil en Amrica
Latina y el Caribe, remiten histricamente al Estado y a la poltica,
pero asimismo se asocian con una paradoja particular la sociedad
civil emerge de la matriz del Estado y, dada las experiencias de
autoritarismo y terrorismo de Estado, generalmente detenta en sus
orgenes posiciones anti-gubernamentales, y, sin embargo, ms all
del desarrollo alcanzado por la ciudadana en la fase democrtica,
requiere del Estado para un desarrollo ms vigoroso y efectivo
60
. Sin
embargo, en el marco de este desarrollo, con frecuencia, mantiene un
carcter anti-gubernamental y anti-sistmico que genera difcultades
en las relaciones entre las OSC y el Estado, inclusive dentro de los
parmetros acotados por las respectivas Constituciones y el Estado de
Derecho.
A su vez, las relaciones entre el Estado y la sociedad civil varan en
cada uno de los pases, pese a que algunas similitudes pueden ser
detectadas. En algunos casos, el Estado parece ser muy activo en
involucrar a las organizaciones de la sociedad civil en la gestin
de algunos sectores de polticas pblicas, especialmente en los
mbitos locales y municipales, aunque tienda a no generar espacios
para su participacin en la toma de decisiones. Sin embargo,
debido al rol central del Estado en la formacin de las sociedades
latinoamericanas, la mayor parte de las iniciativas en relacin a la
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participacin e involucramiento de la sociedad civil en la formulacin
e implementacin de polticas sociales, son impulsadas desde
arriba, con frecuencia combinando mecanismos de cooptacin con
clientelismo poltico. Por otra parte, en algunos casos, el desarrollo
del tejido asociativo de la sociedad civil es acotado y limitado por
legislaciones restrictivas que a travs de regulaciones y normativas
condicionan este desarrollo.
Sin embargo, como subrayamos inicialmente, la conclusin
general apunta a establecer una correlacin manifesta entre un
mayor desarrollo de la institucionalidad estatal, ms altos ndices
de desarrollo humano, y un mayor desarrollo e incidencia de
las organizaciones de la sociedad civil. Esta tendencia general,
coincide con algunos planteamientos previos de que en realidad la
sociedad civil en los pases de la regin se encuentra en proceso de
desarrollo, a partir de una matriz estatal y del impulso adquirido por
la democratizacin, pero que fundamentalmente se desarrolla en el
marco de un proceso de construccin de ciudadana
61
, en busca de
ejercer y ampliar sus derechos en un marco democrtico, a diferencia
de situaciones en otras regiones. Esta construccin de ciudadana lleva
el peso de las dinmicas polticas que caracterizan a cada pas, esta
fuertemente ligada a ellas, y refeja tanto las debilidades y fortalezas
del Estado respectivo, como las virtudes y las perversiones del
sistema y de la cultura poltica de cada pas. Sin embargo, en funcin
de las caractersticas mencionadas del Estado en la regin, y de las
insatisfacciones con la poltica, este proceso de construccin deviene,
en la actualidad, en la aparicin de ciudadanas de baja intensidad
62

parcialmente asociadas al repliegue y a la fragmentacin de las OSC
en gran parte de la regin
63
.
A su vez, este proceso de construccin de ciudadana implica tanto un
espectro muy amplio y diverso de organizaciones, redes y movimientos
sociales con intereses y prioridades sectoriales especfcas como
tambin una marcada falta de articulacin de sus agendas y objetivos.
Asimismo, una secuela evidente es que, pese a su generalmente
positiva percepcin por parte de la opinin pblica, particularmente
en el caso de las ONGs, su capacidad de incidencia sobre las polticas
pblicas es muy reducida, su interlocucin con las agencias estatales
bastante limitada (y generalmente incrementada en momentos de
crisis poltica y social para luego perder nuevamente fuerza), y su
vinculacin con el sector empresarial es prcticamente nula
64
.
Por otra parte, ms all de los nfasis sectoriales de la mayora de las
demandas y agendas de las organizaciones ciudadanas que difcultan
la articulacin de espacios y plataformas comunes en el marco
nacional, se hace evidente que las prioridades de estas organizaciones,
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con frecuencia las alejan de los temas regionales y, a la vez, tienden a
reproducir, en el mbito hemisfrico las mismas falencias presentes
en el mbito nacional, agravadas por la competencia por recursos
y donantes. Como consecuencia, en el plano regional son pocas las
organizaciones y redes que alcanzan a participar activamente en
los procesos y agendas regionales, con la notable excepcin de los
movimientos contestatarios (anti-ALCA, anti-globalizacin, anti-EEUU),
que lograron articular plataformas comunes con una capacidad de
incidencia sobre los gobiernos
65
. La transicin de estos movimientos
desde posiciones anti a posiciones alter, mas propositivas, como
veremos ms adelante, ha sido difcil.
Sin embargo, es innegable que la emergencia del Foro Social Mundial
y de estos movimientos contestatarios ha contribuido a desarrollar,
por un lado, una percepcin mas clara de las prioridades regionales en
torno a la defensa de bienes pblicos comunes y, por otro, una mayor
capacidad de articulacin entre las organizaciones ciudadanas y los
movimientos sociales. Sin embargo, estos desarrollos no han incidido,
hasta muy recientemente, sobre la confguracin de movimientos
regionales con efectiva capacidad de infuir sobre las agendas de la
integracin, sufcientemente capacitadas e informadas, con capacidad
propositiva y con una efciente participacin en los espacios y mbitos
institucionales existentes o potenciales.
La dimensin transnacional y regional:
Sociedad civil global y sociedad civil regional
Por otra parte, ms all del debate acadmico, desde el fn de la
Guerra Fra, se han ampliado el desarrollo y la expansin de las
redes y organizaciones de la sociedad civil que actan en el mbito
internacional, y que eventualmente lo hacen en interlocucin y
colaboracin con las organizaciones inter-gubernamentales y, en
particular con las agencias de la ONU. Como seala Edwards, el
presupuesto que ha justifcado esta colaboracin est relacionado
con la idea de que la sociedad civil global puede ampliar la prctica
democrtica a travs de la creacin de canales adicionales para la
participacin popular, la rendicin de cuentas, la consulta y el debate,
con lo cual se mejorara la calidad de la gobernanza global y se
promoveran acuerdos de larga duracin en el marco internacional
66
.
Pese a que el sistema internacional contina siendo bsicamente
estado-cntrico, la irrupcin de las redes y organizaciones ciudadanas
a nivel global y su actividad transnacional, entre otros factores, ha
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dado lugar al surgimiento potencial de estructuras de gobernanza
global de mltiples niveles (multi-layered) y actores en red (multi-
actor networked governance)
67
.
En este contexto, a lo largo de la dcada del noventa, emergieron
nuevos conceptos como la nueva diplomacia, la diplomacia
ciudadana, el soft power, y el multilateralismo complejo, para
explicar la participacin de actores no-estatales y el creciente rol
protagnico de las redes y organizaciones de la sociedad civil en
los debates y deliberaciones sobre poltica internacional y sobre
la solucin de problemas globales, y se inici un debate sobre
trminos como sociedad civil global, sociedad civil transnacional y
movimientos sociales transnacionales
68
. Pese a la ambigedad del
trmino sociedad civil, a partir de concebir a sta como un espacio
que contiene intereses y agendas diferentes y, eventualmente,
contradictorias, este debate plante la posibilidad de abordar ms
efcientemente el problema del dfcit democrtico presente en
las organizaciones intergubernamentales. Asimismo dio lugar a
impactos y resultados positivos por parte de las campaas de diversos
movimientos y ONGs en la transformacin de polticas especfcas en
relacin a diversos temas globales, en el marco de un compromiso
muy amplio con la democracia, los derechos humanos, y la proteccin
del medio ambiente. En suma, este proceso abri el espacio para
promover y defender una serie de bienes comunes globales con la
participacin de la sociedad civil en el sistema internacional en el
marco de lo que se denomin multilateralismo complejo
69
.
Sin embargo, este debate tambin dio lugar a numerosas crticas
al carcter poco representativo de las redes y organizaciones de la
sociedad civil, a su falta de rendicin de cuentas (accountability) y de
legitimidad, pese a su posicionamiento tico y moral. De hecho, estas
crticas se han incrementado en relacin al hecho de que muchas
ONGs, particularmente en el Sur, are self-selected, unaccountable,
and poorly rooted in society, thereby questioning their legitimacy as
participants in global debate
70
.
Sin embargo, ms recientemente, en este marco son de sealar
dos procesos importantes. En primer lugar, particularmente luego
de la limitada participacin de la sociedad civil en la Cumbre del
Milenio realizada en 2005
71
, y del unilateralismo impulsado por
los EEUU despus de septiembre 2001, que afect y puso en crisis
el multilateralismo en el marco de la ONU, se inici un proceso de
decreciente protagonismo de las redes y organizaciones de la sociedad
civil en los mbitos intergubernamentales (y en especial en la ONU) y
fue perdiendo fuerza la idea de un multilateralismo complejo en la
gobernanza global que incluyera a actores no-estatales. De hecho,
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algunos analistas sealan el desencanto de los movimientos sociales
transnacionales y de las ONGI de tercera generacin con la incidencia
lograda en los mbitos multilaterales y la aparicin y desarrollo de
nuevos actores de la sociedad civil global menos interesados o
totalmente escpticos sobre la posibilidad de actuacin en estos
mbitos o sobre las efectivas posibilidades de desarrollar polticas o
acciones coordinadas con los OIG
72
.
En segundo lugar, pese a la persistencia del Foro Social Mundial y
su limitada incidencia sobre la agenda global
73
, en la ltima dcada,
tampoco se desarrollaron y profundizaron las redes de organizaciones
de la sociedad civil a nivel regional en respuesta a las expectativas de
los aos precedentes, tanto por sus propias falencias y debilidades y las
contradicciones y tensiones generadas por su propia heterogeneidad,
como por la ausencia de interlocutores adecuados entre y con las
organizaciones intergubernamentales y por la reticencia de stas y,
en particular, de algunos de sus estados miembros, a abrir espacios
para la participacin de la sociedad civil. Como lo anunci un estudio
del ao 2003 que realiz un mapeo de las redes de la sociedad civil
en Amrica Latina y el Caribe, a principios de la primer dcada del
siglo XXI se produjo un viraje importante en las redes regionales de
la sociedad civil, luego de la expansin experimentada en las dos
dcadas precedentes, sealando que estas organizaciones podran
ver incrementados sus desafos y las restricciones para su desarrollo
e incidencia
74
, lo cual, de hecho se est cumpliendo. Un documento
reciente basado en consultas con OSC de Amrica Latina y el Caribe,
pone en evidencia tanto las tensiones entre gobiernos y sociedad
civil, generando situaciones de alta vulnerabilidad para sta en
algunos pases
75
, como el desafo que representa el control sobre las
instituciones multilaterales e internacionales, en tanto hace falta el
desarrollo de redes internacionales de OSC que puedan desempear
esta funcin a cabalidad y con la necesaria capacidad y conocimiento
tcnicos
76
.
En este proceso de incidencia, la infuencia lograda se mide en
funcin de dos variables cruciales: las necesidades de los gobiernos
y las capacidades de las ONGs
77
. En esta perspectiva, la capacidad
efectiva de las OSC de infuir depende en mucho de la apertura de las
organizaciones intergubernamentales en funcin de las decisiones
y los consensos logrados por los estados miembros. En este sentido,
por un lado existen claras limitaciones a su infuencia y efectividad,
particularmente cuando no evidencian sufciente transparencia,
representatividad y accountability
78
, y por otro, cuando pueden
ser percibidas como amenazas a la soberana estatal. Muchas
limitaciones a la participacin, as sea de forma explcita o implcita,
son impuestas por los propios estados, o, con ms precisin, por los
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gobiernos que los representan y que, paradjicamente, en Amrica
Latina y el Caribe se distinguen por la predominancia de gobiernos
progresistas
79
.
En la regin, en tanto los principios de soberana nacional y no-
intervencin constituyen un componente fundamental del acervo
legal de los estados miembros de diversas organizaciones inter-
gubernamentales, existe una fuerte reticencia a aceptar y/o
institucionalizar la participacin de la sociedad civil. Esta reticencia
se pone de manifesto no slo en el debate y la eventual discusin
de agendas y polticas regionales, sino tambin en la interlocucin
y la coordinacin institucionalizadas para impulsar y llevar a cabo
estas agendas y polticas. Bsicamente, tanto las tradiciones legales
y las concepciones estado-cntricas como la reticencia a reconocer
a las OSC como actores polticos (y la de stas, eventualmente, de
asumir ese rol como actores no partidarios) dan lugar a que, pese a
las declaraciones retricas, la participacin de las OSC en iniciativas
y estrategias concretas en coordinacin con los OIGs, cuando
existe, se vea estrictamente acotada, pese a la proliferacin reciente
de experiencias y de lecciones tiles de las OSC. Por otra parte, el
enfoque multisectorial y de mltiples niveles que implica una
coordinacin entre diversos actores para promover diversas polticas
y estrategias, inclusive en el marco de la ONU, frecuentemente
se produce en trminos de asociaciones selectivas y ad hoc que
reemplazan a una efectiva y sostenida participacin de la sociedad
civil a nivel institucional.
Sin embargo, muchas de las difcultades y obstculos que afectan una
efectiva coordinacin entre los organismos inter-gubernamentales y
las OSC, tanto a nivel global como regional, tambin responden a las
falencias y debilidades de las OSC.
No obstante, a nivel regional, actualmente surgen algunos evidentes
sntomas alentadores en este sentido, que sin embargo chocan con
una serie de obstculos conceptuales, institucionales y polticos.
Los sntomas alentadores se expresan en el progresivo desarrollo de
redes regionales que apuntan a desarrollar agendas propositivas,
desde la sociedad civil, para impulsar la integracin regional. Estas
redes abarcan desde iniciativas como la Alianza Social Continental,
surgida originariamente al calor de la resistencia al ALCA
80
; la Mesa
de Articulacin de Asociaciones Nacionales y Redes de ONGs de
Amrica Latina y el Caribe
81
, fundamentalmente orientada a generar
interlocucin con los gobiernos en torno a los temas regionales en
el marco de foros, cumbres y dilogos con Presidentes y Ministros; el
Foro de Diplomacia Ciudadana
82
, que busca incidir sobre la agenda
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tanto de la OEA como de una serie de organismos regionales y sub-
regionales, o el Congreso Bolivariano de los Pueblos
83
, promovido en
torno a una agenda contestataria frente al neoliberalismo, el ALCA, y
la hegemona estadounidense y claramente identifcado con el ALBA
a la cual se ha integrado como parte del Consejo de Movimientos
Sociales, a nivel hemisfrico y regional, y una serie de iniciativas y
redes de la sociedad civil a nivel subregional, como el CC-SICA
84
, en
el caso de Amrica Central, y SOMOS MERCOSUR
85
en el MERCOSUR.
Por otra parte, los obstculos remiten a dos conjuntos de problemas.
En primer lugar, la misma difcultad que se percibe en la relacin entre
Estado y sociedad civil, en el marco de la construccin de ciudadana
en los sistemas democrticos, se ampla y magnifca en el contexto de
los procesos de integracin regional, con algunas particularidades.
En esencia, si de hecho la difcultosa relacin Estado-sociedad civil
a nivel nacional genera difcultades a la hora de institucionalizar
espacios polticos para un efectivo empoderamiento de la sociedad
civil
86
, el problema se magnifca y ampla a la hora de una compleja
interlocucin entre una sociedad civil regional en formacin a travs
de la confguracin de redes y alianzas, marcadamente fragmentada
y atomizada por la diversidad de actores que la confguran y los
diversos intereses sectoriales que la entrecruzan. Ms all de las
aspiraciones generales de promover los bienes comunes regionales,
estas redes y alianzas presentan grandes difcultades de articular
una voz y una posicin comn, y se enfrentan con una diversidad
de gobiernos y sectores tecncratas nacionales, con sus respectivos
intereses de Estado y de gobierno, con los cuales es necesario
interactuar e impulsar iniciativas de empoderamiento ciudadano y
agendas que escapan al men predominantemente comercialista
o tcnico-poltico, y que se enmarcan, esencialmente, en un
funcionamiento poltico
87
. De hecho, ms que acuerdos de carcter
tcnico, lo que est ausente es la negociacin de un contrato social
regional que refeje tanto los intereses de la ciudadana como de sus
gobiernos
88
.
La segunda difcultad reside en la ausencia generalizada o el muy
incipiente surgimiento de espacios institucionalizados de interaccin
en el marco de los organismos y espacios de integracin regional
para que esta interlocucin se desarrolle efectivamente, ms all
de las coyunturas (generalmente mediticas y de poco seguimiento
ulterior) que ofrecen las Cumbres o los Foros de distinto orden,
como la Cumbre de las Amricas, las Cumbres de la CSN, o el Foro
Iberamericano y los Foros UE-Amrica Latina.
Veamos, en este sentido, los avances mas recientes.
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El gran ausente: El desarrollo de los nuevos
mecanismos de participacin en los procesos
de integracin regional y los dilemas de una
integracin desde arriba
Es evidente, a partir de un somero relevamiento de algunos de los
puntos de tensin y de diferenciacin entre las dinmicas y los actores
de UNASUR/MERCOSUR y del ALBA que, pese a que sta ltima pueda
ser vista como el ncleo duro de la integracin latinoamericana, y de
que ambos procesos marchan de forma paralela pero coordinada
89

para algunos funcionarios venezolanos, existen marcadas diferencias
conceptuales, ideolgicas, de liderazgo y de vinculacin externa
entre ambos esquemas, cuya compatibilizacin poltica esta an
por verse. Sin embargo, es evidente asimismo que la emergencia
del ALBA y las polticas regionales de Chvez, con su nfasis social,
como lo sealbamos en otro lugar
90
, no dejan de introducir en la
agenda de la integracin regional la dimensin social y poltica
frecuentemente relegada en el pasado. En este sentido, si se analizan
los documentos mas recientes de las diferentes iniciativas de
integracin regional y sub-regional, incluyendo UNASUR, la agenda
social aparece cada vez ms presente y destacada, y los objetivos
limitados al crecimiento econmico se ven cada vez ms contrastados
con los de equidad, inclusin y justicia social, y el acceso universal
de la ciudadana a los benefcios potenciales de la integracin y del
desarrollo. Es evidente que este proceso que no es disociable del
carcter predominantemente progresista de muchos de los nuevos
gobiernos de la regin.
Sin embargo, la creciente relevancia de la agenda social en los
procesos de integracin regional, evidenciada, por ejemplo, en el
planteamiento avanzado en Porlamar durante la Cumbre Energtica
de 2007 sobre la universalizacin del acceso a la energa como un
derecho ciudadano
91
, no implica necesariamente que la ciudadana
ejerza efectivamente sus derechos para incidir sobre las decisiones
en el proceso de integracin. En este sentido, es importante tambin
rever hasta que punto ambos esquemas UNASUR y ALBA,
proporcionan canales efectivos de participacin y empoderamiento
ciudadanos en el proceso regional.
Como hemos asomado en las pginas anteriores y en otros estudios,
en alguna medida, todos los esquemas de integracin, desde
los ms radicalmente comercialistas y neoliberales hasta los ms
estatistas y anti-hegemnicos, impulsados en Amrica Latina y
el Caribe, hacen referencia o han dado lugar al establecimiento
de algn tipo de mecanismos de consulta o interlocucin con la
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sociedad civil (aunque sta sea entendida de diversas maneras
en cada caso, generando interlocuciones especfcas con sectores
predeterminados por los gobiernos). Sin embargo, estos mecanismos
han resultado efectivos, en trminos de incidencia sobre las agendas
y las decisiones, fundamentalmente cuando han estado asociados
con movilizaciones y protestas sociales paralelas, como lo evidencia,
pese al debate existente al respecto
92
, la movilizacin de la Alianza
Social Continental (ASC Hemispheric Social Alliance) en contra del
ALCA. Con frecuencia, la presin ejercida por stas movilizaciones
y protestas, posibilit que las redes y organizaciones ciudadanas
pudieran avanzar propuestas efectivas en el marco de los foros y
mecanismos de dilogo con los representantes gubernamentales,
especialmente en las Cumbres de las Amricas
93
y en las Asambleas
Generales y reuniones especiales de la OEA, con eventual, aunque
generalmente limitada, incidencia sobre la negociacin de acuerdos
de libre comercio o de esquemas de cooperacin y coordinacin
poltica a nivel regional y subregional. Hemos analizado algunas de
estas experiencias en otros trabajos
94
, sin embargo es importante
sealar que las movilizaciones y la resistencia social, particularmente
a la implementacin del ALCA, con apoyo de sindicatos, movimientos
sociales y organizaciones no-gubernamentales, se han convertido,
en la ltima dcada, en un referente poltico regional importante,
eventualmente convocado por los gobiernos de orientacin
progresista para legitimar posiciones en las Cumbre presidenciales
95
.
No obstante, no siempre las movilizaciones conllevan como logro
la articulacin de mecanismos institucionalizados ms efectivos y
democrticos de participacin en las decisiones sobre integracin o
a un dilogo consistente con los gobiernos, particularmente a nivel
regional, y pueden tender a diluirse una vez superada la coyuntura
de la convocatoria, de la eventual crisis o de su clmax poltico.
En segundo lugar, muchas de las organizaciones ciudadanas y
redes sociales no se caracterizan por una capacitacin tcnica y una
preparacin adecuada para lidiar con los temas de integracin y los
temas internacionales y, en esto, las visiones parroquiales pesan
signifcativamente para, con frecuencia, dar lugar al despliegue
de posiciones radicales, sin la sustentacin fctica y analtica
necesarias
96
. Esta situacin se ve complementada por la ausencia de
informacin sobre los procesos de decisin y sobre las estructuras
y mecanismos de los esquemas de integracin, signifcativamente
asociados con las debilidades institucionales de estos esquemas.
Como consecuencia, con frecuencia, las redes y organizaciones de
la sociedad civil tienden a asumir posiciones anti-sistmicas que
cuando pasan a generar propuestas lo hacen en el marco de las
concepciones y planteamientos estado-cntricos imperantes.
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Y en tercer lugar, el panorama de los movimientos y organizaciones
sociales presenta una gran heterogeneidad, propia de la ciudadana
en construccin en la regin, cuando convergen sindicatos,
movimientos campesinos e indgenas, ecologistas, movimientos de
mujeres y tnicos, y organizaciones y redes no-gubernamentales
con diferentes intereses sectoriales y temticos. En este contexto,
la capacidad de incidencia de la sociedad civil en general, mas
all de la existencia de mecanismos de consulta, participacin o
monitoreo relativamente desarrollados, hasta muy recientemente,
ha sido signifcativamente limitada a nivel regional, con la
probable excepcin del impulso y la infuencia alcanzados por la
coalicin forjada contra el ALCA. Por otra parte, el protagonismo
alcanzado por este movimiento a principios de la primera dcada
del siglo, con el desarrollo de consultas populares y con un alto
grado de interlocucin con algunos gobiernos, contrasta con el
actual desplazamiento de su agenda a temas de justicia climtica
y cuestionamiento a mega-proyectos como el IIRSA, y con la
emergencia de nuevos actores sociales de fuerte activismo pero
con agendas diferenciadas, como los movimientos indgenas o
ambientalistas. En este ltimo caso, en particular, estos movimientos
encaran sus campaas en contra de las prcticas neo-extractivistas
promovidas por algunos gobiernos, incluidos entre ellos, algunos de
marcada identifcacin de izquierda
97
.
Este limitado desarrollo encuentra, por otra parte, signifcativas
ausencias de espacios institucionalizados de participacin en los
diferentes esquemas de integracin regional analizados y, con
frecuencia, se expresa en la cooptacin o manipulacin (a travs de
mecanismos clientelistas) de las organizaciones y movimientos sociales
por los gobiernos o por los organismos inter-gubernamentales. Al
punto de que a veces es difcil distinguir entre las declaraciones y
documentos fnales de las Cumbres y de las reuniones tcnicas de
los organismos inter-gubernamentales regionales qu elementos
han sido efectivamente incorporados por accin de la sociedad civil
y cuales han sido apropiados y asumidos por los gobiernos, situacin
particularmente evidente en los mbitos de fuerte presencia
gubernamental y, ms precisamente, presidencialista
98
.
Sin embargo, un punto evidente de diferenciacin entre el ALBA y los
diferentes componentes de la arquitectura de UNASUR, es el grado
de desarrollo de mecanismos institucionalizados de participacin
ciudadana en las decisiones sobre la integracin regional.
En relacin a UNASUR, como ha sido sealado, el mecanismo
originalmente incorporado de participacin e incidencia de la
sociedad civil se ha estructurado en la Comunidad Sudamericana
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de Naciones (CSN) en torno a la realizacin de las Cumbres
Sociales paralelas. Tanto en la II Cumbre de la CSN en Brasilia como,
especialmente, en la III Cumbre en Cochabamba, en diciembre del
2006, se han desarrollado Cumbres Sociales previas a la Cumbre
intergubernamental, que han establecido mecanismos de dilogo
con los gobiernos y, en particular, con algunos presidentes y
ministros de relaciones exteriores a travs de espacios de dilogo
e intercambio, para transmitir los resultados y recomendaciones de
foros, talleres y grupos de trabajo de la sociedad civil
99
a la Cumbre
intergubernamental. Adicionalmente a las mesas de dilogo e
intercambio con representantes gubernamentales, en la Cumbre de
Cochabamba de 2006, se desarroll una reunin especfca entre los
vicecancilleres y representantes de los gobiernos y 12 representantes
de la sociedad civil, dnde se presentaron las posiciones de los
movimientos sociales para una integracin justa y democrtica
100
.
Una muestra signifcativa de la incidencia efectiva de este proceso,
como ya sealamos anteriormente, es que la iniciativa para rebautizar
la CSN como UNASUR surgi de la Cumbre Social de Cochabamba y
fue retomada por el presidente Chvez en la Cumbre Energtica de
Porlamar. La Cumbre Social de Cochabamba evidenci una slida
preparacin y una capacidad propositiva que se refej en el desarrollo
del dilogo entre la sociedad civil y algunos de los mandatarios
101

presentes en la Cumbre gubernamental y en la transmisin de
los resultados y conclusiones del trabajo de las organizaciones
sociales, al punto de que algunos analistas
102
no dudan en sealar
que la organizacin, el programa, los resultados y las actividades de
la Cumbre Social fueron mas efectivas y propositivas que las de la
Cumbre intergubernamental. En todo caso, a partir de la Cumbre de
Brasilia, las Cumbres sociales se incorporaron a la estructura de la CSN
como un mecanismo de interlocucin y dilogo institucionalizado de
la sociedad civil con los gobiernos. No obstante, este mecanismo se
limita al mbito de la realizacin de las Cumbres y no necesariamente
posibilita el desarrollo de canales institucionalizados y sostenidos
de interlocucin e incidencia a nivel regional ni de monitoreo y
seguimiento de los acuerdos establecidos, sino que apunta a que
esta interlocucin y este dilogo se desarrollen, en los espacios entre
las Cumbres, directamente a nivel nacional, de acuerdo a la mayor o
menor receptividad de los gobiernos respectivos.
Con la creacin de UNASUR en 2008, sin embargo, las Cumbres
sociales parecen haber llegado a su ocaso. Desde la maratnica
Cumbre intergubernamental de Costa de Sauip en diciembre
de 2008, hasta la actualidad, las diversas Cumbres y las reuniones
tcnicas de carcter intergubernamental no se han articulado con la
organizacin de Cumbres sociales. Pese a que al Tratado Constitutivo
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de UNASUR hace referencia, en reiteradas ocasiones, a la participacin
ciudadana como un elemento fundamental para el sostenimiento de
la democracia, no establece, sin embargo, espacios y mecanismos
institucionalizados para esta participacin tanto en relacin a las
Cumbres presidenciales como en el marco de los diversos Consejos
creados, incluyendo el Consejo Sudamericano de Defensa, como
parte de la estructura de este organismo
103
.
De hecho, aparentemente, las propuestas de las redes y organizacio-
nes de la sociedad civil y de los movimientos sociales, en particular
en relacin a la integracin regional, se han desplazado a los Foros
Sociales de las Amricas, fuera de las reuniones y Cumbres intergu-
bernamentales, especialmente desde la realizacin del Foro Social
en Caracas en enero de 2006, y culminando con el Foro Social de las
Amricas en Asuncin en 2010.
Sin embargo, en el marco de UNASUR, probablemente los me-
canismos mas avanzados de consulta, aunque no de participacin
y empoderamiento de la sociedad civil
104
, se han desarrollado en el
seno del MERCOSUR, en el contexto de la vigencia predominante de
regmenes democrticos en la regin, tanto en lo que se refere a la
presencia y eventual incidencia de las redes y organizaciones socia-
les y ciudadanas como al desarrollo y creacin de mecanismos parla-
mentarios de carcter regional, tal como lo analizamos en uno de los
captulos anteriores.
No obstante, esta participacin esta coordinada por puntos focales
de las Cancilleras de cada pas
105
miembro de MERCOSUR y, en este
sentido, sigue siendo un espacio organizado desde los gobiernos de
los cinco pases para la participacin de la sociedad civil
106
. Junto con
SOMOS MERCOSUR y el establecimiento formal de la Cumbre Social
como un componente fundamental de la interlocucin entre sociedad
civil y gobiernos en los temas de la agenda regional, MERCOSUR
incluye el Foro de Municipios de MERCOSUR y el Parlamento de
MERCOSUR
107
. Pese a sus limitaciones, esta estructura compleja de
participacin de la sociedad civil en MERCOSUR no tiene correlatos
en otros esquemas regionales, pero ha sido evidente la tendencia a
que las Cumbres Sociales constituyan, peridicamente, el espacio
privilegiado de interlocucin con los gobiernos y la estructura del
organismo regional, en conjuncin con los Parlamentos regionales.
Esta por verse, sin embargo, el grado de efectiva incidencia,
monitoreo y participacin en las decisiones de la agenda regional y
en la formulacin de las polticas pblicas consecuentes que estos
mecanismos puedan tener, incluyendo los Parlamentos regionales.
El seguimiento de las resoluciones y acuerdos de estas Cumbres
por parte de las redes y organizaciones de la sociedad civil es an
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una asignatura pendiente, y la sostenibilidad y continuidad de estos
esfuerzos esta marcadamente condicionada por la disponibilidad
de recursos, lo cual favorece a algunas organizaciones sindicales y
a las cooperativas, pero no al conjunto de las redes y organizaciones
sociales, muchas de las cuales dependen de fnanciamientos externos
provenientes de agencias de cooperacin o ONGI.
Sin embargo, abundan, como ya sealamos, las crticas sobre esta
estructura de participacin social de MERCOSUR y sobre la CSN en
general desde perspectivas ms radicales.
Finalmente, es de sealar, como observbamos ms arriba, que
estas estructuras de MERCOSUR an no encuentran su correlato, en
trminos de participacin ciudadana, en la estructura emergente de
la UNASUR, dnde la tendencia predominante parece sugerir que el
organismo detenta un carcter eminentemente inter-gubernamental,
con una predominancia de la actuacin de los gobiernos de los
Estados miembros y con un marcado acento poltico, pese a las
reiteradas referencias a la necesidad de promover una agenda social
y una revitalizacin de las estrategias de desarrollo, junto con una
participacin ciudadana
108
.
Sin embargo, comparativamente con estas experiencias, en trminos
de participacin de la sociedad civil, el ALBA ha ofrecido, hasta
ahora, la realizacin del 1er Encuentro de Movimientos Sociales
por el ALBA en Venezuela y la incorporacin de un Consejo de
Movimientos Sociales a su estructura formal durante la V Cumbre
del ALBA, la realizacin de un segundo encuentro previo a la VI
Cumbre realizada en enero de 2008
109
y la 1ra. Cumbre de Consejos
de Movimientos Sociales del ALBA-TCP, realizada en Cochabamba del
15 al 17 de octubre de 2009, sin que exista mencin de un rol para los
organismos parlamentarios ni a nivel nacional ni en el marco de una
estructura regional
110
. Ms bien, a pesar de la apertura del organismo
a las propuestas desde los movimientos sociales, las decisiones ms
relevantes siguen en manos de los gobiernos y, especialmente, de
los mandatarios respectivos, a las que el Consejo de Movimientos
Sociales est sometido.
Adicionalmente, en la VI Cumbre del ALBA realizada en Caracas
en enero de 2008, en dnde se incorpor Dominica como quinto
miembro del organismo, sta fue precedida por una reunin de
movimientos sociales, incluyendo representantes de pases que no
pertenecen al ALBA, pero no hay evidencias de que el Consejo de
Movimientos Sociales haya tenido una participacin en la toma de
decisiones de la Cumbre
111
.
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Ms recientemente, y de acuerdo a Silva, el Consejo de Movimientos
Sociales ha tendido a estructurarse en base a captulos nacionales,
generalmente promovidos por los gobiernos de los estados miembros,
aunque tambin es de notar la presencia de redes regionales como
el Congreso Bolivariano de los Pueblos y la Coordinadora Continental
Bolivariana
112
. La 1ra. Cumbre de Consejos de Movimientos Sociales
del ALBA-TCP, realizada en Cochabamba del 15 al 17 de octubre de
2009, apunta a generar una participacin directa de los movimientos
sociales en los diferentes medios de cooperacin y solidaridad, y se
identifca con los objetivos y principios del ALBA-TCP como proceso
de integracin. Asimismo, plantea que cada coordinacin nacional
en los pases miembros del ALBA-TCP defnir sus propias dinmicas
de actuacin y relacionamiento con sus gobiernos y se vincular con
el Consejo de Movimientos Sociales. Las actividades de los captulos
nacionales se articularn con las de los movimientos sociales de
otros pases, no necesariamente pertenecientes al ALBA, en funcin
de fortalecer los programas de desarrollo, participacin y asistencia a
travs de los movimientos sociales
113
. De esta declaracin no queda
claro, sin embargo, la estructura de vinculacin con los mecanismos
de toma de decisiones en el marco del ALBA.
En esencia, en este marco, como ha sido sealado, con frecuencia
las propuestas sociales asociadas al ALBA son impulsadas o hechas
pblicas por el Presidente Chvez en diferentes mbitos y foros,
sean stos gubernamentales, intergubernamentales o sociales, en
ocasiones con mayor o menor usufructo de los planteamientos de
algunos movimientos sociales de la regin.
En suma, en tanto proyecto en construccin, si bien el ALBA aparece
como un esquema receptivo a algunos de los planteamientos de
los movimientos sociales regionales, sobre todo en lo relacionado
con la posibilidad de avanzar otra integracin o una integracin
alternativa, sobre principios y bases diferentes a la lgica comercialista
y neoliberal de esquemas previos, en la prctica no deja de ser, por lo
menos hasta la fecha, bsicamente una iniciativa inter-estatal y, ms
precisamente, inter-presidencial, de cooperacin dnde persisten las
mismas limitaciones y un similar dfcit democrtico sealado para
otros procesos de integracin.
Sin embargo, resaltan en la comparacin entre los mecanismos de
participacin social planteados en la UNASUR/MERCOSUR y en el
ALBA, algunos elementos coincidentes en trminos de estructurar
la vinculacin de estos organismos con las redes y organizaciones
de la sociedad civil a travs de captulos nacionales, generalmente
superados por el desarrollo de redes ms amplias de carcter
regional o subregional y que, en el caso del ALBA, puede incluir
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redes y movimientos sociales extra-regionales. Por otra parte, es
interesante observar las diferencias en el lenguaje utilizado por
ambos esquemas en la relacin con la sociedad civil: mientras que
en UNASUR/MERCOSUR se habla de participacin ciudadana, sin
diferenciar los distintos interlocutores organizados en el marco
de la sociedad civil, en el ALBA la referencia es especfcamente
a los movimientos sociales y a sus luchas y movilizaciones. Esta
diferenciacin es signifcativa en tanto la visin y percepcin de los
movimientos sociales est an fuertemente ligada a las campaas
y movilizaciones contra el ALCA, la globalizacin, el neoliberalismo
y el militarismo, mientras que la participacin ciudadana a la
que se referen los documentos de la UNASUR y la experiencia de
MERCOSUR aparentan apuntar a una efectiva participacin de un
amplio espectros de redes y organizaciones ciudadanas de diversa
ndole, incluyendo a los distintos movimientos sociales.
Paradjicamente, y pese a las limitaciones de su estructura
institucional, los esquemas que soportaron a la CSN y el desarrollo
de MERCOSUR, parecen presentar mecanismos de participacin
social mas claramente institucionalizados y de mayor capacidad de
interlocucin entre sociedad civil y gobiernos, sealamiento que no
implica que se genere una efectiva superacin del dfcit democrtico
en la toma de decisiones, en el monitoreo de los procesos de integracin
o en el empoderamiento de la sociedad civil. Sin embargo, con todos
sus defectos y limitaciones, hasta el momento, estos mecanismos ins-
titucionalizados, tanto en lo referente a la sociedad civil como a los
organismos parlamentarios que existen o que emergen, responden
ms consistentemente a una concepcin democrtica
114
.
El regionalismo post-liberal, la sociedad civil y los
enfoques regionalitarios
En suma, ms all de la dilucin del proyecto del ALCA
115
, compiten
en esta nueva fase del regionalismo varias propuestas de integracin
en Amrica Latina, con ingredientes distintos.
Por un lado, en el marco de una estructura conceptual y operativa ms
compleja y decantada, pero no por ello ms efciente e institucionalizada,
avanzan la CSN/UNASUR sobre la base de la convergencia MERCOSUR/
CAN, con la adhesin de otros pases como Chile, Guyana y Surinam.
Por otro, bajo la forma de un incipiente pero innovador y ambicioso
esbozo, se despliega el ALBA, aupada por concepciones ideolgicas
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ms defnidas, una avanzada cooperacin y una abierta posicin anti-
estadounidense. Paradjicamente, algunos miembros del ALBA son,
asimismo, miembros de CSN/UNASUR y de MERCOSUR y de la CAN, ya
sea como miembros plenos o asociados. La aspiracin a que el ALBA
se constituya en el ncleo duro de UNASUR no parece prosperar mas
all de las fronteras ideolgicas ya establecidas
116
, pero la experiencias
innovadoras que introduce afectan la agenda sudamericana,
especialmente en el plano social, energtico y fnanciero
117
. No
obstante, y hasta tanto se produzcan nuevos cambios polticos en la
regin, los restantes miembros de UNASUR no se apresuran a sumarse
al ALBA, y el ncleo duro de la integracin sudamericana, pese a sus
defciencias y limitaciones institucionales, parece mas bien encarnarse
en torno a MERCOSUR
118
, particularmente con las recientes solicitudes
de incorporacin de Bolivia y Ecuador.
De hecho, la pugna por el destino de UNASUR pasa por los modelos
contrastantes de MERCOSUR y del ALBA, en torno a factores que
articulan diferentes temas (desde la produccin industrial y la insercin
en el mercado internacional, a los temas energticos, fnancieros y
de infraestructura y de cooperacin Sur-Sur); destino en el cual los
ciudadanos de la regin deberan tener, como potenciales bene-
fciarios de los procesos de integracin, alguna capacidad efectiva
de incidencia sobre el desarrollo de bienes pblicos regionales. En
este marco, en la dimensin econmica y comercial, existen serios
interrogantes en torno a la caracterizacin de UNASUR/MERCOSUR
como un proceso claramente post-liberal, en tanto se mantienen los
acuerdos comerciales que confguran su base sobre la convergencia
de la CAN y UNASUR, y se desarrollan mega-proyectos orientados a
favorecer el intercambio comercial regional y extra-regional como el
IIRSA. La exclusin de los EEUU de la UNASUR tampoco constituye
un indicador de que se haya avanzado en un regionalismo post-
hegemnico, en tanto Brasil mantiene una relacin equilibrada con
Washington, en el marco de una mayor autonoma de la regin y la
eventual reafrmacin de la presencia estadounidense en Amrica
Latina no queda descartado, particularmente en trminos de los
acuerdos de seguridad establecidos con varios pases de la regin
que no slo incluyen a aliados como Colombia, sino tambin a Brasil.
Por otra parte, aunque el proyecto del ALCA se haya desvanecido,
varios estados miembros del esquema, mantienen o buscan concluir
acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos.
Si bien en trminos polticos hay un evidente distanciamiento de las
recetas del consenso de Washington, en particular en funcin de un
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rol ms pronunciado del Estado y del impulso dado a una agenda
social, el proceso de reconfguracin del entramado regional en el
marco de la UNASUR y de la CEALC, no permite sacar conclusiones
apresuradas sobre un regionalismo post-hegemnico, aunque s
sobre el desarrollo de un regionalismo post-liberal en trminos de
la re-politizacin de las relaciones, del rol protagnico del Estado
y el retorno a una agenda neo-desarrollista, como tendencias
predominantes en esta fase, en el marco de la exclusin de los EEUU.
El ALBA, si logra una institucionalidad mas estructurada y una
sostenibilidad que no dependa de los precios internacionales del
petrleo y de los avatares de la poltica domstica en Venezuela,
califca, en cambio, para una caracterizacin asociada con un regio-
nalismo que aspira a ser post-hegemnico y que se presenta como
post-liberal, tanto en funcin no slo de la exclusin de los EEUU
del esquema, sino tambin del cuestionamiento a sus polticas en
la regin (apenas coyunturalmente atemperadas con la llegada de
Obama a la presidencia), mientras que junto a los rasgos destacados
para el caso de UNASUR en relacin a los tres retornos, se evidencia,
por otra parte, el desarrollo de formas de cooperacin y de comercio
diferenciadas de los llamados esquemas comercialistas, y basados
en otros principios y valores, en el marco del TCP.
Por otra parte, ms all de las divergencias y de los liderazgos en
pugna que se refejan en las propuestas del ALBA y de UNASUR, es
evidente que el regionalismo en Amrica Latina est atravesando
una etapa de transicin que, sin embargo, permite identifcar algunas
tendencias y rasgos comunes que hemos analizado al comienzo
de este captulo, en referencia a los tres retornos el del estado,
el de la re-politizacin de las relaciones regionales, y el del neo-
desarrollismo.
En este marco, paradjicamente, el desarrollo ha sido retomado por
el Estado, con frecuencia a costa del desempeo previo de las redes
y OSC, cuyo rol en este campo era ms protagnico en las dcadas
del ochenta y el noventa. Al recuperar el Estado su centralidad como
actor de lo social
119
reactiva la defnicin de las agendas sociales
desde arriba y sin participacin de la sociedad civil, tanto en el
mbito nacional, como en el regional.
De hecho, la tensin entre la participacin de OSC, tanto de ONGs
como de movimientos sociales, en los procesos de integracin, y las
decisiones unilaterales de los gobiernos, se ha ido incrementando,
respondiendo bsicamente a la impronta de los gobiernos de turno,
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mientras que el dfcit democrtico en las organizaciones regionales
emergentes se profundiza en vez de debilitarse y diluirse en funcin
de un incremento y desarrollo de los mecanismos de participacin
ciudadana, ms all de las invocaciones retricas.
Si bien las primeras manifestaciones de una activa participacin
de las redes y organizaciones de la sociedad civil a nivel regional
pueden ubicarse en las dcadas del ochenta y del noventa en
el marco del sistema interamericano y de las Cumbres de las
Amricas
120
, la evolucin de la interlocucin de las OSC con los
gobiernos en los procesos regionales a partir de la Cumbre Social de
Mar del Plata en el 2005, en paralelo con la Cumbre de las Amricas,
reposicion coyunturalmente a los movimientos sociales dndoles
un signifcativo protagonismo, hasta la Cumbre de Cochabamba
de la CSN, dnde se logr, como sealbamos, una interlocucin
importante entre las OSC en general, y los movimientos sociales
en particular, con los gobiernos que asistieron a la Cumbre
ofcial. Sin embargo, luego de ese pico de participacin que
no logr institucionalizar canales y mecanismos sostenidos de
participacin y de incidencia, se produce un signifcativo declive
de la participacin y de la realizacin de Cumbres sociales paralelas
y de la capacidad de interlocucin con los gobiernos. En Costa de
Sauip, durante la maratnica sucesin de Cumbres presidenciales,
en diciembre de 2008, slo la Cumbre de los Pueblos del Sur,
realizada en la cercana San Salvador de Baha, muestra una
capacidad de convocatoria, principalmente restringida a los actores
sociales de MERCOSUR, y un cierto grado de interlocucin con
este organismo
121
, en continuidad con el proceso antes analizado
de creciente participacin de las OSC en el MERCOSUR, iniciado
originalmente por las organizaciones sindicales y continuada por
experiencias como SOMOS MERCOSUR. Sin embargo, las reuniones
tanto de la UNASUR, de la ALADI, del Grupo Ro como de la naciente
CEALC en Costa de Sauip en las mismas fechas, no generaron una
interlocucin similar y, de hecho, se hicieron a puertas cerradas, sin
participacin o presencia de las OSC
122
. No obstante, las Cumbres
de los Pueblos del Sur continan promoviendo un espacio propio
de propuestas, de debate y de intercambio, en articulacin con
MERCOSUR que no encuentra su equivalente en el mbito de la
UNASUR, el ALBA o la CEALC.
Por otra parte, el Consejo de Movimientos Sociales del ALBA, si bien
integrado a su naciente estructura, no constituye un canal efectivo
de participacin en tanto no detenta una capacidad de incidencia
directa sobre la toma de decisiones presidenciales, y acta ms
como un componente legitimador de las iniciativas tomadas por los
estados y las instancias inter-gubernamentales, tanto en el plano
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poltico e ideolgico como en el social y econmico. Si bien, como
hemos visto en el caso de la ASC, algunas de las propuestas de los
movimientos sociales han sido asumidas por la agenda del ALBA,
en la prctica la relacin entre las organizaciones sociales y las
instancias de decisin del organismo en ciernes, tal como surge de su
organigrama, aparecen desdibujadas y se reducen a la convocatoria
de de reuniones previas a las reuniones de los presidentes. Por
otra parte, la inclusin en el Consejo no slo de movimientos
y organizaciones sociales y polticas de los pases miembros
que apoyan a los respectivos gobiernos a travs de captulos
nacionales (en lo que se repite el esquema original de MERCOSUR
de participacin en el Foro Econmico y Social, aunque en este
caso, con exclusin de las organizaciones empresariales privadas),
sino tambin de redes y organizaciones ideolgicamente afnes
tanto regionales como hemisfricas y extra-regionales, ampla el
espectro de actores sociales y polticos involucrados y la legitimacin
que stos le conferen al organismo inter-gubernamental, pero
no necesariamente la efectiva incidencia de stos actores sobre el
proceso de toma de decisiones y de formulacin de polticas, que
sigue en manos de los respectivos gobiernos. En este sentido, es
paradjico que, particularmente en el caso de la agenda social entre
otros elementos expresada en las diversas misiones sociales sta
siga siendo formulada e implementada verticalmente desde arriba,
y slo a nivel comunitario o local abre espacios de participacin a los
ciudadanos.
Finalmente, es necesario sealar que tanto en el marco de UNASUR
123
,
como del ALBA
124
, como seala un documento reciente de las OSC,
ms all de las diferencias y matices entre las distintas iniciativas de
integracin analizadas; es necesario reconocer, que todos ellos, dejan
un espacio restringido para la participacin e incidencia de los actores
sociales y polticos que no sean los propios Estados. Las diferencias
en este sentido, aparecen fundamentalmente ligadas al grado de
institucionalidad democrtica alcanzada (espacios de participacin
y consulta, con la sociedad civil; y los canales institucionalizados que
los posibiliten). Pareciera que hasta tanto estos espacios y canales se
amplen y profundicen, superando el histrico dfcit democrtico de
los procesos intergubernamentales de la regin (pero que tambin
podran ser extensibles a la gran heterogeneidad de organizaciones y
movimientos sociales en los trminos de empoderamiento efectivo y
democrtico) persistir el interrogante si otra integracin es posible.
Si esta integracin fnalmente expresar los intereses y coyunturas
de gobiernos (as sean progresistas); o si se desarrollar en funcin
de los intereses de sus pueblos, y con su efectiva participacin en el
debate sobre los sentidos polticos de la misma
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.
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Interrogante que pone en cuestin los planteamientos que, a lo
largo de la dcada reciente, han promovido las OSC en funcin
de que otra integracin es posible, esbozada desde el Foro
Social de las Amricas realizado en Caracas en enero del 2006
126
,
y sobre la efectiva superacin del dfcit democrtico creciente
en la institucionalidad regional emergente en esta nueva fase del
regionalismo. De hecho, retomando una caracterizacin de Ignacio
Ramonet sobre el carcter verticalista y excluyente de los procesos
de globalizacin y de gobernanza global a fnales de la dcada del
noventa, al referirse a stos como globalitarios, cabe preguntarse
si, no obstante las dos dcadas de gobierno alcanzadas por algunos
partidos y agrupaciones polticas de izquierda en la regin, en la
nueva fase de regionalismo post-liberal no estamos asistiendo a
un proceso regionalitario, dnde las decisiones sobre la agenda
regional son tomadas verticalmente desde los respectivos gobiernos
con ninguna o muy limitada participacin ciudadana, y si la presencia
de las OSC slo se da en funcin de una legitimacin de este proceso
y no de una efectiva participacin y de un empoderamiento de la
sociedad civil.
En prospectiva, la efectiva participacin y el empoderamiento
consecuente de la ciudadana, a nivel regional, dependen del
fortalecimiento, en un marco democrtico, de la arquitectura
institucional tanto del Estado como de los organismos
intergubernamentales, y del desarrollo e impulso de las
organizaciones de la sociedad civil, superando sus debilidades y
falencias intrnsecas
127
, en un esfuerzo conjunto. En este marco,
es evidente, como hemos sealado ms arriba, que a mayor
institucionalidad democrtica se genera un mayor vigor y desarrollo
de las organizaciones ciudadanas, parteaguas fundamental a la hora
de defnir la supervivencia de los diferentes esquemas e iniciativas de
la integracin si stas apuntan a representar las demandas e intereses
legtimos de sus sociedades.
En la actualidad, numerosas iniciativas como la del Foro de Diplomacia
Ciudadana, el movimiento por Otra integracin posible, la Mesa
de Articulacin de organizaciones y redes sociales, la Alianza Social
Continental o la incidencia en Cumbres y Foros intergubernamentales,
no logran articular un efectivo cambio en los niveles de participacin
y empoderamiento de la ciudadana en los procesos de integracin
regional y una, as sea mnima, superacin del dfcit democrtico
existente, tanto en la defnicin de sus agendas como en el impulso y
la promocin de poltica pblicas de carcter regional, por lo menos
en lo que a los dos nuevos organismos de corte post-neoliberal y
post-hegemnico se refere, como es el caso de la UNASUR y del ALBA,
sin mencionar la CELAC, actualmente en formacin. La interlocucin
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de las organizaciones ciudadanas con estos organismos emergentes
es acotada o inexistente, y los temas relacionados con los bienes
pblicos regionales o globales son tratados en el marco de otros
mbitos y otros espacios de encuentro inter-gubernamentales o
de contestacin, no necesariamente asociados directamente con
la integracin o con las nuevas formas de regionalismo emergente,
como sucede con los temas medio-ambientales o con los movimientos
indgenas. Por otra parte, el desencanto de las OSC en relacin a las
posibilidades de una participacin efectiva en estos procesos parece
articularse con la creciente decepcin de la sociedad civil global con
los espacios multilaterales de carcter predominantemente poltico,
como es el caso de la ONU.
En este marco, junto con la proliferacin de Cumbres, de iniciativas y
modelos de la integracin, la abundancia de discursos y la ausencia
de construcciones institucionales efectivas en torno a la integracin
regional, ha chocado, por un lado, con la creciente fragmentacin
de la regin en torno a modelos y paradigmas de integracin
distintivos y una consecuente polarizacin geopoltica, y, por otro,
con las ausencias y limitaciones de movimientos ciudadanos con
efectiva capacidad de incidencia y proposicin de iniciativas de
integracin.
Si bien existen iniciativas puntuales y sectoriales en el marco de alguno
de los esquemas de integracin para promover una integracin
societal, ya sea a travs de la vinculacin de ciudades y localidades
o a travs de intercambios y acuerdos universitarios, entre otros
ejemplos, mas all de una genrica referencia a que otra integracin
es posible, brilla por su ausencia la articulacin de una agenda
propositiva basada en los intereses de la ciudadana a nivel regional
y de una gobernanza y una institucionalidad democrtica regional
que posibilite la canalizacin de estos intereses y de las demandas
ciudadanas en la construccin efectiva de una integracin regional,
superando el dfcit democrtico existente. En la coyuntura actual,
la combinacin de la progresiva desmovilizacin y desencanto de
algunas redes y organizaciones regionales de la sociedad civil con la
reticencia de los gobiernos a aceptar un rol ms activo de stas en la
nueva fase de regionalismo post-liberal, no slo tiende a profundizar
este dfcit en el mbito intergubernamental, sino que tambin abre
serios interrogantes sobre su superacin en el mbito domstico, a
nivel nacional, y sobre el proceso de consolidacin y profundizacin
de los sistemas democrticos vigentes en la regin, en el marco de la
negociacin y articulacin de nuevos contratos sociales.
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Notas
1. Este captulo est basado en un documento ms extenso Serbin,
Andrs (2011). Los nuevos escenarios de la regionalizacin: dfcit
democrtico y participacin de la sociedad civil en el marco del
regionalismo sudamericano, Buenos Aires: CRIES, Documento CRIES
No. 17, accesible en www.cries.org
2. Para el momento de escribir este captulo, junto al de Panam, se
encontraba atravesando un difcultoso proceso de aprobacin en
el Congreso de EEUU.
3. Cfr. al respecto Valladao, Alfredo (2007). La nueva lnea de
Tordesillas. La actual gran lnea divisoria entre el Este y el Oeste
en Latinoamrica, en Serbin, Andrs; Pavel Isa-Contreras y Lzaro
Pea (eds.) Anuario de la Integracin Regional de Amrica latina y el
Gran Caribe, Araquara/Buenos Aires: CRIES, pp. 135-147.
4. Serbin, Andrs (2007). Entre UNASUR y ALBA: Otra integracin
(ciudadana) es posible?, en Serbin, Andrs; Pavel Isa-Contreras y
Lzaro Pea (eds.) Anuario de la Integracin Regional de Amrica
Latina y el Gran Caribe 2007, Araquara/Buenos Aires: CRIES, pp. 7-36.
5. Cfr. Serbin, Andrs (2011). Chvez, Venezuela y la reconfguracin de
Amrica Latina, Buenos Aires: Editorial Siglo XXI.
6. Cfr. Altmann, Josette (2007). Dossier ALBA: Alternativa Bolivariana
para Amrica Latina, San Jos de Costa Rica, FLACSO, y Serbin,
Andrs (2011) (coord.). De la ONU al ALBA: prevencin de confictos
y espacios de participacin ciudadana, en prensa Barcelona-Buenos
Aires: CRIES Icaria GPPAC.
7. Cfr, entre otros, Gratius, Susanne (2007). Brasil en las Amricas:
una potencia regional pacifcadora?, Working Paper No. 37, abril
de 2007, Madrid: FRIDE; Soares de Lima, Maria Regina (2009) La
poltica exterior brasilea y los desafos de la gobernanza global,
en Foreign Afairs Latinoamrica (Mxico D.F.: ITAM), vol. 9, No. 2,
2009, pp. 25-32; y Hurrell, Andrew (2009) Brasil y la tormenta que
se avecina, en Foreign Afairs Latinoamrica (Mxico D.F.: ITAM), vol.
9, No. 2, 2009, pp. 41-54.
8. Cfr. Valls Pereira, La (2009). Los acuerdos comerciales regionales
en la agenda brasilea, en Foreign Afairs Latinoamrica (Mxico
D.F.: ITAM), vol. 9, No. 2, 2009, pp. 67-78; Sennes, Ricardo y Ricardo
Mendes (2009) Insercin econmica brasilea en Amrica del Sur,
en Foreign Afairs Latinoamrica (Mxico D.F.: ITAM), vol. 9, No. 2,
2009, pp. 79-86, y Serbin, Andrs (2010b) Regionalismo y soberana
nacional en Amrica Latina: los nuevos desafos, Buenos Aires: CRIES/
Nueva Sociedad, Documento CRIES No. 15.
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9. Cfr. el nmero especial de Pensamiento Propio (Buenos Aires), No.
31, enero-junio 2010, bajo el ttulo Obama y Amrica Latina: hacia
una nueva relacin?, Buenos Aires: CRIES/IEPALA/Ed. Icaria, y mas
recientemente Tulchin, Joseph (2011) A New U.S. Policy Toward
Latin America?, Perspectives on the Americas, Miami: Center for
Hemispheric Policy, University of Miami, March 18 2011.
10. Ya en la dcada del setenta era frecuente escuchar en los pases del
Caribe de habla inglesa sobre el rol subimperialista de Venezuela
en la regin, en base a sus recursos petroleros. Ver Lanza, Eloy
(1978) El sub-imperialismo venezolano, Caracas: Centauro.
11. Aspiraciones hegemnicas que, sin embargo, en la actualidad estn
fuertemente condicionadas por la situacin poltica y econmica
interna de Venezuela, y por los altibajos en los precios del petrleo.
Cfr. Serbin, Andrs (2011) Chvez, Venezuela y la reconfguracin de
Amrica Latina, Buenos Aires: editorial Siglo XXI.
12. Serbin, Andrs (2007): op. cit.
13. Cfr. Serbin, Andrs (2010b). Los desafos del multilateralismo en
las Amricas, en Martinez, Laneydi; Haroldo Ramazzini y Mariana
Vsquez (eds.) Anuario de la integracin regional de Amrica Latina
y el Gran Caribe 2010, Buenos Aires: CRIES, pp. 7-38; (2010c) De
despertares y anarquas, en Foreign Afairs Latinoamrica (Mxico
D.F.), vol 10, No. 3, pp. 6-11, y (2010d) Old Factors and New Challenges
in Regional Multilateralism: A Latin American Idiosyncracy?, in Latin
American Multilateralism: New Directions, Compilation of Articles,
Ottawa: FOCAL, September 2010, pp. 8-12.
14. Cfr. Domnguez, Jorge (comp.) (2003). Confictos territoriales y
democracia en Amrica Latina; Buenos Aires: Editorial siglo XXI/
FLACSO/Universidad de Belgrano.
15. Cfr. Lagos, Ricardo (comp.) (2008). Amrica Latina: Integracin o
fragmentacin?, Buenos Aires: EDHASA.
16. Cfr. Podest, Bruno; Manuel Gonzalez Galn y Francine Jcome
(coords) (2000). Ciudadana y mundializacin. La sociedad civil
ante la integracin regional, Madrid: CIDEAL/CEFIR/INVESP; Serbin,
Andrs (1997) Globalizacin y sociedad civil en los procesos de
integracin, en Nueva Sociedad (Caracas), No. 147, enero-febrero,
y Jcome, Francine y Andrs Serbin (comp.) (1998) Sociedad civil e
integracin en el Gran Caribe, Caracas: Nueva Sociedad INVESP
CRIES.
17. Sanahuja, Jos Antonio (2010). La construccin de una regin:
Sudamrica y el regionalismo posliberal, en Cienfuegos, Manuel
y Jos Antonio Sanhauja (eds.) Una regin en construccin. UNASUR
y la integracin en Amrica del Sur, Barcelona: Fundacin CIDOB; y
Sanahuja, Jos Antonio (2010b) Estrategias regionalistas en un
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mundo en cambio: Amrica Latina y la integracin regional, en
del Arenal, Celestino y Jos Antonio Sanahuja (coords.) : Amrica
Latina y los Bicentenarios: una agenda de futuro, Madrid: Fundacin
Carolina Siglo XXI Editores.
18. Rigirozzi, Pia (2010). Region, Regionness and Regionalism in Latin
America: Towards a New Synthesis, Buenos Aires. FLACSO, abril 2010.
19. Ibidem, p. 2.
20. Cfr. Serbin, Andrs (2011). Regionalismo y soberana nacional: los
nuevos desafos, Buenos Aires: CRIES-Nueva Sociedad, Documento
CRIES No. 15
21. Ver al respecto, Riggirozzi, Pa (2010). Crisis, resilience and
transformation: regionalismo beyond Europe, paper presentado
en el seminario El regionalismo en Amrica del Sur: globalizacin
desde el Sur o continuacin de la poltica nacional por otros medios?,
Buenos Aires, FLACSO, 29 de junio; Sanahuja, Jos Antonio (2010)
La construccin de una regin: Sudamrica y el regionalismo
posliberal, en Cienfuegos, Manuel y Jos Antonio Sanhauja (eds.)
Una regin en construccin. UNASUR y la integracin en Amrica del
Sur, Barcelona: Fundacin CIDOB; Sanahuja, Jos Antonio (2010b)
Estrategias regionalistas en un mundo en cambio: Amrica Latina
y la integracin regional, en del Arenal, Celestino y Jos Antonio
Sanahuja (coords.) : op. cit.
22. Es revelador al respecto, el listado de temas abordados por los
Estados Miembros de la CEALC en su proceso de formacin,
sobre la base de la convergencia entre el Grupo Ro y las Cumbres
de Amrica Latina y el Caribe (CALC), en la declaracin fnal de
la Cumbre de la Riviera Maya, Mxico, el 23 de febrero de 2010,
que incluye como temas prioritarios la cooperacin entre los
mecanismos regionales y sub regionales de integracin; el
tratamiento de asuntos econmicos vinculados a la crisis fnanciera
internacional y al comercio; los temas de energa, integracin en
infraestructura fsica (incluyendo el intercambio entre el proyecto
Mesoamrica y el Consejo de Infraestructura y Planeamiento de
UNASUR, que incorpora la IIRSA), ciencia y tecnologa, desarrollo
social (programas sociales y erradicacin del hambre y de la
pobreza; seguridad alimentaria y nutricional; educacin, salud
y servicios pblicos, y cultura), migracin, desarrollo sostenible,
cambio climtico, desastres naturales, derechos humanos
(que incluye en el punto 72 el compromiso con la Declaracin
Universal de los Derechos Humanos y con los instrumentos
jurdicos internacionales tanto de derechos humanos como de
derecho internacional humanitario), asuntos de seguridad (que
adicionalmente a los temas de desarme, confanza mutua, solucin
pacfca de los confictos, promocin de una zona de paz y lucha
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contra el narcotrfco y el terrorismo, seala explcitamente en
su punto 79 que La paz en nuestra regin est profundamente
ligada al respeto a los principios de la libre determinacin de los
pueblos, la no intervencin en los asuntos internos de los Estados,
la solucin pacfca de las controversias, la proscripcin de la
amenaza o del uso de la fuerza, la igualdad jurdica de los Estados
y la cooperacin internacional para el desarrollo el subrayado
es nuestro), y como tema fnal destaca la cooperacin Sur-Sur y la
necesidad de impulsarla.
23. Cfr. Serbin, Andrs (2010a) .De despertares y anarquas: avatares de
la concertacin regional, en Foreign Afairs Latinoamrica (Mxico),
vol. 10, No. 3, y, en versin ms extensa, Serbin, Andrs (2010b)
Los desafos del multilateralismo en Amrica Latina, en Martinez,
Laneydi; Haroldo Ramanzzini y Mariana Vsquez (comps.) Anuario
de la Integracin de Amrica Latina y el Gran Caribe No. 8, Buenos
Aires: CRIES-CEHSEU-CEGRE-UNESP, pp. 7-38.
24. Como sealan Cooper y Heine ...anxiety about US coercive power
whether it is acting alone or through proxies remain implanted
in the collective mentality of the region, en Cooper, Andrew and
Jorge Heine (2009) Introduction The efect of national and global
forces on the Amricas: Tsunami, tornado or just a mild breeze?, en
Cooper, Andrew and Jorge Heine (eds.) Which way Latin America?
Hemispheric politics meets globalization, Tokyo: united Nations
University, p. 303.
25. Cfr. Serbin, Andrs (2010). Obama y Amrica Latina y el Caribe: a
ms de un ao despus, en Pensamiento Propio (Buenos Aires), No.
31, enero-julio.
26. Cheresky (2010) op. cit., p. 16.
27. Ibidem, p. 14.
28. Foster, John (2010). Obama, Canada and civil society South and
North, en CanadaWatch (Ottawa), Fall 2010, pp. 1-6.
29. Ver http://cmpcc.org
30. Como seala el mismo informe: Esto replantea el rol de las OSC: no
es lo mismo actuar en un contexto de Estado ausente y en retirada,
a uno dnde el estado es el centro mismo de la inversin social.
Se trata ms bien de ejercer un amplio y diverso conjunto de roles
que ayudan, complementan, vigilan o exigen al estado a cumplir
su deber: como palancas organizadas de la sociedad para reclamar
derechos, para exigir calidad y cobertura adecuadas de los
servicios, participar en el diseo de polticas pblicas que orientan
adecuadamente los recursos pblicos, disear y experimentar
innovaciones para la resolucin de problemas, etc. () En este
sentido est claro que las OSC reivindican su papel como actoras y
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socias del desarrollo. Se considera que se empobrece su capacidad
y sus talentos cuando son consideradas slo como operadoras de
polticas y proyectos que otros elaboran, ALOP (2010) Consultas
nacionales a organizaciones de la sociedad civil Amrica Latina y el
Caribe. Sntesis de conclusiones y debates, Mxico D.F.: ALOP/Mesa
de Articulacin/Coordinadora Civil/Unitas, p. 12.
31. Zibechi, Ral (2009) .Gobiernos y movimientos: entre la autonoma
y las nuevas formas de dominacin, en Viento Sur (Montevideo),
No. 100, enero 2009, p. 254.
32. Pero no plebiscitarios. Ver al respecto, entre otros, Cheresky, Isidoro
(comp.) (2010). Ciudadanos y poltica en los albores del siglo XXI,
Buenos Aires: Manantial/CLACSO/IDRC.
33. Cfr. Serbin, Andrs (2001). Globalifbicos vs. Globalitarios.
Fortalezas y debilidades de una sociedad civil emergente, en
Nueva Sociedad (Caracas) , No. 176, noviembre-diciembre, y Serbin,
Andrs (2003) Desafos y obstculos polticos al ALCA, en Nueva
Sociedad (Caracas), No. 186, julio-agosto;
34. Cfr. ibidem y Saguier, Marcelo (2007).The Hemispheric Alliance
and the Free Trade Area of the Americas Process: The Challenges
and the Opportunities of Transnational Coalitions against Neo-
liberalism , en Globalizations , vol 4, No 2, June 2007, pp. 251-265;
y Saguier, Marcelo (2008) Movimientos sociales transnacionales y
la democratizacin del comercio en las Amricas, en Pensamiento
Propio (Buenos Aires: CRIES), No. 28, ao 13, julio-diciembre 2008,
pp. 81-112.
35. Cfr., por ejemplo, Equipo de Sociedad Civil (2007). Gobernabilidad
incluyente. Empoderar a los pobres y promover la auditora social en
Amrica Latina y el Caribe. Washington D.C.: Banco Mundial/Ofcina
Regional de Amrica Latina y el Caribe.
36. Cfr. al respecto Arnson, Cynthia et al. (2007). The New Left
and Democratic Governance in Latin America, Washington D.C.:
Woodrow Wilson International Center for Scholars, y Cameron,
Maxwell and Eric Hershberg (eds.) (2010) Latin Americas Left Turns.
Politics, Policies and Trajectories of Change, Boulder-London: Lynne
Rienner Publ.
37. Grugel, Jean (2002). El retorno del Estado al activismo
transnacional, en Pensamiento Propio (Buenos Aires), No 16, julio-
diciembre.
38. Deacon, Bob (2001). The Social Dimension of Regionalism, Helsinki:
GASPP.
39. Estevadeordal, Antoni; Brian Frantz and Tam Robert Nguyen (eds.)
Regional Public Goods. From Theory to Practice, Washington: Inter-
American Development Bank/Asian Developmen Bank.
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40. Ver Podest, Galn y Jcome (2002), op. Citada,.
41. Por iniciativa de la delegacin venezolana, durante el XXXIV
perodo ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA
en el ao 2004 se encomend que el Consejo Permanente y la
Comisin Ejecutiva Permanente del Consejo Interamericano para
el Desarrollo Integral (CEPCIDI) elaborase un proyecto de Carta
Social de las Amricas y un Plan de Accin que deberan ofrecer
a los ciudadanos de la regin oportunidades para benefciarse
del desarrollo sostenible con equidad e inclusin social. En un
informe del CEPCIDI del 2 de septiembre de 2010, se informa que
se haba avanzado en la conclusin de la seccin Dispositiva de
la Carta Social, una propuesta de Prembulo y una propuesta de
lineamientos para la accin y puesta en prctica de la Carta, con
la intencin de lograr la aprobacin de la misma antes de fnalizar
el ao 2010, en Informe Final del Presidente del Grupo de Trabajo
conjunto del Consejo Permanente y la CEPCIDI sobre el Proyecto
de Carta Social de las Amricas, CP OEA/Ser G, CP/doc.4510/10, 9
de septiembre 2010. A la fecha de redaccin de este captulo esta
iniciativa no se haba materializado.
42. Cfr. www.buenastareas.com/ensayos/...Unasur/82730.html
43. La defnicin de Carta Social en los diversas pginas web
vinculadas al gobierno bolivariano y al ALBA, dan por aprobada
sta en el 2007, sealando que su propsito es establecer un
carcter vinculante para los estados miembros de la OEA, respecto
a los Derechos Humanos Sociales, Econmicos y Culturales, como
normas que debern regir la orientacin de las polticas pblicas
que permiten avanzar hacia el fortalecimiento de los derechos
colectivos, la preservacin de la interculturalidad, el rescate de los
valores propios de nuestros Pueblos y el desarrollo de estrategias
de desarrollo sustentable para lograr la paz social. Cfr. www.rnv.
gov.ve/noticias/?act=ST&f=&t=22495 y www.aporrea.org/medios/
a16303.html
44. Mols, Manfred (1993). The Integration Agenda: A Framework for
Comparison, en Smith, Peter (ed.) The Chellenges of Integration.
Europe and the Americas, New Brunswick: Transaction Publishers.
45. Kaldor, Mary (2003). Global Civil Society. An Answer to War,
Cambridge: Polity Press.
46. Como seala una investigadora Muchas ONGs latinoamericanas
estn integradas a redes internacionales como Amnista
Internacional, Oxfam o Greenpeace. Esto signifca que forman
parte de la sociedad civil global y que, por lo tanto, los nfasis y la
seleccin de sus objetivos y metas (junto con los fnanciamientos)
a menudo se deciden a partir de intereses no necesariamente
nacionales. Otras, aunque comprometidas con proyectos locales,
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dependen totalmente de agencias de cooperacin internacional
para desarrollar sus actividades, especialmente en Centroamrica,
en Bobes, Velia Cecilia (2010) De la revolucin a la movilizacin.
Confuencias de la sociedad civil y la democracia en Amrica
Latina, en Nueva Sociedad (Buenos Aires), No. 227, mayo-junio
2010, p. 46.
47. Cfr. Sorj, Bernardo (2010). Introduccin: (de) construyendo la
sociedad civil en Amrica Latina, en Sorj, Bernardo (comp.) Usos,
abusos y desafos de la sociedad civil en Amrica Latina, Buenos
Aires: Ed. Siglo XXI/Plataforma democrtica, pp. 5-16.
48. Cfr. Agg, Catherine (2006). Trends in Government Support for
Non-Governmental Organizations. Is the Golden Age of the NGO
Behind Us?, Ginebra: United Nations Research Institute for Social
Development.
49. Cfr. Serbin, Andrs (2006a). El dfcil trnsito hacia una ciudadana
regional, en Revista del Sur (Montevideo), No. 164, Marzo-Abril
2006; Serbin, Andrs (2006b) Regionalidad y ciudadana: retos
y dilemas de la sociedad civil en Amrica Latina y el Caribe, en
Dello Buono, R.A. and Diana Avila (eds.) Dilogo Sudamericano: otra
integracin es posible, Lima: Consejera en Proyectos; Serbin, Andrs
(2007) El ndice de Sociedad Civil (CSI) de CIVICUS: Un balance
de los resultados para Amrica Latina, en Pensamiento Propio
(Buenos Aires), ao 12, No. 26, julio-diciembre 2007, pp. 177-198,
y Serbin, Andrs y Lorenzo Fioramonti (2007) Civil Society in Latin
America: Between Contentious Politics and Participatory Democracy,
en Heinrich, Volkhart Finn and Lorenzo Fioramonti (eds.) (2007)
CIVICUS Global Survey of the State of Civil Society. Comparative
Perspectives. Volume 2, Bloomfeld: Kumarian Press, Chapter 8.
50. El proyecto CSI de Civicus defne como la sociedad civil as the
arena, outside of the family, the state and the market where people
asciate to advance common interests, en CIVICUS Civil Society Index
Framework and Research Methodology, ms., 2006.
51. Para una discusin ms detallada sobre la sociedad civil en Amrica
Latina a fnales de la dcada del noventa, ver Hengstenberg,
Peter; Karl Kohut y Gnther Maihold (eds.) (1999) Sociedad civil
en Amrica Latina: representacin de intereses y gobernabilidad,
Caracas: Friederich Ebert Stiftung y Nueva Sociedad.
52. Cfr. Jelin, Elizabeth and Eric Hershberg (eds) (1996). Constructing
Democracy. Human Rights, Citizenship and Society in Latin America,
Boulder: Westview Press.
53. Kaldor (2003), op. Citada.
54. Kaul, Inge; Isabelle Grunberg and Marc A. Stern (eds.) (1999). Global
Public Goods, New York: UNDP.
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55. Esta transnacionalizacin de la sociedad civil se ve favorecida por
el desarrollo de nuevas tecnologas de la comunicacin que han
contribuido a conformar comunidades virtuales amplias y des-
territorializadas a partir de la utilizacin de Internet y de las redes
sociales, y a generar espacios de interaccin y de movilizacin . Ver
Bobes (2010), op. cit., p. 48
56. Cfr. Dagnino, Evelina (2006). Sociedad civil, participacin y
ciudadana: de que estamos hablando?, en Isunza Vera, Ernesto y
Alberto Olvera (eds.) (2006) Democratizacin, rendicin de cuentas
y sociedad civil: participacin ciudadana y control social, Mxico D.F.:
Porra et al., pp. 223-242.
57. Hengstenberg, Peter; Karl Kohut y Gnther Maihold (2002).
Estado y sociedad civil en Amrica Latina. En busca de un nuevo
equilibrio, en Desarrollo y Cooperacin, No. 1, enero/febrero 2002,
p. 9.
58. Cfr. al respecto Sabatini, Christopher (2007). Democracy Assistance
in Creating Citizenship y Boyte, Harry (2007) Citizenship as Public
Work, en Tulchin, Joseph and Meg Rutheburg (eds.) Citizenship in
Latin America, Boulder: Lynne Rienner, pp. 187-197 y pp. 235-252,
respectivamente.
59. Cfr. al respecto Serbin, Andrs (2006a). El dfcil trnsito hacia una
ciudadana regional, en Revista del Sur (Montevideo), No. 164, Marzo-
Abril 2006; Serbin, Andrs (2006b) Regionalidad y ciudadana:
retos y dilemas de la sociedad civil en Amrica Latina y el Caribe,
en Dello Buono, R.A. and Diana Avila (eds.) Dilogo Sudamericano:
otra integracin es posible, Lima: Consejera en Proyectos; Serbin,
Andrs (2007b) (coord..) Paz, conficto y sociedad civil en Amrica
Latina y el Caribe, Buenos Aires: Icaria / CRIES / IDRC; Serbin, Andrs
(2007c) El ndice de Sociedad Civil (CSI) de CIVICUS: Un balance de
los resultados para Amrica Latina, en Pensamiento Propio (Buenos
Aires), ao 12, No. 26, julio-diciembre 2007, pp. 177-198, y Serbin,
Andrs y Lorenzo Fioramonti (2007) Civil Society in Latin America:
Between Contentious Politics and Participatory Democracy, en
Heinrich, Volkhart Finn and Lorenzo Fioramonti (eds.) (2007) CIVICUS
Global Survey of the State of Civil Society. Comparative Perspectives.
Volume 2, Bloomfeld: Kumarian Press, Chapter 8.
60. Por otra parte, en la regin, la movilizacin ciudadana tiende en
general a incrementarse en coyunturas de conficto social o de
crisis socio-econmica, y decrece rpidamente durante las fases
posteriores de normalizacin poltica. Ver al respecto Serbin y
Fioramonti (2007), op. cit.
61. Cfr. al respecto Emiliozzi, Sergio (2006). La construccin de
ciudadana en el MERCOSUR, en Kairs (Universidad de San Luis),
ao 10, No. 17, febrero 2006.
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62. Como seala Pachano, citando a Torres Rivas (2010:13), op. cit.
63. Como seala Zibechi para el 2009, Con la nica excepcin de Chile,
donde los movimientos sociales viven un importante ascenso
desde que Michelle Bachelet asumi la presidencia, en los dems
pases gobernados por fuerzas de izquierda o progresistas oscilan
entre el apoyo incondicional de los gobiernos de los que reciben
benefcios materiales hasta el enfrentamiento ms o menos
abierto, pero con escasa capacidad de convocatoria, en Zibechi
(2009), op. cit. p. 248.
64. Serbin (2007b) y Serbin y Fioramonti (2007), ops. Citadas.
65. Serbin, Andrs (2006b), op. Cit., Saguier (2007), op. cit., Saguier
(2008), op. cit.
66. Edwards, Michael (2001). Introduction, en Edwards, Michael and
John Gaventa (eds.) Global Citizen Action, Boulder: Lynne Rienner
Publ., p. 5.
67. Edwards, Michael (2010). Civil Society, Cambridge: Polity Press, 2nd.
Edition, pp. 96-97.
68. Ver al respecto de este debate, entre otros, Walzer, Michael (ed.)
(1995). Toward a Global Civil Society, Providence: Berghahn Books;
Keck, Margaret and Kathryn Sikkink (1998) Activists Beyond
Borders, Itahaca: Cornell University Press; Shaw, Martin (1994).
Global Society and International Relations, Cambridge: Polity Press;
Salamon, Lester and al. (1999). Global Civil Society, Baltimore: The
Johns Hopkins Center for Civil Society Studies; Edwards, Michael
and John Gaventa (2001) Global Citizen Action, Boulder. Lynne
Rienner; Clark, John (2003) Worlds Apart. Civil Society and the Battle
for Ethical Globalization, Bloomfeld: Kumarian Press; Kaldor, Mary
(2003) Global Civil Society. An Answer to War, Cambridge: Polity
Press; Batliwala, Srilathaand David Brown (eds.) Transnational Civil
Society, Bloomfeld: Kumarian Press.
69. Cox se refere con este trmino a un multilateralismo que intenta
reconstituir sociedades civiles y autoridades polticas a escala
global, construyendo un sistema de gobernanza global desde
abajo, en Cox, Robert (ed.) (1997) The New Realism: Perspectives
on Multilateralism and World Order, Basigstoke: MacMillan/United
Nations University Press, p. XXXVII. Por otra parte, OBrien et al.
plantean el desarrollo de un multilateralismo complejo hacia
fnales de la dcada del noventa, caracterizado por cinco rasgos
distintivos, entre los cuales se destaca la ampliacin de las agendas
internacionales con la inclusin de temas sociales, en OBrien,
Robert and al. (2000) Contesting Global Governance. Multilateral
Economic Institutions and Global Social Movements, Cambridge:
Cambridge University Press, pp. 5-6.
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70. Como aade el mismo autor It is not that these commentators
question the principle of civic engagement; they worry, rather,
that the practice of civic engagement may be distorted in favor of
organizations with greater resoureces and more access to decisin
makers in capital cities (Edwards 2001:5), lo que de hecho marca
una diferencia sustancial entre las ONGs del Norte y las del Sur.
71. Cfr. Martins, Jens (2006). The Future of NGO Participation at the
United Nations after the 2005 World Summit, FES Berlin: Briefng
Papers, Dialogue on Globalization, quin seala que los intentos
de reformar las oportunidades formales de las ONGs para
participar mas activamente, no han sido exitosas y que pese a
las recomendaciones del informe del Panel Cardoso, stas no
incidieron sobre una mayor participacin de la sociedad civil en
la Cumbre Mundial de 2005, en dnde, por el contrario las ONGs
fueron predominantemente excluidas tanto de los preparativos de
la Cumbre como de la participacin en esta.
72. Como seala Smith en ms detalle en relacin a la crisis del
multilateralismo: Third generation activists seem to be devoting
less energy and attention to the United Nations () The most recent
generation has pounded down the doors to demand a seat at if not
to overurn the table. As governments have moved away from the
UN conference process, and as activists have come to question the
efectiveness of those mechanisms, some are now looking outside of
formal institutional processes to afect change. Little of the expanding
energy of third generation activists seems to be devoted to thinking
how to improve multilateralism en Smith, Jackie (2006) Social
movements and multilateralism, en Newman, Edward and alt., op.
cit., pp. 402-404.
73. Como apunta un analista, inclusive en la undcima edicin del
FSM reunido en Dakar, los movimientos (sociales) han pasado
a un tercer lugar, detrs de los gobiernos y las ONGs. Estas son
protagonistas desde la primera edicin y los gobiernos han ido
ganando espacio en la misma proporcin que se fue vaciando
la participacin () La impresin es que los foros sociales han
cumplido su ciclo y han dejado de ser espacios de intercambio
e interconocimiento entre movimientos de base y activistas ,
en Zibech, Ral (2010) Es necesario un foro social en Amrica
Latina?, en http://www.forumdesalternatives.org/ES/readarticle.
php?article_id=24049
74. The early years of the new century may represent a reversal of many
of these trends. International funding agencies currently face growing
fscal constraints due to stock market losses and the broader economic
slowdown experienced in many of the wealthier countries, and their
priorities have shifted elsewhere in the world as a result of the end
of the Cold war and the new national security concerns following
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September 11 2001. Concomitantly, the economic crisis in Latin
America has undermined the Washington Consensus and altered the
political agendas of multilateral agencies and national governments.
Furthermore, new forms of social and political mobilization in
the region might challenge the ability of alternative civil society
organizations to provide efective channels of mediation in the region.
In sum, although it is too early for a defnitive judgment, these recent
trends represent a signifcant challenge to regional networks in Latin
America, en Korzeniewicz and Smith, 2003, op. cit., p. 48.
75. Como seala el documento: Las OSC son toleradas y apoyadas por
los gobiernos, siempre y cuando no emitan opiniones o expresen
crticas de los poderes de turno. Las tendencias progresistas de
que son voceros algunos gobiernos, no se refejan en relaciones
ms fuidas con las OSC, en ALOP (2010) Consultas nacionales a
organizaciones de la sociedad civil Amrica Latina y el Caribe. Sntesis
de conclusiones y debates, Mxico D.F.: ALOP/Mesa de Articulacin/
Coordinadora Civil/Unitas, p. 11.
76. Ibidem, p. 14.
77. Karns, Margaret and Karen Mingst (2010). International
Organizations. The Politics and Processes of Global Governance,
Boulder-London: Lynne Rienner, p. 247.
78. Ibidem, pp. 250-251.
79. Un aspecto importante a considerar en este sentido, son los marcos
legales que impulsan los gobiernos para favorecer o limitar las
actividades de las OSC, particularmente cuando no son percibidas
como favorables al gobierno. Ver International Center for Not-for-
Proft Law (ICNL) and World Movement for Democracy Secretariat
(2008), op. cit.
80. http://www.asc-hsa.org
81. http://www.mesarticulacion.org y http://www.alop.or.cr
82. http://www.forodiplomaciaciudadana.org
83. http://www.minci.gov.ve/noticias-prensa-presidencial/28/9866/
manifesto_del_congreso_bolivariano
84. http://www.ccsica.org
85. http://www.somosmercosur.org , ver tambin http://www.mrecic.
gov.ar
86. Cfr. Norris, Pipa (2011). Democratic Defcit. Critical Citizens Revisited,
Cambridge: Cambridge University Press.
87. Un tema nada menor, en este sentido, se relaciona con las
concepciones en torno al poder de estas redes y organizaciones
a nivel regional, que abarcan un amplio espectro de posiciones,
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desde las relaciones que deben ser establecidas con los partidos
polticos hasta las nuevas ideas de construccin del poder desde
la diversidad y pluralidad. Todas, sin embargo, apuntan al mismo
problema la capacidad de asumir, por parte de las OSC, su
carcter de actores polticos no-partidarios y las difcultades de su
relacin con el Estado, as este est encarnado por gobiernos de
izquierda o de orientacin progresista. Ver Icaza et al. (2006), op. cit.
88. Altinay, Hakan (ed.) (2011). Global Civics. Responsabilities and Rights
in an Interdependent World, Washington D.C.: Brookings Institution
Press, p. 2.
89. Declaraciones citadas del Viceministro de Relaciones Exteriores
Rodolfo Sanz, www.mci.gob.ve
90. Serbin, Andrs (2011) Chvez, Venezuela y , op. Cit.
91. Acua Montero, Ernesto (2007). Al ALBA con energa, Prensa
Latina, www.prensa-latina.cu
92. El debate gira en torno a si efectivamente fue la ASC la que incidi,
con sus movilizaciones y con la consulta popular en torno al ALCA,
sobre la decisin de los gobiernos de Venezuela, Brasil y Argentina
en la Cumbre de las Amricas en Mar del Plata en noviembre del
2005 de romper con la iniciativa hemisfrica , o si fue una decisin
de los gobiernos de Brasil y Argentina, en funcin de las diferencias
en las negociaciones comerciales con los Estados Unidos en el
marco de la OMC.
93. Lo que no sucedi en la IV Cumbre de las Amricas realizada en
abril de 2009 en Trinidad y Tobago. Ver www.movimientos.org/iv-
cumbre-pueblos
94. Cfr. Serbin, Andrs (2004). Entre la globalofobia y el globaritarismo:
sociedad civil, movimientos sociales y globalizacin en Amrica
Latina y el Caribe, en Gmez, Jos Mara (comp..) Amrica Latina
y el (des)orden global neoliberal, Buenos Aires: CLACSO; y (2003)
Entre la confrontacin y el dilogo: diplomacia ciudadana,
sociedad civil e integracin regional, en Serbin, Andrs (comp..):
Entre la confrontacin y el dilogo. Integracin regional y diplomacia
ciudadana, Buenos Aires: Editorial Siglo XXI.
95. En este sentido es particularmente relevante la relacin entre la
Alianza Social Continental (ASC)/Hemispheric Social Alliance (HSA),
cuyo documento Alternativas para las Amricas pas a formar
parte de los planteamientos del ALBA. La relacin entre la ASC/
HSA y el ALBA y, en particular, el gobierno bolivariano ha suscitado
numerosos debates y crticas, fundamentalmente en funcin de la
posible cooptacin o neutralizacin del movimiento. Cfr. Icaza et
al. (2006), op. cit.; Saguier (2007) op. cit. y Saguier (2008), op. cit.
Ver tambin las observaciones crticas al respecto en de la Torre,
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Vernica (2009) de las Alternativas para las Amricas, de la Alianza
Social Continental, a la Alternativa Bolivariana, en Argumentos
(Mxico: UAM-X), ao 22, No. 59, enero-abril 2009, pp. 187-198, y
Harris, David and Diego Azzi (2006) ALBA Venezuelas answer to
free trade: the Bolivarian alternative for the Americas, Ocassional
Paper No. 3, Sao Paulo: Focus on the Global South/Alianza Social
Continental, October 2006. Estos ltimos sealan there is a
certain degree of dissonance between discourse and practicein the
construction of ALBA, given that the ofcial proposal present it as
coming from the people, but in practice what represents the concrete
existence of ALBA are the intergovernmental agreements signed by the
() heads of state, with Little visible and direct popular participation
in the process of developing these actual accords, p. 13.
96. De lo cual tampoco escapan algunos gobiernos de la regin.
97. Ruiz Marrero, Carmelo (2011) The New Latin American Progresisimo
and the Extractivism of the 21st Century, en CIP. Americas Program,
en www.cip.americas.org/archives/4025
98. Como en el ya citado caso de la ASC/HSA y el gobierno venezolano.
99. Cfr. Manifesto de Cochabamba. Declaracin fnal de la Cumbre
Social promovida por la Alianza Social Continental y el Movimiento
Boliviano para la Soberana y la Integracin Solidaria, http:// www.
integracionsur.com , Centro Latinoamericano de Ecologa Social
(CLAES), Montevideo, y www.comunidadsudamericana.com/
cochabamba.
100. CSI-ORIT (2007). Cumbre Social inaugura nuevo momento en
el dilogo entre gobiernos y la sociedad civil, en http:// www.
cioslorit.net
101. CSI-ORIT (2007). Cumbre Social inaugura nuevo momento en
el dilogo entre gobiernos y la sociedad civil, en http:// www.
cioslorit.net
102. Gudynas, Eduardo (2006). Buscando otra integracin
sudamericana, en Peripecias No. 27, 13 de diciembre 2006, http://
www.peripecias.com/integracin
103. Cfr. Serbin, Andrs (2010). OEA y UNASUR: Seguridad regional y
sociedad civil en Amrica Latina, Buenos Aires: CRIES, Documento
CRIES No. 14. Ver tambin Gilberto Rodrigues y Thiago Rodrigues
(2011), A Uniao das Naoes Sul-Americanas (UNASUL) e os
novos temas de agenda regional de paz e segurana: papeis e
mecanismos de participaao da sociedade civil, en Serbin, Andrs
(coord.) De la ONU al ALBA: ponencia presentada en el seminario
Multilateralismo, sociedad civil y prevencin de confictos, Buenos
Aires: CRIES/CARI, 27 y 28 de julio 2010.
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104. Como sealan Alemany y Leandro Una visin ms integral de
la participacin, es una visin operativa, dnde los actores de la
sociedad civil no son consultados puntalmente sino que forma
parte de un sistema de monitoreo, de toma de decisiones es
decir de infuencia en las defniciones de polticas regionales, en
Alemany, Cecilia y Beatriz Leandro (2007) Anlisis y propuestas
para la participacin ciudadana en el MERCOSUR, en Revista
Argentina de Economa y Ciencias Sociales (Buenos Aires), No. 16, vol.
XI, verano 2007, pp. 135-160. Cfr. tambin Alemany, Cecilia (2008)
La participacin ciudadana en el MERCOSUR: Algunas ideas para
la reforma institucional pendiente, en Pensamiento Propio (Buenos
Aires: CRIES), No. 28, ao 13, julio-diciembre 2008, pp. 113-135.
105. En el caso de Argentina es de destacar la existencia de un Consejo
Consultivo de la Sociedad Civil coordinado por el Ministerio de
Relaciones Exteriores y Culto.
106. Alemany y Leandro (2007): op. Cit. P. 147. Es de notar que en el
proceso de incorporacin de la Repblica Bolivariana de Venezuela
a MERCOSUR, este espacio ha sido objeto de fuertes controversias y
confrontaciones, particularmente en lo referente a la participacin
sindical.
107. Para ms detalles de su creacin y evolucin previa ver Vzquez,
Mariana (2005). De la Asamblea Parlamentaria de la CECA al
Parlamento del MERCOSUR, en Agenda Internacional, Visin desde
el Sur, Buenos Aires.
108. Ver Tratado Constitutivo de la UNASUR.
109. http://www.telesurtv.net/secciones/noticias/nota
110. Como seal una analista durante una reunin del Sistema
Econmico Latinoamericano (SELA), en agosto de 2007, iniciativas
como el ALBA, que no son de integracin en trminos clsicos,
carecen todava de mecanismos institucionales a los que se puede
hacer un seguimiento, en Mrquez, Humberto (2007) Integracin
con agenda social ausente, Interpress Service, 20 de agosto de
2007, http://www.ipsterraviva.net
111. Ver Declaracin Poltica del Consejo de Movimientos Sociales del
ALBA-TCP, http://www.cubainformacion.tv , 30 de enero de 2008, y
htto://economiasocialista.blogspot.com
112. Silva, Cristina (2010). ALBA: aspectos de seguridad y defensa
y elementos de participacin social, ponencia presentada en
el seminario Multilateralismo, sociedad civil y prevencin de
confictos, Buenos Aires: CRIES/CARI, 27 y 28 de julio 2010.
113. Manifesto General de la Primera Cumbre de Consejos de
Movimientos Sociales del ALBA-TCP, en El ALBA de los Movimientos
Sociales, Sumario de Noticias, 20 de octubre de 2009, en www.
movimientos.org/noalca/albasi/show_text.php3?key=16092
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114. Esta refexin, sin embargo, tambin puede ser aplicable, en
el marco de heterogeneidad de las redes y organizaciones de
la sociedad civil, a las diferenciaciones internas en trminos
de institucionalizacin democrtica, rendicin de cuentas y
empoderamiento efectivo las organizaciones y movimientos
sociales.
115. Que persiste bajo otras formas en los acuerdos bilaterales de
comercio entre EEUU y algunos pases de la regin, y en el tratado
CAFTA-DR a pesar de que se haya declarado su defuncin en
Amrica del Sur.
116. Con ingrediente adicional: la creciente focalizacin del presidente
Chvez en la construccin del socialismo del siglo XXI en su pas,
en detrimento de sus iniciativas regionales. En Paz Rada, Eduardo
(2011) Peligros para la integracin latinoamericana, en Foro
Mundial de Alternativas, http://www.forumdesalternatives.org/ES/
readarticle.php?article_id=24042
117. A pesar de algunas evidentes superposiciones, como el Banco del
Sur acordado en 2007, a pesar de algunas reticencias de Brasil, y
el Banco del ALBA, establecido durante la VI Cumbre del ALBA en
Caracas, en enero de 2008. Ver para ms detalles Serbin (2010a) y
Serbin (2010b), op. cits.
118. Pea, Flix (2007). La gobernabilidad del espacio geogrfco
sudamericano: una cuestin en procura de un liderazgo poltico
colectivo?, Newsletter mensual, agosto 2007, http:// www.
felixpena.com.ar
119. Como seala el mismo informe: Esto replantea el rol de las OSC: no
es lo mismo actuar en un contexto de Estado ausente y en retirada,
a uno dnde el estado es el centro mismo de la inversin social.
Se trata ms bien de ejercer un amplio y diverso conjunto de roles
que ayudan, complementan, vigilan o exigen al estado a cumplir
su deber: como palancas organizadas de la sociedad para reclamar
derechos, para exigir calidad y cobertura adecuadas de los
servicios, participar en el diseo de polticas pblicas que orientan
adecuadamente los recursos pblicos, disear y experimentar
innovaciones para la resolucin de problemas, etc. () En este
sentido est claro que las OSC reivindican su papel como actoras y
socias del desarrollo. Se considera que se empobrece su capacidad
y sus talentos cuando son consideradas slo como operadoras de
polticas y proyectos que otros elaboran, ALOP, op. cit., p. 12.
120. Cfr. Serbin, Andrs (comp.) (2003). Entre la confrontacin y el
dilogo. Integracin regional y diplomacia ciudadana, Buenos Aires:
Siglo XXI Editores Argentina, y (2009) La Organizacin de Estados
Americanos, las Naciones Unidas, la sociedad civil y la prevencin
de confictos, Buenos Aires: CRIES, Documentos CRIES No. 11.
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121. La Cumbre de los Pueblos del Sur se realiz no slo en paralelo con
las Cumbres ofciales, entre el 12 y el 15 de diciembre de 2008, sino
tambin de la Cumbre sindical y de la Cumbre Social de MERCOSUR,
espacio dnde fueron invitadas a presentar las conclusiones de la
Cumbre de los Pueblos del Sur y de la Cumbre Sindical. Ver http://
www.mopassol.com.ar/Images/Images/bahiainfo.htm
122. Cfr. documento del Foro Social Americas (FSA), Programa
Mercosur Social y Solidario (PMSS) Panel debate. La integracin
regional: balance y desafos para los movimientos sociales, 22 de
septiembre de 2010, http://mercosursocialsolidario.org/index2.
php?option=com_content&task=view&id=5
123. Lamentablemente, el proceso de consolidacin de UNASUR no
ha reconocido () la importancia de los actores sociales, y no ha
contemplado hasta la fecha la participacin de la ciudadana, en
Ramis, Alvaro (2009) UNASUR de espaldas a la ciudadana, en
ALAI, 23 de mayo de 2009, http://alainet.org/active/30523&lang=es
124. es necesario afnar el proceso de dilogo ofcial de los
movimientos sociales con el proceso ALBA. Aqu se ha logrado
realizar encuentros y actos pblicos en ocasiones espordicos,
que generalmente coinciden con Cumbres de Presidentes o Foros
Sociales, y que han sido tiles para estrechar el vnculo pero poco
efcientes para tratar los temas en profundidad, en Programa
Mercosur Social y Solidario (2010), op. cit.
125. En Programa Mercosur Social y Solidario (2010), op. cit.
126. Ver al respecto la Declaracin de Caracas: Otra integracin
es posible, en el marco del Foro Social Mundial realizado en
Venezuela en enero del 2006, promovida por una serie de redes
y organizaciones regionales y nacionales tales como ALOP, PIDHH,
CRIES y otros, y actualmente impulsada por la Mesa de Articulacin
de Asociaciones Nacionales y Redes de ONGs.
127. Serbin, Andrs (2007b) op. Cit.
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Re-territorializando
consensos: Hacia un
regionalismo
post-hegemnico en
Amrica Latina
Pa Riggirozzi
Doctora en Poltica Econmica Internacional de la Universidad de
Warwick (Inglaterra);Master en Estudios Internacionales por FLACSO-
Argentina y la Universidad de Miami (Florida, EEUU). En 2007 realiz
una estancia posdoctoral en la Universidad de Shefeld (Inglaterra).
Actualmente es docente e investigadora en la Universidad de
Southampton (Inglaterra). Sus intereses se centran en la economa
poltica del desarrollo y el regionalismo.
e-mail: p.riggirozzi@soton.ac.uk
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Introduccin
La poltica y las instituciones nacionales, en particular el Estado,
fue-ron por mucho tiempo consideradas un obstculo para la
integracin regional. Los acuerdos regionales fueron as entendidos
y perseguidos como mecanismos capaces de justifcar y superar
obstculos y desafos polticos a nivel domstico (Haggard, 1997;
Milner y Mansfeld, 1997). Desde este punto de vista, la relacin
entre regionalismo y globalizacin ha sido entendida como una de
causalidad intrnseca donde el regionalismo ha sido visto como una
reaccin subordinada a los dictados y limitaciones de la globalizacin,
o bien como una respuesta pragmtica a las presiones del mercado
externo (Hettne y Sderbaum, 2005: 4).
Este argumento persuasivo sostiene que la construccin de regiones
es parte fundamental de la estructura del orden mundial (Hettne,
2005; Katzenstein, 2005; Acharya, 2009). Sin embargo, los pilares que
sostenan la relacin entre regionalismo econmico y globalizacin
comenzaron a quebrarse a partir de dos dinmicas que se han
reforzado mutuamente desde el comienzo de la nueva dcada: un
fuerte cuestionamiento a los modelos de poltica econmica
neoliberal en Amrica Latina, especialmente en el Cono Sur; y una
crisis fnanciera a nivel internacional que desbarranc el edifcio
econmico-fnanciero que ha sostenido el proyecto neoliberal en el
plano internacional.
Incluso antes de la crisis sistmica, se evidencia una renovacin
poltica, sobre todo en Amrica del Sur, donde nuevos gobiernos de
Izquierda recuperan el espacio poltico para redefnir prioridades en
relacin a la distribucin de ingresos y servicios sociales. Estas ideas
se materializaron en nuevos proyectos polticos en Venezuela (1998)
Brasil (2002, 2006 y 2010), Argentina (2003, 2008 y 2011), Uruguay
(2004), Bolivia (2005), Ecuador (2006), Paraguay (2008) y, ms reciente-
mente, Per (2011). El lema Que se vayan todos, que determin el
fn del gobierno del presidente Fernando de la Ra en Argentina en
diciembre de 2001, ha sido un punto de infexin poltica y una ma-
nifestacin de la necesidad de renovar lo que constituye el foco y la
prctica poltica (Arditi, 2008: 57). Varios de estos gobiernos buscaron
no slo redefnir principios polticos y econmicos sino tambin abrir
espacios de autonoma para su ejercicio. Muchos buscaron liberarse
de la supervisin directa del FMI (Argentina, Brasil, Uruguay, Panam,
Ecuador y Venezuela) o renegociar los contratos de operacin con
empresas petroleras extranjeras (Ecuador y Bolivia). Al rechazo de la
infuencia externa se sum una movilizacin social generalizada, in-
cluyendo el re-posicionamiento de los pueblos indgenas como suje-
tos polticos, y el llamado a promulgar la solidaridad a escala regional.
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Amrica del Sur recupera as la cultura poltica y con ella relanza un
nuevo regionalismo que desafa patrones tradicionales de comercio
y poder hegemnico que tradicionalmente se identifcaron con el
poder desproporcionado de EE.UU. en la regin.
El esfuerzo por recuperar el potencial de desarrollo de Amrica del Sur
es la manifestacin clara de un cambio histrico, un cambio de era
como afrma Rafael Correa, en su discurso inaugural como Presidente
de Ecuador en enero de 2007. Este artculo discute este cambio de
poca y cmo se expresa en nuevas prcticas y construcciones
regionales. El objetivo es doble: comprender mejor los fundamentos
de la poltica regional, y discutir lo que este cambio signifca para el
modo como teorizamos regionalismo en un contexto en el cual nuevas
reglas son consensuadas a nivel regional, no global, e impulsadas por
nuevos objetivos que superan el limitado foco mercantil.
Se argumenta que las estructuras institucionales alternativas y
proyectos de cooperacin, aunque embrionarias, forman parte de
un complejo de ideas alternativas y nuevas motivaciones polticas
en la regin, as como un fundamental redescubrimiento del
espacio regional como un espacio de discusin y accin colectiva.
As se perfla lo que puede pensarse como regionalismo post-
neoliberal y post-hegemnico. En este escenario, los trminos de
integracin regional demandan una nueva mirada crtica. Cabe as
las siguientes preguntas: en que medida las nuevas construcciones
regionales responden a un intento de compensacin por los excesos
desreguladores o a una nueva confguracin socio-poltica regional?,
Es posible hablar de un nuevo modelo de poltica econmica
regional?, Cmo hemos de entender las tendencias actuales de
la cooperacin regional y proyectos de integracin, dado que las
circunstancias polticas y econmicas de los aos 1980 y 1990 han
perdido fuerza y autoridad (tanto a nivel nacional como mundial)?,
Cmo pueden conceptualizarse los esfuerzos actuales de integracin
que excluyen a los EE.UU., cuando el acceso a los mercados de EE.UU.
y la inversin fueron considerados motores del regionalismo en las
dcadas 1980-1990?, Estamos ante la articulacin de una tercera
ola regionalizadora? Haciendo referencia a estas cuestiones, el
documento contribuye al debate sobre lo que signifca teorizar
regionalismo post-comercial y post-hegemnico (Acharya, 2009).
La respuesta a estas preguntas debe buscarse en el anlisis de
los modelos de regionalismo emergentes nacidos de nuevas
pujas regionales as como de la renovacin del contrato social en
muchos pases de la regin. El artculo analiza la naturaleza y el
alcance del regionalismo en Amrica Latina a la luz de los proyectos
propuestos por la Unin de Naciones Sudamericana (UNASUR) y
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la Alianza Bolivariana para las Amricas (ALBA), analizando slo en
los factores que gobiernan la emergencia de proyectos alternativos
que se oponen al regionalismo abierto asociado con la integracin
neoliberal de los 90, sino tambin los factores que explican cuan
transformadores son estos nuevos proyectos regionales en un
contexto de cambio de la economa mundial.
El captulo se divide en cuatro secciones. La primera seccin analiza
la evolucin de gobernanza regional como devenir de puja poltica
econmica entre dos proyectos vinculados al nacionalismo y al
libe-ralismo en la regin. La segunda se concentra en la pregunta
fundamental sobre qu es regin y regionalismo en un contexto de
crisis del neoliberalismo. Se analizan en profundidad las prcticas
actuales y dinmicas de un nuevo continentalismo enmarcado en el
ALBA y en UNASUR. El captulo concluye con una evaluacin sobre
los desafos que enfrentan estas nuevas construcciones regionales y
que afectan la capacidad transformadora de los regionalismos post-
neoliberales.
Regionalismo y desarrollo en una era de cambios
La nueva cartografa regional que se destila desde mediados
de los 2000 presenta nuevos modelos de cooperacin regional
basados en nuevas agendas poltico-econmico y sociales, sino
que adems presentan nuevas relaciones de poder en abierta
oposicin al neoliberalismo y fundamentalmente al multilateralismo
liderado por EE.UU. Desde esta perspectiva, es posible reconocer,
a grosso modo, dos tendencias regionalistas: una que plantea una
transformacin mo-derada, que se re-estructura alrededor de viejos
ejes pro-comerciales, apuntando a recuperar niveles de desarrollo
autnomo, pero que al mismo tiempo busca establecer nuevos ejes
de integracin poltico-social. Este es el perfl que refeja la UNASUR.
Al mismo tiempo, la emergencia del ALBA plantea un proyecto
radicalizado, ideolgico y polticamente comprometido con una
redefnicin socialista y un welfarismo transnacionalizado.
Puede argumentarse que la superposicin de distintos modelos de
integracin, a veces contradictorios y en competencia, es el resultado
de nuevo equilibrio entre una serie de respuestas nacionales
que se hacen eco para contestar no slo a las numerosas crisis
del neoliberalismo sino adems para redefnir lo que signifca la
cooperacin regional y cmo se ejerce la autoridad en una era post-
hegemnica. Estos procesos deben ser vistos como manifestacin
visible de una re-politizacin de la regin dando a luz nuevas
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polticas regionales en los que los estados, los movimientos sociales y
lderes interactan y construyen nuevas formas de entender y ejercer
el espacio regional.
Amrica del Sur se perfla desde el principio de los 2000 como un
rea capaz de desafar la hegemona tradicional y la importancia que
EE.UU. ha tenido como poder regionalizador. La dcada que se abre
dio a luz un debate que se centra en la bsqueda de una nueva sntesis
entre el Estado y la sociedad, y entre Estado y mercado, superando los
costos del neoliberalismo en trminos de ciudadana, la democracia, y
la inclusin. La relacin entre el Estado y el mercado, y el lugar de los
actores sociales en esta relacin, sin embargo, no es nueva. Ha estado
en el centro del debate sobre que constituye desarrollo e integracin
desde fnales del Siglo XIX. En un sentido histrico, la construccin
regional encuentra su legado en la puja entre dos proyectos de
gobernancia nacional y regional defnidos en trminos de estatismo
versus liberalismo, as como en un clculo de realpolitik contra el
imperialismo externo, as como por la percepcin de herencia comn.
Estos han sido los conductores de distintos arreglos regionales y
proyectos de integracin que se han desarrollaron tradicionalmente
en las Amricas.
En este sentido, como concluye Myrdal (1968: 39), seria banal
explicar la integracin regional como una consecuencia mstica
de solida-rismo voluntario basado meramente en proximidad
cultural, poltica o econmica entre naciones vecinas. La integracin
regional ha sido principalmente concebida como un instrumento
para equilibrar fuentes o manifestaciones de infuencia externa;
esto es la hegemona de EE.UU., la competitividad econmica de la
Unin Europea, el capital internacional y la globalizacin neoliberal.
En suma, en lugar de un destino teleolgico, el regionalismo en
Amrica Latina ha sido tradicionalmente entendido como impulsos
o reacciones defensivas, en lugar de razones ofensivas, a dictmenes
externos (Keohane, 2001).
Las formas en que se resolvi el debate entre estatismo, normalmente
asociado a un nacionalismo que hace eco a un imaginario
Latinoamericanista, y liberalismo, asociado con un consenso
fomentado desde Washington, defni tambin los mrgenes de
poder y autonoma en las relaciones Inter-Americanas. Al mismo
tiempo, esta lucha por la autonoma defni tres momentos en el
desarrollo del regionalismo en Amrica Latina. Una primera ola de
regionalismo puede ser vista como respuesta a la creacin de la
Comunidad Econmica Europea en 1957, y el acceso de las antiguas
colonias a la CEE, por medio de acuerdos preferenciales.
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La declaracin del Presidente de Uruguay en la dcada de 1960 ilustra
la nocin de regionalismo defensivo, estableciendo que la formacin
del Mercado Comn Europeo es un estado casi de guerra contra
las exportaciones latinoamericanas. A un esquema de integracin
tenemos que responder con otro esquema de integracin (citado
en Mattli, 1999: 140). La idea general de esta orientacin defensiva
fue que la integracin econmica mejorara la posicin negociadora
y facilitara la industrializacin por sustitucin de importaciones a
escala regional. El comercio as entendido se convirti en el motor de
la integracin, dejando de lado aspectos de contenido socio-poltico.
El primer proyecto de este tipo se concret en 1960 con la creacin
de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). ALALC
uni, bajo la inspiracin de la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL), Mxico y seis pases de Amrica del Sur con
el objetivo de eliminar todas las barreras al comercio intrarregional. Su
concepcin defenda la nocin de estados soberanos, en gran parte
capaces de controlar la naturaleza de los compromisos regionales y
proteger a sus productores nacionales de la competencia externa a
travs de subsidios y aranceles (Chibber, 2004; Lewis, 2005).
En un sentido estricto, un nuevo nacionalismo enmarcado en una
nueva manera de pensar y entender poltica, economa y cultura,
representa una reaccin generalizada a la normativa liberal. En
Amrica Central, una iniciativa similar dio a luz al Mercado Comn
Centroamericano, junto con Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras y Nicaragua, estableciendo un objetivo ms ambicioso
de crear una zona de libre comercio y de aplicar un arancel
externo comn. En 1969 una escisin de la ALALC llev a Bolivia,
Colombia, Chile, Ecuador y Per a establecer un ambicioso proyecto
institucionalizado de mercado comn, la Comunidad Andina de
Naciones (CAN).
La CAN se erigi como un rgano ejecutivo supranacional con
competencias y mecanismos para promover una distribucin
equitativa de los benefcios entre los miembros. Para completar
la arquitectura regional el Tratado de Libre Comercio del Caribe
fue frmado en 1967, para ser sustituido seis aos ms tarde por
la Comunidad del Caribe (Bouzas y Knnack, 2009). A pesar de esta
convergencia, el naciona-lismo poltico y proteccionismo econmico
no pudieron sortear los desafos del mercado internacional.
Exportaciones sobrevaluadas y tasas de cambio no competitivas
fueron principales obstculos que impidieron la consolidacin de
un modelo regional autnomo y sustentable. A la vez, la economa
dependi cada vez ms de las importaciones de capital y bienes
intermedios para sostener la industrializacin, creando un dfcit
comercial progresivo e insostenible.
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El gasto pblico, por su parte, fue fnanciado por el creciente
endeudamiento externo, que condujeron a la mayor parte de
Amrica Latina a lo que se conoci como la dcada perdida de los
80, caracterizada por el colapso econmico y una cada brutal en el
empleo y los niveles de vida (Haggard y Kaufman,1992). El grado de
dependencia externa de los pases de la regin creci jaqueando todo
intento de integracin cerrada y de sustitucin de importaciones.
El fracaso de los proyectos de sustitucin de importaciones, junto
con la gravedad de muchos aos de inestabilidad y represin poltica
durante las dictaduras militares que siguieron, afectaron el espritu y
el progreso del regionalismo Cepalino (Mattli, 1999: 145). El fracaso
de este regionalismo no slo afect el optimismo respecto de lograr
una cohesin regional por medio de la cooperacin defensiva, sino
adems afect de manera crtica el sentido de regin como identidad.
En este contexto, las economas gravemente endeudadas se vieron
crticamente reducidas a unas pocas opciones de poltica y en la
mayora de los casos con pocos mrgenes de autonoma, cayendo
progresivamente en una alineacin ms estrecha con EE.UU., portero
y abanderado de los mercados abiertos y el regionalismo abierto
(Fawcett y Hurrell, 1995; Gamble y Payne, 1996; Hettne, 1999;
Varynen, 2003).
El regionalismo Cepalino entonces fue seguido por un segundo
momento de regionalismo abierto en la dcada de 1990, a la vez
que, a grosso modo, los ideales latinoamericanistas sucumbieron
frente a la cambiante geopoltica de post-Guerra Fra. Si bien
organizaciones de la primera ola, como la CAN, no desaparecieron,
nuevos regionalismos tomaron forma a partir de nuevas dinmicas
en los mercados globales y una sensacin de inevitabilidad atribuida
al creciente multilateralismo globalizante (Fawcett y Hurrell, 1995;
Varynen, 2003; Srensen, 2004).
En este contexto, y ante fuertes presiones econmicas y fnancieras,
la vinculacin con la economa de EE.UU. fue vista por autoridades
pblicas y elites como una forma de reafrmar un cierto control sobre
la direccin de sus economas en un contexto de marcado dominio de
la economa mundial y de EE.UU. (Grugel 1996; Grugel y Hout 1999).
En parte como un programa pragmtico para recuperar el acceso a los
fujos fnancieros internacionales, y en parte como resultado de una
percepcin de que no hay otra alternativa, los pases de la regin casi
sumisamente adoptaron el Consenso de Washington y accedieron a
las condiciones aperturistas promovidas entre otros instrumentos
por el alivio de la deuda a travs del Plan Brady impulsado por EE.UU
(Drake, 2006: 27). Mientras los gobiernos de Amrica Latina entraron
en una discusin de nuevas reglas de integracin regional dominado
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por el comercio y la liberalizacin financiera y polticamente por la
percepcin de una realidad inevitable del poder disciplinador del
mercado y la globalizacin.
Estas presiones se volvieron ms urgentes a medida que el rgimen
de comercio se relanz bajo el paraguas de la Organizacin Mundial
del Comercio (OMC). Un conductor igualmente importante fue una
serie de acuerdos de libre comercio liderados por Estados Unidos
destinados al libre comercio y acuerdos preferenciales bilaterales y
plurilaterales. El establecimiento del MERCOSUR en 1991, y el Tratado
de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA) frmado con Canad
y Mxico en 1994, por ejemplo, son parte de esta nueva nocin de
regionalismo abierto, una respuesta estratgica a los imperativos
del proceso de globalizacin de mercados, comercio e inversin
(Phillips, 2003: 329).
Para los EE.UU., mientras tanto, este contexto abri una nueva
oportunidad para una ambiciosa agenda defnida como Iniciativa
para las Amricas, lanzada en 1990 por el presidente G.W. Bush (Sr)
con la visin de conducir a un rea de Libre Comercio de las Amricas
(ALCA), con plazo para su frma en 2005. El proyecto del ALCA encarna
la ambicin ms extrema en trminos regionalistas en torno a las
relaciones intra-hemisfricas bajo el ala de EE.UU. Esta refeja, a su
vez, la antigua visin del Panamericanismo bajo la gida del neolibe-
ralismo. Sin embargo, el establecimiento del ALCA como parangn
del regionalismo encabezada por Estados Unidos constituy un arma
de doble flo.
Como sostiene Tussie (2009: 178), a pesar de que el ALCA ha provocado
reacciones de pnico en una serie de pases que temieron quedar
excluidos, la idea del regionalismo neoliberal fue muy controvertida
desde el principio y combatida por los actores sociales dentro de uno
de los socio privilegiados, Mxico. Reacciones de resistencia fueron a
su vez ahondadas en Mxico por los efectos de la crisis fnanciera de
1995 y su efecto Tequila, los cuales constituyeron factores adversos
para el logro de una cohesin social en la regin capaz de sostener y
legitimar la profundizacin de polticas neoliberales a nivel nacional
y regional. En efecto, el ms all del control de la infacin, que en
pases como Argentina signifc un alto real a una situacin de caos
socio-econmico que casi puso en jaque la continuidad democrtica,
el proyecto neoliberal fracas en sus promesas sociales afectando
duramente condiciones de pobreza y desigualdad a travs de los
pases de la regin (Szekely y Birdsall, 2003).
Para fnales de la dcada de 1990, el neoliberalismo en Amrica
Latina fue perdiendo fuerza. Una desaceleracin en el crecimiento
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como consecuencia de difcultades de divisas, aumento de la
deuda (especialmente pronunciada en Argentina) y una creciente
conciencia de la insostenible situacin social como legado del
modelo neoliberal fue el contexto en el cual se manifest un cambio
de actitud hacia las reformas pro-mercado. La tasa de crecimiento
econmico en Amrica Latina durante los aos 1990 menores a las
cifras de crecimiento promedio entre los aos 1960 y 1970 fueron
altamente decepcionantes (op cit.). A medida que el programa de
integracin iniciado con la negociacin del ALCA comenz a perder
apoyo y legitimidad, EE.UU. re-dirigi la estrategia hacia una serie de
acuerdos comerciales bilaterales que, aunque ms resistentes, afect
la meta de la integracin hemisfrica. As, el regionalismo abierto
estrechamente ligado con la economa neoliberal y el liderazgo
de EE.UU. perdi territorio y dinamismo y se enfrent con la re-
emergencia gradual de nuevos nacionalismos en la regin.
La crisis fnanciera y poltica que afect a pases de Amrica Latina a
fnales del siglo XX marc un punto de infexin para el Consenso de
Washington tanto en su carcter de ideologa poltica y econmica como
en su programa de gobernancia. La percepcin de que el neoliberalismo
ha fracasado como proyecto capaz de proveer crecimiento econmico
y democracia social abri un espacio de debate y bsqueda de vas
alternativas, y autnomas, para el desarrollo. En este caso, tanto el
Estado como la regin se convirtieron en actores esenciales en la
redefnicin de las reglas de juego. La creciente retrica nacionalista
que tuvo lugar a travs de Amrica Latina, en particular en el Cono
Sur, re-enmarc los trminos del debate y la adopcin de modelos
alternativos de gobernabilidad (Hershberg y Rosen, 2006; MacDonald
y Ruckert, 2009; Panizza, 2009; Grugel y Ri-ggirozzi, 2009). Esto es as
el caso de Chvez en Venezuela, desde 1998, de las administraciones
de Nstor y Cristina Kirchner en Argentina, desde 2003; de Vzquez en
Uruguay, Morales en Bolivia, Lula en Brasil, Correa en Ecuador; Ortega
en Nicaragua y Lugo en Paraguay. Para la segunda mitad de una dcada,
estos pases se han embarcado en la bsqueda de una alternativa al
neoliberalismo y a pesar del alto nivel de personalismo y dirigismo,
a menudo referido como populismo (Roberts 1998), y en algunos
casos izquierda irresponsable (Castaeda, 2006) la bsqueda de
proyectos post-neoliberales se ha convertido en un intento real, ms
all de clculos personalistas de corto plazo, y ms all de retricas y
simbolismos polticos. Actualmente, nuevos proyectos de integracin
han retomado carcter y fuerza complementando proyectos regionales
comerciales, con nuevos mpetus en reas especfcas de desarrollo
humano (especialmente educacin y salud), seguridad, infraestructura
y energa. La consecuencia ha sido la progresiva reconfguracin de
viejos y nuevos esquemas hacia lo que se podra percibir como una
tercera ola de integracin regional.
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Regin y regionalismo en nuevos escenarios
No obstante, el indisputable nfasis comercial que impulsa proyectos
de integracin regional, un nuevo contexto de poltica econmica
en Amrica Latina abri un espacio para la emergencia de nuevas
articulaciones polticas y sociales que reclaman, y tal vez re-inventan,
principios de solidaridad y colectivismo regional que caracterizaron
previos proyectos regionalistas. La construccin de UNASUR y el ALBA
representan esta reinvencin, como un nuevo modo de gestin de
polticas re-territorializando lo que constituye objetivos, prioridades
y el manejo de recursos (polticos y econmicos) en la regin.
En este sentido, tanto UNASUR como ALBA son el resultado
de dinmicas polticas y consensos defnidos en la regin no
simplemente como un proceso defensivo de cooperacin para
contrarrestar presiones externas. En muchos sentidos, se puede
argumentar que lejos de defnirse en trminos de transformacin o
ruptura, el regionalismo en Amrica Latina, desde mediados de los
2000, se manifesta en mltiples intentos de cambio que combinan
una revisin poltica del pasado con nuevas motivaciones e iniciativas
polticas, sociales, institucionales, econmicas y culturales.
Desde esta perspectiva, el actual mapa del regionalismo
latinoamericano est defnido por tres tendencias que por momentos
se superponen y compiten entre s. En primer lugar, podemos
identifcar proyectos con nfasis en lo comercial, donde la integracin
regional est condicionada a la insercin global, con un escaso
contenido socio-poltico. Estos proyectos renen los correspondientes
al llamado Arco del Pacifco con Mxico en el NAFTA, Chile, Colombia
y Per en la Comunidad Andina (1969). Segundo, un regionalismo
con nfasis comercial, aceptando la globalizacin pero buscando
autonoma, pero con un grado mayor de compromisos polticos y
profundizacin de las vinculaciones con los pases vecinos. Estos
proyectos se identifcan con el Mercado Comn Centroamericano
(1961); Comunidad del Caribe (CARICOM, 1973); Mercado Comn del
Sur (MERCOSUR, 1991); Comunidad Andina (1969); Unin de Naciones
Sudamericanas (UNASUR, 2008). En tercer lugar, podemos identifcar
un nuevo regionalismo que propone un mayor nfasis en aspectos
polticos y sociales de la integracin, y asume nuevos compromisos
transnacionales de desarrollo social, fundamentalmente por medio
de la organizacin e intercambio de mdicos, educadores, tcnicos
y recursos econmicos y fnancieros para la implementacin de
proyectos socio-econmicos. Este regionalismo se identifca con un
proyecto ms radical de la mano de la Alternativa Bolivariana para las
Amricas, ALBA (2004) buscando la recuperacin de los principios del
socialismo en oposicin directa a la globalizacin neoliberal.
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Las crisis son siempre una oportunidad para la contestacin
ideolgica y rearticulacin de proyectos polticos y econmicos. La
crisis del neoliberalismo en la regin coincidi con una creciente
difusin del poder fnanciero e ideolgico de la mano de nuevos
actores globalizantes en Asia, nuevos poderes regionales como
Venezuela y Brasil, y un inequvoco decrecimiento de la infuencia
y el poder de los EE.UU. como lder regional. Ideolgicamente, el
reacomodo de los actores y alianzas en el histrico patio trasero de
los EE.UU. sugiere una nueva oportunidad para reafrmar alternativas
que hacen eco a nuevas demandas sociales nacionales en reclamo de
respuestas a los legados del neoliberalismo.
ALBA: Prcticas no-capitalistas y desarrollo
alternativo
ALBA representa un intento sin precedentes para promover una
agenda que no se basa principalmente en la liberalizacin del
comercio, sino en la cooperacin, el intercambio de recursos
humanos, y solidaridad. ALBA pone un nuevo nfasis, aunque
controversiales y no sin contradicciones, sobre prcticas participativas
en la planifcacin y la administracin de polticas regionales (Harris
y Azzi, 2006; Serbin, 2007). En contraste con otros proyectos en el
continente, se ha adoptado una lnea especial de confrontacin en el
intento de desafar los EE.UU. con respecto a casi todos los temas de
la agenda interamericana.
La creacin del ALBA fue propuesta por el presidente Hugo Chvez
en 2001, y se materializa como proyecto en 2004, cuando Fidel
Castro y Hugo Chvez aprueban la primera declaracin del ALBA.
ALBA representa un proyecto radical, ideolgico de transformacin
que se extiende sobre la base del Socialismo del Siglo XXI plateado
por Chvez en Venezuela, en directa oposicin al neoliberalismo. A
pesar del vnculo entre la postura ideolgica de Chvez y el chavismo
no debemos pasar por alto las nuevas prcticas de relaciones
transfronterizas, as como las consecuencias de estas prcticas en
relacin al desarrollo basado en el intercambio de recursos humanos.
Desde su concepcin, propuso un modelo alternativo de desarrollo
endgeno y acumulacin sustentado por principios de solidaridad
y complementariedad, que en algunos casos, como en Bolivia y
Ecuador, fueron incluidos en reformas constitucionales (Dabne
2012). La flosofa poltica y econmica adoptada por el ALBA se basa
en dos pilares: el desarrollo endgeno, y un nuevo internacionalismo
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basado en el intercambio de capital humano. Sin lugar a dudas este
es un modelo que se sustenta en una diplomacia del petrleo. Sin
embargo, el impacto de muchos de los proyectos de desarrollo
humano y la creacin de capacidades a partir de las prcticas que
esta nueva flosofa sustenta deben ser consideradas ms all de la
ideologa y sin trivializar los impactos de largo plazo.
El desarrollo endgeno se concibe como nuevas relaciones de
produccin, con el objetivo de crear una economa popular. Ha
sido ampliamente aplicado en Venezuela a travs de modelos
cooperativos, la intervencin del Estado implementando polticas
redistributivas y programas sociales, el establecimiento de nuevas
instituciones locales y empresas pblicas para apoyar la planifcacin,
la gestin de los recursos locales y ejecucin de proyectos de
asistencia social (ver Parker, 2007).
Las promesas de desarrollo endgeno en Venezuela han
sido acompaadas por un conjunto de iniciativas regionales
entre los miembros del ALBA en materia energa, seguridad
alimentaria, cultura, fnanzas, desarrollo social, salud y educacin
(Ruttemberg y Fuchs, 2011). Estos sectores han visto un aumento
de acuerdos intergubernamentales, aunque no instituciones
inter o supranacionales. Los mecanismos para avanzar en el
internacionalismo del ALBA incluyen principalmente redes
de produccin Gran-nacional y de empresas privadas y para
complementar programas de bienestar y de cooperativas (Altmann,
2009). Estos instrumentos se encuentran en la base de un nuevo
modelo de organizacin de la produccin regional y de distribucin
que representan una alternativa al multilateralismo concebido por
el regionalismo abierto, neoliberal en esencia y liderado por el
mercado.
El concepto de Gran Nacional alude a una nueva forma de empresa
pblica transnacional que desafa formas convencionales de
organizacin econmica multilateral. Proyectos gran-nacionales
son acuerdos intergubernamentales para el intercambio de recursos
humanos y de capital, mientras que empresas gran nacionales se
orientan a la produccin, venta y distribucin de mercancas. Tiene
una fuerte base ideolgica, pero no partidista. Ms bien, se sienta en la
interseccin de las nuevas concepciones de desarrollo que en Bolivia
y Ecuador estn tratando de redefnir el lugar de las comunidades
indgenas, su identidad y su relacin con los recursos naturales y su
tierra (Escobar, 2010). Aunque estas motivaciones y polticas encierran
muchas contradicciones y cuestiones de ciudadana no resueltas
aun hoy, estn abriendo paso a la discusin de una nueva flosofa
poltico-econmica. Por ejemplo, Tahsin (2009: 14-17) muestra que
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en 2008, los proyectos entre Cuba y Venezuela en estas reas alcanz
1.355 millones de dlares de los EE.UU., incluyendo Petrleo por
mdicos, un programa emblemtico por el cual Venezuela exporta
petrleo subsidiado por el intercambio de mdicos y programas de
capacitacin en el pas. Dentro de este marco, programas como Barrio
Adentro, de atencin mdica bsica en Venezuela, Misin Milagro,
que brinda atencin gratuita a personas con problemas visuales, y
otros programas que atienden discapacidades extendidos a los
pases del ALBA. El intercambio de recursos humanos tambin est
orientado a la formacin y la educacin. Desde el ao 2004 se han
extendido becas para el intercambio de mdicos entre Cuba y Bolivia.
Mdicos bolivianos son educados en Cuba, al mismo tiempo que este
pas ayuda a la coordinacin de centros de salud en Bolivia, mediante
el envo de especialistas y mdicos. La alfabetizacin tambin ha sido
un componente clave del desarrollo socio-econmico del ALBA. Cuba
ofrece a Bolivia la experiencia, material didctico y recursos tcnicos
necesarios para poner en prctica los programas de alfabetizacin,
y ha estado ayudando a Bolivia en la expansin de sus escuelas y
hospitales pblicos.
Estudiantes dominicanos tambin asisten a escuelas cubanas,
mientras que alrededor de 2.000 becas de Venezuela y Cuba
estn a disposicin de estudiantes dominicanos en ciencias de la
computacin, medicina, ingeniera, deportes, fsica, matemticas, y
la agricultura. Venezuela y Nicaragua tambin han implementado
acuerdos de asistencia mutua en torno a programas sociales de
vivienda y educacin para 47.000 nios de la calle en el segundo. Otros
programas incluyen la produccin de alimentos y la organizacin de
los Juegos Olmpicos del ALBA, un evento bianual creado en 2005.
En cuanto a las empresas gran nacionales, se trata de entidades
especfcas, privado o comunitario, establecido para organizar la
actividad productiva y comercial para reducir las asimetras entre
las sociedades, y promulgar el comercio justo y equitativo. Estas
empresas se centran en proyectos como ALBA-Alimentos, ALBA
Energa, ALBA-Forestal, Instituto Geolgico y empresas para, minera
y metalurgia del hierro, y acero y aluminio.
ALBA tambin se est moviendo en la consolidacin del Sistema
nico de Compensacin Regional (SUCRE), frmado en octubre de
2009. El Sucre es una denominacin monetaria comn para el pago
de las transacciones comerciales entre los pases del ALBA (Trucco,
2012). Se trata de un instrumento fnanciero para ayudar a estimular
y profundizar el comercio intrarregional y las empresas productivas
previstas en el Acuerdo de Comercio de los Pueblos. Del mismo
modo, la propuesta para el Banco del Sur no slo es un refejo de la
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bsqueda de autonoma en la formulacin y aplicacin de polticas,
sino tambin de la bsqueda de una institucionalidad fnanciera
alternativa. De tener xito, esta institucin podra desempear un
papel importante en la poltica monetaria regional y proporcionar
recursos para asegurar el balance de de pagos sonido. En suma,
la relevancia de estos programas debe ser entendida en la nueva
economa poltica y formacin de conciencia regional que Murh (2010:
50) identifc como sociedad transnacional organizada. En muchos
sentidos, estos desarrollos avanzados por el ALBA se encuentran en
la interseccin entre comercio, ciudadana y desarrollo social; una
construccin avanzada por estados miembros que no comparten
fronteras contiguas.
Muchos argumentos han sealado que el ALBA se asemeja a
un mero proyecto propagandstico cuyo futuro y capacidad de
recuperacin est condicionado a la presencia de Chvez y ms
signifcativamente los ingresos rcord del petrleo. Es cierto que
hay una gran cantidad de discurso ideolgico y simbolismo en la
conformacin del ALBA. Al mismo tiempo, el compromiso retrico
del ALBA para la construccin del socialismo Siglo XXI depende en
gran medida la riqueza petrolera de Venezuela, pero a diferencia de
otros proyectos regionales en las Amricas, la importancia del ALBA
y, posiblemente, su legado se ver en los espacios de construccin
de proyectos socio-econmicos y redes sociales y de solidaridad
transnacional, ms all de Chvez, as como en la posibilidad que
abre para la reinvencin poltica regional.
UNASUR: En busca de un regionalismo autnomo
Con un estilo ms moderado en relacin a la reinvencin regional,
Brasil se perfla como un competidor en silencio por el liderazgo
regional, dando sustento a mecanismos de consenso con nuevos
jugadores capaces de producir un nuevo equilibrio regional. La
direccin poltica es evidente en los esfuerzos de la reciente creada
UNASUR. UNASUR cristaliza en 2008 pero sus orgenes se remontan
a los comienzos de la dcada, cuando el presidente brasileo
Fernando Henrique Cardoso llam a la 1 Cumbre de Presidentes
Sudamericanos, en el ao 2000. El objetivo era ambicioso: un
proyecto de integracin ms all de las nociones de la expansin del
mercado con nuevos compromisos en los principios democrticos y
un sentido ms amplio del desarrollo en Sudamrica. Esta Cumbre
sent las bases para que la integracin sudamericana emergiera
compitiendo por un continentalismo, que hasta entonces estaba
planteado por las ambiciones norteamericanas del ALCA (Briceo-
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Ruiz, 2010). Sin embargo, no fue hasta el 2004 cuando el proceso
de integracin sudamericana tom un nuevo dinamismo. La 3
Cumbre, celebrada en Cuzco, Per, en diciembre de 2004, estableci
la Unin Suramericana de Naciones, que se institucionaliz ms tarde
como UNASUR. La Declaracin de Cuzco estableci tres objetivos
principales: convergencia entre MERCOSUR, la Comunidad Andina
y Chile a travs de acuerdos comerciales, nuevos compromisos
para avanzar en la infraestructura fsica (carreteras, energa y
comunicaciones); y cooperacin poltica entre pases del Cono Sur.
La divergencia en liderazgo, motivacin y comprensin poltica
de los propsitos de la construccin regional llev al presidente
venezolano Hugo Chvez para apartarse de la estrategia regionalista
de Amrica del Sur. El resultado fue la creacin del ALBA en 2004, y la
formacin de UNASUR liderada por Brasil, cuatro aos mas tarde, en
2008 (Briceo Ruiz, 2010).
UNASUR es fundamentalmente una construccin regional que
capitaliza sobre acuerdos de regionalismo abierto de la dcada de
1990, pero que se construye sobre un objetivo nuevo: fortalecer una
estructura institucional en temas ms all del comercio, mientras se
busca al mismo tiempo una posicin autnoma en relacin al frente
externo, y espacialmente en relacin a actores como EE.UU. o la UE.
Sorprendentemente, el comercio es minimizado como pilar de la
UNASUR, aunque an es importante y reconocidamente un desafo
a futuro. Ms bien la columna vertebral del nuevo regionalismo se
formula en relacin a la democracia, la inclusin, el desarrollo social,
la integracin fsica, la defensa y la identidad. En cuanto a la creacin
de instituciones, se dio un nuevo impulso a la IIRSA formulada en
un ambicioso proyecto en el ao 2000 para impulsar la integracin
de infraestructura y energa en todo el continente (Carciof, 2012).
IIRSA representa una visin que en muchos aspectos reconcilia
concepciones de mercado establecidos en los modelos de integracin
de los anos 90, y una tradicin estructuralista, que reconoce al estado
con un rol fundamental en la promocin del desarrollo econmico
(Grugel y Riggirozzi, 2007).
Otro pilar fundamental de UNASUR ha sido la creacin de un Consejo
de Defensa Suramericano, que tom fuerza por primera vez en la
cara de los confictos territoriales entre Ecuador y Colombia, y ms
recientemente la incorporacin de Venezuela y Colombia. Estas son
importantes iniciativas que limitan la interferencia de EE.UU. en el
sur y equilibra la autoridad de instituciones como la Organizacin de
Estados Americanos (OEA). Otras reas crticas de poltica regional
en los marcos regulatorios emergentes son el establecimiento del
Consejo Sudamericano de Educacin, Cultura, Ciencia, Tecnologa
e Innovacin que busca reforzar los objetivos de calidad, equidad
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y competitividad internacional mediante la armonizacin de los
programas de Educacin Superior.
Aunque incipiente, el Consejo tiene como objetivo facilitar la
movilidad de estudiantes y profesionales en la regin y formular
propuestas de fexibilidad y homologacin de ttulos universitarios.
Del mismo modo, en un abordaje alternativo sobre lo que constituye
integracin regional y responsabilidades regionales, se ha creado
el Consejo de Salud de UNASUR para consolidar un espacio de
cooperacin en la prestacin de salud y capacitacin. UNASUR Salud
representa una innovacin institucional sin precedentes que ha
puesto en ejecucin varios programas de ayuda humanitaria, planes
de vacunacin y alimentarios en Hait luego del terremoto en 2010. Al
mismo tiempo, ya se ha aprobado un plan quinquenal (2010-15) para
la concrecin de objetivos concretos para el desarrollo de sistemas de
salud universales y acceso universal a medicamentos. Como bloque,
UNASUR tambin present una iniciativa que promueve la reforma
de Organizacin Panamericana de Salud a travs de la reorientacin
de su misin y objetivos hacia la regin (SELA, 2011).
Estas ambiciones institucionales de UNASUR se establecen en base
a la experiencia, y las fallidas ambiciones de proyectos sociales y
de desarrollo contemplados en la Comunidad Andina y Mercosur.
En otras palabras, en vez mirar a las instituciones anlogas a la UE
como indicador de xito, las nuevas instituciones podrn evaluarse
en relacin a los objetivos planteados y el grado en que los truncados
acuerdos previos son llevados efectivamente a la prctica.
La UNASUR tambin presenta, a diferencia de ALBA, una institucio-
nalidad innovadora para la regin basada en un Consejo Ejecutivo
de Delegados, as como una Secretara General, un Consejo de Mi-
nistros de Relaciones Exteriores, y un Consejo de Jefes de Estado y de
Gobierno. El Tratado Constitutivo tambin prev un Parlamento que
an no se ha establecido. Mientras, en trminos de comunidad polti-
ca y social UNASUR es an embrionaria, el progreso visto ha sido a un
paso indito comparado con experiencias previas como la CAN y el
MERCOSUR, que al mismo tiempo se perfla como un bloque frente a
potencias emergentes como China, India, u otras formaciones como
el Consejo de Cooperacin del Golfo, la Unin Aduanera de Sud-
frica, y la Unin Europea (Tussie, 2010: 12).
A pesar de las diferencias, lo que comparten tanto UNASUR como
el ALBA es una redefnicin del espacio regional como un lugar
para la accin, nuevas prcticas y consensos que se enmarcan en
defniciones y consensos regionales, no globales, y que expresan
nuevas inquietudes colectivas sobre el crecimiento, desarrollo
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social e inclusin. As, el mbito regional politizado se hace eco de
un espritu nebuloso, pero importante, de cambio, con importantes
implicaciones para las relaciones interamericanas. Tericamente,
esto tambin plantea un desafo acadmico. Las actuales tendencias
polticas y econmicas y la emergente arquitectura institucional
regional sugieren que las caracterizaciones dicotmicas de
regionalismo viejo (cerrado) y nuevo (abierto/neoliberal) son
insufcientes para explicar cmo los estados estn respondiendo a sus
propios compromisos de gobernabilidad nacional, y al mismo tiempo
a la construccin de nuevos proyectos de regin que cuestionan
la poltica y las polticas de la arquitectura neoliberal establecida
(Riggirozzi, 2011). Comprender la naturaleza de esta transformacin
exige tambin una reorientacin de algunas de las formas frecuentes
en que ha sido estudiado el regionalismo a la fecha.
Desafos del regionalismo post-hegemnico
El anlisis de la UNASUR y el ALBA sugiere que, para reconocer las
particularidades de las sociedades y sus acuerdos regionales, tenemos
que ser conscientes no slo de los espacios alternativos que se abren
tanto para la creacin de consenso (regional) y la implementacin de
polticas sino tambin de las limitaciones que enfrentan. A pesar de
la retrica y estilos polticos, UNASUR y el ALBA son manifestaciones
de diferentes proyectos construidos sobre las bases de redefniciones
de lo que es el regionalismo y fundamentalmente para que sirve.
Nuevas prcticas de cooperacin en reas de poltica social, y
los recursos sociales y naturales, extienden las posibilidades de
formulacin e implementacin de polticas. Desde esta perspectiva,
consideramos UNASUR y el ALBA como construcciones regionales
post-hegemnicas basadas en la integracin social, poltica y
econmica, al tiempo que se fortalece un nuevo sentido de misin y
regionalismo. Es cierto que muchos programas refejan simbolismos
polticos e intereses de actores que buscan redefnir posiciones dentro
y fuera de la regin. Sin embargo, la creacin de nuevos espacios e
incluso un entendimiento diferente sobre lo que es la interaccin
regional y el desarrollo afectan a poblaciones ms grandes, ms all
de los intereses particulares.
La medida en que los proyectos regionales actuales pueden articular
modelos de regionalismo post-neoliberal coherentes y sostenibles
sin embargo, es incierta. Es necesario entender el grado de
dinamismo y transformacin que aportan los nuevos regionalismos
como espacios para el pensamiento y la negociacin de modelos
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alternativos de cooperacin poltica y social. Desde esta perspectiva,
las transformaciones actuales en Amrica Latina deben ser tomadas
como parte de un acto de reequilibrio en el que la regin y una
serie de respuestas individuales al Consenso de Washington estn
redefniendo lo que signifca la cooperacin regional y cmo se
ejerce la autoridad en una era post-neoliberal. Esto est lejos de
manifestarse en forma lineal y coherente. Es ms bien refejo de
las distintas realidades sociales, polticas y econmicas en espacios
nacionales y sub-regionales.
Existen elementos que tienen el potencial para hacer descarrilar la
nueva ola de regionalismo en Amrica Latina. Por un lado, existe
un debate tcnico sobre cmo fnanciar los proyectos polticos
autnomos, a nivel regional como nacional. Muchas economas de la
regin siguen siendo vulnerables a la volatilidad de los precios de los
productos primarios de exportacin y riesgo de recesin. En lugares
como Argentina y Bolivia, esto ha abierto una gama de tensiones
de distribucin de ingreso que no son fciles de manejar y que sin
duda afecta a la posicin de los gobiernos a distintos niveles de
autoridad. A nivel regional, esto atenta contra el establecimiento de
proyectos de cooperacin a largo plazo y de una institucionalizacin
de proyectos ms all de las actuales coyunturas.
Por otro lado, existe tambin un debate poltico sobre el signifcado
y el alcance de proyectos post-neoliberales nacionales y regionales.
Conciliar demandas sociales e intereses comerciales, tanto a nivel
nacional como regional abre a los confictos de distribucin y los
desafos polticos. Cualquiera sea la retrica y simbolismo poltico,
los gobiernos Latinoamericanos deben mantener una relacin
polticamente productiva y viable con los principales sectores
productivos, organizaciones empresariales y productores vinculados
a la exportacin. La medida en que los Estados, individualmente y
como parte de un proyecto regional ms amplio, sean capaces de
ofrecer proyectos alternativos en una era post-neoliberal, depender
de cmo se aborden estos dilemas. Este ha sido un desafo histrico
en muchos pases de la regin, y es particularmente agudo en
sociedades que todava estn luchando con altos niveles de pobreza,
extrema pobreza y la informalidad laboral.
Otro factor importante que afecta potencialmente la capacidad
transformadora de los proyectos regionales como UNASUR y ALBA
se relaciona con elementos ms inmediatos de liderazgo y relaciones
intra-regionales. Ms all de la retrica y la poltica de buena
voluntad, sin duda existen potenciales confictos de competencia
subregional. Asimismo, actores claves, como Chile, Per, Colombia y
Mxico siguen centrados en el mercado de EE.UU.
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En este contexto, Venezuela abandon la CAN luego de que
Colombia y Per cerraran acuerdos de libre comercio con los Estados
Unidos. Brasil por su parte tiene un estilo poltico y diplomtico
particular. El pragmatismo y la moderacin en este caso signifcan
una oportunidad de desempear un papel ms all de la cohesin
regional, usando la regin como plataforma para aumentar la
capacidad de negociacin e infuencia en otros foros internacionales
como la OMC o el G-20. MERCOSUR, por su parte, lucha por mantener
el dinamismo del comercio e integracin ms profunda mientras
diferencias ideolgicas y geopolticas agregan elementos de tensin.
Por ltimo, nuevos reclamos sociales de los mismos actores que
pasaron a ser nuevos sujetos polticos, especialmente comunidades
indgenas, demandan aun respuestas a problemas socio-ambientales
que paradjicamente se han exacerbado con proyectos de
integracin fsica perseguidos en los ltimos aos. As, reaparecen
antiguos desafos de dfcit democrtico regional (Serbin, 2010).
Si bien esto denota un continente de contrastes, sin embargo, una
forma de pensar la alternativa, y una nueva generacin de lderes
polticos y sociales que estn dispuestos a explorar nuevas formas
de gestin y organizacin de las relaciones econmicas y sociales,
supone nuevas fronteras que redefnen lo posible en poltica
regional. Aunque frente diferencias importantes, lo que une a la
mayora de los pases en ltima instancia es una necesidad real
de refundar el estado-nacin y el espacio de accin regional para
reintegrar modelos democrticos con compromisos de desarrollo
social, justicia, y autonoma.
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Dilogo y concertacin
poltica en Amrica
Latina: Los alcances
de las propuestas
regionales
Elsa Llenderrozas
Profesora e Investigadora de Relaciones Internacionales en la Carrera
de Ciencia Poltica de la Universidad de Buenos Aires (UBA) y de la
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO-Argentina).
Ha publicado libros y artculos en revistas especializadas.
Su trabajo ms reciente es el libro Argentina, Brasil y
Chile en la misin de paz en Hait (2011)
e-mail: elsallenderrozas@yahoo.com
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El momento de Amrica Latina
Cada vez con ms frecuencia se observa en los medios acadmicos,
periodsticos y polticos, la idea del comienzo de una etapa de
excepcionalidad para la regin latinoamericana. No son pocas las
voces que subrayan el surgimiento de nuevas oportunidades para
los pases latinoamericanos y se entusiasman con afrmar que es el
momento de Amrica Latina. Si bien slo el tiempo podr verifcar
la validez de estas afrmaciones, se vuelve necesario repasar algunos
elementos de contexto y tendencias que pueden fundamentar ese
optimismo.
Los sucesos ms recientes de la poltica y la economa mundiales
comenzaron a dibujar un nuevo tablero estratgico. El eje geopoltico
est rotando hacia la regin de Asia Pacfco y el antiguo pilar del
Atlntico Norte est declinando, inmerso en la crisis econmica ms
aguda desde la posguerra.
El bloque regional ms institucionalizado, la Unin Europea, sufre
una profunda crisis econmica y poltica. La eurozona se ve jaqueada
por una mayora de economas defcitarias y endeudadas. Las deudas
de los pases menos desarrollados de Europa transitan el riesgoso
camino del default y las tasas de desempleo se mantienen en niveles
socialmente insostenibles. El liderazgo poltico se muestra dbil para
afrontar con decisin salidas alternativas a la crisis. Frente a este
escenario, Alemania y Francia conforman el binomio poltico, que
concentra las propuestas y las decisiones en el espacio comunitario.
Del otro lado del Atlntico, los Estados Unidos buscan evitar la ca-
da en recesin al tiempo que intentan estimular la economa para
reducir el desempleo. China y el resto de la regin asitica, se man-
tienen por ahora como motor de la economa mundial, aunque se
avizora la desaceleracin del crecimiento econmico con el seguro
impacto en el resto de la estructura econmica mundial.
Los levantamientos populares en los pases rabes y las manifesta-
ciones de protesta por las condiciones econmicas y laborales de los
pases desarrollados, aumentaron el escenario de turbulencias polti-
cas y sociales alrededor del mundo, cruzando indistintamente regio-
nes geogrfcas y niveles de desarrollo.
El sistema poltico internacional est en transicin, y aunque los
Estados Unidos continan siendo la gran superpotencia militar y
econmica, el ascenso creciente de China y la constelacin de pases
emergentes permiten vislumbrar un camino hacia una reconstruccin
multipolar. A diferencia de estas tendencias, en Amrica Latina,
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especialmente Sudamrica, las tasas de crecimiento econmico
continuaron estables desde comienzos del ao 2009, recuperndose
rpidamente del impacto de la crisis econmica mundial, iniciada en
Estados Unidos y transmitida a los mercados fnancieros del mundo
industrializado. Los precios de las materias primas, los alimentos y los
recursos energticos se mantuvieron en alza, generando unos de los
perodos de bonanza ms sostenidos en la regin.
An ms, segn el informe Perspectivas econmicas de Amrica Latina
2012, de la Cepal y la OCDE, la regin ha mantenido un ritmo de
crecimiento sostenido desde el ao 2000, la crisis en Estados Unidos
y en Europa tuvo un impacto relativamente reducido y los niveles de
pobreza descendieron, aunque no as la desigualdad. La proyeccin
es positiva ya que se infere que la regin continuar creciendo en
el ao 2012, en un promedio de 4%, casi el doble del estimado para
las economas centrales. La deuda pblica redujo su incidencia en
el Producto Bruto Interno y en promedio la regin pas de tener un
dfcit de 2,4% del PBI a un supervit de 0,4%.
Esta es una descripcin general del conjunto, donde existen a la vez
experiencias positivas y negativas. Como seala Dante Caputo los
promedios sirven no tanto para entender cmo le va a cada uno, sino
cul es la tendencia del conjunto. Si sta es buena y a uno le va mal,
los problemas, probablemente, no estn afuera sino adentro
1
. En el
informe tambin se muestran diferencias adentro de Amrica Latina.
En Sudamrica los datos son ms positivos que en Mxico y Amrica
Central, economas ms dependientes de la suerte norteamericana.
En nuestra subregin, la situacin econmica de crecimiento, cada de
pobreza y supervit es comn a todos los pases. Sin embargo, segn
el informe, los peligros de que este proceso de bonanza se agote estn
presentes. Uno de los factores determinantes que ayud a la rpida
recuperacin fue el comercio de la regin con China que se triplic
entre 2000 y 2009. China ya es el primer comprador para Brasil y Chile
(cuando en 2000 era el nmero 12) y el segundo comprador para
Argentina y Per. El comercio con las economas emergentes en
particular China es un importante factor explicativo de la resistencia
de la regin frente a la crisis. Si existe algo parecido a un blindaje, este
es asitico y fundamentalmente chino, por dos razones fundamentales:
porque ayud a expandir nuestras exportaciones y porque se ha
mantenido fuera de la crisis de Europa y Estados Unidos. Adems,
la demanda de China e India elev los precios de las exportaciones
sudamericanas con los consecuentes benefcios para la regin.
Este cuadro, sin embargo, plantea lmites a futuro, porque si bien
se espera que China contine siendo un motor importante del
crecimiento mundial, una desaceleracin de su actividad econmica
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tendra efectos signifcativos en los precios y el volumen de las
exportaciones as como en las fnanzas pblicas de los pases
sudamericanos. Los pases que no aprovecharon la bonanza para
acelerar reformas estructurales que afectan el desarrollo, habrn
perdido nuevamente la oportunidad. Como seala Caputo toda
Sudamrica muestra resultados positivos en la primera dcada del
siglo XXI y ningn pas gest una poltica excepcional para alcanzarlos.
En cambio, lo que s nos diferenciar es la manera en que usemos los
recursos y la paz social de estos aos para introducir cambios que nos
hagan menos dependientes del crecimiento chino, de la desaceleracin
estadounidense o la incertidumbre europea.
Otro dato novedoso de este escenario es que ninguno de los
desempeos econmicos positivos de los pases sudamericanos
puede asociarse a los procesos de integracin regional en curso. La
bonanza econmica no es resultado de la regionalizacin ni de los
procesos asociativos en desarrollo. Al menos en la esfera comercial,
los vientos de cola llegaron de fuera de la regin, alentando nuevos
lazos econmicos y asociaciones estratgicas. En sentido contrario al
de otros momentos histricos, los acuerdos regionales no impulsaron
el crecimiento econmico sino que fueron consecuencia de otra
fase de autoafrmacin regional de sentido autonomista. Del mismo
modo, las relaciones polticas ms intensas se vieron fortalecidas por
economas saneadas y la autopercepcin de esa excepcionalidad
de la regin, ya sea por la capacidad de recuperacin frente a la
crisis como la existencia de una nueva etapa de estabilidad poltica
y cooperacin regional. Si bien persiste la retrica de la dada
integracin-desarrollo, el impulso asociativo tiene carcter defensivo
y aspira fundamentalmente a lograr poder regional de negociacin
internacional.
Las nuevas iniciativas de integracin refejan liderazgos polticos y
proyectos ideolgicos diferentes. Las propuestas centradas en la
integracin econmica pierden terreno, a medida que se incorporan
objetivos diversos y se construye una agenda multidimensional. En
los ltimos diez aos han surgido distintas propuestas que aspiran a
la convergencia de los bloques preexistentes, pero que han generado
la superposicin de procesos regionales en una construccin de
mltiples niveles. Particularmente se destacan: la Comunidad
Sudamericana de Naciones, constituida en 2004 y luego denominada
Unin de Naciones del Sur (UNASUR); la Alianza Bolivariana para los
pueblos de Nuestra Amrica-Tratado de Comercio los Pueblos (ALBA-
TCP) creada en 2004 y la Comunidad de Estados de Latinoamericanos
y Caribeos (CELAC), propuesta en febrero de 2010. Esta ltima ha
sido creada ofcialmente en la Cumbre de Caracas del 2 de diciembre
de 2011, que reuni a los 33 jefes de Estado y de Gobierno de
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Amrica Latina y el Caribe. Es la iniciativa regional ms inclusiva ya
que agrupar a todos los estados americanos, con la excepcin de
los Estados Unidos y Canad. De algn modo aspira a transformar el
antiguo Grupo de Ro y a su vez, incorporar a los estados miembros
de la Comunidad del Caribe (CARICOM). El cuadro de mecanismos
regionales ms relevantes se completa con la persistencia del
Mercosur, la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Sistema de
Integracin Centroamericano (SICA).
UNASUR y el Consejo de Defensa Sudamericano
La construccin de UNASUR tuvo como punto de partida la iniciativa
del presidente brasileo Fernando Henrique Cardoso de convocar
a la primera Cumbre Sudamericanas en el ao 2000. La propuesta
inicial se ajust a la dinmica de la diplomacia de cumbres, que al
igual que el Grupo Ro, las Cumbres Iberoamericanas y las Cumbres
de las Amricas, dominaba a la regin desde fnes de los aos
ochenta y principios de los noventa. Temas como comercio, energa,
salud, justicia, educacin, desarrollo, pobreza, fueron incluidos en
innumerables encuentros internacionales. Prcticamente todas las
reas se incorporaron en las sucesivas reuniones regionales, aunque
esta modalidad de multilateralismo de dilogo, mostr escasos
avances en agendas concretas. Inicialmente, la propuesta se limit
a la regin sudamericana, dejando fuera no slo a la superpotencia
regional, sino tambin a otros pases latinoamericanos y caribeos.
El proceso liderado por Brasil y apoyado por el resto de los pases
sudamericanos, decant en la creacin de la Unin de Naciones del
Sur (UNASUR). Segn su tratado constitutivo de 2008, se trata de una
propuesta de convergencia entre el MERCOSUR y la CAN, a lo que
se suma la incorporacin de Chile, Guyana y Surinam, pases que
permanecan fuera de estos bloques regionales.
En cuanto a su naturaleza, UNASUR no es fcilmente asimilable a
ninguno de los conceptos aplicados hasta ahora en los procesos de
regionalizacin, como ser: rea de libre comercio, unin aduanera,
mercado comn, unin monetaria. Toda esta terminologa ha
sido utilizada en casos muy variados y en distintas fases hacia la
integracin econmica. UNASUR, por el contrario, se aleja de esas
iniciativas de carcter centralmente econmico, para ser parte de
una nueva fase de multilateralismo, alentada por un contexto de
mayor autonoma y activismo regional. En su marco normativo se
defne como un espacio de integracin pero se asemeja ms a un
mecanismo de cooperacin poltica. Esto no deja de ser relevante, ya
que debe diferenciarse entre integracin y coordinacin de polticas,
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en tanto las necesidades institucionales y los alcances son distintos
para cada una de ellas.
2
La integracin econmica no es la nica meta prioritaria y qued
subsumida en un conjunto ms amplio de objetivos polticos,
culturales y sociales. En sentido contrario a las tentativas de
integracin del pasado, UNASUR se ha propuesto resolver una de
las mayores falencias de la regin: la escasa interconexin fsica. Al
mismo tiempo ha abordado reas ms sensibles que el comercio,
como son la defensa y la seguridad,
3
mediante la creacin del
Consejo de Defensa Sudamericano (CDS campos donde no se
haban observado avances importantes en el mbito sudamericano
ms all de algunos acuerdos parciales alcanzados en el bloque
andino
4
y otros en el cono sur.
5
En cuanto a su confguracin geogrfca, la construccin de UNASUR
ha respondido ms a la interpretacin geopoltica brasilea de una
Sudamrica como espacio propio y diferenciado del resto de Amrica
Latina,
6
que a las visiones presentes en otros pases, como Chile,
Colombia, Per o incluso Venezuela, cuyas proyecciones estratgicas
incluyen el rea del Pacfco o el Caribe, segn el caso. En este
sentido, el Acuerdo del Pacfco y el ALBA-TCPL expresan intereses de
diversifcacin de inserciones internacionales que no se agotan en el
mbito sudamericano.
En el ao 2008, al mismo tiempo que se aprobaba el tratado constitutivo
de UNASUR, el gobierno brasileo lanz la propuesta de creacin del
CDS, como un rgano orientado a la creacin de una identidad de
defensa sudamericana y a la coordinacin de polticas de defensa. Al
igual que la institucin marco, el CDS se concibi centralmente como
un mecanismo de concertacin de polticas de defensa en sentido
amplio, que abarca objetivos referidos a elaboracin estratgica;
formacin y educacin militares; participacin en misiones de paz;
gastos de defensa y desarrollo de industria de la defensa, entre otros.
Desde sus inicios se dej en claro que el CDS no constituye un
sistema de defensa colectiva, ni una alianza militar, aunque esto
pueda estar en los planes inmediatos de Venezuela
7
y en los
objetivos de largo plazo de Brasil.
8
Este punto clave fue explicado
por el Ministro de Defensa brasileo Nelson Jobim, en una larga
gira regional que incluy primero al gobierno de los Estados Unidos
y luego al conjunto de los pases sudamericanos. Dejado de lado
ese objetivo controversial, y para sorpresa de muchos analistas y
polticos, la propuesta recibi rpidamente la aprobacin regional,
dando inicio a un proceso incipiente de institucionalizacin. No
slo se aprob el estatuto del CDS sino tambin se consensuaron
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sucesivos planes de trabajo que asignaron tareas y responsabilidades
a distintos pases, como un modo de distribuir compensaciones
simblicas. La creacin del Centro de Estudios Estratgicos en mayo
de 2011, con sede en Buenos Aires y con representacin de todos los
estados sudamericanos, fue recibida con entusiasmo por los sectores
militares y civiles asociados al rea de defensa. A pesar de no ser el
nico mbito que inici actividades, comenz a ocupar un lugar
destacado dentro del contexto de UNASUR.
Sin embargo, en este rgano se proyectan las mismas limitaciones
y difcultades que en UNASUR, aunque sobre materias de ms
difcil negociacin, dado que corresponde a la rbita de cuestiones,
principios y normas ms estrechamente asociados a la soberana, o
de la alta poltica, para usar un trmino, un tanto anticuado, de la
jerga de las relaciones internacionales y de la integracin regional.
Ambas estructuras institucionales plantean dudas en cuanto a
los objetivos. Al mismo tiempo se observa una ampliacin de la
agenda y una prdida de foco, lo que tiende a generar expectativas
demasiado altas, frente a las cuales los resultados siempre pueden
parecer escasos. Tanto la UNASUR como el CDS enfrentan las
mismas difcultades para resolver el viejo dilema del nivel de
institucionalizacin adecuado para las experiencias de integracin
regional en Amrica Latina. Sin caer en los extremos de las excesivas
estructuras burocrticas, UNASUR mantiene, hasta el momento,
bajo nivel de institucionalizacin, confgurndose como un
multilateralismo pro tmpore, sin una secretara permanente con
poder efectivo y con recursos materiales propios, que preserve
alguna dosis de supranacionalidad y que permita crear una memoria
institucional (Legler, 2010). Todos ellos son elementos necesarios
para dar vigor y garantizar cierta dinmica propia al proceso, en
momentos en los que pueda decaer el impulso originado en la
voluntad poltica de los liderazgos regionales.
Desde otra perspectiva, el CDS abandona el enfoque gradualista
para incluir una diversidad de propuestas ambiciosas, algunas de
las cuales los propios gobiernos no cumplen habitualmente hacia
dentro de sus estructuras estatales, como las referidas a transparencia
y accountability de los procesos de elaboracin, planifcacin y
ejecucin de los gastos de defensa. De modo que una lectura
desapasionada del proceso debera advertir del riesgo del exceso
de voluntarismo y de una retrica demasiado optimista que se aleje
progresivamente de la realidad.
Tambin en trminos analticos deberamos evaluar el proceso de
construccin de la UNASUR y particularmente del CDS, diferenciando
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si la meta es la integracin o la estabilidad regional. Esta distincin
es pertinente en la medida que los instrumentos que se necesitan
para alcanzar una u otra tambin son diferentes. Si el objetivo es la
primera, sera positivo recordar las recomendaciones del mtodo
Monnet, entendido como pequeos pasos que tengan efectos
importantes. (Monnet, 1962) En cambio, si las metas se limitan
al plano de la estabilidad regional, el CDS tiene oportunidades
para fortalecer compromisos que garanticen a la regin como una
zona de paz; el respeto a la soberana e integridad territorial de los
estados; garantas de inviolabilidad de la soberana territorial, area,
martima; as como prevenir intrusiones en espacios de otros estados
y evitar el uso y la amenaza del uso de la fuerza. En defnitiva, puede
constituirse en un rgano que ayude a consolidar principios que se
crean parte de la identidad regional y eran considerados un activo
histrico del rea sudamericana, (Holsti, 1996; Kacowicz, 2005) pero
que sucesos recientes pusieron en cuestin.
Otro campo relevante donde UNASUR y el CDS pueden cumplir una
funcin destacada, es en la prevencin de confictos y no slo en la
gestin de crisis cuando stas ya se produjeron. Sobre este punto,
UNASUR ha recibido reconocimiento y visibilidad, principalmente por
sus intervenciones exitosas en la crisis boliviana y en la tensin entre
Colombia y Venezuela, aunque tambin logr capitalizar prcticas y
procedimientos ya ensayados en crisis anteriores por otros mecanismos
como el Grupo Ro. Por el momento, el CDS est avanzando en el plano
de la construccin de confanza, a travs del diseo de medidas que
permitan aumentar el entendimiento recproco entre las partes, algo
que se haba afectado con las sucesivas crisis andinas. La direccin en
curso apunta a la construccin de un rgimen internacional que logre
reducir los costos de transaccin en temas de defensa y seguridad, a
la vez que aumente la informacin y limite la incertidumbre sobre los
intereses de los estados de la regin (Keohane, 2009).
Una forma de evaluar los avances en el rea de defensa es analizar si
la existencia de UNASUR y la formacin del CDS, han modifcado las
expectativas, las motivaciones y los intereses estatales, en aspectos
como la percepcin de amenazas, el gasto militar o la adquisicin
de armamentos. Otra aproximacin posible es verifcar si los estados
estn internalizando al CDS como espacio comn ineludible para las
decisiones referidas a sus estrategias de defensa. En defnitiva, se trata
de examinar si UNASUR, y en particular el CDS, estn modifcando
las preferencias de los estados y de las sociedades de la regin en
temas de la agenda de defensa, que es el tipo de efectos que generan
las instituciones regionales a las que se les reconoce relevancia y
poder efectivo. Esto plantea un parmetro ms exigente, pero a la
vez permitira superar una visin simplista que evala el progreso
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del bloque slo a partir de la realizacin de cumbres y la creacin de
rganos regionales.
El rol de Brasil en el proceso asociativo: Poltica
exterior y de defensa
En tanto iniciativas brasileas, no puede analizarse la UNASUR ni el
CDS, sin considerar las perspectivas de Brasil en su poltica exterior y
de defensa hacia la regin. El modelo econmico y la diplomacia de
Brasilia estn transitando por uno de los momentos de ms prestigio
y reconocimiento internacional de las ltimas tres dcadas. Su poltica
exterior aspira al ascenso en el sistema poltico mundial, para alcanzar
un mayor protagonismo como potencia emergente y constituirse
en un actor ineludible en los espacios multilaterales ms relevantes
y decisivos. La meta es garantizar su posicionamiento en un mundo
crecientemente multipolar, pero donde continan la incertidumbre y
las posibilidades de conficto. En este sentido, Brasil pretende ascender
al primer plano mundial pero sin ejercer hegemona o dominacin en
la regin, apoyndose en su tradicin pacfca, de compromiso con las
solucin pacfca de los confictos, que considera a la guerra como un
recurso costoso en trminos de desarrollo. Esta poltica se torn ms
efectiva desde la presidencia de Fernando Henrique Cardoso pero
cosech mayores logros durante el gobierno de Lula da Silva.
El debate analtico sobre su status como potencia regional o como
potencia media de aspiraciones globales todava no ha concluido.
Siguiendo a Nolte (2008, p.26) una potencia regional es un estado
que:
- forma parte de una regin bien demarcada geogrfcamente,
que se auto-percibe polticamente como tal (base regional).
- tiene la pretensin de liderazgo en la regin (voluntad).
- infuye en la delimitacin geopoltica y la construccin poltica
de la regin, pudiendo excluir a otros (poder de exclusin).
- tiene recursos materiales, institucionales e ideolgicos para
proyectar poder en la regin (recursos).
- est interconectado econmica, poltica y culturalmente en la
regin (insercin regional).
- ejerce efectivamente gran infuencia en los asuntos regionales
(actividades e impacto).
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- ejerce esa infuencia en parte mediante estructuras de governan-
za regional.
- defne y articula un inters regional.
- procura un bien colectivo comn para la regin.
- defne la agenda de seguridad regional.
- su liderazgo es reconocido o respetado por otros pases en la
regin y fuera de ella, especialmente otras potencias regionales
(aceptacin).
- est insertado en foros interregionales y globales, donde de-
fende sus propios intereses pero tambin, al menos de manera
incipiente, representa los intereses regionales.
Brasil no rene todava todas estas caractersticas, ni puede asegurarse
que cumpla con estos requisitos en el futuro. Pero an suponiendo
que progrese en esa direccin, no est claro qu tipo de liderazgo
adoptar en la regin sudamericana (Soares Lima, 2008). Sin embargo,
su diplomacia proactiva y de alto perfl, est marcando el ritmo en la
regin y tiene impacto en espacios multilaterales de signifcacin.
A diferencia del pasado, Sudamrica se ha convertido en un mbito
de prioridad para el despliegue diplomtico brasileo. En un mundo
multipolar en transicin Brasil busca una presencia junto con toda
Amrica del Sur, respetando la heterogeneidad del continente y las
asimetras que tenemos en la regin (Garca, 2011). Como posicin
estratgica del actual gobierno, se apunta a consolidar la relacin
Argentina-Brasil en tanto ncleo del Mercosur y ste como un
elemento dinmico de UNASUR.
En sentido contrario de lo que suele creerse en la regin, las lites
polticas, econmicas e intelectuales brasileas no coinciden
plenamente en los instrumentos de proyeccin estratgica, ni en los
espacios de insercin internacional que el pas debera priorizar. A
pesar de la centralidad que ocupa Itamaraty en la formulacin de la
poltica exterior, sectores con perspectivas diferentes infuenciaron
las orientaciones externas durante las presidencias de Cardoso y Lula
(Gomes Saraiva 2009; Soares Lima, 2008).
El fuerte activismo diplomtico indica que el alcance estratgico de
Brasil no se agota en el continente sudamericano. Itamaraty se ha
esforzado por demostrar que la diversifcacin a travs de alianzas
sur-sur, como IBSA (India, Brasil, Sudfrica) o BRIC (Brasil, Rusia, India
y China) no remplaza las alianzas tradiciones con Estados Unidos
y Europa, sino que las redefne de un modo compatible con sus
actuales aspiraciones externas (Garca, 2011).
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Si bien Sudamrica es una prioridad para la construccin de su
poder internacional, la actuacin brasilea en esta regin ha
generado algunas resistencias. La confrontacin por el proceso de
nacionalizacin de los hidrocarburos en Bolivia, la renegociacin del
contrato de Itaip con Paraguay, o el enfrentamiento con Venezuela
por la defensa de los proyectos de tecnologa de los biocombustibles
son algunos ejemplos de ello (Gomes Saraiva, 2009).
Tambin las nuevas orientaciones de su poltica de defensa
comenzaron a plantear interrogantes a nivel regional. En diciembre
de 2008, Brasil aprob la Estrategia Nacional de Defensa (END) con el
objetivo de defnir directrices para la transformacin del sistema de
defensa y la elaboracin de una poltica de mediano y largo plazo. Era
la primera vez, desde la vuelta a la democracia, que se formulaba un
documento de carcter estratgico para esta rea. All se plantea que
el propsito general de esta estrategia no es simplemente modernizar
ni adaptar el modelo de defensa a nuevas necesidades, sino dar un
salto cualitativo que permita acompaar en el campo tecnolgico-
militar el status internacional de Brasil. De manera que para entender
mejor sus alcances y lmites, la END debe ser contextualizada, porque
no constituye una poltica aislada del resto de las aspiraciones
brasileas y est relacionada con dos procesos simultneos. Primero,
que la poltica de defensa, como instrumento, acompaa el desarrollo
de la poltica exterior, que segn se mencion, es ms proactiva y
diversifcada y busca alcanzar una posicin destacada para Brasil en la
nueva estructura poltica internacional.
El segundo se trata de un proceso de estabilidad y crecimiento
sostenido de la economa, que ha transformado a Brasil en una
potencia emergente de gran visibilidad internacional en espacios
como BRICS, IBSA o G20. A su vez, como resultado de esa expansin
econmica, se produjo la reduccin gradual de la extrema pobreza y
la incorporacin de los sectores ms empobrecidos a la clase media,
aunque conservando altos niveles de desigualdad. Este crecimiento
econmico ser fundamental para proveer los recursos materiales y la
legitimidad necesarios para continuar con una estrategia de defensa
de mediano y largo plazo.
Los objetivos principales de esta nueva END pueden resumirse en
cuatro puntos:
1. Transformar las fuerzas armadas y todo el sistema de defensa, a la
luz de los principios que sustentan la insercin estratgica de Bra-
sil en el mundo, de manera que el modelo de defensa est en ar-
mona con sus objetivos internacionales. No se trata simplemente
de una adaptacin o modernizacin, sino de producir una trans-
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formacin ms profunda de las capacidades militares para corre-
gir el desajuste que Brasil tiene respecto a su peso internacional.
Como potencia emergente, busca modifcar su perfl militar rela-
tivamente bajo porque esto crea un desequilibrio creciente entre
sus medios estratgicos y su envergadura global. En el presente,
su protagonismo internacional no est acompaado de un poder
militar acorde que lo respalde y este debe corresponderse con la
posicin que ocupa en la estructura poltica mundial. De manera
ms clara, Brasil quiere alcanzar las capacidades de defensa nece-
sarias para decir no, cuando tenga que decir no. (Estrategia Nacio-
nal de Defensa de Brasil, 2008).
2. Garantizar el dominio nacional de la tecnologa ciberntica,
espacial y nuclear para reducir la dependencia de insumos y
tecnologa de otros pases. Al mismo tiempo se trata de reducir,
en la medida que sea posible, el recurso a crditos internacionales
para fnanciar grandes proyectos. En defnitiva, se busca
profundizar capacidades tecnolgicas autnomas, que permitan
aumentar la independencia de Brasil.
3. Legitimar a la poltica de defensa como poltica de desarrollo. Se
plantea a ambas estrategias como inseparables. La industria de
defensa debe ser interpretada como una estrategia de desarrollo.
Al igual que la poltica exterior, tambin la defensa debe concebirse
como un instrumento para el desarrollo, principal meta estratgica
brasilea y elemento de su identidad internacional (Lafer, 2002).
4. Elaborar una poltica de defensa frente a la incertidumbre.
Las amenazas no estn claramente determinadas. Brasil debe
prepararse para enfrentar fuerzas hostiles o amenazantes, sean
estados, u otros actores, como organizaciones criminales. Si Brasil
quiere ocupar un lugar relevante en el mundo, necesita estar
preparado para defenderse de posibles agresiones y amenazas. La
estrategia de defensa est construida a partir de la defnicin de
capacidades y no de la determinacin de amenazas especfcas. En
otras palabras, no debe organizarse la defensa frente a amenazas
o enemigos determinados, sino en funcin de capacidades para
cumplir las tareas necesarias, fundamentalmente defender el
territorio brasileo y sus riquezas.
Aunque su planteo resulte atractivo, la END presenta limitaciones
y vulnerabilidades. Primero, depende de la estabilidad econmica
de Brasil y del consenso domstico que respalde la reasignacin de
recursos pblicos para la defensa (para la adquisicin de sistemas,
proyectos de industria de defensa, etc.) en lugar de educacin,
salud, programas de asistencia social. Su realizacin requiere que el
estado garantice la capacidad de inversin y la compra del material
militar fabricado en el pas. De manera que se necesita una inversin
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pblica previsible y continuada para fortalecer la cadena productiva
de defensa, ofrecer condiciones de competitividad y garantizar la
sustentabilidad fnanciera.
Segundo, la END depende de la capacidad poltica de legitimar a
la defensa como un nuevo pilar para el desarrollo. Para ello, Brasilia
necesita persuadir a las elites empresarias del sector privado, de las
oportunidades de mercado de la produccin de la defensa y tambin
de la necesidad de resguardar las riquezas del pas. Esta tarea no est
asegurada. Como lo expresa el Ministro de Defensa brasileo, Celso
Amorim, hay tres escenarios posibles del modelo de defensa para el
ao 2030: el primero es un escenario positivo donde Brasil alcanza
un alto consenso sobre la gran estrategia nacional de defensa, logra
una plena capacidad disuasoria frente a amenazas externas y la
poltica de defensa ampla la capacidad de negociacin de la poltica
exterior. En ese contexto favorable, la industria de defensa puede
forecer y consolidarse. Un segundo escenario intermedio, donde
no se logra pleno consenso sino solo apoyo a algunas directrices
de la estrategia nacional, la capacidad disuasoria es limitada pero
sufciente para difcultar la coaccin militar y la poltica de defensa
aumenta moderadamente la capacidad de negociacin externa. En
ese contexto, la industria de defensa crece pero no se encuentra
totalmente consolidada. El tercer escenario es uno negativo que el
Ministro considera improbable donde no se logra consenso sobre
la gran estrategia, no se consigue capacidad disuasoria sufciente
para difcultar las tentativas de coaccin militar ni se fortalece
la capacidad negociadora externa. Bajo estas circunstancias, la
industria militar solo logra desarrollar nichos aislados. En la visin del
Ministro Amorim, el escenario positivo es medianamente plausible
y su concrecin depende de las capacidades estatales y de sectores
privados trabajando en conjunto,
9
una sinergia que se adapta a las
cualidades del modelo de desarrollo brasileo.
Uno de los imperativos ineludibles es analizar las derivaciones
de esta estrategia nacional de defensa y su poltica externa en el
proceso asociativo regional. Los lineamientos estratgicos hacia
la regin sudamericana se muestran cada vez ms cooperativos, e
incluyen las aspiraciones explcitas de constituir una comunidad
de seguridad (Deuscht, 1957) en el entorno geogrfco inmediato,
eliminando la guerra como forma de resolucin de los diferendos
entre los pases que la componen. En su visin, este objetivo no
requiere de mecanismos altamente institucionalizados sino que se
logra a partir del fortalecimiento de relaciones polticas intensas que
sirvan ellas mismas como elemento de disuasin. Las orientaciones
de Brasil hacia el espacio de integracin en Sudamrica implican una
institucionalizacin mnima, cumpliendo a la vez con restricciones
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constitucionales para las formas de supranacionalidad. En este
sentido, los trminos ms apropiados para defnir el alcance de la
actuacin brasilea son el de cooperacin regional, iniciativas de
asociacin y proyectos conjuntos de industria de la defensa, pero sin
constituir esquemas que impliquen delegacin o cesin de atributos
de soberana.
Segn la perspectiva brasilea, la cooperacin regional en la industria
militar implica aprovechar las ventajas de un mercado ampliado y
de economas de escala, horizontes necesarios para consolidar un
desarrollo industrial efciente. Los proyectos pueden incluir a pases
co-participantes, pero stos no sern necesariamente de la regin,
sino que podrn ser extrarregionales, si las capacidades tecnolgicas
o fnancieras lo requieran. An as, en todos los casos, la estrategia
de Brasil impone como principio, la obligacin de las otras partes de
garantizar la transferencia del conocimiento y el dominio nacional de
la tecnologa aplicada. El estado brasileo est dispuesto a invertir
de manera sostenida, a comprar a las empresas del sector privado
y a estimularlas a travs de excepciones tributarias que las vuelvan
competitivas frente a los productos importados. Esta estrategia
implica la reasignacin de recursos hacia el desarrollo tecnolgico
militar y el uso de fondos que podran distribuirse a reas sociales.
Las inversiones y asignaciones presupuestarias sumadas a diferentes
ventajas impositivas para el sector privado, signifcan importantes
compromisos de largo plazo que resultarn onerosos para el estado
brasileo. En consecuencia, el resto de los pases de la regin no
debera exigir ni esperar actitudes demasiado altruistas de parte de
Brasilia. Como pauta de comportamiento podra tomarse el ejemplo
de los planes de desarrollo de infraestructura regional que han
recibido fondos del Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social
de Brasil (Bandes). Esta entidad tiene la particularidad de fnanciar a
empresas brasileas, por lo que establece como requisito para apoyar
emprendimientos en otras naciones, que exista participacin de una
empresa de Brasil en la ejecucin de las obras y que se prioricen los
productos de su industria nacional.
El desempeo regional y la proyeccin global de Brasil provocan
distintas interpretaciones en los pases sudamericanos. De manera
simplifcada pueden resumirse en dos las percepciones regionales
sobre el liderazgo brasileo y sus intereses en defensa. No signifca
que no existan otras, pero estas posturas, planteadas de manera
simplista y sin matices, apuntan a estimular el anlisis y la refexin
poltica. Segn la primera, Brasil busca aumentar su poder militar
para convertirse en una potencia mundial, ya que no puede ser un
protagonista del nuevo orden multipolar si no es respaldado por
recursos estratgicos de defensa. En este sentido, es posible que
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se produzcan cambios en sus actitudes hacia la regin, porque
cuando los estados ascienden a un lugar destacado de la poltica
mundial, consiguen reconocimiento y prestigio, se comportan de
manera diferente, como lo hacen las grandes potencias. Brasil, como
cualquier otro estado y en tanto actor internacional, puede cambiar
sus intereses, sus expectativas y sus preferencias. Ha aumentado
signifcativamente su gasto de defensa, aspira a desarrollar
capacidades militares para incrementar su posicin de poder y esto
es una seal inequvoca del cambio en sus proyecciones estratgicas.
Las visiones ms extremas suman evaluaciones pesimistas sobre los
efectos en el desequilibrio militar regional y predicen el dominio de
la tecnologa nuclear para uso militar. Brasil es el nico miembro del
BRIC (Brasil, Rusia, India y China) que no posee armas nucleares, lo
que disminuye su capacidad negociadora, y es posible que a futuro
se apreste a corregir esa debilidad.
La segunda percepcin es de naturaleza ms optimista y plantea
un horizonte de relaciones regionales cooperativas. Reconoce
las aspiraciones brasileas para el liderazgo regional y mundial,
tanto como el aumento sostenido del gasto en defensa. Las
adquisiciones militares y los lineamientos de la END se interpretan
como un proceso necesario de actualizacin, luego de dcadas de
recortes en el gasto de defensa y de equipamientos al borde de la
obsolescencia. Sin embargo, estas circunstancias no deben generar
incertidumbre en los pases sudamericanos. Brasil no cambiar sus
intereses ni sus preferencias debido a que tiene una larga tradicin
pacfca demostrada a lo largo de su historia. La identidad de defensa
brasilea se basa en la solucin pacfca de los confictos. Su meta
es construir una comunidad de seguridad y renunciar a comportarse
como un hegemn regional o a ejercer alguna forma de dominacin
sobre sus vecinos. La consolidacin de Sudamrica como una zona
de paz es una condicin necesaria para alcanzar el status de potencia
global.
Estas interpretaciones reconocen races en las corrientes tericas del
campo acadmico, donde no tienen mayores efectos que el debate
intelectual y la bsqueda por confrmar la validez de una teora sobre
otras. Pero en el plano de las decisiones polticas estatales, la opcin
de adoptar una u otra de estas lecturas tiene enormes implicancias
a futuro. Nada permite predecir con precisin que curso tomarn
los hechos o qu trayectoria seguir la poltica regional, lo que en
defnitiva corresponde al terreno de la corroboracin histrica. Pero
si Brasil pretende consolidar su proyecto regional deber trabajar
intensamente para desalentar las primeras interpretaciones e
incentivar las segundas. De lo contrario sus aspiraciones podrn
generar resistencias y rechazos.
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Comentarios finales
La proliferacin de foros regionales en Amrica Latina abre una
ventana de oportunidades pero a la vez plantea nuevos desafos.
Todas las iniciativas han sido apoyadas por los gobiernos de la regin,
sin importar orientaciones ideolgicas o modelos de insercin
internacional. Sin embargo, la superposicin de funciones y objetivos,
as como la prdida de visin estratgica caracterizan esta nueva
etapa. Nuevos y viejos mecanismos asociativos coexisten y suscitan
competencia por la obtencin de recursos (humanos, materiales,
tiempo de los presidentes, etc) que siempre resultan escasos. La
idea de convergencia de bloques no logra ocultar la preocupacin
por la consolidacin de iniciativas como Mercosur o la Comunidad
Andina de Nacionales. Si la CELAC o la UNASUR tienen como meta
coordinar polticas, concertar posiciones o sumar poder regional para
infuir en las negociaciones internacionales, entonces los bloques
subregionales irn perdiendo relevancia paulatinamente. Ninguna
propuesta diplomtica buscar llevar el sello de un bloque subregional
si puede conseguirlo de un mecanismo regional de representacin de
intereses sudamericanos o latinoamericanos en conjunto.
En cuanto al tipo y el nivel de institucionalizacin, UNASUR no parece
ser el resultado de ninguna refexin sobre las razones que hicieron
fracasar los procesos anteriores de integracin. Lo que emerge de
manera ms clara, como se mencion, es el rechazo a los esquemas
basados exclusivamente en el plano comercial y el desarrollo de un
recorrido distinto, invirtindose las prioridades polticas al comenzar
por la agenda de defensa. Estos rasgos novedosos sin duda colocan
a UNASUR dentro de la nueva etapa pos-liberal de los procesos
multilaterales y de integracin regional.
10
Se confgura como una
experiencia ms institucionalizada que otros mecanismos de dilogo y
concertacin de polticas pero dirigida a una agenda ms extensa. Entre
los desafos se plantean la necesidad de superar el funcionamiento pro
tmpore para alcanzar alguna forma de institucionalidad mnima pero
efectiva, con una agenda concreta de objetivos y de plazos viables. La
seleccin de reas temticas prioritarias tambin pone en juego el xito
del proceso, de all la necesidad de evitar la concentracin en campos
como defensa, seguridad y salud pblica, que tienen ms propensin
al encapsulamiento o autoenquistamiento y a neutralizar los efectos
indirectos que profundicen la integracin. (Schmitter, 1969; Haas, 1972).
La prdida de centralidad de los objetivos comerciales tiene tambin
efectos colaterales. Colombia, Per, Mxico y Chile, insatisfechos por
la falta de atencin de estos temas, apuestan a la consolidacin de la
Alianza del Pacfco, como un bloque orientado a negociaciones con
las economas asiticas, y que actualmente representa ms de la mitad
del comercio exterior latinoamericano.
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La creacin de UNASUR ha despertado reacciones dismiles. Miradas
diferentes expresan desde el optimismo ms entusiasta hasta el
pesimismo ms crtico. Como va intermedia se ubican anlisis que
evalan positivamente la creacin de un espacio regional sudamericano
de agenda amplia, incluyendo a las cuestiones de defensa y seguridad,
pero a la vez advierten sobre los viejos y nuevos obstculos que se
plantean en los procesos de cooperacin poltica multilateral.
El rol de Brasil y sus implicancias en el proceso asociativo tambin
estn en el centro del debate. Teniendo en cuenta que es la economa
ms grande de Sudamrica, algunos sectores le exigen un papel
activo, y un compromiso mayor con las necesidades de la regin,
convirtindose en un paymaster. (Gomes Saraiva, 2009) Para otros,
el comportamiento brasileo en el espacio sudamericano, requiere
un contra-balance y la reconstruccin de un equilibrio de poder. Por
el momento, Brasil ha sido el impulsor de las propuestas regionales
que han prosperado y los otros intentos de liderazgo no han sido
sufcientes para crear alternativas viables. Cumple con algunos de
los requisitos para consolidarse como potencia regional mientras
despliega de manera exitosa una diplomacia asertiva de insercin
global. Sus directrices estratgicas de defensa son, a la vez, de
naturaleza autonomista y cooperativa. Sin embargo, no se vislumbran
perspectivas de que avance hacia formas ms institucionalizadas de
integracin, que impliquen ceder o compartir soberana.
Todos estos procesos estn confgurando una nueva etapa en la poltica
regional acompaada de una fase de crecimiento econmico y relativo
bienestar. Sin embargo, la regin deber sortear algunos obstculos
antes de darse por asegurada su estabilidad. Hasta ahora Amrica Latina
ha recibido pocas ondas expansivas de la crisis fnanciera internacional,
la amenaza de recesin incluido el freno de la economa china y la
inestabilidad europea. An queda pendiente comprobar cunto
ha mejorado la capacidad institucional regional, la coordinacin de
polticas y el aprendizaje de las crisis pasadas, cuando esas turbulencias
aumenten y pongan en jaque a las economas latinoamericanas. En este
sentido, no hay indicios sufcientes para anticipar un resultado u otro.
As, como sucede en la historia una y otra vez, sobre estas cuestiones
vuelve a reinar la incertidumbre en la regin.
Notas
1. Dante Caputo. Sudamrica y su futuro. http://www.perfl.com/
ediciones/2011/11/edicion_630/contenidos/noticia_0016.html
2. Segn Haas (1971) por integracin se entiende aquellos procesos
en los cuales los estados nacionales se mezclan, confunden y fu-
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sionan con sus vecinos de modo tal que pierden ciertos atributos
fcticos de la soberana, a la vez que adquieren nuevas tcnicas
para resolver sus confictos mutuos (Haas, 1971, pg. 6). Malamud
& Schmitter (2006) aaden que para ello los estados crean insti-
tuciones comunes permanentes, capaces de tomar decisiones vin-
culantes para todos los miembros que otros elementos -como el
mayor fujo comercial, el contacto entre las elites, la facilitacin de
las comunicaciones de las personas, la invencin de smbolos que
representan una identidad comn pueden tornar ms probable la
integracin, pero no la reemplazan.
3. Un anlisis sobre la relevancia diferente de los temas y agendas de
la integracin puede verse Haas, E. (1972)
4. Pueden mencionarse: la Carta Andina para la Paz y la Seguridad,
Limitacin y Control de los gastos destinados a la defensa externa; La
Poltica de Seguridad Comn Andina y la Declaracin de Zona de Paz
Andina, acuerdos que, sin embargo, no lograron evitar los confic-
tos Colombia-Ecuador, Venezuela-Colombia, que se produjeron en
el ltimo lustro.
5. La Declaracin del Mercosur como Zona de Paz, y los acuerdos entre
Argentina y Chile sobre el Mecanismo de Homologacin de Gastos
de Defensa.
6. Unasur est integrada por los doce pases sudamericanos: Argen-
tina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay,
Per, Surinam, Uruguay y Venezuela.
7. Recurdese las reiteradas propuestas del presidente Chvez de
crear una Organizacin del Tratado del Atlntico Sur (OTAS) y la
frma de un acuerdo de defensa colectiva en el marco de ALBA-TCP.
8. Vase el documento Proyecto Brasil en tres tiempos: 2007, 2015 y
2022. Cuadernos NAE 6. Cenarios Prospectivos. Secretaria de Asun-
tos Estratgicos. Brasil. 2006
9. Amorim, C. Discurso del Ministro de Defensa O Livro Branco De
Defesa Nacional E A Transformao Da Defesa No Brasil: Desafos E
Oportunidades Para A Indstria De Defesa realizado en San Pablo,
30 de agosto de 2011. Ver https://www.defesa.gov.br/index.php/
pronunciamentos-discursos/2454563-30082011-defesa-discurso-
do-ministro-da-defesa-celso-amorim-no-6o-seminario-do-livro-
branco-de-defesa-nacional-realizado-em-sao-paulo.html. Visitado
10-11-2001.
10. Una discusin sobre estas cuestiones pueden verse en Funda-
cin Canadiense Para Las Amricas. Focal (2010); Sanahuja Perales
(2009).
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Seccin II
Nuevos actores y nuevos
liderazgos en Amrica
Latina y el Caribe: Entre
el inters nacional y las
estructuras regionales
Oneida lvarez Figueroa
Tania Garca Lorenzo
Wilson Mamani
Daniel Matul
Antonio Romero
Miriam Gomes Saraiva
Corival Alves do Carmo
William Espronceda y Yilliams Cobas
Aldo Duran Gil
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La CELAC: Nuevo actor
regional en Amrica
Latina y el Caribe. Avales
y obstculos para lograr
su consolidacin
Oneida lvarez Figueroa
Dra. Profesora e Investigadora del Centro de Investigaciones de la
Economa Internacional (CIEI), Universidad de La Habana
e-mail: onealvez@uh.cu
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Introduccin
El presente trabajo tiene como objeto de estudio una nueva fgura
de cooperacin y concertacin regional: la CELAC (Comunidad de
Estados de Amrica Latina y el Caribe)
1
, su proceso de constitucin,
la evaluacin de su importancia y los posibles escenarios futuros de
su trayectoria a corto y mediano plazo. Un anlisis de este tema se
justifca por su actualidad y posibles repercusiones. Su utilidad se
potencia porque es justamente en la actual coyuntura cuando la
unidad y la integracin regional concita ms inters de los polticos,
acadmicos, agentes econmicos y actores sociales, como una de
las posibles vas para enfrentar los efectos recesivos y otras restricciones
externas, en medio de mayores complejidades e incertidumbres,
derivadas de la actual crisis sistmica global, y cuando las potencias
hegemnicas estn concentradas en sus propios problemas internos
y muy pocas alternativas modlicas o proyectos concretos de
asociacin pueden ofrecer a esta parte del nuevo mundo.
Diferentes variantes y niveles de profundidad de los procesos de
integracin, cooperacin y concertacin regional pueden constituir
una oportunidad para sentar nuevas bases que guen la senda del
crecimiento sostenible y del mejor vivir para los ciudadanos. La
circunstancia de que, en el presente escenario regional, ostenten
el poder poltico varios gobiernos con una orientacin progresista,
puede contribuir a ese objetivo, no exento de obstculos y
amenazas.
Estas refexiones se han estructurado en dos epgrafes centrales.
En el primero se incluyen algunos elementos relacionados con el
marco conceptual del tema abordado, y la ubicacin del mismo
en el actual contexto regional e internacional. El momento de
alumbramiento de la CELAC durante los primeros das de diciembre
del 2011 y los acuerdos plasmados en la Declaracin de Caracas
se integran a este apartado, previa crnica de sus antecedentes
principales. Constituye el ncleo del segundo rtulo la percepcin
de la autora sobre la trascendencia del surgimiento de la CELAC,
as como una referencia a los factores que pueden incidir en la
trayectoria futura de dicho foro regional. Ello facilita sentar las bases
para una proyeccin prospectiva, tomando en cuenta las complejas
circunstancias internas existentes en muchos pases, controvertidas
relaciones entre ellos, y serias amenazas del entorno.
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Gestacin y nacimiento de la CELAC. Escenario regional e
internacional del proceso
Antes de enfocar el objeto central de este trabajo, resulta conveniente
hacer una breve referencia al polmico marco conceptual que asedia al
tema de la integracin regional, destacando entre las difcultades que
se afrontan al estudiar este fenmeno en Latinoamrica y el Caribe, la
ausencia de una visin compartida sobre el modelo de integracin que
se quiere alcanzar en el rea. Este es un problema trascendente para
las ciencias sociales, y de serias implicaciones prcticas. En muchas
ocasiones los intereses de las empresas transnacionales y de los
centros de hegemona mundial se han priorizado, en determinados
esquemas, por encima de los nacionales y regionales. Ello se vincula
con mltiples limitaciones que los han caracterizado.
Dado que coexisten visiones terico-conceptuales diferentes y que
se han puesto en marcha distintos mecanismos identifcados como
integracionistas, es necesario esclarecer cul modelo de integracin
se considera deseable para Latinoamrica y el Caribe en este trabajo.
La integracin, en una concepcin estricta, se concibe como un proceso
gradual de acercamiento multidimensional e interdependencia
econmica, entre pases con proyectos nacionales compatibles
de desarrollo, para alcanzar objetivos comunes, en condiciones
de ventajas mutuas, mediante la concertacin y la convergencia
paulatina, sobre bases de principios solidarios de cooperacin. Precisa
una frrea voluntad poltica, sustentada en estrategias de Estado, con
intervencin de la sociedad civil, para dotarlo de una visin de largo
plazo. Su profundidad, por lo general, es ms limitada en la medida
en que su membresa sea ms heterognea y amplia, por la lgica
difcultad de identifcar intereses coincidentes entre mayor nmero de
participantes
2
. Resulta evidente, por ende, la necesidad de considerar
los procesos genuinos de integracin dentro de un pacto ciudadano,
liderado por el Estado, con criterios renovados sobre el desarrollo
3
.
Una simple lectura del marco conceptual precedente permite inducir
que la CELAC no puede aspirar en las actuales condiciones a clasifcar
como un mecanismo de integracin en estricto rigor, aunque s puede
contribuir a crear y fortalecer robustas bases en dicha direccin. El
entorno regional e internacional imperante aporta oportunidades y
amenazas que tambin ejercen una infuencia considerable sobre el
alcance de este nuevo actor, al tiempo que impactan otros procesos
de cooperacin, concertacin e integracin latinoamericanos.
Merecen destacarse al respecto, las siguientes circunstancias:
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- Desaceleracin del crecimiento econmico de Estados Unidos y
de la Unin Europea, junto a las negativas previsiones de Japn,
lo que signifca que la triada del poder hegemnico mundial
se encuentra deprimida, enfrascada en la bsqueda de vas y
mecanismos para su recuperacin e impedida de arrastrar en
ese propsito a otras regiones.
- Creciente peso del grupo conocido como BRIC (Brasil, Rusia, India
y China) en la economa mundial. Unido a otros pases emergentes
China e India lideran el camino hacia la reanimacin econmica
a nivel global. Una mirada activa hacia ellos y adecuadas alianzas
puede contribuir a potenciar la integracin latinoamericana.
- Auge del llamado Grupo de los 20 en escenarios de negociacin
y concertacin internacional, convocados a tomar parte ahora
del anlisis de problemas que con anterioridad eran slo
examinados por el conocido como Grupo de los 7. El reclamo
de un representante de Amrica Latina y el Caribe (ALC) en el
G-20 puede ser una va para escuchar la voz de la regin en ese
foro. Al respecto debe recordarse que la Unin Europea es un
miembro ms, adems de sus pases integrantes representados
en el referido Grupo.
- Fortalecimiento de diversas alianzas Sur-Sur, que se han
materializado en diferentes mbitos, sectores y a distintos niveles,
desde las relaciones bilaterales, hasta las trasatlnticas y globales.
Incluye no slo una perspectiva intergubernamental, sino la
participacin de mltiples actores que se han internacionalizado.
La concertacin latinoamericana potenciara la capacidad
negociadora de la regin en dicho contexto e incrementara el
poder de esas coaliciones. Podra ser una contribucin ms a la
conformacin de un mundo multipolar.
- Estancamiento de las negociaciones comerciales multilaterales y
desconfanza hacia las posibilidades de la OMC para cumplir sus
objetivos en las actuales condiciones de erosin de su legitimidad.
Ante la incertidumbre que ello implica, el fortalecimiento de la
integracin regional latinoamericana podra asegurar un mayor
multilateralismo regional y elevacin de su fuerza frente a
terceros bloques.
- Descrdito de los principales organismos fnancieros internacio-
nales y de los mecanismos por ellos impuestos para el funcio-
namiento del Sistema Financiero y Monetario Internacional, lo
que ha conllevado al consenso de su necesaria reestructuracin.
Pero adicionalmente se precisa la conformacin paulatina de ar-
quitecturas y sistemas regionales que resultan inalcanzables en
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ausencia de fuertes procesos de cooperacin y concertacin en
la esfera fnanciero-monetaria.
- Intensifcacin de los fujos migratorios del sur hacia el norte.
Causas de ello hay que buscarlas en multiplicidad de factores
4
.
La forma en que se est encarando este fenmeno por los pases
altamente industrializados demanda una enrgica respuesta de
Latinoamrica, con voz unida y acciones comunes, en defensa de
los derechos humanos de nuestros conciudadanos residentes en el
exterior y exigencia al acato de las normas internacionales vigentes
al respecto.
- Inefcacia de los rganos e instituciones de Naciones Unidas para
afrontar y resolver los grandes problemas que enfrenta el mundo de
hoy, comenzando por los peligros ambientales, de confrontaciones
blicas, extrema pobreza, crecientes desigualdades, todos los tipos
de terrorismo, y desequilibrios u otros muchos de naturaleza global
o regionales. Resulta innecesario argumentar la trascendencia de
la concertacin latinoamericana ante dichos fenmenos.
Respecto al panorama regional que sirve de marco a los esquemas
de cooperacin, concertacin e integracin, se observan seales
controvertidas. Entre las condiciones propicias al fortalecimiento de los
mismos se debe mencionar que:
Se ha explicitado la voluntad poltica de la mayora de los
gobernantes a favor de los procesos subregionales y regionales.
Los Presidentes elegidos durante los ltimos aos se inclinan
por modelos ms participativos y gozan de mayor legitimidad
popular. Se observan alentadoras coincidencias en diferentes
mbitos entre muchos de ellos.
No pocos de esos gobiernos han declarado el inters de
simultanear el crecimiento con ms justicia social y mejor
distribucin de la riqueza.
Menor dependencia de varios gobiernos respecto a los programas
y condicionamientos de los organismos internacionales.
Reduccin del peso de la Deuda Externa/PIB y aumento de la
relacin Reservas/Deuda Externa, en algunos pases, aunque sin
desaparecer los peligros latentes en ese mbito.
El mejor ambiente econmico y poltico de Sudamrica incentiva
miradas ms estratgicas.
Por muy dismiles razones, la regin est relativamente ms
alejada del centro de gravitacin de Estados Unidos. La
frustracin del proyecto norteamericano sobre el ALCA y el
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aumento de la diversifcacin de los vnculos externos de muchos
pases, particularmente los del Sur, constituyen muestras de que
Latinoamrica est en condiciones actualmente de relacionarse
de forma menos subordinada al socio del Norte.
En diversos mbitos de Amrica Latina se piensa desde
concepciones propias sobre proyectos de desarrollo, con mayor
autonoma respecto a las potencias hegemnicas, buscando un
paradigma renovado.
Se ha logrado una reaccin proactiva ante la ms reciente crisis
internacional, que provoc un descenso de casi un 2% del PIB
regional en 2009. En trminos macroeconmicos, la recuperacin
ha sido ms veloz que en crisis precedentes
5
.
Constituye una incgnita an la situacin de la economa mundial
en el 2012, ya que est sujeta a grandes incertidumbres en los
pases desarrollados. Tambin son inestables los mercados de los
productos bsicos y los fnancieros. Concita serias dudas la magnitud
y condiciones de los fujos de fnanciamiento externo, en una
coyuntura donde se demandan nuevas inversiones en nuestra rea
para impulsar el crecimiento, que competirn con los requerimientos
de reconstruccin en Japn y otros territorios afectados por confictos
blicos y catstrofes naturales, as como mayores atractivos de otras
naciones emergentes. Independientemente de que es reconocida la
mayor capacidad que ha desplegado ALC en el diseo y aplicacin
de polticas pblicas, el margen para stas se agota, y la combinacin
de todos los factores enunciados induce a pronosticar un ritmo de
crecimiento del PIB de alrededor de 4% para el 2012
6.
No puede dejarse de subrayar que hay afectaciones de ms largo
plazo, derivadas de la crisis internacional, como son el retraso en
algunos pases del cumplimiento de los ODM (Objetivos de Desarrollo
del Milenio), el aumento de la reprimarizacin
7
de la estructura
exportadora y la elevada dependencia de las bases externas
del progreso econmico. En los aos recientes ste ha estado
impulsado fundamentalmente en Latinoamrica por el dinamismo
del intercambio con los pases asiticos, pero en la composicin
mercantil del mismo hay un gran desequilibrio, al igual que en la
balanza comercial. Ambos rasgos son refejo de las insufcientes
transformaciones de las estructuras productivas y lento incremento
de la productividad. Esas caractersticas son compartidas por los
territorios insulares caribeos, aunque la subordinacin principal de
esa zona es hacia las economas norteamericana y europea.
En medio del escenario precitado, se desarrolla la gestacin y
nacimiento de la CELAC. Un breve relato de ese proceso sugiere ubicar
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en destacado sitio a la Primera Cumbre de Amrica Latina y Caribe (I
CALC), convocada a fnales del 2008, en el balneario brasileo de Costa
de Sauipe (Salvador de Baha), donde los 33 pases del rea estuvieron
representados, sin ninguna exclusin, y por primera vez sin presencia
extra regional. Formularon la conviccin de que el fortalecimiento de las
relaciones recprocas en las esferas poltica, econmica, social y cultural
constituye un factor necesario para avanzar hacia la concertacin a ese
nivel regional, como va para enfrentar los grandes retos del presente y
conseguir mejor preparacin ante los desafos futuros.
En la Declaracin fnal de esa Cumbre, los Jefes de Estado y Gobierno
reafrmaron el compromiso con la defensa de la soberana y el
derecho a que cada pas construya su propio proyecto econmico y
poltico, libre de medidas coercitivas. Reiteraron la decisin de luchar
por un orden internacional ms justo, por la reforma de Naciones
Unidas, y en particular por la democratizacin de su Consejo de
Seguridad.
Tambin los mandatarios insistieron en la urgencia de fortalecer los
mecanismos regionales y subregionales de integracin, destacando las
ventajas que podran derivarse de la cooperacin en diferentes esferas.
En esa cita se propuso la creacin de una Organizacin de Estados de
Amrica Latina y el Caribe, como aspiracin de unidad e integracin de
los pueblos de esta regin y en el camino hacia la regionalizacin de
la solidaridad.
La Declaracin de Salvador de Baha recogi la conveniencia de
fortalecer la cooperacin y complementacin entre las Secretaras
de los mecanismos regionales y subregionales de integracin. Para
ello se concibi propiciar reuniones y otras formas sistemticas de
interaccin entre dichas instancias, con el objetivo de conformar
espacios de dilogo y de intercambio, especialmente en temas
prioritarios para la regin.
El propsito de dar seguimiento a los acuerdos de esa I CALC motiv
la convocatoria a una reunin de Cancilleres en Montego Bay, durante
el mes de noviembre de 2009, donde se aprob el llamado Plan de
Accin de Montego Bay, que contempla la identifcacin de posibles
sinergias entre los diferentes mecanismos regionales y suberegionales
de cooperacin e integracin, as como la realizacin de iniciativas
conjuntas y la evaluacin de la factibilidad de iniciar un proceso de
convergencia en reas prioritarias. Para iniciar dicho proceso de
intercambio informativo, dilogo y colaboracin se reiter que las
esferas seleccionadas deban ser la econmico-comercial, productiva,
social e institucional y la cultural.
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La segunda Cumbre (II CALC), que se le denomin Cumbre de la
Unidad, se desarroll en febrero de 2010 conjuntamente con la XXI
Cumbre del Grupo de Ro en la Rivera Maya mexicana, y dio lugar a la
Declaracin de Cancn. La decisin ms trascendente adoptada por los
Jefes de Estado y de Gobierno en esa ocasin fue el acuerdo de crear la
Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC). Aunque
el nombre no se adopt como defnitivo en esa ocasin, lo sustantivo
es que fue ratifcado el compromiso de las mximas autoridades de la
regin de fortalecer la unidad y la cooperacin integral en las reas
de inters comn, y promover el desarrollo sostenible de sus pueblos,
con inclusin social, potenciando para ello las oportunidades de la
integracin. La fecha para la III CALC se program para julio del 2011 y
se design a Venezuela para presidir este movimiento hasta entonces.
Por razones de enfermedad del Presidente anftrin se pospuso ese
encuentro hasta los primeros das de diciembre de ese ao.
Como parte del proceso de continuidad de las dos primeras Cumbres
y de preparacin de la III CALC se realiz una reunin de Ministros
de Relaciones Exteriores en Caracas durante el mes de julio de
2010 y se propusieron iniciativas para implementar los mandatos
emanados de las Declaraciones de Salvador de Baha y Cancn, as
como del Plan de Accin de Montego Bay. Este Programa de Trabajo
de Caracas incluye algunos lineamientos y ratifca la propuesta de
celebrar encuentros de los mecanismos regionales y subregionales
de cooperacin e integracin de ALC.
En octubre de ese propio ao en Venezuela se produjo uno de esos
encuentros, de especial relevancia
8
. Entre los objetivos de esta cita
se situaron: profundizar el conocimiento recproco; intensifcar el
dilogo y la coordinacin entre los diferentes procesos e identifcar
posibles iniciativas conjuntas; propiciar interacciones frecuentes
entre las Secretaras; encomendar estudios sobre posibilidades de
complementacin en reas prioritarias de cooperacin, y evaluar la
posibilidad de iniciar un proceso de convergencia en las mismas.
9
Se infere de la exposicin precedente que hasta mediados de
2010, los avances en el proceso de gestacin de la CELAC eran muy
limitados, y si algn logro puede destacarse es que se mantuvieran
vigentes las intenciones que motivaron el movimiento de las
CALCs: la voluntad de superar las discrepancias existentes en esta
heterognea regin, en aras de lograr el fortalecimiento de su unidad
y potenciar las ventajas que pueden derivarse de ello.
A partir de ese momento se intensifcaron los contactos, elaboracin
de documentos, reuniones y acciones para llegar en adecuadas
condiciones de preparacin a la Cumbre Presidencial, celebrada
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durante los das 2 y 3 de diciembre del 2011, coincidente con la XXII
Cumbre del Grupo de Ro.
No obstante la amplitud de los temas objeto de agenda para la III
CALC sobre Integracin y Desarrollo, y la sensibilidad de algunos
de ellos, as como las previsibles contradicciones en varios casos,
las deliberaciones previas a nivel de tcnicos, expertos, ministros
y cancilleres allanaron con efectividad el complejo camino para
asegurar un cnclave de Jefes de Estado y Gobierno satisfactorio por
su desarrollo y resultados.
Especialmente signifcativos resultaron los debates previos a la III
CALC sobre los temas referidos a la erradicacin de la pobreza y otros
problemas sociales; energa, medioambiente, comercio y situacin
fnanciera regional e internacional. Todos ellos considerados de
particular rango en el actual contexto. Ha trascendido que se
alcanzaron importantes consensos en esas esferas, al igual que en las
reuniones previas de Ministros de Relaciones Exteriores de julio de
2010 y abril de 2011, as tambin en diferentes encuentros, por reas
temticas, de los diferentes mecanismos regionales y subregionales
de carcter integracionista en apoyo a la elaboracin de estudios
y recomendaciones para favorecer el progreso socioeconmico
sostenible.
Polmicas resultaron las deliberaciones en torno al documento de
procedimientos para guiar el funcionamiento de CELAC, y suscitaron
prudentes refexiones las vas para fnanciar los gastos derivados
de su actividad. Al respecto, se acord en la III CALC encomendar a
los Ministros de Relaciones Exteriores que realicen propuestas para
disponer de los recursos requeridos de forma austera y con el criterio
de mxima efectividad, con vistas a implementar el Plan de Accin de
Caracas 2012, en las reas social, ambiental, energtica, cultural u otras
que se prioricen en dicho Plan.
Entre los factores dinamizadores de la trayectoria preparatoria de la III
CALC, y en la gestacin de la CELAC se deben destacar las reuniones
ministeriales especializadas sucesivas en Caracas donde se abordaron
las expectativas para la etapa fundacional, y se priorizaron los siguientes
temas: la agenda social, especialmente el combate contra la pobreza
(marzo), medioambiente (abril), energa y crisis fnanciera internacional,
junto a comercio exterior (ambas en mayo). Se expusieron experiencias
de las naciones latinoamericanas y caribeas en materia educativa,
sanitaria y de seguridad alimentaria, entre otras esferas. Adems, se
acord que los tcnicos elaboraran proyectos que presentaran a sus
respectivos gobiernos, y que serviran de base a documentos que se
discutiran a nivel de Ministros previo a la Cumbre Presidencial.
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Entre los acuerdos aprobados por la III CALC se encuentra el de adoptar
las declaraciones resultantes de esos cnclaves ministeriales, as
como las derivadas de los encuentros sostenidos entre Mecanismos
regionales y subregionales de integracin de ALC en octubre de 2010 y
los realizados sobre infraestructura (marzo 2011), la esfera productiva y
asistencia humanitaria (ambas en mayo 2011), acerca de la proteccin
a los migrantes, aspectos sociales e institucionales, y consideraciones
conclusivas (estos tres tuvieron lugar en junio 2011).
Un planteamiento que capt gran inters meditico de la III CALC fue
el referido a las refexiones de varios representantes de ALC sobre la
Organizacin de Estados Americanos (OEA), a partir del surgimiento
de la CELAC. Algunos mandatarios criticaron el negativo papel
desempeado por dicho organismo, representativo de los intereses
hegemnicos, y se expusieron elocuentes ejemplos de ello, como la
intolerancia a la pluralidad de proyectos polticos en el rea; la ausencia
de energa para combatir agresiones recusadas por toda la comunidad
latinoamericana, como las pretensiones inglesas respecto a las Islas
Malvinas, las invasiones norteamericanas a Panam y a Granada, as
como el reciente golpe de Estado a un gobierno legtimo en Honduras.
Sin dudas, an sin desaparecer la OEA, en un escenario de simultnea
vigencia de ambos actores, la nueva Comunidad de Estados podra
conceder mayor equilibrio a las relaciones interamericanas y potenciar
la fortaleza de la regin en el dilogo o la confrontacin con Estados
Unidos o contra los intereses de otras potencias en el seno de la cada
vez menos prestigiosa organizacin panamericana.
Muy cuestionable ha sido tambin la posible simultaneidad o
contradicciones entre la CELAC y los numerosos Mecanismos de
concertacin o esquemas institucionales de carcter integracionista
que se han creado en la regin. Parece evidente que un rediseo y
reconfguracin de esos procesos resulta aconsejable, an antes
de este ltimo alumbramiento. Pero, a juicio de esta autora, no se
trata de una medida inminente, y mucho menos que se adopte de
forma precipitada. Son muchos los factores que se deben tomar en
consideracin para llegar a una reestructuracin capaz de aportar un
saldo positivo en el camino de la unidad de ALC.
Es necesario precisar los objetivos de todos los proyectos, los niveles
de coincidencias de sus miembros y las sinergias que se puedan
generar entre los mismos, pero tambin respetar sus diferencias.
Buena vecindad entre familiares muy heterogneos puede ser
preferible a confictos frecuentes de convivencia en una misma
morada. No se debe olvidar que la unidad lograda por la CELAC no
se basa en igualdad de posiciones polticas, modelos econmicos,
ni aliados extraterritoriales, sino en un denominador comn, cuyo
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mantenimiento demanda una gran astucia y equilibrio. Lo comn es
la aspiracin de avanzar hacia sociedades ms justas, democrticas e
independientes. Pero cada pueblo seleccionar las vas y mecanismos
para alcanzar dichos propsitos, basados en el pleno respeto a su
autodeterminacin. Esas trayectorias y las polticas adoptadas son
heterogneas, y en algunos casos divergentes.
La CELAC no slo podra coadyuvar al fortalecimiento y mayor
relacionamiento de los bloques subregionales y regionales del rea,
sino tambin a impulsar la concepcin de que la vigorizacin de
dichos mecanismos favorecedores del progreso regional precisan
transformaciones econmicas, sociales y polticas a lo interno de los
pases miembros, coincidentes con ese objetivo.
En el corto plazo, no es muy probable que se consoliden las
condiciones objetivas y subjetivas necesarias para la coincidencia del
actual mosaico de esquemas regionales en materia de cooperacin
e integracin, pero s es factible acometer acciones estratgicas
para lograr el acercamiento de ellos en funcin de una seleccin de
proyectos determinados, aceptados por los implicados, y capaces de
movilizarlos a favor del mejoramiento del nivel y la calidad de vida de
los ciudadanos. La Declaracin de Caracas parece ser un documento
que sienta buenas bases al respecto.
La CELAC puede propiciar que los gobiernos encomienden proseguir
los estudios del entramado de acuerdos ya existente en materia
de cooperacin e integracin y que promuevan entre ellos mayor
comunicacin, coordinacin, y conjuncin, cuando sea conveniente.
Simultneamente debe auspiciar la vigorizacin de las relaciones en
sectores estratgicos productivos y de servicios, de gran importancia
econmica, social, cultural y cientfco-tcnica, donde se deben
propiciar complementariedades o eslabonamientos a escala mayor
a las subregionales, con vistas a elevar la presencia regional en
los mercados mundiales e incrementar el valor agregado de sus
exportaciones.
Al mismo tiempo, la CELAC puede proyectar una voz concertada en
las deliberaciones de aqullos temas en que la regin posee intereses
comunes o que inspiran posiciones solidarias y fortalecer la posicin
negociadora del rea al expresarse como interlocutor nico ante
acontecimientos relevantes en foros internacionales y frente a otras
regiones o pases.
Vinculado a lo antes expuesto se debe resaltar la jerarqua que
adquiere en la Declaracin de Caracas el prrafo trigsimo segundo
que explicita el reconocimiento de los ms altos representantes de
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los pases latinoamericanos y caribeos a la valiosa contribucin
del Mecanismo Permanente de Consulta y Coordinacin Poltica
conocido como Grupo de Ro, desde su constitucin a fnes de 1986,
as como el impulso que ha impregnado al proceso de cooperacin e
integracin el trabajo derivado de la I y II CALCs celebradas en 2008
y 2010, respectivamente. Pero ambos foros cesan sus actividades
y aportan su apreciable acervo a la recin nacida heredera, la
Comunidad de Estados de ALC, dando as el primer paso hacia la
racionalidad orgnica.
La relacin de la CELAC con el resto del entramado institucional
integrador de la regin es una tarea que paulatinamente se ir
esclareciendo. Al igual que con aqullas organizaciones que
sistematizan estudios, valoran polticas, realizan proyecciones,
difunden y someten a deliberacin sus resultados o propician
consensos sobre bases documentadas aportadas por experimentados
especialistas. Ya la CEPAL, por ejemplo, ha evaluado con agrado la
propuesta de apoyar con su valiosa asesora al nuevo foro. Se requiere
continuar desligando los objetivos de la CELAC y priorizando sus
nichos especfcos de accin, en marcos temporales. En esa direccin
es relevante continuar precisando sus propsitos esenciales.
Hasta ahora, este Mecanismo plantea centrarse en los procesos de
dilogo, intercambio, negociacin poltica y concertacin para llevar
adelante una agenda de bienestar, paz y seguridad para los pueblos,
a objeto de consolidarse como una legtima y reconocida comunidad
regional, que impulsa la cooperacin e integracin en un espacio
comn de Estados latinoamericanos y caribeos, preservando su
independencia.
10

Notables resultan tambin los valores sobre los que ha surgido
la CELAC: respeto al derecho internacional, solucin pacfca de
controversias, prohibicin del uso de la fuerza y de la amenaza, respeto
a la autodeterminacin, la soberana y a la integridad territorial,
no injerencia en los asuntos internos de cada pas, proteccin y
promocin de todos los derechos humanos y de la democracia.
Respecto a las iniciativas de acciones que se consideren acometer,
se tendrn en cuenta los principios de fexibilidad y participacin
voluntaria. Igualmente para el ejercicio de la cooperacin se ha
ponderado en alto grado la tica solidaria.
La nueva CELAC apunta a considerar entre sus temas focales, de
carcter transversal, los siguientes: impulso al desarrollo sostenible,
a la reduccin de las desigualdades sociales, a las asimetras entre
pases, al cumplimiento y superacin de los ODM; fortalecimiento
de las relaciones Sur-Sur y contribucin a la conformacin de un
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mundo pluripolar. Sin embargo, no contempla de manera explcita
la necesidad de lograr mayor interdependencia econmica regional.
Respecto a los mbitos de cooperacin, aparecen jerarquizados en
las Declaraciones de las reuniones preparatorias de la III CALC ya
enunciadas previamente. Quizs resulte necesario ofrecer un nfasis
mayor a la esfera de la tecnociencia y al desarrollo de la inteligencia
humana para contribuir a mejorar la capacidad innovadora de la
regin y as propiciar avances en su competitividad.
A solo unos meses de creada la CELAC, mltiples han sido las
evaluaciones realizadas sobre ese acontecimiento, desde diferentes
perspectivas y posiciones ideolgicas, pero la mayora de los
observadores coinciden en catalogarlo como un acontecimiento
relevante por su signifcacin poltica, tras una larga trayectoria
de intentos fallidos por alcanzar la unidad de toda la regin, sin la
presencia de actores externos, como s ocurre en el caso de las
Cumbres Hemisfricas, las Iberoamericanas o las que han reunido a
Latinoamrica y el Caribe con la Unin Europea.
Significacin de la CELAC.
Sus potencialidades y desafos
La creacin de la nueva organizacin de Estados de Amrica Latina y el
Caribe (CELAC) constituye la materializacin de una antigua y legtima
aspiracin de unidad de los pueblos de esta regin, absolutamente
pertinente y valiosa en estos momentos. Resulta entonces decisivo
lograr llevar a la prctica acertadamente sus principios, objetivos y
acciones fundamentales, as como delinear las vas para controlar el
cumplimiento de los compromisos contrados por los implicados.
La CELAC puede contribuir a superar el fraccionamiento que todava
prevalece en Latinoamrica y el Caribe, y que limita el reconocimiento
internacional de la regin como un actor cohesionado. De esa forma,
el rea incrementara su capacidad de negociacin y su potencialidad
econmica. Destacable es el aporte que un bloque de esta naturaleza
representara en la conformacin de un mundo multipolar, en alianza
con otras potencias de nivel medio y pases emergentes.
Dinamizar la cooperacin, concertacin e integracin regional es
necesario e importante, pero no sustituye las estrategias encaminadas
a reestructurar las relaciones internacionales en el mbito global. Puede
considerarse como un esfuerzo simultneo al incremento del poder
negociador en los espacios multilaterales. El nacimiento mismo de
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la CELAC es ya un avance en ese sentido, y una evidencia de que en
estos momentos se ha producido un giro favorable a la independencia y
autodeterminacin en el rea.
Los programas de trabajo y resultados de la CELAC sern el refejo de
la correlacin de fuerzas resultante en cada momento. Dado que la
regin se caracteriza actualmente por la heterogeneidad ideolgica
y de proyectos socioeconmicos, derivados de regmenes polticos
diferentes, no es factible aspirar a que se conformen instituciones ptimas
de integracin latinoamericana y caribea, sino las que sea posible
realistamente lograr en las condiciones presentes y en el mediano plazo.
An cuando los temas o proyectos objeto de acuerdos en el marco
de la CELAC sean limitados en un inicio, ello es preferible a la ausencia
de planes de cooperacin y la mirada cortoplacista de concertacin.
Una senda nica para avanzar, aunque sea corta y estrecha, si est bien
delineada, ofrece mltiples oportunidades para el progreso paulatino de
la integracin regional.
Los cimientos y valores fundacionales, expectativas y acciones
esenciales acordados en la CELAC podran constituir el ncleo central
hacia el cual se encaminen los esfuerzos de convergencia de los
esquemas de cooperacin e integracin regionales y subregionales.
De forma adicional en dicha trayectoria se ira produciendo la
aproximacin paulatina entre ellos. Independientemente de que cada
uno mantenga objetivos especfcos propios.
Resulta til realizar un breve balance del proceso integracionista en
Amrica Latina y el Caribe para identifcar con mayor acierto los avales
que hereda la CELAC y los desafos que debe enfrentar. No es tarea
sencilla lograr una apretada sntesis de tan controvertido fenmeno
tras medio siglo de esfuerzos, enmarcados en espacios geogrfcos
dismiles, y despus de haber atravesado por modelos diferentes,
desde el impulsor de la industrializacin a travs de la sustitucin
de importaciones, hasta el regionalismo abierto o hacia fuera,
con nfasis en la promocin de las exportaciones. Quizs la primera
refexin deba encaminarse a sealar que la regin no cuenta an con
la conceptualizacin, ni la experiencia prctica idnea para enfrentar
los grandes retos del presente en este mbito.
No obstante, se dispone de una trayectoria acumulada que aporta
resultados positivos en variadas esferas, y la capacidad de identifcar
las limitaciones sustantivas. Con esa conjuncin de fortalezas y
restricciones a resolver, es factible disear acciones para trasformar los
procesos en curso y elevarlos a un estadio superior, en correspondencia
con las nuevas exigencias y la voluntad poltica prevaleciente para ello.
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Dado que en la actualidad est transcurriendo el reanlisis de los
mecanismos y rediseo en las proyecciones de estos procesos de
aspiraciones integracionistas, el balance que se inserta seguidamente
se refere, esencialmente, a los esquemas tradicionales, e incluye
rasgos predominantes hasta inicios del actual lustro, con una seleccin
de aspectos merecedores de ser destacados. Figuran entre los frutos
favorables:
Modesto crecimiento del intercambio comercial recproco,
aunque con un comportamiento pro cclico.
Mayor peso de los bienes manufacturados en el comercio
intrarregional que en los intercambios con los socios que radican
en otras reas.
Conformacin de Uniones Aduaneras, aunque imperfectas, y
avances en la alineacin hacia un espacio de libre comercio
regional en el seno de la ALADI.
Aumento de la comprensin de la importancia del mercado
regional, por su escala, unido a las oportunidades que ofrece
para diversifcar la estructura exportadora y racionalizar los
costos de operaciones, adems de mayor transparencia en
las negociaciones, as como reduccin de la vulnerabilidad y
volatilidad externa.
Fortalecimiento paulatino de la institucionalidad de los
diferentes esquemas vigentes, construccin de un acervo
legislativo comn y aporte de propuestas de armonizaciones de
polticas en diferentes esferas.
Deliberaciones y modestos acuerdos para regular y reducir
obstculos a los movimientos de ciudadanos latinoamericanos
entre algunos pases de la regin.
Convenios de relacionamientos y cooperacin entre distintos
espacios territoriales de pases latinoamericanos, con nfasis en
los que comparten fronteras.
Acuerdos en diversas esferas, sectores y actividades, de variada
naturaleza y alcance.
Establecimiento de bases para avanzar en algunas coordinaciones
macroeconmicas, incluyendo la esfera fnanciero-monetaria.
De otra parte, se pueden enunciar, entre otras, las siguientes
limitaciones, que debe tomar muy en cuenta la CELAC:
Objetivos poco ambiciosos, mayoritariamente ceidos a la
esfera econmica, con visiones cortoplacistas y sin la necesaria
concertacin poltica y fnanciacin para contribuir a sus
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resultados exitosos, lo que ha conducido al no cumplimiento
cabal de los mismos en muchos casos, o a la dilacin excesiva de
los plazos para ello.
Generacin de insufciente interdependencia entre los
participantes de los diferentes esquemas, y a nivel regional.
Los principales socios econmicos de Latinoamrica y el Caribe
todava se encuentran fuera de la regin.
nfasis en la liberalizacin comercial, sin evaluaciones de sus
costos para el desarrollo de los pases participantes. En muchos
casos, los mayores benefciarios son agentes transnacionales que
explotan riquezas naturales, y grupos de lites dentro de la regin.
Irrisoria atencin a las asimetras entre los miembros de
los diferentes grupos, a lo interno de los pases, y a escala
regional. Ms all de la oratoria no se han adoptado hasta muy
recientemente exiguas medidas de carcter prctico al respecto.
Histricamente han prevalecido criterios mercantilistas, ausentes
de consideraciones solidarias y cooperativas.
Poca proyeccin hacia complementariedades en sectores
productivos y de servicios y en apoyo a la elevacin de la
competitividad.
Enjuta cooperacin en educacin y en la esfera cientfco-tcnica.
Magro trabajo encaminado a vincular la sociedad civil a los
proyectos de cooperacin y a la construccin de una identidad
latinoamericana.
Parca contribucin a las soluciones de problemas econmico-
sociales histricos de la regin, especialmente los relacionados
con la deformacin de la estructura productiva, las desigualdades
socioeconmicas y el distorsionado nivel de vida de la poblacin.
Los aspectos antes mencionados han provocado serios cuestiona-
mientos sobre la efectividad de los mecanismos en marcha, y han
impulsado los procesos de reconfguracin que estn teniendo lugar.
Con dichos antecedentes cabe entonces preguntarse cules pueden
ser las perspectivas de la CELAC en el rea?
Mltiples son los elementos a tomar en consideracin, en esas
condiciones, para delinear posibles escenarios futuros de este
recin nacido histrin regional. No obstante, resulta imprescindible
identifcar algunos factores claves que posibiliten esbozar diferentes
trayectorias hacia el mediano plazo. Entre ellos merecen mencionarse:
Evolucin econmica internacional y latinoamericana.
Estabilidad econmico-social de los pases de la regin.
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Gobernabilidad de los procesos polticos en el poder.
Credibilidad y legitimidad de los gobiernos hacia el exterior de la
regin.
Nivel de interdependencia econmica regional.
Prioridades de intereses respecto a socios comerciales y aliados
externos.
Nivel y cualidad de relaciones polticas entre los pases de ALC.
Correlacin de fuerzas polticas en la regin.
Evolucin de las crisis energtica y alimentaria.
Dilogo y calidad de los vnculos entre diferentes esquemas del
rea.
Estrategia de seguridad subregional y regional.
Nivel de injerencia de agentes extrarregionales en el rea.
La combinacin de los factores precitados puede conducir a diversos
escenarios, pero de forma simplifcada es factible agruparlos en tres
direcciones:
Trayectoria inercial de la CELAC, con escasos resultados prcticos
en la concertacin regional y limitada incidencia en el poder
negociador ante terceros.
Dinamismo y fortalecimiento del nuevo actor, con aumento de
la cooperacin entre esquemas, acercamiento paulatino de los
mismos y conformacin de agendas intergubernamentales de
convergencia en temas sustantivos para la regin.
Puja de otros esquemas del rea por ostentar sus respectivos
liderazgos en espacios ms limitados, con o sin alianza de
actores externos, pero con poco o formal respaldo a la CELAC,
y conversin de uno o varios de ellos en representantes ms
visibles reconocidos a lo interno de ALC e internacionalmente.
Forzar los factores claves en direccin positiva al fortalecimiento de
la cooperacin, la concertacin, la convergencia y la integracin al
ms amplio nivel regional es posible, aunque no se trata de una tarea
sencilla. Encontrar numerosas difcultades, derivadas de las mismas
contradicciones internas que existen y las nuevas que puedan surgir
entre sus miembros, sin descontar el histrico inters de las potencias
extra regionales por obstaculizar la unidad de ALC como una efgie
cohesionada.
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En la recin concluida III CALC fueron redundantes los planteamientos
de mltiples representantes de los 33 pases asistentes sobre la
necesidad, urgencia y trascendencia de esa unidad para poder
resistir la desfavorable coyuntura internacional de la cual se derivan
nuevas amenazas para nuestra regin, y tambin para afrontar
los multifacticos retos del rea. Constituye hoy una exigencia
insoslayable proyectar estrategias y polticas coordinadas para
encontrar respuestas renovadas a los desafos histricos y a los nuevos,
que no pueden desvincularse de los imperativos para avanzar en el
progreso regional, en condiciones de incertidumbre y complejidad
crecientes.
El proceso deliberativo al ms alto nivel desarrollado en Venezuela
durante la constitucin de la CELAC sugiere formular, al menos, dos
interrogantes:
Es factible intensifcar el crecimiento econmico, reformar
la insercin externa y mejorar la distribucin de la riqueza
sin revolucionar las concepciones y la prctica del proceso
integracionista regional?
Es sufciente insistir en dinamizar la insercin de nuestros pases
en la economa mundial, sin el diseo de estrategias coordinadas
regionales para reducir la vulnerabilidad externa y fortalecer las
bases endgenas del desarrollo?
La obstinada realidad apunta a responder negativamente en
ambos casos, pero tambin insina que para excitar el movimiento
integracionista regional y promover el progreso ciudadano, la CELAC
debe enfrentarse a DESAFOS con maysculas, que trascienden los
dilemas particulares de los diferentes esquemas vigentes. Entre ellos
merecen citarse:
La iniquidad en la distribucin de los ingresos y otros activos.
El combate con mayor efectividad a la pobreza y la indigencia.
La bsqueda de soluciones a la baja tasa de formacin de capital
fjo, y a la dualidad en las estructuras productivas, que cuestionan
el modelo vigente de insercin externa.
El trnsito de competir en base a ventajas comparativas, a
lograrlo, en base al desarrollo de la tecnociencia, continuos
procesos de innovacin y permanente superacin de los niveles
de cualifcacin de los recursos humanos.
La atencin al tamao y las deformaciones del mercado de
trabajo, por su carcter estratgico.
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Las limitaciones que histricamente ha presentado el comercio
exterior latinoamericano.
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La insufciente diversifcacin de relaciones externas con socios
no tradicionales.
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La atraccin selectiva y complementaria de inversiones
extranjeras directas.
13

La reversin de la tendencia negativa de transferencias netas de
recursos al exterior.
La volatilidad generada por la variacin de los precios de los
productos primarios, as como las fuctuaciones y otros efectos
negativos de los fujos de capitales externos.
El enfoque mercantilista del desarrollo sostenible y el rescate su
real atributo ecolgico.
La insufciente motivacin y participacin consciente de la ciu-
dadana latinoamericana.
14
La presente dcada ha representado para Latinoamrica un perodo
especialmente intenso en exigencia de esfuerzos en torno a los
procesos de cooperacin, concertacin e integracin regional, tanto
desde el ngulo de la teora y la experimentacin, como en lo relativo
al debate. El enfrentamiento al proyecto del ALCA y las negociaciones
de acuerdos con otras regiones de mayor desarrollo, unido a
estancamientos y retrocesos en algunos esquemas subregionales,
modifcaciones en el mapa poltico del rea y los impactos de la
crisis internacional han compulsado a pensadores y polticos a un
reanlisis crtico y propositivo. La arquitectura institucional no ha
estado exenta de esos bros.
Independientemente de los confictos que enfrenta UNASUR en
torno a los proyectos de infraestructura u otros, puede convertirse
en un espacio intermedio interesante de concertacin. Sin desconocer
historias recientes de crticos diferendos entre las ms altas
autoridades de pases miembros y la evidente subordinacin de
algunos de stos a intereses forneos, actualmente se agrupan en
este esquema gobiernos de clara orientacin progresista lo que
les permite abrir espacios a las aspiraciones de esos estratos de la
sociedad contrarios a un capitalismo salvaje.
A esa favorable correlacin poltica, se deben adicionar otras
fortalezas que puede exhibir la CELAC, con ms de 20 millones de
km. cuadrados de extensin territorial, donde habitan unos 580
millones de habitantes, con grandes reservas en sus mares comunes,
de materias primas, energticas, tierras cultivables, agua potable,
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biodiversidad y valiosas culturas compatibles en su diversidad. No
debe subestimarse la benigna coyuntura econmica en medio de una
seria crisis internacional, y que esta regin, con 8% del PIB mundial
podra consolidarse como una potencia, despus de Estados Unidos
y China.
En el plazo ms inmediato es deseable que la CELAC intente incidir
para que cada esquema subregional realice esfuerzos por continuar
ampliando los mbitos de cooperacin y reducir algunas de las
limitaciones previamente enunciadas; propiciar el dilogo en torno
a los confictos latentes entre pases latinoamericanos, y reconsiderar
las conversaciones con socios extrarregionales que han ocupado un
lugar preponderante en sus relaciones externas. As mismo resulta
conveniente intensifcar el vnculo con actores que van ganado peso
en los intereses de Amrica Latina, como es el caso de Rusia los
pases de Asia-Pacfco, y en primer lugar, China. Esta diversifcacin
mayor de relaciones externas no debe ser a costa de concesiones
lesivas a las aspiraciones ms legtimas de nuestra regin.
No hay muchas dudas acerca de las posibilidades de la CELAC para
generar sinergias positivas hacia otras regiones pases, y atraer
alianzas que posibiliten liderar posiciones conjuntas a favor de
intereses estratgicos de ALC, sin obviar las contradicciones posibles
entre patrones energticos distintos, polticas diferenciadas respecto
a la apertura comercial y la participacin de las ETN en los proyectos
internos de desarrollo, u otras. An en esos temas se pueden
encontrar coincidencias, que se sobrepongan a las discrepancias.
Pero, adems, en otras esferas es factible identifcar gran variedad de
intereses comunes.
Los esquemas de cooperacin e integracin en Amrica Latina
se perciben en la actualidad como una fortaleza para enfrentar en
mejores condiciones los desafos del rea. Pero durante muchos aos
fueron permeados por los principios del Consenso de Washington y
han resultado funcionales a los intereses de sus agentes impulsores.
El nfasis en priorizar los vnculos comerciales, con un carcter
marcadamente neoliberal, ha incidido en que sustanciales benefcios
hayan sido capturados por las empresas transnacionales y algunos
sectores dominantes dentro de los pases de mayor desarrollo relativo.
Ello ha determinado tambin que, en la prctica, el mejoramiento de
los niveles de vida de los ciudadanos, no haya constituido uno de los
objetivos centrales de dichos procesos.
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La regin no ha logrado una insercin dinmica en la economa
mundial, por el contrario, en muchos pases han prevalecido modelos
de especializacin basados en la utilizacin intensiva de recursos
naturales y de fuerza de trabajo poco califcada, con bajos niveles de
remuneracin. Ello incide en magros resultados de competitividad e
insufcientes avances en el desarrollo humano, indicadores entre los
cuales existe una relacin biunvoca.
Los resultados de ese modelo de integracin no son recomendables
como instrumento vlido para impulsar el desarrollo y generar mayor
bienestar, especialmente por sus limitaciones al abordar los temas
ms sensibles relacionados con la iniquidad en la distribucin de los
benefcios del proceso, y en la reduccin de la pobreza, as como por
el restringido impulso a los cambios que demandan las estructuras
productivas y su inefcacia para reducir la dependencia externa.
Los esquemas subregionales tradicionales parecen resultar
demasiado confnados para cumplir con efectividad esas misiones,
aunque pueden contribuir a cohesionar pequeos espacios e
ir destruyendo barreras entre ellos, especialmente de carcter
comercial, al tiempo que posibilitan armonizaciones de algunas
polticas y legislaciones.
El espacio sudamericano (UNASUR) y el ALBA deben ser seguidos
con atencin por su reciente emergencia y sus respectivas
singularidades. No sera conveniente considerarlos excluyentes,
mxime cuando el rea geogrfca que abarcan es diferente, pero hay
pases que impulsan simultneamente ambos procesos, adems de
que hay temas propios en cada uno de ellos, pero tambin algunos
comunes. Crear sinergias positivas entre estas nuevas variantes de
intervinculacin puede reportar mayores benefcios que obstculos.
La ms nueva, amplia y plural organizacin regional (CELAC) concita
polmicas expectativas, que se mueven entre las esperanzas y el
escepticismo. En su curso defnitivo infuirn algunos factores claves.
Merecen resaltarse, entre ellos: la futura estructura institucional que
adopte; la cantidad y caractersticas de temas objeto de cooperacin
sectorial y transversal que se seleccionen; las iniciativas que se logren
concretar de interlocucin regional frente al resto del mundo con
posiciones consensuadas, y las fuentes de los fondos para asegurar
el fnanciamiento de su funcionamiento y de los proyectos a ejecutar.
En sntesis el avance de la CELAC depender de que sus acuerdos sean
realmente aceptados como legtimos por los involucrados, tanto en
lo relativo a sus contenidos, como por los mtodos utilizados en el
proceso de su adopcin.
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Una estrategia conciliada y acciones conjuntas de los pases
latinoamericanos y caribeos, en alianza con otras naciones es
requisito para reestructurar el modelo derrochador prevaleciente
y el injusto orden internacional actual. Pero se precisa esclarecer
los objetivos transformadores que se desean alcanzar, valorar
realistamente hasta dnde es posible llegar con la correlacin de
fuerzas reinante, generar los consensos para emprender los cambios
y delinear las polticas conducentes a ello.
Constituye un gran reto que la iniciativa de conformar una
nueva organizacin de Estados de ALC trascienda la retrica, y
se materialicen sustantivas acciones prcticas de cooperacin y
concertacin. Quizs se deba imponer el pragmatismo en el diseo
de planes de accin, donde se conjugue la cooperacin amplia (que
d prioridad a todos los aspectos que favorezcan la concertacin
entre el mayor nmero posible de pases), con proyectos ms
selectivos y de menor dimensin, pero de integracin ms profunda
(entre pases con mayores similitudes en sus relaciones sociales de
produccin, proyectos polticos y objetivos internacionales).
En ese contexto, insistir en que se logre avanzar en el proceso de
integracin de Amrica Latina y El Caribe resulta aconsejable para
impulsar propuestas de proyectos de progreso socioeconmico que
apunten hacia un conjunto organizado de cambios institucionales
y de polticas, basados en valores alternativos a los predominantes
en dcadas precedentes: redefnicin del papel del Estado, nuevas
formas de gestin y de vnculos entre sector pblico, privado y la
sociedad, as como renovadas exigencias para las negociaciones y
acuerdos de insercin internacional.
Se evidencia que a las ciencias sociales y econmicas les corresponde
tambin un rol de alta responsabilidad en la bsqueda de respuestas
a las innumerables interrogantes y confictos presentes. Pero ese
esfuerzo ser contributivo, porque las decisiones se subordinan a la
voluntad poltica de los gobiernos.
An cuando hay ms interrogantes que respuestas, el fortalecimiento
de la cooperacin, concertacin e integracin regional puede
facilitar una ms efciente insercin de Amrica Latina y el Caribe en
el contexto mundial, sin dejar de considerar todas las variantes de
coaliciones: entre pases, sectores, empresas, agentes fnancieros,
instituciones acadmicas y de investigaciones, organizaciones no
gubernamentales, etc. Muy especialmente, se precisa auspiciar el
mayor acercamiento y colaboracin posible entre los diferentes
esquemas de integracin que coexisten en el rea.
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No obstante, es realista reconocer que hoy se manifestan en algunos
procesos de integracin la infuencia de diferentes tendencias
conceptuales e intereses polticos y econmicos, que pugnan por
moverlos a travs de caminos distintos. Cada uno puede constituir un
escenario alternativo, y depender de mltiples factores la resultante
fnal.
Arribar al escenario ms deseable no es un proceso fcil, nunca ser
lineal, y estar matizado por muchas contradicciones, de carcter
objetivo y subjetivo, pero resultara lgico aprovechar al mximo la
favorable coyuntura actual para continuar impulsando la cohesin de
las distintas subregiones, y de stas hacia su entorno mayor y ms
prometedor, de toda la regin latinoamericana y caribea.
Adicionalmente, en el plano de las ideas, se precisa la conjuncin
de esfuerzos para continuar el diseo de modelos de cooperacin,
concertacin e integracin que son posibles y necesarios, centrando
sus objetivos esenciales en la elevacin del desarrollo humano y de la
competitividad integral de la regin, para que propicien un progreso
sostenible.
El proyecto de la integracin latinoamericana est hoy vivo, aunque
los escenarios futuros no sean totalmente predecibles. Estn sujetos
a la incertidumbre que caracteriza al entorno ms cercano y a la
economa mundial. Pero resulta alentador constatar el fortalecimiento
de los factores y liderazgos cohesionadores, el incremento de la
voluntad para enfrentar el fraccionamiento interno y a las fuerzas
desintegradoras externas.
La expectativa de que Latinoamrica y el Caribe desempeen un
papel ms dinmico en pos de un mejor equilibrio del poder mundial
se pondr a prueba en dismiles escenarios y foros globales, al igual
que la pretensin de realzar su capacidad negociadora e impulsar
el desarrollo endgeno sostenible. Pero, considerando la compleja
situacin internacional se debe signifcar el potencial desempeo
de este nuevo actor en el diseo y edifcacin de una arquitectura
propia a nivel regional, en materia comercial, fnanciero-monetaria, de
cooperacin, salud, educativa, alimentaria, energtica, tecnocientfca,
productiva, y de seguridad, que fuera reduciendo paulatinamente la
dependencia del rea respecto al entramado institucional vigente a
escala global, y cuya reestructuracin tropieza de forma cotidiana con
los grandes poderes hegemnicos contemporneos.
Anteponer los intereses comunes a las diferencias, y mejorar la
posicin de la regin en el contexto mundial constituye uno de
los grandes lances de honor a que se enfrentan hoy la CELAC. Del
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cumplimiento exitoso de esa misin depende, en buena medida, su
contribucin a un mejor equilibrio de fuerzas internacionalmente, y
a la conformacin de un mundo multipolar, capaz de enfrentar los
riesgos a que est expuesto hoy nuestro planeta.
Notas
1. Durante la segunda Cumbre de Jefes de Estados de Amrica Latina
y el Caribe (Cancn, 2009), se propuso que la nueva organizacin se
denominara Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos
(CELAC), aunque en ese marco ese nombre no se adopt an de
forma defnitiva.
2. Defnicin de la autora.
3. Nos referimos a una concepcin de desarrollo no dependiente,
que tome en cuenta la diversidad de las condiciones y aspiraciones
nacionales, y consecuentemente abandone el pensamiento nico
prevaleciente en las ltimas dcadas; que no se limite a objetivos
de mejora en los resultados macroeconmicos, sino que tenga
como ejes prioritarios la equidad y la justicia social, la preservacin
del medioambiente para las generaciones venideras, los avances
tcnico-organizativos en las estructuras econmicas, la reduccin
gradual de la vulnerabilidad externa, la disminucin de las asimetras
a lo interno de la regin, y una insercin internacional que posibilite
acortar la brecha que separa a las naciones pobres de las ricas.
4. Se destacan al respecto los desiguales niveles de desarrollo,
salariales, estructuras demogrfcas y dinmicas de las polticas
poblacionales entre pases receptores y emisores de migrantes,
aunque ltimamente las confrontaciones blicas y otros confictos
catstrofes naturales han acelerado estas tendencias.
5. Ya para 2010 se logr un alentador aumento del PIB, mejor la
relacin de precios de intercambio, evolucion positivamente el
arribo de turistas y el acceso de la regin a los mercados fnancieros
internacionales, se incrementaron los ingresos por remesas y se
elev el consumo privado.
6. Esta cifra es inferior a lo alcanzado en 2011 (4,7%) y se encuentra
por debajo de los requerimientos del 6% para impulsar el desarrollo
del rea.
7. Aproximadamente el 60% de las exportaciones corresponde a
materias primas y manufacturas basadas en recursos naturales.
8. Ya se haba realizado un intercambio en Montevideo sobre la
esfera econmico-comercial en abril 2010.
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9. Se program la intervencin de la Secretara Permanente del
SELA, Secretara Ejecutiva del SICA y de la ALBA-TCP, Presidencia
Pro Tmpore del MERCOSUR, Secretaras Generales de la CAN,
del CARICOM, UNASUR y ALADI. Adems la participacin de los
representantes de los pases miembros de las CALC y de otras
organizaciones como la de Estados del Caribe Oriental (OECO),
Asociacin de Estados del Caribe (AEC), as como del Proyecto de
Integracin y Desarrollo de Mesoamrica.
10. Prrafos 23, 28, 31 y 33 de la Declaracin de Caracas, aprobada el
3 de diciembre de 2011.
11. Entre 1955 y la actualidad Latinoamrica ha pasado de representar
el 12% del comercio mundial, a signifcar menos del 6%.
12. Especialmente Rusia, China, India, otros pases de Asia-Pacfco y de
frica, para evitar la excesiva dependencia de Estados Unidos y de
la Unin Europea, mejorar sus posiciones negociadoras respecto a
las potencias hegemnicas, e incrementar la infuencia en foros y
organismos internacionales.
13. Concebidas para complementar el insufciente ahorro domstico,
siempre que estos fujos se liberen del carcter pro cclico que han
evidenciado en la regin, y se correspondan con las exigencias de
estabilidad, innovacin y requisitos de desempeo priorizados en
cada momento por acertadas polticas pblicas, en funcin de una
estrategia de desarrollo endgeno.
14. Para ello no basta que los procesos de carcter integracionistas
sean liderados por polticas de Estado sino que adems se requiere
adecuado fujo informativo al respecto y transparencia en la
comunicacin hacia y desde la sociedad civil, contemplando sus
apetencias materiales y espirituales, especialmente la preservacin
del patrimonio natural y cultural de la regin.
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El ALBA visto desde el
Caribe. Entre la realidad
y los sueos
Tania Garca Lorenzo
Vicepresidenta de la Ctedra de Estudios Caribeos de la Universidad
de La Habana. Investigadora del ICIC Juan Marinello, Cuba
e-mail: tanialuis@cubarte.cult.cu
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A todo convite entre pueblos hay que buscarle las razones ocultas.
Ningn pueblo hace nada contra su inters; de lo que se deduce,
que lo que un pueblo hace es lo que est en su inters.
Si dos naciones no tienen intereses comunes, no pueden juntarse.
Si se juntan, chocan. Los pueblos menores, que estn an en los vuelcos
de la gestacin, no pueden unirse sin peligro con los que buscan un
remedio al exceso de productos de una poblacin compacta y agresiva
y un desage a sus turbas inquietas,
en la unin con los pueblos menores.

Jos Mart, Conferencia Monetaria de las Amricas
En momentos de crisis, la integracin para el desarrollo de las
sociedades ha de ir cuesta arriba, desde las diferencias y con los
vientos en contra, pero resulta inevitable si de desarrollo se trata. El
proyecto ALBA que ya cumple 8 aos apunta en esa direccin y se
inserta en el ya reconocido nuevo regionalismo y multilateralismo
que ha ido tomando forma en Amrica Latina y el Caribe. Para alcanzar
sus propsitos deber demostrar una frrea voluntad poltica que le
permita enfrentar un complejo y profundo proceso de construccin
de un espacio socio-econmico y poltico que transcienda con creces
la constitucin de un mecanismo institucional de corte tradicional
y afrontar todos los riesgos que esa posicin intrnsecamente
contestataria representa.
Si se trata de enfrentar el subdesarrollo y cumplir los viejos anhelos
de unidad del continente, entonces el propsito no puede ser menos
que consolidar la construccin de un regionalismo de nuevo tipo,
acompaado y respaldado por un multilateralismo que responda a
los intereses de todas las sociedades.
Y es que si se entiende el regionalismo como una construccin social,
responde a un sistema de relaciones que abarca a todos los sectores
de la sociedad, en sus mltiples interconexiones y por ende en todo el
espectro de necesidades que ella conlleva. Sus entramados no son slo
econmicos sino tambin sociales, culturales y medioambientales
entre otros. La formacin de una identidad regional, emerge as de
nexos y alianzas, fusiones y uniones a escala de las sociedades que
participan y que no se condicionan ni subordinan a los gobiernos
elegidos en los limitados periodos electorales. Los gobiernos son
mediadores y por lo tanto pueden potenciar o entorpecer los
procesos sociales pero, en ltima instancia las sociedades buscan
respuesta a sus necesidades por diversas vas.
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Visto el multilateralismo como un sistema de relaciones coordinadas
entre tres o ms Estados de acuerdo con ciertos principios de
conducta
1
, resulta evidente que las premisas que se adopten,
determinarn el curso del esquema multilateral que se constituya.
Y esta es una diferencia medular para distinguir el anlisis sobre
un esquema de integracin, del que debe realizarse acerca de un
proceso de integracin que, como toda cimentacin social, esta
sometida a construccin y deconstruccin permanente, en respuesta
a las interconexiones que refracta. Al partir de esta base conceptual,
cuando sometemos a refexin la integracin en general, y la
integracin econmica en particular, en las condiciones presentes
de interrelaciones entre las naciones, no se puede circunscribir el
anlisis a la aplicacin o no de los acuerdos adoptados en el contexto
de los esquemas sino que, cada vez ms, reclama abarcar el complejo
entramado de los actores sociales que participan. Es que, en ltima
instancia, la integracin no es un fenmeno comercial, ni econmico
exclusivamente sino el resultado de un proceso social que integran
todas las dimensiones de la vida de las sociedades. Esta interpretacin
nos lleva de la mano a cuestionar el exclusivo marco estatal en que,
en muchas ocasiones se encierra al multilateralismo contemporneo.
Segn expertos
2
hay un patrn de multilateralismo latinoamericano
con caractersticas distintivas muy defnidas. Ellas son: marcado
Presidencialismo; nfasis en la construccin de foros para el dilogo
poltico y la concertacin y la construccin de instituciones dbiles.
Estando efectivamente esas caractersticas presentes, sin embargo
pareciera que hay otros rasgos que, especialmente en la ltima
dcada, se pudieran destacar en el multilateralismo regional. Al
margen de los mltiples criterios incluso contrapuestos, en torno a
su efectividad, hoy en el continente estn emergiendo esquemas e
instituciones que, desde distintos mbitos, estn comenzando un
proceso de construccin independiente a los poderes hegemnicos
del hemisferio que no pueden ser desconocidos en las tendencias
contemporneas.
Es que no se puede evaluar el multilateralismo contemporneo
midiendo con un mismo rasero al sistema institucional
hegemonizado por la potencia mundial asentada en el hemisferio,
que cuando se trata de pases subdesarrollados exclusivamente.
No son comparables las capacidades tcnicas y econmicas para
establecer las alianzas necesarias en el proceso en construccin,
ni los niveles de dependencia del pas central. Tampoco los niveles
de voluntad poltica que es necesario demostrar para la formacin
de los consensos tanto internos como externos. Y eso se aprecia
tanto en los planos gubernamentales como no gubernamentales,
acadmicos, empresariales, culturales, polticos.
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Por otra parte, cuando se valoran los acuerdos y decisiones de los
esquemas institucionales regionales y subregionales establecidos,
puede llegarse al criterio de que la concertacin poltica para actuar
en los marcos mundiales ha sido en ocasiones, ms efectiva, que la
modelacin de acciones conjuntas en el campo domstico. Ello no
contradice que otro de los rasgos del nuevo multilateralismo es el peso
que se est otorgando a los programas que tienen gran impacto social.
EL ALBA
Cmo caracterizar al ALBA en tanto esquema de integracin en
proceso de construccin? Se constituy como un proyecto que
proclama la integracin como objetivo, la cooperacin como
mecanismo de realizacin y la soberana como condicin de existencia.
En su enfoque se prioriza la sociedad, sus necesidades y valores lo
que identifca su sello en el contexto de los esquemas establecidos
hasta el presente. Entender esta flosofa y conceptualizacin resulta
importante porque el ALBA, o la matriz bolivariana como le ha llamado
el Dr. Pedro Monreal
3
, no es un esquema como los que operan en el
continente, tanto bajo la hegemona de EE.UU. o los tradicionales,
refuncionalizados en la dcada de los 90, bajo los conceptos del
llamado regionalismo abierto, y tampoco es exactamente como
los de ultima generacin que, distancindose de los proyectos
tradicionales se estn estructurando bajo una matriz heterodoxa pero
con menos posicionamiento ideolgico y variable vocacin social.
Para defnir qu es el ALBA, resulta necesario delimitar en primer lugar
su radical distanciamiento ideolgico y prctico del modelo neoclsico
que ha predominado en las ltimas tres dcadas en el continente.
Los pilares de cada enfoque se contraponen completamente
porque la cooperacin contrasta con la sobreexplotacin; la
soberana con la dominacin; la complementariedad y la solidaridad
con la competencia entre desiguales. El ALBA es un proyecto
multidimensional que ha introducido con fuerza en su agenda el
mbito social, lo que la legitima frente a las sociedades que ven un
intento de respuesta a la gigantesca deuda social existente.
El saldo es un esquema de insercin internacional que responde a
una concepcin social del desarrollo. Es por ende un proyecto que
va contra la supremaca del capital transnacional y, a tenor con las
estructuras de capital preponderante en el continente, va contra la
predominio del capital estadounidense. De hecho, esto lo convierte
en objeto de atencin priorizada de las fuerzas hegemnicas porque
es identifcada como una amenaza. Y no deja de ser cierto. Venezuela
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es una de las principales reservas petroleras del hemisferio y Ecuador
es tambin productor de petrleo y en sus tierras hay gran cantidad
de minerales y otros recursos naturales. Por su parte, Cuba cuenta con
el 8% de la reserva mundial de cobalto y de nquel, mientras Bolivia
es la primera reserva mundial de litio. El dfcit en esos recursos son
vulnerabilidades reconocidas de la potencia mundial del hemisferio.
Una posicin independentista y soberana de este grupo de pases
pone en juego sus intereses principales.
Pero eso no inhibe la pregunta de si, en estos momentos el ALBA
debe catalogarse de integracin o de cooperacin? Para quienes la
integracin es la formacin de un espacio socio-econmico integral
e integrado donde todos aporten y reciban, donde se establezcan
redes de relaciones y de interdependencias entre todos los actores
gubernamentales y no gubernamentales de los pases concernidos,
el ALBA an no es un proceso de integracin.
Para quienes la cooperacin es la disposicin de entregar y recibir
componentes necesarios y complementarios a su sociedad, pero
que no subordina los ordenamientos internos, ni hace vinculantes
los acuerdos que adopte, el ALBA es un esquema de cooperacin,
profundo, amplio y ventajoso para los ms necesitados. Al menos para
los que pensamos en una integracin para el desarrollo econmico,
social, cultural, para engrandecer el ser humano, el proyecto
integracionista ha de ser una construccin colectiva de sus sociedades.
Los pases que forman el ALBA sumaron en 2009 un PIB
4
superior a
465,248 millones USD y una poblacin que excede los 70 millones
de habitantes
5
, lo que hace suponer una capacidad para establecer
conexiones que contribuyan a impulsar las economas y con ello al
progreso de las sociedades. Por supuesto que los datos generales no
siempre dicen todos los componentes necesarios para el anlisis ms
detallado como las desproporciones al interior del grupo donde el
95 % de ese PIB se concentra en tres pases y uno solo Venezuela
representa el 70%, lo que de hecho aporta riesgos de signifcacin. El
comportamiento tendencial del Producto es decreciente y ello com-
promete toda su proyeccin. Tanto la alta concentracin del ingreso,
con sus secuelas sociales y econmicas como la cantidad apre-
ciable de poblacin en condiciones de sobrevivencia, hacen patente
la gran deuda social de este grupo de pases. Eso ha explicado que
hasta el presente el foco fundamental del ALBA ha estado dirigido a
los componentes sociales del proyecto y de ello dan cuenta las cifras
de 3643000 alfabetizados bajo el Programa Yo s Puedo para un 96 %
de la poblacin que lee y escribe; 1889808 pacientes atendidos en la
Operacin Milagro; 2294666 poblacin discapacitada con atencin
mdica entre otros importantes resultados.
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El ALBA como mecanismo de concertacin
Para muchos las motivaciones para la integracin regional se asocian,
ante todo, con un espacio de balanza a la hegemona de EE.UU. en el
hemisferio
7
y eso lleva de la mano a considerar la concertacin poltica
como uno de los aspectos esenciales. En el caso de los pases miembros
del ALBA, esa concertacin ha sido efectiva para enfrentar acciones
de EE.UU. en el continente, especialmente en lo referido al ALCA, las
posiciones conjuntas y audaces adoptadas en la Cumbre efectuada
en Trinidad y Tobago en Abril del 2009, tambin en otras mltiples
conferencias internacionales y otros temas en que la confrontacin
con las mayores potencias del hemisferio es signifcativa.
No obstante hay otros elementos que considerar. Un rasgo del
multilateralismo contemporneo en el continente es la membresa
mltiple en varios mecanismos de integracin, incluso de matriz
contrapuesta.
8
Y ello impone requerimientos especfcos para la
concertacin de posiciones y para las acciones conjuntas en cada
tema que se someta a consideracin, porque cada uno de los
gobiernos ha de compaginar sus posiciones en los distintos esquemas
integracionistas en los que participa, con las que adelanta el ALBA,
que tiene una posicin ms radical y marcadamente antiimperialista.
Estas lgicas tensiones no han impedido que en foros como la OEA
o la Cumbre de las Amricas efectuada en Trinidad y Tobago, los
gobiernos representados en el ALBA hayan demostrado su fuerza
conjunta en debates de alta confrontacin.
Tres pases miembros plenos del ALBA
9
y otro que participa en calidad
de invitado permanente, forman parte a su vez, de la CARICOM,
organismo de integracin regional que tiene una legendaria y amplia
concertacin de posiciones frente a terceros. Cuando hay un acuerdo
de la CARICOM respecto a algn tema de inters primordial para el
grupo, resulta muy difcil para estos tres pases romperlo, pero en los
que no hay consenso pre-establecido, los representantes de estos
pases se suman al consenso del ALBA. Esto no ha transitado sin
tensiones pero la existencia y avance de la presencia del Caribe en el
ALBA no se ha visto afectada, como no lo ha sido para la CARICOM, que
la antecede y donde se vota en conjunto en los temas en los cuales hay
coincidencia y se vota a discrecin en los que no hay consenso pleno.
10

Tanto en un caso como en otro, es signo de que no existe coincidencia
total, pero el hecho de que no provoque fraccionamientos insalvables
es muestra tambin de un pragmatismo que les ha resultado funcional.
Las diferencias en tamaos, capacidades productivas y poder de
negociacin son tan signifcativas que no puede pensarse en una
poltica de alianzas que no tenga esta fexibilidad como premisa lo que
podra ser de signifcativa importancia para el futuro.
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Algunos dictmenes en Naciones Unidas son demostrativos de
la pluralidad de posiciones frente a determinados temas. As lo
evidenciaron las votaciones acerca de Libia y Siria. Hay temas en
los cuales los caribeos miembros de ALBA han comprometido su
posicin junto a la CARICOM como sucedi en el tema las Malvinas
y la reclamacin de Argentina frente a Inglaterra. Los nexos y
compromisos establecidos como parte de la Commonwealth no
pueden ser ignorados.
De forma sistemtica, los gobiernos caribeos han votado contra
el bloqueo impuesto por EE.UU. contra Cuba, tanto en Naciones
Unidas como en cualquier otro evento internacional en los que se
han abordado estos asuntos y en eso la posicin caribea ha sido
enftica. Sin embargo hay que considerar los lmites que existen. Por
ejemplo, pudiera esperarse que estos pases compartan la peticin
de que Cuba sea invitada a las Cumbres de las Amricas y se condene
las declaraciones que limitan los derechos cubanos
11
, pero existen
limitaciones para condicionar su asistencia a la decisin que se adopte
por los organizadores respecto a la mayor de las Antillas, porque
para el conjunto de los pases del CaribeCARICOM, la Cumbre de las
Americas tiene alta prioridad para su insercin internacional y ese es
un dato ineludible del anlisis.
EL ALBA no se contrapone con la CARICOM, SICA-SIECA, CAN ni
CAFTA. Para expertos de renombre, la posibilidad de formar un
esquema de integracin a la carta y a varias velocidades constituye
una muestra de fexibilidad y consecuentemente, una virtud. Tal vez
para los pases que ven en el ALBA una contribucin importante, pero
slo colateral, sea efectivamente una solucin. Pero la posibilidad
de formar un espacio econmico ampliado, que genere fortalezas
conjuntas reclama una armonizacin mnima de las polticas, porque
sus consecuencias pueden ser contradictorias. Y eso ha de ser
entendido en la lgica que se deriva de la mltiple membresa en
esquemas integracionistas
Para otros expertos, la situacin es diferente cuando de UNASUR se
trate. En efecto, la pertenencia al ALBA no impide que se participe
en otros espacios de insercin internacional que contribuyan al
desarrollo de las naciones y lo que determinar la incongruencia
o no de la actuacin en otros proyectos estar determinada por
los propsitos en cada uno de ellos. En ltima instancia son los
contenidos los que determinarn los resultados y los impactos y no
los marcos institucionales.
La vida entonces tendr que dar respuesta a Cul es la dispersin
de proyectos econmicos y compromisos diferentes tolerables
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en el proceso de construccin de espacios econmicos?, Cuales
son los lmites de la unidad en la diversidad? Hasta el presente no
hay contradiccin en la simultaneidad porque no se contradicen
los acuerdos que han asumido los miembros en sus esquemas de
integracin respectivos y los acuerdos adoptados no son vinculantes.
El proceso de formacin del espacio econmico no ha hecho ms
que esbozarse, pero un mayor nivel de amplitud y profundidad en las
interrelaciones, sin dudas compeler a los gobiernos miembros a tomar
decisiones en cuanto al compromiso colectivo con los propsitos del
proyecto y su involucramiento en las acciones especfcas.
Si la voluntad poltica se mantiene y los gobiernos participantes
estn dispuestos a avanzar en la formacin de un espacio regional
independiente, autosostenido y sustentable, evidentemente
tendrn que enfrentarse muchas tensiones de cara a los mltiples
intereses que estn en juego. El Primer Ministro Ralph Gonsalves
12

ha sealado: como regin, contamos con enormes fortalezas y
posibilidades aplicables para un bien mayor. Ser un acontecimiento
de trascendencia para el continente tener en el ALBA un efecto
demostracin de esas posibilidades.
Al propio tiempo, tres elementos recientes marcan pasos signifcativos
desde el ALBA en el fortalecimiento de su proyeccin hacia el Caribe.
Un elemento importante se refere a la participacin de Santa Luca y
la Repblica de Surinam como invitados especiales. En el texto ofcial
los jefes de Estado y Gobierno presente Resaltaron la importancia
estratgica de estas adhesiones y enfatizaron el aporte fundamental
que estas dignas naciones harn al proyecto de unin Grannacional de
los pueblos de Nuestra Amrica.
13
De la misma manera, El presidente
Michel Martelly ratifc la voluntad de la Repblica de Hait de continuar
participando como invitado permanente en la Alianza Bolivariana de
los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA). Lo que fue ratifcado por los
Presidentes.
Para Norman Girvan y otros expertos, la situacin que atraviesa la
CARICOM y la OECO pudiera impulsar a otros pases del cnclave
caribeos a pedir su ingreso en el ALBA. Kevin Edmonds seala que:
A pesar de los muchos xitos de ALBA en el Caribe hasta el momento,
el futuro de la organizacin se encuentra en una posicin precaria,
en tanto las elecciones de octubre en Venezuela van a determinar en
gran medida su resistencia y durabilidad. Sin embargo, la ampliacin
de la composicin del grupo en el Caribe, adems de la recin formada
comunidad de Amrica Latina y los Estados del Caribe constituyen
seales de un cambio importante de hegemona estadounidense en la
regin: que ya no es Patio trasero de Washington sino una regin que
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ahora est tratando de poner sus prioridades en primer lugar para un
cambio. Este es un cambio que est en proceso desde hace tiempo.
14
La prxima 12 Cumbre de Presidentes que se celebrar en Dominica
tambin constituye un paso a tener en cuenta. La decisin fue tomada
por unanimidad durante la segunda jornada de las deliberaciones de
la XI cumbre ordinaria del grupo
15
. Se ha convertido en una necesidad
crucial para Santa Luca buscar nuevas oportunidades de apoyo y en
particular de gobiernos que tengan la voluntad poltica de cooperar
en el desarrollo del pas,
16
y en efecto pudiera ser un paso relevante
para el fortalecimiento de los nexos entre los pases del esquema
integracionista y las islas del Caribe miembros de la OECO y de la
CARICOM.
Otro paso tambin relevante es el comunicado especial de
reconocimiento al derecho inalienable del pueblo de Puerto Rico
a su autodeterminacin y su plena independencia
17
. En el texto
correspondiente, recordaron que es una nacin latinoamericana y
caribea, con su propia e inconfundible identidad e historia, cuyos
derechos a la soberana son violados por la tutela colonial impuesta
desde hace ms de un siglo y a la liberacin de los presos polticos
por luchar por esta causa. Asimismo, destacaron que la causa de
la independencia de Puerto Rico es un asunto que concierne a la
regin de Amrica Latina y el Caribe y a sus foros de concertacin
y cooperacin poltica, en especial la Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeos (CELAC).
No menos relevante en el campo de la concertacin poltica es
la declaracin emitida durante la recin concluida XI Cumbre
efectuada en Caracas, de crear un Consejo de Defensa del ALBA,
conformado por los Ministros de Defensa de los pases miembros y
los Jefes de Estado Mayor de las Fuerzas Armadas, que se reunir
trimestralmente. Ello reafrma un campo de anlisis apreciable
porque este acuerdo podra introducir un cambio importante en la
agenda de negociacin del continente, debido a que se produce en
el contexto del conocido predominio de las fuerzas hegemnicas
de EE.UU. en el continente, con una abrumadora presencia de bases
militares y otros acuerdos militares en todo el mapa continental y
fortalecido en la Circunvalacin del Caribe.
Es destacable que estas decisiones y propsitos declarados apuntan
al fortalecimiento del espacio ALBA en carcter de mecanismo
de concertacin poltica frente a terceros. Pero tambin ha ido
fortalecimiento su actuacin con acuerdos al interior del bloque en
otras esferas de actuacin.
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El ALBA como espacio econmico o zona econmica
Durante mucho tiempo, se entendi que la motivacin para la
integracin era la ampliacin de los mercados y compensar por esa
va la precariedad e insostenibilidad del dinamismo econmico en el
mediano y largo plazo, tratando de diversifcar las vas de su gestacin.
Durante las dcadas de los 80 y 90, la reconversin a economas
exportadoras y la desvalorizacin en ese contexto de los mercados
domsticos, incorpor a las motivaciones de la integracin, la
bsqueda de la homogenizacin de las normas internas para hacer ms
expeditos los trnsitos interregionales de los capitales que invirtieran
en la regin. Hoy en el continente se esta produciendo un proceso de
reconstruccin de reas colectivas que reclaman seguimiento activo y
propositivo porque pueden contribuir a la busqueda de las salidas del
subdesarrollo desde la movilizacin de los recursos propios.
En la VIII Cumbre efectuada en Cuba en diciembre del 2009 se haban
adoptado ya decisiones acerca de la estructura y funcionamiento del
ALBATCP. En ese contexto, se decidi en esa ocasin la formacin
del Consejo Econmico del ALBA-TCP, integrado por Ministros
designados por cada pas miembro de los sectores de industrias,
economa, fnanzas, comercio, planifcacin y desarrollo. As se
resolvi que el Consejo fungira como instancia de coordinacin
de estrategias, polticas y proyectos para la complementacin
productiva, agroalimentaria, industrial, energtica, comercial,
fnanciera, y tecnolgica, en aras de estructurar una Zona Econmica
de Desarrollo Compartido del ALBA, que ser regida por el Tratado de
Comercio de los Pueblos (TCP).
Diez grupos de trabajo fueron decididos, que comprenden
los sectores econmicos energa, seguridad y soberana
alimentaria, complementacin comercial, soberana tecnolgica;
complementacin industrial y productiva, nueva arquitectura
fnanciera regional, turismo; infraestructura y transporte; doctrina de
la propiedad industrial y solucin de controversias.
Entre sus funciones estn: establecer los criterios para planifcar
la poltica productiva de la zona, hacer seguimiento y evaluar
los proyectos productivos grannacionales del ALBA-TCP; disear
estrategias para expandir y orientar el comercio intra-regional; trazar
polticas que tiendan a constituir un sistema fnanciero integrado de
la zona econmica de desarrollo compartido; generar estrategias
para compartir los recursos materiales y humanos destinados a la
investigacin y el desarrollo tecnolgico, velando por su acoplamiento
con las polticas productivas de la zona; homogenizar las normas
que rigen la organizacin de la actividad econmica dentro de la
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zona; velar por el funcionamiento del Consejo Monetario Regional
(SUCRE), del Banco del ALBA y dems instituciones econmicas del
ALBA-TCP; tener un control sistemtico de los acuerdos adoptados
en los Grupos de trabajo a fn de presentarlos a la aprobacin de la
Comisin Poltica, cuando as lo requieran, segn lo establecido en la
Estructura funcional delALBA; velar por que noexista dualidad por
parte de los Grupos de trabajo en la ejecucin de tareas y que las
mismas no se solapen, sino que avancen demanera complementada
por etapas y de acuerdo a prioridades; evaluar la efectividad de los
proyectos grannacionales de su competencia; promover la ejecucin
de los proyectos grannacionales priorizados de sucompetencia.
18
En el ALBA, no participan todos los pases en todos los proyectos,
ni tienen la misma posicin en la relacin costos benefcios. Pero
la vida ha demostrado que ningn proyecto de desarrollo integral,
con una carga social tan alta como la que se requiere en los pases
del continente, puede realizarse sin estructurar su sostenimiento
econmico y no puede depender de la renta petrolera o de cualquier
otro producto. Reclama por tanto un mayor involucramiento en los
propsitos generales del proyecto.
El comercio al interior del bloque ALBA/TCP an no refeja resultados
acorde con el entramado institucional que se ha estado tejiendo. Los
niveles de comercio recproco son an bajos movindose en el orden
del 5 % en el 2009 y del 3.6 % en el 2010, segn clculos ponderados.
Teniendo en cuenta las lagunas de las estadsticas compiladas a
partir del sistema de informacin del CCI,
19
medidas en trminos de
exportaciones, se mantiene una alta concentracin del comercio
al interior de los sub-bloque, donde las islas del arco del Caribe,
bsicamente comercian entre s, los andinos tambin pero en cuatro
de las 7 contrapartes la presencia de Venezuela es absolutamente
mayoritaria.
La formacin de un espacio regional necesita promover y favorecer
las condiciones para un intercambio comercial equilibrado y tal vez
pudiera alcanzarse porque en un balance primario y a partir de slo
dos dgitos del CIIU se puede apreciar que los productos demandados
por los pases estn en la cartera de exportaciones de los otros. Hay
mecanismos establecidos y no sufcientemente explorados como las
Ferias de empresarios y toda una mercadotecnia de amplio dominio
en el rea de la cual se puede hacer gala para diversifcar el comercio
recproco.
La sustentacin econmica del proyecto constituy uno de los
aspectos centrales de la recin concluida 11 Cumbre en la que
se decidi jerarquizar, en la estrategia conjunta del esquema, la
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formacin de un espacio econmico y se ha declarado por las
autoridades encargadas de estas labores, que se elaborar un mapa de
mercancas para ver qu se puede intercambiar entre los pases con
lgicas de comercio distintas a las del capitalismo dentro de mecanismos
unifcadores como la Comunidad de Estados Latinoamericanos y
Caribeos (CELAC) y la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR).
20

Identifcar las zonas inexistentes de comercio y analizar las causas
se supone tarea priorizada. No se trata que los gobiernos tomen la
decisin poltica de que exista comercio sino que las condiciones
econmicas que se ofrecen de manera recproca sean competitivas
para las contrapartes porque de lo contrario resulta fcticia la
formacin de la zona econmica. No es un acto de voluntarismo
poltico aplicado al comercio lo que asegurar la sustentabilidad del
proyecto. Se trata de crear las condiciones, aplicar polticas crediticias
y fnancieras estimulativas, tales como los crditos a la exportacin
con seguro de gobierno entre otras, recordando siempre que son
economas con un alto nivel de transnacionalizacin de la propiedad
sobre sus recursos y mltiples intereses forneos actuando en sus
territorios pero con reservas monetarias que pueden jugar un papel
importante en estos esfuerzos. El cumplimiento de la decisin de que
se disponga del 1% de la reserva monetaria de los Bancos Centrales
y se jerarquicen los proyectos que impulsen la integracin fsica y
logstica puede ser una importante contribucin.
Las experiencias europeas muestran que han desplegado los esfuerzos
de consolidacin institucional cuando el peso de las interrelaciones
econmicas, comerciales y fnanciera as lo han exigido. O sea, la
impronta de los procesos de integracin ha precedido la formacin
de los esquemas de integracin. En el caso del continente en general
y del ALBA/TCP en particular, donde la voluntad poltica por torcer
el curso dependiente de la insercin internacional del rea, ha sido el
motor impulsor se han ido estableciendo los marcos institucionales
con la intencin de que stos arrastren los procesos econmicos.
Si bien es una virtud del esquema, la incorporacin de sus miembros
a las distintas acciones a tenor con sus posibilidades domsticas,
las diferencias existentes en los modelos econmicos que aplican,
provocan ralentizaciones indiscutibles en la marcha hacia la
formacin del espacio econmico. Los pases no parecen estar
dispuestos a hacer cesin soberana de soberana o realizar cambios
en sus polticas domsticas para adaptarse a los requerimientos del
esquema integracionista. Entre los Principios del Tratado de Comercio
de los Pueblos, adoptados en la VII Cumbre de Cochabamba en
Bolivia, en Octubre del 2009, el nmero 23 establece: La libre
movilidad de las personas como un derecho humano. El TCP reafrma
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el derecho a la libre movilidad humana, con el objeto de fortalecer
los lazos de hermandad entre todos los pases del mundo. Resulta
obvio que no todos los pases tienen estos principios como parte de
su poltica migratoria. Otro ejemplo es que los pases caribeos no
participan en la arquitectura fnanciera que se est construyendo
salvo para recibir recursos.
El proyecto es esencialmente gubernamental y no estatal. Ello implica
que son acuerdos entre gobiernos y para acciones entre gobiernos y
adems no tienen carcter vinculante. Su fexibilidad ha conllevado
que no afecta ni desplaza las relaciones de poder existentes con
relacin al capital transnacional, estadounidense ni europeo.
Tampoco las relaciones domsticas al interior de los pases en tanto
opera en los mbitos gubernamentales pero es comprensible si se
toma en consideracin que se trata de una construccin para cambiar
el patrn de acumulacin en un contexto poltico sumamente
complejo que debe ser validado en cada perodo electoral.
Para el Presidente Rafael Correa, la verdadera estabilidad econmica
es lograr el mximo de crecimiento y empleo productivo sostenibles en
el tiempo. Para ello se necesita el incremento de fuerzas productivas
internas de acumulacin y progreso, es decir, los llamados recursos
productivos (.). El sistema fnanciero es fundamental para la actividad
econmica, y no porque la maneja, sino porque encauza la riqueza
generada por la sociedad. Su estrategia fundamental es captar ahorro
y encauzarlo a la actividad productiva; el propsito es que lo haga de la
forma ms efciente. Para ello se tendrn que dar otros pasos.
No se percibe un involucramiento generalizado de los actores
empresarios privados en el proceso, lo que no permite una
profundidad mayor de las interrelaciones de las economas y por
ende de las sociedades en su conjunto. La intermediacin de los
bancos ofciales y centrales resulta congruente con un acuerdo
intergubernamental, especialmente funcional a Venezuela y Cuba
pero el mecanismo necesita ser gil para asegurar las condiciones
necesarias a los empresarios tanto privados como estatales que son
los que gestan el excedente econmico en la mayora de los pases y
los que establecen los encadenamientos productivos.
La existencia del SUCRE es importante como medio de pago y a decir
de Claudio Katz es una iniciativa ms avanzada que los mecanismos
de intercambio con billetes locales (Brasil-Argentina) o los convenios
de pagos recprocos (ALADI) pero no es una moneda real. Aunque
incentive un desacoplamiento de las divisas fuertes en el acto de
pago, no ha reemplazado la funcin del dlar como medida de valor
ni su presencia en los fujos fnancieros, condicionando los niveles
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de rentabilidad de las inversiones, por esto todava no se puede
constituir como una moneda regional. La inexistencia de un mercado
monetario, es una limitante a las relaciones nter empresariales y para
que se puedan expresar los diferenciales de productividad que las
cotizaciones de las monedas pudieran expresar.
Otros mecanismos fnancieros regionales necesitan mayor agilidad
para enfrentar los retos que tienen por delante porque la velocidad
de rotacin del dinero, la asignacin de los crditos y otros deben
responden a los ritmos con que se mueven las fnanzas en la
actualidad so pena de perder oportunidades.
Involucrar las pequeas y medianas empresas en esfuerzos
inversionistas conjuntos es un expediente fundamental por
acometer, que pudiera orientarse a llenar los vacos que ha dejado
el capital transnacional no comprometido con un proyecto del perfl
socio econmico y poltico como es el ALBA/TCP. Este pudiera ser un
mecanismo integracionista que contribuya a elevar el nivel de empleo
especialmente all donde las tasas de desempleo son elevadas, que
segn datos ofciales alcanza en el conjunto del grupo el 8.7 % y
donde los niveles de pobreza y pobreza extrema son elevados.
Muchos son los analistas que incluyen los temas del desempleo entre
los riesgos sociales cuando en realidad es un problema econmico y
as es vista en los pases desarrollados porque esta categora decide
la demanda interna y estimula el crecimiento econmico del pas.
La conversin a economas bsicamente exportadoras provoc que
se desvalorizaran los mercados domsticos como generadores de
excedente. Promover las PYMES es un campo en el cual la integracin
pudiera demostrar su vala en correspondencia con los proyectos
nacionales. Para que puedan contribuir a enrumbar las sendas del
desarrollo, los procesos de integracin debern ser proyectos de la
sociedad toda.
Hay condiciones en el esquema ALBA que puede ser conveniente
a un pas o grupo de pases por el benefcio que reciben, pero ello
no implica que integren un espacio econmico conjunto, ni que
compartan una estrategia de desarrollo con los pases participantes.
En economas de escasos recursos, con una alta vulnerabilidad
econmica demostrada en permanentes comportamientos
contractivos en los indicadores fundamentales, las condiciones
altamente concesionales de prstamos, donaciones y asistencias
tcnicas, evidentemente son atractivos de indudable relevancia. A
partir de la gran asimetra que existe en el conjunto de los pases
que forman parte del ALBA, algunos son benefciarios absolutos. Y
en la prctica, resulta importante que la vocacin de un proyecto
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alternativo como este, se incline por el trato diferenciado hacia
los pases de menor desarrollo. Sin embargo hasta ahora, el trato
especial a los pases ms dbiles, que se enarbola como una de sus
virtudes, ha signifcado una relacin unidireccional y no parece que
haya expectativas en los pases receptores de variar este orden de
cosas.
Los resultados de las negociaciones de los EPAS y los rigurosos
trabajos escritos por Norman Girvan y otros intelectuales caribeos
demuestran que las relaciones coloniales, semicoloniales asimtricas
de este grupo de pases con Europa y EE.UU., han consagrado el
subdesarrollo y una alta vulnerabilidad de la cual no han logrado
salir. Hasta ahora, ningn esquema de cooperacin e integracin del
rea se ha constituido en espacio regional y mucho menos ha servido
de amparo para enfrentar la actual crisis multidimensional. El ALBA
tampoco. Sin embargo, su carcter, que algunos llaman solidarios
y otros asistencialista, les ha permitido, a travs de sus programas
de ayuda, compensar y atenuar las consecuencias de las medidas
anticrisis que han debido aplicar. Esto lo ha podido hacer porque el
ALBA no exige una plataforma socialista para ser receptor de la ayuda.
Pero es necesario gestar un proyecto en el que todos aporten acorde
con sus posibilidades y al propio tiempo, todos reciban benefcios.
El ALBA en la mirilla del capital
El ALBA es un proyecto geopoltico de indudable importancia para la
Circunvalacin del Caribe. No slo porque ha servido de contrapeso
a la hegemona de EE.UU. en el rea sino porque es su propsito
producir una alternativa en s misma, frente a los poderes mundiales
actuantes en este espacio.
El foco delirante que tiene EE.UU. con el ALBA tiene causas slidas.
EE.UU. es el inversionista principal en 4 de los 8 los pases del esquema
ALBA. Amrica Latina es una de las principales regiones desde donde
Estados Unidos importa los minerales estratgicos que necesita.
Estados Unidos importa de Amrica Latina el 84% de bauxita (Jamaica
32%, Brasil 18%, Guyana 12%) y 48% de alumina (Surinam 18%, Jamaica
16%, Brasil 12%). As, observamos que 7 de los 21 minerales que
pertenecen al grupo que hemos denominado de total vulnerabilidad
son importados principalmente desde Brasil y Mxico. En el caso
del segundo grupo, de alta vulnerabilidad, de los 17 minerales que
pertenecen a esta categora, 8 registran como principales fuentes de
importacin Mxico, Per, Bolivia Brasil y Chile. Con relacin al ltimo
grupo, mediana vulnerabilidad, podemos observar que 11 de los 25
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minerales tienen como principal fuente de importacin a Venezuela,
Chile, Mxico, Per, Brasil y Trinidad y Tobago.
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Cul es la importancia estratgica del litio para Amrica Latina?
Segn datos de 2009 Chile tena una participacin 76% en las reservas
mundiales de este mineral; Argentina 8% y Brasil 2%. La regin en
su conjunto representaba 92% de las reservas mundiales. A partir
de los ltimos descubrimientos de grandes yacimientos de litio en
Bolivia, cuyas reservas comprobadas ascienden a aproximadamente
100 millones de toneladas, las reservas mundiales se multiplican por
diez veces y Bolivia se convierte en la mayor reserva del mundo. Esto
signifca que casi todas las reservas de litio del planeta se encuentran
en el continente sudamericano.
El gobierno de Bolivia dispuso, recientemente, la construccin de una
planta para la produccin de litio en el salar de Uyuni. En la primera
fase se espera producir de 40 a 60 toneladas mtricas de cloruro litio
al ao, en una segunda fase se producir hidrxido de litio y en una
tercera fase, litio metlico, que es la materia prima para la fabricacin
de bateras recargables. El Estado boliviano asume directamente la
gestin de la exploracin y produccin de este mineral, que incluye
investigacin cientfca en cooperacin con varias instituciones del
mundo. Al ser declarado por la constitucin como un recurso natural
estratgico, el Estado se reserva derechos inalienables sobre este
mineral. Recientemente, Bolivia frm un convenio con Venezuela
que establece, entre otros acuerdos, la cooperacin entre los dos
pases para la produccin de batera de litio, lo que demuestra la
preocupacin del gobierno boliviano con la aceleracin del proceso
de gestin econmica del litio.
Una posicin independiente y soberana de este grupo de pases
pone en juego los intereses principales de EE.UU. No puede pasar
inadvertido que en la medida en que se profundice la formacin
de un patrn de acumulacin distanciado de la hegemona
estadounidense, la actitud de ese gobierno ser ms confrontativa y
agresiva en tanto interpretar que la emancipacin de esas naciones
de hecho lacera sus intereses.
Efectivamente, el ALBA estructurado como un esquema de
cooperacinintegracin pudiera ser una alternativa para los pases
pobres de la cuenca del Caribe frente a la Europa y Norteamrica (por
cuanto implica tanto a EE.UU. como a Canad). La disponibilidad de
importantes recursos naturales, minerales, su ubicacin geogrfca
como va de acceso ideal para el trnsito atlnticopacfco han
sido factores de negociacin que no han sido utilizados frente a las
potencias mundiales desde una posicin concertada. Y la respuesta
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est determinada por el alto nivel de transnacionalizacin de la
propiedad de esos recursos. El peso y la procedencia de la IED en el
PIB de muchos de los pases del rea permiten esclarecer el contexto
de desnacionalizacin en que se desarrollan y una accin concertada
respaldada por un fortalecimiento de las economas con acciones
conjuntas se convierte en una amenaza a su hegemona.
El ALBA como un espacio de cooperacin continental
De la informacin brindada por diversas fuentes pblicas,
22
se puede
apreciar que la cooperacin ha sido el signo principal del ALBA. Ha
llegado a pases de las ms dismiles lneas polticas y compromisos
con el bloque. Su divisa ha sido el benefcio de las sociedades. En
el caso del Caribe, segn Norman Girvan, los tres miembros han
recibido por los proyectos asumidos y petrocaribe 145 millones de
USD hasta el 2010 mientras que la UE ha dado en el mismo tiempo
27 millones por AID
23
. Esta fuente que se benefci de informacin
brindada por encuesta realizada a actores directos en las islas, indica
que han recibido recursos fnancieros para asistencia a los Estados
y la poblacin y recursos para infraestructura. Esta cooperacin ha
contribuido a enfrentar los impactos de la crisis, pero no ha implicado
cambios esenciales en las reglas del juego econmico, ni cuestionado
las relaciones de poder existentes.
Cuba ha participado en la formacin de este espacio con
contribuciones en lo que se ha demostrado es su fortaleza mayor,
que es su programa social. Y no ha sido cualquier aporte. Esa
asistencia tcnica ha tenido una alta signifcacin para el consenso
interno de los pases y un alto costo para la poblacin cubana que lo
ha asumido a partir de los sentimientos de solidaridad internacional
que han formado parte de sus principios a lo largo de 50 aos. Pero
tambin se ha visto benefciada y el acueducto de Baracoa se pone
de ejemplo de esta prctica.
PETROCARIBE ha sido un ejemplo fehaciente de esta poltica que ha
sido catalogada por diversas autoridades caribeas como una lnea
de la vida que, al margen del compromiso que entraa a futuro en
sus balanzas de pagos permiti que los impactos de la crisis mundial
no fueran an ms agudos para sus sociedades. La compensacin de
la factura petrolera con alimentos, bienes y servicios de los 18 pases
signatarios de Petrocaribe (16 activos) ha generado un intercambio
comercial de 870 millones de dlares, segn anunciara Rafael
Ramrez Ministro de Petrleo y Minera de Venezuela. Entre los logros
de Petrocaribe, se identifca que este mecanismo est garantizando
43% del suministro energtico de los 18 pases signatarios de
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Petrocaribe.
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Y es que establecer el pago de la factura petrolera
con bienes y servicios contribuye a estimular el desarrollo de otros
sectores econmicos. Otro ejemplo que verifca el aserto inicial es
la existencia de empresas mixtas de Venezuela y el Salvador para
apoyar a las PYMES de la esfera agroalimentaria.
No puede dejarse de mencionar la cooperacin de los pases del ALBA
a Hait, lo que ha sido silenciado por la prensa internacional pero es
de ineludible consideracin cuando del balance de la asistencia a ese
sufrido pas se hace desde fuentes objetivas.
25
Hait es una deuda del
continente y los gobiernos del ALBA as lo han dejado expreso en sus
decisiones y prctica.
Un intento de balance general preliminar:
Si sometemos al ALBA a un exmen se pudiera decir que sus acuerdos,
decisiones y resultados lo acercan al ideal que se ha soado de
integracin. En este trnsito, algunos elementos son:
26
Respeta los principios de soberana e independencia de cada
uno de los pases miembros de la regin y su autodeterminacin.
El mbito social del proyecto ALBA fue el objetivo priorizado
en sus primeros aos para contrarrestar los niveles de pobreza,
desigualdades e inequidad distributiva en los pases miembros.
El reto mayor es lograr la autosustentacion colectiva de esas
prioridades.
Ha otorgado tratamiento diferenciado a los pases y zonas ms
necesitados.
Ha involucrado a movimientos sociales en sus deliberaciones
pero es un camino an por recorrer para que todas las fuerzas
sociales se sientan igualmente comprometidas con el cambio
continental hacia el progreso y en el derecho de verifcar que los
pasos se dirigen a sus aspiraciones.
Ha ido transitando por diversas vas en la bsqueda de un diseo
econmico, poltico y social autnomo que responda a las
necesidades de sus miembros. En ese camino, ha de avanzar en
la construccin del espacio econmico con nuevas reglas donde
participen todos los sectores econmicos tanto pblicos como
privados.
El fortalecimiento de las cadenas productivas nacionales,
regionales y en esa direccin construir una insercin internacional
en condiciones cada vez mas competitiva es una asignatura
pendiente. El cumplimiento de las decisiones adoptadas en la
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11 cumbre pudiera ser un punto de viraje en el avance en estos
propsitos.
Los gobiernos de los pases miembros son activos conductores
de estos procesos pero es necesario establecer los mecanismos
para impulsar la alianza entre los sectores pblicos y privados
y movimientos sociales que permitan potenciar las capacidades
del conjunto de los pases.
Impedir el saqueo indiscriminado de los recursos no renovables,
proteger la biodiversidad, rescatar la propiedad de las fuentes
estratgicas de riqueza de nuestras naciones y enfrentar la
imposicin de polticas econmicas contrarias a los intereses de
estas, al estilo de las recomendaciones de ajustes del FMI son
posiciones claramente defnidas en sus declaraciones y trminos
de referencia.
La soberana monetaria es un estado de la economa que
es necesario alcanzar. Las vas para acometer el proceso
de desdolarizacin en la regin, sern mltiples y en ese
largo camino, los pasos dados hasta el momento, an en sus
fases iniciales, contribuyen al avance hacia una futura unin
monetaria, que contribuya a la mayor independencia econmica
de la regin.
La integracin es un resultado fruto de un proceso de construccin
de un espacio econmico, poltico y social, generadora de identidad,
sentido de pertenencia y compromiso. Cualquier esquema de insercin
internacional no es ms que la expresin de su modelo y sistema
econmico nacional en otra dimensin espacial. La integracin ni la
cooperacin pueden resolver lo que la nacin no se proponga, por lo
que corresponde a las sociedades emprender ese camino.
Si hay un ejemplo de que el futuro no est predeterminado y que est
por construir, ese es exactamente el ALBA. Y ello depender de muchos
factores. Est a expensas de las condiciones internas de cada uno de
los pases miembros, de las condiciones internacionales a las que se
enfrentan y el nivel de extensin y profundidad que se va alcanzando
paulatinamente. Y el ALBA ser tan fuerte como fuerte sean cada uno
de los pases que lo integren y ello quiere decir que depender de las
fortalezas econmicas y de las voluntades polticas que se dispongan
a participar. Esos son factores que determinarn su sustentabilidad.
Pero en las condiciones actuales, tambin depender de lo que
suceda en la Repblica Bolivariana de Venezuela y no slo en las
prximas elecciones sino en la capacidad econmica y poltica del
gobierno bolivariano para mantener un rgimen de cooperacin y
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relaciones econmicas concesionarias para los pases que menos
capacidad econmica tienen.
Para acercarse a estos sueos, deber generarse un cambio en la
capacidad de cambio y eso es por su esencia, una transformacin
cultural. Se trata de reconocer que no es el capital el que genera la
riqueza sino el trabajo del ser humano, o sea, poner al ser humano en
el centro de la gestacin de la acumulacin y su mayor benefciario.
Por ello, especialmente depender de que el proyecto pueda avan-
zar a convertirse en un espacio socioeconmico y poltico integral e
integrado donde todos aporten y reciban, al margen de que operen
a varias velocidades, donde exista una negociacin de intenciones
ms real y menos declarativa. Esto implicara buscar las complemen-
tariedades entre las economas, actores y sociedades. Donde todos
estn involucrado en los propsitos y las acciones para alcanzarlos.
Donde deje de ser un acuerdo intergubernamental y sea un acuerdo
intersocietal. Entonces si se estara en la senda de una integracin.
Queda mucho por hacer, para fortalecer las interdependencias
recprocas y dejar atrs la dependencia. El continente ha pasado por
mltiples batallas, por su libertad del colonialismo y tambin por su
independencia poltica y econmica, pero en la actualidad la batalla
ha de ser por la emancipacin total y la salida del subdesarrollo.
Contribuir estos propsitos es uno de los principales desafos de los
proyectos de integracin regional en curso y en ese esfuerzo el ALBA
est llamada a hacer una contribucin decisiva.
Notas
1. Graham Evans y Jefrey Newnham (1998) Penguin Dictionary of
international Relations (London Peguin Book. P. 340. Citado en
El Patrn contemporneo del multilateralismo latinoamericano.
Thomas Legler y Arturo Santa Cruz, Pensamiento Propio N 33. CRIES.
2. Thomas Legler y Arturo Santa Cruz (2011). El Patrn contemporneo
del multilateralismo latinoamericano. Pensamiento Propio N 33.
CRIES. Pg. 12.
3. Destacado economista e investigador cubano, quien temprana-
mente ha escrito de manera acertada acerca de los cambios nece-
sarios en el modelo econmico cubano, en estos momentos fun-
cionario de la UNESCO.
4. Fte. www.alba-tcp.org
5. Idem.
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6. www.alba-tcp.org
7. Ver al respecto el interesante trabajo de Alfredo Toro. El ALBA como
instrumento de soft balancing. Pensamiento Propio N 33.
8. Dra. Tania Garca Lorenzo La integracin en el contexto de la crisis:
Algunos comentarios en El Caribe en el Siglo XXI. Pg. 114-144.
Compendio de la CEC-UH. Editorial Ciencias Sociales, 2011.
9. Dominica ingreso en Febrero del 2008 y Antigua y Barbuda y San
Vicente y las Granadinas en Junio del 2009.
10. Al respecto ver el articulo de Norman Girvan Is ALBA a new model of
integration?. Refections on the Caricom experience. Versin revisada
del documento presentado en la conferencia ALBA en el London
Metropolitan University. Enero 29/2011. www.normangirvan-org.
11. http://www.alba-tcp.org
12. Prensa Latina, La habana, 2/3/2012. Va Google Noticias.
13. Ver texto de la decisin adoptada para la adhesin de los pases en
ese carcter en la pasada cumbre efectuada en Venezuela Caracas,
Feb 2012. www.alba-tcp.org
14. ALBA Expands its Allies in the Caribbean. Kevin Edmonds. www.
normangirvan.org. February 16, 2012. Kevin Edmonds is a new NACLA
blogger focusing on the Caribbean. For more from his blog, The Other
Side of Paradise, visitnacla.org/blog/other-side-paradise. Edmonds is
a former NACLA research associate and a current PhD student at the
University of Toronto, where he is studying the impact of neoliberalism
on the St. Lucian banana trade.See also the July/August 2010NACLA
Report, Fault Lines: Perspectives on Haitis Earthquake. Despite
the many successes of ALBA in the Caribbean so far, the future of the
organization hangs in a precarious position, as the October elections
in Venezuela will do a great deal to determine both its strength and
durability. Nevertheless, the expansion of the groups membership in
the Caribbean, in addition to the newly formed Community of Latin
American and Caribbean States signals an important shift away from
American hegemony in the region that it is no longer Washingtons
backyard anymore but rather a region which has been taken for
granted and is now looking to put their priorities frst for a change. It is
a change which is long overdue Traduccin en el texto no ofcial.
15. En esa direccin, el primer mandatario de Dominica, Roosevelt
Skerrit, hizo la propuesta durante su intervencin en la cumbre
presidencial y tiene como fecha tentativa el 3 de agosto.
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16. It is going to be critical and crucial that St. Lucia look for new
opportunities of support and in particular for governments who are
willing to assist the development of the countrySo we have to be
busy, we have to search for new sources of funding and it is in that
context that we have to look at organisations like ALBA as an option.
En el texto traduccin no ofcial. Kevin Edmonds. Ob cit.
17. www.alba-tcp.org.
18. Un balance detallado de estos propsitos resulta difcil porque
la informacin es dispersa y no sistemtica lo que difculta el
seguimiento de los proyectos desde el anuncio de su inicio hasta
su consolidacin.
19. Clculos de la autora a partir de www.trademap.org y otras fuentes.
Muchos de los datos compilados son incompletos, de aos diversos
y otros son espejos, por lo que en las tendencias identifcadas
tienen que ser consideradas las caractersticas de la informacin
disponible.
20. Declaraciones de Diego Borja a PL el 24/2/2012.
21. Mnica Burchmann, Los Recursos Naturales y la Geopoltica de la
integracin Sudamericana, www.rebelion.org
22. El ALBA cuenta con una secretara y varios sitios Web que brindan
informacin noticiosa y discursos, declaraciones generales, de
sus marcos institucionales pero existe un dfcit importante
de informacin sistemtica y sistmica del cumplimiento de
las decisiones adoptadas, difcultando el seguimiento de las
implicaciones de sus acciones. El ALBA debate en sus cumbres y
ministeriales las lneas fundamentales de accin pero muchos
proyectos tienen una aplicacin bilateral y la informacin
disponible permite mostrar ejemplos, con una sobre oferta de
adjetivos pero no construir tendencias claras de la efectividad de
los cursos de accin. Esa informacin da cuenta de acciones de un
alto nivel de dispersin y variabilidad.
23. Norman Girvan: Is ALBA a new model of integration? Ob Cit.
24. Declaraciones del Ministro de Minas de Venezuela al fnalizar el
VIII Consejo Ministerial de Petrocaribe, realizado en PDVSA La
Campia, en Caracas. Dic 2011.
25. Informacin compilada de esa ayuda se puede encontrar en Emily J.
Kirk, John M. Kirk y Norman Girvan La reciente cobertura de Cuba en
los medios. Elogios selectivos, indignacin selectiva.Cuba-L Analysis.
Tambin publicado en TT Express el 22/4/2010. Traducido del ingls
para www.rebelion.org por German Leyens. Y Pledge Statements.
Detalles de la declaracin del Canciller Cubano, Bruno Rodrguez,
en la Conferencia de Donantes, 6 de abril de 2010: http://www.
haiticonference.org/pledges-statements.html Tambin en Tania
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Hait: Necesidad de la cooperacin para el desarrollo. Publicada en
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Las polticas comerciales
de los pases andinos
y sus efectos en el
proceso de integracin
subregional
Wilson Mamani
Abogado de la Universidad Catlica Boliviana, con maestras en
Integracin de la Universidad Andina Simn Bolvar Sede Ecuador y
Derecho Econmico de la Universidad Andina Simn Bolvar
Unidad Acadmica La Paz
e-mail: wamp_mba@yahoo.es
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Introduccin
La Comunidad Andina, uno de los procesos de integracin de ms
larga trayectoria, hoy atraviesa por una de sus mayores crisis, cuyas
causas estructurales devienen o estn vinculados con las diferencias
ideolgicas, las estrategias de desarrollo y de insercin internacional,
y que adems se vieron agravados por la crisis internacional y por los
instrumentos y decisiones vinculados con la institucin andina que
han interactuado para llegar a la actual situacin (A. Fairlie, 2010a,
pg. 24).
Sin duda uno de los puntos de infexin, sino el ms importante para
el ahondamiento de esta crisis, estn relacionados con las polticas
comerciales principalmente vinculadas con los TLC que vienen
adoptando algunos andinos en los ltimos aos. En esta medida,
el presente artculo abordar el enfoque y actuacin de los andinos
en relacin a las polticas comerciales asumidas y las consecuentes
repercusiones en el proceso de integracin subregional andino. No
obstante, debido a que el espacio de polticas en materia comercial,
se halla limitado a nivel global y a nivel bilateral o plurilateral (por
algunos tipos de acuerdos comerciales), realizaremos brevemente
una consideracin especial en funcin a estos aspectos.
La poltica comercial: Sus actuales limitaciones
Es evidente que la adopcin de polticas comerciales, entendida
como el conjunto de actitudes y normas de un pas frente al comercio
exterior (J. Tugores, 2005, pg. 139) desde una ptica jurdica,
en la actualidad se hallan limitadas por las reglas establecidas
a nivel multilateral en el seno de la Organizacin Mundial del
Comercio (OMC)
1
, que reducen las opciones disponibles para los
legisladores y formuladores de poltica; opciones de poltica que
en el pasado haban sido exitosamente utilizadas (por los actuales
pases desarrollados y de reciente industrializacin) para alcanzar la
competitividad internacional (M. Agosin, 1996, pg. 149; N. Kumar y
K. Gallagher, 2007; R. Bosch, 2009); sin embargo, no necesariamente
inhiben el uso de polticas activas, porque otorgan mrgenes de
fexibilidad importantes que an posibilita a los pases la utilizacin
de herramientas y/o instrumentos de poltica orientadas al desarrollo.
No obstante, en la actualidad la mayora de los pases que son
miembros de la OMC (en paralelo a las negociaciones de la Ronda
de Doha, que hasta la fecha est paralizada) estn activamente
implicados en la dinmica bilateral de los Acuerdos de Libre
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Comercio (ALC) con socios regionales y extrarregionales, tanto entre
pases en desarrollo (Sur-Sur) como entre pases desarrollados y en
desarrollo (Norte-Sur), acuerdos que esencialmente en las relaciones
norte-sur, por defnicin, reducen el espacio para polticas en una
medida mucho mayor que las obligaciones multilaterales, al ser
mucho ms amplios e intrusivos (M. Gibbs, 2007, pgs. 9, 64). Pero
adems, lejos de ser un confuso Spaghetti Bowl, estos acuerdos
estn siendo utilizados por pases desarrollados como medio para
hacer avanzar sus agendas multilaterales, al atrapar a sus socios en vas
de desarrollo en compromisos que refejan sus propias posiciones en las
negociaciones de la OMC (M. Gibbs, 2007, pg. 63).
Los argumentos en la celebracin de este tipo de acuerdos, es similar
a los utilizados en su momento en las negociaciones de la Ronda
Uruguay, pues la fnalidad, para los pases en desarrollo y menos
desarrollados, es que a cambio de una mayor concesin en reas
sensibles (para el ejercicio de polticas pblicas) que las ya otorgadas
en la OMC, puedan obtener mayor acceso a mercados mediante la
eliminacin de derechos sobre productos, en el que poseen ventajas
comparativas.
Las polticas comerciales de los andinos
Los pases andinos, en el propsito de ampliar sus mercados,
poseen una serie de mecanismos comerciales. As, en el marco de
la Comunidad Andina, gozan de una Zona de Libre Comercio, pero
tambin han sido y forman parte del Acuerdo Latinoamericano
de Integracin (ALADI), en virtud del cual se suscribieron diversos
Acuerdos de Alcance Parcial (AAP) y Acuerdos de Complementacin
Econmica (ACE) en el que se establecen bases para la facilitacin,
ampliacin, diversifcacin de los intercambios comerciales;
adems gozan de preferencias unilaterales de pases desarrollados
o de organismos subregionales y excepcionalmente hasta antes del
Acuerdo de Libre Comercio con los Estados Unidos posean Acuerdos
de Libre Comercio Sur-Sur como en su momento el ACE 31 Bolivia-
Mxico
2
o el G3 de Colombia-Mxico-Venezuela
3,4
, no obstante si bien
stos acuerdos al igual que los AAP y ACE perforan el arancel externo
comn (AEC), no anulan la posibilidad prctica de aplicacin del AEC
5
,
ni tampoco posen el grado de profundizacin de las diversas reas
sensibles y controversiales al estilo de los Tratados de Libre Comercio
(TLC) actuales u OMC-plus, excepto en los ltimos aos, donde
precisamente a consecuencia de la concepcin poltica favorable o
desfavorable con respecto de ste tipo de acuerdos comerciales se
gener la polarizacin de posiciones entre los andinos:
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Por un lado estn Colombia y Per, partidarios del nuevo regiona-
lismo, que plantea la articulacin de un proceso de liberalizacin
y apertura compatible con la normativa multilateral, pero al fn
y al cabo un regionalismo principalmente norte-sur. Este no slo
busca acceso a mercados, mayores inversiones, elevacin de
estndares en disciplinas, sino que hace permanentes las polticas
de los aos noventa. Los tratados de libre comercio con pases
desarrollados son en ese sentido estratgicos para consolidar
una forma no solo de insercin internacional sino de desarrollo
[...] De otro lado estn pases como Ecuador y Bolivia, que han
recusado las polticas del Consenso de Washington y que estn
implementando estrategias de desarrollo diferentes, donde se
retoma el rol del Estado como crucial para el control de excedentes
y el intento de hacer polticas redistributivas y sectoriales. Para
ellos, los TLC son instrumentos que limitaran la soberana estatal
y el margen de maniobra de polticas de gobierno que necesitan
para impulsar dichas estrategias. Pero, adems, se plantea que hay
una incompatibilidad con la integracin andina no slo porque se
pierden instrumentos fundamentales de la integracin (franja de
precios, arancel externo comn) sino porque hay compromisos
en disciplinas que son OMCplus y que, o violan la normativa
comunitaria, o van mucho ms all de los compromisos actuales
(propiedad intelectual, compras pblicas, inversiones y servicios,
etctera), (A. Fairlie, 2009a, pgs. 256, 257).
En efecto, por un lado, la posicin favorable respecto a los acuerdos
de libre comercio Norte-Sur, se vio refejada en el caso de Colombia y
Per por el continuismo y profundizacin de las polticas aperturistas
y liberales con base en las propuestas del Consenso de Washington
y en el marco del Regionalismo Abierto, en la perspectiva de
que a travs de este tipo de acuerdos es posible generar acceso a
mayores mercados, incrementar los fujos de inversin extranjera
y exportaciones que en defnitiva se traduzcan en crecimiento
econmico sostenido. Pero adems, en casos como el estadounidense
o europeo, suponen otorgar certidumbre y consolidar el acceso
de estos mercados, pues contaban con preferencias arancelarias
(ATPDEA en el caso de los Estados Unidos y SGP-plus en el caso de la
Unin Europea) que podan ser levantadas unilateralmente.
En cambio, en el caso de Bolivia y Ecuador, la incorporacin de nuevos
actores polticos con tendencias progresistas
6
y ahora respaldadas
por la vigencia de nuevos textos constitucionales, supuso un giro
en las polticas econmicas y en consecuencia una posicin mucho
ms crtica con relacin a los Tratados de Libre Comercio. Para estos
andinos, los Acuerdos de Libre Comercio favorecen solamente
a las grandes empresas transnacionales en detrimento de sus
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pueblos, afectan la soberana de los pases y sus estrategias de
desarrollo basados en recursos naturales cuyos ejes centrales son
el petrleo y el gas
7
, pero adems, afectan el margen de maniobra
para el ejercicio de polticas pblicas adecuadas para el logro del
desarrollo socioeconmico, poltico y cultural de sus poblaciones;
en contraposicin apuestan por un comercio mucho ms justo
y equitativo, promoviendo la complementariedad econmica, la
cooperacin y solidaridad entre los pueblos y de all su posicin
favorable a mecanismos comerciales como el ALBA.
De esta forma, la crisis andina caracterizada hasta entonces por
la crisis de sus instituciones comunitarias desacreditadas por su
escasa efcacia y los incumplimientos de los compromisos polticos
(J. Sanahuja, 2008, pg. 13), fue acrecentada y polarizada con estos
hechos
8
.
Los TLC y sus efectos en el proceso de integracin
subregional andino
Desde la perspectiva de la integracin, el conjunto de polticas
comerciales aplicadas por los andinos que incluyen Acuerdos de Libre
Comercio de tipo Sur-Sur, anteriores al TLC con los Estados Unidos
celebrados por Per y Colombia, si bien involucraban perforaciones
al Arancel Externo Comn, no implicaban una afeccin real y
profunda del ordenamiento comunitario que sustenta las bases de la
integracin andina, como tampoco signifcaban la imposibilidad de
profundizar la integracin desde la ptica econmica.
No obstante, fue a partir del TLC con los Estados Unidos, donde
comenz a agravarse la fragmentacin de la integracin andina;
inicialmente, se pensaba que poda existir una convergencia de
este tipo de TLC (u OMC-plus) con el acuerdo regional andino, sin
embargo, poco durara el criterio de esperanza, pues la suscripcin
del Acuerdo de Libre Comercio con los Estados Unidos por parte de
Per y Colombia obligara a los andinos a modifcar el rgimen de
propiedad industrial establecido hasta entonces por la Decisin 486
y mediante las Decisiones 632 y 689,
9
sin que su aprobacin fuera
duramente cuestionadas y rechazadas por el resto de los andinos, y
que en defnitiva constituyeron la causal principal para que Venezuela
denuncie el Acuerdo de Cartagena
10
.
Desde un punto de vista estrictamente jurdico, ambas decisiones
seran violatorias del ordenamiento jurdico comunitario y afectaran
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la institucionalidad: ambas violan la Decisin 598 y adems la
Decisin 689 resquebraja el rgimen comn en propiedad intelectual
establecido hasta entonces. Por un lado, las decisiones 632 y 689 se
dieron en violacin del ordenamiento jurdico comunitario, porque
el Acuerdo de Cartagena dispone explcitamente que la Comunidad
Andina debe contar con un rgimen comn sobre marcas, patentes,
licencias y regalas (Art. 55), esto es, con un Rgimen Comn de
Propiedad Intelectual y en cumplimiento de aquello se dictaron las
decisiones 85, 311, 313, 344 y 486, sucesivamente. Pero a partir de
la decisin 689 se resquebraja aqul rgimen comn
11
, al facultar
a los pases a la utilizacin y aplicacin de diferentes instrumentos
normativos en torno a las mismas reas reguladas por la decisin
486. Por otra parte, si tomamos en cuenta que las decisiones 632 y
689 se sustentan en la decisin 598, ya que esta ltima faculta a los
Pases Miembros a celebrar acuerdos unilateralmente con terceros
pases, sin embargo, la misma prescribe que los estados parte deben
preservar el ordenamiento jurdico andino, no obstante, como vemos,
en el caso de los Tratados de Libre Comercio suscritos por Per y
Colombia con Estados Unidos, no se respet lo establecido por el
ordenamiento comunitario: En los hechos, ambos pases decidieron
primero ceder a las presiones de los Estados Unidos a fn de llegar a
concluir las negociaciones y despus procurar la modifcacin de la
norma comunitaria.
12
Desde el punto de vista institucional, cualitativamente, la decisin 689
tendr efectos en la actividad de interpretacin del Tribunal, porque al
existir dos pases que tienen facultades para desarrollar y profundizar
la decisin 486 en determinadas reas, la actividad de garantizar la
interpretacin y aplicacin uniforme del ordenamiento comunitario
y en particular del rgimen de propiedad intelectual plasmado en la
decisin 486, se vera afectada, pues las interpretaciones para el caso
de Colombia y Per, tendran que ser distintas toda vez que dicha
interpretacin les es vinculante y obligatoria. Dado que se trata de
una norma que no es aplicable a todos los Pases Miembros, sta
no puede ser entendida y aplicada en un slo sentido por todos los
Pases Miembros.
Por otra parte, este tipo de acuerdo fue conducente entre otros, a la
eliminacin de aquellos mecanismos de proteccin como la franja de
precios agropecuarios y del mismo modo, la desgravacin arancelaria
acordada con EE.UU. prcticamente liquidaba cualquier posibilidad
de seguir avanzando en lo referente al arancel externo comn (Vase
A. Fairlie, 2010a).
13
Por todos los efectos negativos sealados, tratadistas como Baldo
Kresalja consideran que La frma del TLC con los EEUU ha signifcado
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un intencionado boicot a los esfuerzos de integracin andinos y
sudamericanos, a lo que se adiciona la estrechez de mrgenes que deja
para concebir y concretar una poltica de desarrollo propia. El TLC es desde
esta perspectiva un candado, un ancla, a las polticas econmicas
generadas en el Consenso de Washington por los neoliberales, as como
una rendicin incondicionada a las futuras decisiones polticas del
gobierno de los EEUU en lo que a tecnologa e industrias culturales se
refere. Igualmente, es una expropiacin a nuestras aspiraciones futuras,
al impedirnos realizar lo que ellos, y otros pases y sociedades ms
desarrolladas hicieron cuando lo creyeron conveniente a sus intereses,
y obligarnos a hacer lo que nos dicen debemos hacer, sintetizada en la
frase: Do it as I say, not as we did (B. Kresalja, 2009).
De igual forma el Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea
14
,
que inicialmente se mostraba ms promisoria para consolidar la
integracin andina, dado que las negociaciones que ofcialmente
iniciaron en 2007 en Bogot y cuyo objetivo principal era crear una
zona de libre comercio birregional, estaba supeditada al mandato
negociador de la Unin Europea (EU) que planteaba la negociacin
bloque a bloque y explcitamente el fortalecimiento de la
integracin andina y el ordenamiento comunitario, buscando que la
CAN perfeccione la Unin Aduanera (Alan Fairlie, 2009b, pg. 161).
Sin embargo, por las diferencias en los andinos, la negociacin en
bloque se tornara imposible, por lo que el desarrollo de las mismas
implicaran que tanto de la UE como la CAN comenzaran a cambiar
sus estrategias originales: ya no se tratara de una negociacin entre
bloques, sino de una negociacin multipartes, que en la prctica
es un acuerdo bilateral con distintas velocidades (Vase C. Lara,
2009).
15
Con este tipo de accionar, los pases de la Comunidad Andina,
perdieron una gran posibilidad y oportunidad de cohesin al
interior y, al mismo tiempo, signifcara que los acuerdos al interior
de la CAN previamente determinados y plasmados en la decisin
667 que estableca el mandato de negociacin conjunta de los
andinos con la Unin Europea, fueran notoriamente incumplidas y
consecuentemente, una vez ms, prim el inters individual sobre el
regional, pues ms all de las crticas que puedan recaer sobre todo
para Bolivia por su posicin infexible y radical (I. Larrazbal, 2009)
esencialmente en el rea de propiedad intelectual, (que tambin es
reprochable a los efectos de la integracin
16
, no as desde la ptica
de las polticas de desarrollo (Vase, C. Correa, 2005). La prioridad
nuevamente ha sido la suscripcin del Acuerdo Comercial, sin
importar la afeccin del proceso de integracin y los costos de la
prdida del poder de negociacin que implicaba.
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Actualmente vislumbramos la carrera indiscriminada de Colombia,
pero sobre todo, del Per por la frma de TLC en la ciega estrategia
poltica de subordinacin y consolidacin de asimetras (A. Fairlie,
2008, pg. 36) sin que importen los costos que pudieran tener
sobre la integracin subregional andina, los efectos negativos sobre
derechos fundamentales sobre su poblacin como los derechos
a la salud y la vida o al no considerar la sensibilidad de algunos
sectores que no tienen opcin alguna de competir con tecnologas
de pases industrializados, sin tomar en cuenta la reduccin del
margen de maniobra en la eleccin de polticas pblicas (para
lograr el desarrollo) de las diversas reas que tratan los tratados
de libre comercio tales como las inversiones, servicios, propiedad
intelectual, compras pblicas y regulaciones que van ms all de la
OMC y cuyos espacios regulatorios fueron ampliamente utilizadas
en el pasado por los pases hoy industrializados.
Sin considerar la posicin que podamos adoptar en relacin a los
TLC, stos y esencialmente el TLC celebrado con los Estados Unidos
y en menor medida el Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea
18

han tenido un rol preponderante en el ahondamiento de la crisis
andina y han implicado, junto a los posteriores TLC, que el avance
progresivo de la integracin en la perspectiva clsica de Balassa con
miras a escalonar hacia el Mercado Comn o incluso consolidar la
Unin Aduanera fracasaron y hoy resultan un tema del pasado pese
a que en el marco de la Comunidad Andina, an se manifeste las
intenciones de contar con un Mercado Comn.
Es evidente que los problemas surgidos a consecuencia de los
Tratados de Libre Comercio negociados por Colombia y Per
con los Estados Unidos y la Unin Europea (de los que surgen
demandas ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina)
19
y
los posteriores celebrados con pases desarrollados o en desarrollo,
todas negociadas de forma separada, son un refejo de la falta de
cohesin regional y de que entre sus miembros no prima el inters
regional. Si hoy algo es evidente es que en el complejo marco global
y hemisfrico, han prevalecido los intereses meramente nacionales y
de corto plazo sobre una visin poltica colectiva (S. Ramrez, pg.
370.). Lo que hoy primaria en la ptica de Vieira es la introduccin
de mayor intergubernamentalismo en el proceso de integracin
subregional andino por la consolidacin de gobiernos personalistas
[...] al proceder a adoptar las medidas perdiendo de vista la interaccin
necesaria para llegar a posiciones comunitarias que respondan a la
puesta en comn de resultados fnales ejecutables en el mediano y
largo plazo (E. Vieira, 2010, pg. 10).
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Conclusiones
Es evidente que la integracin pasa por uno de sus peores momentos,
pues se halla en una crisis de gran magnitud que se profundiza cada
vez ms, considerando ahora las propuestas de integracin profunda
que se viene impulsando y efectuando por parte de Per y Colombia
con otros pases de la regin, y en esa medida, es necesario buscar
alternativas claras con miras en primer a lugar a la subsistencia del
proceso de integracin subregional, porque lo que hasta ahora se
observa es que bajo las pticas y posiciones polticas polarizadas,
al parecer se utiliza la lgica de dejar hacer, dejar pasar y en esa
dinmica, tarde o temprano se llegar al fenecimiento del proceso
andino de integracin; bajo esta perspectiva, sera importante tomar
en cuenta las propuestas de Pineda Hoyos que pueden aplicarse
en la Comunidad Andina, tales como la de construir un consenso
de mnimos sobre el desarrollo, esto es, tener consensos bsicos,
aprovechando que existe amplio espacio para la integracin profunda
en reas estratgicas para la regin (S. Pineda, 2010, pgs. 354, 355),
considerando la transversalizacin de la integracin andina que se
tuvo esencialmente a partir de la dcada del 90, en reas como la
social, medioambiental, fronteras, etc. (mbitos que pueden ser
catalizadores de la integracin regional). Es necesario utilizar stas
ventajas y condiciones comunes de mejor forma, ya sea mediante su
fortalecimiento y/o mejoramiento, pues hasta ahora, los resultados
en dichas reas no parecen mostrarse como muy alentadoras.
Del mismo modo, es posible utilizar intereses comunes, tales como
el inters de cambiar la estructura productiva, esto es, diversifcar
la insercin internacional a travs de exportaciones con mayor
valor agregado (de amplio consenso por los andinos). Por otro lado,
considerando que en el rea econmica, hoy ya es imposible avanzar
hacia la unin aduanera, hacia el mercado comn, intentar mantener
la zona de libre comercio que existe, considerando la importancia que
supone el valor agregado del comercio intrarregional (Vase, SG CAN,
2011).
Aplicando la lgica y extrayendo algunas refexiones de Malamud,
en un momento de crisis andina como la actual, hoy es importante
ya no preguntarse por qu la subregin no se integra, sino centrar la
discusin en para qu y cmo deben integrarse y en esta dinmica es
necesario defnir de inmediato de que integracin estamos hablando
en el seno de la Comunidad Andina. Sin embargo, para que eso
suceda debemos superar fundamentalmente los excesos de retrica
y de nacionalismo y la ausencia de liderazgo; es imprescindible
superar las improvisaciones que han sido una constante hasta ahora
(C. Malamud, 2009).
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Notas
1. Es claro que los pases en desarrollo y pases menos adelanta-
dos en general aceptaron el conjunto de disciplinas en el mbito
de la OMC, tales como compras pblicas, servicios, propiedad
intelectual, inversin extranjera, no porque en ese momento
haya sido prioritaria la adopcin de su proteccin y regulacin,
sino porque se pens que en el paquete de medidas ofrecidas
fguraba la reduccin de proteccionismo comercial en los pases
desarrollados, incluyendo bajo las disciplinas multilaterales sec-
tores como el textil, vestido y productos agrcolas, lo cual sera
benefcioso.
2. Hoy rige el ACE 66, suscrito el 17 de mayo de 2010 y que entr en
vigencia el 7 de junio del mismo ao. El mencionado acuerdo, eli-
mina los regmenes de propiedad intelectual, inversin y servicios,
quedando solamente limitado a la liberalizacin de bienes (ICTSD,
CINPE, 2010, pgs. 9, 10).
3. Hoy G2 Colombia-Mxico, dada la denuncia del tratado por parte
de Venezuela en 2006.
4. Para mayor informacin respecto de los acuerdos comerciales de
los pases andinos vase www.promueve.gob.bo; www.mincomer-
cio.gov.co; www.comexi.gob.ec; www.mincetur.gob.pe; as como la
base de datos del Sistema de Informacin sobre Comercio Exterior
de la Organizacin de Estados Americanos (SICE), disponible en
www.sice.org
5. Prueba de esto, fueron los avances, retrocesos y discusiones dados
en cuanto a la adopcin de un Arancel Externo Comn. Vase SG
CAN, 2007a.
6. A partir del triunfo de las elecciones presidenciales de Evo Morales
en 2005 y Rafael Correa en 2006.
7. La afrmacin relacionada con las estrategias de desarrollo es efec-
tuada con base en el trabajo de L. Stanley, 2008.
8. Estas situaciones han llevado a que muchos analistas afrmen la
profunda crisis por la que atraviesa actualmente la Comunidad
Andina y que consecuentemente pongan en duda la continuidad
del proceso de integracin subregional.
9. Dichos impulsos en la segunda etapa, esto es la decisin 689 ven-
dra esencialmente por el Per (y apoyado por Colombia) cuyo
acuerdo haba sido ratifcado por el congreso estadounidense (no
ocurri lo mismo en el caso colombiano, que tuvo que esperar has-
ta octubre del presente ao para que se diera la viabilidad del mis-
mo por parte del congreso norteamericano). Prueba del impulso
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peruano es la propuesta de modifcacin de la Decisin 486 (Vase
SG CAN, 2007b).
10. Prueba de aquello es que Venezuela en la exposicin de motivos
para su salida, manifesta que las recientes negociaciones y frma de
los Tratados de Libre Comercio por parte de Colombia y Per con los
Estados Unidos de Norte Amrica, han conformado un nuevo cuerpo
legal que pretende asimilar la normativa de los TLC a la Comunidad
Andina, cambiando de facto su naturaleza y principios Originales
(Carta de denuncia Acuerdo de Cartagena del 22 de abril de 2006).
11. Como expresara Uribe Arbelez Privilegiar el TLC por encima de
las normas comunitarias es desnaturalizar el Acuerdo de Cartagena,
concebido para impulsar el desarrollo sobre la base de preferir a los
andinos, no a los Estados Unidos (M. Uribe, 2007, pg. 86).
12. Para mayor informacin respecto de los efectos del TLC con los
Estados Unidos por parte de Per y Colombia en el proceso de
integracin subregional andino, vase W. Mamani, 2009, disponible
en www.uasb.edu.ec
13. En lo referente al Arancel Externo Comn, el cual constituye
requisito sine qua non para avanzar y consolidar la Unin
Aduanera, cabe sealar que pese a las ampliaciones que se viene
realizando en la regin andina para su aplicacin y cuya decisin
ltima fue la 717 de 8 de septiembre de 2009, stas no sern ms,
por las polticas comerciales que siguen aplicando Colombia
y Per, que implican adems nuevos acuerdos comerciales
bilaterales ya no slo en las relaciones norte-sur como el de
Estados Unidos, adems de la Unin Europea, Canad, EFTA, sino
tambin en las relaciones sur-sur, como Tringulo del Norte, Chile,
China, aunque en estos ltimos tambin puede evidenciarse
asimetras econmicas importantes, factor que puede dar
lugar a resultados desequilibrados. Para mayor informacin en
relacin a los acuerdos de libre comercio vigentes, suscritos y en
negociacin, de estos andinos vase www.mincetur.gob.pe y
www.mincomercio.gov.co
14. Adems de contemplar las dimensiones de un TLC convencional,
circunscrito bsicamente al mbito comercial, los acuerdos de
asociacin consideran la dimensin de Cooperacin y Dilogo
Poltico.
15. Para que la Unin Europea accediera a la negociacin multipartes,
sin duda infuy la persistente actitud de Colombia y Per para la
negociacin bilateral con la UE, pero adems, la posicin dura de
Bolivia para concluir un acuerdo (A. Fairlie, 2010a, pg. 40).
16. Por no considerar la esencia misma de un proceso de integracin;
al no comprender que para maximizar el bienestar colectivo de to-
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dos los pases miembros, en muchos casos es necesario la cesin
de intereses nacionales.
17. Como advierte Fairlie, si bien el planteamiento inicial de negociacin
fue el considerar en el Acuerdo de Asociacin, adems del pilar
comercial, los mbitos de cooperacin y de dilogo poltico,
cuando se opt por va del formato multipartes, virtualmente los
mbitos de dilogo poltico y de cooperacin desaparecieron,
aunque luego se busc que en cada captulo de negociacin se
incluyera aspectos de cooperacin (A. Fairlie, 2010b, pg. 308).
18. Ambos comparten la caracterstica del trade-of de acceso a
mercado vs. concesin de disciplinas, tpicos de los acuerdos norte-sur
(A. Fairlie, 2009a, pg. 259). A ello cabe agregar, que la concesin
de las disciplinas superan los estndares de la OMC.
19. Bolivia el 8 de febrero de 2010 present 4 acciones legales ante el
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina: Accin de nulidad
interpuesto contra la Comisin del Acuerdo de Cartagena por
la aprobacin de la Decisin N 689; accin de incumplimiento
contra el Per por la aprobacin de los Decretos Legislativos N
1075 y 1092 de la Repblica del Per del 27/06/08 relacionados con
las modifcaciones del Rgimen Comn de Propiedad Industrial;
accin de incumplimiento contra el Per por contravenir la
Decisin 598 al suscribir el TLC con los Estados Unidos; Demanda
de incumplimiento contra Per, Colombia, Ecuador, Consejo
Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y Comisin de la
Comunidad Andina por infringir la Decisin 667. Para mayor
informacin vase Ministerio de Relaciones Exteriores, Bolivia
presento cuatro demandas en la CAN en defensa del ordenamiento
jurdico andino y contra el dao que provocan los TLC al proceso de
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De CONDECA al Tratado
Marco de Seguridad
Democrtica: Cambios y
desafos de la seguridad
regional
Daniel Matul
Escritor y analista guatemalteco. Actualmente es Profesor de la
Escuela de Ciencias Polticas de la Universidad de Costa Rica y
Co-Director del Observatorio de la Poltica Internacional,
en esa misma universidad
e-mail: daniel.matul@iucn.org
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Introduccin
Es innegable el impacto que la Guerra Fra ha tenido, tanto para el
desarrollo de las relaciones internacionales, como para los esquemas
de seguridad del mundo. Al calor (o al congelamiento) de la Guerra
Fra que se construyeron los esquemas de seguridad colectiva en
el marco de Naciones Unidas; la Organizacin del Atlntico Norte
(OTAN); la creacin del Tratado de Asistencia Recproca (TIAR) o Pacto
de Bogot y su rgano operativo, la Junta Interamericana de Defensa
(JID); as como el Consejo de Defensa Centroamericano (CONDECA)
y su rgano subsidiario, la Comisin Permanente del Consejo de
Defensa Centroamericano (COPECODECA).
La Guerra Fra, por tanto, sigue siendo, el parteaguas que redefni,
en buena medida, los esquemas de seguridad a nivel global,
una vez que se dio por terminado el conficto Este-Oeste y el
desmantelamiento paulatino del llamado Muro de Berln. Ciertamente
las transformaciones que se pueden observar a partir de estos
hechos han llevado, no slo a la construccin de nuevos enfoques,
sino, tambin, a la prctica de novedosas y renovadas estrategias en
materia de seguridad y defensa. Las transformaciones, por ejemplo,
en la renovacin de las llamadas Operaciones para el Mantenimiento
de la Paz (OMP) de Naciones Unidas; el Documento Solana, sobre
Una Europa segura en un mundo mejor; como las discusiones en
torno a la reforma de la OEA y el papel de la JID vis--vis la Comisin
de Seguridad Hemisfrica, para citar unos breves ejemplos.
Como resultado de estos cambios, en alguna medida, las fronteras
estatales empezaron de dejar de constituir en el factor determinante
de la confanza o desconfanza mutua entre los Estados y basamento
jurdico indispensable para asegurar la independencia jurdica de
las naciones. Esto signifc, entre otras cosas, que un cambio en las
nociones de paz y seguridad se haba operado en los centros de
decisin mundial; as como en las percepciones de las potencias.
El replanteamiento de las opciones de paz y seguridad en un perodo
de descongelamiento global acarre, como era de esperarse, el origen
de las amenazas a la paz, la seguridad y la estabilidad globales. En todos
los casos, los Estados, sea de forma individual o en el marco de rganos
multilaterales redefnieron de manera expresa las nuevas dimensiones
de sus amenazas. En el caso de las Naciones Unidas, el Consejo de
Seguridad ha ampliado, considerablemente, el espectro de situaciones
o hechos que ha considerado como amenazas a la paz y la seguridad
internacionales, como el caso de la Declaracin del Presidente del
Consejo, de 31 de enero de 1992; o las resoluciones 1540 (2004), 1373
(2001), 808 (1993), 929 (1994), 1296 (2000), entre otras.
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De igual manera, en Europa, con la creacin de la Poltica Exterior de
Seguridad y Defensa de la Unin Europea (1999) y la implementacin
del los objetivos estratgicos planteados por Javier Solana, en el
documento, Una Europa segura en un mundo mejor, se decant por
la redefnicin de una serie de nuevas amenazas.
Como resultado de este proceso, la Conferencia Especial sobre
Seguridad de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA),
celebrada en Mxico en Octubre de 2003, defni, tambin, la agenda
de seguridad para el hemisferio. En esta oportunidad, la Declaracin
sobre Seguridad en las Amricas, da cuenta de una lista amplia de
fenmenos que se consideraron amenazas a la seguridad y que,
adems, fueron divididas en dos categoras. Por un lado, aquellos
fenmenos de carcter tradicional que fueron relevantes durante la
Guerra Fra y, por otra parte, se destacaron los fenmenos novedosos
que plantean desafos no slo en trminos del uso de fuerzas armadas;
sino, tambin, en trminos econmicos, polticos, ambientales y
sociales, entre otros. A estos fenmenos de carcter multidimensional
se les denomin, nuevas amenazas, amenazas emergentes, amenazas
no-tradicionales, entre las principales acepciones.
En el caso de Centroamrica, la regin tambin defni sus
prioridades en materia de seguridad. Por un lado, el Tratado Marco de
Seguridad Democrtica, redefne en tres dimensiones el concepto de
seguridad, as como sus amenazas. Estos tres mbitos de la seguridad
democrtica son: 1) el Estado de Derecho; 2) la seguridad de las
personas y sus bienes y; 3) la seguridad regional. Posteriormente, en
el Plan de Accin y Prioridades para la Seguridad Democrtica de la
Regin, se defnen las prioridades en la materia para los pases del
rea.
La regin Centroamericana es considerada por los actores de las
amenazas emergentes, como un rea geoestratgica importante, como
escenario potencial de acciones el crimen organizado, narcoactividad,
pandillas, proliferacin de armas, corrupcin, trfco de ilegales,
secuestros, robos: bancos, ganado, vehculos; trata de personas y otras
actividades conexas.
Las inquietudes en materia de seguridad y, particularmente, aquellas
que tienen que ver con la seguridad de los Estados Unidos de Amrica,
tambin han estado presentes en los diferentes anlisis que se hacen
desde los centros de toma de decisin o de centros acadmicos
especializados en el tema. Por ejemplo, tanto en el Plan Estratgico
en material de poltica exterior, publicado por el Departamento de
Estado de los Estados Unidos, para el perodo fscal 2007-2012; as
como los informes de centros acadmicos, como el Centro de Estudios
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Interamericano de la Universidad de Laval (Canad); el Instituto de
Estudios Estratgicos del U.S. Army War College, del Instituto para
el Estudio de la Diplomacia, de la Universidad de Georgetown; as
como el Council on Foreign Relations, han destacado la relevancia
del hemisferio en materia de nuevas amenazas.
En suma, en el contexto de las nuevas realidades planteadas por el fn
de la Guerra Fra, el descongelamiento de las relaciones Este-Oeste;
as como por la transicin a la democracia, que experimentaron la
mayor parte de pases del continente, los abordajes a la agenda de
seguridad hemisfrica demandaron un mayor consenso alrededor de
una serie de valores e intereses compartidos en materia de seguridad.
Como un primer paso y con el objetivo de desarrollar enfoques ms
apropiados, que reconozcan la existencia de amenazas de carcter no
tradicional, los pases del hemisferio avanzaron hacia la construccin
de regmenes internacionales que reconocieran la existencia de una
serie de amenazas de carcter no tradicional que, adems, poseen
una naturaleza diversa y multidimensional. El Tratado Marco de
Seguridad Democrtica es el resultado de un esfuerzo regional por
actualizar los esquemas de seguridad prevalecientes.
La transformacin de los instrumentos regionales:
De CONDECA al Tratado Marco de Seguridad
Democrtica
CONDECA: Una aproximacin general de su estructura y funciones
El texto del Tratado de Defensa Centroamericana, frmado el 04
de junio de 1965, en la ciudad de Managua, Nicaragua, crea un
mecanismo de defensa colectiva cuya responsabilidad recay
sobre el Consejo de Defensa Centroamericana, como el resultado la
compleja transformacin que sufri el mundo luego de la II Guerra
Mundial, pues, en los considerandos del Tratado se establece lo
siguiente, Que el sistema democrtico de Gobierno siempre est
expuesto a las amenazas de carcter subversivo de origen externo entre
las cuales destaca en la actualidad el peligro de la accin comunista
internacional, y que su accin perturba la tranquilidad de los pueblos
del Istmo y pone en peligro la Libertad y la democracia en que se fundan
sus instituciones; que un pas del continente es, de hecho, un miembro
del comunismo internacional
Este instrumento tuvo como principal objetivo, Frente a cualquier
agresin en contra de un Estado Miembro del Consejo de Defensa
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Centroamericana, los dems Estados Miembros, sin perjuicio de
las acciones individuales que lleven a cabo, en ejercicio del derecho
inminente de legtima defensa, desarrollarn acciones colectivas
coordinadas, mediante el empleo de unidades combatientes de las
Fuerzas Armadas y de Seguridad pblica Centroamericanas
Tom, adems, como sustento jurdico de su creacin, no slo el
texto de la Carta de San Salvador, que seala al Consejo de Defensa
Centroamericana como el rgano responsable de la defensa y
seguridad colectiva de los pases del Istmo; sino tambin, los
Artculos 24 y 25, del Captulo V, Seguridad Colectiva, de la Carta
de la Organizacin de Estados Americanos; los Artculos 3, 6 y 9 del
Tratado Interamericano de Asistencia Recproca; as como La Carta de
Naciones Unidas.
Este sistema de seguridad colectiva regional que se instaur con este
Tratado se articul entorno a los siguientes parmetros esenciales: 1)
la ausencia de tratado especfco que provea a la defensa efectiva del
conjunto de pases frmantes; 2) un sistema de seguridad colectiva
que permita el uso de la fuerza por parte de las Fuerzas Armadas y
de Seguridad Pblica Centroamericanas; 3) el recurso a la legtima
defensa y; 4) la lucha contra la subversin y sus actividades afnes,
incluyendo, particularmente la lucha contra la guerra de guerillas.
Al declarar los Estados de la regin, la ausencia de un acuerdo
regional en materia de defensa colectiva, automticamente se dio por
sentado que el Tratado de Defensa Centroamericana suministrara el
sistema de seguridad colectiva, en el cual se atribuye al Presidente
del Consejo de Defensa Centroamericana. Asimismo, se estableci
que el Presidente del Consejo, sera auxiliado por el Estado Mayor
de la Comisin Permanente, en tanto se rena el Consejo y designa
al Comandante General de las Operaciones, quin actuara como un
Estado Mayor combinado y conjunto. Este ltimo estara integrado
por el personal de cada una de las fuerzas de tierra, mar y aire que
designaran los Ministros de Defensa o titulares del ramo equivalente
de los Estados Miembros.
Hay que destacar que, aunque el Tratado establece un mecanismo
de seguridad colectiva en funcin de un ataque de enemigo externo,
hay artculos que sealan tambin la lucha contra subversin y sus
actividades afnes, incluyendo particularmente la lucha contra la guerra
de guerillas (Artculo 6, inciso a) y adems, indica la posibilidad de
dictar medidas necesarias a fn de impedir la infltracin de elementos
comunistas, especialmente en posiciones desde donde puedan infuir
adversamente sobre la solidaridad centroamericana. (Artculo 6,
inciso b).
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Este instrumento, tambin cre un mecanismo regional de
capacitacin militar e investigacin que se llam la Escuela de
Comando y Estado Mayor Centroamericano (ECEM) a fn de uniformar
las doctrinas, mtodos, materiales y equipos de guerra, que facilitaran
la coo-peracin entre los pases.
En este contexto, el Tratado tampoco estableci un mecanismo para
el control en el uso de la fuerza. Esto quiere decir que, el Tratado si
bien establece un mecanismo de defensa conjunta, no estableci
mecanismos de balance mutuo en procura de limitar la autonoma de
los Estados en relacin con la capacidad de adquisicin militar. En otras
palabras, el convenio que permita a los pases la defensa conjunta,
confrm el derecho que poseen los Estados de recurrir a la defensa
en trminos militares y, con ello, la capacidad de defnir sin control
alguno el tamao de sus ejrcitos y la capacidad de su armamento.
Hasta la frma del Tratado Marco de Seguridad Democrtica no haba
existido un instrumento regional que de alguna manera obligara a
los Estados a rendir cuenta sobre su capacidad de Defensa.
El Tratado Marco: Una aproximacin general de su
estructura y funciones
Como ya se dijo, con el fn de la guerra fra y la consecuente distensin
a nivel mundial, se redefnieron las agendas de defensa y seguridad
regionales. Este proceso se acentu, an ms en Centroamrica luego
de la frma de los acuerdos de paz (Esquipulas 1987, Nicaragua 1988,
El Salvador 1992 y Guatemala 1996). Desde entonces, Centroamrica
avanz no solamente hacia un nuevo esquema de seguridad, sino
que tambin hacia un nuevo modelo de integracin regional, el
Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA). El Sistema posee
cuatro sustentos jurdicos bsicos: el Protocolo de Tegucigalpa
(1991); el Protocolo de Guatemala (1993); el Tratado de Integracin
Social (1995) y el Tratado Marco de Seguridad Democrtica (1995).
El Tratado Marco de Seguridad Democrtica se cre con el objetivo
de concretar un nuevo modelo de seguridad regional sustentado en
un balance razonable de fuerzas, el fortalecimiento del poder civil,
la superacin de la pobreza extrema, la promocin del desarrollo
sostenido, la proteccin del medio ambiente, la erradicacin de la
violencia, la corrupcin, el terrorismo, el narcotrfco y el trfco de
armas (Artculo 1). El texto de este convenio, fue frmado el 15 de
diciembre de 1995, en la ciudad de San Pedro Sula, Honduras. Se
constituy en un modelo integral de seguridad, ms que ms que un
mecanismo de defensa colectivo.
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No hay referencia alguna, en el texto del Tratado, a la Carta de San
Salvador o al Consejo de Defensa Centroamericana, como el rgano
responsable de la defensa. Por otra parte, hace referencia general a
la Carta de la Organizacin de Estados Americanos; as como la Carta
de Naciones Unidas.
As las cosas, el proceso de paz iniciado en Esquipulas, durante 1987
y el derrumbe del Muro de Berln causaron un impacto signifcativo
en los tradicionales esquemas de seguridad en la regin, donde se
transit desde un enfoque que privilegiaba la agenda de la doctrina
de la seguridad nacional hacia un esquema que fja su preocupacin
en la solucin de los problemas de seguridad dentro de un escenario
democrtico.
Ello, claro est, exigi avanzar ms all del mbito estrictamente
militar y de seguridad estatal, e incluir esferas como la policial, la
de seguridad pblica, as como la seguridad de los ciudadanos y
sus bienes. En otras palabras, transitar de la seguridad nacional a la
seguridad humana.
Sntesis del Tratado Marco de Seguridad Democrtica
1. El Estado de derecho: El Estado de derecho y el imperio de la
ley se constituyen en el elemento central del fortalecimiento
de la democracia. Los medios por medio de los cuales se
alcanzar este objetivo son el fortalecimiento institucional
del poder civil y la limitacin del papel de las fuerzas armadas
y de seguridad en sus competencias especfcas. Con ello,
se intenta poner fn al predominio de tanques y tanquetas
sobre las urnas.
2. La seguridad de las personas y sus bienes: La seguridad
democrtica es inseparable a la dimensin humana. Con
ello, la pobreza es concebida, tambin, como una amenaza a
la seguridad. Dentro de esta ptica el objetivo fundamental
consiste en convertir a Centroamrica en una zona de paz,
libertad, democracia y desarrollo.
3. La seguridad regional: Con este acpite se intenta poner
fn a dcadas de desconfanza mutua entre los Estados
centroamericanos. Los principios que sustentan esta idea
son la igualdad soberana de los Estados, la solucin pacfca
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de las controversias, la renuncia a la amenaza o el uso de la
fuerza, la autodeterminacin como un componente esencial
de la igualdad soberana, la solidaridad entre los Estados
partes, la prevencin y solucin conjunta de los problemas,
la prohibicin del uso del territorio de los Estados parte
para agredir a otros Estados. De manera tal que, con ello,
se instaura la idea de que la seguridad de cada Estado se
vincula estrechamente con la seguridad regional. Es decir,
la corresponsabilidad estatal en materia de seguridad es un
factor determinante en la consolidacin de estos principios.
4. La institucionalidad: El Tratado establece como instancias
del Modelo de Seguridad Democrtica a: 1) la Reunin de
Presidentes (instancia suprema que defne el conjunto de
polticas y orienta el proceso de manera global); 2) el Consejo
de Ministros de Relaciones Exteriores (rgano competente
en materia de seguridad regional e internacional en su
condicin de ente coordinador del Sistema de la Integracin
Centroamericana -SICA.
Fuente: Tratado Marco de Seguridad Democrtica.
Este Modelo seguridad regional que se instaur con este Tratado
se articul entorno a los siguientes parmetros esenciales: 1) la
democracia, el fortalecimiento institucional y el Estado de Derecho,
como fundamento indispensable; 2) la garanta de seguridad a todos
sus habitantes, tanto de su integridad fsica, como de la de sus bienes;
3) el balance razonable de fuerzas; 4) la bsqueda de mecanismos
pacfcos para la solucin de las controversias; 5) el ser humano es un
sujeto esencial de la seguridad, tanto o ms que el mismo Estado y;
6) sustitucin de los mandos militares por el control y mando civil.
Varios elementos deben destacarse en esta nueva visin de la
seguridad regional. El primero de ellos es que el Tratado reafrma
que la seguridad democrtica es integral e indivisible. Eso quiere
decir que, en la construccin de alternativas para el abordaje de los
problemas de la seguridad lo resultados sern mejores en el tanto su
elaboracin se realice de manera integral.
Un segundo elemento que es necesario relevar es el hecho que,
dentro de este Modelo, no puede haber avances en materia de
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seguridad en el tanto la democracia y sus instituciones no aseguren
que el control civil no ser ms sustituido por las fuerzas armadas
o de seguridad; que los derechos humanos no sern una vez ms
desdibujados; sino fortalecidos mediante la creacin de condiciones
que permitan a las personas un desarrollo individual, familiar, social
en paz, libertad y democracia.
En suma, la democracia es un factor determinante para el Modelo de
Seguridad, pues es el sistema que permite un mayor control sobre
las fuerzas armadas y de seguridad; garantiza en mayor medida
los derechos humanos y, puede predisponer a las autoridades a
iniciar mayores controles sobre la corrupcin. De igual manera, la
democracia facilita el entendimiento entre las naciones para evitar
que desde un tercero se amenace o atente contra la estabilidad de
un determinado gobierno.
En tercer lugar, el Tratado reconoce que, al abordar los temas de la
seguridad de las personas y sus bienes, es indispensable considerar
la dimensin humana de la seguridad. Esa dimensin tiene que ver
necesariamente con aquellas condiciones que amenazan la calidad
de vida de las personas y que estn vinculadas a las condiciones de
pobreza y estabilidad democrtica.
En ese contexto, el Artculo 16 del Tratado Marco de Seguridad
establece lo siguiente, La adecuacin de los presupuestos nacionales
de acuerdo a la realidad de cada pas, estar orientada al benefcio
del sector social en salud, educacin y en aquellos otros mbitos que
contribuyan a mejorar la calidad de vida del ser humano, as como de
las clases ms desprotegidas de la sociedad. A diferencia del Tratado
de Defensa Centroamericana, este convenio no tuvo un carcter
militar; si no que se trat de un instrumento para la promocin de
la convivencia pacfca entre Estados que recin estaban frmando
la paz, renunciando al autoritarismo y al uso de la fuerza como
mecanismo para la solucin de las diferencias.
En cuarto lugar, este convenio reconoce que el sistema de seguridad
colectiva de la regin es incompleto sino no se considera a la
democracia (sus instituciones y los derechos humanos) y a la
dimensin humana de la seguridad (que tiene que ver con sus
bienes patrimoniales; pero tambin con la calidad de vida). Por tanto,
en este convenio, la seguridad colectiva de la regin est menos en
funcin de la amenaza de ataque de un enemigo externo y ms en
funcin de aquellos factores que hacen que la democracia no logre
rendimientos en cuanto a su institucionalidad y su capacidad de
asegurar una vida digna para sus habitantes.
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En quinto lugar, el Tratado Marco, a diferencia del Tratado de Defensa
anterior, propone una serie de mecanismos para el control en el uso
de la fuerza y su balance razonable. Y aunque, el Tratado establece
un mecanismo de defensa conjunta (artculo 43), cambia, en primer
lugar, el mando (de lo militar a lo civil) en caso de agresin externa
(Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores). Adems, este
convenio, aunque reconoce el derecho que poseen los Estados de
recurrir a la defensa en trminos militares; estableci mecanismos
de balance mutuo en procura de limitar la autonoma de los Estados
en relacin con la capacidad de adquisicin militar. Este es un
fenmeno totalmente indito en el devenir de la historia militar de
Centroamrica. Adems, el tratado establece, de previo, una serie
de mecanismos para la solucin pacfca de las disputas, as como la
limitacin en el nmero de asesores militares y otro tipo de personal
en cada uno de los pases.
Finalmente, el Tratado Marco realmente estableci un verdadero
cambio en el mando de las operaciones de tipo de militar y en
la coordinacin de todo el Modelo de Seguridad (en todas sus
dimensiones). En el artculo cuarenta y uno del convenio, se establece
que, La Reunin de Presidentes, el Consejo de Ministros de Relaciones
Exteriores y la Comisin de Seguridad, tomarn sus decisiones por
consenso, en todos los asuntos relativos a la paz y la seguridad de la
regin. Dejando as, de lado, la preponderancia que en su momento
tuvo el Consejo de Defensa Centroamericana.
La Reunin de Presidentes es la instancia suprema y a ella corresponde
conocer los asuntos de seguridad, regional e internacional, que
requieran de sus decisiones. De su lado, el Consejo de Ministros
de Relaciones Exteriores es la instancia competente, en todo lo
relativo a la seguridad regional e internacional, en su condicin
de rgano principal de coordinacin del Sistema de la Integracin
Centroamericana.
Finalmente, la Comisin de Seguridad es una instancia subsidiaria de
ejecucin, coordinacin, evaluacin y seguimiento, de elaboracin
de propuestas, as como de recomendaciones de alerta temprana,
y cuando proceda, de pronta accin, subordinada a la Reunin de
Presidentes y al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores. En ese
contexto, los Ministros de Defensa y de Seguridad o sus equivalentes,
fueron relegados a la condicin de asesores y asistirn al Consejo
de Ministros de Relaciones Exteriores, en los asuntos relativos a la
ejecucin del mismo, en las reas de su competencia.
De particular atencin resulta el prrafo sexto del artculo cuarenta
y siete, en dnde se atisba la participacin de la sociedad civil; sin
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embargo, dicha participacin queda sujeta a la intermediacin de la
Secretara General del SICA.
El Tratado Marco de Seguridad Democrtica:
Algunas prcticas estatales
Es cierto que durante el ltimo siglo, lo que Hans J. Mogenthau
califc como realismo poltico, ha sido la caracterstica principal de
las relaciones internacionales, es decir, el conficto ha sido la regla
en las relaciones entre Estados. Sin embargo, cuando estos Estados
encuentran objetivos, por medio de los cuales estructuran sus
relaciones de manera estable, se establecen ciertos mecanismos o
prcticas que modelan el comportamiento de los actores y propician el
desarrollo de nuevas prcticas que generan confanza entre los Estados.
Robert Keohane ha denominado a este hecho como el surgimiento
de regmenes internacionales, con la intencin de generar marcos de
negociacin permanentes que reduzcan los costos de transaccin
y para ayudar a coordinar las expectativas de los actores mejorando
la calidad y cantidad de informacin disponibles para los Estados.
Este instrumento, puede considerarse como un rgimen internacional
en materia de seguridad para Centroamrica. Hoy es posible afrmar
la construccin de una comunidad a cerca de la interpretacin
de las acciones regionales en torno a la seguridad. Adems, existe
un conjunto de normas que especifcan las reglas por medio de
las cuales el Modelo de Seguridad Democrtica se har efectivo,
segn lo establece su Artculo 2. Finalmente, la institucionalidad
establecida por el Tratado, ha sido capaz de establecer reglas claras
para solucionar de manera autnoma diferentes situaciones que
se presenten. Por ejemplo, en relacin con el tema de resolucin
pacfca de confictos, Centroamrica ha utilizado efectivamente
los mecanismos que establece el Tratado. Entre las principales
acciones que refejan su activacin en situaciones de crisis o riesgo
estn, la Declaracin Trinacional El Salvador, Guatemala y Nicaragua:
Integracin para el Siglo XXI (2 de mayo del 2000); la Declaracin
Presidencial de Pochomil (30 de marzo del 2001); la reunin
extraordinaria de Presidentes de Centroamrica en Santo Toms,
Guatemala (agosto del 2001); la Declaracin Presidencial El Salvador-
Honduras-Nicaragua (febrero del ao 2002).
Por otra parte, en materia de avance en relacin con el balance
razonable de fuerzas, la Declaracin Conjunta sobre Seguridad
Regional (setiembre del 2003), constituye un esfuerzo importante
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pues, los Presidentes de Centroamrica acogieron, en el marco
de la integracin regional, instrumentos vitales para la seguridad
centroamericana. Entre los principales se pueden citar, por ejemplo, el
informe de la situacin actual de la regin, de acuerdo con el concepto
y doctrina del modelo de Seguridad Democrtica; y el Programa de
Limitacin y Control de Armamentos en Centroamrica para Alcanzar
el Balance Razonable de Fuerzas y Fomentar la Estabilidad, Confanza
Mutua y la Transparencia, adoptada por la Comisin de Seguridad.
Este Programa sobre Balance Razonable de Fuerzas (BRF) es una
iniciativa de Nicaragua (Acuerdos Presidenciales No. 56-2003 y No.
148-2003) que pretende fortalecer las medidas de fomento de la
confanza y de la seguridad mediante el establecimiento de un
BRF en Centroamrica, conforme lo establece el Tratado Marco de
Seguridad. El Programa bsicamente se construye a partir de los
siguientes puntos:
1. Balance razonable de fuerzas: Defne el perfl nacional para
el BRF con base en las amenazas potenciales, nacionales
y regionales. Es necesaria la presentacin de inventarios
(fuerzas armas y de polica) ante la Comisin de Seguridad.
Establece los plazos de ejecucin y establece los lmites
mximos de fuerzas y medios de las instituciones militares.
2. Control de armamentos: Establece la creacin de un
mecanismo de verifcacin y control de inventarios: nacional
y regional. Determina el destino de los excedentes de
armamentos. Determina parmetros sobre armamentos
ofensivos y prohibidos. Establece una moratoria en la
adquisicin de nuevo armamento. Procedimientos para
la calendarizacin de la destruccin (gradual y progresiva)
de armamentos. Implementacin de una Metodologa
Estandarizada de Gastos de Defensa. Destruccin de
armamento incautado. Establecimiento de un registro
uniforme para el armamento, explosivos y equipos.
3. Modernizacin y profesionalizacin: Continuar con la
modernizacin y profesionalizacin permanente de las
Fuerzas Armadas y de Seguridad Pblica.
4. Otras Medidas para el Fortalecimiento de la Confanza y la
Seguridad: Mecanismos de solucin pacfca de controversias
de acuerdo con el Tratado Marco. Suscripcin de un Cdigo
de tica regional para la transparencia en la transferencia
de armas. Actualizacin de las legislaciones nacionales en
materia de control de armas. Avance en la implementacin
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de una serie de Tratados Internacionales en materia de
control de armamentos.
5. Mecanismo de ejecucin: El Consejo Intersectorial de Ministros
de relaciones Exteriores, Defensa y Gobernacin, Interior
o Seguridad Pblica, acompaados de los Jefes militares
y policiales ser el encargado de velar por la ejecucin de
este Programa. Contar con el apoyo de la Comisin de
Seguridad y tendr su secretara en la Secretara General de
SICA.
El futuro de la institucionalidad regional
(a manera de conclusin)
Una valoracin del estado actual de Centroamrica, en materia de
seguridad, luego de veinte aos de haberse frmado el Acuerdo de
Esquipulas II, debe partir de una constatacin ineludible: la regin
centroamericana se encuentra cada vez ms subordinada a la poltica
de seguridad de los EEUU. Este fenmeno, que se produce como
parte de una fase de renovada intervencin y de recomposicin
hegemnica, no es nuevo en la historia del Istmo. Sin embargo,
este hecho se presenta, en primer lugar, en un perodo donde las
FFAA haban iniciado su retirada de la vida poltica de los Estados,
subordinndose a las autoridades civiles, democrticamente electas.
En segundo lugar, se presenta en un contexto en el cual las respuestas
policiales a la criminalidad son tan dbiles, que una vez ms, se
recure a los aparatos de seguridad militares con el fn de atender esta
problemtica.
Un factor adicional que marcar signifcativamente las relaciones
de Centroamrica en materia de seguridad, reside en la divisin que
prevalece entre los gobiernos del rea sobre el concepto de seguridad
que debera ser aplicado. La debilidad del Sistema de la Integracin
Centroamericana (SICA), en especial de la Secretara General y de
la Comisin de Seguridad; as como el fortalecimiento de la CFAC,
dejan muy mal parada a la integracin como instrumento alternativo
para implementar y activar mecanismos de seguridad colectivos. A
ello, adems, se deben sumar los constantes roces interestatales, que
en materia de lmites, ha puesto en cuestin, tanto las medidas de
confanza mutua, como los mecanismos para el balance razonable de
fuerzas. Esta situacin, constituye un escenario poco propicio para la
articulacin de estrategias que incidan en el cambio del rumbo que
Centroamrica, en materia de seguridad, ha tomado.
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Sin duda alguna, la seguridad (o la inseguridad) ciudadana se ha
convertido en uno de los temas de mayor preocupacin en la agenda
de los Estados, gobiernos, partidos polticos, empresas, grupos de la
sociedad organizados y ciudadana en general. A partir de la dcada
de 1990, los gobiernos de la regin han efectuado esfuerzos por elevar
las acciones que contribuyan a reducir la delincuencia en los pases del
rea. Por ejemplo, el ocho de mayo de 1997, luego de la suscripcin
del Tratado Marco de Seguridad Democrtica, los presidentes de la
regin, con motivo de la visita del presidente de los Estados Unidos de
Amrica, en la Declaracin de San Jos, acordaron lo siguiente:
Reconocemos que la delincuencia es una de las principales amenazas
al rgimen democrtico, a la seguridad pblica y a la estabilidad social
de nuestros pases, por lo que redoblaremos nuestros esfuerzos para
combatir el crimen, y mejorar la seguridad de nuestra gente.
sta preocupacin regional ha sido confrmada por diferentes
estudios. Para el 2006, por ejemplo, los resultados de la Latin America
Public Opinion Poll (LAPOP) seal que tal sensacin de inseguridad
se haba incrementado en todos los pases el Istmo; al tiempo
que aseguraba que, estableca diferencias entre las percepciones
nacionales de la seguridad y aquellas percepciones que la poblacin
tiene acerca del lugar (barrio) donde vive.
El estudio de LAPOP revel que, en todos los pases incluidos en el
estudio, la mayor parte de las personas entrevistadas, (85 de cada
100, con excepcin de Mxico) aseguraron que la delincuencia
constituye una amenaza al bienestar del pas. Sin embargo, cuando se
le pregunto a las personas sobre el grado de inseguridad de su barrio,
un porcentaje menor dijeron vivir en barrios muy o algo inseguros
(45 de cada 100). Para el ao 2008, la percepcin de inseguridad era
muy homognea en todos los pases.
La regin no puede hacer caso omiso a la geopoltica. Por ejemplo, en
Cayo Vizcano, fueron los jefes de los rganos militares y de seguridad de
la regin, al lado de Donald Rumsfeld, los que decidieron nuevamente
nuestras prioridades. Incluso, estos mismos jefes militares y de seguridad
decidieron que Centroamrica necesita una fuerza de respuesta rpida
para atender las amenazas emergentes. Se olvidaron (o ignoraron)
que en la XVII Cumbre (Honduras, 1995) se haba creado, en el marco
del Plan Regional de Reduccin de Desastres, la Fuerza Institucional de
Solidaridad Centroamericana (FISCA), a cargo del Centro de Coordinacin
para la Prevencin de Desastres Naturales (CEPREDENAC). Hoy, quienes
resuelven estos temas de seguridad no son las instituciones civiles de
la regin, sino los rganos de orden militar, como la Conferencia de las
Fuerzas Armadas de Centroamrica (CFAC).
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En este contexto, el tema de la seguridad estara cada vez menos
sometido al control y seguimiento del poder civil. Aunque el Tratado
Marco de Seguridad garantiza a travs del Comit Consultivo,
CC-SICA, la participacin de la sociedad civil esta disposicin no
es an efectiva. Ms an, en la Matriz Bsica de Temas Prioritarios
en seguimiento al Tratado Marco de Seguridad Democrtica en
Centro Amrica y a las decisiones de la Comisin de Seguridad
de Centroamrica se establece la creacin de un programa anual
permanente de actividades de fomento de la confanza, que
involucran la participacin de las fuerzas armadas y de seguridad
pblica de la regin, conjuntamente con la sociedad civil
centroamericana (Artculo 52, inciso h), sin embargo, en entrevistas
realizadas a Directivos del CC-SICA, a la fecha ninguna consulta ha
sido remitida a este Comit ni se les ha cursado invitacin para
participar de dicho programa.
Como resultado de este fuerte incremento de las preocupaciones
acerca de la seguridad, durante los ltimos das del mes de julio del
2007, con el objetivo de apoyar las acciones regionales en materia
de seguridad, el gobierno de los Estados Unidos de Amrica ofreci,
por intermedio del Subsecretario de Estado para el Hemisferio
Occidental, Thomas Shannon, un milln de dlares con el objetivo
de disear una estrategia de seguridad regional para combatir a las
violentas pandillas de jvenes y al narcotrfco.
Asimismo, el Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA) y
la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID) frmaron un convenio de donacin por tres millones de
dlares, con el objetivo de fnanciar actividades regionales para la
prevencin de pandillas juveniles. De su lado, las fuerzas militares de
la regin celebraron, en Montelimar, Nicaragua, la XXVI Reunin de la
Conferencia de las Fuerzas Armadas Centroamericanas (CFAC), con el
fn de consolidar sus relaciones y acciones en materia de seguridad.
Ese mismo ao, la Comisin de Seguridad de Centroamrica (CSC) y una
representacin del gobierno de Estados Unidos, institucionalizaron
el dilogo bilateral SICA-Estados Unidos, con el fn de consolidar
el abordaje conjunto del tema de las pandillas juveniles. Llama la
atencin, particularmente, el numeral siete de la Declaracin, cuando
seala: fomentar el establecimiento y la expansin de programas de
prevencin, rehabilitacin y reinsercin y de polticas efcaces a nivel
regional, nacional y municipal, con la participacin de gobiernos locales,
iglesias, la sociedad civil, los medios de comunicacin y el sector privado.
A fnales de ese mismo ao, los gobiernos de los pases del Sistema
de la Integracin Centroamericana (SICA), reunidos en Ciudad de
Guatemala, Guatemala, 12 de diciembre, adoptaron la Estrategia de
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Seguridad de Centroamrica: () como el instrumento bsico que,
desde una perspectiva integral, orienta las acciones de cooperacin
y coordinacin en materia de seguridad pblica, de Centroamrica y
Mxico, la cual establece objetivos comunes, las reas de intervencin y
las acciones a seguir para alcanzar los niveles de seguridad y estado de
confanza que requieren los ciudadanos centroamericanos y mexicanos.
En trminos generales, es posible afrmar que, en las dos ltimas
dcadas, se ha registrado un incremento notable de las acciones de
la criminalidad y el uso de la violencia en todos los pases del rea.
Al mismo tiempo, las instituciones gubernamentales encargadas del
tema han sufrido, tambin, reformas importantes. Estos esfuerzos
incluyen mejoras sustantivas a nivel ministerial, policial, fuerzas
armadas, de la administracin de la justicia, sistema penitenciario,
dilogo interinstitucional y, particularmente, un acercamiento e
involucramiento de los actores locales. No obstante, el impacto de
tales iniciativas en la reduccin de la inseguridad no se logra observar
de manera concreta. Este hecho, genera una enorme presin para
generar respuestas ms efcaces.
En funcin de ello, para el ao 2008, cuatro iniciativas confrman
la relevancia que el tema de la seguridad ha cobrado en todos los
pases de la regin: 1) la aprobacin del Plan de Accin con Costos
del Proyecto de Asistencia Tcnica y Respuesta Regional: Marco
Estratgico Regional para la Prevencin, Reduccin, Tratamiento y
Rehabilitacin de las Personas Menores de Edad en Riesgo Social
o en Conficto con la Ley; 2) la adopcin del Sistema de Seguridad
Turstica de Centroamrica, aprobado por la Comisin de Seguridad
de Centroamrica; 3) la consolidacin de los dilogos sobre
seguridad democrtica de Centroamrica con los Estados Unidos de
Amrica y Mxico y; 4) la aprobacin de la Iniciativa de Mrida, por
la Cmara de Representantes de los Estados Unidos de Amrica, a fn
de fortalecer los esfuerzos realizados por Centroamrica en materia
de seguridad regional.
Estos factores llevaron a la constitucin, por un lado de la Estrategia
de Seguridad de Centroamrica y Mxico, adoptada en El Salvador,
el 14 de agosto de 2007 y, por otra lado, de la Comisin Regional
de Prevencin de la Violencia Juvenil, como rgano garante de la
implementacin y seguimiento del Proyecto de Asistencia Tcnica y
Respuesta Regional Marco Estratgico Regional para la Prevencin,
Reduccin, Tratamiento y Rehabilitacin de las Personas Menores
de Edad en Riesgo Social o en Conficto con la Ley. As, tal y como
ha afrmado el III Informe del Estado de la Regin (2008), Al fnalizar
la primera dcada del siglo XXI Centroamrica experimenta un grave
problema de seguridad ciudadana.
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En ese contexto, no es casualidad, pues, que en materia de seguridad,
Estados Unidos ofreciera un aporte de doscientos millones de
dlares adicionales para la ejecucin de un plan de seguridad a nivel
centroamericano, en la ltima cumbre de Jefes y Jefas de Estado
sobre Seguridad. Adicionalmente, el Presidente Obama ofreci
reforzar la inversin en programas de prevencin de la violencia.
De igual forma, hubo el compromiso de buscar ms recursos con
otros pases para fortalecer los programas que en seguridad se han
empezado. Adems, se espera avanzar en la conformacin de una
comisin contra el crimen organizado.
Tal parece que el espritu que actualmente priva post crisis fnanciera,
hereda a la regin un estrechamiento en el dilogo bilateral con el
principal socio comercial que Centroamrica posee (Estados Unidos),
desdibuja el mecanismo de consulta y articulacin regional a travs
del SICA e invisibiliza los proceso anteriores. La agenda prioritaria
est dada por la seguridad en trminos del combate a las maras y
pandillas; as como al crimen organizado. De una agenda amplia
se ha pasado a una agenda monotemtica. La relacin con Estados
Unidos parece hoy ms lejana en el resto de la agenda de dilogo
bilateral.
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La integracin
econmica en el Caribe.
Experiencias y desafos
recientes de la CARICOM
Antonio Romero
Economista cubano, doctor en ciencias econmicas, profesor titular
del Centro de Investigaciones de Economa Internacional (CIEI)
de la Universidad de La Habana
e-mail: antonio_fromero@yahoo.com
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Introduccin
A las graves secuelas que ha dejado la crisis global todava no
superada en los pases que conforman la Comunidad del Caribe
(CARICOM), y que ha sido factor fundamental en el severo deterioro
de las economas de la subregin, hay que agregar a partir del 2010,
los efectos de los desastres naturales, as como el alza en el precio
de los combustibles y los alimentos, lo cual deja en evidencia los
elevados grados de vulnerabilidad que caracterizan estructuralmente
a las naciones caribeas. Estos elementos han incrementado las
difcultades previamente existentes para avanzar en la conformacin
del proyecto de Mercado y Economa nicos del Caribe (CSME, por
sus siglas en ingls) entre los quince pases miembros de la CARICOM.
En efecto, un balance de lo ocurrido en la CARICOM a partir de
2009, tiene que considerar tanto los factores institucionales en
que se ha apoyado el proceso integrador, como tambin aquellos
elementos que se han constituido en escollos para el cumplimiento
de los propios compromisos integracionistas. Sin embargo, no debe
dejarse de destacar, en medio de tal entorno externo adverso, los
esfuerzos que de manera conjunta han desplegado los miembros
de la CARICOM en los ltimos tres aos para hacer frente a la actual
crisis y sus efectos, la cooperacin sostenida para armonizar ciertas
posiciones comunes sobre temas claves de la agenda global, y la
voluntad poltica expresada al ms alto nivel por someter a
revisin crtica y fortalecer la estructura institucional de su proceso
de integracin.
En este artculo, se resumen algunos elementos que dan cuenta de la
evolucin reciente, las decisiones adoptadas y los principales desafos
que enfrenta la integracin econmica en la CARICOM. Para ello, en
el primer epgrafe se hace una somera descripcin de la dinmica
econmica de los pases que conforman la CARICOM, en vnculo
directo con los efectos de la crisis y los altos grados de vulnerabilidad
externa que caracterizan a estas naciones. En el segundo epgrafe
se analiza la evolucin del comercio intrazonal de bienes y servicios,
mientras que en el tercero se hace un recuento de las decisiones
y acuerdos adoptados entre 2009 y 2011 por la CARICOM. En el
ltimo se describen los principales desafos pendientes, sobre todo
vinculados con el avance y consolidacin del mercado y economa
nicos del Caribe (CSME). Al fnal se presentan las principales ideas
contenidas en el trabajo a manera de resumen y conclusiones.
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Crisis econmica y vulnerabilidad de las naciones
caribeas
La regin del Caribe sigue luchando para recuperarse de una
recesin prolongada y persistente. La consolidacin fscal y los altos
precios de la energa siguen frenando la demanda privada, mientras
que la recuperacin de los fujos de turismo contina siendo dbil
en un contexto de elevado desempleo en las economas avanzadas.
As, se proyecta por el FMI que las economas que dependen en gran
medida del turismo crecern, en promedio, al 1,25 por ciento en
20112012, casi 1 por ciento menos de lo previsto hace seis meses.
Una desaceleracin an mayor en las economas avanzadas frenara
la recuperacin y aumentara las presiones, ya elevadas, generadas
por una considerable carga de deuda pblica de varias naciones
caribeas. Por otra parte, si se retrasa nuevamente la reparacin
de los balances del sector pblico y del sector fnanciero, podra
producirse una prdida generalizada de confanza (FMI, 2011c).
En el siguiente cuadro, elaborado a partir de estadsticas de la CEPAL,
se observan los ritmos de crecimiento econmico anual de los pases
de la CARICOM entre 2009 y 2011, as como las perspectivas para
2012 de acuerdo a esta entidad de las Naciones Unidas.
Cuadro No. 1
Pases del Caribe. Tasas de crecimiento del PIB (2009 2012)
(En por ciento)
Pases 2009 2010 2011(*) 2012(**)
Antigua y Barbuda 11.3 5.2 0.5 1.9
Bahamas 5.4 0.9 1.3 2.0
Barbados 4.7 0.3 2.0 2.5
Belice 0.0 2.9 2.5 2.5
Dominica 0.4 0.1 3.4 3.5
Granada 8.3 0.8 2.5 3.0
Guyana 3.3 3.6 4.0 5.0
Jamaica 3.0 1.3 1.5 2.5
Hait 2,9 - 5,1 5.5 5,0
San Kitts y Nevis 6.3 5.0 0.8 2.0
San Vicente y las Granadinas 1.2 1.3 2.2 2.9
Santa Luca 1.1 3.1 0.7 2.0
Suriname 2.2 4.4 5.0 5.0
Trinidad y Tabago 3.5 2.5 2.0 2.5
Sub-total CARIBE - 3.5 1.0 1.9 2.6
Amrica Latina y el Caribe 2.1 5.9 4.7 4.1
Fuente: CEPAL. Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el
Caribe 2011.
Notas: (*) Estimaciones; (**) Pronstico.
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Obsrvese que, a diferencia de lo que se ha venido destacando en los
ltimos tiempos respecto a la resiliencia de Latinoamrica frente a la
crisis, y las potencialidades de nuestra regin para constituirse en un
emergente polo de crecimiento y acumulacin, la zona del Caribe ha
venido mostrando indicadores a todas luces muy desfavorables. En
gran medida aunque no exclusivamente ello ha estado asociado
al impacto diferenciado que variables y desarrollos externos, han
tenido sobre las naciones caribeos.
En particular, el alza del precio de los combustibles y de los alimentos
en los mercados mundiales, los cuales registran una tendencia ms
o menos sostenida desde hace cuatro aos, ha tenido un impacto
muy negativo sobre la mayora de las naciones caribeas, que se
caracterizan por ser importadoras netas de alimentos e hidrocarburos.
1
Grfco No.1
Evolucin de los precios de productos bsicos. 2006-2011 (junio)
3 de enero de 2006 = 100
Fuente: Elaboracin basada en datos del FMI (Fondo Monetario Internacional)
2011, junio, Perspectivas de la economa mundial Al Da. Actualizacin de las
proyecciones centrales, Grfco 6.
Nota: * APSP (average three month spot price): promedio de tres meses de
precio de plaza.
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A la descripcin anterior habra que aadir los desastres naturales
que han impactado a la sub-regin en los ltimos aos, y dentro
de ellos destacar por su poder devastador el terremoto que
asol a Hait el 12 de enero de 2010. Este fue el sismo ms fuerte
registrado en ese pas en doscientos aos y de acuerdo a datos
ofciales de las autoridades de esa nacin, dej un saldo de 316,000
muertos, 350,000 heridos y ms de milln y medio de personas sin
hogar, colapsando los servicios de salud y provocando una catstrofe
humanitaria de enormes proporciones. Una de las expresiones ms
evidentes de dicha crisis se produjo hacia fnes de octubre de 2010,
con la aparicin y propagacin de la epidemia del clera que todava
azota ese pas y que de acuerdo al Ministerio de Salud Pblica y
Poblacin haba provocado hasta el mes de junio de 2011 ms de
5,500 personas fallecidas y 360,000 afectadas.
Sin embargo, en el corto plazo, las perspectivas parecieran ser
mejores en los pases ricos en recursos minerales. Por ejemplo,
Guyana y Suriname se benefciaran de los precios rcord del oro.
En Hait, se estima que el crecimiento alcanzar alrededor del 6 por
ciento en 2011, nivel muy inferior al 8.5 % proyectado por el FMI en
abril de ese ao, dado que las tareas de reconstruccin despus del
terremoto se han retrasado.
En este contexto, es necesario resaltar que, en promedio la deuda
pblica de las naciones de la zona, supera el 9 % del PIB desde la
crisis, y al mismo tiempo hay una evidente fatiga del ajuste en algunos
pases, donde se han intensifcado las presiones para aumentar los
salarios y subsidios. A lo anterior hay que sumar las fragilidades
del sector fnanciero en la sub-regin, que ahora parecen ser ms
problemticas. En la Unin Monetaria del Caribe Oriental (ECCU),
los indicadores de solidez bancaria han seguido deteriorndose, y
todo apunta a que los marcos de regulacin y supervisin fnanciera
deberan reforzarse considerablemente.
A partir de la crisis, el aumento de la deuda pblica de la mayora de
los pases ha obedecido, en gran medida, a la profunda y prolongada
recesin, la cual ha terminado afectando la dinmica de la deuda. De
hecho, a pesar de las reducciones del gasto pblico real en la mayora
de los pases, los saldos primarios se deterioraron casi sin excepciones,
ya que las prdidas de ingresos excedieron con creces las reducciones
registradas en el gasto. En la mayora de los casos, el menor crecimiento
econmico real agrav los indicadores de la carga de la deuda.
Hasta el momento, la consolidacin fscal en la sub-regin ha sido
dispar. Los pases han adoptado diversas estrategias para reducir
los desequilibrios fscales, al recurrir a una combinacin de medidas
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dirigidas a reforzar los ingresos (en algunos pases se implant
el IVA y en otros se aument su tasa) y esfuerzos para contener el
crecimiento del gasto, entre otras formas limitando las prdidas de
las empresas pblicas (Jamaica). Sin embargo, entre 2008 y 2010,
el gasto primario tan slo se redujo en promedio un 0,3% del PIB,
y la mayor parte del ajuste recay sobre el gasto de capital, ya que
los gobiernos procuraron proteger el empleo y el salario pblico, as
como los programas sociales (FMI, 2011c).
Algunos pases han combinado el ajuste fscal con la reestructuracin
de la deuda, con el objetivo de lograr cierto aligeramiento de la carga
del servicio de la misma. En septiembre de 2010, Antigua y Barbuda
alcanz un acuerdo con el Club de Pars para reprogramar la deuda
ofcial privada del pas, lo que a partir de 2010 redujo el gasto anual
por concepto de intereses de aproximadamente un 7 % del PIB a
alrededor del 4,5% (FMI, 2011c).
Jamaica concluy un acuerdo con sus acreedores privados
nacionales para reducir la carga del servicio de la deuda (intereses
ms amortizacin) en aproximadamente un 14% del PIB un ao
despus del canje de la deuda. Saint Kitts y Nevis est negociando
en estos momentos, un acuerdo integral de reestructuracin de la
deuda, incluidos todos los tipos de acreedores.
No obstante, en la mayora de los pases de la CARICOM es necesario
realizar mayores esfuerzos para generar un ahorro fscal que estabilice
y reduzca la deuda pblica en el mediano plazo. Pero para lograr
un ahorro fscal signifcativo, es necesario hacer frente a rigideces
presupuestarias de larga data. En muchas naciones caribeas, el
gasto fscal se destina casi ntegramente al pago de salarios, intereses
y pensiones, lo que limita la fexibilidad del ajuste fscal.
Este entorno macroeconmico descrito, ha condicionado la marcha
de los compromisos de integracin en el contexto de la CARICOM en
los ltimos aos, el cual ha impactado tanto el cumplimiento de los
compromisos asumidos hace ya algn tiempo para la consolidacin
de la Economa y Mercados nicos del Caribe (CSME) como el proceso
de revisin crtica al cual se ha sometido la estructura institucional de
la integracin subregional.
Comercio intrarregional de bienes y servicios
En este epgrafe se analiza el comportamiento de los fujos de
comercio entre los pases de la CARICOM en los ltimos aos y, en
la medida de lo posible, se compara dicha evolucin con la de los
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otros esquemas de integracin que hacen vida en Amrica Latina y el
Caribe (ALC). Para ello, se emplean las cifras de las exportaciones FOB
2

y las importaciones CIF
3
, cuya fuente es la Direccin de Estadsticas
Comerciales del Fondo Monetario Internacional (Direction of Trade
Statistics, DOTS).
El anlisis de los fujos de comercio intra-CARICOM, aunque no
dan cuenta en su totalidad de la situacin en que se encuentra la
integracin subregional pues esta es resultado de una dinmica
multidimensional dentro de la cual el comercio recproco entre sus
Estados miembros es slo una de sus manifestaciones ayuda a
entender el grado de profundidad y/o sostenibilidad del proceso
integracionista en su perspectiva econmica.
Los pases de CARICOM, tomando las cifras de 2011, exportaron
mercancas por un valor aproximado de US $23.397 millones, lo que
representara un aumento aproximado del 5% de sus exportaciones
totales con respecto al ao anterior. Sin embargo, este incremento
no ha sido sufciente para alcanzar los niveles de ventas externas del
ao previo a la crisis (2008). Por otro lado, cabe destacar el aumento
de la participacin de las exportaciones de la CARICOM hacia otros
pases de ALC, las cuales resultaron mayores a las alcanzadas en 2008,
como se puede observar en el Cuadro No. 2. Ntese adems, que las
exportaciones de los pases de la CARICOM hacia los mercados de los
miembros comunitarios promediaron entre 2008 2011 alrededor
del 13,6 % del total de las ventas externas de las economas de la
zona, lo cual da cuenta de un bajo nivel de integracin comercial
por parte del bloque, el cual adems, parece que se ha venido
reduciendo en el ltimo decenio en comparacin con los registros
de fnes de los aos 90s.
Cuadro No. 2
Exportaciones de la CARICOM (Millones de dlares)
2008 2009 2010 2011*
Total 29,200 19,640 22,296 23,397
Intra CARICOM 3,656 2,582 3,280 3,377
% del total 12.5 13.1 14.7 14.4
Resto ALC 2,852 1,672 2,610 2,743
% del total 9.8 8.5 11.7 11.7
Fuente: Direction of Trade Statistics (DOTS); FMI.
*Las cifras para 2011 se encuentran anualizadas al primer trimestre.
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En el Cuadro No. 3, se presenta la matriz de exportaciones entre los
esquemas de integracin subregionales. Es importante resaltar, que la
mayor parte de las exportaciones intrarregionales de cada esquema,
van dirigidas a sus propios pases miembros. Tales son los casos de:
MERCOSUR (55 %), MCCA (61 %) y CARICOM (55 %). El nico esquema
de integracin que rompe con la regularidad anterior es la CAN,
cuyas exportaciones dirigidas a sus pases miembros representaron
en 2011 slo el 26 % del total de sus ventas externas hacia ALC.
Cuadro No. 3
Exportaciones entre esquemas subregionales en 2011
(Millones de dlares)
MERCOSUR CAN MCCA CARICOM Otros Total ALC
MERCOSUR 46,412 10,533 1,454 3,494 22,645 84,538
(% intra ALC**) 54,9 12,45 1,72 4,13 26,78 100
CAN 5,307 7,537 1,706 910 13,606 29,066
(% intra ALC**) 18,26 25,93 5,87 3,13 46,81 100
MCCA 487 250 6,962 455 3,336 11,489
(% intra ALC**) 4,24 2,17 60,59 3,96 29,03 100
CARICOM 837 331 326 3,377 1,249 6,120
(% intra ALC**) 13,67 5,41 5,32 55,18 20,40 100
Otros 13,111 10,309 5,886 4,988 15,100 49,394
(% intra ALC**) 26,54 20,87 11,91 10,09 30,57 100
Fuente: Direction of Trade Statistics (DOTS) del FMI.
**Participacin de las exportaciones de cada esquema hacia pases de ALC por
grupo de integracin.
El Grfco No. 2 muestra los porcentajes de participacin de las
exportaciones intraesquema de los procesos subregionales de
integracin con relacin a sus exportaciones totales. En el mismo, se
resume el comportamiento de cada subregin, lo que da cuenta de
un bajo nivel de comercio intrarregional en ALC: las exportaciones de
bienes de los pases de ALC apenas representan aproximadamente
una quinta parte de las ventas externas totales de la regin.
A pesar de lo anterior, algunos de los procesos de integracin
subregional presentan niveles de comercio intra-esquema que
diferen de la proporcin promedio regional. Al respecto se destaca
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MERCOSUR el cual ha ido intensifcando ligeramente el comercio entre
sus pases socios, brindndole mayor soporte para resistir los efectos
de la crisis fnanciera internacional y consolidar una recuperacin
sostenida. El comercio dentro del MERCOSUR represent para 2010
el 15,6 % de sus exportaciones totales, siendo el esquema con mayor
comercio recproco de la regin. En el caso particular de la CARICOM,
se resalta que la proporcin del comercio intra-subregional pas de
un 12,5 % de las exportaciones totales en 2008 a 14,7 % de su total de
ventas externas en 2010.
Grfco No. 2
Participacin de las exportaciones intrarregionales en ALC
Fuente: Direction of Trade Statistics (DOTS del FMI).
En el caso de las importaciones, los pases miembros de CARICOM
representan el segundo esquema con la mayor participacin de la
regin (ALC) dentro de sus importaciones totales, con un 34,5 % en
2010 y alrededor de un 34 % en 2011. Ahora bien, hay que resaltar
que no ha podido recuperar el valor relativo de sus importaciones
intrarregionales, encontrndose en 2011 un 1,3 % por debajo de la
proporcin de las importaciones totales realizadas, en 2008, desde
pases de ALC.
Si se hace el anlisis slo para las importaciones de los pases
caribeos provenientes de la propia subregin (CARICOM) se observa
un prctico estancamiento (y en niveles muy bajos: entre 7,8 y 8,6 %)
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en la participacin que tienen los mercados de la comunidad como
fuentes de importaciones de bienes para sus pases miembros. Ello da
cuenta, en defnitiva, del alto nivel de dependencia extrarregional
en las compras externas de las economas de la CARICOM.
4
Cuadro No. 4
Importaciones de la CARICOM. 2008 2011 (Millones de dlares)
2008 2009 2010 2011*
Total 47,489 36,311 43,889 43,116
Intra CARICOM 4,018 2,838 3,604 3,711
% del total 8.5% 7.8% 8.2% 8.6%
Resto ALC 12,584 9,208 11,529 10,803
% del total 26.5% 25.4% 26.3% 25.1%
Fuente: Direction of Trade Statistics (DOTS); FMI.
En materia del comercio de servicios, la totalidad de los pases
miembros de la CARICOM han adoptado una lista negativa segn la
cual todos los sectores y las medidas deben liberalizarse entre los socios
de la comunidad, a menos que se especifque lo contrario. Adems,
se han puesto en vigor normas para permitir la libre circulacin de
personal altamente califcado, como los profesionales, trabajadores de
los medios de comunicacin, deportistas, artistas y msicos.
Sin embargo, se calcula que en lo referente a este sector, la CARICOM
(y la deseada conformacin del CSME) debe superar varios obstculos,
como la falta de coordinacin y armonizacin de la poltica fscal y
monetaria; la falta de una libre circulacin de capitales; la eliminacin
del permiso de trabajo para los proveedores de servicios y la
ejecucin de los acuerdos de licencia para estos; la falta de defnicin
y aplicacin de polticas sectoriales comunes; y la escasa capacidad
tcnica y administrativa de algunos de los gobiernos miembros.
Para avanzar en la profundizacin de la integracin de la CARICOM
en su dimensin comercial, resulta imprescindible realizar mayores
esfuerzos con vistas a la diversifcacin de la oferta exportable,
sobre todo teniendo en cuenta que muchas de las economas
de la subregin son ms competitivas que complementarias.
De igual forma, conviene impulsar y fortalecer las iniciativas en
curso en trminos de facilitacin del comercio, y de desarrollo
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de la infraestructura regional de puertos, aeropuertos y
telecomunicaciones. Algunas de las reas ms promisorias en las que
podran concretarse cadenas regionales de alcance caribeo lo
que tendra un consiguiente refejo en trminos de mayor densidad
de comercio intra-subregional se relacionan con los suministros
para el desarrollo del turismo, incluyendo la incorporacin en estos a
las industrias culturales y creativas donde los pases de la Comunidad
tienen ventajas comparativas evidentes.
Las principales medidas y decisiones adoptadas por
la CARICOM a partir de 2009
5
En el marco de la crisis internacional de 2008 2009 y con los
impactos generados regionalmente por la disminucin de ingresos
provenientes del sector servicios turismo y servicios fnancieros
el proceso de integracin en el Caribe avanz ciertas acciones y
programas que tendieron a fortalecer su institucionalidad, para hacer
frente a los efectos ms perniciosos de dicha crisis. En tal sentido, entre
2008 y la primera mitad de 2010 los pases miembros de CARICOM
pusieron en marcha medidas en el mbito interno y en el marco de
sus relaciones con el exterior, para fortalecer la integracin, mejorar
su insercin en la economa mundial, y promover el desarrollo social
de sus habitantes.
En el mbito interno, y como parte de su desarrollo institucional,
debe destacarse la realizacin de la XX Cumbre Extraordinaria de los
Jefes de Estado y de Gobierno, efectuada los das 12 y 13 de marzo de
2009 en Belice, la cual tuvo entre sus propsitos centrales analizar los
efectos de la crisis fnanciera global en los pases caribeos, as como
en relacin con las implicaciones que tuvo la quiebra del CL Financial
Group y los fraudes de Allen Stanford en miles de depositantes e
inversores caribeos.
Con posterioridad a esa reunin, del 2 al 5 de julio de 2009 se realiz
en Georgetown, Guyana, la XXX Cumbre Ordinaria de Jefes de
Estado y de Gobierno, en la que se trataron un conjunto de temas
de relevancia para la profundizacin de la integracin. Entre ellos se
destac la importancia de la libre movilidad de personas segn lo
establecido en el artculo 45 del Tratado Revisado de Chaguaramas.
Este constituye un elemento esencial para la cabal concrecin
del proyecto de Mercado y Economa nica del Caribe (CARICOM
Single Market and Economy, CSME). De la misma manera, y tambin
con relacin al CSME, los mandatarios acordaron que los Estados
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miembros deban concretar de inmediato la entrada en vigor de
los procedimientos de derecho de establecimiento, as como el
movimiento temporal de proveedores de servicios, teniendo en
cuenta el potencial aumento de la competencia extrarregional que
podra signifcar para la Comunidad la aplicacin del Acuerdo de
Asociacin con la Unin Europea.
En lo que se refere al turismo, los jefes de gobierno reconocieron
los impactos de la crisis econmica y fnanciera global en el sector
y acordaron aplicar urgentemente un programa regional para
promover a la regin, mientras que en materia de desarrollo humano
y social aprobaron un calendario para el desarrollo de la Agencia
de Salud Pblica del Caribe. Dicha agenda permitira una mejor
utilizacin de los recursos pblicos de salud regionales bajo una sola
estructura de gobierno.
En cuanto a las relaciones externas, en la XXX Cumbre los mandatarios
revisaron los avances en la aplicacin del Acuerdo de Asociacin
Econmica entre los pases del CARIFORUM y la UE, haciendo notar
los progresos realizados por los Estados signatarios de la CARICOM
en ese sentido. Los jefes de gobierno acordaron, adems, continuar
las conversaciones con el MERCOSUR para lograr una mayor
cooperacin funcional, que site a la regin caribea en una mejor
posicin para desarrollar relaciones comerciales ms estrechas con
ese mecanismo de integracin en un futuro cercano.
Por su parte, en el evento conmemorativo del XXXVI Aniversario del
Tratado de Chaguaramas, documento fundacional de la CARICOM,
efectuada en la sede del organismo el 24 de julio de 2009 en
Georgetown, se enfatiz la necesidad de cumplir cabalmente con la
concrecin del CSME para que los pases caribeos puedan superar
defciencias estructurales y posicionarse de manera estratgica en la
economa global.
El proyecto de CSME posibilitar la creacin de condiciones necesarias
para la libre circulacin de capitales, mercancas, servicios y personas
entre los pases miembros por medio de una poltica comercial y
econmica comn, as como mediante la armonizacin de polticas
econmicas, fscales y monetarias. En la reunin, se abord tambin
la necesidad de instrumentar acciones para mantener la estabilidad
fnanciera, garantizar la seguridad alimentaria y nutricional de los
pases miembros y alertar sobre los severos efectos que plantea el
cambio climtico mundial. En todos estos temas, sera necesario
adoptar posiciones comunes, tanto dentro de la dinmica interna de
la comunidad, como en los distintos foros y mbitos externos donde
participe.
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Un componente importante para la consolidacin y profundizacin
del proceso de institucionalizacin de la Comunidad, tiene que
ver con la suscripcin en julio de 2008 del Acuerdo relativo a la
operacin del Fondo de Desarrollo del CARICOM. Este instrumento
fnanciero considerado en el artculo 158 del Tratado tiene como
propsito fundamental ayudar a los pases, regiones y sectores de
la Comunidad con menor desarrollo relativo a enfrentar los efectos
negativos derivados de su inclusin en el proyecto de CSME. El Fondo
inici actividades en agosto de 2009 con recursos provenientes de
los Estados Miembros que participan en el CSME, cuyas aportaciones
se hicieron en funcin de su tamao e ingreso per cpita. Si bien
todos los pases miembros son elegibles para recibir apoyo de los
recursos de este fondo, entre las naciones benefciarias del primer
ciclo de fnanciamiento se encuentran Antigua y Barbuda, Belice,
Dominica, Granada, San Cristbal y Nevis, Santa Luca, San Vicente y
las Granadinas, as como Guyana.
Respecto al importante tema de las asimetras en la CARICOM, un estudio
reciente de la Secretara Permanente del SELA sugiere que el tamao
de la economa no ha determinado el crecimiento relativo del PIB entre
los pases miembros de las diferentes instancias de integracin. Sin
embargo, el nivel de desarrollo previo de las distintas naciones parecera
que contribuye a aprovechar relativamente mejor las oportunidades de
crecimiento, aun cuando la evidencia muestra excepciones. El cuadro
siguiente presenta a las cuatro instancias subregionales de integracin
de ALC, ordenadas de mayor a menor asimetra, segn tres indicadores:
el nivel de producto interno bruto (PIB), el producto interno bruto por
habitante (PIB p/c) y el ndice de desarrollo humano (IDH).
Cuadro No. 5
ALC: Indicadores de asimetras estructurales
PIB PIB p/c IDH
1 MERCOSUR CARICOM CARICOM
2 CARICOM MERCOSUR MCCA
3 CAN MCCA MERCOSUR
4 MCCA CAN CAN
Fuente: SELA (2011a).
Tomando en cuenta los tres indicadores, la CARICOM aparece
como la regin con mayores asimetras estructurales, seguida del
MERCOSUR.
6
Por su parte, el SELA seala que tambin las polticas
pblicas han incidido de manera determinante en el mantenimiento
e incluso aumento, de muchas de las asimetras que actualmente
afectan el proceso de integracin regional.
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Al respecto, la Secretara Permanente del SELA destaca que la
CARICOM es una muestra de dinamismo y fexibilidad. El Tratado de
Chaguaramas, constitutivo del CARICOM, inclua referencias expresas
a las asimetras que fueron corregidas y mejoradas por el Protocolo
de 1999 para pases, regiones o sectores denominados en desventaja.
El Prembulo del Protocolo introduce dos conceptos bsicos: en
el prrafo segundo se refere a los Estados Miembros de menor
desarrollo y, en el prrafo sexto, menciona a los pases, regiones y
sectores en desventaja.
Es interesante notar que CARICOM, con ms detalle y precisin que
otros acuerdos de integracin subregionales, ha indicado cmo
proceder para corregir las asimetras. Luego de defnir qu debe
entenderse por pas, regin y sector en desventaja, el protocolo
menciona, en el Art. 4, cuales medidas se pueden tomar para lograr
el efecto correctivo.
7
Por otra parte, y en el marco de sus relaciones externas, los pases
miembros de la CARICOM mantuvieron entre 2009 y 2011 una serie
de reuniones con representantes de otros pases, grupos de pases
y esquemas de integracin, destacando entre dichas reuniones el
encuentro con el presidente de Estados Unidos, Barack Obama, en
el marco de la V Cumbre de las Amricas efectuada en abril de 2009
en Puerto Espaa. Asimismo, cabe destacar las dos Cumbres (III
Cumbre CARICOM-Cuba, en diciembre de 2008 en Santiago de Cuba;
y IV Cumbre CARICOM-Cuba, en diciembre de 2011 en Port of Spain),
donde los mandatarios reafrmaron su compromiso de fortalecer las
instituciones y mecanismos de integracin existentes.
En cuanto a las acciones para enfrentar el alza del precio de
los combustibles, durante la reunin especial del Consejo para
el Comercio y el Desarrollo Econmico (COTED) realizada en
Georgetown, Guyana, el 24 de marzo de 2011, los Ministros de
Energa de la Comunidad del Caribe, destacaron que los Estados
necesitan priorizar la efciencia energtica y la conservacin; acelerar
la transicin hacia las energas renovables; y, concretar una Poltica
Energtica Comn que tome en cuenta la integracin de los sistemas
de energa dentro de la CARICOM, posibilitando regular los precios
y la seguridad del abastecimiento del petrleo para mantener
estable los precios de las gasolinas, cuyo aumento ha impactado
severamente en los pases importadores netos del rea.
Por su parte, en la Trigsima Segunda Reunin Ordinaria de la
Conferencia de Jefes de Gobierno de la Comunidad, que se llev
a cabo del 30 de junio al 4 de julio de 2011, en Basseterre, St, Kitts
and Nevis, se abordaron aspectos centrales de la dinmica de
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funcionamiento de la Comunidad incluyendo la revisin de la
estructura institucional de la CARICOM, as como el nombramiento
de un nuevo Secretario General. (Jefes de Estado y de Gobierno de la
Comunidad del Caribe, 2011).
La revisin de la estructura institucional de la CARICOM, es parte de
una serie de iniciativas propuestas por los Jefes de Gobierno para
fortalecer los acuerdos que permitan mejorar la gobernabilidad
dentro de la Comunidad, y en esa direccin se encarg al Grupo
de Trabajo Intergubernamental (IGTF) continuar con la revisin del
Tratado de Chaguaramas, considerando y elaborando las enmiendas
necesarias que permitan reforzar las disposiciones de monitoreo y
aplicacin del Tratado, as como la inclusin de sanciones y otras
medidas para asegurar su cumplimiento. Dos semanas despus de
realizada la Reunin Cumbre de mandatarios, el Primer Ministro de
Saint Kitts and Nevis dio a conocer el nombramiento del embajador
Irwin LaRocque, originario de Dominica, como nuevo secretario
general del organismo, en remplazo de Edwin Carrington de Trinidad
y Tobago.
Desafos ms importantes y perspectivas
La integracin caribea tropieza todava con importantes
limitaciones. En efecto, el progreso hacia el establecimiento del
Mercado y Economas nicas del Caribe (CSME), estado superior
de integracin y compromiso poltico al ms alto nivel de todos sus
Estados Miembros, ha sido bastante lento en varias reas. De acuerdo
a la CEPAL
8
, entre los aspectos que requieren urgente atencin, se
encuentran los siguientes:
a) Existe un amplio margen para la suspensin y reduccin de los
aranceles y para las exenciones otorgadas a pases especfcos,
aunque todos los miembros, excepto las Bahamas, han adoptado el
arancel externo comn. La libre circulacin de bienes en el mercado
nico an se ve difcultada por barreras no arancelarias como las
normas ftosanitarias y las barreras tcnicas al comercio.
b) El comercio de servicios intrasubregional est tambin restringido
por varios factores. Por ejemplo, la mayora de los pases de la
CARICOM an no han implementado mecanismos de otorgamiento
de licencias para los proveedores de servicios. Tambin hay
impedimentos al derecho de establecer una empresa, relacionados
con los permisos de trabajo y la discriminacin en el otorgamiento de
incentivos fscales. Asimismo, algunos sectores, como el transporte
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martimo y areo y los servicios fnancieros, continan enfrentando
restricciones en su comercio.
c) En la mayora de los Estados miembros se han eliminado los
controles de cambio en el movimiento de capitales intrasubregional,
pero la circulacin de trabajadores se limita a los graduados
universitarios y otras categoras de trabajo aprobadas.
d) Otra limitacin importante en la integracin caribea se deriva
de la naturaleza no vinculante de las decisiones que toman diversos
rganos de la CARICOM. Este problema se ve exacerbado por
la ausencia de sanciones ante la falta de implementacin de las
decisiones. Desde comienzos de la dcada de 1990 se han formulado
recomendaciones para el establecimiento de una Comisin de
la CARICOM con autoridad ejecutiva para gestionar la puesta en
prctica de las normas comunitarias y aislarlas de la interferencia
poltica directa, algo que no se ha concretado.
e) El efcaz funcionamiento del mercado nico tambin requiere
coordinacin y armonizacin de la poltica fscal. En la Tratado
Revisado de Chaguaramas de 2001 se establece que los Estados
miembros armonicen sus polticas fscales y monetarias. Hasta ahora,
el progreso en esa rea se ha limitado a las reuniones regulares de
los ministros de fnanzas y los gobernadores de los bancos centrales
de la CARICOM. La Comunidad todava no ha implementado normas
vinculantes o procedimientos para la coordinacin de polticas, ni sus
miembros han integrado criterios de convergencia en los procesos
de formulacin de presupuestos.
f ) La defnicin y puesta en prctica de polticas sectoriales comunes
y de polticas de competencia es otro elemento crucial para la
implementacin de un mercado nico. El progreso tambin ha sido
lento en las reas de armonizacin de las polticas de competencia
y las reglamentaciones para la proteccin del consumidor. La
poltica de competencia de la CARICOM slo se ha implementado
en Barbados y solo tres Estados miembros ha puesto en marcha el
rgimen de proteccin del consumidor de la CARICOM.
g) Por ltimo, se observa una implementacin incompleta de las
disposiciones sobre trato especial y diferenciado. Y el Fondo de
Desarrollo de la CARICOM, que comenz a funcionar en 2009, como
principal mecanismo de asistencia tcnica y fnanciera para los
pases desaventajados, otorga asistencia temporal e insufciente
para solucionar los cuellos de botella estructurales de esas naciones
menos adelantadas.
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Resumen y Conclusiones
1. Cualquier perspectiva real de desarrollo econmico, con
inclusin social y sostenibilidad medioambiental para
los pases de la Comunidad del Caribe est determinada
como condicin necesaria pero no sufciente por la
capacidad y efcacia que demuestren dichas naciones para
impulsar y profundizar su integracin a nivel sub-regional.
2. Despus de ms de tres dcadas de existencia, la CARICOM
muestra una trayectoria de esfuerzos en su propsito de
avanzar hacia la conformacin de un bloque econmico y
tambin poltico que abarque al conjunto de sus quince
Estados Miembros, pero tambin de desafos y limitaciones
que han impedido lograr las ambiciosas metas propuestas
de unin econmica.
3. Los fujos de comercio intra-CARICOM, en tanto medida del
grado de profundizacin de la integracin en su dimensin
econmica, muestran en general todava niveles reducidos.
No obstante, en trminos relativos y cuando se comparan
con otras experiencias integradoras de ALC, constituyen
el segundo esquema sub regional con mayor nivel de
integracin comercial. Un conjunto de factores explican
este limitado nivel de integracin/complementariedad
en el terreno comercial, dentro de las cuales se destacan:
i) estructuras productivas ms competitivas que
complementarias entre los pases miembros de la CARICOM,
ii) limitaciones en trminos de facilitacin del comercio
entre las naciones de la Comunidad, as como en cuanto
a la infraestructura sub-regional existente de puertos,
aeropuertos y telecomunicaciones; y iii) ausencia de cadenas
regionales de valor de verdadero alcance caribeo, a pesar
de las potencialidades existentes sobre todo vinculadas a
los suministros para el desarrollo del turismo, incluyendo
la incorporacin en estas de las industrias culturales y
creativas.
4. Los gobiernos de la CARICOM han desarrollado experiencias
muy valiosas de concertacin poltica, las cuales abarcan
un amplio rango relacionadas con la solucin de confictos
entre sus miembros, la promocin de la integracin al
interior de la CARICOM, y las relaciones extrarregionales
del grupo. En la etapa ms reciente, las acciones adoptadas
para hacer frente a los principales desafos que ha impuesto
a la subregin la crisis fnanciera y econmica global, al
tiempo que se somete a revisin la institucionalidad de la
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integracin caribea, es una importante constatacin de
estas experiencias positivas, que incluso pudieran servir
de acicate a otros procesos de integracin y cooperacin
subregional o inter-regional que se ensayan entre las
naciones de Amrica Latina y el Caribe.
5. El progreso hacia el establecimiento del Mercado y Economa
nicas del Caribe (CSME) requiere entre otros la atencin
prioritaria en relacin a los siguientes elementos: i) existe
amplio margen para la suspensin y reduccin de aranceles
y para las exenciones otorgadas a pases especfcos; ii) el
comercio de servicios intrasubregional est restringido por
varios factores; iii) la circulacin de trabajadores se limita a
los graduados universitarios y otras categoras de trabajo
aprobadas; iv) la naturaleza no vinculante de las decisiones
que toman diversos rganos de la CARICOM limita la
aplicacin de los compromisos que se asumen; v) debe
priorizarse la coordinacin y armonizacin de la poltica fscal
entre los miembros; la defnicin y puesta en prctica de
polticas sectoriales comunes y de polticas de competencia,
y la armonizacin de las polticas de competencia y las
reglamentaciones para la proteccin del consumidor; y
vi) hay todava una implementacin incompleta de las
disposiciones sobre trato especial y diferenciado.
6. Para retomar una senda de crecimiento y desarrollo
sostenido, los pases de la CARICOM tienen que profundizar
la integracin. Ello coadyuvar de manera decisiva a
fortalecer las capacidades institucionales y humanas
con vistas a aprovechar las oportunidades que ofrecen
los mercados internacionales; y a diversifcar y mejorar la
estructura exportadora mediante procesos de creacin de
valor, la incorporacin de conocimiento y la modernizacin
productiva. Todo ello tendr que complementarse con
el perfeccionamiento de los mecanismos e instancias de
consulta y concertacin regional, los cuales coadyuvaran al
logro de compromisos viables de integracin econmica y
poltica entre los pases del grupo, acordes a los desafos
del desarrollo con inclusin social que enfrentan en estos
tiempos las naciones del Caribe.
Notas
1. Con la excepcin de Trinidad & Tobago, que es un importante
productor y exportador de combustibles y sus derivados a nivel
regional.
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2. FOB (Free On Board).
3. CIF (Cost, Insurance and Freight).
4. Obsrvese, sin embargo el relativo alto nivel de dependencia
de importaciones que tienen los pases de la CARICOM de otras
naciones de ALC. En gran medida, ello responde al importante peso
de las importaciones de petrleo y sus derivados desde Venezuela
que reciben los miembros de PETROCARIBE.
5. En este epgrafe se resumen algunos contenidos de SELA (2011c),
Informe sobre el Proceso de Integracin Regional, 2010-2011, SP/
CL/XXXVII.O/Di No. 13 11), Caracas, octubre.
6. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que poco ms del 70 %
del PIB de la CARICOM se genera en tres pases (Bahamas, Jamaica
y Trinidad Tobago), los cuales al mismo tiempo absorben las dos
terceras partes de los fujos de IED que han llegado a la zona en el
periodo 2000-2010.
7. Entre otras: Asistencia tcnica o fnanciera para corregir los
desequilibrios econmicos que provengan de la operacin del
CARICOM; medidas especiales para atraer inversiones e industrias;
y acuerdos transitorios o temporales para detener impactos
econmicos o sociales adversos que provengan de la operacin
del CARICOM; y, medidas especiales para asistir a las industrias en
difcultades a los efectos de que se tornen efcientes y competitivas.
8. En esta parte se resumen algunas de las ideas centrales acerca de
las limitaciones del proceso de integracin en la CARICOM que
presenta la CEPAL en el Captulo IV (Comercio e Integracin en el
Caribe: Tendencias y perspectivas) del Panorama de la insercin
internacional de Amrica Latina y el Caribe 2009 2010.
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La poltica exterior
de Dilma Rousseff
hacia Amrica del
Sur: Continuidad en
estrategias y ajustes en
prioridades
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Miriam Gomes Saraiva
Programa de Postgrado en Relaciones Internacionales
Universidad del Estado de Ro de Janeiro
e-mail: miriamsaraiva@uerj.br
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En trminos generales, la poltica exterior brasilea se caracteriza
por la continuidad. Como teln de fondo de esta perspectiva,
puede advertirse, por un lado, un discurso poltico de la diplomacia
brasilea que defende la continuidad como instrumento de refuerzo
de la poltica adoptada y, por otro, algunas creencias que orientan
su evolucin desde hace muchos aos: la autonoma, la accin
universalista y la idea de que el pas ocupar un lugar de mayor
preponderancia en la poltica internacional.
2
La fuerte concentracin
del proceso de formulacin de la poltica exterior, con la presencia del
Ministerio de Relaciones Exteriores (Itamaraty) en tanto que burocracia
especializada, contribuy a un comportamiento ms estable pautado
en principios de largo plazo.
Pero esta perspectiva convive con discontinuidades. Las opciones
pueden orientarse hacia una estrategia de carcter multipolar o
de bsqueda de ganancias relativas en el escenario internacional;
hacia una preferencia por una actuacin ms autnoma o por liderar
las iniciativas de los pases del Sur; hacia un comportamiento del
pas como stakeholder o como revisionista soft.
3
En estos casos, las
alternativas estn defnidas a partir del contexto internacional, de la
estrategia de desarrollo nacional, del perfl y de determinados clculos
sobre las posibilidades de los formuladores de la poltica exterior.
Estos clculos varian de acuerdo con la visin poltica y la percepcin
de estos formuladores de lo que seran los intereses nacionales y la
coyuntura internacional. Estos factores infuyen en las decisiones de
la diplomacia brasilea respecto de las estrategias externas.
En el marco de Itamaraty, hay, desde la dcada del 1990, bsicamente
dos corrientes de pensamiento con percepciones diferentes sobre
las estrategias y asociaciones externas.
4
Los institucionalistas
pragmticos, predominantes durante el gobierno de Fernando
Henrique Cardoso, se caracterizaran por dar mayor importancia al
apoyo de Brasil a los regmenes internacionales en vigencia. Esta
postura defende una identifcacin ms fuerte del pas con Occidente
como un escenario favorable al desarrollo econmico brasileo.
La corriente autonomista, que se consolid como principal
formulador de la poltica exterior durante el gobierno de Lula da
Silva, busca una proyeccin ms autnoma y proactiva de Brasil en
la poltica internacional. Los autonomistas defenden una reforma
de la dinmica de las instituciones multilaterales, en el sentido
de crear espacios de accin para el pas, y asumir as un perfl
revisionista del orden internacional. La construccin del liderazgo
regional, de un liderazgo entre los pases del Sur, y el ascenso a
la posicin de potencia global son sus objetivos principales. La
mayora de los autonomistas es tributaria del desarrollismo en el
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campo econmico. Los autonomistas son favorables a un modelo
de desarrollo con un estado activamente involucrado en la poltica
industrial y comprometido con la proyeccin exterior de las industrias
nacionales. Ellos identifcan la integracin como un instrumento de
acceso a mercados exteriores y como mecanismo de fortalecimiento
del pas en las negociaciones internacionales.
El ascenso de Lula fortaleci a los sectores ms tradicionales de
los autonomistas, formados en las refexiones del pragmatismo
responsable de los aos 70, e incorpor al proceso de formulacin
de poltica exterior una nueva corriente de pensamiento compuesta
por cuadros tradicionales y acadmicos del PT (Partido de los
Trabajadores, partido del presidente). Durante el gobierno de Lula,
este grupo estableci un dilogo importante con Itamaraty a travs
de la fgura del Presidente, que tuvo un fuerte desempeo en el
campo de la diplomacia actuando muchas veces como elemento
articulador de las diferencias. Para estos pensadores, la integracin
regional de carcter poltico y social, con base en una identidad
sudamericana sera, vista como una prioridad de la poltica exterior.
Ellos seran ms favorables a que Brasil se hiciera dispuesto a
hacer cargo de una parte relativa de los costos de la integracin
sudamericana.
Ese punto de vista encontr refugio tambin en diversas agencias
gubernamentales. El desarrollo de la cooperacin sur-sur por la
diplomacia brasilea paviment el camino para la participacin en
las acciones externas de otros ministerios, como el de Salud, el de
Ciencia y Tecnologa y lo de Educacin, en tanto que el BNDES (Banco
Nacional de Desarrollo Econmico y Social) se ha vuelto el principal
fnanciador de obras en otros pases de la regin
5

Esa composicin produjo una discontinuidad en la visin del mundo
y en las estrategias adoptadas por la diplomacia brasilea, y llev al
pas a un movimiento de consolidacin de su presencia internacional
en el rol de player. En ese contexto, Amrica del Sur recibi una
atencin destacada y el comportamiento brasileo hacia la regin
consolid nuevos rasgos.
El objetivo de este artculo es presentar la trayectoria del
comportamiento brasileo vis a vis Amrica del Sur a partir de 2003,
cuando las estrategias y asciaciones brasileas experimentaron un
incremento signifcativo. Particular atencin ser dedicada a la pasaje
y primer ao del gobierno de Dilma Roussef.
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El gobierno Lula, el ascenso de Brasil en la poltica
internacional y el rol de Amrica del Sur
La poltica exterior del gobierno de Lula se distingui, en relacin con
el perodo anterior, por una discontinuidad en la visin de mundo, en
las estrategias adoptadas y en las alternativas de asociacin llevadas
a cabo. Los autonomistas, en el centro del proceso de formulacin
de poltica exterior y articulados a las infuencias del partido del
presidente y del propio Presidente, operaron un cambio en lo que
se refere a la visin de mundo y a las estrategias implementadas,
llevando el pas a un movimiento claro de fortalecimiento de su
presencia internacional como un player global.
En trminos internos, en el campo econmico su gestin fue
introduciendo progresivamente, en el curso de los dos mandatos,
elementos propios del desarrollismo, como las iniciativas para el
refuerzo de la infraestructura y un proyecto de fortalecimiento
de la industrializacin, con perspectivas de avances tecnolgico
en algunas reas. Externamente, emprendi una intensa poltica
de bsqueda de mercados para las exportaciones del pas, dando
prioridad a socios emergentes y a la exportacin de bienes completos,
as como a acuerdos de cooperacin tecnolgica de diferentes matices.
El ascenso de la corriente autonomista disminuy la adhesin a los
regmenes internacionales, que fue sustituida por un comportamiento
activo con vistas a modifcarlos a favor de los pases del Sur o en
benefcio propio. La idea de atraer a otros pases del Sul, emergentes
o de menos recursos, sirvi de base para la actuacin internacional
del pas. Durante el perodo, la diplomacia de Lula introdujo en el
arco de las iniciativas brasileas hacia el exterior, una estructura
compleja de cooperacin sur-sur. Si con socios emergentes de otros
continentes fueron incrementados el intercambio tecnolgico, las
acciones conjuntas en los foros multilaterales y las ideas clsicas de
no-intervencin, en relacin a Amrica Latina y al continente africano,
la prioridad fue dada para la cooperacin tcnica y fnanciera, de
carcter bsicamente bilateral.
En la esfera de la poltica internacional, el gobierno de Lula encontr un
contexto favorable a este xito. La coyuntura internacional globalizada
y un sistema internacional multipolarizado con participacin ms
signifcativa de nuevos actores despus del 11/Septiembre y, todava
ms, con los resultados de la crisis fnanciera de 2008, abrieron
brechas para la proyeccin internacional de Brasil. En Amrica del
Sur, el ascenso de nuevos gobiernos antiliberais con proyectos de
refundacin del propio rgimen poltico desde inicio de los aos 2000
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redujo los alineamientos de pases vecinos con Estados Unidos y la
ausencia de una poltica externa del gobierno de Barack Obama para
la regin abri la brecha para acciones de la diplomacia brasilea. Esto
ampli, por consecuencia, la autonoma para Brasil en la regin.
El liderazgo regional en Amrica del Sur se convirti entonces en un
objetivo y, an ms, en una voluntad poltica de la presidencia. La
construccin de este liderazgo se apoy en una articulacin entre
los autonomistas de Itamaraty y el grupo vinculado con el PT. La
aproximacin con los pases vecinos era percibida por los autonomistas
como un instrumento para una mejor insercin internacional, que
posibilitara la realizacin del potencial brasileo, y la formacin de
un bloque capaz de ejercer mayor infuencia internacional. Tambin
abrira caminos para la proyeccin de las industrias brasileas, en la
medida en que estas pudiesen ocupar los espacios vacos resultantes
de las limitaciones de las industrias de los pases vecinos. Para los
pensadores del partido del Presidente, sera importante que Brasil
asumiera el papel de paymaster del proceso de integracin en la
regin y frente a pases vecinos con gobiernos progresistas.
Grosso modo, el debate sobre el binomio liderazgo regional/
proyeccin global vino al caso. Se trataban de dos estrategias
complementarias y la construccin del liderazgo brasileo en Amrica
del Sur fue vinculada indirectamente al comportamiento global
y marcada por el modelo de cooperacin sur-sur llevado a cabo con
pases de menos recursos, dentro de los patrones del soft power
propios de la diplomacia brasilea.
El resultado fue un aumento progresivo por parte de Brasil del rol
de paymaster en la regin hacindose cargo de algunos costos
del proceso de integracin y, al mismo tiempo, con vistas a la
construccin de consensos polticos entre sus pares frente a temas
que afectaran la regin. Con este objetivo, la diplomacia brasilea
busc articular un proceso de cooperacin/integracin regional
de baja institucionalidad con el bilateralismo. La Unasur (Unin
de las Naciones de Amrica del Sur) vino a ser un mecanismo que
responda a este objetivo; fue un canal a travs del cual la diplomacia
brasilea incentiv la construccin de posiciones comunes entre
los pases del continente frente a situaciones de crisis, buscando
ocupar el rol principal en su interior. Actualiz los principios da la
no intervencin en la forma de la no indiferencia,
6
y vincul las
iniciativas de cooperacin e integracin regional con incentivos al
desarrollo brasileo industrial y de infraestructura.
La cooperacin con los pases vecinos sigui los patrones de la
cooperacin sur-sur con socios de menos recursos: la cooperacin
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tcnica fue reproducida en diferentes agencias de gobierno, y
crecieron las inversiones implementadas a travs del fnanciamiento
de obras de infraestructura llevadas a cabo por empresas brasileas
y con recursos del BNDES contribuyendo para el avance del
desarrollo de una infraestructura regional.
En el fnal del mandato de Lula, la perspectiva de crear una Comunidad
de Estados Latino-Americanos y Caribeos (la CELAC) que agregase
a Mxico, los pases de Amrica Central y Caribe fue planteada e
identifcada como una alternativa a la OEA (Organizacin de los Estados
Americanos). Pero sin llegar a ser efectiva en trminos ofciales.
El Mercosur, por su parte, dej de tener un papel importante en la
estrategia brasilea global y pudo ser visto dentro de la perspectiva
sudamericana. El fortalecimiento de la economa brasilea y la
proyeccin del pas en la escena internacional trajeron para la
diplomacia brasilea nuevas reas de accin que no fueron seguidas
por la Argentina. El servicio externo de Brasil ampli su participacin
en diferentes foros multilaterales sin ninguna articulacin o benefcios
para los otros pases del bloque.
En trminos econmicos, los gobiernos de Nstor y Cristina Kirchner
adoptaron una estrategia neodesarrollista, buscando establecer
una poltica industrial ms activa orientada hacia la recomposicin
del parque industrial argentino, pero que entr en choque con la
perspectiva desarrollista de expansin de las empresas brasileas en
la regin, as como con el rechazo, a priori, de industriales brasileos
a una articulacin para la produccin en escala. Esto se refej en las
percepciones argentinas del Mercosur y tanto el rea de libre comercio
como la tarifa externa comn fueron perforadas.
No obstante, el proceso de integracin con los vecinos al sur fue visto
como una poltica de estado. Si la integracin comercial enfrent
obstculos, el bloque experiment una reconfguracin de su perfl.
De un bloque prioritariamente comercial, vio crecer su agenda en las
dimensiones poltica y social que pasaron a ocupar un lugar destacado.
La cooperacin entre diferentes ministerios (educacin, cultura,
energa, trabajo) fue incrementada, y la creacin del Parlamento del
Mercosur dio un nuevo estmulo a la institucionalizacin del bloque.
En este contexto, Itamaraty perdi espacios para otros ministerios en
la formulacin del comportamiento brasileo vis a vis la dinmica
del bloque. En lo que respecta a Argentina, para el proyecto externo
brasileo fue importante mantenerla dentro de lazos de cooperacin:
el renacimiento de una rivalidad entre los dos pases sera corrosivo
para el liderazgo brasileo en la regin, y difcultara tambin la
proyeccin global del pas.
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Acciones y expectativas con el gobierno de Dilma
Rousseff
El gobierno de Dilma Roussef, iniciado en 2011, aunque sea en
trminos polticos una continuidad del gobierno de Lula, siempre
plantea nuevas expectativas e interrogantes.
En su primer ao, el nuevo gobierno parece representar el
mantenimiento de las estrategias de poltica externa del gobierno
anterior: la trayectoria revisionista frente a las instituciones
internacionales, la actuacin como representante del los pases
del Sur y el liderazgo regional. Las referencias a la continuidad
son recurrentes en el discurso diplomtico y los autonomistas
mantuvieron su predominio dentro de Itamaraty, aunque dando
lugar a una generacin ms joven, con una visin de mundo ms
globalizada. La ampliacin del nmero de agencias gubernamentales
que participan de las acciones de poltica exterior como en los
casos de la cooperacin tcnica y de las inversiones garantiza
mayor estabilidad a la poltica. El dilogo que existe actualmente
en el escenario externo entre la actividad empresarial y el gobierno
tambin contribuye a la continuidad.
7
Pero su trayectoria ya comenz a mostrar infexiones en relacin con
el proceso de formulacin de la poltica exterior y los ajustes en su
aplicacin. Hermann (1990) defende la existencia, en algunos casos,
de modifcaciones en la poltica exterior con respecto a cambios de
tono y de nfasis, que no llegan necesariamente a alterar la forma de
insercin internacional del pas. En el caso del gobierno de Roussef,
aunque haya continuidad en la utilizacin de la poltica exterior
como instrumento para conseguir insumos para el desarrollo, as
como en la visin de mundo y en la estrategia de insercin exterior
revisionista adoptada en la gestin de Lula, hay ajustes de nfasis y
de estilo que plantean nuevas expectativas en los socios externos.
Como primer elemento a destacar, la estrategia econmica de
caractersticas desarrollistas se va profundizando en el mbito
domstico con claros impactos en la poltica exterior. En lo que
respecta a la formulacin de la poltica exterior, por su parte,
existe una tendencia de Itamaraty a recuperar la centralidad, en
detrimento del grupo vinculado al PT. La diplomacia presidencial
se est reduciendo, al igual que el papel de la presidencia como
elemento articulador de las diferentes visiones de poltica exterior
que prevaleci durante el ltimo gobierno. Esto reduce el espacio
para el intercambio de posiciones y percepciones. Dentro de la
corriente autonomista, a su vez, los grupos que ascendieron a
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cargos decisorios tienen menos resistencia a una identifcacin
con el Occidente y adoptan un comportamiento pragmtico frente
a los temas polmicos que caracterizan la poltica internacional.
Este cambio ya fue abordado en artculos periodsticos, y existe un
debate pblico sobre las posibles discontinuidades.
El nuevo escenario, no obstante, no abre expectativas para un
cambio de comportamiento y asociaciones de Brasil en la escena de
la poltica internacional. El contexto internacional sigue fragmentado
y marcado por el recrudecimiento de la crisis europea y con
tendencias de acenso de nuevos actores. La estrategia orientada
hacia un revisionismo soft de las instituciones internacionales sigue
vigente, as como las asociaciones con otros pases emergentes.
En las acciones en foros globales, los ajustes de poltica exterior se
hicieron sentir inicialmente en el tema de derechos humanos que,
durante el gobierno de Lula, fue relegado a otras prioridades. El voto
brasileo a favor de las investigaciones sobre violaciones de estos
derechos en Irn apuntaba para una nueva direccin del gobierno
de Roussef. No obstante, este cambio no fue sufciente para alinear
la posicin brasilea a las preferencias de los pases industrializados
del Occidente en estos temas. Y fue dada prioridad a los principios
de la no intervencin y de la solucin pacfca de controversias, hace
mucho consolidados en Itamaraty.
8

En relacin con Amrica del Sur, el contexto regional favorable a
acciones autnomas de Brasil no ha cambiado: los Estados Unidos
siguen sin una poltica para la regin, mientras los gobiernos
progresistas se fortalecen con la eleccin de Humala en Peru. Pero,
si bien no hubo posiciones diferentes, es posible identifcar una
prdida de su importancia en el espectro de la nueva poltica exterior
brasilea. En la medida en que los lderes polticos que simpatizan
con los gobiernos antiliberales pierden la capacidad de infuir sobre
el comportamiento externo del pas, las acciones brasileas en la
regin van asumiendo un carcter ms pragmtico y de ms bajo
perfl. La prioridad de la construccin de un liderazgo en la regin
cede espacio a la fundacin de un otro tipo de liderazgo ms amplio;
la diplomacia brasilea concentra as sus esfuerzos en la construccin
de la supremaca de Brasil en un escenario mayor entre pases
sudamericanos y tambin pases africanos de menos recursos. En
este caso, la prioridad por liderar pases del Sul queda ms clara.
An as, el proceso de articulacin entre los pases sudamericanos
a travs de la cooperacin multilateral, as como de los vnculos
bilaterales brasileos con los pases vecinos por va de la cooperacin
tcnica y fnanciera sigue en curso.
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Por un lado, el progreso hacia una integracin regional logrado
durante el gobierno de Lula continua, aunque con menos vigor
en trminos polticos y orientado claramente hacia la idea de
desarrollo. La creacin ofcial de la CELAC ha tenido lugar en
Venezuela en el fnal de 2011, y sustituir el Grupo de Ro en tanto
mecanismo de mayor institucionalidad. La diplomacia brasilea,
sin embargo, tuvo un rol secundario en ese momento. Por otro, la
dimensin del desarrollo de una infraestructura regional con obras
llevada a cabo por empresas brasileas es incentivadas por el fuerte
trazo desarrollista de la poltica econmica brasilea. Diversos
proyectos en esta rea estn siendo desarrollados bilateralmente
con pases de la regin, particularmente con Bolivia y Per.
9
Los
vnculos bilaterales establecidos con pases vecinos se ramifcaron
en diferentes esferas gubernamentales y se consolidan como
acciones de pargo plazo.
El apoyo brasileo a los gobiernos alternativos de la regin, por su
parte, sigue vigente mismo con la centralidad del Itamaraty, aunque
con base en sus principios tradicionales de no intervencin.
10

Durante el primer ao de gestin, no obstante, no hubo una crisis
que pusiese a prueba la actuacin de la diplomacia brasilea.
Respecto al Mercosur, la posicin adoptada durante el gobierno de
Lula fue mantenida: aunque no sea prioridad, los avances del bloque
son una poltica de estado. En trminos prcticos, los proyectos de
complementacin productiva en reas defnidas e incentivadas
y las dimensiones del Mercosur Social y de integracin fronteriza
iniciados en el gobierno anterior siguen su curso. El Focem (Fondo de
Convergencia Estructural del Mercosur) tuvo ampliado el nmero de
proyectos aprobados en su marco. La dimensin poltico-institucional,
sin embargo, no experiment avances y el Parlamento del bloque
todava no resolvi la cuestin de las elecciones de sus parlamentarios.
En lo que respecta a la Argentina, en trminos comerciales los
problemas con el rea de libre comercio que tuvieron lugar durante
el gobierno de Lula recrudecieron y sigui el choque entre la poltica
econmica, defensiva, del gobierno argentino, y la expansin de la
presencia econmica brasilea en el pas. Los avances apuntan, no
obstante, para reas no comerciales, y siguen creciendo las iniciativas
de desarrollo de infraestructura, cooperacin tcnica y expansin de
empresas brasileas. Si bien su peso poltico parezca reducirse, la
Argentina fue el primer pas visitado por Dilma Roussef y el gobierno
brasileo apoy la solicitud argentina a los socios del Mercosur de
vetar el pasaje de navos con bandera de las Malvinas en los puertos
del bloque. Sigue siendo fundamental mantener lazos estrechos de
cooperacin con el pas vecino.
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A modo de conclusin
El gobierno de Lula adopt una estrategia diferente del perodo
inmediatamente anterior en la escena de la poltica internacional, ms
asertiva y revisionista, que trajo divergencias en relacin a los pases
del Norte. Amrica del Sur, por su parte, ocup un lugar prioritario
en el arco de las acciones externas del pas, y la construccin del
liderazgo brasileo en la regin se hizo sentir en las dimensiones
poltica, de cooperacin regional, de desarrollo de infraestructura y
de expansin de empresas brasileas.
Las perspectivas planteadas por la eleccin de Dilma Roussef, a
su vez, no sugieren muchos cambios, aunque algunas variantes de
estilo y prioridades ya pueden ser identifcadas. Y el comportamiento
hacia Amrica del Sur es un ejemplo de pequea disminucin de su
relevancia poltica.
Pero, lo ms interesante a destacar, por ahora, es el hecho de que la
poltica exterior brasilea en general y hacia Amrica del Sur
haya entrado en el gobierno de Dilma Roussef como una poltica
que despierta inters en la sociedad civil, incorpora un mayor nmero
de actores y temas y es valorada en su esencia por los medios de
comunicacin. A pesar de la tendencia de Itamaraty a recuperar un papel
ms central en la formulacin de la poltica exterior, la idea histrica de
una poltica exterior formulada dentro de una burocracia cerrada cede
progresivamente lugar a acciones de nuevos actores, y ms abierta al
debate poltico. En este caso, los ajustes siempre podrn producirse.
Notas
1. Ese captulo tiene como base ideas del artculo La poltica exterior
del gobierno de Roussef, publicado en Umbrales de Amrica del Sur
n. 12. Buenos Aires, CEPES, abril-julio/2011.
2. Vigevani, Ramanzini Jr., Favaron y Correal (2008) llaman la atencin
para el rol central de la autonoma y del universalismo en la poltica
externa brasilea.
3. Maria Regina Soares de Lima, exponiendo sobre As bases concei-
tuais da Poltica Externa Brasileira en el Seminario Iniciativa Mxico
Brasil, LACC/FIU, Miami, 13 de mayo de 2010.
4. Sobre este tema ver Saraiva (2010).
5. Para ms informaciones sobre el involucramiento de nuevos acto-
res en la poltica exterior brasilea, ver Hirst, Lima y Pinheiro (2010).
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6. Trmino utilizado por el canciller Celso Amorim para justifcar el in-
volucramiento brasileo en asuntos internos de otros pases de la
regin, sin abandonar formalmente las bases de la no intervencin.
7. El artculo mencionado de Hirst, Lima e Pinheiro (2010) plantea
refexiones importantes sobre los nuevos patrones de la poltica
exterior brasilea.
8. En discurso proferido en la asamblea de las Naciones Unidas, en
septiembre de 2011, Dilma Roussef resalt que: Muito se fala
sobre a responsabilidade de proteger; pouco se fala sobre a res-
ponsabilidade ao proteger. Ou unio ou derrota, O Globo, 22/
Sept./2011, p.3.
9. La perspectiva del gobierno brasileo de hacer un pasaje a travs
de carreteras entre el territorio nacional y el oceano Pacfco incen-
tiv los proyectos fnanciados por el BNDES en estos dos pases.
10. El caso de Cuba, aunque en el Caribe, retrata el perfl no interven-
cionista de la diplomacia brasilea.
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Hirst, Mnica, Lima, Maria Regina Soares de y Pinheiro, Letcia (2010). A Pol-
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301
O projeto integracionista
bolivariano de Hugo
Chvez e o pragmatismo
da poltica externa
Brasileira
Corival Alves do Carmo
Mestre e doutorando em Economia pela Unicamp. Bolsista
do Procin-IPEA na Misso do IPEA na Venezuela, professor da
Universidade Federal de Sergipe
e-mail: corival@gmail.com
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Introduo
As mudanas polticas na Amrica do Sul ocorridas na primeira
dcada do sculo XXI foram sinalizadas no fnal dos anos 1990 com a
eleio de Hugo Chvez Fras para presidncia da Venezuela e foram
aprofundadas nos anos subsequentes com a ascenso ao poder
de Luiz Incio Lula da Silva no Brasil, Nstor Kirchner na Argentina,
Evo Morales na Bolvia, Rafael Correa no Equador. E mesmo Tabar
Vsquez no Uruguai e Michelle Bachelet no Chile contriburam para a
mudana na cena poltica regional. No houve um programa poltico
ou econmico comum encampado pelos lderes polticos dos
diferentes pases, mas houve a formao de um consenso em torno
da importncia da integrao sul-americana como instrumento para
o desenvolvimento da regio. O contexto internacional viabilizou
o despertar das lideranas regionais e a mobilizao dos atores
polticos para uma agenda comum de integrao.
Esta agenda o produto possvel da concertao entre as diferentes
vises polticas presentes na regio. Se h um evidente rechao das
polticas mais ortodoxas de corte neoliberal nos pases da Amrica
do Sul, no h uma uniformidade sobre o papel do Estado na
economia e nem sobre o papel do livre comrcio na promoo do
desenvolvimento. Uma barreira para a conformao de uma aliana
mais slida que se foi desenvolvida uma viso mais crtica em
relao aos Estados Unidos, no h um consenso sobre o tipo de
relaes polticas e econmicas que se deve manter com o pas.
Estas diferenas de posicionamento produzem trs concepes
distintas sobre a integrao. A concepo impulsionada por Caracas,
onde predomina o total rechao s polticas neoliberais, e os projetos
de integrao devem ser inseridos dentro de uma estratgia de
ao internacional para contrapor o poder dos EUA e fortalecer a
multipolaridade no sistema internacional. No extremo oposto, h a
posio do Chile e da Colmbia, que em termos de Amrica Latina
a viso liderada pelo Mxico, para os quais a posio poltica e
econmica dos Estados Unidos na regio aceita, e os processos
de integrao na subregio sul-americana ou latino-americana
so complementares insero internacional defnida nos marcos
das relaes econmicas e polticas estabelecidas com os Estados
Unidos. A terceira concepo sobre o projeto de integrao da
regio liderada pelo Brasil, e parte de uma viso mais pragmtica.
Reconhece o poder americano e sua infuncia na regio, e portanto,
no busca estabelecer uma confrontao aberta com os Estados
Unidos, mas atravs da integrao visa reduzir o peso poltico
e econmico dos Estados Unidos na regio. Para tanto, procura
infuenciar as polticas regionais fazendo proposies de polticas
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pblicas para a regio, fnanciando obras com o BNDES (Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social), apresentando-se
como porta-voz da regio nos frums multulaterais, e promovendo
a integrao atravs de propostas mais pragmticas que envolvam a
maior parte dos pases vizinhos.
Dadas as condies polticas atuais, as caractersticas da poltica
externa norte-americana, a ausncia do Mxico nas discusses
sobre a integrao sul-americana, a posio do Chile e da Colmbia
secundria. Os dois pases conservam o poder da no-deciso, de
evitar que as propostas mais radicais sejam discutidas nos fruns
regionais mais importantes, mas so incapazes de defnir a pauta e as
propostas. Assim, a agenda de integrao sul-americana formada
pelo confronto entre as posies de Venezuela, que em geral toma
a iniciativa, e do Brasil, que procura dar uma concepo mais tcnica
e pragmtica para as propostas. Para o desenvolvimento destas
idias na sequncia, dividimos o artigo em trs partes alm desta
introduo e da concluso. Primeiro, apresenta-se a agenda de
integrao dos anos 1990, depois as mudanas introduzidas nela na
dcada de 2000 ressaltando o papel o governo Hugo Chvez nesse
processo. Em seguida, aborda-se como o pragmatismo brasileiro
viabilizou os projetos de integrao em curso.
A Integrao como Liberalizao Comercial
Na literatura sobre a integrao regional na Amrica Latina h a
tendncia de nomear a concepo predominante sobre o processo
nos anos 1990 de regionalismo aberto. Entretanto, o regionalismo
aberto mais do que uma agenda e um caminho para a integrao foi
uma legitimao do esvaziamento dos processos de integrao em
curso como parte de uma estratgia de desenvolvimento e de adoo
das polticas de liberalizao comercial mais amplas como estratgia
para impulsionar o crescimento e a modernizao da economia. O
texto da Cepal sobre o regionalismo aberto de 1994 e dele no
resultou nenhum projeto de integrao. Ainda que a Alca (rea de
Livre Comrcio das Amricas) e a IIRSA (Iniciativa para a Integrao
da Infraestrutura Regional Sul-americana) sejam justifcadas nos
termos colocados pela proposta terica do regionalismo aberto.
Mais do que um novo projeto de integrao, o que h uma
mudana no papel atribudo integrao regional pelos pases
latino-americanos. Observe-se o caso do Mercosul. O bloco
produto da aproximao entre o Brasil e a Argentina iniciada no
contexto da Guerra das Malvinas e aprofundada com o processo de
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democratizao nos dois pases. Ademais dos objetivos polticos, o
que se buscava, era produzir uma integrao produtiva entre os dois
pases para estimular o desenvolvimento econmico, os acordos
visavam desenvolver a complementaridade em setores industriais
especfcos, importantes para a retomada do crescimento dos dois
pases, o mais importante acordo frmado nesse sentido foi a Ata
para Integrao Argentina- Brasil de 1986 criando o Programa de
Integrao e Cooperaro Econmica (PICE). No uma agenda
comercial, e no o mesmo desenvolvimentismo dos anos 1950
e 1960 baseado no protecionismo. O crescimento dos fuxos de
comrcio deve ocorrer alavancado pelo desenvolvimento de cadeias
produtivas integradas. Tentavam reproduzir no marco das relaes
econmicas Brasil-Argentina, a experincia europia da Comunidade
Europia do Carvo e do Ao (CECA).
No entanto, a mudana na direo dos ventos no sistema internacional
(defnio da agenda de reformas polticas e econmicas neoliberais,
queda do muro de Berlim e colapso do socialismo real) associado
ao aprofundamento da crise na regio, e particularmente no Brasil
e na Argentina, induzem s alteraes nos fundamentos do projeto
de integrao no Cone Sul. Passa de um projeto de desenvolvimento
produtivo integrado para um projeto comercial, convergente com
a nova poltica comercial de liberalizao, e os mercados regionais
so vistos como a rea na qual se pode ter um supervit comercial
para compensar o eventual dfcit com o restante do mundo. Esta
concepo, que ainda persiste, a principal causa das difculdades
para aprofundar o Mercosul e solucionar os confitos comerciais,
pois no possvel nem que todos os membros do bloque tenham
supervit ao mesmo tempo nem que se gere uma integrao
produtiva quando a prioridade dos pases fazer uma defesa de suas
posies no comrcio dentro do bloco.
Ou seja, mais que uma aceitao do regionalismo aberto a adoo
de duas recomendaes econmicas em moda no incio dos anos
1990, a liberalizao comercial apropriada atravs da agenda de
reformas colocadas pelo Banco Mundial e pelo FMI e a poltica
de promoo de exportaes como instrumento de crescimento
econmico incoporada pela observao da experincia dos Tigres
Asiticos. No entanto, no foi possvel para os pases do Mercosul
fazer a conciliao destas duas proposies de polticas no marco
internacional e regional no qual estavam inseridos. Por isso, o
crescimento dos fuxos comerciais entre os pases membros ocorreu
mais impulsionado pelas distores provocadas pelo instrumento
da ncora cambial utilizado para controlar as taxas de infao que
por causa das polticas de integrao adotadas. E se a liberalizao
comercial de fato ocorreu, a promoo de exportaes jamais seguiu
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as indicaes da experincia asitica na questo da competitividade,
e nem mesmo os mecanismos de desvalorizao cambial foram
utilizados nos anos 1990.
A mesma concepo est presente no Tratado de Livre Comrcio da
Amrica do Norte (NAFTA) para o Mxico. Apesar do distanciamento
poltico muitas vezes expressado nas manifestaes da diplomacia
mexicana em relao aos EUA at os anos 1980, de fato, as relaes
comerciais entre os dois pases sempre foram intensas. Ento o
NAFTA foi uma forma de institucionalizar a relao e tentar reduzir
a margem de arbtrio dos Estados Unidos em relao ao Mxico na
arena comercial ao custo da abertura do mercado mexicano para
as exportaes estadunidenses. Mas a partir desta deciso, e sob a
aceitao da liberalizao comericial e da promoo de exportaes
como polticas para o crescimento econmico, os tratados de livre
comrcio se tornaram para o Mxico o principal instrumento para
defnir a insero econmica internacional. Entretanto, a liberalizao
comercial feita pelo Mxico no pretende gerar um processo de
integrao regional para alm da zona de livre comrcio com
nenhum de seus parceiros. Ou seja, o objetivo , de forma evidente,
promover o comrcio e no utilizar a integrao regional como um
dos instrumentos polticos e econmicos para o desenvolvimento da
regio latino-americana, mesmo na sua aproximao com os pases
centro-americanos. Em 2003, Alicia Puyana, em texto publicado pela
Cepal, dizia que o Mxico havia frmado tratados de livre comrcio
com todos os pases industrializados do Ocidente e caracterizava o
regionalismo aberto do pas,
Mxico integra una red de acuerdos de libre comercio que son
un ejemplo de lo que puede ser el regionalismo abierto: otorgar
preferencias comerciales discriminadas con un criterio geogrfco,
y a la vez reducir las barreras sobre una base multilateral. (PUYANA,
2003, p.8)
De fato, dentro desta concepo, a integrao regional perde
parte importante de seu signifcado. Mais do que instrumento da
construo de uma estratgia comum de desenvolvimento poltico,
social e econmico como se apresentou na Europa nos anos do
ps-guerra ou mesmo na Amrica Latina nas proposies da Cepal
nos anos 1950 e 1960, nas discusses sobre a ALALC (rea Latino-
Americana de Livre Comrcio) ou ainda nas negociaes entre Brasil e
Argentina realizadas na dcada de 1980, a integrao se torna apenas
mais um mecanismo para avanar nos processos de liberalizao
comercial. Os pases acordam na subrego o que no conseguem
em mbito multilateral mais amplo. O caso do NAFTA novamente
paradigmtico, pois introduz regras sobre investimentos, meio
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ambiente, entre outras, que no encontram condies para serem
negociadas na OMC (Organizao Mundial do Comrcio).
Esta concepo da integrao atingiu seu pice na proposta da Alca
que no somente consolidava a integrao como uma estratgia
para a concesso de preferncias comerciais e produzia um maior
esvaziamento dos outros projetos de integrao em curso. Da
parte do Brasil, as resistncias Alca, mesmo no governo Fernando
Henrique Cardso, derivavam, de um lado, do temor do impacto sobre
o setor industrial brasileiro, e, de outro que a aceitao signifcava o
reconhecimento que a agenda poltica regional sul-americana seria
produzida, a partir de ento, pelo marco colocado pelas relaes dos
pases da regio com os Estaos Unidos. No haveria a possibilidade
de gerar um projeto poltico alternativo, e, portanto, as pretenses
do Brasil para assumir a liderana da regio fcariam comprometidas
1
.
No entanto, o governo do presidente Cardoso, ademais de postergar
as negociaes, no foi capaz de produzir uma poltica externa capaz
de articular os pases da regio para a construo de um projeto
alternativo de integrao.
Reconstruo da Agenda Sul-americana de
Integrao e o Governo Hugo Chvez
Ao fnal dos anos 1990, a insufcincia das reformas neoliberais
para dar conta de um novo modelo de desenvolvimento e atender
as demanas da populao evidente. No somente expressada
nos resultados eleitorais, mas tambm evidenciada pelas crises
cambiais que foram geradas no Mxico (1994-1995), Brasil (1999),
Argentina (2002), entre outros, e os crescentes problemas polticos
na Venezuela e no Peru durante toda a dcada. Nas condies
sociais, polticas e econmicas da regio no era possvel induzir um
crescimento econmico sustentvel e socialmente inclusivo a partir
de uma estratgia de insero internacional centrada no comrcio
exterior. Especialmente, porque as polticas adotadas para o controle
da infao associadas com a liberalizao de fuxos de capitais no
contexto da globalizao e fnanceirizao da riqueza aprofundavam
a gerao de distores na conta de capital engendrando as
condies para as tradicionais crises de balanos de pagamentos nos
pases da regio. No entanto, com uma diferena, agora a crise no
era por escassez de fuxo de divisas para a regio, mas pelo excesso
de divisas, que ao provocar a valorizao das taxas de cmbio
produziam dfcits insustentveis na balana comercial e uma fuga
especulativa de capitais para se antecipar desvalorizao, mas que
de fato a produziam.
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As mudanas polticas no tardaram. Na Venezuela, Hugo Chvez
Fras foi eleito presidente em 1998 e assumiu o cargo em fevereiro de
1999. Sua eleio refete, no caso venezuelano, a crise das reformas
estruturais introduzidas desde 1989, e especialmente, a crise do
sistema poltico venezuelano, que havia funcionado como um sistema
bipartidrio at o fnal dos anos 1980, quando se introduz as eleies
para governadores e prefeitos, que estimulou a criao de novos
partidos polticos. Antes os governadores e os dirigentes municipais
no eram eleitos, mas nomeados. Entretanto, a descentralizao
poltica-administrativa e as reformas econmicas no foram
sufcientes para promover uma renovao do sistema poltico e do
Estado venezuelano. Ainda que uma das mais profundas discusses
sobre a reforma do Estado tenha ocorrido na Venezuela liderada pela
Comisso Presidencial para a Reforma do Estado (COPRE), criada pelo
presidente Jaime Lusinchi (1984-1989).
No cabe aqui aprofundar as mudanas polticas introduzidas por
Hugo Chvez na Venezuela. H que ressaltar apenas que o programa
poltico-econmico de hoje no o mesmo com o qual comeou o
governo. Ao contrrio, o programa mudou ao longo do tempo em
funo do aprofundamento dos confitos poltico-sociais subjacentes
sociedade venezuelana. O mesmo ocorre no caso da poltica externa,
h somente uma grande continuidade neste campo, a atuao para
o fortalecimento da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo
(OPEP) para garantir o preo internacional do petrleo. Desde os anos
1980, a maior autonomia da PDVSA na defnio da poltica petroleira
venezuelana havia produzido um crescente distanciamentre entre
a Venezuela e a OPEP. Ao mesmo tempo, as condipes polticas no
Oriente Mdio produziram um enfraquecimento da aliana entre os
pases da organizao favorecendo a queda dos preos internacuionais
de petrleo ao longo dos anos 1990, o que contribuiu para aprofundar
a prpria crise venezuelana com a reduo dos recursos disponveis
para o Estado, e consequentemente, a ascenso de Chvez. Este era
talvez o nico consenso no grupo organizado em torno do presidente
Chvez, mudar a poltica petroleira. E a mudana passou pela poltica
internacional, com a reaproximao com os pases da OPEP atravs
da convocao de uma reunio de cpula dos chefes de Estado em
Caracas no ano 2000. Esperava-se conseguir a partir da uma poltica
de elevao do preo internacional do petrleo. O alcance dessa meta
foi favorecido pelos eventos internacionais ocorridos na primeira
dcada do sculo XXI, o 11 de setembro, a guerra do Afeganisto, a
guerra do Iraque, o aumento da demanda de commodities em funo
do crescimento chins, etc.
Se na poltica externa petroleira, as mudanas foram imediatas,
a agenda de poltica externa de Chvez para a Amrica Latina
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comeou tmida. No houve um rechao imeadito da proposta da
Alca. preciso esclarecer que em 1999, Chvez estava sozinho em sua
posio de crtico do neoliberalismo entre os principais governos da
regio e alm disso no tinha uma alternativa de poltica econmica
estruturada para propor. Houve muita continuidade em relao ao
governo anterior na poltica econmica em geral e tentava-se inovar
com a retomada de um projeto desenvolvimentista, um projeto de
unio nacional contra o subdesenvolvimento, a pobreza, e as baixas
taxas de crescimento. Isto est presente nas propostas econmicas
de 1999, 2000 e fnalmente ainda no primeiro Plano Nacional Simn
Bolvar 2001-2007. No h, portanto, internamente, uma poltica
visando a construo do socialismo, e, no plano externo, uma poltica
de confrontao aberta com os Estados Unidos.
Em discurso de 2001, Chvez, em declarao na Cpula de Quebec,
dizia que no rechaava a Alca, apenas no desejava um prazo
determinado para a concluso das negociaes e tambm lembrava
que a iniciativa no poderia ser considerada algo inevitvel, cada pas
deveria avaliar se era o caminho que desejava seguir:
Y as que fuimos a Quebec entonces a debatir sobre el trmino
de las negociaciones, enero de 2005. Dijimos fnalmente, bueno,
est bien, eso lo compartimos y vamos a ver qu resulta de
esa negociacin, porque el rea de Libre Comercio para las
Amricas (ALCA) no es un destino, el ALCA es una opcin, es
una propuesta, si no nos conviene, la calidad de lo que ah se
plantee, pues Venezuela se reserva el derecho de no incorporarse
a ese mecanismo de integracin. Ya veremos si nos conviene o
no nos conviene. Ese no puede ser el destino manifesto donde
hay que ir obligatoriamente, no, hay muchos otros destinos.
Afortunadamente deca Rmulo Gallegos, hablando de la sabana:
es infnita como la voluntad, y aqu en Venezuela hay mucha
voluntad para construir nuevos caminos (CHVEZ, 2005a, p.136).
Dentro da linha defendida pelo Brasil, o presidente Hugo Chvez
apontava para a necessidade de fortalecer a integrao andina,
caribenha e amaznica como etapa prvia para a constituio da
Alca. A Alca no poderia ser o projeto de integrao dos pases latino-
americanos, pois no possivel reduzir um projeto de integrao para
a regio somente ao econmico e comercial. A integrao regional
deve ser um instrumento do desenvolvimento e fortalecimento
da soberania e independncia dos pases, deve gerar uma agenda
poltica prpria. Agrega que, como falou Fernando Henrique Cardoso,
el rea de Libre Comercio para las Amricas (ALCA) es una opcin
y que el destino nuestro es el Mercosur (CHVEZ, 2005, p.205)
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Ao mesmo tempo, o Chvez j comeou a apresentar uma agenda
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distinta de integrao tanto em relao Alca como ao Mercosul. No
discurso com motivo da instalao da segunda Comisso Mista de
Cooperao Venezuela-Cuba, em 5 de setembro de 2001,
Creo que as como el ALCA est all en el horizonte, pero ese no
puede ser el nico camino, Por qu no comenzamos, pensaba
y ahora lo digo, a construir una alternativa al ALCA? Por si las
moscas. Entonces es donde se me ha ocurrido que comencemos a
hablar y a trabajar en la creacin de esa alternativa que pudiramos
llamarla el ALBA, Alternativa Bolivariana para las Amricas, otro
modelo de integracin.(CHVEZ, 2005a, p.400)
Note-se que Chvez, mesmo diante da delegao cubana, no
descarta completamente a Alca, apenas afrma que no deve ser
a nica opo disponvel para os pases da regio. Ento prope
a criao de um modelo alternativo de integrao ainda sem
qualquer defnio precisa, mas j nomeado de Alba. E da derivam
dois elementos importantes para analisar o projeto de integrao
venezuelano e sua relao com o Brasil. De 2001 at 2005, vai se
aprofundando o distanciamento de Chvez da proposta da Alca at
sua rejeio completa e ao mesmo tempo se estrutura a Alba.
Entretanto, ao propor um modelo de integrao alternativa, que em
seu encaminhamento aprofunda as diferenas entre a viso geopoltica
do Brasil sobre a regio e a da Venezuela, Chvez no deixa de afrmar
a importncia da relao com o Brasil para o seu projeto. Em discurso
de 20 de fevereiro de 2003, quando da instalao da Comisso
Presidencial da rea de Livre Comrcio das Amricas, Chvez para
ressaltar a importncia do brasil no processo de integrao regional
faz referncia a uma frase de Bolvar para o embaixador do Brasil na
Gran Colmbia, El Brasil es la ms grande garanta que la providencia
nos ha enviado para asegurar la continuidad de nuestras nacientes
repblicas (CHVEZ, 2005b, p.213).
Depois dos intentos de golpe em 2002 e incio de 2003, as posies
polticas de Chvez se radicalizam, mas ao mesmo tempo, a
necessidade de fortalecer a aliana com o Brasil se aprofunda. A
polarizao poltica interna favorece o aumento das tenses com os
Estados Unidos, e Chvez responde radicalizando as mudanas na
poltica interna e externa. Mas uma confrontao direta era e invivel
para um pas como a Venezuela, ainda que no haja apoios para fazer
uma frente conjunta contra os Estados Unidos, fundamental ter
aliados para reduzir o tamanho das respostas estadunidenses. E para
isso, o Brasil se torna imprescindvel. Chvez necessita da aliana com
o Brasil para suavizar as retaliaes americanas e desestimular aes
para a derrubada do governo. Por isso, os posicionamentos dbios,
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em um momento Chvez e seus aliados, como Evo Morales, fazem
crticas ao modelo de integrao do Mercosul, em outro, a Venezuela
solicita o ingresso no bloco.
Por outro lado, invocando a aliana com o Brasil e ressaltando a
liderana do pas na regio no incio de 2003, Chvez impe uma
presso sobre o nascente governo Lula para avanar na agenda
da integrao regional. A resposta do Brasil foi mudar o eixo das
propostas de integrao do Cone Sul para a Amrica do Sul. A
prpria crise venezuelana em curso quando a eleio de Lula j havia
ocorrido favoreceu que o Brasil assumisse o papel de lder regional
e fator de estabilizao poltica na regio num momento em que
a legitimidade da atuao dos EUA e da Espanha estava bastante
diminuda em funo do apoio ao golpe de abril de 2002.
O Realismo Integracionista do Brasil
Desde os anos 1980, quando a crise da Alalc e Aladi reduziram o
alcance dos projetos de integrao regional, o Brasil havia se voltado
para a Argentina e o Cone Sul. Este foco se manteve at o incio do
sculo XXI, ainda que no governo Itamar Franco haja sido apresentada
a proposta da ALCSA (rea de Livre Comrcio Sul-americana). Ainda
no governo Fernando Henrique Cardoso houve dois movimentos em
direo Amrica do Sul, a realizao, em Braslia, no ano 2000, da
Primeira Cpula Sul-Americana de Chefes de Estado, e, em 2001, o
lanamento da Iniciativa para Integrao da Infraestrutura Regional
Sul-americana. Ademais destas aes no havia uma poltica estrutura
por parte do Brasil para a Amrica do Sul. Esta poltica nasce com
o governo Lula. E foi aprofundada ao longo do governo. A Amrica
do Sul ser priorizada dentro do Itamaraty com o fortalecimento das
reas responsveis pela regio. Mas, mais importante, foi a mudana
de poltica atravs da atuao do Assessor Especial da Presidncia da
Repblica para assuntos internacionais, Marco Aurlio Garcia.
A poltica externa do Brasil durante o governo Lula uma
concertao entre a tradio do Itamaraty e as posies defendidas
pelo Partido dos Trabalhadores (PT). Foram aprofundadas as relaes
com a regio, maior presena nos confitos polticos regionais
(predominantemente naqueles que envolveram pases no-
membros do Mercosul) e negociao da liberalizao comercial com
os pases no-membros do Mercosul encaminhando uma rea de livre
comrcio sul-americana
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sem que se tenha proposto explicitamente
um projeto desta natureza, com isso contorna-se pragmaticamente
os obstculos polticos que seriam colocados se o objetivo fosse
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explicitado. Estas aes tambm foram instrumentalizadas para
consolidar a posio econmica do Brasil na regio e fortalecer sua
projeo internacional.
Os laos com os governos de esquerda da regio foram estreitados,
entretanto, sem incorporar os vieses indeolgicos presentes nos
governos da regio. As posies tradicionais do PT e a sua antiga
proximidade com os lderes polticos no poder nos pases vizinhos
impedem dizer no s novas propostas de integrao, assim como
contribui para dizer no ao projeto Alca. Mas nos dois casos, a adeso
e o rechao devem ser pragmticos, colocando o peso das justifcativas
nos interesses do Brasil e no apresentar justifcativas meramente
tericas, ideolgicas, ou relacionadas a ameaas de dominao
externa. Ainda que haja discursos gerais sobre a importncia da
cooperao per se, e alguns setores pensem que a atuao do Brasil
na regio deve ser pautada por novos valores e princpios e no os
da prtica das grandes potncias, a atuao brasileira mantem a sua
verso tradicional do realismo, o pragmatismo. Ou seja, a modifcao
na poltica externa brasileira a prioridade dada Amrica do Sul,
mas sua atuao na regio continua sendo marcada pelas linhas
tradicionais do Itamaraty. No tendo os recursos militares dos EUA,
ou os recursos econmicos da China, o poder de infuncia do
Brasil depende basicamente da sua capacidade de realizar costuras
polticas. E no contexto sul-americano, dadas as polarizaes, o
pragmatismo fundamental para transitar e formar alianas entre
os vizinhos com diferentes posies ideolgicas. Um dos resultados
das costuras foi a prpria apresentao da Amrica do Sul como um
espao poltico e econmico prprio independente das concepes
latino-americanistas ou panamericanistas.
Como reconhece o ministro das relaes exteriores do governo
Lula, Celso Amorim (2011), os espaos regionais de atuao do
Brasil eram a Amrica Latina e o Cone Sul, a Amrica do Sul no
tinha uma existncia poltica. A primeira iniciativa de cri-la ocorreu
na j mencionada proposta da ALCSA, e depois no governo FHC
com a cpula dos chefes de Estado da regio e com a IIRSA. Mas
somente com a convergncia entre os governos de Lula e de Chvez
criaram as condies polticas necessrias para fazer da Amrica do
Sul um espao poltico com identidade prpria. Esta construo
foi favorecida pela conjuntura internacional posterior ao 11 de
setembro, na qual a prioridade dos Estados Unidos mudaram, e a
regio, que tradicionalmente j tem pouca ateno dos EUA em
relao s outras do globo, foi quase completamente olvidada,
facilitando a rejeio da proposta da Alca, e a atuao do Brasil e
da Venezuela como plos de poder regionais. E ainda permitiu que
pases mais prximos dos EUA, como Chile e Colmbia, aceitassem
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a construo de uma agenda de integrao sul-americana, uma vez
evidenciada a incapacidade dos EUA oferecerem e sustentarem um
projeto para a regio.
Esta construo poltica da Amrica do Sul tambm foi favorecida
pela presena de governantes de esquerda, cujas relaes pessoais
ou entre partidos e organizaes sociais foram criadas antes de
chegarem ao governo, o que contribui para o acercamento dos
vizinhos ao Brasil e para reduo das desconfanas histricas. Este
resultado foi favorecido ainda pela atuao do Brasil quando da
nacionalizao do gs boliviano, a disposio para o dilogo e para
a negociao reduziram as desconfanas em relao s pretenses
brasileiras na regio. Por fm, houve a aceitao tcita da liderana
brasileira.
Amorim (2011, p.34) afrma,
Entre as dimenses do poder, est o desejo de exercer o pdoer.
Se no houvesse esse desejo no dominar; voc falar,
ter infuncia, contribuir para a soluo de questes, todas as
condies objetivas podem estar dadas, no valero juito. Essa
tambm uma das caractersticas da atual poltica externa do
presidente Lula: h um desejo de exercer o poder.
Este desejo de exercer o poder encontrou respaldo nos pases da
regio tanto para atuao do Brasil na Amrica do Sul como nos
foros extrarregionais. Na regio, a Venezuela de Hugo Chvez deveria
ser o contraponto ao Brasil. Sem embargo, como mencionado, as
tenses internas na Venezuela associadas s presses americanas
tornam o apoio do Brasil decisivo para Hugo Chvez. Ento, por um
lado, Chvez continua com as propostas mais radicais no mbito da
Alba, por outro, no demanda a adeso do Brasil a estes projetos, ao
contrrio, ingressa no Mercosul, e aceita acordos mais pragmticos
para viabilizar a Unio das Naes Sul-americanas e o Banco do Sul. H
o reconhecimento, por parte da Venezuela, que a integrao regional
como instrumento para promover a multipolaridade no sistema
internacional somente ter consequncias com a participao do
Brasil nestas iniciativas.
Por outro lado, tambm os pases mais alinhados aos Estados Unidos
no se dispem a apoiar as propostas de integrao venezuelanas
sem a participao do Brasil. O pragmatismo introduzido pelo
Brasil nas propostas, com o esvaziamento ideolgico e a retirada
das tendncias antiamericanas sempre presentes nas propostas do
presidente Chvez, permitem a participao do Chile, da Colmbia,
do Peru, pases com maiores afnidades polticas com os Estados
Unidos e com tratados de livre comrcio frmados ou em negociao
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neste perodo. O Brasil se torna o ponto de convergncia entre as
posies mais liberais e pr-EUA e as posies mais radicais e anti-
americanas. Ou seja, as condies para a liderana brasileira na
integrao sul-americana surgem das tenses existentes entre os
diferentes modelos de poltica econmica e externa presentes na
regio, no qual o pragmatismo brasileiro aparece como o ponto de
aglutinao das duas propostas.
Note-se tambm que o Brasil no quer estar distante dos governos
de esquerda da regio, o governo do Partido dos Trabalhadores
aceita muitas das polticas adotadas pelo governo anterior no Brasil
e rejeitadas pelos governos dos pases vizinhos, e as propostas de
integrao apresentadas pela Venezuela, Bolvia, Equador apresentam
pontos que no podem ser aceitos pelo Brasil por diferentes motivos,
por exemplo, o Banco do Sul como um organismo alternativo ao
FMI para prestar ajuda em caso de crise de balano de pagamentos.
No entanto, rechaar completamente a proposta signifcaria um
isolamento em relao aos governos de esquerda, e aprofundaria as
tenses dentro do prprio partido do governo no Brasil.
O Brasil, ento, apoia as diferentes propostas de integrao com
exceo da Alba. O que para muitos analistas representaria um
problema e uma debilidade do projeto de integrao sul-americano,
, para o Brasil, uma estratgia que permite avanar a integrao em
diferentes nveis, com ritmos diferentes e separando os problemas a
serem enfrentados. O Mercosul o espao da integrao econmica e
comercial, no h um projeto poltico comum defnido, por isso, ainda
que aborde outros temas, eles tendem a continuar marginalizados.
As discusses polticas ocorrem mais no plano bilateral entre Brasil e
Argentina do que nas instituies do Mercosul.
A Unasul o espao para a concertao poltica dos pases da regio, um
frum intergovernamental para discusso de agendas polticas comuns
em diferentes temas, como defesa, sade, integrao da infraetsrutura,
etc. No se pretende ter uma burocracia independente para formular
polticas e a implementao das polticas acordadas depende
exclusivamente da deciso dos Estados membros. Como instrumento
para facilitar as relaes entre os pases da regio, a Unasul fortalece o
papel do Brasil como lder na regio por ser o ponto intermedirio entre
as posies polticas do Chile e da Colmbia de um lado, e a Venezuela,
Bolvia e Equador de outro. Se o Brasil tentasse fazer um Mercosul
ampliado, o projeto teria fracassado, porque as discusses girariam em
torno da liberalizao comercial como estratgia de desenvolvimento
e isso inviabilizaria a formao de um consenso sul-americano. J a
criao de uma nova instituio para a Amrica do Sul dentro deste
contexto poltico fortalece o papel do Brasil como mediador, e para
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o ingresso no Mercosul, os pases continuam necessitando solicitar
a adeso individualmente e negociar com o bloco, o que na prtica
signifca negociar com o Brasil e a Argentina.
Em outras iniciativas, como o Banco do Sul, mesmo sem grande
entusiasmo, o Brasil apoiou, mas novamente, no agrega Unasul,
outra ao paralela para poder avanar sem a necessidade de
conseguir o apoio de todos os pases da regio. O Brasil no tinha
condies polticas de rejeitar a proposta do Banco do Sul, mas para
participar alterou o projeto para que no fosse apresentado como
uma ao anti-imperialista para confrontar os EUA ou substituir o FMI
ou o Banco Mundial na regio.
Ao fm do perodo Lula era evidente que a Amrica do Sul era mais
importante como espao e ator poltico do que a Amrica Latina. O
projeto sul-americano mostrava-se mais consistente e vivel do que
o projeto latino-americanista se mostrou em qualquer outra poca.
O entusiasmo com os resultados da construo sul-americana, o
interesse brasileiro de ter maior presena no Caribe, o mexicano de sair
do isolamento no qual foi colocado pela sobreposio da agenda sul-
americana sobre a latino-americana, e a expectativa da Venezuela de
ter maior infuncia numa organizao na qual participassem todos
os pases-membros da Alba viabilizam a retomada de uma agenda
latino-americanista na II Cpula da Amrica Latina e do Caribe sobre
Integrao e Desenvolvimento (CALC) em 2010 com a proposio da
criao da Comunidade dos Estados Latinoamericanos e Caribenhos,
que efetivamente ocorreu em dezembro de 2011 na Venezuela.
Como apontado, tanto Brasil como Venezuela colocaram-se como
lderes regionais e procuraram organizar os pases da regio em
torno de seus projetos. Entrentanto, ao invs da rivalidade entre
os dois pases ser alimentada, as condies polticas permitiram
que os projetos de integrao convergissem. Essa expectativa de
rivalidade aparece em Romero (2007), escrevendo no incio do
segundo governo Lula, o autor no acreditava na continuidade da
proximidade. O autor escrevia:
el presidente Lula y el presidente Chvez se estn distanciando. Los
profundos cambios ministeriales en Brasil y el desplazamiento de
la tendencia izquierdista en el seno del Partido de los Trabajadores
indican que este segundo gobierno de Lula est ms orientado
hacia una posicin de centro y que las relaciones con Venezuela
no pasarn de tener meras coincidencias en temas genricos,
como la bsqueda de un mundo multipolar y un comercio global
ms justo. (ROMERO, 2007, p. 47)
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E afrmava ainda estar em discusso no governo brasileiro e no
PT establecer un cordn sanitario con Colombia y Mexico en
prevencin de un avance de Venezuela en los asuntos internos de sus
pases (ROMERO, 2007, p. 48). Sem embargo, no segundo mandato do
presidente Lula, as relaes entre Brasil e Venezuela se intensifcaram
e os projetos de integrao sul-americana avanaaram apesar do
governo Chvez ter mantido uma forte poltica para a construo da
Alba, da qual tinha conhecimento que o Brasil no participaria. Em
alguns momentos, a Alba foi apresentada como um contraponto ao
Mercosul ou Unasul, mas a prpria difculdade da Alba em defnir
o que seria um projeto de integrao econmica e comercial no-
liberal e a ausncia dos pases com maior peso econmico na regio
tornaram impossvel para a Venezuela dedicar-se apenas Alba
deixando de lado os outros mecanismos regionais.
Nesse sentido, a prpria leitura ofcial que a Venezuela faz de seu
ingresso no Mercosul enfatiza mais a sua entrada como um meio
de colocar as questes socias na agenda do Mercosul do que a sua
adeso a um projeto de integrao comercial j consolidado que
pode ser um mercado e uma fonte de abastecimento alternativa
para o pas. E no processo de adeso da Venezuela ao bloco, essa
questo apareceu como problemtica, como o prprio Celso Amorim
reconheceu:
Independentemente da importncia que o presidente Chvez
d ou no ao comrcio, o fato que o Mercosul, embora seja um
projeto mais amplo, se baseia em uma rea de livre-comrcio,
de livre circulao de mercadorias, na concepo de uma unio
aduaneira e isso pressupe o cumprimento de certas metas.
(AMORIM, 2011, p.106)
Assim, ainda que no tenha existido uma confrontao entre os
pases, h uma divergncia de concepes sobre a integrao e
sobre o projeto poltico a ser construdo para a regio. Entretanto, as
difculdades ideolgicas foram contornadas na prtica pelo interesse
tanto da Venezuela como do Brasil em manter a aliana bilateral e
fazer avanar o processo de integrao. Para a Venezuela, os efeitos
na poltica interna e nas relaes com os EUA da proximidade com o
Brasil so mais importantes do que impor ao Brasil sua concepo de
integrao. E os ganhos na Amrica do Sul oriundos da proximidade
com a Venezuela so mais importantes para o Brasil do que o eventual
custo poltico interno e mesmo extrarregional.
Arnoux (2008, p.19) aponta o que entende ser o discurso de Hugo
Chvez e a partir desta apresentao possvel caracterizar as
diferenas com a posio brasileira:
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el discurso de Chvez toma, fundamentalmente, la aspiracin
a un cambio total derivada de la conviccin de que en la lucha
se oponen dos posiciones ticamente irreconciliables, la
aceptacin de que se debe cumplir una misin trascendente,
la afrmacin del sacrifcio personal y, en el campo del saber, la
importancia de la cultura escrita para conformar el pueblo de
la nacin y llevarlo por la senda del progreso y la libertad. De la
matriz latinoamericanista retoma la amenaza militar econmica
y la fja en la fgura del imperialismo norteamericano, adopta el
componente programtico que le impone medidas, en todos los
campos de la vida social, que faciliten la integracin y la realizacin
plena de los principios de la revolucin democrtica; afrma la
unidad natural ya existente entre los pases de la regin que
slo deber ser reforzada polticamente; y busca insistentemente
una explicacin histrica del fracaso del proyecto bolivariano y
la centra en la poltica de las oligarquas nativas, lo que lo lleva
a sostener, siguiendo la matriz, que slo el pueblo podr llevar
adelante la unin.
No discurso e na prtica da poltica externa brasileira, ainda que haja
o discurso da mudana, de fato, h um maior ativismo, uma maior
presena internacional do pas sem que esta atuao fuja do cannes
anteriores ou proponha uma mudana radical no plano internacional
e na agenda de integrao regional. Esta postura no cabe no governo
brasileiro, pois dentro do pragmatismo em vigor tanto na gesto
poltica interna como externa no o reconehcimento de posies ticas
irreconciliveis. Busca-se exatamente o contrrio, criar condies para
conciliao entre posies radicalmente opostas. Ou seja, pode-se
dizer que a Venezuela cria condies nas quais o Brasil pode exercer a
sua liderana. Ao radicalizar as posies do pas, Hugo Chvez difculta
as relaes com os vizinhos partidrios de outras posies ideolgicas
e abre espao para o papel de mediador do Brasil. Como apesar do seu
posicionamento ideolgico, Chvez no tem interesse em se isolar na
regio, acaba aceitando na prtica, acordos e alianas que no aceita
no plano das ideias. Do ponto de vista do prprio discurso bolivariano,
o avano do projeto de integrao sul-americana, mesmo sem um
projeto poltico anti-imperialista, representaria uma vitria dentro de
uma perspectiva de longo prazo.
Alm de no partilhar da viso anti-imperialista e anti-americana, o
governo brasileiro no compartilha com a Venezuela, a concepo
de integrao natural da regio, apesar de parte do mesmo
espao geogrfco, o Brasil por no ter feito parte do processo de
independncia e de construo do Estado liderado por Bolvar e demais
prceres da independncia da Amrica espanhola no pense as suas
relaes regionais a partir desta matriz. Sendo assim, a integrao sul-
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americana algo a ser construdo no apenas politicamente, como
pensado por Chvez, mas no plano fsico, atravs da infresterutura e
da integrao produtiva. E esse ponto produz muitas frices entre o
governo brasileiro e o venezuelano, enquanto para o primeiro prio-
riza a questo da integrao da infra-estrutura, o segundo considera
um objetivo marginal em comparao com a agenda poltica.
Guisa de Concluso
A asceno de Hugo Chvez e Lula ao poder e as mudanas
introduzidas na poltica externa de Brasil e Venezuela poderiam fazer
dos dois pases plos de poder rivais na regio, resultado que teria
inviabilizado o desenvolvimento de novos projetos de integrao
sul-americanos. Entrentanto, apesar da raicalizao ideolgica
do governo Chvez, as relaes entre Brasil e Venezuela foram
aprofundadas e as relaes entre os dois pases foram um suporte
importante para a criao da Unasul e do Banco do Sul. As posies
pragmticas adotadas pelo governo brasileiro, sempre procurando
a convergncia entre posies ideologicamente antagnicas,
favoreceram esse resultado. Entretanto, no se pode desconhecer
que a prpria Venezuela permitiu esse resultado ao no demandar
que os acordos frmados expressassem as posies polticas mais
radicais adotadas pelo governo venezuelano.
Se a aliana Brasil-Venezuela permitiu a superao das concepes
integracionistas predominantes nos anos 1990 e a estruturao
de vrios projetos de integrao na Amrica do Sul e o ingresso
da Venezuela no Mercosul. Entretanto, no houve o surgimento
de um novo modelo de integrao alternativa nem de uma teoria
para fundamentar estes projetos. Do lado brasileiro, porque esta
no apenas a pretenso como no desejvel para dar maior
margem de manobra ao pas no contexto regional. Os multplos
projetos de integrao e a diversidade de objetivos permitem que
o Brasil opere em vrios planos diferentes e que os confitos em um
no contaminem os outros e permitam avanos diferenciados nos
processos de integrao. A desvantagem dessa opo para o Brasil
que alimenta desconfanas em relao ao compromisso poltico
do pas com a integrao e sua disposio para assumir os custos do
processo.
A Venezuela de Hugo Chvez tem a pretenso de formular e
apresentar um novo modelo de integrao regional para os pases sul-
americanos, e latino-americanos de modo geral. A proposta da Alba
seria um encaminhamento nesse sentido. Mas entre a apresentao
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inicial da proposta da Alba e hoje, no se chegou a um novo paradigma
de integrao. Mesmo os pases membros da organizao no foram
capazes de formular uma concepo adequada sobre os princpios e
objetivos da organizao, que poderiam fundamentar outros projetos
de integrao. O desequilbrio existente entre a Venezuela e os demais
membros acaba por caracterizar a Alba mais como um instrumento
poltico da Venezuela para apoiar economicamente os outros pases
e institucionalizar uma aliana poltica do que como um projeto de
integrao. Mas o mais importante que no foi encontrado ainda
uma forma de estimular os fuxos comerciais e a completaridade
econmica entre os pases sem utilizar os mecanismos clssicos de
liberalizao utilizados nos processos de integrao regional.
Enfm, pode-se dizer que a integrao avanou, mas ainda a regio
ainda est em busca de um modelo, de uma fundamentao terica,
que permite a defnio mais clara dos objetivos a serem buscados e
dos gargalos a serem superados, especialmente identifcando como
conciliar a agenda de integrao econmica e comercial com os
novos temas polticos e sociais introduzidos na agenda na primeira
dcada do sculo XXI.
Notas
1. Ainda que o autor exagere o rechao do Brasil s polticas
neoliberais, a percepo de Boersner aponta na direo correta
sobre a atuao da poltica externa brasileira: El bando de las
fuerzas que propugnan la alternativa birregional, y priorizan la
integracin regional latinoamericana como condicin previa a las
negociaciones del proyecto ALCA, est encabezado por el gobierno
de Brasil. Ese pas, que por su inmensa superfcie y poblacin parece
predestinado al ejercicio de un liderazgo regional suramericano, ha
venido asumiendo la coordinacin y la orientacin de los esfuerzos
tendientes hacia la autoafrmacin de la identidad y soberana de
las naciones del subcontinente. Desde el Consenso de Washington
de 1990, los sucesivos gobernantes brasileos mantuvieron como
poltica de Estado una lnea de cautela o actitud defensiva ante la
propagacin universal del paradigma de la globalizacin liberal. Al
mismo tiempo trataron de infuir y movilizar a los pases vecinos para
que se les unieran en una poltica de concertacin para la defensa
de la soberana suramericana. BOERSNER, Demetrio (2004). Bloque
hemisfrico o equilibrio birregional? (Amrica Latina ante el Proyecto
Alca). Nueva Economa, ao XIII, n. 21-22, pp. 96-97.
2. El presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso deca en
Qubec, Canad, all donde hablamos de la integracin y tragamos
gas lacrimgeno tambin, hablaba de que el rea de Libre Comercio
para las Amricas (ALCA) es una opcin y que el destino nuestro es
el Mercosur. Yo comparto esa opinin, este es nuestro destino, el Sur,
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La Cruz del Sur y los mecanismos de alianza en el Sur. Los dems son
opciones, los dems son puertas, oportunidades, pero aqu estamos
en el epicentro de nuestro propio destino, de nuestras propias
races, de nuestra propia historia, de nuestra propia esperanza.
3. O ex-ministro das relaes exteriores, Celso Amorim (2011),
considera que a criao de uma rea de livre comrcio entre os
pases do Mercosul e os demais vizinhos sul-americanos um dos
mritos da poltica externa do governo Lula.
Bibliografa
Amorim, Celso (2011). Conversas com jovens diplomatas. So Paulo, Benvir.
Arnoux, Elvira Narvaja (2008). El discurso latinoamericanista de Hugo Chvez.
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321
La poltica exterior de
Venezuela hacia los
pases de la CARICOM
William Espronceda Rodrguez
Socilogo por la Universidad de La Habana, investigador y profesor
del Centro de Estudios Hemisfricos y sobre Estados Unidos,
Universidad de la Habana, Cuba
e-mail: william@uh.cu
Yiliam Cobas
Graduada en lenguas extranjeras, Universidad de La Habana.
Investigadora y profesora del Centro de Estudios Hemisfricos y sobre
Estados Unidos, Universidad de la Habana, Cuba
e-mail: yilliamsmercedes@rect.uh.cu
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Introduccin
Venezuela y los pases miembros de la CARICOM han tenido
legados coloniales, culturales, polticos, econmicos y lingsticos
en muchos aspectos diferentes. Sumado a estos antecedentes
diferenciadores, habra que aadir la disputa limtrofe entre
Venezuela y Guyana; as como la negativa percepcin caribea sobre
la inestabilidad poltica de los pases latinoamericanos, provocada
por una historia marcada por continuos golpes y regmenes militares
que contrasta con los procesos polticos de la mayora de las islas
caribeas
1
. A la vez, han existido infuyentes visiones desde Venezuela
que han percibido al Caribe como una fuente de confictos y con una
matriz geopoltica
2
.
Junto con los aspectos que han diferenciado a Venezuela con las islas
caribeas han existidos intereses comunes que se han acrecentado
con el actual gobierno de Hugo Chvez, aunque posee una historia
diplomtica, econmica y cultural anterior. Un anlisis de la poltica
exterior de Venezuela, en su totalidad, hacia los pases de la CARICOM
como objeto de estudio, rebasa ampliamente el presente artculo.
Ello requerira un anlisis profundo de cada contexto de las polticas
trazadas por el Estado Venezolano hacia los pases caribeos, un
examen de la dinmica interna de la sociedad venezolana como
condicionamiento de la formulacin de la poltica exterior; as como
un anlisis de la recepcin caribea hacia dichas polticas.
En tal sentido, nuestro objetivo es mucho ms modesto: realizar un
breve examen de los aspectos ms signifcativos de la poltica exterior
de Venezuela hacia los pases de la CARICOM hasta la actualidad;
haciendo nfasis en el ALBA y los acuerdos de PETROCARIBE como
expresin signifcativa de la poltica exterior del gobierno bolivariano.
Aspectos relevantes de la poltica exterior
venezolana hacia el CARICOM (1969- 1998)
Durante el primer gobierno de Rafael Caldera (1969-1974), todos
los jefes de gobierno de los pases caribeos de habla inglesa, con
excepcin de Barbados, visitaron Venezuela. Un papel clave en el
acercamiento de la poltica exterior venezolana hacia el Caribe, en
el gobierno de Caldera, lo desempe el Ministro de Relaciones
Exteriores Arstides Calvani, quien provena de Trinidad y Tobago. Este
Canciller visit varios pases caribeos promoviendo el acercamiento
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de Venezuela con los nuevos pases caribeos y al interior de su pas,
enfatizando la importancia de estos pases como parte de la ruta
del petrleo hacia el principal mercado, el Este de Estados Unidos; y
como mercado potencial para la exportacin de textiles, alimentos,
productos petroqumicos, etc. Adems, y como resultado de las
relaciones establecidas, para abril de 1973 Venezuela se convirti en
el primer miembro no anglfono del Banco de Desarrollo del Caribe
3
.
Durante el gobierno de Carlos Andrs Prez (1974-1979), se aprueba
en 1976 la Ley de la nacionalizacin del petrleo y crea la empresa
estatal PDVSA, para la explotacin y comercializacin del petrleo
venezolano, elemento que le permite, con la ayuda del alza del precio
del petrleo, diversifcar y aumentar la cooperacin con el exterior y
por supuesto continuar y ampliar las relaciones con el Caribe. En tal
sentido, se iniciaron una serie de prstamos y concesiones bilaterales
tendientes a compensar el creciente costo del petrleo con la regin.
Durante esta etapa, Carlos Andrs Prez, consciente de la preocupa-
cin de sus vecinos caribeos en relacin con el conficto fronterizo
entre Guatemala y Belice, anunci en noviembre de 1975 que su pas
no apoyara a Guatemala, adoptando de esta manera una posicin
frme en torno a Belice
4
.
En el propio ao 1975, varios miembros de la CARICOM frman en
Caracas su entrada al Sistema Econmico Latinoamericano (SELA),
como parte de la bsqueda de otro mecanismo de cooperacin. En
tal sentido, el SELA signifc un acercamiento entre Amrica Latina
y los pases caribeos frmantes, teniendo en cuenta que el objetivo
de este mecanismo de cooperacin se sustenta en la promocin de
un sistema de consulta y coordinacin para concertar posiciones y
estrategias comunes en materia econmica entre ambas regiones,
ante pases, grupo de naciones, foros y organismos internacionales.
Posteriormente, con la presidencia de Luis Herrera Campins (1979-
1984), se extendi el programa de prstamos concesionarios
destinados al fnanciamiento de la compra de petrleo a la regin del
Caribe y se aument el programa de asistencia fnanciera y tcnica
que haba comenzado seis aos atrs Carlos Andrs Prez, siendo
favorecidos pases como Barbados y Jamaica
5
.
En 1980 se frma el Acuerdo de San Jos, iniciativa conjunta entre
el presidente de Mxico Jos Lpez Portillo (1976-1982) y Campins
por Venezuela, el cual estableci convenios para el abastecimiento
de petrleo 11 pases centroamericanos y caribeos. Bajo el mandato
de Jaime Lusinchi (1984-1989) contina el esquema de acercamiento
cooperativo hacia el Anglocaribe. De este perodo data un acuerdo
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bilateral mediante el cual Venezuela comenz a suministrar
hidrocarburos a Guyana, en condiciones similares a las aplicadas en
el Pacto de San Jos desde el ao 1980
6
.
En el contexto de los aos 90, derrumbe del modelo socialista eu-
rosovitico e implementacin de polticas econmicas neolibera-
les en Amrica Latina, hubo un resurgimiento de las iniciativas de
integracin, una readaptacin de los viejos esquemas a las nuevas
exigencias de la integracin, marcada por dos tendencias fundamen-
tales. La primera, asociada al reforzamiento del carcter comercial
entre las economas caribeas, y la segunda, referida al incremento
de acuerdos comerciales bilaterales, entre pases de manera aislada
o entre subregiones y pases
7
.
Un ejemplo de estas tendencias, lo constituy la frma de un Acuerdo
sobre Comercio e Inversiones entre Venezuela y la CARICOM, por
parte de Carlos Andrs Prez, en su segundo mandato (1989-
1993) y Patrick Manning, Primer Ministro de Trinidad y Tobago en
octubre de 1992. Dicho acuerdo tena como objetivo fundamental
el estrechamiento de las relaciones econmicas y comerciales entre
las Partes. Con el objetivo de fortalecer la integracin de los pases
de la zona del Mar Caribe, se crea un espacio econmico comn, la
Asociacin de Estados del Caribe (AEC)
8
en 1994, coincidiendo con el
segundo mandato de Rafael Caldera, en el cual se incorpora tanto la
CARICOM como Venezuela.
Disputa territorial
Las relaciones de Venezuela con los pases de la CARICOM han estado
condicionadas, de alguna manera, por la disputa territorial del
Esequibo o Zona de Reclamacin
9
entre Venezuela y Guyana. Dicha
disputa adquiere relevancia a partir de la denuncia de Venezuela
ante la ONU, sobre la publicacin post morten de un documento
perteneciente a uno de los abogados estadounidenses que en ese
entonces haba representado a Venezuela. Este documento revelaba
la negociacin secreta que provoc la sentencia a favor de Gran
Bretaa.
Tras los fracasos en los acuerdos de Ginebra en 1966
10
y el Protocolo
de Puerto Espaa en 1970, a principios de la dcada de 1980 los
gobiernos de Venezuela y Guyana solicitaron la intervencin de la
ONU en el territorio en disputa; desde entonces el caso se encuentra
de mutuo acuerdo en manos de la Secretara General de la ONU.
Posteriormente, en 1987, ambos pases deciden aceptar el mtodo
de los Buenos Ofcios que comienza a funcionar desde 1989.
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Un ao despus la Repblica Cooperativa de Guyana fue admitida
como miembro pleno de la Organizacin de Estados Americanos
(OEA) luego de 24 aos de independencia, a lo cual Venezuela no se
opuso. Este retraso en la incorporacin de Guyana a la OEA, se debi
al cumplimiento del Artculo 8vo por parte de esta Organizacin, que
plantea la negacin sobre la incorporacin de cualquier pas cuyo
territorio est sujeto a reclamacin, mientras no se ponga fn a la
disputa por medios pacfcos.
CARICOM - Venezuela bolivariana
Con la toma de posesin del gobierno de Hugo Chvez Fras a
principios de 1999, la sociedad venezolana comienza a transitar
por un perodo, en muchos aspectos, diferentes a los anteriores. La
poltica exterior, como parte de los cambios que han acontecidos
en la Venezuela bolivariana, no ha sido la excepcin. La poltica
exterior liderada por Chvez ha tenido un alto grado de activismo
internacional y ha promovido la multilateralidad en las relaciones
internacionales, la democratizacin del sistema internacional, la
integracin latinoamericana y caribea; as como una postura crtica
hacia Estados Unidos y al sistema capitalista.
La reforma constitucional de 1999 sirvi de referente normativo para
ampliar en algunos casos y modifcar en otros, la poltica exterior de
la Venezuela bolivariana. El artculo 153 de la nueva Constitucin
aprobada es un ejemplo de ello. En ste, el propsito integracionista
con Amrica Latina y el Caribe es manifesto: La Repblica promover
y favorecer la integracin latinoamericana y caribea, en aras de
avanzar hacia la creacin de una comunidad de naciones, defendiendo
los intereses econmicos, sociales, culturales, polticos y ambientales
de la regin. La Repblica podr suscribir tratados internacionales que
conjuguen y coordinen esfuerzos para promover el desarrollo comn
de nuestras naciones, y que aseguren el bienestar de los pueblos y la
seguridad colectiva de sus habitantes
11
.
Por su parte, el Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin
2001-2007 propuesto por Chvez, constituy en este perodo, una
plataforma programtica para Venezuela. Este Plan, contena 5
aspectos centrales y uno de ellos, el referido al establecimiento de las
relaciones internacionales, promova la diversifcacin multipolar de
las relaciones internacionales.
Luego del golpe de Estado de abril de 2002 y el paro petrolero, entre
ese ao y el 2003 y la victoria electoral de Chvez en el referendo
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revocatorio del 2004, se radicaliza la Revolucin bolivariana; que en
materia de poltica exterior se expres en el liderazgo de Venezuela
en la creacin del ALBA en diciembre de 2004 y PETROCARIBE en
junio de 2005.
Este liderazgo venezolano en la regin latinoamericana y caribea,
y especfcamente, en diversos procesos de integracin, se ha
desplegado en una coyuntura poltica y econmica favorable. De
una parte, se encuentran los fracasos del rea de Libre Comercio
para las Amricas (ALCA) y las polticas neoliberales en la regin,
de otra, el ascenso de gobiernos de izquierda afnes a los enfoques
integracionistas de la Venezuela bolivariana; y no menos importante,
el ascenso del precio del petrleo que ha permitido a Venezuela un
mayor activismo internacional.
La segunda etapa de la Revolucin bolivariana se inicia en el ao 2007,
con el despliegue del Plan de Desarrollo Econmico y Social 2007-
2013, luego del triunfo de Chvez en las elecciones presidenciales del
2006. Los lineamientos de este Plan denominado tambin Proyecto
Nacional Simn Bolvar, se plantean profundizar los logros obtenidos
y orientar la Revolucin hacia la construccin del Socialismo del Siglo
XXI. Con tal objetivo se expone ejecutar siete lneas estratgicas, dos
de ellas se referen a las relaciones internacionales: la lucha por una
nueva geopoltica internacional y el acrecentamiento de Venezuela
como potencia energtica.
ALBA-Petrocaribe
En relacin con el Caribe, y especfcamente con los pases
miembros de la CARICOM, el gobierno de Chvez ha profundizado
los tradicionales vnculos histricos existentes; fundamentalmente
a travs del ALBA y Petrocaribe. El surgimiento de este ltimo en
junio del 2005, propuesto por el Gobierno Bolivariano de Venezuela,
constituye una extensin del Acuerdo de Cooperacin Energtica de
Caracas (ACEC) frmado en el ao 2000, la cual, a su vez, tiene como
antecedente el Acuerdo de San Jos.
El vnculo petrolero entre Venezuela y los pases caribeos persiste en
el tiempo porque, de una parte, se encuentra la elevada produccin
de petrleo de Venezuela, y de la otra, el dfcit de la misma por parte
de los pases de la CARICOM, con excepcin de Trinidad y Tobago en
su condicin de productor de hidrocarburos, lo cual explica su no
pertenencia a Petrocaribe.
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La creacin de Petrocaribe
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como Acuerdo de Cooperacin
Energtica tiene como fn, resolver las asimetras en el acceso a los
recursos energticos, por la va de un nuevo esquema de intercambio
favorable, equitativo y justo entre los pases de la regin caribea.
Petrocaribe est concebido como un organismo multilateral capaz
de asegurar la coordinacin y articulacin de las polticas de energa,
incluyendo petrleo y sus derivados; as como la cooperacin
tecnolgica, la capacitacin y el desarrollo de la infraestructura
energtica, incluyendo las fuentes energticas alternativas
13
.
Los acuerdos de Petrocaribe proponen un fnanciamiento entre el
5% y 50% de la factura petrolera, tomando como referencia el precio
de los hidrocarburos. Adems extiende un perodo de gracia para
el fnanciamiento de uno a dos aos, previendo el perodo de pago
desde 17 hasta 25 aos, reduciendo el inters a 1%, en el caso de que
el precio del petrleo supere los 40 dlares por barril, y para el corto
plazo, de 60% de la factura, se extiende de 30 a 90 das. A este sistema
de preferencias en el pago, se le aade la disposicin de Venezuela
de aceptar parte del pago diferenciado en bienes y servicios
14
.
Otro importante proceso de integracin liderado por Venezuela,
y que incluye a varios pases de la CARICOM es la Alternativa
Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA)
15
, la cual
surgi
como un proceso de integracin alternativo en oposicin

al ALCA. La concrecin del ALBA tiene como antecedentes las
relaciones trilaterales entre Cuba, Venezuela y Bolivia, donde ya
existan las relaciones de cooperacin que el ALBA propone y articula
a nivel regional
17
. Este nivel de cooperacin se ha sustentado en la
construccin de un tipo de integracin basado en la cooperacin,
solidaridad y complementariedad, en oposicin a la liberalizacin del
comercio de bienes y servicios.
Con la incorporacin de Bolivia en el ao 2006 se incluye al ALBA
el Tratado de Comercio de los Pueblos (TCP)
18
, contribuyendo al
intercambio solidario y complementario de los pases miembros.
Esta nueva propuesta comercial es contraria a los postulados de los
acuerdos de libre comercio (TLC).
Principios rectores del ALBA
El ALBA se fundamenta en una series de principios entre los que
se encuentra la concrecin de mecanismos que fomenten ventajas
comparativas entre los pases miembros, con el objetivo de compensar
las asimetras existentes; por esta razn la propuesta del ALBA le
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otorga prioridad a la integracin latinoamericana y a la negociacin
en bloques sub-regionales, abriendo nuevos espacios de consulta a los
fnes de profundizar el conocimiento de nuestras posiciones e identifcar
espacios de inters comn que permitan constituir alianzas estratgicas
y presentar posiciones similares en el proceso de negociacin
19
.
La complementariedad econmica como otro de los principios rectores
del ALBA-TCP permite promover un desarrollo armnico de las fuerzas
productivas de cada una de las partes contratantes, mediante polticas
activas y compensatorias a cargo de los estados. La complementariedad
econmica lejos de ser un resultado natural y espontneo de los mercados
es resultado de las iniciativas estatales, que se traducen en proyectos
conjuntos de cooperacin o en la formacin de empresas binacionales en
el caso del TCP, o multinacionales en el del ALBA
20
.
De esta manera en el intercambio comercial entre las partes
contratantes se benefcian mutuamente, no compiten entre s,
sino que se promueve una especializacin efciente, compatible
con el desarrollo econmico equilibrado de cada pas. Este tipo de
intercambio se distancia de las relaciones econmicas mediadas por
el mercado capitalista, como ocurre en los tratados de libre comercio
donde existen ganadores y perdedores, donde los primeros, los
ms desarrollados econmicamente, se encuentran en ventaja
tecnolgica y fnanciera.
El Estado y no el mercado capitalista, constituye el sujeto central de
la actividad econmica entre los pases miembros. A diferencia de los
dems esquemas de integracin, segn Blanca Muster, el ALBA no se
focaliza en los temas comerciales y por tanto en las metas descritas
por la teora convencional de la integracin como el rea de libre
comercio, la unin aduanera y el establecimiento de un mercado
comn
21
.
El ALBA-TCP no slo ha mantenido una perspectiva no economicista
y una visin equitativa del desarrollo partiendo de las desiguales
condiciones de los diversos pases, sino que se ha supeditado a los
acuerdos sobre proteccin de derechos humanos, el medio ambiente
y gnero existentes. Para ello se han conformado varias instancias
encargadas de promover tales derechos: Comit de defensa de la
naturaleza, Comit de la mujer y la igualdad de oportunidades y el
Grupo de trabajo sobre derecho internacional, autodeterminacin,
respeto por la soberana y derechos humanos
22
.
En el ALBA-TCP se incluye la participacin de los movimientos
sociales, lo cual constituye una novedad en la conformacin y
despliegue de procesos de integracin. Mediante el Consejo de
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movimientos sociales se crea un espacio con capacidad decisoria que
tiene diversas funciones, entre las que se encuentran la presentacin
al Consejo Presidencial, mxima instancia de deliberacin, decisin
y orientacin poltica del ALBA-TCP, propuestas, proyectos,
declaraciones y otras iniciativas de inters; recibir, evaluar y encauzar
programas de colaboracin con movimientos sociales cuyos
gobiernos no pertenecen al ALBA-TCP, entre otras.
ALBA-CARICOM
La adhesin de los tres pases miembros de la CARICOM al ALBA no ha
signifcado un conficto con anteriores procesos de cooperacin, ni
el cumplimiento de obligaciones ajenas a la CARICOM. Como seala
Norman Girvan, las modalidades de asociacin intergubernamental
utilizadas por el ALBA tienen carcter de Declaracin Conjunta,
Declaraciones de Acceso, Contribucin y Suscripcin; y la
Declaraciones de Apoyo, frmadas por Jefes de Estado y Gobierno; por
lo que no constituyen tratados constituyentes de una organizacin
internacional o inter-gubernamental como ocurre en los esquemas
de integracin tradicionales. De la misma manera, no existen
compromisos de liberalizacin del comercio, inversin en el ALBA o
aceptacin de polticas econmicas y barreras comerciales comunes
entre los pases miembros
23
.
Para lograr una integracin efectiva, la promocin de un desarrollo
justo y dinmico que permita la reduccin de la pobreza, el ALBA-
TCP fund la Entidad Financiera de Derecho Internacional Pblico
Banco del ALBA; y para la regin caribea se cre el Fondo ALBA
Caribe como parte de PETROCARIBE, especialmente para los pases
caribeos miembros de este programa.
El Banco del ALBA tiene entre sus funciones: fnanciar programas y
proyectos de desarrollo con el objetivo de aumentar la productividad
y efciencia en sectores claves, fnanciar proyectos de desarrollo en
determinados sectores sociales para reducir la pobreza, fnanciar
proyectos que favorezcan el comercio justo y el proceso de
integracin, as como crear y administrar fondos especiales ante
desastres naturales
24
.
Los acuerdos del ALBA y PETROCARIBE, han sido claves para el
desarrollo de los pases de la CARICOM que lo conforman. Ambos
constituyen las fuentes principales y ms recientes de recursos
fnancieros para el alivio a las balanzas de pagos de los pases
favorecidos, adems, y no menos importante, estos dos proyectos de
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cooperacin e integracin contienen bajos niveles de condicionalidad
y de intromisin en las polticas domsticas
25
.
El papel protagnico de Venezuela en el ALBA-TCP ha sido un factor
favorable en la medida que la renta petrolera ha sido un aspecto clave
como fuente de fnanciamiento, sin embargo, esto tambin se ha
convertido en una limitacin porque los pilares del ALBA estn ms
asentados en la redistribucin social regional de la renta petrolera
venezolana y en la voluntad poltica de los actuales gobiernos
que participan del proyecto, que en estructuras econmicas. La
construccin de las bases econmicas de sustento del ALBA es
unos de los desafos mayores del proyecto. Un modelo alternativo
debe trascender las polticas distributivas. Requiere construir la
base econmica que garantice la satisfaccin de las necesidades del
proceso de acumulacin y permita ampliar y profundizar las polticas
sociales
26
.
Si bien existen atractivos en el ALBA para los pases de la CARICOM, lo
cierto que hasta la actualidad slo tres de sus miembros pertenecen
a este proceso de integracin. Una posicin coordinada entre el ALBA
y la CARICOM, segn Norman Girvan, parecen improbables hasta el
momento debido a las diferencias entre los estados miembros en
relacin con los costos y benefcios que se perciben del ingreso al
ALBA. A modo de ejemplo, pudiera citarse a Trinidad y Tobago que
promueve su candidatura como sede del ALCA y no participa en
PETROCARIBE en tanto exportador de energa, Barbados y Jamaica
pudieran tener cierta distancia hacia el ALBA, a partir de sus vnculos
con Estados Unidos
27
.
La historia de los vnculos histricos entre Venezuela y los pases de
la CARICOM han estado entrelazadas entre las visiones del ellos y
nosotros, condicionada a partir de los diferentes legados coloniales
y recorridos histricos en ocasiones diferentes. A la par, tambin se
han mantenido relaciones de intercambios econmicos, polticos,
diplomticos y culturales basados en intereses comunes. En ese
contexto de similitudes y diferencias se ha desplegado la poltica
exterior venezolana hacia los pases miembros de la CARICOM.
El petrleo ha sido va fundamental de insercin histrica en las
relaciones econmicas internacionales de Venezuela y la regin del
Caribe no ha sido la excepcin; aunque el enfoque de esa insercin
con el gobierno de Hugo Chvez se manifest con caractersticas
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diferentes, tanto por la intensidad de los vnculos establecidos, como
por el modo que se han efectuado. La cooperacin, solidaridad y
complementariedad a partir de los acuerdos de PETROCARIBE y el
ALBA constituyen los ejemplos ms ilustrativos.
Este incremento de las relaciones se ha logrado en parte, debido
al incremento de los precios del petrleo que le ha permitido ha
Venezuela un mayor volumen de intercambio y la disminucin
de las tensiones generadas por la disputa limtrofe del Esequivo y la
zona martima alrededor de la isla de las aves.
La profundizacin de las relaciones entre Venezuela y los pases
miembros de la CARICOM, no constituye un hecho aislado, sino que
forma parte del despliegue de la poltica exterior de la Venezuela
bolivariana hacia Amrica Latina y el Caribe, basada en los ideales
integracionista de Simn Bolvar. Esto marca una diferencia con los otros
periodos de gobierno precedentes, aunque se sigue manteniendo la
renta petrolera venezolana como base de la integracin.
Notas
1. Serbin, Andrs. Cuando la limosna es grande. El Caribe, Chvez y los
lmites de la diplomacia petrolera. En: http://www.nuso.org/upload/
articulos/3383_1.pdf. Pg. 78.
2. Romero, Carlos A. (2004). Venezuela: su poltica exterior y el Caribe.
Revista Venezolana de Economa y Ciencias Sociales, Septiembre-
diciembre de 2004, Volumen nmero 003, Universidad Central
de Venezuela, Caracas, Venezuela. En: http://redalyc.uaemex.mx/
pdf/177/17700312.pdf. Pg.252
3. Robert D Bond (1981). Venezuela, la Cuenca del Caribe y la crisis
centroamericana. Woodrow Wilson International center for
Scholars. Smithsonian Institution, Washintong, D.C, 1981. Pg. 165-
170. Jess Antonio Aguilera. Geopoltica y petrleo en la Cuenca
del Caribe. Nueva Sociedad No. 58, enero-febrero 1982. En: www.
nuso.org/upload/articulos/932_1.pdf. Pgs. 43-54.
4. Robert D. Bond. Op. Cit. Pg. 171.
5. Se incluyeron adems, Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua, Panam y Repblica Dominicana.
6. Otlvora, Edgar (2001). El Caribe y el contencioso con Guyana en la
poltica exterior venezolana: contraste de dos tiempos. En: http://
www.scielo.org.ve/scielo.php?pid=S101225082002000100006&sc
ript=sci_arttext&tlng=pt. 2001. Pg. 7.
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7. Andrs Serbin (1990). Etnocentrismo, geopoltica y cooperacin:
las relaciones entre el Caribe de habla inglesa y Amrica Latina.
Integracin Latinoamericana. 1990. En: http://www.iadb.org/
Intal/intalcdi/integracion_latinoamericana/documentos/163-
Estudios_6.pdf. Pgs. 46-47.
8. Adems de Venezuela y los pases miembros de la CARICOM son
estados miembros de la AEC: Nicaragua, Costa Rica, Honduras,
Guatemala, Panam, Mxico, Colombia, Cuba, Repblica
Dominicana y El Salvador.
9. En 1814 Gran Bretaa qued en posesin de los territorios coloniales
holandeses de Demerara, Berbice y Esequibo, que pasaron a
constituir la Guyana Britnica a partir de 1831. Tras haberse apelado
al gobierno de Estados Unidos ste propuso un arbitraje y se
form un tribunal en el ao de 1899, cuya decisin forma el Laudo
Arbitral de Pars. El tratado concluy con la cesin del territorio a
Gran Bretaa. Sobre la disputa territorial entre Venezuela y Guyana.
Vase: Edgar Otlvora. Ob. Cit. Pg. 6. Eva Josko Guern. Cambio
y continuidad en la poltica exterior de Venezuela: una revisin.
Pg. 49. En: Carlos A. Romero, coord., Reforma y poltica exterior
de Venezuela, Editorial Nueva Sociedad, Caracas. 1992.
10. El 26 de mayo de 1966 la Guayana Britnica recibe la
independencia, llamndose a partir de entonces Repblica
Cooperativa de Guyana. Desde ese momento el Reino Unido
traspasa al nuevo pas la cuestin de la disputa territorial sobre
la Guayana Esequiba. Venezuela reconoce al nuevo pas, aunque
reservndose expresamente sus derechos de soberana sobre la
Guayana Esequiba al oeste del ro Esequibo.
11. Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Publicada
en Gaceta Ofcial del jueves 30 de diciembre de 1999, Nmero
36.860.
12. Inicialmente se suscribieron a Petrocaribe 14 pases: Antigua y
Barbuda, Bahamas, Belice, Cuba, Dominica, Granada, Guyana,
Jamaica, Repblica Dominicana, San Cristbal y Nieves, Santa
Luca, San Vicente y las Granadinas, Surinam y Venezuela. A partir
de la III Cumbre se sumaron Hait y Nicaragua.
13. Sitio ofcial de Petrleos de Venezuela S.A. PDVSA 2005. Gobierno
bolivariano de Venezuela. Ministerio del poder popular de petrleo
y minera. En:
http://www.pdvsa.com/index.php?tpl=interface.sp/design/
readmenuprinc.tpl.html&newsid_temas=48
14. dem.
15. A partir de junio de 2009 los Jefes de Estado y de Gobierno de los
pases miembros decidieron adoptar el nombre de Alianza Boliva-
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riana para los Pueblos de Nuestra Amrica Tratado de Comercio
de los Pueblos (ALBA-TCP).
16. En diciembre del 2001 en la III Cumbre de Jefes de Estado y de
Gobierno de la Asociacin de Estados de Caribe, celebrada en
la Isla de Margarita en Venezuela, el Presidente Hugo Chvez
presenta la idea de la creacin del ALBA. Tres aos despus, el 14 de
diciembre de 2004, Fidel y Chvez se renen en La Habana y frman
los protocolos formales de constitucin del ALBA. Posteriormente
se suscribieron otros pases latinoamericano y caribeos para
conformar en la actualidad un total de 8 miembros.
17. Estay, Jaime (2008). El ALBA y sus espacios de desenvolvimiento.
En: La integracin en Amrica Latina: de la retrica a la realidad.
Compilador Osvaldo Martnez. Editorial de Ciencias Sociales. La
Habana. Ruth Casa Editorial. Pg. 137.
18. A partir de junio de 2009 los Jefes de Estado y de Gobierno de
los pases miembros decidieron adoptar el nombre de Alianza
Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica Tratado de
Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP).
19. Correa Flores, Rafael (2005). Construyendo el ALBA. Nuestro norte
es el sur. Primera edicin, Coordinador y Compilador, Caracas,
Venezuela. Pg. 25. En: http://www.redmisionmilagro.org/
publicaciones/PUBLI11_366.pdf
20. Born, Atilio (2008). ALBA y TCP: posibilidades y perspectivas. En:
La integracin en Amrica Latina: de la retrica a la realidad.
Compilador Osvaldo Martnez. Editorial de Ciencias Sociales. La
Habana. Ruth Casa Editorial. Pg. 107.
21. Muster, Blanca. El estado actual de la integracin latinoamericana
y caribea: apuntes para una integracin. Pg. 6. En: http://www.
facso.org/uploads/media/Ponencia_de_Blanca_Munster.pdf
22. Para una visin integral de la conformacin de las distintas
instancias de decisin, su estructura y funcionamiento ver:
Estructura y funcionamiento del ALBA-TCP. En: Construyendo un
mundo multipolar. Cumbres 2004-2010. Pgs. 154-156. En: http://
www.alba-tcp.org/public/documents/pdf/Construyendo_un_
Mundo_Pluripolar.pdf
23. Girvan, Norman. ALBA, PETROCARIBE and CARICOM: issues in a new
dinamic. En: http://www.normangirvan.info/.../alba-petrocaribe-y-
caricom-girvan1esp.d...Pgs.9 y 10.
24. Acta fundacional del Banco del Alba. En: ALBA-TCP. Construyendo
un mundo multipolar. Cumbres 2004-2010. En: Ob. Cit. Pg. 59.
25. Norman Girvan. Ob. Cit. Pg. 9.
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26. Regueiro, Lourdes. Los TLC en la perspectiva de la acumulacin
estadounidense. Visiones desde el MERCOSUR y el ALBA, Coleccin
Becas de Investigacin, Coedicin CEA CLACSO, Buenos Aires.
Citado en: Daniele Benzi. En la hora de las defniciones? Una
aproximacin al ALBA al atardecer del neoliberalismo. En: http://
www.uia.mx/iberoforum/10/pdf/4DANIELE_BENZI_IBEROFORUM.
pdf
27. Girvan, Norman. Ob. Cit. Pgs. 13 y 14.
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Caribe, Nueva Sociedad, No. 58 enero-febrero, PP. 43-54. En: www.
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La poltica externa
boliviana en el perodo
post 2005
Aldo Duran Gil
Socilogo y Cientista Poltico boliviano, Mster en Ciencias Polticas
por la Universidad Estadual de Campinas (UNICAMP, 1998), Doctor
en Ciencias Sociales por la misma universidad (2003), profesor del
Instituto de Ciencias Sociales de la Universidad Federal de Uberlndia
(UFU), Brasil, Coordinador del Grupo de Pesquisa Estado y Capitalismo
en Amrica Latina, integrante del Programa de
Post Grado en Ciencias Sociales (PPGCS) de la UFU
e-mail: adurang@yahoo.com
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Introduccin
La eleccin de Morales y la subida del partido Movimiento al
Socialismo (MAS) al poder gobernamental (2006) desencaden gran
desconfanza y cautela por parte de las clases dominantes del pas, del
capital extranjero, de los Estados Unidos y de los pases vecinos ms
infuyentes (Brasil, Argentina, Chile) debido al temor de que Bolivia se
convierta en una nueva Venezuela. En ese contexto cabe preguntar
sobre el carcter de la poltica externa adoptada por el nuevo
gobierno en consideracin, si hubo reorientacin de tal poltica y cul
la naturaleza de las relaciones entre los principales actores polticos
internacionales en Amrica Latina. Este artculo pretende analizar la
poltica externa del gobierno de Morales caracterizando sus principales
aspectos, tales como su reorientacin o redefnicin y las relaciones
con los Estados Unidos, Brasil y Chile. Partimos de la hiptesis segn
la cual hubo una reorientacin de la poltica externa basada, por un
lado, en el multilateralismo, la reciprocidad y el rescate de la soberana
nacional; y por otro, en el contenido de tal poltica, que revel amplia
infuencia del pacto o concertacin confictiva, en el mbito interno,
entre el gobierno de Morales y las fuerzas de oposicin autonomistas
en el contexto del proceso de cambio llevado a cabo por el primero.
Reorientacin de la poltica externa boliviana
Durante el primer ao de gobierno, la lite regional autonomista,
el capital extranjero, bien como el gobierno estadounidense y
algunos pases vecinos como Brasil, Argentina y Chile, pasaron a
entender el confictuoso proceso de cambio pactuado entre la
oposicin autonomista y el gobierno. Sera en ese contexto que se
deve entender los confitos entre el gobierno boliviano y el Brasil
en relacin al fornecimento de gas. Evidentemente, la accin de un
pas en la esfera regional est condicionada o sobre-determinada
por la accin de outros que tienen mayor peso econmico y
poltico en la jerarqua de la estructura del sistema capitalista en
el mbito internacional. A pesar de que la poltica interna de un
pas no determine unilateralmente la poltica externa (o viceversa),
no signifca que sta no sea infuenciada por aquella. En suma, las
polticas interna y externa tienen lgica, dinmica y complejidad
prprias, pero se implican mutuamente.
En ese sentido, la presin constante de las clases dominantes nativas
de la regin llamada media luna
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contra el programa poltico del
MAS y la poltica estatal implementada por el gobierno se ejercen
conjuntamente con la presin del capital extranjero monopolista,
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que aparece oculto y a la sombra de la accin de la oligarqua
regional
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. Eso se debe al hecho de que el capital extranjero deleg su
funcin poltica y ideolgica a esa oligarqua para que lo represente
politicamente, apareciendo el conficto entre clases sociales como si
fuese un conficto entre regiones en el pas. Com efecto, existe un
juego de mltiples presiones polticas para bloquear, neutralizar o
modifcar la accin del gobierno de Morales, hacindolo retroceder
en el proceso de inplementacin de su propuesta de transformacin
del pas. Ese juego de presiones se ajust tambin a la poltica del
pacto democrtico viabilizada por el gobierno en relacin a la poltica
externa
4
.
Defendemos la tesis de la concertacin o pacto democrtico confictivo
entre el actual gobierno y la oposicin autonomista dirigido por el
primero para llevar a cabo el proceso scio-poltico de cambio del
pas
5
. El pacto se revela por lo menos en tres niveles importantes:
1) en el proceso de la confeccin de la nueva Carta Magna en el
contexto de la Asamblea Constituyente: importantes concesiones
polticas a la minora (oposicin autonomista) con otorga de poder
de veto y limitacin de la democrcia participativa dinamizada por
los movimientos populares; 2) en el proceso de nacionalizacin del
gas y petrleo: nacionalizacin blanca que deja intacta la estructura
de produccin controlada por el gran capital petrolero monopolista
internacional a travs de contratos leoninos, y apenas recuperacin
de la propriedad jurdica estatal de las minas de gas y petrleo (suelo
y subsuelo), reforzada con el aumento relativo de impuestos, pero
an bajsimos, caracterizando un Estado rentista (que se conforma
solamente con la extraccin de impuestos) y no un Estado productor;
3) en el proceso de la reforma agrria: reforma caracterizada como
redistributivista, con reparticin de tierras fscales lejos de la
frontera agrcola pero dejando intacto el medio y gran latifndio,
principalmente de la media luna, que fue barnizado por la funcin
econmica- social -mismo que el ltimo referendo nacional tenga
defnido el mnimo de 5 mil hectrias por propietrio, pues la gran
propiedad fundiria qued preservada por la nueva Constitucin.
Conforme sostuvo Garca Linera, la nueva lite (caracterizada como
indgeno-mestiza) que subi al poder en el gobierno de Morales em-
pease en compartir el poder con la lite tradicional, ms especifca-
mente con los sectores autonomistas de la regin de Santa Cruz (que
comandan la media luna). As, estara ocurriendo en Bolivia segn
Garca- un proceso de ampliacin de las lites y que al mismo tiempo
se reconoce el poder poltico de la oligarqua autonomista debido
a su papel inportante en el desarrollo capitalista de la regin y su
impacto en el resto del pas. De ah que se trata de un proceso de
cambio o reforma pactuada entre la nueva lite y la antigua
6
.
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Volvamos a nuestro tema. Es en ese juego de mltiples presiones
que tambin se debe entender la accin de los pases ms poderosos
e infuyentes en la regin. En el proceso de nacionalizacin del
gas y el petrleo el conficto entre el gobierno de Morales y las
transnacionales petroleras apareci como si fuese un conficto entre
pases (Espaa, que defendi a la Repsol YPF; Brasil, a la Petrobras
etc.). Debido a diversos factores, el actor ms poderoso e infuyente
(Estados Unidos) no supo lidiar con el gobierno boliviano, perdiendo
su tradicional infuencia y control en Bolivia. Con todo, intent y an
intenta recuperlos a cualquer precio reactivando su intervencin
polivalente: la principal accin que comandara esa intervencin
sera la busca de apoyo econmico y poltico a la oligarqua regional,
apostando en la estratgia de lucha autonomista y separatista.
Por otro lado, los Estados Unidos parecen haver delegado su
intervencin al pas ms poderoso e infuyente de Amrica del Sur:
el Brasil -a pesar de este actor tener intereses propios, un tanto
diferente a los defendidos por la potencia hemisfrica, pero que se
aproxima de una postura en relacin a los pases vecinos que Marini
denomin sub imperialismo
7
. Los acurdos comerciales entre los
gobiernos de Lula y de Morales en el marco de la integrao regional
tendran, por lo menos, un doble sentido. Por un lado, el apoyo del
Brasil al proceso democrtico llevado a cabo por el gobierno de
Morales para garantizar la estabilidad poltica del pas, tentando
alejar el tradicional golpe de Estado (una permanente amenaza), lo
que se compatibilizara con la poltica de la Clusula Democrtica del
Mercosur e impedira el desequilibrio geopoltico del Cono Sur (y en
la peor de las hiptesis, una posible balcanizacin del pas)
8
. Por otro,
la defensa de los intereses econmicos brasileos: la permanencia
de la Petrobras y el fornecimiento ininterrupto de gas con precio de
banana, bien como la expansin de empresas brasileas en Bolivia.
Por su lado, Argentina y Chile tambin ofrecieron su apoyo poltico
formal al gobierno boliviano, pero defendiendo sus intereses
propios: exigencia de fornecimiento de gas barato en caso del
primero y distensin de las relaciones diplomticas en relacin al
problema del litoral en el caso del segundo. Con efecto, los intereses
fundamentales que estaran por detrs del apoyo al actual gobierno
boliviano por parte de los pases vecinos ms infuyentes seran,
por lo menos, los seguintes: 1) manter cierta estabilidad poltica
en Bolivia y garantizar la expoliacin de sus principales recursos de
exportacin, manteniendo la dependencia y el atraso crnico del
pas; 2) impedir que el pas se desintegre (balcanizacin), pues de
lo contrrio ameazara profundamente la seguridad y el equilibrio
geopoltico regional; y 3) impedir que el gobierno de Morales se
transforme en una nueva Venezuela.
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Frente a ese cuadro, pasemos a identifcar los principales aspectos
de la poltica externa practicada por el gobierno de Morales. Si la
lgica de la concertacin aparece como un denominador comn en
la poltica interna con fuerte recuperacin relativa de la autoridad
estatal en relacin a los sectores economicamente poderosos
(gran latifndio, sector agroexportador, gran capital monopolista
extranjero que opera en los sectores petrleo, mineracin, bancos,
etc.), la poltica externa adopta una combinacin de trazos
del multilateralismo, reciprocidad y negociacin compartidas
reorientados por la lgica de la recuperacin de la soberana del
pas. Es sabido que los regmenes populistas tradicionales (1930-
1964) en Amrica Latina se empearon en recuperar la soberana
nacional, una caracterstica fundamental de la implementacin de la
poltica econmica y social con fuerte intervencin del Estado en los
mbitos interno y externo
9
. En el mbito interno, amplia base social
de apoyo al rgimen con la integracin de las masas trabajadoras
sobre todo urbanas, con otorga de una legislacin laboral favorable
a la regulamentacin de la relacin capital-trabajo, bien como la
ejecucin de un tipo de industrializacin nacional dependiente
comandada por el Estado en la ausencia de una burguesa industrial
nativa o sea, una poltica estatal de integracin/control de las
clases trabajadoras, con un intervencionismo socio-econmico al
servicio de un proyecto de desarrollo capitalista nacional
10
. En el
mbito externo, utilizacin de la prerrogativa soberana nacional
como instrumento de negociacin o presin a travs de la prtica
de un tipo de multilateralismo y reciprocidad en las negociaciones
frente a los pases capitalistas centrales
11
.
Podemos afrmar que el gobierno de Morales seguira ms o menos la
misma lgica en los dos mbitos indicados. Con todo, ste no puede
ser caracterizado como populista tradicional, aunque aspectos
de su poltica ejecutada tengan presentado trazos neopopulistas:
ampliacin de la base social de apoyo con la lgica integracin/
control de los trabajadores campesinos e indgenas combinada con
un intervencionismo scio-econmico al servicio de un proyecto
sui generis de neodesarrollo capitalista nacional y no socialista: el
capitalismo andino-amaznico. Eso es particularmente notrio en
el discurso del liderazgo gobernamental y que expresa el sentido
de un aspecto importante del programa del partido de gobierno: el
rescate de la soberana, conforme el propio nombre del partido lo
indica: Movimiento al Socialismo-Instrumento Poltico por la Soberana
de los Pueblos (MAS-Ipsp). De un lado, la integracin de las grandes
masas populares campesinas e indgenas en el sistema poltico,
viabilizando una revolucin democrtica y jurdica, con justicia social
y equidad en las palavras de Morales, una revolucin democrtica
cultural o revolucin democrtica descolonizadora y la frase
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emblemtica dirigida al capital extranjero: necesitamos socios y no
patrones. De outro, la ejecucin de una revolucin nacional-popular
que tenta implantar un capitalismo andino-amaznico con decisiva
participacin del Estado en el desarrollo capitalista, conforme
sostuvo Alvaro Garca (vice presidente boliviano)
12
.
En suma, el Estado boliviano redefni su poltica externa con base en la
participacin multilateral, alineada con la poltica externa practicada
por el gobierno de Chvez (Venezuela) y en parte por el gobierno
cubano: soberana, solidariedad e integracin entre los pueblos
latinoamericanos, estampada en el Tratado de Comrcio entre los
Pueblos (TCP) y encuadrada en la corriente poltica bolivariana.
Tratase de una espcie reciclada de postura latinoamericanista y
terceromundista que surgi con los Pases No Alineados en la dcada
del 50 en alternativa a las relaciones dominantes en el mbito de
la Guerra Fra. Y an, el gobierno de Morales imprimi un carcter
indigenista y multicultural al funcionamento del aparato diplomtico
ajustandol al proceso de cambio scio-econmico y poltico que
atraviesa el pas en el mbito interno. Cambio importante en relacin
a los gobiernos neoliberais, cujo cuerpo diplomtico siempre estuvo
controlado por las lites y sectores medios de origen blanca. El
ministro de las relaciones exteriores es aymara (David Choquehuanca)
y existen vrios ministros indgenas, campesinos y trabajadores que
componen el gabinete del gobierno de Morales
13
. En su discurso
del da 6 de agosto de 2007, Morales enfatiz que Bolivia hava
recuperado la dignidad y los recursos naturales y record tambin
que antes de su gobierno las leyes eran redactadas en ingls y los
legisladores no hacan otra cosa sino traduzirlas. Pero ahora existen
ministros indgenas, legisladores indgenas [...]
14
.
A seguir, presentaremos algunos elementos de la poltica externa
en el contexto de los acuerdos y tratados comerciales realizados
por Bolivia bajo el gobierno de Morales que nos parecen ms
problematicos debido a su carcter confictivo e incierto.
Las relaciones con los Estados Unidos: Alca y Aptdea
Desde el incio del gobierno en cuestin las relaciones entre los Estados
Unidos y Bolivia estuvieron marcadas por conficto, confrontacin,
indiferencia y desconfanza mutua. Eso se debi sobre todo a dos
hechos importantes resultantes de la reorientacin de la poltica
externa boliviana: de un lado, al abandono del gobierno boliviano
de la poltica externa tradicional practicada por los gobiernos
neoliberais, cuyas caractersticas eran la casi completa submisin
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o subserviencia y el alineamiento automtico a los Estados Unidos;
y de outro, al alineamiento casi automtico con Venezuela y Cuba.
El gobierno de Bush practic una poltica vacilante y contradictria
revelando una descomunal falta de preparacin e indiferencia en
relacin al gobierno de Morales. El ejemplo de eso fue la prctica
de la poltica agresiva, hostil y de desqualifcacin del lder cocalero
en la campaa presidencial de 2005 por parte del embajador
estadounidense en aquel momento, que utiliz elementos de la
arcaica poltica de la Guerra Fra. Lo que contribuy, entre outros
factores, con la amplia victria electoral de Morales y con el aumento
del sentimiento antiimperialista de las masas populares e indgenas
bolivianas. Por su parte, el gobierno boliviano se mostr tambin
hostil, agresivo y crtico en relacin a su homlogo estadounidense y
pas a exigir el respeto a la soberana boliviana y el encuadramiento
en las relaciones de reciprocidad entre los dos pases.
En ese sentido, la artillera del discurso antiimperialista del gobierno
boliviano se concentr contra la Alca, apoyando abiertamente un tra-
tado de comercio alternativo con Cuba, Venezuela y Bolivia: el TCP bajo
la lgica de la diplomcia Alianza Bolivariana para las Amricas. Con
la subida de Correa a la presidencia, Ecuador pas a integrar el eje bo-
livariano. En respuesta, el gobierno estadounidense tent neutralizar
la infuencia poltica de Castro y Chvez en el mbito sudamericano a
travs de un emprendimiento ideolgico poco fructfero. Con todo,
los Estados Unidos se caracterizan por practicar relaciones predomi-
nantemente de pas a pas, a pesar de utilizar mtodos polivalentes.
Desde 2007 el gobierno de Bush parece haver modifcado el sentido
de las relaciones con los pases latinoamericanos sin referirse a la Alca:
la nueva poltica energtica basada en combustibles renovables y no
tradicionales, tentando as atraer nuevamente esos pases a su esfera
de infuencia poltica e ideolgica y neutralizar la infuencia regional
de Castro, Chvez y Morales. Por otro lado, los Estados Unidos parecen
estar tambin incentivando la fgura de Lula para neutralizar Chvez,
al mismo tiempo en que aumenta su apoyo al gobierno conservador
colombiano (Uribe) para rechazar a las Farc y desetabilizar el gobierno
venezolano.
Existen vrios informes elaborados por la burocrcia estatal
estadounidense y por intelectuales (academia) preocupados
con la recuperacin de la hegemona de los Estados Unidos en
Venezuela y Bolivia. Uno de esos informes, que sugiere al gobierno
estadounidense que ejecute una estratgia de accin poltica realista
urgente, fue elaborado por el boliviano Gamarra en 2007, cuyo ttulo
es Bolivia on The Brink
15
. El informe analiza la atual situacin del pas
bajo el gobierno de Morales y sostiene que, despus de detener
la infuencia un tanto incontestada en el perodo neoliberal (20
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aos), los Estados Unidos estaran perdiendo terreno en los mbitos
poltico y econmico encuanto actor tradicional potencial en la
regin. La recuperacin de la hegemona poltica regional sera de
vital importancia para este actor en el sentido de tentar redefnir
las relaciones entre los dos pases, pues si no se toman medidas
inteligentes de cuo polivalente y de gran alcance, Bolvia podra
seguir el camino de Venezuela, amenazando seriamente la estabilidad
en la regin andina y en el Cono Sur. Para tanto, incumbira a los
Estados Unidos y esta sera la principal sugerencia del informe
fortalecer los lazos de relaciones diplomticas y comerciales con sus
principales aliados (Argentina, Brasil y Chile) con el objetivo de que
estos se envuelvan e intervengan ms, directa e indirectamente, en
los asuntos bolivianos para neutralizar y contener el avanzo radical
del nacionalismo y populismo del gobierno de Morales.
En nuestro anlisis, la propuesta de ese informe estara siendo aplicada
por la poltica pragmtica de los pases mencionados y que no estaba
descartada, siendo una de las formas de intervencin posibles, pues
sabese que predomina ese padrn de poltica (real politik) en las
relaciones entre los Estados-Naciones en la esfera internacional. Por
outro lado, a pesar de existir una permanente preocupacin de la
burguesa imperialista, de las burguesas nacionales y de las burocrcias
estatales en relacin al movimiento de las masas populares y a la
emergencia de la revolucin social (principales temores reales), existe
una exagerada preocupacin sobre la peligrosidad del gobierno de
Morales en ese informe, inclusive no contempla la ejecucin, por parte
de ese gobierno, de la poltica del pacto o consenso confictivo con las
fuerzas de la oposicin autonomista de la regin de Santa Cruz
16
.
En nuestro anlisis, una posible radicalizacin a corto y medio
plazos estara descartada, a no ser que ocurra otra crisis nacional
profunda y las masas populares vuelvan a las calles como en 2005.
La poltica de concertacin (pacto) entre gobierno y oposicin entr
en su tercera fase de implementacin con la elaboracin de la Ley
Transitoria Electoral por parte del gobierno del MAS, cuya discusin
y debate comenz en incios de abril de 2009 (especifcamente
el 5/04/2009), y que fue aprobada para ser aplicada en la eleccin
nacional de diciembre de 2009 una nueva fase poltica llena de
confictos, tensiones y confrontos en la arena electoral. Las otras dos
fases fueron: 1) otorga de poder de veto por parte del MAS-gobierno
de Morales a la oposicin autonomista a lo largo del perodo 2006-
2007 en la Asamblea Constituyente la nacionalizacin (blanca)
del gas y el petrleo, la Reforma Agrria y el proceso de elaboracin
confictiva de la nueva carta constitucional demuestraran la
realizacin de reformas pactuadas entre el gobierno y la oposicin;
2) Aprobacin de la nueva Carta Magna en el primer semestre de
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2008, que contempl la modifcacin de ms de cien artculos que
favorecieron a la oposicin autonomista (gran propiedad fundiria) y
al gran capital monopolista extranjero.
En ese sentido, la inestabilidad poltica de Bolvia o una supuesta
situacin revolucionria, a nuestro ver, tiende a ser utilizada (los
Estados Unidos siempre utilizaran ese argumento) por los pases
ms fuertes como pretexto para posibles intervenciones de cuo
poltico y militar en el pas, caso el rgimen del MAS monte los trillos
del autoritarismo militar o Estado fuerte (conforme sustenta la
oposicin), siguiendo el ejemplo de Chvez. Percbese as la intensa
campaa poltica de la OEA (Carta Democrtica), directa e indirecta,
de desconfanza en relacin al gobierno de Morales y que asume
un discurso democratizante de vigilancia relativo a la defensa de las
instituciones democrticas y del Estado de derecho: respeto a los
derechos humanos, proteccin de las minoras polticas, del equilibrio
y separacin de poderes, de la libertad de imprenta, expresin o
informacin, en una palabra, la defensa del derecho de las grandes
propiedades fundiria, del capital nacional y del capital monpolista
extranjero
17
.
Cuanto al Mercosur y la Unasur, estos se debaten entre el apoyo
abierto al gobierno de Morales y la defensa del Estado de derecho,
predominando ms el apoyo abierto (caso de la ltima) con el fn
de defender el proceso democrtico que atraviesa el pas. Tienden
a induzir al dilogo en la resolucin de los confictos entre gobierno
y oposicin (defensa de la Clusula Democrtica del Mercosur),
conforme mostr la reunin de los jefes de Estado sudamericanos en
Chile, convocada por la Unasur em septiembre de 2008, que abog
a favor del gobierno boliviano por ocasin de la tentativa de golpe
de la oposicin contra ste. Es de se esperar que, en un contexto de
ascensin de la democrcia participativa (la qual disminuy en 2006
por obra del propio gobierno-MAS mediante el bloqueo poltico y
burocrtico de los movimientos populares), tanto la OEA como el
gobierno estadounidense tienden presionar para reinstaurar una
democrcia representativa limitada y, en lo extremo, una democrcia
de cuo neoliberal en Bolvia. En el caso del Mercosur y la Unasur,
tal presin no es evidente, siendo ms perceptible el apoyo al
proceso democrtico, lo que ocultara una preocupacin latente
sobre la radicalizacin de ese proceso (democrcia participativa) que
afectara a los pases vecinos. Por eso, no est descartada, por parte
de esos actores (OEA, Estados Unidos, Brasil, Chile), la defensa de
una democrcia representativa limitada con dosis de autoritarismo
civil como ocurre en la mayora de las democrcias actuales -o en
lo mximo, adaptar el modelo de ese tipo de democrcia tal como
funciona en Brasil, Argentina o Chile
18
.
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Uno de los dilemas actuales del gobierno estadounidense, del capital
fnanciero internacional y de las clases dominantes nativas sera
la defensa viable de un tipo de democrcia limitada (o de una sus
variantes: el autoritarismo civil de base presidencialista) en vez de la
restauracin pura y simples de dictaduras militares. La restauracin de
stas sera politicamente arriesgada debido al compromiso histrico
de sectores de la ofcialidad militar con el capitalismo de Estado, bien
como a la ausencia de unidad, en el interior de la institucin castrense,
en relacin al proyecto neoliberal de modernizacin capitalista
19
. Por
eso, los casos de Venezuela, Bolvia y Ecuador, donde ocurre una fuerte
contestacin de la hegemona neoliberal por parte de un poderoso
movimento popular, seguida de reorganizacin institucional por
obra de un tipo de democrcia participativa, son vistos con extrema
desconfanza y peligro por la potencia hemisfrica y por los actores
regionales ms infuyentes (sobre todo Brasil y Chile).
La Alca y la Aptdea deben ser analizadas tomando en cuenta esas
observaciones. Los pases latinoamericanos en general, y los andinos
en particular, son presionados a someterse a los imperativos polticos
de la potencia hemisfrica para viabilizar los acuerdos comerciales,
cuja dinmica de negociacin sigue una lgica individual: de pas
a pas, bilateral, y no colectivamente (como ocurre con los casos de
Peru, Colombia, Chile). La lucha de los pases del bloque bolivariano
(Cuba, Venezuela, Bolivia, Ecuador y Nicaragua) no slo se opone
al Alca y al Aptdea, colocando en su lugar el TCP en el mbito de
la Alianza Bolivariana para las Amricas, como tambin combate el
proyecto de los biocombustibles, una especie de cavallo de Troya
del gobierno de Bush para rescatar y imponer la Alca en Amrica
Latina. Despus de la visita de Bush al Brasil en Marzo de 2007, Lula
a pesar de la postura autnoma de la poltica brasilea en relacin
a los Estados Unidos, ms volcada para Amrica Latina parece
haverse convertido en el muchacho propaganda de la poltica de
Bush sobre los biocombustibles en la regin, tentando neutralizar la
infuencia del liderazgo de Castro, Chvez y Morales, que se oponen
a tal proyecto. No por acaso los defensores de ese nuevo tipo de
producto energtico para exportacin provienen, en Bolivia, de los
sectores ms arcaicos y conservadores: el gran latifundio y segmentos
empresariales del poderoso sector agro-exportador (principalmente
soya), infuenciados por el discurso de Lula sobre el asunto
20
en
el Brasil el asunto del biocombustible se transform en una poltica
de Estado con voluminosa inversin estatal para atraer el capital
extranjero. Los mismos sectores defenden acuerdos unilaterales con
los Estados Unidos en los mbitos de la Aptdea y CAN.
Despus de Septiembre de 2008 las relaciones entre Bolivia y
Estados Unidos se empeoraron y se tornaron ms asperas, con
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retaliaciones mutuas y al borde del rompimiento completo
(expulson de embajadores y de funcionrios). Podemos inferir
que las acciones sbitas, con torpeza inusitada, se debieron ms al
grado de amadorismo y el desespero por parte de la poltica externa
del gobierno de Busch ejecutada en Bolivia. En abril de 2009 tales
relaciones atravesaron una ligera distensin, no siendo eliminado
el alto grado de conficto y retaliaciones. Con la subida de Obama
al poder gobernamental provablemente la situacin camine para
un cuadro de mayor distensin y cooperacin en um contexto de
reorientacin de la poltica externa estadounidense frente a Bolivia,
Venezuela y Ecuador. Con todo, cualquier previsin poltica, a corto y
mdio plazos, sobre la normalizacin de las relaciones entre ambos
pases se torna difcil, una vez que la administracin de los demcratas
no parece demostrar, en relacin al gobierno de Busch, un cambio
substantivo o radical de la poltica externa estadounidense, tanto
para Bolivia y los pases andinos quanto para Amrica Latina.
Las relaciones con el Mercosur y el Brasil
En el mbito de las relaciones con el Mercosur, Bolivia an no es
un miembro pleno de este bloque econmico, a pesar de existir un
discurso de integracin, cooperacin y solidaridad en el interior de
esa institucin regional. Lo que demuestra acentuada asimetra y
desigualdad en tales relaciones, bien como la extrema dependencia
y vulnerabilidad del Estado y economa bolivianos. El gobierno de
Morales solicit su ingresso para ganar tal status, pero permanece
an esperando respuesta defnitiva. La tardanza para concretizar ese
objetivo demuestra que depende de la voluntad poltica del Brasil y
Argentina, que no parecen estar interesados, en corto plazo, en tener
a Bolivia como miembro permanente. Los argumentos y explicaes
sobre el asunto son variados, con el predomnio de los temas
pobreza e inestabilidad poltica permanente en Bolivia, pero que
justifcan ideologicamente, de forma indirecta, la mantencin de la
dependencia y atraso de este pas. El exemplo sobre el tema pobreza
(que aparece la mayora de las veces con cuo moral) se patente en
el discurso de Lula (endosado por el Itamaraty) a lo largo de 2006 y
2007 por ocasin de los episdios sobre la nacionalizacin del gas,
el aumento de su precio y la recompra de las refneras por parte del
gobierno boliviano que eran de la Petrobras: el Brasil estara siendo
solidrio con el pas ms pobre de Amrica del Sur por el hecho de
comprar su principal producto de exportacin, sin el cual Bolivia no
podra sobrevivir econmicamente.
Con todo, el argumento ms difundido es de carcter tcnico
(uma versin camufada de argumento poltico), vehiculado por la
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diplomacia brasilea y aceptado consensualmente por los demais
miembros, principalmente por Argentina: Bolivia no puede ser
miembro pleno del Mercosur porque participa de otro bloque
regional (la CAN) y al mismo tiempo se recusa a participar de la Tarifa
Externa Comun del Mercosur; y porque tambin exige tratamiento
especial o favorable en los dos bloques; caso el bloque en cuestin
lo acepte en estas condiciones, traera serias complicaciones y sobre
todo mayor asimetra con los miembros menores del bloque, de ah
la imposibilidad de su ingreso como miembro pleno
21
.
En ese sentido, para los pases dominantes del bloque, principalmente
Brasil, seria funcional manter Bolvia como miembro asociado en
la medida en que contribuye con la reproduccin de su debilidad
y dependencia econmica y poltica. Decimos funcional debido al
hecho de que la preponderancia econmica, sobre todo brasilea,
permitira la extraccin y expoliacin permanente de los recursos
energticos (gas, productos mineros etc.), necesrios y codiciados
por el capital monopolista internacional y por las burguesas
nacionales de la regin recordemos que el millonrio brasileo
Eike Batista no consigui permisin del gobierno de Morales para
operar con una usina siderrgica (a EBX) en la regin de El Mutn,
prximo de la frontera con Brasil
22
. Con efecto, la preocupacin
fundamental que est por detrs de la mantencin de Bolivia como
miembro asociado del Mercosur sera la inestabilidad poltica y
econmica del pas y, sobre todo, el temor del capital extranjero
frente a las nacionalizaciones
23
. As, el tratamiento del Brasil en
relacin a Bolivia no se desviara de esa lgica y se expresara en
los acuerdos comerciales y en las relaciones econmicas generales
determinadas por sus intereses nacionales. Evidentemente, es de
inters de los sectores econmicos y de la burocrcia estatal en
Bolivia buscar mercado para sus productos de exportacin, estando
obligados a practicar relaciones diplomticas y comerciales posibles,
de acuerdo con las condiciones reales del pas conforme su peso
especfco detenido en la jerarqua de pases capitalistas en el mbito
regional. Los ltimos episdios de las relaciones entre Bolivia y Brasil
(compra de refneras de petrleo de la Petrobras; construccin de
termoelctricas en la frontera con Bolivia, en el ro Madera-Mamor,
que provocara un gran impacto ambiental del lado boliviano;
redefnicin del precio del gas y del volume a ser comprado por
Brasil), con grado variable de tensin y conficto, expresan una
profunda asimetra y desigualdad entre los dos actores.
Con todo, el nuevo liderazgo que comanda el aparato estatal
boliviano se empea en rescatar buena parte de la soberana
nacional, buscando establecer relaciones multilaterales y de
reciprocidad en las relaciones con los demais pases en la mayora
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de los niveles, o entonces atenuando levemente las profundas
asimetras y desigualdades.
Las relaciones con Chile y el tema del litoral
Las relaciones con Chile se caracterizan por ser una de las ms
tensas y confictivas debido a la cuestin del litoral perdido por
Bolivia en la llamada Guerra del Pacfco en 1879. El gobierno
neoliberal de Sanchez de Lozada (2003) instrumentaliz el tema
del litoral a travs de la propaganda de la obtencin de una faja de
territorio con aceso al mar para justifcar la venta de gas a Chile y
al mercado estadounidense. Despus de las jornadas de lucha por
el gas (2003-2005), en que las masas populares derrumbaron los
gobiernos de Lozada y de Rodrigues, el gobierno de Morales atendi
la revindicacin de no vender gas a Chile ni exportar el producto por
sus puertos, justamente debido al conficto con ese pas en relacin al
litoral perdido. Inclusive, el gobierno de Morales nacionaliz el gas
pero no transform la estructura econmica del pas, manteniendose
como uma economa de enclave minero, conforme nuestro anlisis-
dando secuencia al plebiscito de 2004, que reafrm la propriedad
estatal de las minas de hidrocarburos y rechaz el tema de gas por
mar con Chile.
Depues de 2006 as relaciones diplomticas entre los gobiernos
boliviano y chileno atravesaron un momento de distensin y de
buena vecinanza con la retomada del dilogo sin exclusiones en
diversos niveles con el gobierno de Bachelet, que incluye la demanda
martima boliviana: tratase de la agenda de 13 puntos
24
. Chile parece
estar sealando la tentativa de instaurar un acuerdo comercial
de compra de gas, pues en ese momento viva (e vive) una de las
mayores crises energticas debido a la insufciencia de fornecimento
de gas por parte de Argentina, que por su vez sta compra de Bolivia
con precio subvencionado (a precio de banana, como ocurre con la
venta del producto al Brasil) y lo reexporta ms caro a Chile. Entre
tanto, la compra de gas no aparece en las negociaciones comerciales
por ser polmico y controversial en Bolivia, ya que cualquier tentativa
de acuerdo comercial con base en ese producto est necesariamente
articulado al problema del litoral. Del lado del gobierno boliviano,
el tema de gas por mar, contrariamente al plebiscito de 2004, que
rechaz ese tipo de acuerdo con Chile, parece estar seduciendo a la
diplomacia boliviana y ganando consenso en el gobierno de Morales.
Conforme Soliz
25
, existira una gran presin del capital monopolista
extranjero que opera en Chile sobre la burocracia estatal comandada
por Morales para que Bolivia realize un acuerdo comercial de venta
de gas.
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Por otro lado, los gobiernos bolivianos, independentemente del partido
poltico y de su orientacin ideolgica, manipulam constantemente
el tema sobre el litoral, a travs de un discurso nacionalista, para
aumentar su legitimidad frente a las masas populares y a las clases
medias (caso de los gobiernos militares) o garantizar votos (caso
del comportamiento de los gobiernos democrticos y la oposicin).
Generalmente esa estratgia es ejecutada en los momentos de
conmemoracin de las festas ptrias (Marzo y Agosto). El gobierno
de Morales no fue ecepcin: destac como uno de los grandes
logros de su poltica externa la inminente salida al mar a travs de la
negociacin con Chile. Entre tanto, la solucin del problema martimo
por parte de Chile no parece ser promisor, ya que su poltica estatal en
relacin al tema no cambi una coma o partcula en ms de un siglo.
Inclusive, cualquier solucin pasara por la consulta al Per, que an
revindica el puerto de Arica y parte de territrio martimo limtrofe
con Chile como perteneciente a ese pas.
Tratase de un problema trinacional de alta tensin y confictividad
justamente porque ameaza la estabilidad geopoltica y militar
subregional, bajo el control de Chile. Con todo, puede ser que se avisore
una solucin a corto y mdio plazos, empero ella no debe alterar
signifcativamente el control geopoltico y militar detenido por Chile,
cualquiera que sea la solucin. Una de las salidas relativamente fcil
al problema viene defendiendo la diplomacia boliviana: concesin
por parte de Chile de una faja minscula de territrio para que Bolvia
consiga tener aceso a un puerto en el litoral. En compesacin, Chile
exigira un territrio boliviano equivalente en la frontera entre los dos
pases, principalmente en una regin rica en recursos hdricos, tan
escasos del lado chileno. Sin embargo, fuentes militares bolivianas
informaron que Chile slo concedera una faja minscula y en un
lugar inapropiado para construccin de um puerto
26
. La apuesta en
el cambio del corredor ocenico por el fornecimento de recursos
energticos baratos (gas por mar) que estara ganando consenso
en crculos del gobierno de Morales, principalmente en el sector
que dirije el aparato diplomtico- podra ser muy arriesgado para
Chile, conforme argumenta la burocrcia chilena, justamente por el
hecho de que cualquier acuerdo comercial o industrial con base en
ese cambio no tendra ninguna garanta, porque sera inviabilizado
por la permanente inestabilidad poltica del pas. As, el peligro de las
nacionalizaciones reaparece como consecuencia de la inestabilidad
poltica.
En Enero de 2008 el gobierno peruano recorri a la Corte
Internacional de Justicia en La Haya para obligar que Chile negcie
el litigio sobre territrios martimos limtrofes revindicados por
Per, justamente en la regin donde Bolivia exige una faja de
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territrio en el litoral chileno. La accin peruana contra Chile cay
como un balde de agua fra para el gobierno de Morales, segn
intelectuales y ex diplomticos bolivianos
27
. En Marzo de 2009, por
ocasin de las actividades patriticas que recuerdan la perdida del
litoral boliviano en la Guerra del Pacfco, frente al litigio peruano
se desat una controversia entre los presidentes Alan Garca y Evo
Morales y sus respectivos representantes del cuerpo diplomtico
sobre la revindicacin boliviana de salida al mar. Los representantes
del gobierno boliviano acusaron al Per de paralizar y, sobre todo,
bloquear la revindicacin de Bolivia frente a Chile. Por su vez, el
gobierno peruano respondi que su demanda es histrica y justa,
siendo un asunto bilateral con Chile y que no tiene relacin con
Bolivia; ya el caso de la mediterraneidad de este pas sera un asunto
bilateral con Chile. Percibese entonces que cada pas defende sus
intereses nacionales y, para concretizarlos como en el caso que nos
ocupa puede boicotear y hasta contrariar o negar los intereses de
sus vecinos. A pesar del discurso integracionista, este conficto tiende
a agravarse en coyunturas de crecimiento de posturas nacionalistas
y a recrudescerse en posturas belicistas
28
. Dada la posicin de
acentuada dependencia de Bolivia en la estructura de poder de los
pases sudamericanos (principalmente del Cono Sur) y frente a la
debilidad crnica tanto del Estado boliviano cuanto de su aparato
diplomtico, tornase imposible, a corto y medio plazos, que el pas
defna el conficto por la va de la cartada diplomtica (a pesar de que
esta posibilidad es menos remota) o por la va de la accin blica.
Lo que mantiene indefnida e incierta la solucin de la revindicacin
secular boliviana.
Actualmente (diciembre de 2011) las negociaciones sobre la cesin
de un corredor martimo o un puerto boliviano vuelvem a estaca cero:
a la situacin anterior de la instauracin del rgimen democrtico o
a la situacin que vigor despues de la revolucin de 1952. Lo que
singnifca que no hay negociacin sobre el tema del litoral boliviano
por parte de Chile, que mantiene vetada tal solucin o negociacin,
mismo con cambio del rgimen poltico (militar o democrtico) o
cambio de gobierno bajo el rgimen democrtico (Bachelet o Piera).
O entonces, mismo que el problema tenga desaguado en el aumento,
por parte de Chile, de la carga tributria tanto del uso de los puertos
chilenos por la importacin y exportacin de mercadorias por parte
de Bolvia, como del precio del transporte de las mismas, no siendo
tolerado por el gobierno de Morales por considerar que se trata de
un aumento abusivo, implicando en una carga econmica pesada
para el pas que fue agravado por la privatizacin de los puertos
chilenos, principalmente el de Arica, y de la posible privatizacin
del ferrocarril Arica-La Paz, incidiendo en el aumento de las tarifas
puerturias y el transporte, vulnerando el derecho del pas al libre
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trnsito por puertos chilenos. A propsito, ese fue el problema que
origin la accin penal internacional en La Haya interpuesta por el
gobierno boliviano contra Chile
29
.
Delante del hermetismo chileno, el gobierno de Morales oscila entre, de
um lado, la denncia en los foros internacionales (ONU, OEA, Unasul, el
naciente Celac (Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos)
sobre la injusticia de no tener aceso al litoral y la insensibilidad de
negociacin por parte de Chile
30
; y de outro, la amenaza de accin
retaliadora de intensidade leve o media contra ese pas, buscando
obrigarlo a la negociacin efectiva sobre el asunto, como fue el caso
de la accin penal a ser interpuesta en la Corte Internacional de
Justicia en La Haya. Resta saber si sta ltima accin ser concretizada
por el gobierno de Morales y, una vez concretizada, si conseguir sus
objetivos propuestos en corto y mdio plazos o sea, el xito o fracaso
de la accin penal en un escenrio de respuesta por parte de Chile
y delante de las consequencias posibles de esa accin por parte de los
actores envueltos. En otras palabras, podemos ariesgar los siguientes
escenrios posibles a corto o mdio plazos: acciones contraretaliadoras
por parte de Chile contra Bolvia (que no se descarta, pero con efectos
altamente confictivo), aceptar una negociacin forzada o impuesta a
Chile por ese pas, o entonces negociacin pura y simple para congelar
o postergar mismo (ad infnitum) la solucin del problema crucial por
parte de Chile, desvindolo para asuntos secundrios, conforme est
ocurriendo actualmente en las reuniones bilaterales para solucionar
problemas fronterizos, porturios, tarifrios o econmicos-comerciales
entre los dos pases
31
.
Conclusin
Nuestra anlise de la poltica extena del gobierno de Evo Morales
y de sus aspectos importantes busc demostrar que hubo una
reorientacin de la misma a partir de 2006, momento de la subida al
poder gobernamental del partido Movimiento al Socialismo (MAS).
El examen de sus trazos esenciales mostr el carcter multilateralista,
de reciprocidad, negociacin compartida y de independencia
basado en la defensa de la soberana nacional, alineada a la corriente
poltica bolivariana. Expres, an, la lgica del pacto poltico
(poltica interna) consensuado confictivamente entre el gobierno
y la oposicin autonomista. De ah su avanzo y limitaciones en un
contexto de cambio por el cul atraviesa el pas. Esa modifcacin
de la naturaleza de la poltica externa en relacin a los gobiernos
neoliberales anteriores no fue sufciente para eliminar las acentuadas
asimetras, desigualdades y dependencia en dos niveles: de un
lado, frente a los sectores econmicos con mayor poder e infuencia
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poltica (gran latifndio y sector agro-exportador, gran capital
monopolista extranjero); de outro, frente a los Estados Unidos y a
los pases vecinos ms infuyentes, como Brasil, Argentina y Chile.
Ya las relaciones entre Bolivia y los Estados Unidos se caracterizaron
por la confictividad, confrontacin, indiferencia y desconfanza
mutua, llegando a se tornar asperas hasta el punto del rompimiento
provocado por un inusitado amadorismo y un grado de torpeza sin
precedentes por parte del segundo actor.
Notas
1. Este artculo es una versin mejorada y actualizada del item
Aspectos da poltica externa del texto Bolvia e Equador no
contexto atual ver Duran Gil, Aldo. (2008a) publicado en
Ayerbe, L. F. (org.). (2008). Novas lideranas polticas e alternativas de
governo na Amrica do Sul, So Paulo: Editora Unesp/Programa San
Tiago Dantas de Ps-Graduao em Relaes Internacionais.
2. El trmino o metfora media luna pas a designar la gran
regin geogrfca del sector Este del pas, compuesta por los
departamentos (ubicados de norte a sur) con la ms grande rea
cultivable del pas y donde se encuentra concentrada la gran
propiedad fundiria: Pando, Beni, Santa Cruz, parte de Chuquisaca
e Tarija. En el mapa boliviano ellos forman un diseo semejante
a una media luna, abarcando practicamente ms del 50% del
territrio nacional. Esa metfora es nueva y surgi en el contexto
de lucha poltico-ideolgica de la gran propiedad fundiria contra
el proyecto de reforma agrria del gobierno de Morales. Ver
Duran Gil, Aldo (2011). A poltica agrria boliviana sob o governo
Morales, en http://www.sep.org.br/artigo/6_congresso/2423_403
e6b4413bfe22d9d36e3fd43972b65.pdf.
3. Denominamos oligarqua regional a la gran propriedad fundiria,
la burguesia agro-exportadora y la burguesia agro-industrial. Ese
conjunto de fracciones de clase dominante na esfera regional
es comandada poltica e ideologicamente por la oligarqua
crucea, oriunda del departamento de Santa Cruz. Devido a la
falta de espacio aqui utilizamos provisoriamente esos conceptos.
Sobre esa problemtica ver Duran Gil, Aldo (2003). Estado militar
e instabilidade poltica na Bolvia (1971-1978) en http://cutter.
unicamp.br/document/?code=vtls000311497. Cf. captulo II,
principalmente item 2.3, Caracterizao das classes dominantes na
Bolvia e item 2.4, Balano global: uma interpretao alternativa
sobre as classes dominantes na Bolvia.
4. Ver Duran Gil, Aldo (2008a), op. cit., pp. 39-81.
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5 5. Ibidem, pp. 56-60.
6. Garca, Alvaro (2007). Las lites comparten el poder, em www.
econoticiasbolivia.com. Ver tambin Garca, Alvaro (2006). El
evismo: lo nacionalpopular en accin, en OSAL-Observatorio Social
de Amrica Latina, n. 19, Jlio, Clacso, Buenos Aires. Ese pacto
poltico fue amplamente justifcado y legitimado por Garca a
lo largo de su libro reciente. Ver Garca, Alvaro (2010). A potncia
plebeia. So Paulo: Boitempo Editorial. El libro fue primeramente
publicado en Buenos Aires por la editora Prometeu Libros en 2008,
bajo el ttulo La potencia plebeya.
7. Ver Marini, R. Mauro (1991). Dialctica de la dependncia, Mxico:
Ediciones Era, 11 reimpresin. El estudio del tema sub imperialismo
parece estar en ascesin en la esfera de las relaciones internacionales
en Amrica Latina, por lo menos en Brasil. A ttulo indicativo citemos
apenas el siguiente trabajo (master): Seibel, Mathias (2007). O
subimperialismo brasileiro revisitado: a poltica de integrao regional
do governo Lula (2003-2007), Universidade Federal do Rio Grande
do Sul, Instituto de Filosofa e Cincias Humanas, Programa de Ps-
Graduao em Relaes Internacionais, Porto Alegre (RG).
8. Existiran fuertes indicios de que una de las cartas en la manga
del juego polivalente de los Estados Unidos en Bolivia sera la
balcanizacin, al estilo de la ex Yugoslvia, y que P. Goldberg, nuevo
embajador estadounidense habra sido escojido para concretizar
esa poltica. Inclusive, ese diplomtico sera el responsable por
la aplicacin de esa estratgia en aquel extinto pas cuando era
embajador. Por otro lado, en la defensa de esa estratgia estaran
involucrados integrantes de la mfa cubana, como Negroponte
(que ahora es funcionrio estadounidense), integrantes de las
oligarquas regionales autonomistas de Santa Cruz (Bolivia),
Guayaquil (Equador) y del estado de Zulia (Venezuela), los
quales habran creado una organizacin internacional (Conflar-
Confederacin Internacional por la Libertad y Autonoma Regional)
con apoyo abierto de los Estados Unidos para desestabilizar los
gobiernos Morales, Correa y Chvez. Ver Dieterich, H. (2006).
Bolivia: hoy, la derecha va al poder, en http://www.rebelion.
org/noticia.php?id=43155. Recordemos que Goldberg y outro
funcionrio estadounidense fueron expulsos del pas acusados
de organizar la oposicin autonomista y de conspiracin abierta
contra el gobierno boliviano para derrubarlo en las jornadas
sangrentas del 11 de Septiembre de 2008 (fecha con curiosa
coincidencia).
9. Ver Duran Gil, Aldo (2008b). Bolvia: duas revolues nacionalistas?,
en Perspectivas, Revista de Cincias Sociais, Vol. 33, pp. 183-185.
Disponible tambien en http://seer.fclar.unesp.br/perspectivas/
article/view/1457.
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10. Saes, Dcio (2001). Repblica do Capital, So Paulo: Boitempo
Editorial, p. 78. Nos alejamos de la caracterizacin corriente y
predominante sobre el populismo basada en la relacin lder-
masa y em su expresin clientelista, entendidas como pre-
capitalista y pre-moderna.
11. A ttulo indicativo mencionemos apenas el trabajo del periodista
Bacarreza, F. Roque (1995), que analiza la poltica externa en el
rgimen populista boliviano (1952-64): Los Aos del Condor. Sesenta
crnicas del triunfo revolucionario boliviano en plena Guerra Fra, La
Paz: Mundy Color.
12. Garca, Alvaro (2006). El capitalismo andino-amaznico, Le
Monde Dipomatique, Edicin Chilena, Enero, en http://www.
lemondediplomatique.cl/El-capitalismo-andino-amazonico.html.
13. Con todo, la composicin de gabinetes ministeriales policlasista
a lo largo de la histria del pas no es novedad, principalmente
despus de la revolucin nacional de 1952, perodo en que la COB
(Central Obrera Boliviana) exiga la participao de trabajadores
mineros o de otras categoras de trabajadores como ministros
en los gobiernos del MNR (co-gobierno MNR-COB, 1953-1955),
de los gobiernos de los perodos 1979-80 y el co-gobierno UDP-
COB, 1982-85. La novedad del gobierno de Morales est en la
participacin de indgenas como ministros. Entre tanto, hubo un
caso (talvez el nico hasta el momento, salvo engao nuestro) en
que un indgena se torn vice presidente del pas en un gobierno
neoliberal (el de Sanchez de Lozada, 1993-1997): el aymara Vctor
Hugo Crdenas, del partido Movimiento Revolucionrio Tupac
Katari Liberacin (Mrtkl) partido indigenista conservador con
ideologa nacionalista/movimientista de tipo del MNR, faccin Paz
Estenssoro.
14. Rojas, Rosa (2007). Declaraciones de Evo Morales en el aniversario
de la independencia nacional. Contra las polticas del imperialismo
no hay marcha atrs, en http://www.rebelion.org/noticia.
php?id=54679.
15. Gamarra, Eduardo (2007). Bolivia on The Brink, The Center For
Preventive Action, CSR n 24, February 2007, 63 pp., Council on
Foreign Relations, en http://www.cfr.org/bolivia/bolivia-brink/
p12642.
16. Ver Duran Gil, Aldo (2008a), op. cit, pp. 57-59.
17. Ver Informe de la Comisin Inter-Americana de Derechos Humanos
de la OEA: La OEA se afige por la violencia que vive el pas (La
Razn, 8/08/07). A pesar de que el actual secretrio general de la
OEA, Insulza, haverse pocisionado a favor del gobierno de Morales,
con gran desagrado de la oposicin.
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5 18. Sobre el caso del Brasil, ver Duran Gil, Aldo (2010). Refexes
sobre as eleies presidenciais no Brasil em 2010, Em Debate,
Belo Horizonte, Vol. 2, n 12, en www.opiniaopublica.ufmg.br/
emdebate/004_%20artigo%20opiniao%20aldo%20duran%20
EBH.pdf. Una observacin en relacin a una palabra de este texto
que est incorrecta: en vez de beligerante entender legiferante.
19. Ver Saes, Dcio (2001), op. cit., ver captulo Democracia e
capitalismo no Brasil: balano e perspectivas.
20. Cf. Los biocombustibles podran generar 2 millones de empleos,
El Dirio, 6/8/07.
21. Ver Entrevista de Celso Amorim (ministro de las Relaciones
Exteriores) al programa Diplomacia de la TV Senado brasilea en 13
de Febrero de 2009: Ministro Celso Amorim habla a la TV Senado
sobre estratgia diplomtica brasilea, en http://www.senado.
gov.br/Agencia/verNoticia.aspx?codNoticia=88041&codAplicati
vo=2.
22. Ver Eike desiste de usina na Bolvia e deve perder US$ 20 mi, Folha
de So Paulo, 24/04/2006, en http://www1.folha.uol.com.br/folha/
dinheiro/ult91u107162.shtml.
23. Amorim tanbin sustuvo que Bolivia es un pas muy pobre, y
Brasil no tiene inters en sacar ventaja. Lo que nos interesa es la
estabilidad de Bolivia, ver Adesin de Bolivia agudiza divergencias
en el Mercosur, Folha de So Paulo, 17/01/2007. Son varias las
instituciones o representantes del gran capital monopolista
internacional que refuerzan los argumentos sobre el temor de
las nacionalizaciones en Bolvia. Ver el artculo de la International
Center for Trade and Sustainable Development: Adesin de Bolivia
al Mercosur: oportunidades y desafos, en http://ictsd.net/i/
news/12478/. Una anlisis alternativa sobre el asunto ofrece
Duran Gil, Aldo (2003), op. cit., ver item 5.2 Carter do processo de
desnacionalizao da economia boliviana e instabilidade poltica.
24. Fue frmada a mediados de 2006. Incluye el tema martimo y otros
asuntos comerciales y culturales bilaterales, como ser: el desarrollo
de la confanza mutua, la integracin fronteriza, el libre trnsito de
ciudadanos entre ambos pases, el Silala, la integracin fsica, la
complementacin econmica, lucha contra la pobreza, seguridad
y defensa, cooperacin para el control del trfco de drogas y
precursores, educacin, ciencia y tecnologa.
25. Soliz, Andrs (2007). Entre Petroleras y ONG, en www.rebelion.
org. Soliz fue ex ministro del petrleo del gobierno de Morales, que
pas a la oposicin, y defendi una nacionalizacin radical. Acus
al gobierno de ser conivente con las transnacionales del petrleo
y de entregar los recursos energticos a cambio de impuestos
miserables. Ellas habran fnanciado los referendos sobre el gas
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e inclusive, la reforma constitucional. Denuncia tambin que la
mayora de los integrantes del gobierno estara a servicio de ONGs
fnanciadas por el capital extranjero y que defenden los intereses
de algunas empresas transnacionales en Bolvia.
26. Esa modalidad de cambio (el llamado cambalache) fue dominante
en el discurso de las dictaduras chilena y boliviana en los 70, pero
nunca fue concretizado. En aquella ocasin, el tema martimo fue
ampliamente manipulado por la ditadura banzerista a travs de la
consigna volver al mar (cuando en realidad fue un gran fasco)
y sirvi para recuperar cierta legitimidad, ampliamente perdida,
frente a las camadas medias y sectores populares alineados con
el rgimen, en un contexto de aumento de la represin de las
clases trabajadoras y del movimento popular. Por otro lado, la
negociacin entre Banzer y Pinochet sobre el cambalache, que
culmin con el abrazo de Charaa, sirvi tambin para mejorar la
imagen externa negativa de la dictadura de Pinochet debido a la
carnifcina de las masas trabajadoras chilenas. Ver Duran Gil, Aldo
(2003), op. cit., p. 323 y sigs.
27. Ver Un fallo que favorezca a Per pesara en el dilogo martimo,
La Razn, 2/2/08.
28. Ver Alan Garca: Bolivia perdi hace rato la esperanza de una salida
al mar, El Deber, 25/03/09. El discuso belicista apareci en algunos
intelectuales peruanos que, para justifcar la revindicacin de su
pas, parten del supuesto segn el cul Chile sera un pas belicista
y que el Per debera estar preparado para defender la soberania
nacional. Es el caso del constitucionalista Javier Valle-Riestra, ver
Per comunic a Bolivia inicio del litigio martimo con Chile, El
Dirio, 25/03/09. Por su parte, vrios polticos e intelectuales
bolivianos de la oposicin criticaron la poltica externa del
gobierno de Morales sobre la salida al mar, siendo considerada
como fracaso o anti-patritica en la medida en que legitimara la
perdida del territrio martimo a favor de Chile, postura sta que
estara patenteada en la nueva carta constitucional. Ver Tito Hoz
de Vila reafrma opcin de llevar a Chile a La Haya por salida al
mar, El Deber, 25/03/09; Bolivia ms lejos del mar a 130 aos de la
Guerra del Pacfco, Bolpress, 24/03/09. Por su parte, el gobierno de
Morales responde que nunca se avanz tano sobre el tema como
en ningn otro gobierno, inclusive la revindicacin secular del
litoral sera un imperativo constistucional que aparece en la nueva
Carta Magna. Por eso acusa a la oposicin de manipular el asunto a
su favor en un ao de contienda electoral bastante disputada. Ver
Choquehunaca dice que Per no inform sobre su demanda, El
Dirio, 26/03/09.
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5 29. Ver Bolivia advierte a Chile con arbitraje si no revierte
privatizaciones en Arica, La Tercera, 21/11/2011; Bolvia advierte
a Chile con juicio ante tribunal arbitral, La Razn, 22/11/2011, en
http://www.la-razon.com/version.php?ArticleId=141611&Edition
Id=2723. Dias despus (25 de noviembre) el Ministro de Defensa
boliviano, Rubn Saavedra Soto, inform en Madrid la frme
decisin del gobierno de Bolivia de llevar a instancias jurdicas
internacionales el histrico litigio que el pas mantiene con Chile
por la salida al mar, pero no excluy la posibilidad de seguir con el
dilogo, ver Gobierno: litigio martimo entre Bolivia y Chile llegar
a La Haya, El Deber, en http://www.eldeber.com.bo/2011/2011-11-
25/vernotaahora.php?id=111125112936.
30. Ver Evo pide a la Celac para que a Bolivia le devuelvan el mar, El
Deber, 3/12/2011, en http://www.eldeber.com.bo/2011/2011-12-
03/vernotaahora.php?id=111203140447.
31. Ver Bolvia y Chile inician reuniones para zanjar confictos
fronterizos, El Deber, 6/12/2011, en http://www.eldeber.com.
bo/2011/2011-12-06/vernotaahora.php?id=111205223944.
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Seccin III
Los actores externos
y la regin:
Los Estados Unidos
y China
Filipe Almeida do Prado Mendona
Marcelo Fernandes de Oliveira
Javier Vadell
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365
As relaes comerciais
entre os Estados Unidos
e os pases do Mercosul
(2000 - 2010)
Filipe Almeida do Prado Mendona
Mestre pelo Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais
San Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP, PUC-SP), Doutorando em Cincia
Poltica pela UNICAMP, pesquisador do Instituto Nacional de Cincia
e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT-Ineu) e
Professor Assistente do Instituto de Economia da
Universidade Federal de Uberlndia (UFU)
e-mail: flipe@ie.ufu.br
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Introduo
Em janeiro de 2007, J. F. Hornbeck publicou um relatrio direcionado
ao congresso norte-americano onde o tema principal era os desafo
das relaes comerciais entre o Mercosul e os Estados Unidos.
A esta altura, o Mercosul havia voltado a chamar a ateno dos
formuladores de poltica econmica dos Estados Unidos devido a
entrada da Venezuela no bloco. Entendido como um dos principais
plos de contestao da liderana norte-americana na Amrica
Latina, a expectativa era entender o signifcado poltico da adeso
da Venezuela ao Mercosul e seus possveis impactos para os Estados
Unidos. Com a entrada venezuelana, o autor entende que o bloco se
tornou the undisputed economic counterweight to U.S. trade policy
in the region (Hornbeck, 2007). A volta do Mercosul pauta norte-
americana acontece depois do fracasso das negociaes em torno
da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA). Desde 1990, com
a Iniciativa para as Amricas, passando pelas reunies ministeriais
de Denver (1995), Cartagena (1996), Belo Horizonte (1997), San Jos
(1998), Toronto (1999) e Buenos Aires (2001), onde se estabeleceu os
princpios gerais da ALCA, mas principalmente Quito (2002) e Miami
(2003), j havia fcado claro que as negociaes hemisfricas no
avanariam. Vrios fatores contriburam para isso, mas vale destacar
que a composio poltica da Amrica Latina nos anos 2000, bastante
diferente da dcada anterior com o triunfo do neoliberalismo,
havia mudado o andamento das negociaes. Alm disso, o 11 de
setembro de 2001 fez com que o engajamento norte-americano na
regio se enfraquecesse. Como nos alertou Haking (2006), after 9/11,
Washington efectively lost interest in Latin America.
Tanto no desmoronamento da ALCA quanto no retorno das iniciativas
regionais sem a presena norte-americana, dois pases da Amrica
do Sul se destacam. Brasil e Venezuela, seguidos pela Argentina,
quando comparados com os demais pases da regio, se sobressaem
em termos econmicos e em importncia atribuda pelos norte-
americanos, alm de possurem maior volume comercial. Alm
disso, Hugo Chvez e Luis Incio Lula da Silva eram os representantes
de dois projetos que, embora tivessem muitos pontos divergentes,
tinham como ponto em comum a autonomia em suas relaes com
os Estados Unidos, portanto, incompatveis com as propostas norte-
americanas para a regio.
O presente artigo tem por objetivo mapear os principais
acontecimentos nas relaes comerciais entre os Estados Unidos e
os pases do Mercosul entre os anos 2000 e 2010. Este perodo se
mostra especialmente relevante por representar um esvaziamento
dos projetos advindos do triunfo neoliberal na dcada de 1990 e a
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ascenso de movimentos de contestao que surgem nos primeiros
anos do sculo XXI (Garcia, 2010). As tenses geradas pela falncia da
ALCA, os desafos impostos pelo Mercosul, o desengajamento norte-
americano aps os atentados e a ascenso dos projetos de esquerda
na Amrica do Sul fzeram com que houvesse desdobramentos
na maneira como os pases da regio negociam acordos de livre-
comrcio. Este cenrio, somado a ascenso vigorosa da China nas
relaes comerciais da Amrica do Sul, fez com que os Estados
Unidos contra-atacassem com projetos de livre-comrcio de menor
extenso, como os acordos assinados com Uruguai e Paraguai.
O artigo est dividido nas seguintes partes: Em primeiro lugar, faz-se
um breve levantamento da ALCA buscando captar as causas de sua
decadncia. Em segundo lugar, discute-se a criao e intensifcao
de projetos regionais autnomos, com destaque para o Mercosul. Em
terceiro lugar, faz-se uma anlise da pauta comercial dos pases do
bloco com os Estados Unidos.
A rea de Livre Comrcio das Amricas e as
Assimetrias Regionais
Ao iniciar os anos 2000, o maior desafo para os Estados Unidos na
regio era a constituio de um bloco hemisfrico de integrao
econmica, uma dcada depois da Iniciativa para as Amricas de
George Bush. Em 1994, j sob a liderana do ento presidente dos
Estados Unidos Bill Clinton e num clima de triunfo do neoliberalismo,
foi aprovada o incio das negociaes da rea de Livre Comrcio
das Amricas (ALCA) na Cpula das Amricas, sob a liderana
norte-americana. No mesmo perodo assistimos a concluso da
Rodada Uruguai e a assinatura do Tratado de Marrakesh que cria a
Organizao Mundial do Comrcio (OMC).
Sem os instrumentos necessrios para negociar a ALCA devido
ausncia da autoridade para promoo comercial (o fast track),
coube ao presidente George W. Bush a implementao dos projetos
de integrao regional. O comrcio era entendido pelos congressistas
norte-americanos como um importante instrumento de poltica
econmica e de poltica externa. As intenes norte-americanas
fcam claras no Trade Adjustment Assistance Reform Act of 2002,
onde afrma-se que
The expansion of international trade is vital to the national
security of the United States. Trade is critical to the economic
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growth and strength of the United States and to its
leadership in the world. Stable trading relationships promote
security and prosperity. Trade agreements today serve the
same purposes that security pacts played during the Cold
War, binding nations together through a series of mutual
rights and obligations. Leadership by the United States in
international trade fosters open markets, democracy, and
peace throughout the world (Trade Adjustment Assitance
Reform Act, 2002).
Dentro deste contexto, os norte-americanos pressionam para a
aprovao de um acordo de livre comrcio hemisfrico e viam no
Brasil um dos principais plos negociadores por seu peso e extenso,
mas tambm por ser considerado uma liderana regional. A
polarizao das negociaes da ALCA no Brasil e nos Estados Unidos
foi um desdobramento natural da importncia poltica e econmica
dos dois pases na regio, e fcou evidente na fala do ento presidente
brasileiro Fernando Henrique Cardoso, quando afrma que the big
market for the United States is Brazil, and we know that. The big
market for us is the United States, and they know that. So we have
more problems and themes to negotiate (Rohter, 2001).
Em relatrio publicado pelo Council on Foreign Relations em 2001
e organizado por Stephen Robert e Kenneth R. Maxwell, ambos
membros do conselho, a Amrica Latina em geral e o Brasil em
particular eram vistos como parceiros estratgicos para a conduo
da poltica externa norte-americana. A fora tarefa fez duas
recomendaes bsicas: Em primeiro lugar, sugeria que os Estados
Unidos focassem suas relaes com a Amrica do Sul, com destaque
para o Brasil. A comisso acusou a poltica externa norte-americana
de negligenciar o Brasil, chamando-a de negligncia benigna
(Robert & Maxwell, 2001; Weintraub, 2009), poltica esta considerada
equivocada; Em segundo lugar, recomendava que o presidente
George W. Bush iniciasse um dilogo de alto nvel com o Brasil
sobre as principais questes que vo desde comrcio, passando por
democratizao e combate ao terrorismo.
Neste contexto, a sexta reunio ministerial da ALCA, realizada no dia 07
de abril de 2001 em Buenos Aires, consolida alguns princpios bsicos
do acordo, tais como o single undertaking, sua compatibilidade com
a OMC e estipula o ano de 2005 como deadline para a sua concluso.
No obstante o aparente otimismo, a esta altura j havia sinais claros
de contestao. A reunio ministerial da OMC em Seattle dois anos
antes tinha um importante papel estratgico para os Estados Unidos,
onde se buscava lanar uma nova rodada de liberalizao do mercado
mundial intitulada Rodada do Milnio. Nesta ocasio, no houve
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consenso acerca dos temas que seriam debatidos para consolidar
um acordo que defniria uma nova rodada de negociao. O fracasso
fcou ainda mais evidente devido aos protestos antiglobalizao
ocorrido na cidade sede do encontro, com bastante repercusso na
impressa internacional. Segundo a interpretao norte-americana, a
insistncia dos pases em desenvolvimento no sentido de repensar as
condies para novas rodadas era o principal motivo da ausncia de
dilogo e um dos principais fatores levados em conta no lanamento
da Rodada Doha de Desenvolvimento.
O Brasil j despontava como um dos principais negociadores, tanto
no mbito hemisfrico quando no mbito global nas negociaes
da OMC. Um dos principais eixos da atuao brasileira era o
desenvolvimento, entendido como imprescindvel para o avano
das negociaes hemisfricas. Sentimento idntico tambm
reverberava nas negociaes da OMC. Na poca havia a percepo
de que a Declarao de Doha, ao enfatizar o desenvolvimento como
um dos principais fos condutores das negociaes, tencionaria um
padro histrico. Afrmava-se que as rodadas anteriores do GATT
benefciaram os pases desenvolvidos em detrimento dos pases
em desenvolvimento. Questes consideradas vitais para a periferia,
como a agricultura, receberiam destaque na agenda. Estes eram
tambm importantes vetores explicativos para o impasse que ocorria
tambm mbito hemisfrico.
As negociaes da ALCA geraram muita desconfana. Um dos fatos
mais mencionados era a desproporo entre o peso econmico dos
Estados Unidos. Como nos alertava Souto Maior (2001), existe um
enorme hiato quantitativo e qualitativo entre a economia americana
e dos pases da Amrica Latina, difcil evitar a noo de que [...] a
iniciativa de Washington resultaria na satelitizao econmica [...]
dos pases latinos do continente, inclusive dos maiores, como Brasil e
Argentina. Segundo dados de Maddison (2012), em 2000 o PIB norte-
americano atingiu cerca de 8 trilhes de dlares, enquanto que o PIB
de toda a Amrica Latina no ultrapassou os 3 trilhes, sendo que
88% deste valor estava concentrado em oito pases (Argentina, Brasil,
Chile, Colmbia, Mxico, Peru, Uruguai e Venezuela). Para Hinojosa-
Ojeda (1995), o PIB dos Estados Unidos era quase duzentas vezes o
do Chile e 13 vezes o do Brasil. O PIBper capitados Estados Unidos
sete vezes o do Mxico, do Brasil e da Argentina, e vinte vezes o
do Mercado Comum Centro-Americano (MCCA). Para Vigevani
e Mariano (2003:77), em termos de riqueza nacional, em 1999 o
Brasil representava 6,843% [...] e Argentina 2,561% [...], enquanto os
Estados Unidos representavam 76,94% [...] do total do produto do
continente americano.
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No toa que o livro de Tullo Vigevani e Marcelo Mariano (2003:74)
fora intitulado Alca: O Gigante e os Anes, numa clara referncia a
esta desproporo. Para os autores, as diferenas entre os Estados
Unidos e os demais pases so tantas que sero, certamente, um
elemento complicador nas negociaes. Os autores concluem
dizendo que no caso do processo de integrao de pases muitos
diferentes, h outras questes a considerar, no apenas econmicas.
Uma dessas se refere utilizao dos recursos polticos de poder
(Vigevani & Mariano, 2003:75).
Alm destes fatores, vale destacar que as negociaes estavam
polarizadas no Brasil e nos Estados Unidos tambm por representarem
paradigmas de integrao distintos: o Mercosul e o NAFTA. Para
Vigevani e Mariano (2003:75), o Mercosul trouxe benefcios para
todos, embora s vezes desigualmente distribudos quanto s
formas setorial e espacial. O temor era que este efeito colateral fosse
otimizado com a criao de um bloco que permitisse a livre atuao
da competitividade norte-americana. Afrma-se que o NAFTA havia
intensifcado a dependncia econmica, alm de promover as
maquiladoras e a degradao ambiental (Voigt, 1993).
A diplomacia brasileira buscou evitar o projeto da maneira como
foi proposto pelos norte-americanos, e contou com o apoio
dos venezuelanos. Para Amado Luiz Cervo (2001), a Venezuela
despontava como a principal aliana estratgica brasileira, pois os
dois governos convergiam quanto ao entendimento acerca dos
efeitos da globalizao e quanto s orientaes de poltica exterior
[e foram os] que menos avanaram em concesses desastrosas ao
exterior e que melhor souberam proteger os interesses de seus
produtores e consumidores. Para Souto-Maior (2001), se levado a
cabo tal como originalmente concebido, o projeto americano teria
srias conseqncias de mdio prazo e implicaes ainda mais
graves, econmicas e polticas, a longo prazo.
J os negociadores norte-americanos entendiam que a ALCA
poderia gerar ganhos para os pases latino americanos e para
o Brasil, ampliando espao para as exportaes no mercado do
norte. Entretanto, para os pases sul-americanos, restava saber os
custos exatos de tal deciso, que certamente voltaria em termos de
competio. Receava-se que tais custos superariam os benefcios,
pois gerariam diversos efeitos colaterais. A atuao das empresas
norte-americanas na regio teria um impacto direto sobre a indstria
nacional, tirando-lhe considervel fatia tanto do mercado domstico
quanto do de alguns dos principais compradores das nossas
manufaturas, que so os pases da ALADI. (Souto-Maior, 2001).
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Alm disso, havia o entendimento de que a ALCA imporia restries
a poltica industrial latino americana, congelando as disparidades
econmicas e sociais entre os Estados Unidos e os pases da Amrica
Central e da Amrica do Sul. Seria uma forma de se chutar a escada,
para fcar com o termo do economista Ha-Joon Chang (2004). Quer
isso dizer que as polticas de catching up seriam inviabilizadas com
tais acordos, o que serviria para manter a desigualdade entre os
pases. Na avaliao de Souto-Maior (2001), haveria uma tendncia,
no mnimo, ao congelamento das atuais vantagens comparativas
entre os parceiros desenvolvidos e em desenvolvimento, frustrando-
se as perspectivas de desenvolvimento econmico destes ltimos.
Outro efeito colateral seria a concentrao de investimentos nos
Estados Unidos e um repasse modesto aos demais pases da regio.
Um destes estudos chama a ateno: Celso Furtado (2000:330), ao
discorrer sobre os impactos econmicos da integrao, afrmava
que esse tipo de integrao apoiado principalmente nas vantagens
de aglomerao tende a favorecer desigualmente os pases que se
integram, ou a exigir um planejamento amplo, coordenado [...] caso
se pretenda evitar a tendncia concentrao geogrfca dos frutos
do desenvolvimento. Na mesma direo, Sabbatini et ali (2005), ao
estudar os impactos que uma ALCA poderia ter nos fuxos de IED,
afrmou que os impactos potenciais sobre o IDE setorial [vindo dos
Estados Unidos em direo Amrica Latina] bastante mais modesto
que aqueles previstos por modelos agregados e que a probabilidade
de transferncias ou expanso de plantas de empresas norte-
americanas eram relativamente baixas. J para Souto-Maior (2001), as
relaes comerciais e de investimento do Brasil com o resto do mundo,
hoje geografcamente diversifcadas, tenderiam a concentrar-se muito
mais nos Estados Unidos, criando, dada a assimetria de poder entre os
dois pases, indesejveis vnculos de dependncia.
Estes foram os principais motivos do impasse nas negociaes da
ALCA, que fcou evidente na Conferncia Ministerial de Miami em
2003, polarizada principalmente nos Estados Unidos e no Mercosul,
sob a liderana brasileira. Para destravar a rodada, propos-se a Alca
Light, tambm conhecida como Alca mnima ou Alca la carte.
Neste novo arranjo, sinal evidente da incapacidade de um acordo
mais ambicioso, os pases fcaram livres para negociar fora da Alca
temas considerados polmicos, alm de fexibilizar os prazos de
adequao. Para Vigevani e Cepaluni (2007), a idia da ALCA light
evidencia a diversidade dos interesses envolvidos nas negociaes
de integrao comercial no hemisfrio, assim como a polarizao dos
temas em torno dos dois principais atores: Brasil e Estados Unidos. A
esta altura j estava clara a impossibilidade de se continuar com as
negociaes e o impasse se colocava de forma irreconcilivel.
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O Mercosul e os projetos ps-liberais
A eleio de 2002 no Brasil teve como caracterstica o descrdito com
as polticas neoliberais. A crise Argentina certamente intensifcou este
processo, o que se transformaria o debate em torno da ALCA mais
acirrado, contribuindo para sua morte, e uma inclinao natural para
acordos regionais autnomos. Ao discorrer sobre o cenrio eleitoral
brasileiro em 2002, Vizentini (2002) afrmava que o futuro governo,
seja ele qual for [com a eleio de Serra ou Lula], tender a privilegiar
a integrao sul-americana, que tem por base uma revitalizao do
Mercosul, uma iniciativa do atual governo que dever ser ainda mais
intensifcada.
Com a eleio de Lula, o governo brasileiro passa a enfatizar a
aproximao com a Amrica do Sul, inaugurando um padro de
poltica externa denominado autonomia pela diversifcao. Na
essncia do argumento est a idia de que Lula manteve as polticas
multilaterais com nfase na soberania nacional, o que em muitos
casos gerou tenses com os pases desenvolvidos. Segundo Vigeani
e Cepaluni (2007), a atitude de relativa autonomia, em alguns casos
a explcita sinalizao de discordncia com relao aos Estados
Unidos e Unio Europia, e a silenciosa proclamao da liderana
regional so sinais que se enquadram na idia da autonomia pela
diversifcao.
O programa de governo de Lula deixava esta idia clara: levando
em conta essa realidade, o Brasil dever propor um pacto regional
de integrao, especialmente na Amrica do Sul. Na busca desse
entendimento, tambm estaremos abertos a um relacionamento
especial com todos os pases da Amrica Latina (Partido Trabalhista,
2002). O Mercosul precisaria ser revigorado, tornando-o capaz de
enfrentar desafos macroeconmicos, com uma poltica monetria
comum. Com relao a ALCA, vale a pena colocarmos o trecho na
ntegra:
Essa poltica em relao aos pases vizinhos [Mercosul]
fundamental para fazer frente ao tema da rea de Livre
Comrcio das Amricas (ALCA). O governo brasileiro no
poder assinar o acordo da ALCA se persistirem as medidas
protecionistas extra-alfandegrias, impostas h muitos
anos pelos Estados Unidos. As negociaes da ALCA no
sero conduzidas em um clima de debate ideolgico, mas
levaro em conta essencialmente o interesse nacional
do Brasil. Alm disso, o Brasil dever propor aos pases do
Continente relaes fundadas no equilbrio, na cooperao
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e em mecanismos compensatrios que favoream um
desenvolvimento harmnico (Partido Trabalhista, 2002).
Em linhas gerais, a eleio do presidente Lula serviu para aprofundar
mais este processo de distanciamento dos Estados Unidos
principalmente nas questes hemisfricas e, em contrapartida,
sua agenda pressupunha a intensifcao das negociaes sul-
americanas. No mbito regional, o Brasil protagonizou o acordo
de cooperao entre a Comunidade Andina de Naes (CAN) e
o Mercosul alm de impulsionar projetos de integrao fsica e
energtica na regio, com fnanciamento do BNDES. J a relao com
Washington estava esvaziada. Alm do protagonismo brasileiro no
fracasso das negociaes hemisfricas, Washington acusa o Brasil de
ter provocado o fracasso [...] da cpula da Organizao Mundial do
Comrcio (OMC), em Cancun (Starobinas,2003).
A eleio de Hugo Chvez em 1998 foi igualmente importante para
a intensifcao da contestao na regio. Sua plataforma inclua
polticas assertivas, como o aumento do pagamento de royalties e
fortalecimento da PDVSA com o objetivo de transferir os recursos
do setor petroleiro para outros setores da sociedade (Corival &
Pecequilo, 2012:21). Portanto, os Estados Unidos possuam papel
central no projeto venezuelano, j que so responsveis por grande
parte da compra de seu petrleo. Mesmo com o agravamento
da relao entre os dois pases depois da tentativa de golpe em
2002, com participao direta dos norte-americanos, o governo
venezuelano no rompe a venda de petrleo para os Estados Unidos.
Entretanto, em termos polticos e ideolgicos, o distanciamento
parecia irreconcilivel.
Como desdobramento natural de tais constataes, a opo regional
tambm esteve presente na poltica externa venezuelana, e passa a
ser enfatizada ainda mais depois do episdio de 2002. Vale destacar
a criao da Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra
Amrica (ALBA), projeto defendido por Chvez. Alm da ALBA,
Chvez procurou se aproximar do governo brasileiro, razo que o
leva a uma aproximao do Mercosul. Chvez alliance with Brazil is
an important source of legitimation for its government worldwide,
concluem Corival e Pecequilo (2012:26).
Alm disso, o impacto regional da economia venezuelana no de
se descartar, consolidando o pas como uma importante liderana
regional. Caracas is, without any doubt, emerging as power pole
in the region, afrmam Corival e Pecequilo (2012). Em 2007, John
Negroponte, diretor de inteligncia nacional dos Estados Unidos,
afrmou que a Venezuela est entre as lideranas mais anti-
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americanas do mundo and will continue to try to undercut U.S.
infuence in Venezuela, in the rest of Latin America, and elsewhere
internationally (Sullivan e Olhero, 2008).
Em 8 de dezembro de 2004 criado a Comunidade Sul-Americana
de Naes (CASA) em Cusco, onde os presidente se comprometeram
a aprofundar a convergncia entre o MERCOSUL, a Comunidade
Andina de Naes e o Chile, atravs do aprimoramento da zona de
livre comrcio (Comunidade Sul-Americana de Naes,2004). Em
linhas gerais a CASA, atual UNASUL, tinha por objetivo criar um espao
sul-americano integrado no mbito poltico, social, econmico,
ambiental e de infra-estrutura. Embora a integrao regional na
Amrica Latina tenha uma dinmica prpria, no incorreto afrmar
que as negociaes da ALCA serviram para fomentar projetos
alternativos, como a CASA e a ALBA, alm de consolidar o Mercosul.
Para o governo norte-americano, estes projetos possuem diferenas
signifcativas se comparado com projetos similares em outras partes
do globo. the Mercosur agreement has the potential to impose much
larger costs on U.S. trade (Wainio et ali, 2011). Segundo Katherine
Hancy Wheeler, da Council on Hemispheric Afairs, o Mercosul tem se
colocado como an obstacle to the expansion of their trade in Latin
America. They fnd it an annoyance (Klonsky & Hanson, 2009). Quanto
ao governo de Chaves, Ray Walser, Senior policy analyst for latin
america, em hearing no Congresso norte-americano, afrmou que
he seeks to become the energizing axis for Latin Americas socialist
integration, as well as a pivotal player in a new world order that he
hopes will freeze out capitalism and globalization and weaken the
U.S. (Committee on Foreign Afairs, 2009:43).
Em outra publicao (Granovsky, 2011), veiculada pela imprensa,
que faz meno a contedo de comunicaes internas do governo
dos Estados Unidos, por primera vez sale a la luz un documento
del Departamento de Estado de los Estados Unidos que califca al
Mercosur como un organismo antinorteamericano.
Tais projetos regionais contaram com o protagonismo de Brasil
e Venezuela. Mas alm de Lula e Chvez, importante destacar a
eleio de Nstor Kirchner na Argentina em 2003 e Tabar Vzquez no
Uruguai, governos de centro-esquerda que tambm adotaram certa
postura de contestao. Estes questionamentos se desenvolveram
em decorrncia das assimetrias entre as polticas econmicas
dos pases, o que gerou certa desconfana das intenes norte-
americanas na regio. Segundo Sergio Bendixe, presidente da
Bendixen & Associates, em Hearing no Congresso norte-americano,
the Governments of Argentina, Brazil, Uruguay and Paraguay have
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been more careful about their rhetoric and even their policies, but
they have worked to diminish our power and infuence in the region
(Committee on Foreign Afairs, 2009:16).
Vale destacar que estes pases menores tambm tiveram
posicionamento crtico postura unilateral ou mesmo da tentativa
de liderana internacional por parte do governo brasileiro, no
exerccio do sub-imperialismo (Luce, 2008). A candidatura brasileira
ao Conselho de Segurana sem consultar a Argentina, e a tentativa de
promover uma candidatura prpria OMC em detrimento da opo
uruguaia, evidenciou ainda mais as difculdades de coordenao do
bloco.
Em linhas gerais, existem diferenas fundamentais na estratgia
venezuelana e brasileira. Para Serbin (2009), a estratgia chavista
es una vision geoestratgica y militar, cargada de elementos
ideolgicos, onde o objetivo primordial sigue siendo la construccin
de un mundo multipolar frente al unilateralismo y la hegemona
estadounidenses, en el marco de una retrica fuertemente
antiimperialista. J a segunda opo es multidimensional y se basa
en el desarrollo productivo, industrial y comercial e tem o Brasil
como seu principal expoente.
Mesmo considerando as divergncias entre Brasil e Venezeula,
estes pases estavam alinhados na busca por aprofundamento
das relaes regionais. Ambas estrategias, pese a sus marcadas
diferencias, responden a una visin multipolar del mundo, conclui
Serbin (2009). Vale destacar, por exemplo, a assinatura de acordo
de cooperao estratgica entre Brasil e Venezuela em 2005, onde
os dois governos reiteraram seu frme propsito de trabalhar em
conjunto no fortalecimento das relaes bilaterais para impulsionar os
mecanismos estabelecidos entre ambos os pases e unir esforos para
a consolidao da integrao em benefcio de toda a regio (Brasil &
Venezuela, 2005)
A UNASUL segue a mesma tendncia. Formada pelos 12 pases
da Amrica do Sul, tal arranjo foi aprovado em 2008 em Braslia
e continua a apontar para uma aproximao do Mercosul e da
Comunidade Andina em termos comerciais. Entretanto, a UNASUL
extrapola tais questes, como seu papel na soluo da crise boliviana
em 2008 deixou evidente (Xavier, 2010, Escnez, 2010), e pode ser
entendido como uma possvel alternativa OEA por considerar
esta ltima um frum onde o poder norte-americano reverbera
com muita intensidade. Tal arranjo conta com a convergncia de
interesses brasileiros e venezuelanos, mas tambm argentino.
Segundo Botelho, Lo expuesto hasta aqu sustenta la hiptesis
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de que la convergencia de posiciones integracionistas en las tres
potencias regionales, impulsada por un canciller y dos presidentes,
posibilit la creacin de UNASUR (Botelho, 2008)
A contra-ofensiva norte-americana ocorre em termos bilaterais. O
primeiro acordo bilateral foi assinado com o Chile, em 2003. Vale
destacar a US-Dominican Republic-Central American Free Trade
Agreement (US/DR/CAFTA), acordo de livre comrcio que rene
Costa Rica, Repblica Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras
e Nicargua. Acordos tambm foram realizados com Peru, Colmbia,
Panam e Uruguai. A assinatura do tratado de livre comrcio entre
Estados Unidos e Peru e Estados Unidos e Colmbia fez com que
Venezuela abandonasse a Comunidade Andina das Naes.
Como nos alerta Gonalves (2009), a estratgia norte-americana tem
sido os acordos de menor extenso. Em meados de 2007 os Estados
Unidos tinha 15 acordos comerciais bilaterais, 30 acordos comerciais
e de investimento (Trade and Investment Framework Agreement -
TIFA) e 40 acordos bilaterais de proteo ao investimento. Dentre
eles vale mencionar os acordos com o Uruguai e o Paraguai, numa
tentantiva de esvaziar o mercosul. Em 2008 o ento ministro das
relaes exteriores do Uruguai Gonzalo Fernndez e o representante
do USTR Everett Eissenstat assinaram acordos de livre-comrcio, a
TIFA (Trade and Investment Framework Agreement) e em 2010 os
americanos concluem um acordo parecido com o Paraguai.
A Balana Comercial entre os Estados Unidos e o
Mercosul: Algumas notas
O Mercosul, principalmente em termos comerciais, no visto
como unidade pelos formuladores de poltica comercial dos Estados
Unidos. So basicamente dois os motivos para isso. Em primeiro lugar,
cada pas se relaciona comercialmente com os Estados Unidos de
maneira bastante peculiar, o que prejudica a identifcao enquanto
bloco. Principalmente o mercado brasileiro se destaca, concentrando,
juntamente com a Venezuela, a maior parcela das relaes comerciais.
Em segundo lugar, os norte-americanos entendem que os problemas
internos ao bloco so de difcil soluo, tornando o crescimento das
relaes comerciais intra-bloco bastante limitada. Harnbeck (2007),
autor de um relatrio publicado no Congressional Research Service,
afrma que the Mercosur pact calls for an incremental path to a
common market, but after 15 years only a limited customs union
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has been achieved. Em outro trecho, o autor afrma que For now,
Mercosur has turned to expanding rather than deepening the
agreement, conclui dizendo que these are limited agreements and
unlikely paths to continental economic integration.Internal conficts
have highlighted Mercosurs institutional weaknesses and slowed
the integration process.
Em terceiro lugar, o bloco ocupa um espao muito pequeno na pauta
exportadora norte-americana. Em 2000, por exemplo, os pases do
Mercosul, incluindo a Venezuela, foram destinos de apenas 3,40%
das exportaes norte-americanas (Brasil com 1,96%, Venezuela com
0,71% , Argentina 0,60%, Paraguai com 0,05% e Uruguai com 0,06%),
enquanto que a China era responsvel por 2,08% das exportaes.
Em 2010 o Mercosul foi responsvel por 4,40% enquanto que China
foi responsvel por 7,1%.
Embora o Mercosul enquanto bloco no tenha muita signifcncia
para as exportaes norte-americanas, o inverso no verdadeiro. Em
2000 os Estados Unidos foram o destino de 15,95% das exportaes
do bloco, incluindo a Venezuela, enquanto a China representou
apenas 1,7% das exportaes do Mercosul. J em 2010, os Estados
Unidos recuaram para 7,10% enquanto que a China avanou, sendo
o alvo de 11,07% das exportaes do bloco. Em outros termos, os
Estados Unidos deixam de ser o principal parceiro comercial do
Mercosul, cedendo lugar principalmente para a China.
Ainda assim, seria um equvoco inferir a partir destes nmeros que
os Estados Unidos possuem pouca importncia econmica para o
Mercosul. Vrios motivos nos levam a tal constatao. O sistema
econmico norte-americano, desde o ps II Guerra Mundial, o
principal responsvel pela sade da economia mundial e seus
movimentos so sentidos em todas as economias do mundo. O
dlar norte-americano, smbolo do poder poltico e econmico dos
Estados Unidos a principal reserva de valor do sistema econmico
mundial. Robert Gilpin (2002:155) resume bem a situao: se os
Estados Unidos crescia, o mundo crescia; se o seu comportamento
diminua, o mesmo acontecia com o resto do mundo. Portanto,
existem outros fatores para alm da balana comercial que reafrma
a centralidade dos Estados Unidos nos assuntos econmicos da
Amrica do Sul.
No obstante, a importncia que a China vem ganhando no
comrcio internacional algo a se destacar. Alm de superar os
Estados Unidos em importncia na Amrica do Sul, a China hoje
a principal responsvel pelo dfcit comercial dos Estados Unidos.
Em 2000, 8,14% das importaes norte-americanas eram chinesas,
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enquanto que em 2009 a China j era responsvel por 18,85%. A
situao se torna ainda mais grave ao olhar sobre a tica do dfcit
comercial norte-americano. Em 2009, a China foi responsvel por
44,82% do dfcit comercial de bens dos Estados Unidos, cerca de
226 bilhes de dlares (ao todo, em 2009, os norte-americanos
acumularam cerca de 506 bilhes de dlares em dfcit comercial
de bens).
A crescente participao chinesa no comrcio mundial tambm teve
desdobramentos na Amrica Latina. Em um dos hearings realizado no
Congresso norte-americano sobre a relao com a Amrica Latina, este
assunto chamou a ateno: China has become the most important
trade partner for the Socialist Coalition countries [...] One statistic says it
all: Exports to Latin America from China have increased by more than 600
percent since the year 2000 (Committee on Foreign Afairs, 2009:43).
Dumbaugh e Fullivan (2005), em relatrio enviado ao Congresso,
afrmam que some analysts maintain that Chinas involvement in the
region could pose a future threat to U.S. infuence. Santibaes (2009)
vai mais longe ao afrmar que As some nations move toward China and
others do not, a similar situation to the one we saw during the Cold War,
in which states supported by one superpower confronted those that
received the support of the other, might emerge.
Vale mencionar tambm o peso venezuelano na composio do dfcit
comercial dos Estados Unidos. Segundo os dados ofciais dos Estados
Unidos (Department Of Commerce, 2012), em 2000, cerca de 1,78%
do dfcit comercial norte-americano foi de responsabilidade dos
venezuelanos. J em 2009, a Venezuela respondia por 3,7% do dfcit
comercial de bens nos Estados Unidos infuenciado principalmente
pelo setor petroleiro, como veremos adiante. Em linhas gerais,
Venezuela sempre teve supervit comercial com os Estados Unidos,
fato que no pode ser generalizado para os demais pases do bloco.
Os Estados Unidos ocupam, em mdia, cerca de 50% da pauta
exportadora da Venezuela, sendo que 98% das vendas so do setor
petroleiro. Em 2007 a China supera o Brasil, e passa a ser o segundo
maior destino das exportaes venezuelanas. Vale destacar que,
nos anos de 2007 e 2008 houve uma queda aguda das exportaes
Venezuelanas, em grande medida devido crise fnanceira e a queda
do valor do barril do petrleo. Para Alvarez e Hanson (2009), since
they began to drop dramatically PDVSA has struggled to keep up
with its fnancial obligations.
As importaes Venezuelanas tambm esto concentradas nos
Estados Unidos, ocupando em mdia 30% do total importado. Brasil
inicia a dcada como o segundo maior parceiro, com 4,9% em 2000,
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seguido pela Argentina com 1,5% e a China, com 1,2%. Os acordos
regionais fzeram com que os produtos da regio ganhassem mais
espao no mercado venezuelano. Em 2010, por exemplo, o Brasil j
havia aumentado suas vendas signifcativamente, atingindo 9,8%
das importaes venezuelanas, e a Argentina havia ampliado sua
participao para 2,8%. Entretanto, novamente a China se destaca.
Crescendo a uma velocidade impressionante, a China atinge 11,1%
do total importado pela Venezuela, superando Brasil e Argentina.
J a balana comercial entre Brasil e Estados Unidos variou bastante
durante a primeira dcada do sculo XXI. Segundo os dados ofciais
dos Estados Unidos (Department Of Commerce, 2012), os Estados
Unidos fecharam este balano nos anos de 2000 e 2001 com saldo
positivo, com supervit de cerca de 1,5 bilhes de dlares em cada
um destes anos. De 2002 at 2007 o Brasil passa a ser superavitrio,
chegando a ter 9,28 bilhes de dlares em 2005 de supervit
comercial com os Estados Unidos, cerca de 1,1% do total do dfcit
comercial deste pas. A dcada se encerra com uma nova virada de
mesa, pois em 2008 e 2009 os Estados Unidos so superavitrios (1,6
bilho e 5,8 bilhes de saldo, respectivamente).
Segundo dados da UNCTAD (2012), os Estados Unidos foram durante
toda a dcada um importante parceiro comercial do Brasil, com
mdia de 18,8% da composio da pauta durante a primeira dcada
do sculo XXI. A China tem crescido rapidamente, saindo de 1,9% em
2000 e atingindo 15,5 em 2010. Em 2009, no auge da crise fnanceira,
a China ultrapassa os Estados Unidos como maior destino dos
produtos brasileiros. Segundo Barral, a pauta bsica das exportaes
para a China composta de produtos bsicos, como soja, celulose e
combustveis (Cucolo,2009). J a pauta de exportao para os Estados
Unidos mais diversifcada. Em 2010, 53% das vendas brasileiras para
o mercado norte-americano foi de bens manufaturas, enquanto que
25% de commodities e 22% de combustveis.
Do ponto de vista das importaes, os Estados Unidos perdem
mercado no Brasil durante a dcada aqui analisada. Em 2000, os
norte-americanos eram responsveis por 23% do total das compras
brasileiras (cerca de 50% de produtos manufaturados), enquanto
que a Argentina ocupava o segundo lugar, com 12,2%, e Venezuela
e China empatavam com cerca de 2,2%. Em 2010 o quadro havia
modifcado consideravelmente. Os Estados Unidos assistiram
sua participao cair para 15%, enquanto que a China cresce
vigorosamente, ocupando 14,15% de participao. A Argentina
tambm perde espao, reduzindo sua participao para 7,9%
enquanto que a Venezuela cai para 0,4%.
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A Argentina passa a maior parte da dcada apresentando um
cenrio de dfcit comercial com os Estados Unidos, situao
que s muda entre os anos de 2002 e 2005, onde os argentinos
apresentam supervit. De 2006 at o fnal da dcada, num cenrio
de recuperao aps a crise aguda no incio do sculo, a Argentina
volta a apresentar um quadro defcitrio, chegando a 1,6 bilhes de
dfcit em 2009 (Department Of Commerce, 2012). Segundo dados
da UNCTAD (2012), as exportaes Argentinas so direcionadas
na sua maioria para o mercado brasileiro, embora haja uma queda
relativa. Em 2000 o Brasil foi o destino de 26,5% das exportaes
argentinas, enquanto que em 2010 fechou o balano com 21,1%.
No obstante, a China vem ganhado espao como destino dos
produtos argentinos, saindo de uma posio menor em 2000 para,
em 2010, ser o responsvel por 13,5% da absoro das vendas
internacionais argentinas. O mercado norte-americano, assim
como o brasileiro, perde espao na pauta exportadora, saindo de
18,9% em 2000 para 10,8% em 2010.
Do ponto de vista das importaes argentinas, os produtos brasileiros
ganham destaque, alm de apresentar tendncia de crescimento
na primeira dcada do sculo XXI, saindo de um percentual de
participao de 25,2% em 2000 para atingir 31,2% em 2010. Os
produtos norte-americanos vinham em segundo lugar at o ano de
2007, quando ocupavam 11,9%, mas foi superado pela China. No
balano da dcada, os Estados Unidos perderam 28% de espao no
mercado Argentino, enquanto a China cresceu 200%.
Segundo dados da UNCTAD (2012), o Paraguai tambm teve durante
o perodo aqui analisado, dfcit comercial com os Estados Unidos.
Em mdia, o Paraguai apresentou dfcit de cerca de 174 milhes de
dlares com os Estados Unidos durante toda a dcada (com pico de
377 milhes em 2010). O comrcio regional tem um impacto muito
maior na composio da pauta exportadora do Paraguai. Em 2000,
cerca de 65% das exportaes paraguaias tiveram como destino os
pases do Mercosul, incluindo Venezuela.
O caso uruguaio chama a ateno. H um padro de variao entre
dfcit e supervit. De 2000 a 2002 apresentou dfcit, de 2003 a 2007
apresentou supervit, voltando a um padro defcitrio em 2008 e
2009. As exportaes deste pas para os Estados Unidos cresceram
muito entre 2000 e 2005 (191 milhes de dlares e 788 milhes de
dlares, respectivamente). Cerca de 74% das exportaes uruguaias
para os Estados Unidos, em mdia, foram de commodities, 9%
combustveis e 17% bens manufaturados. Nos anos de 2004 e 2005
o Brasil deixou de ser o principal parceiro comercial Uruguai, sendo
superado pelos Estados Unidos, posio que recuperada de 2006 a
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2009. Em 2009 os Estados Unidos caem para a terceira posio, sendo
superada pela China.
Quanto s importaes uruguaias, o maior vendedor a Argentina,
com 23% de mdia durante toda a dcada. J o Brasil teve o segundo
maior peso, com mdia de 20,8% do total das importaes uruguaias.
As importaes advindas dos Estados Unidos, com mdia de 7,7%
durante a dcada do total das importaes uruguaias. Vale destacar
mais uma vez a crescente chinesa, que desde 2006 supera os Estados
Unidos como o terceiro maior vendedor para o mercado uruguaio.
Em 2009, a Argentina fcou com 23%, o Brasil fcou com 21%, a China
com 11,8% e os Estados Unidos com 8,22% e Venezuela com 7,5%.
Consideraes Finais
Em linhas gerais, os dados aqui levantados apontam para as seguintes
direes. Em primeiro lugar, nos anos entre 2000 e 2010, assistimos
um distanciamento da participao norte-americana nas questes
da Amrica do Sul com destaque para as questes comerciais, mas
tambm polticas. A contestao da presena norte-americana
na regio se desdobrou na criao e intensifcao de projetos
autnomos, isto , sem a presena norte-americana. O esvaziamento
da Alca e a queda relativa de participao dos Estados Unidos na
pauta comercial da regio so dois exemplos desta tendncia. Em
segundo lugar, estes projetos autnomos ganham cada vez mais
espao na agenda poltica dos pases sul-americanas, com destaque
para o Mercosul e a UNASUL. Embora com caractersticas divergentes,
tanto em nmero de participantes quanto na amplitude dos temas
abordados, estes projetos e outros possuem um ponto em comum:
promover o desenvolvimento regional sem a presena da potncia
do norte. Em terceiro lugar, vale destacar a crescente participao
chinesa na regio, superando os Estados Unidos como destino de suas
exportaes. A crescente chinesa tem despertado a ateno dos norte-
americanos e provavelmente ser fruto de debates nos prximos anos.
Por ltimo, vale mencionar o realismo perifrico uruguaio e paraguaio
e suas polticas de aproximao com os Estados Unidos. Estes pases
assinaram tratados de livre-comrcio com os norte-americanos que,
embora ainda no ratifcados, sinalizam o objetivo declarado dos
Estados Unidos de aumentar sua participao tanto no comrcio
quanto na conduo dos assuntos polticos da regio.
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A grande iluso: A viso
Sul-Americana sobre a
China
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Marcelo Fernandes de Oliveira
Doutor em Cincia Poltica pela USP e
Professor de Relaes Internacionais da UNESP
e-mail: marcelofernandes@marilia.unesp.br
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Meu argumento nesse ensaio de que, nos ltimos anos, os pases
sul-americanos, especifcamente o Brasil na era Lula da Silva, vem
hiper-dimensionando o papel que a China poder ter nos seus
respectivos projetos polticos, econmicos e estratgicos de insero
internacional no sculo XXI. E, por esse motivo, vem alimentando
uma grande iluso coletiva: a suposta boa vontade da China em
tornar-se ator central, parceira estratgica na tarefa de gerao de
desenvolvimento econmico e social na regio.
Para esmiuar e desfazer essa grande iluso basta-nos averiguar (a) a
lgica do modelo de desenvolvimento econmico e social chins e
(b) suas conseqncias para os pases da Amrica do Sul, sobretudo
liderana regional do Brasil.
Sobre o desenvolvimento econmico e social da China, inegvel
que ela tem se constitudo como base, como lcus de dois processos
entrelaados que determinaro a lgica futura da acumulao do
capital no mundo.
O primeiro deles consiste na consolidao de um Estado
revolucionrio-desenvolvimentista que teve a funo de conduzir
o pas a ndices constantes de crescimento e desenvolvimento
econmico puxado por exportaes. O que garantiu ao pas o
reconhecimento como economia de mercado e, por conseguinte, sua
insero na OMC, sobretudo com apoio do Brasil
2
. O Estado chins
auferiu esses resultados, em grande medida, quando passou a seduzir
boa parte das corporaes globais a deslocar sua produo para o
seu territrio. Deu-lhes como prmio, por um lado, fatias futuras do
seu mercado consumidor e, por outro, o fantstico reservatrio de
mo-de-obra qualifcada, barata e sem proteo trabalhista, alm
dos muitos incentivos fscais e tributrios.
Por isso, entre outros fatores, nas ltimas duas dcadas, a China
foi capaz de aprofundar sua industrializao atravs da integrao
em cadeias produtivas globais, atraindo para seu territrio muitas
atividades industriais que, outrora, eram desenvolvidas na Amrica
do Sul e/ou Tigres Asiticos e Japo. Pior que isso, no caso da
Amrica do Sul, o fato de que mesmo aps seu ajuste neoliberal
com custos sociais alarmantes, a China continua sendo mais atrativa
aos Investimentos Externos Diretos (IED). Em outras palavras, alm de
perder fraes de cadeias produtivas globais das grandes corporaes
transnacionais para a China, a Amrica do Sul e, especifcamente o
Brasil, deixou tambm de ser alvo de novos investimentos.
Em resumo, a capacidade chinesa de atrao de cadeias produtivas
inteiras vem causando desindustrializao massiva na Amrica do Sul.
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Se no bastasse, as plantas produtivas que restaram passam a sofrer
concorrncia dos produtos manufaturados chineses no seu mercado
domstico e regional bem como no mercado norte-americano. Alm
disso, como se aproveitasse da fragilidade de fscalizao aduaneira
dos pases sul-americanos, a regio sofre com a concorrncia desleal
dos produtos piratas chamados de genricos ou semi-ofciais. Dito
em bom portugus, a China uma tragdia para as indstrias
brasileiras e dos pases sul-americanos.
Combinado a essa tendncia no ramo industrial, a China vem
elevando o nvel tecnolgico da produo econmica asitica. Isso
signifca que a estratgia descrita acima de crescimento econmico
na lgica de produo de massa para exportao vem servindo de
base para a implantao de uma lgica de acumulao do capital
sustentada na inovao, na mobilizao do conhecimento, no
aprendizado organizacional e no contnuo aperfeioamento das
capacidades tecnolgicas e de recursos humanos. O que poder
transformar a China de consumidora em um mercado fazedor de
tecnologias e, portanto, extremamente infuente na elaborao e
irradiao do paradigma da Sociedade do Conhecimento.
Nessa perspectiva, a China poder vir a se tornar um cone global
de produo e consumo em larga escala de C&T, deprimindo preos
e diminuindo a rentabilidade dos agentes atuantes nesse setor
no acoplados a seu mercado domstico. Quando e se isso ocorrer,
a China poder consolidar posies na estrutura global das TIC,
passando a infuenciar determinados aspectos do mercado global e
at mercados nacionais de importncia para o mercado global, tais
como o Japo.
Segundo Oliveira (2006) Do lado dos suprimentos, possvel ver
exportaes chinesas de hardware, embora ainda apoiadas em
produtos de baixo ou mdio valor-agregado, desbancando o Mxico
ou o Japo como os grandes fornecedores dos EUA. Ou forando
alteraes substanciais no perfl exportador de uma casa-de-fora
das TIC do nvel de Taiwan. Do lado da demanda, o Japo, segundo
maior mercado mundial para computadores pessoais, est em vias
de perder essa posio para a China, com efeitos inescapveis para
as estratgias dos fabricantes globais da indstria da computao.
Efeitos maiores viro quando a China alcanar a capacidade de
defnir o padro dominante nuns quantos setores das TIC. E isso
pode ocorrer mais rpido do que se espera, na medida em que
desde as reformas de Deng Xiaoping, os chineses vm refnando e
profssionalizando sua tecnocracia. Muitos analistas consideram
que na China moderna os tecnocratas traaro as normas a serem
seguidas pelos polticos.
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vlido destacar que nesse setor da alta tecnologia o Brasil e os
pases sul-americanos so considerados pelos governantes chineses
como um nicho de mercado consumidor. No h propostas srias de
parceria estratgica nessa rea entre esses pases. Algo extremamente
preocupante! Na medida em que esse setor aquele que gera maior
valor agregado com conseqncias benfcas j catalogadas para
empresas, pases e consumidores.
Esse sucesso da China resultou de um perodo na economia
mundial caracterizado pela infao baixa e liquidez abundante.
Permitindo-lhe investir muito em setores industriais orientados para
a exportao em um contexto de ausncia de restrio de oferta. A
mo-de-obra e a poupana so abundantes. Como conseqncia,
os salrios so baixos, enquanto o Partido Comunista mantm o
cmbio depreciado. O governo controla parte da renda dos lucros,
incentivando o desenvolvimento do esprito empresarial na busca
do lucro, incentivando a exposio ao risco, fomentando a inovao.
A falha sistmica no processo de desenvolvimento econmico da
China na perspectiva sul-americana encontra-se na oferta abundante
e barata de matria-prima. O que torna a China importadora/cliente
cativa de grande parte de commodities agrcolas, especifcamente
aquelas produzidas na Amrica do Sul, elevando seus preos no
mercado internacional. Para aproveitar bem essa oportunidade, o
discurso de que cabe aos sul-americanos, sobretudo aos brasileiros,
acelerar sua infra-estrutura de armazenamento e transporte dos
produtos pelo Oceano Pacfco. A patente incapacidade dos Estados
nacionais sul-americanos e dos seus empresrios nessa tarefa
contribuiu para o incio do inchamento da bolha da grande iluso. Na
medida em que o governo chins e seus empresrios aportaram na
Amrica do Sul com promessas mirabolantes, jamais concretizadas,
de investir na infra-estrutura regional. Iludidos, os governantes sul-
americanos esperam at hoje pelo cumprimento das promessas
realizadas, enquanto os chineses se esquivam afrmando ser muito
difcil, muito complexo investir por aqui, mas, paralelamente,
continuam afrmando a necessidade da melhoria na infra-estrutura
dos pases para o escoamento da sua produo agrcola e de energia.
Muito pouco dos investimentos prometidos em 2004 durante a
viagem de Hu Jintao pela Amrica do Sul foi realizado
3
. No por
acaso, exceto aqueles investimentos que melhoram a capacidade
exportadora de matria prima do pas, os quais esto (...) fazendo do
pas uma das principais e mais sofsticadas plataformas de produo e
processamento de commodities e seus derivados semiprocessados
e processados do mundo, com o desenvolvimento em paralelo de
toda uma gama de ramifcaes industriais, logsticas, fnanceiras,
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mercadolgicas e tecnolgicas, que hoje esto intimamente ligadas
ao setor de recursos naturais (Conjuntura Econmica, 2007, p. 9).
Com esse padro comportamental, tudo leva a crer que os chineses
esto nos dizendo e ns no estamos querendo ver que devemos
realizar investimentos pblicos vultuosos num vetor de crescimento
econmico baseado na extrao de matrias-primas, energia
e alimentos para serem exportados para o centro dinmico do
processo de acumulao de capital nesse incio de sculo XXI. Mais
uma vez na histria do continente, os pases sul-americanos esto
sendo induzidos a investir na consolidao de uma infra-estrutura
de crescimento econmica orientada para fora. Adiando a necessria
tarefa de investir em infra-estrutura de integrao regional econmica,
poltica, social e cultural dos sul-americanos. Realidade que se torna
mais complexa ainda nesse momento histrico, na medida em que
ainda no sabemos as conseqncias futuras da crise internacional e
do modus operandis da recuperao do processo de acumulao de
capital no nvel planetrio.
Essas colocaes, a essa altura, nos obrigam a refetir sobre as
conseqncias do modelo de desenvolvimento econmico chins
para os pases da Amrica do Sul, sobretudo liderana regional
do Brasil. Na nossa opinio, na realidade, o modelo chins de
desenvolvimento altamente dependente das vendas externas dos
seus produtos industriais competitivos colide com as perspectivas
de afrmao da liderana regional e da consolidao do Brasil como
um global trader. Pois, demanda importao barata de matrias-
primas, energia e alimentos com abertura comercial irrestrita para
bens durveis e semi-durveis. Induzindo o Brasil e seus parceiros
sul-americanos a, por um lado, se especializarem na produo de
bens de baixo valor agregado e, por outro, a serem clientes cativos
da produo chinesa, a qual, em muitas ocasies, como vimos
acima, compete com a base industrial diversifcada do Brasil. O que
signifca desagregar cadeias produtivas inteiras na Amrica do Sul,
difcultando a consolidao dos processos de integrao regional em
andamento na regio. A ttulo de curiosidade, a China j suplantou o
Brasil como primeiro parceiro comercial da grande maioria dos pases
sul-americanos, inclusive da Argentina, do Paraguai e do Uruguai no
bojo do Mercosul. Num primeiro momento, realizou essa faanha
por meio da importao de matria-prima e energia, gerando assim
supervits comerciais entre 1996 e 2001. A partir de 2002, a China
deslocou o Brasil como principal exportador de bens semi-durveis
na regio, tornando-se ento superavitria no comrcio exterior
com a grande maioria dos pases sul-americanos, inclusive o Brasil.
Tendncia que parece se consolidar a partir de 2008 e 2009 com a
crise econmica internacional.
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Isso signifca que na frmula chinesa de desenvolvimento a Amrica
do Sul uma grande fazenda frtil com um celeiro abarrotado onde
eles podem se abastecer com gneros alimentcios de primeira
necessidade e muita energia. importante tambm na produo
de algumas commodities industriais relevantes. Pode vir a ser um
fornecedor de tecnologia de combustveis renovveis como lcool e
biodiesel at a consolidao de um novo modelo energtico global.
Essa assertiva pode ser comprovada pela anlise dos 15 principais
produtos sul-americanos importados pela China nos ltimos anos, tal
como vemos na tabela abaixo. Dessa maneira, podemos afrmar com
algum grau de certeza de que (...) a penetrao da China na Amrica
do Sul tende a se consolidar, pelo menos no curto e no mediano
prazo, como parte de uma estratgia global da potncia asitica
na procura de recursos energticos e outras commodities visando a
segurana energtica e alimentar (Vadell, 2007, p. 5). Apenas isso!
O signifcado disso que caso o Brasil e os pases sul-americanos no
se desvincularem rapidamente da sua grande iluso em relao ao
papel da China nos seus respectivos processos de desenvolvimento
econmico e social, as conseqncias futuras podero ser drsticas.
A ttulo de ilustrao, se continuarmos desempenhando o papel de
possveis exportadores de energia como os chineses querem no
avanamos muito. mais provvel retroagirmos. Pois, segundo Pires
(2007, p. 154) enquanto persistir o padro tecnolgico baseado no
motor a exploso interna, a produo de energia a partir da biomassa
se confgura como uma janela de oportunidade, alis, pequena
e breve. Com ela Pode-se gerar emprego, renda e divisas, mas
tambm degradao ambiental, desigualdade social e dependncia
(PIRES, 2007, p. 153).
Para Paulino (2007, p. 172), a adeso do pas ao Consenso de
Washington no apenas impediu o crescimento econmico, mas
tambm levou a uma estagnao relativa de sua estrutura produtiva,
tornando-o cada vez mais dependente da exportao de commodities
e produtos de baixo valor agregado. Dinmica que pode contagiar o
pas com a chamada doena da vaca holandesa. O resultado disso
(...) um padro de comrcio exterior que gera poucos empregos e
perpetua no pas um modelo econmico concentrador de renda que
difculta o desenvolvimento humano (Paulino, 2007, p. 176). Alis,
na lgica do desenvolvimento econmico e social chins, esse deve
ser o papel que o Brasil e a Amrica do Sul devem desempenhar na
diviso internacional do trabalho no sculo XXI.
Alm disso, na perspectiva dos mandatrios chineses, a Amrica do
Sul deve ainda ser um mercado consumidor cativo dos seus bens
industriais durveis e semi-durveis e, num futuro prximo, quando
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sua base industrial de alta tecnologia estiver funcionando em pleno
vapor, ser um consumidor residual de tecnologias. Pois, como
salientamos acima, os excedentes do sucesso econmico chins
so aplicados no desenvolvimento de uma base industrial de alta
tecnologia, na qual no h perspectiva de participao estratgica
de nenhum pas sul-americano. Exceto a experincia com o Brasil de
fabricao de foguetes para o lanamento de satlites para fns civis,
a qual vem trazendo bons resultados, mas fruto de outro momento
histrico e pensamento estratgico chins.
Hoje, para evitar penar no futuro devido a iluso chinesa que prevalece
no momento, caberia ao Brasil e aos parceiros sul-americanos trabalhar
em prol do fortalecimento de uma Unio Sul-Americana. Para tanto,
necessrio buscar forjar consensos polticos mnimos que possibilitem
fortalecer a unidade regional a partir da busca de sinergias que
compensem pequenas, e muitas vezes ilusrias, perdas de soberania.
Os acordos s evoluiro a partir da percepo de que favoream
razoavelmente a todos. Um dos passos nessa direo poderia ser
um Foro Sul-Americano de Consulta e Concertao Poltica que
funcionasse como a coluna vertebral do sistema e possibilitasse
desenvolver um espao sul-americano integrado no plano poltico,
social, econmico, ambiental e de infra-estrutura de maneira a
fortalecer a identidade prpria da Amrica do Sul e que contribua, a
partir de uma perspectiva sub-regional, para a articulao com outras
experincias de integrao regional e o fortalecimento da Amrica
Latina e Caribe, outorgando-lhe maior gravitao e representao nos
foros internacionais (SCHMIED, 2007, p. 119).
Alguns dos eixos estratgicos em torno dos quais o consenso
poderia ser buscado so: uma rota efciente de ligao entre o
Pacfco e Atlntico associada a uma rede de transporte efcaz
ligando a regio com potencialidade de parcerias futuras com a
China; um acordo energtico de amplas propores; um enforcement
das lgicas econmicas para a consolidao de cadeias produtivas
regionais; um plano de crescimento auto-sustentado para a regio
amaznica; e um acordo para a preservao da gua doce e dos
recursos ambientais. A partir da passos poderiam ser dados em
direo institucionalizao de uma governana regional que
inicialmente articularia e gerenciaria projetos decorrentes desses
eixos estratgicos, garantindo o avano do processo.
Obviamente, o aprofundamento dos eixos sinrgicos acima
enunciados deve pressupor uma estratgia de integrao
multidimensional assentada na contigidade territorial e nas sinergias
sistmicas com uma coordenao econmica induzida pelos Estados
que promova economias de escala regional. Essa tarefa deve ser
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satisfeita paralelamente as outras dimenses da integrao como a
social e a cultural. Muito provavelmente, o maior desafo estar em
viabilizar interesses comuns e amenizar as averses. Para tanto, ao
princpio da no-interveno deve-se somar o da no-indiferena
numa viso solidria. Ou seja, cada pas sul-americano deve sentir-se
participar da vida do outro, estabelecendo-se na regio nova poltica
de fronteiras, de territrio e de contigidade.
Essa mudana de perspectiva visa explorar um novo espao
transnacional de ao e poder num mundo de fronteiras porosas,
onde um pas da regio pode at certo ponto se envolver na
poltica interna do outro, garantida a reciprocidade dentro de regras
comuns pr-estabelecidas. Essa nova ordenao poltica e jurdica
precisaria ser entendida como um novo casamento institucional
entre os Estados e a sociedade civil sul-americana e poderia se
constituir em uma ampla fonte de novas legitimaes, inclusive para
o uso de meios militares para ameaas consideradas comuns (crime
organizado, terrorismo, narcotrfco, etc.), utilizando um conjunto de
Mnima Moralia de validade comum em benefcio de todos, o que
exige ampla legitimao democrtica, dando resposta a uma poltica
externa supranacional voltada aos interesses da regio.
Durante o processo de concretizao dessa estratgia cooperativa,
dessa necessidade regional, o Brasil e os seus parceiros sul-americanos
devem se relacionar com a China utilizando-a instrumentalmente
para implantar um projeto regional que garanta desenvolvimento
econmico, social e cultura para a populao da Amrica do Sul.
Continuar no caminho da Iluso Chinesa exatamente pegar a rota
oposta, aquela que j conhecemos: o subdesenvolvimento, o sofrer
com a doena da vaca holandesa.
Notas
1. Esse ensaio condensa as refexes por mim realizadas no II
Seminrio Internacional de Direito e Cincias Sociais e Frum
de Anlise de Conjuntura, na mesa Os impactos geopolticos e
socioeconmicos das relaes Amrica do Sul-China a questo
poltica e social, ocorrida no dia 16 de outubro de 2008 na
Faculdade de Filosofa e Cincias Unesp Campus de Marlia,
publicado originalmente no livro Ns e a China: o impacto da
presena chinesa no Brasil e na Amrica do Sul`, organizado por
Paulino, Luis Antonio e Pires, Marcos Cordeiro. So Paulo: LCTE,
2009. ISBN: 9788579420023.
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2. Vale lembrar que a China no cumpriu sua promessa de, em troca,
apoiar a expanso do Conselho de Segurana da ONU e que uma
das novas cadeiras fosse ocupada pelo Brasil. Justifcou-se pelo
feito utilizando como argumento o fato do Brasil ter realizado uma
proposta de ampliao em conjunto com o Japo: um inimigo
histrico.
3. Emblemtica foi desistncia da produtora chinesa de ao Bao
Steel da parceria com a Vale na construo de uma usina siderrgica
no plo industrial de Anchieta (ES) (O Estado de So Paulo, 2009).
Com a crise internacional se adensando desde o fnal de 2008 essas
perspectivas de investimentos chineses na Amrica do Sul tornam-
se mais improvveis.
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Introduccin
Entre 2002 y 2010 Amrica de Sur experiment un gran crecimiento
econmico despus de los pobres resultados de las reformas
econmicas liberalizantes implementadas en los pases de Amrica
Latina en la dcada de 90. El Consenso de Washington (CW), como
modelo e programa poltico de desarrollo para la regin, fracas
en tres pontos fundamentales: en primer lugar, en los ndices de
crecimiento y en los indicadores sociales, consolidando an ms la
desigualdad social histricamente presente en la regin. En segundo
lugar, el fracaso se evidencia en el colapso institucional y fscal de los
Estados. Aplicando la receta de las privatizaciones y de la abertura
comercial y fnanciera unilateral, los pases de la regin endeudados
y con economas dbiles quedaron sin respuestas frente a la crisis
de fnales de la dcada de 90. Asimismo, los gobiernos tuvieron
pocas opciones polticas y econmicas, siempre dependientes de las
organizaciones fnancieras internacionales FMI y Banco Mundial
para obtener prstamos condicionados a polticas de mayores
ajustes. En tercer lugar, el fracaso del CW se manifesta tambin en
el plano ideacional. Sustentado por la ideologa neoliberal (Moraes,
2001; Vadell, 2002; Harvey, 2008), este modelo de desarrollo para
Amrica Latina parta del presupuesto que, aplicando el catlogo de
los diez puntos que Williamson (1990) destac en su famoso artculo,
los pases de Amrica Latina se dirigiran de una manera rpida hacia
el rumbo perdido del capitalismo liberal victorioso de la guerra fra.
Sera el mejor atajo para llegar al primero mundo.
Este modelo se mostr no slo inefcaz como tambin utpico. El ao
2001 marca, talvez, el momento simblico de ruptura de este proceso
en Amrica Latina, que dej en evidencia algunas contradicciones
entre los anhelos polticos y la realidad econmica internacional.
Precisamente, debemos destacar la crisis econmica de 2001 en la
regin como resultado de una crisis do capitalismo global que se
inicia en la segunda mitad de la dcada de 90 afectando de manera
dramtica Mxico, el sudeste asitico, Turqua y Rusia. En Amrica
Latina, el caso paradigmtico fue la crisis de Argentina en diciembre de
2001. Este mismo ao tambin acontecieron los atentados terroristas
del grupo Al Qaeda en los Estados Unidos da Amrica (EEUU), evento
que reconfgur la poltica de seguridad de la superponencia y su
poltica econmica, fundamentada en tasas de inters bajas (1%
anuales) y de estmulo al gasto. Est poltica expansiva de liquidez
se profundiz despus de las intervenciones armadas en Afganistn
e Irak. Paralelamente, en 2001, la Repblica Popular de China (RPC)
ingresa en la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), acelerando
su creciente presencia en el comercio internacional.
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Si, por un lado, los EEUU enfocaron sus prioridades geopolticas
en la regin del Medio Oriente y las econmicas en sus relaciones
comerciales y fnancieras con China y el Sudeste Asitico, tambin
es cierto que para Amrica Latina pero principalmente para
Amrica del Sur surge una nueva opcin en el horizonte en plena
crisis: la creciente presencia de la RPC en el comercio internacional
como compradora de recursos naturales y energticos, cuyos
precios presentaron constantes alzas a partir de 2001, debido a una
conjuncin de tres factores: mayor demanda, especulacin en los
mercados a futuro de commodities y factores geopolticas.
La RPC, potencia mundial y actor fundamental de los nuevos
cambios geopolticos y geoestratgicos en el siglo XXI, se ha
tornado un motor da economa global, creciendo a un promedio
9,5 % en las ltimas tres dcadas (ver Grfco 1). La creciente
necesidad de recursos energticos y de diversas commodities,
producto de su elevado crecimiento econmico est transformando
rpidamente la estructura social interna de China y ha creado las
condiciones para su expansin global, transformando el escenario
geopoltico y geoeconmico. De esta manera, la clsica visin de
la interdependencia entre el actor estatal, China, con las potencias
occidentales, que otrora podra ser considerada de vertical, o Norte-
Sur, debe ser cuestionada en la actualidad Por ejemplo, la relacin
RPC-Estados Unidos, RPC-Unin Europea y RPC-Rusia debido al
peso que China posee en los temas de seguridad global y, sobretodo,
en la economa internacional.
Grfco 1 - Tasa de Crecimiento del PBI de China (%)
Fuente: Brcena e Rosales (2010)
a partir de los datos del National Bureau of Statistics of China
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De tal modo, en la geoeconoma global, el crecimiento de China
y su expansin en busca de recursos valorizaron los productos
producidos en la periferia, hecho que contribuy para aumentar el
poder de negociacin de los pases de Amrica Latina y de frica en
la divisin internacional del trabajo (Hung, 2009). Por otro lado, en
la geopoltica internacional, el ascenso de la RPC ha creado nuevas
fuentes de conficto con los poderes centrales y con algunas potencias
regionales. La dinmica conficto/cooperacin tambin est ligada a
la disputa por abastecimiento de recursos naturales y energticos; a la
suba de los precios de las commodities a partir de 2002; y a la creciente
necesidad de China de esos recursos para sustentar su espectacular
crecimiento (Vadell, 2007; Vadell, 2010). Esta dinmica ha provocado
respuestas por parte de la RPC con el objetivo de conformar nuevas
alianzas para impulsar un sistema internacional ms multipolar
(Hung, 2009, p.14). De esta manera, partimos de la siguiente premisa:
la RPC est modifcando la balanza de poder entre el centro y a
periferia del sistema generando un conjunto de situaciones que, por
un lado, pueden provocar nuevas formas de cooperacin y nuevas
confguraciones geoeconmicas, pero tambin pueden provocar
nuevas fuentes de tensiones y confictos geopolticos (Hung, 2009).
Por esta misma razn, pretendemos cuestionar en este trabajo
el patrn de relacin entre la RPC y los pases de Amrica Latina y
frica, presentada a menudo como una cooperacin Sur-Sur. En este
sentido, si consideramos que la RPC se proyecta como una potencia
econmica y poltica global en el siglo XXI, debemos analizar, ms
detenidamente, las caractersticas de este tipo de relacin en el nuevo
cuadro geopoltico global. As, nuestra propuesta se concentrar en
la evolucin de la relacin de China con los pases de Amrica del Sur
y en el anlisis de las implicaciones polticas regionales, derivadas de
este estrechamiento de vnculos econmicos.
Es importante mencionar que la creciente presencia de la RPC
en Amrica Latina posee tres implicaciones polticas de extrema
importancia: 1) algunos cambios de la relacin de los EEUU con
la regin a partir de una mayor presencia de China, confgurando
una particular relacin triangular (Tokatlian, 2008) de extrema
relevancia en la actual geopoltica hemisfrica; 2) la importancia de
la RPC en el impulso del crecimiento econmico de la regin a partir
de 2001/2002, factor fundamental para entender la recuperacin
econmica de muchos pases da Amrica del Sur despus del fracaso
de las polticas econmicas neoliberales y; 3) el papel de Brasil, como
lder regional y como actor directamente ligado a los impactos
econmicos positivos y negativos de su vnculo creciente con la RPC.
Una clara seal de los cambios en el escenario geoeconmico se
observa empricamente cuando China se torn en el principal socio
comercial de Brasil en el ao 2009.
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De esta manera, y por razones de espacio, nuestro trabajo se centrar
en los puntos 2 e 3, cuestionando: cules son las implicaciones
polticas subregionales de la creciente interdependencia econmica
entre la RPC y los pases da Amrica do Sul? Se estara conformando
un patrn de relacin que podra reforzar los lazos y la cooperacin
Sur-Sur o, por el contrario, un nuevo tipo de relacin Norte-Sur?
Qu consecuencia trae aparejado esta relacin para Brasil y para la
integracin sudamericana?
El captulo est dividido en cinco secciones adems de la
introduccin. En la segunda parte, abordamos la cuestin ms
general de la relacin entre la RPC y Amrica Latina, enfocando en
las principales motivaciones e intereses de China en profundizar
esta interdependencia. La tercera parte del trabajo enfoca
especfcamente en las relaciones comerciales y de inversiones entre
la RPC y los principales pases de Sudamrica articuladas por una
activa diplomacia, que se consolida en el transcurso de la primera
dcada del siglo XXI. En la cuarta parte del trabajo pretendemos
defnir el concepto Consenso do Pacfco CP, con el objetivo de
caracterizar esta creciente relacin de bases fundamentalmente, mas
no exclusivamente, econmicas. Finalmente, en las conclusiones,
abordamos algunos puntos e implicaciones que el CP, en el mediano
plazo, provocara en el actual proceso de integracin sudamericana.
La estrategia poltica de la RPC en su proceso de
expansin econmica global: Las implicaciones para
Sudamrica en el siglo XXI
Las relaciones econmicas entre China y los pases latinoamericanos
comienzan a intensifcarse efectivamente a partir de los aos 2001 y
2002 (Vadell, 2007). Los avances se mostraron ms consistentes en 2004
y 2005, cuando el presidente chino Hu Jintao y el vice-presidente Zeng
Qinhong visitaron varios pases sudamericanos y frmaron decenas de
acuerdos comerciales, de inversin y de cooperacin en diversas reas.
Desde entonces, las autoridades chinas, en muchas oportunidades,
no se cansaron de afrmar que la prioridad de la relacin con todos
los pases de Amrica Latina es estrictamente econmica. Los datos
que presentaremos confrman esas declaraciones, no obstante, no
debemos subestimar las implicaciones de carcter poltico que estn y
estarn siempre presentes en las relaciones internacionales.
Si nos retrotraemos a la historia del siglo XX, y especfcamente
durante la Guerra Fra, observaremos que la relacin de la RPC con
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los pases da Amrica Latina estuvo marcada por el pragmatismo,
independientemente del tinte poltico de los gobiernos de la regin.
Chile, durante el gobierno democrtico de Salvador Allende, fue el
primer pas latinoamericano que reconoci ofcialmente a la RPC.
Posteriormente, la dictadura de Pinochet continu estrechando
los vnculos con la RPC, especialmente cuando este gobierno
comenz a quedarse cada vez ms aislado internacionalmente. Lo
mismo podemos decir de la relacin entre la dictadura argentina
de la dcada de los setenta. Argentina y China frmaron acuerdos
comerciales y de cooperacin en 1978 y 1980 y el presidente de
facto, Jorge R. Videla, fue el primer presidente argentino que visit la
RPC. El compromiso poltico en el mbito de la Organizacin de las
Naciones Unidas (ONU) era el siguiente: China reconocera y apoyara
los reclamos argentinos de soberana en las islas del Atlntico Sur a
cambio de que Argentina reconozca ofcialmente a la RPC y a Taiwn
como una provincia de ese pas.
Los gobiernos de extrema derecha y las fuerzas armadas de
Amrica Latina no vean a China como un problema o amenaza
a la seguridad en el contexto de la Guerra Fra. Las relaciones
diplomticas y comerciales fueron estimuladas entre los pases de
la regin por los gobiernos dictatoriales (Domnguez, et al., 2006,
p.6). El alto grado de pragmatismo de esa relacin se consolid
durante el perodo de las reformas en China, en la dcada de 80.
Por ejemplo, los lderes chinos llegaron a denunciar enfticamente
al grupo guerrillero peruano Sendero Luminoso, de inspiracin
maosta, como un grupo revisionista y contra-revolucionario
(Domnguez, et al., 2006, p.6).
Esta caracterstica pragmtica en la mutua relacin se profundiz en
el siglo XXI, en un escenario internacional muy diferente. La variable
comercial hoy es mucho ms relevante y crucial. La cuestin de
Taiwan continua siendo un tema central para la poltica externa
china, pero no al punto de romper el pragmatismo. De esta manera,
consideramos importante destacar cuatro objetivos fundamentales
que la RPC persigue en esta etapa de aproximacin con los pases de
Amrica Latina y frica.
En primer lugar, la RPC necesita recursos naturales y commodities. El
espectacular crecimiento econmico de China en los ltimos treinta
aos fue transformando en un dependiente de recursos energticos,
minerales y diversas commodities. Los pases americanos y africanos,
ricos en recursos, se transformaron en proveedores naturales para
el gigante asitico, estimulando las redes comerciales China-Sur a
partir de 2001.
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En segundo lugar, China emprendi una cruzada diplomtica para el
reconocimiento de la RPC, en detrimento de Taiwn, ya que muchos
pases de Amrica Latina y de frica reconocen Taipei y no Pequn
1
.
El aislamiento de Taiwn es un objetivo de la poltica externa de
RPC. Sin embargo, el hecho que un pas no reconozca ofcialmente a
la RPC no implica que no se establezcan relaciones comerciales. Por
detrs de este juego de reconocimiento existe una diplomacia del
dlar, inversiones en infraestructura en reas sociales y acuerdos
de comercio que confguran una compleja trama de relaciones
entre las elites de los pases en desarrollo con los inversores chinos
sean de Taiwn o de la RPC (Taylor, 2006; Alden, 2007; Ellis, 2009;
Taylor, 2009).
En tercer lugar, otro punto importante que estimula la expansin
de la RPC para el Sur es el potencial apoyo que las naciones
en desarrollo pueden darle a China en los foros e instituciones
multilaterales. La buena relacin diplomtica con los pases del Sur
ha sido de suma importancia para que China pueda ganar votos en
las organizaciones internacionales, principalmente, en la Asamblea
General de Naciones Unidas, donde el voto de cada Estado tiene el
mismo peso (Alden, 2007; Ellis, 2009).
Finalmente, Amrica Latina se presenta como un potencial gran
mercado consumidor de productos chinos. Despus de la crisis
econmica de 2008, los EEUU y la Unin Europea sufrieron una
contraccin econmica importante, lo que oblig a China a
diversifcar sus exportaciones para evitar una disminucin del
crecimiento, como expres el profesor Jiang Shixue: La expansin
para os mercados da Amrica Latina ha sido parte de los objetivos
de China de reducir su dependencia en relacin a los Estados
Unidos, Japn y Europa (Jiang, 2008, p.46). Las consecuencias
de esa poltica mantuvo dinmico el comercio entre la RPC y
Amrica Latina, inclusive con una entrada cada vez ms expresiva
de productos manufacturados chinos, lo que trajo aparejado dos
problemas que abordaremos posteriormente: en primer lugar,
afect a los sectores industriales, principalmente de pases como
Brasil, Argentina y Mxico; en segundo lugar, aument o dfcit
comercial de muchos pases de la regin en relacin a la RPC,
aunque en grados diferentes. Segn Gallagher e Porzecanski (2010),
el caso ms preocupante talvez sea el de Mxico.
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El ingreso del Dragn, la recuperacin econmica y las
implicaciones para Sudamrica
1. El Boom del Comercio
El signifcativo aumento del comercio entre los pases de Amrica del
Sur y la RPC, a partir de 2001, debe ser interpretado en el contexto
de los cambios en la economa global y del aumento del comercio de
China con el mundo. De hecho, en mayor o menor medida, gran parte
de los pases de Amrica Latina se benefciaron con el crecimiento del
comercio bilateral con China a partir de 2002. Algunas investigaciones
y publicaciones recientes tienen como preocupacin central entender
cules son las implicaciones polticas y econmicas del creciente auge
comercial y, en menor medida, de las inversiones entre China y
Amrica Latina (Blzquez-Lidoy, Et Al., 2006; Ellis, 2006; Arson, Et Al.,
2008; Jenkins, Et Al., 2008; Roett E Paz, 2008; Ellis, 2009; Gallagher E
Porzecanski, 2009; Santiso, 2009; Gallagher E Porzecanski, 2010).
Sin embargo, no hay estudios especfcos de las consecuencias para
Sudamrica, como espacio geoeconmico diferenciado del resto de
Amrica Latina. En otras trminos, teniendo consideracin el boom
comercial de China con Amrica Latina, el intercambio entre los pases
de la subregin de Mxico y Amrica Central muestra un escenario y
perspectivas diferentes en relacin al intercambio entre la RPC y los
pases sudamericanos, en dos sentidos. El primero, como muestran
los grfcos 3 y 4, el comercio de China con Sudamrica se presenta
mucho ms equilibrado que el comercio entre China y Mxico y
China-Amrica Central/Caribe, subregin que presenta un dfcit muy
preocupante en la balanza comercial con a China.
Grfco 2: Exportaciones, importaciones y saldo comercial de
Amrica Latina y el Caribe con la RPC (en millones de US$)
Fuente: Brcena y Rosales (2010) segn datos de la CEPAL
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Amrica del Sur con la RPC (en millones de US$)
Mxico y de Amrica Central con la RPC (en millones de US$)
En segundo lugar, el boom de las exportaciones latinoamericanas,
a partir del ao 2002, se concentr en commodities y recursos
energticos y minerales. En contrapartida, las importaciones oriundas
de la RPC estn concentradas en productos manufacturados. Por
esa razn, los pases de Sudamrica, abundantes en recursos, estn
siendo los ms favorecidos con el aumento de las exportaciones, por
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o lo menos en el corto y el medio plazo. En esta direccin, Gallagher
e Porzecanski (2010) realizaron un interesante estudio sobre los
impactos directos e indirectos de la relacin econmica entre la RPC
y Amrica Latina, presentando un escenario preocupante para la
industria de la regin. Los autores destacan que los benefcios del
comercio entre los pases de Amrica Latina y China estn altamente
concentrados en pocos Estados y sectores. Si bien los autores estudian
toda la regin, ellos destacan que, en el ao 2006, diez sectores y seis
Estados representaban el 74% de todas as exportaciones de Amrica
Latina para China y el 91% de todas las exportaciones de commodities
de Amrica Latina para este pas (Gallagher e Porzecanski, 2010,
P.17). De los seis pases destacados por Gallagher e Porzecanski, slo
Mxico no pertenece a la subregin de Amrica del Sur. Un cuadro
ms actualizado, del ao 2009, muestra los cinco pases ahora
todos de Sudamrica y los ocho sectores que dominan el comercio
entre Amrica Latina y China, como ilustra la Tabla 1.
Tabla 1: Cinco pases y ocho sectores dominan
el comercio entre Amrica Latina y China
Sector Porcentaje de las
exportaciones de
Amrica Latina para
China
Pas porcentaje del total
de las exportaciones a
China en el sector
Cobre 17,9 % Chile 90%
Acero y derivados 17,3 % Brasil 89%
Soja e otras semillas 16,8 % Brasil 83%; Argentina 16%
Minerales y concentrados
de metales
13,5 % Chile 47%; Per 39%
Petrleo crudo 4,5 % Brasil 65%; Colombia 20%
leo de Soja e otros leos 4,5 % Argentina 79%; Brasil 20%
Celulose e residuos de papel 4,4 % Brasil 55%; Chile 43%
Alimentos para animales -
feedstuf
2,4 % Per 63%; Chile 30%
TOTAL 81,3%
Fuente: Gallagher (2010) a partir de la base de datos del COMTRADE United
Nations Commodity Trade Statistics
Considerando los datos presentados, es importante observar en la Tabla
2 a los pases de Amrica do Sul por separado, para tener una visin
ms detallada de las particularidades de la subregin y observar al
grado especializacin de la produccin que implica la actual tendencia
del comercio bilateral entre la RPC y los pases de Sudamrica.
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Tabla 2: Los cinco principales productos de exportacin
a la RPC promedio 2006-2008 (porcentajes do total)
Pas Suma
de
los 5
pro-
ductos
1
o

Producto
2
o

Producto
3
o

Producto
4
o

Producto
5
o

Producto
Argentina 93 Soja - 55 Aceite de
soja - 23
Petrleo
crudo - 10
Cueros - 3 Despojos
de aves
- 2
Bolivia 82 Estao
- 27
Minerales
de estao
- 19
Petrleo
crudo - 17
Madeira
- 12
Minerales
comunes
- 07
Brasil 81 Mineral
de Ferro
- 44
Soja - 23 Petrleo
crudo - 6
Productos
de hierro
- 5
Pasta
qumica
de
madera
- 3
Chile 93 Cobre
- 50
Minerales
de cobre
- 31
Pasta
qumica
de
madera
- 6
Minerales
de hierro
- 3
Despojos
de carne
- 2
Colombia 97 Petrleo
crudo - 50
Derivados
del hierro
- 40
Restos de
minerales
no
ferrosos
- 5
Cueros - 3 Lactamas
0,5
Ecuador 98 Petrleo
crudo - 94
Restos de
minerales
no
ferrosos
- 3
Madeira
- 1
Artculos
de tocador
- 0,5
Despojos
de carne
0,5
Paraguay 81 Algodn
- 31
Madeira
- 26
Cuero - 24 Restos de
plsticos
- 7
Restos de
minerales
no
ferrosos
- 5
Per 83 Minerales
de cobre
- 39
Despojos
de carne
- 16
Petrleo
crudo - 10
Mineral de
chumbo
- 9
Minerales
ferrosos
- 8
Uruguay 81 Soja - 46 Pasta
Qumica
de madera
- 13
Lana - 9 Gordura
de lana - 8
Cueros
- 5
Venezuela 64 Petrleo
crudo -
51%
Minerales
ferrosos
- 9
Fundicin
especular
- 2
Minerales
en bruto
- 1
Fibras
para
tejidos
0,5
Fuente: CEPAL a partir de la base de datos de las Naciones Unidas - COMTRADE
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Por el contrario, las exportaciones de China para Amrica Latina
son compuestas, fundamentalmente, por productos electrnicos y
mecnicos. Por esta razn, los pases de Sudamrica como Brasil y
la Argentina, que poseen un parque industrial considerable, son los
ms perjudicados con la evolucin de esta especializacin comercial.
Las difcultades derivadas de la competencia china se manifestaron
en enero de 2005 como, por ejemplo, con el fn del acuerdo
multifbras, que garantizaba a algunos pases latinoamericanos una
cuota en el mercado estadounidense y cuya fnalizacin perjudic
sus exportaciones textiles y favoreci signifcativamente a las de
China (Cornejo E Navarro Garca, 2010, P.88). Los pases miembros
del Acuerdo de libre Comercio de Amrica Central (CAFTA) junto
con Mxico fueron los ms afectados. Es decir, la subregin que
posee acuerdos de libre comercio con los EEUU y acceso a su gran
mercado. Sin embargo, es en Sudamrica donde existe una mayor
complementariedad, si bien el reciente ingreso de productos
manufacturados chinos ha afectado directamente a los sectores
industriales brasileos y argentinos. Este impacto fue sentido por las
mayores economas del Mercosul, pero fue slo en agosto de 2010
que ambos pases esbozaron una reaccin conjunta para negociar
con la RPC
2
. Retomaremos este punto en la ltima seccin de nuestro
anlisis, destacando nuevas implicaciones como respuesta a la
especializacin clsica centro-periferia, que se estara confgurando
a partir del comercio entre los pases de Sudamrica y la RPC.

2. Las Inversiones Externas Directas de la RPC en Amrica del Sur
Otro factor importante a ser destacado es el crecimiento de los fujos
de inversin externa directa (IED) de China para Sudamrica (ver
Tabla 3). Realizando el levantamiento de datos resulta complicado
analizar detalladamente algunas cifras extradas de la pgina web
ofcial del Ministerio de Comercio de China, ya que las cifras indican
que, del fujo total de inversiones para Amrica Latina en el ao 2007
(US$ 4.902 millones), US$ 4.478 millones fueron para los parasos
fscales como las Islas Caimn y las Islas Vrgenes Britnicas (Jenkins,
2009, p.3) como muestra la Tabla 4.
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Tabla 3 Inversin Directa Externa
China - Amrica Latina (en millones de US$)
2003 2004 2005 2006 2007 2008
USD
1.038,15
USD
1.762,72
USD
6.466,16
USD
8.468,74
USD
4.902,41
USD
3.677,25
Fuente: Ministerio de Comercio de China
Tabla 4: Inversin Directa Externa (en millones de US$)
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Argentina 1,00 1,12 0,35 6,22 36,69 10,82
Bahamas 1,03 43,56 22,95 2,72 38,99 55,91
Barbados - - - 1,85 0,41 0,82
Belize - - - - - 0,06
Bolivia - - 0,08 18,00 1,97 4,14
Brasil 6,67 6,43 15,09 10,09 51,13 22,38
Chile 0,20 0,55 1,80 6,58 3,83 0,93
Colombia - 4,53 0,96 3,36 0,22 6,76
Cuba 1,43 - 1,58 30,37 6,58 5,56
Ecuador 0,27 0,30 9,07 2,46 3,58 9,42
Granada 0,12
Guyana - - - - 60,00 -
Honduras 0,13 1,38 - 0,00 4,38 0,90
Islas Caimn 806,61 806,61 5.162,75 7.832,72 2.601,59 1.524,01
Islas Vrgenes 209,68 385,52 1.226,08 538,11 1.876,14 2.104,33
Jamaica - - - - - 2,14
Mxico 0,03 27,10 3,55 3,69 17,16 5,63
Panam 0,01 0,10 8,36 0,00 8,33 6,52
Paraguay - - - - - 3,00
Per 0,12 0,22 0,55 5,40 6,71 24,55
Rep. Domini-
cana
- - - - - 0,06
S. Vicente y
Granadinas
5,60 - 2,82 2,91 5,88 9,46
Suriname 0,65 1,13 2,77 - 17,57 2,42
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Uruguay 0,55 - - - 0,48 -
Venezuela 6,22 4,66 7,40 18,36 69,53 9,78
Fuente: Elaborado pelo autor a partir de dados do Ministerio do Comercio de
China hasta 2010
No obstante, se observamos el destino dos IED chinos se podr
tener una visin ms precisa sobre la expansin de la RPC en el
subcontinente. Una reciente investigacin de Scissors (2011), de
la Heritage Foundation, fue de gran ayuda para detectar el tipo, la
cantidad y el destino de las inversiones chinas en Amrica del Sur.
Segn la Tabla 5, la subregin es el destino principal de los IED chinos,
que pueden ser divididos en tres categoras principales, de acuerdo
con sus propsitos: a) orientados a recursos naturales (natural
resource-seeking); b) orientados al mercado (market-seeking); y c)
orientados a la efciencia (efciency-seeking) (Jenkins, et al., 2008;
Gallagher, 2010). Como muestran las tablas 3, 4 e 5, la gran mayora de
los IED cuyo destino es Sudamrica son orientados a la explotacin
de recursos naturales, en sectores muy demandados por la RPC como:
cobre, acero, petrleo y soja. Adems, podemos observar inversiones
en infraestructura para facilitar la salida para las exportaciones de
esos productos. Segn datos de esa investigacin sobre la inversin
china en Amrica Latina, no slo los pases de Sudamrica fueron los
ms benefciados con los IED oriundos de la RPC como muestra la
Tabla 5, sino que Brasil aparece como el principal receptor de IED de
la regin y del mundo en el ao 2010 (Scissors, 2011).
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3. Interdependencia Asimtrica
Si bien la creciente relacin de la RPC con los pases de Amrica del
Sul haya contribuido con la recuperacin econmica de la subregin,
notamos con las evidencias y datos presentados que ese vnculo es
acentuadamente asimtrico. En otros trminos, para mantenerse en
el sendero del crecimiento, los pases de Sudamrica dependen ms
de la RPC que China de ellos.
China est entre los tres principales socios comerciales de varios pases
latino-americanos. No obstante, debido a la asimetra del tamao de su
economa en relacin a los pases latinoamericanos, China es mucho ms
importante econmicamente para Amrica Latina que la regin lo es
para China. Por ejemplo, Brasil, que es el mayor exportador de Amrica
Latina para China, ocupa el decimocuarto lugar entre sus proveedores,
representando solamente el 1,5% del total de sus importaciones, y
ningn otro pas de la regin fgura entre los veinte principales como
fuente de importacin (Jenkins, 2009, p.2).
An llevando en consideracin Amrica Latina y el Caribe como una
totalidad, ella recibe solamente el 3% del total de las exportaciones
de la RPC para la regin y abastece con el 3,8% del total de sus
importaciones (Jenkins, et al., 2008, p.237). China, en contrapartida,
es uno de los cinco principales destinos exportadores de Argentina,
Brasil, Chile, Cuba e Per.
Tabla 6 - Lugar que ocupa a China en los pases
seleccionados de Amrica Latina
Pas Exportaciones Importaciones
2000 2008 2000 2008
Argentina 6 2 4 3
Bolivia (Estado plurinacional de) 12 10 8 6
Brasil 12 1 11 2
Chile 5 1 4 2
Colombia 35 4 15 2
Costa Rica 26 2 16 3
Ecuardor 13 9 10 2
El Salvador 35 16 18 5
Guatemala 30 18 15 4
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Honduras 35 11 18 7
Mxico 25 5 6 3
Nicaragua 19 14 18 4
Panam 22 4 17 4
Paraguay 11 9 4 1
Per 4 2 13 2
Uruguay 5 8 6 3
Venezuela (Repblica Bolivariana de) 37 3 18 3
Fuente: CEPAL

La Tabla 6 muestra el grado de importancia que la RPC pas a tener
para los pases latino-americanos, sobretodo para los sudamericanos,
en un perodo histrico relativamente corto de ocho anos. Si bien
China se mostr una interesante alternativa para los pases de
la regin frente a los rgidos constreimientos del Consenso de
Washington, este escenario de interdependencia asimtrica debe
ser tenido en consideracin para pensar cualquier estrategia de
desarrollo de largo plazo.
4. La diplomacia de la aproximacin en Sudamrica
El estrechamiento de vnculos diplomticos entre la RPC y los pases
de Amrica del Sur, en consonancia con la bonanza comercial, se
percibe en el ao 2004, despus de la visita del presidente Hu Jintao
a cinco pases latinoamericanos Chile, Argentina, Brasil, Venezuela
y Cuba, en el marco de la cumbre de la Cooperacin Econmica de
Asia y del Pacfco (APEC), realizada en Chile. El resultado de la visita
del presidente chino fue la frma de 39 acuerdos comerciales
3
y el
compromiso de invertir US$ 100 mil millones en la regin en 10 anos.
El pas de la regin que ms inversiones recibira sera la Argentina,
unos US$ 20 mil millones (Ellis, 2005; Landau, 2005).
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Tabla 7 - Nmero de visitas presidencias
entre la RPC y Amrica Latna
Data e Presidente China a Amrica Latina Amrica Latina a
China
2001 Jiang Zemin Chile, Argentina, Uruguay,
Brasil, Venezuela y Cuba
Per, Chile, Mxico
y Venezuela
2002 Jiang Zemin Mxico - visita no ofcial a] Ecuador y Uruguay
2003 Jiang Zemin Ecuador, Cuba y
Guyana
2004 Hu Jintao Chile, Brasil, Argentina e
Cuba
Argentina, Brasil,
Venezuela e
Suriname
2005 Hu Jintao Mxico Per y Colombia
2006 Hu Jintao Venezuela e Bolivia
2007 Hu Jintao Costa Rica
2008 Hu Jintao Per, Costa Rica y Cuba Per, Chile, Mxico,
Brasil y Venezuela
2009 Hu Jintao Chile, Brasil,
Venezuela y
Uruguay
2010 Hu Jintao Brasil, Venezuela y Chile b] Per c] y
Argentina d]
a] Reunin de la APEC; b] Visitas suspendidas a causa del terremoto en
la provincia china de Qinghai; c] El presidente Alan Garca pospuso su
visita marcada para fnales de abril de 2010; d] La Presidente Cristina F. de
Kirchner cancel su visita ofcial a China marcada para enero de 2010. La
visita fue realizada en julio de 2010.
Fuente: Brcena e Rosales (2010) a partir del web site ofcial do gobierno de la
RPC http://english.gov.cn - Actualizado por el autor.
Los mayores xitos diplomticos de China fueron, en primer lugar,
haber conseguido el reconocimiento del pas como economa de
mercado en el mbito de Organizacin Mundial de Comercio (OMC),
primero por parte de Brasil y despus por otros pases incluyendo
a la Argentina; en segundo lugar, la frma de dos tratados de libre
comercio (TLC) con Chile y con Per. En relacin al primer punto,
el reconocimiento tiene importantes implicaciones jurdicas en el
mbito de la OMC, adems de las econmicas y polticas (Tortoriello,
2004). Reconocer a China como economa de mercado implica dar
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a ese pas las condiciones de utilizar las reglas plenas de la OMC, en
vez de obligarlo a sujetarse a las reglas especiales para economas
que no sean de mercado. Es decir, eventuales litigios comerciales
debern ser llevados a la OMC, lo que impide que un pas aplique
represalias comerciales o medidas antidumping unilaterales contra
China. En la prctica, esto signifca que las posibilidades de utilizar
instrumentos de defensa comercial contra la entrada de productos
chinos disminuyen al mismo tiempo que aumentan los obstculos
o los costos para abrir paneles contra China en el mbito de la
OMC. La RPC, a cambio, concedi a Brasil benefcios en los sectores
aeronutico, como es el caso de Embraer, y agrcola, en la exportacin
de soja, como afrm el entonces canciller brasilero Celso Amorim
(Sevares, 2006; Lamas, 2007; Vadell, 2007).
En relacin a la frmas de los TLCs, la RPC, estimulada por sus
necesidades de recursos naturales y por el ambiente propicio
para los negocios, sell acuerdos con dos pases de Sudamrica y,
recientemente, con un pas de Amrica Central
4
. El primer tratado fue
con Chile en 2006
5
, acuerdo ratifcado en 2007. Despus fue el turno
de Per en 2009, tratado ratifcado en 2010
6
. Estos acontecimientos,
adems de tener consecuencias puramente econmicas, presentan
implicaciones geopolticos regionales de interesante complejidad
que sern retomadas en la ltima seccin.
El pos consenso de Washington en Amrica Latina
El futuro escenario parece ser de continuidad y de consolidacin
de acuerdos comerciales entre China y los pases de Sudamrica,
principalmente aquellos productores de commodities y recursos
energticos. De esta manera, la creciente presencia de la RPC en
la subregin abri las opciones de mercado y oportunidades para
los pases en desarrollo ricos en recursos. Estos pases, de pasados
polticamente turbulentos que atravesaron duros golpes econmicos,
comenzaron en el transcurso del nuevo siglo a mirar ms para el
Pacfco que para el Atlntico. El fracaso de las reformas neoliberales
sustentadas por el CW y la crisis fnanciera global de 2008, parecen
haber quebrado con las recetas unvocas de reformas para los pases
del Sul. Es en este escenario que la RPC surge como principal factor
de la recuperacin de los pases sudamericanos, como un actor
presente en la subregin y como un desafo para los proyectos de
integracin regional.
Para caracterizar lo que denominamos de Consenso del Pacfco sera
interesante, en primer lugar, retomar la nocin de consenso como fue
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presentada por Williamson en 1990. El objetivo de Williamson en ese
trabajo era identifcar, en un primer momento, cul era el signifcado
de reformas econmicas para Washington en un contexto de
reestructuracin de la deuda de los pases latinoamericanos y de
crisis fscal del Estado. En un segundo momento, el autor explica que
el concepto Washington es ms complejo que el simple nombre de
la capital de los EEUU.
Washington, para Williamson, aglutinara un conjunto de instituciones
nacionales (de los EEUU) e internacionales articuladas por medio de
una ideologa comn ideologa dominante, sustentadas en los
fundamentos del poder econmico y poltico global, en un escenario
optimista del fn de la Guerra Fra. El Congreso de los EEUU, los
miembros de la alta administracin tecnocrtica de las instituciones
fnancieras internacionales, las agencias del gobierno de los EEUU, el
Banco Central estadounidense y un conjunto de think tanks formaran
el bloque histrico hegemnico de Washington, cuyo proyecto
global se condensa en el popular trmino globalizacin (ARRIGHI,
2008). Sin embargo, debemos considerar que este conjunto de
polticas, que son parte de este proyecto especfco, fueron diseadas
y aplicadas para Amrica Latina y para otras regiones en desarrollo
de otros continentes, pero nunca para los EEUU, porque, como nos
recuerda el autor: Washington no practica siempre lo que pregona
para los extranjeros (Williamson, 1990, p.2) . Esto indica que el
CW no signifc una mecnica imposicin del modelo de mercado
Occidental de los pases desarrollados para los pases en desarrollo,
sino la articulacin hegemnica de un modelo de ajuste y de reformas
aceleradas que incluan la liberalizacin comercial y fnanciera y las
privatizacin realizadas en tiempo record, con el objetivo de adaptar
y disciplinar a esos pases y, por consiguiente, a los sectores sociales,
para encuadrarlos en el camino correcto hacia la modernidad del
primer mundo. De esta manera, el CW consolida un patrn especfco
de interdependencia asimtrica entre actores internacionales
y transnacionales histricamente delimitado y mediado por un
conjunto de instituciones internacionales. Se caracteriza como una
relacin Norte-Sur imbuida de la ideologa econmica neoliberal,
presentada como la nica va para el desarrollo en el formato de un
paquete de polticas para los pases subdesarrollados y en vas de
desarrollo.
Los elementos consensuales de este modelo se fortalecieron con el fn
de la Guerra Fra, con el discurso del fn de la historia, con el fracaso
de los modelos econmicos y polticos autoritarios del socialismo
real estilo sovitico y con la prdida de confanza en las polticas
desarrollistas abaladas por la crisis fscal del Estado en los pases
endeudados de Amrica Latina, principalmente despus de la crisis
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de la deuda externa en la dcada de 80. Consideramos interesante
destacar que el CW fue implementado, en diversos contextos y
con caractersticas diferentes, por gobiernos en su mayora electos
democrticamente, e intermediados por las instituciones fnancieras
internacionales: el FMI y el Banco Mundial. Los prstamos y lneas
de crditos de esas instituciones fueron otorgados a los pases
condicionados a polticas de ajuste econmico cuyos pilares fueron: 1)
una amplia liberalizacin fnanciera; 2) abertura comercial unilateral;
3) la privatizacin de las empresas pblicas; 4) desregulacin
amplia de la economa y; 5) una polticas de corte de gastos y ajuste
presupuestario
7
.
Los pobres resultados de las reformas neoliberales en el comienzo del
milenio y la fuerte crisis econmica de 2007-08 que impact tambin
a los pases desarrollados provocaron una crtica al CW, inclusive
por economistas del mainstream. En este escenario del siglo XXI,
surgieron varias iniciativas para la formacin de nuevos y alternativos
consensos, incluyendo: el Consenso de Monterrey, el Consenso de
Copenhagen, el Consenso de Mxico y el Consenso de Buenos Aires
8
.
Segn Kennedy (2010, p.467), los desentendimientos, las enmiendas
y los desafos enfrentados por el CW conformaron el escenario crtico
donde surge tambin la idea de Consenso de Pequn.
En el ao 2004, poca de plena recuperacin econmica global
y de crecimiento de los pases de Amrica Latina, Joshua Cooper
Ramo public un pequeo libro titulado The Beijing Consensus,
cuya repercusin fue inmediata. A partir de esa obra, se populariz
el trmino Consenso de Pequn para defnir el estilo o modelo de
desarrollo que estara implementando la RPC, a partir de una serie de
reformas econmicas y sociales. En palabras del autor:
China is marking a path for other nations around the world who are
trying to fgure out not simply how to develop their countries, but
also how to ft into the international order in a way that allows them
to be truly independent, to protect their way of life and political
choices in a world with a single massively powerful centre of gravity.
I call this new centre and physics of power and development the
Beijing Consensus. (Ramo, 2004)
El Consenso de Pequn, en la versin de Ramo, estara basado, pues,
en tres caractersticas que determinaran la manera en que una
nacin en desarrollo puede encontrar su lugar en la economa global
y su insercin en el sistema internacional. La primera caracterstica
sera la innovacin y la constante experimentacin. La segunda est
relacionada con el nfasis que China le da a los temas de desarrollo,
enfatizando la sustentabilidad y la equidad, dejando en segundo
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plano las mediciones del PBI per capita. La tercera caracterstica
est relacionada con el enfoque de la autodeterminacin (Ramo,
2004), dejando de lado las imposiciones del Banco Mundial y del
FMI. Ramo, citando un acadmico chino, afrma que el respeto por
autodeterminacin de los Estados est ligado a la resistencia al
hegemonismo, y eso constituye una importante dimensin poltica
de la expansin econmica china. Segn el autor, las naciones
en desarrollo son la principal fuerza para contener la hegemona
y salvaguardar la paz mundial (Ramo, 2004). Subyacente a ese
argumento est la estrategia de reducir el status de superpotencia
absoluta de los EEUU, promoviendo un mundo multipolar (Ratlif,
2009), por lo menos en lo que concierne a las relaciones econmicas
internacionales. Este es un factor que, en gran medida, hace que el
modelo de Pequn se presente como un atractivo para otras naciones
en desarrollo, lo que Ramo denomina como: carisma intelectual del
Consenso de Pequn (Ramo, 2004).
En esta direccin, de acuerdo con la interpretacin de Ramo, el
Consenso de Pequn sera un modelo particular de desarrollo que la
RPC consigui implementar con relativo xito, cuya estrategia estara
sujeta a emulacin por parte de los otros Estados en desarrollo. Este
proceso tendra un subyacente componente contra hegemnico.
No obstante, la interpretacin de Ramo (2004) presenta una serie de
postulados normativos que se derivan del mismo modelo chino de
desarrollo, dejando en segundo plano las dinmicas e implicaciones
que este mismo proceso acelerado de crecimiento y transformacin
provocan en el sistema internacional. Reforzando la caracterstica
de la innovacin y equidad, China ofrecera a las otras naciones
ideas para sus propios y particulares desafos en lo que concierne al
desarrollo econmico y social.
De esta manera, China actuara como una infuencia positiva para
los pases atrasados en tres direcciones: la primera, como reaccin
a las ideas de Washington sobre el desarrollo el CW. En segundo
lugar, presentando una nueva fsica
9
que comprendera una especie
de reaccin en cadena de crecimiento endgeno donde quiera que
fuese imitado o copiado. Finalmente, el crecimiento econmico
de China servira como imn para alinear a las otras naciones a los
intereses econmicos de China. Segn Ramo, China, sea por razones
de reputacin nacional o de seguridad, desea proyectar su propio
modelo para afuera (Ramo, 2004).
Esta caracterizacin, si bien pretende ms describir el modelo chino
de desarrollo (Kennedy, 2010) que un patrn de interdependencia,
est presa a un fuerte utopismo (Dirlik, 2007) sustentado en un
razonamiento de bases fuertemente normativas. La descripcin
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de la imitacin de los procesos productivos y de un tipo ideal de
modelo de desarrollo especfco, no nos ayuda para comprender las
implicaciones geopolticas y geoeconmicas en los pases de Amrica
Latina y de frica, que estn pasando por una etapa sin precedentes
de estrechamiento de vnculos econmicos con la RPC. Ramo no
consigue observar esta nueva dinmica Norte-Sur en el contexto del
capitalismo contemporneo. De hecho, la tendencia contempornea
de acercamiento entre Sudamrica y China est muy lejos de cualquier
tipo de emulacin de modelos asiticos de desarrollo. Se trata, en
este caso, de una complementariedad econmica dinamizada por la
expansin comercial y fnanciera china, el crecimiento mundial y la
suba de los precios de las commodities y de los recursos energticos.
Esta nueva relacin Norte-Sur, asimtrica y complementar, entre la
RPC y algunas regiones en desarrollo (Sudamrica y frica), en la
era pos Consenso de Washington, es lo que denominamos como el
Consenso del Pacfco. El CP no pretende describir el funcionamiento
o las caractersticas de un modelo de desarrollo especfco, sino un
tipo de relacin Norte-Sul en su fase comercial y fnanciera, cuyo
desarrollo es una consecuencia directa de las transformaciones
globales, de la ascensin china y de las propias caractersticas del
desarrollo de la RPC. Para los pases de Amrica del Sur y de frica no
se trata de la emulacin del modelo de desarrollo chino. Este no es el
secreto del crecimiento econmico experimentado por esos pases
en los ltimos aos, como algunos analistas han afrmado. Este es
el punto neurlgico de nuestra cuestin. Se trata, por el contrario,
de nuevas posibilidades de insercin internacional por parte de los
pases en desarrollo, a partir de un comercio complementar con la
RPC, que puede acelerar la cristalizacin de un tipo de especializacin
en los moldes de un sistema centro-periferia y, por consiguiente, el
surgimiento de un renovado modelo de desarrollo commodity-
exportador para los pases perifricos.
Se realizamos un ejercicio de anlisis prospectiva para Sudamrica, nos
es muy difcil pensar en proyectos de integracin y de estrategias de
insercin internacional, sin llevar en consideracin al gigante asitico
como el actor extra regional ms importante de la regin. Como
fue destacado, esta interdependencia sustentada en el intercambio
complementar se asemeja ms a un tipo de vnculo Norte-Sur que
Sur-Sur. No obstante, muy diferente de la divisin internacional del
trabajo del siglo XIX, cuyo centro era Gran Bretaa. De esta manera,
para una mejor comprensin del fenmeno podemos apuntar las
caractersticas ms importantes de este nuevo consenso:
1) El CP implica que los pases en desarrollo y subdesarrollados
tendrn mayores mrgenes de maniobra poltica en el corto y
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mediano plazo. La presencia creciente de China en Amrica Latina
y tambin en frica, en el siglo XXI, se presenta como una nueva
opcin para los pases del Sur, en contraposicin a los rgidos
constreimientos del CW. Podemos observar esta dinmica tambin
mediante nuevas posibilidades de comercio e inversiones en
sectores de infraestructura y en las industrias extractivas, adems de
ayudas fnancieras, que en muchos casos incluyen el pago de deudas
externas.
2) La interdependencia creciente entre la RPC y los pases en
desarrollo no se presenta, en el corto plazo, como una amenaza para
los EEUU. Esto se aplica, sobretodo, para el Hemisferio Occidental.
No obstante, los Estados Unidos se han preocupado con la presencia
china en la regin y han presionado a la RPC para dejar bien claro
qu tipo de relacin pretende. Fue de esta manera que, en abril de
2006, en una reunin en Pequn, el entonces subsecretario de Estado
para el Hemisferio Occidental de los EEUU, Thomas Shannon, el
viceministro de Relaciones Exteriores de China, Dan Bingguo y el Jefe
del Departamento de Asuntos Latinoamericanos, Zeng Gang, junto
con otros funcionarios, frmaron un acuerdo para crear un mecanismo
regular de consulta sobre la regin (Cornejo e Navarro Garca, 2010,
p.82). Esto signifca que China se comprometi a hacer una especie
de prestacin de cuentas peridica de sus actividades hemisfricas.
En este sentido, las autoridades chinas han reiterado frecuentemente
que el objetivo de la RPC es defender el principio de no intervencin
en los asuntos internos de otros pases y que el foco de la relacin
con los pases de Amrica Latina es estrictamente econmico y no
de naturaleza poltica. Este principio es el principal argumento chino
con el objetivo de evitar disputas con la superponencia y mantener
las redes comerciales y de inversiones. La defensa del principio de no
intervencin en asuntos internos por parte de la RPC est ligada con
la explcita intencin china de no intentar imponer ninguna ideologa
radical o fomentar revoluciones. La paradoja es que la defensa del
principio de no intervencin adoptado por la RPC entra en conficto
con los intereses de los EEUU en otras regiones, como en frica o en
Asia. Los casos ms destacados fueron y son Sudn e Irn.
3) En tercer lugar, China tiene como objetivo mantener y promover
la estabilidad en las ms diversas regiones para, de esta manera,
garantizar la seguridad en las inversiones, en los contratos comerciales
(Ratlif, 2009).
4) En cuarto lugar, la RPC est surgiendo como una nueva posibilidad
de fnanciamiento para los pases con problemas fnancieros de
Sudamrica. La diferencia ms importante en relacin al modelo de
prstamos de las instituciones fnancieras internacionales, como el
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FMI y el Banco Mundial, es que la RPC no impone condicionalidades
polticas a cambio de inversiones y ayuda
10
. Las dos principales
instituciones chinas de fnanciamiento son el Banco Chino de
Desarrollo y el Banco de Exportacin e Importacin Chino
11
que,
segn una investigacin hecha por el diario Financial Times,
prestaron entre 2009 y 2010 aproximadamente US$ 110 mil millones
a gobiernos y empresas de pases en desarrollo. Esta cifra super la
cantidad de prstamos del Banco Mundial, entre mediados de 2008
hasta mediados de 2010, que fue de US$100.3 mil millones (Dyer, et
al., 2010). Ambas instituciones bancarias chinas proveen emprstitos
con tasas preferenciales y con mejores condiciones que las ofrecidas
por el Banco Mundial y estn fuertemente apoyados por la poltica
ofcial de Pequn. En este ponto, el CP contrasta con la poltica de
las instituciones fnancieras internacionales, mucho ms activas con
el CW. Las ayudas y prstamos chinos, adems de ser ms atractivas
econmicamente tambin lo son polticamente. No hay clusulas de
condicionalidades en los acuerdos, ni tampoco presin para realizar
reformas institucionales domsticas de austeridad. En palabras del
Financial Times, los prstamos imponen menos condiciones onerosas
de transparencia (Dyer, et al., 2010). Cabe destacar que, adems de las
dos instituciones chinas mencionadas tambin el Banco Central de
China se muestra muy activo ofreciendo auxilio fnanciero. Confado
en las posibilidades de ayuda china, por ejemplo, el Banco Central de
la Argentina frm en 2009 un acuerdo de cooperacin con el Banco
Central da China
12
.
5) Finalmente, una caracterstica interesante del patrn de relacin
del CP es la estrategia bilateral de negociacin. Su expresin ms
acabada son las frmas de los TLC con tres pases de la regin, pero
tambin la estrategia de negociacin con los pases miembros del
Mercosul. Fue siguiendo este patrn de governanza bilateral que la
RPC articul polticamente su reconocimiento como economa de
mercado por parte de Brasil y da la Argentina
13
.
Consideraciones Finales: La bifurcacin del CP en la
regin y el futuro de la integracin en Sudamrica
Dos consecuencias directas de estas transformaciones geopolticas
y geoeconmicas derivadas de los crecientes vnculos entre la RPC
y los pases de Amrica del Sur son: por un lado, el CP presentar
una inevitable bifurcacin. Esto est directamente ligado al impacto
diferenciado que esta nueva relacin provoca en los diferentes
Estados de la subregin. Por otro lado, la expansin china se
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presentar como uno de los mayores desafos para el proceso de
integracin en Sudamrica.
En relacin al primer punto, como fue destacado, el boom del
comercio con China est cristalizando la especializacin comercial
entre, por un lado, los pases productores de commodities y de
recursos energticos y, por otro, el productor de manufacturas,
en este caso la propia China. De esta manera, observando ms
detenidamente, el CP tiene implicaciones diferenciadas en pases
con niveles de desarrollo diferente. Se trata de una bifurcacin de los
impactos, que mostrar sus contradicciones en la medida que esta
relacin Norte-Sur se profundice.
En primer lugar, para los pases que no poseen un parque industrial
importante o no pasaron por el proceso de industrializacin
substitutivo en su trayectoria de desarrollo, no habr un impacto
negativo en el corto plazo, por el contrario, la sociedad con la RPC
est en su punto ms elevado. Los casos de Chile y de Per son los
ejemplos ms destacados. No obstante, el futuro de esos pases estar
determinado por la nueva relacin Norte-Sur, en el estilo de una tpica
relacin centro-periferia, cuya lgica est basada en la especializacin
esttica de la produccin de commodities y de recursos naturales
extractivos. En esta dinmica comercial en consolidacin, el peso de
China es cada vez ms importante, como muestran nuestros datos.
La relacin de Chile y Per con China atraviesa hoy por una luna
de miel que comenz en inicios del siglo XXI y que parece no tener
fn, superando, en gran medida, los impactos negativos de la crisis
fnanciera global de 2008.
En segundo lugar, la otra cara de la moneda son los pases como
Brasil y la Argentina, las mayores economas de la subregin. Ambos
pases tienen un sector industrial considerable y, adems, cierta
responsabilidad en la conduccin de los procesos de integracin
regional en Amrica del Sur. Para estos pases la realidad se
tornar ms compleja. En el Mercosur, por ejemplo, los productos
industrializados oriundos de China amenazan al sector industrial de
Argentina y, al mismo tiempo, amenazan a la industria brasilea en
su propio mercado y en los mercados de los pases vecinos, creando
atritos entre los socios regionales. A manera de ejemplo, vale la
pena recordar un reciente episodio envolviendo negociaciones
comerciales entre Argentina y Brasil, justamente para intentar
resolver este dilema. El da 26 de marzo de 2010, en un encuentro
en Brasilia, el Secretario de Comercio Exterior de Brasil, Welber Barral,
y el subsecretario de Poltica e Gestin Comercial del Ministerio de
Produccin de Argentina, Eduardo Bianchi, acordaron posiciones en
conjunto frente a la poltica comercial de China en la regin
14
. Las dos
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mayores economas de la regin dieron el puntapi inicial con una
iniciativa de integracin de las cadenas de produccin y una poltica
comercial de proteccin industrial comn en relacin a China, con
la clara intencin de promover productos brasileos y argentinos
tambin de manera conjunta.
Este acontecimiento muestra, en grande medida, la preocupacin de
los sectores industriales de ambos pases frente a la imposibilidad de
competir con los productos chinos. Poco se tuvo que esperar para
una respuesta china. El da 3 de abril de 2010 la RPC decidi frenar
el ingreso de aceite de soja de origen argentino a su mercado por
razones sanitarias
15
creando una rispidez en las relaciones bilaterales
16
.
Ambos pases, pero principalmente Brasil, consiguieron crear sectores
industriales de peso en la etapa de substitucin de importaciones. Los
intereses de esos segmentos se refejan en la estructura del Estado y
en la elaboracin de las polticas pblicas y, por lo tanto, en la poltica
exterior de esos pases. A partir de 2008 y 2009, en el medio de la crisis
econmica, el conficto de intereses latente salt a la luz
17
.
En lo tocante al segundo aspecto, si bien el comercio con la RPC se
torn una nova opcin para los pases del Sur, como observamos, el
CP no se manifesta de manera unvoca en la subregin adems de
modifcar las expectativas de los actores nacionales en relacin a la
integracin sudamericana. Como fue destacado, se fue consolidando
una relacin fundamentalmente, pero no exclusivamente, econmica,
en la cual China precisa de estabilidad poltica regional y de una
buena relacin con los EEUU; el vnculo comercial en crecimiento
est basado, sobretodo, en una relacin de complementariedad
con el peligro de cristalizar en una especializacin del estilo centro-
periferia; y en este cuadro la RPC est implementando, en varios casos,
programas de ayuda y de cooperacin adems de las inversiones
en infraestructura que fueron citados, sin imponer condicionalidades
polticas especfcas en corto plazo, en la fase anterior a los proyectos.
Este conjunto de polticas conforma un patrn de relacin que
denominamos de Consenso do Pacfco y que debe ser considerada
una variable de extrema relevancia inclusive para comprender la
futura evolucin del proceso de integracin sudamericana. Una de las
consecuencias ms destacadas talvez sea el refuerzo de los principios
del regionalismo abierto
18
en la subregin, lo que, en gran medida,
entra en conficto con la estrategia de la poltica exterior brasilea
implementada en la ltima dcada y profundizada, sobretodo,
durante el gobierno de Luiz Incio Lula da Silva.
El indicio ms destacado de resurgimiento del regionalismo abierto
19

en Amrica Latina naci de la iniciativa de Per, uno de los tres
pases que frmaron un TLC con la RPC. El Foro del Arco del Pacfco
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Latinoamericano es un acuerdo que rene Estados de Amrica del
Sur, Amrica Central y Mxico
20
con claros intereses en el estmulo
del comercio va ocano pacfco (Briceo Ruiz, 2010), sin la intencin
de ir ms all de un tratado de libre comercio
21
. Briceo Ruiz (2010)
destaca que el Foro del Arco del Pacfco Latinoamericano surgi
no slo para legitimar la poltica externa comercial de pases como
Per o Chile, sino tambin como una respuesta a las debilidades
de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y como una manera
de contraponerse a la propuesta antisistmica de la Alternativa
Bolivariana para las Amricas (ALBA)
22
liderada por Hugo Chvez.
Sin embargo, pensamos que el Foro es una respuesta regional
frente a las transformaciones econmicas globales y al papel cada
vez ms importante de China y del Sudeste Asitico en el comercio
y en las inversiones en la regin
23
. Estos cambios abrieron an
ms el espectro de posibilidades de estos pases, fortaleciendo los
principios del regionalismo abierto y colocando un desafo ms para
el liderazgo brasileo en los proyectos de integracin en Sudamrica,
sea el Mercosur o el Unasur.
Concluyendo, el proyecto de la globalizacin no podr ser escrito
slo con las reglas de Washington, simplemente porque la economa
global est se conformando como un sistema multipolar, en el cual
la RPC tiene el papel ms destacado entre las nuevas potencias
regionales. La crisis econmica de 2007-2008 tuvo un efecto
catalizador para que China pudiese ocupar espacios cada vez ms
importantes en las instituciones internacionales y para dar un salto
de inversiones en las ms diversas regiones del planeta. La RPC no
se presenta como una potencia revisionista o como un poder contra
hegemnico en el sistema mundial. El gigante asitico pretende
acelerar la integracin de la economa global, pero a su modo y a su
ritmo. Esto implica desarrollar y aumentar las relaciones comerciales
y fnancieras con otras regiones, lo que signifca una transformacin
y reconfguracin de la geografa y de la economa poltica global. De
esta manera, en esta nueva confguracin la RPC ser el centro no
de la economa global como una totalidad, donde la preeminencia
de los EEUU est presente, si bien reducida de una red global de
conexiones comerciales y fnancieras que abarca diversas regiones
entre las cuales Sudamrica es una de ellas.
Notas
1. Actualmente, son 13 los pases que no reconocen a la RPC en
Amrica Latina: Paraguay en Sudamrica. Panam, Nicaragua,
El Salvador, Honduras, Guatemala y Belice, en Amrica Central.
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Repblica Dominicana, Hait, St Kitts and Nevis, St. Vincent and the
Grenadines y St. Lucia, en el Caribe.
2. Simo, Edna, Brasil e Argentina se unem contra produtos chineses,
O Estado de So Paulo, 26 de Marzo de 2010.
3. Los acuerdos seran sobre comercio, inversiones, aviacin,
tecnologa espacial, turismo y educacin.
4. La RPC frm un TLC con Costa Rica en 2010.
5. El contenido integral del acuerdo entre Chile y la RPC puede ser
consultado en La pgina web: < http://www.sofofa.cl/comex/
normas/china/DO_26-09-2006_TLC_Chile-China.pdf>
6. El texto integral del TLC Per-China puede ser consultado en
La pgina web ofcial peruana: <http://www.mincetur.gob.pe/
newweb/portals/0/comercio/tlc_china/texto_acuerdo.html>
7. Consideramos que son cuatro los pilares fundamentales para
entender las reformas liberalizantes. Sin embargo, las diez famosas
recomendaciones destacadas por Williamson (1990) son: 1) la
disciplina fscal; 2) la restructuracin del gasto del Estado; 3) las
reformas impositivas; 4) la liberalizacin de las tasas de inters;
5) la implementacin de una tasa de cambio competitiva; 6) la
liberalizacin comercial; 7) la liberalizacin de las inversiones; 8) las
privatizaciones; 9) las desregulaciones; y 10) una fuerte proteccin
a los derechos de propiedad.
8. El Consenso de Monterrey fue promovido por las Naciones Unidas
y por el antiguo Secretario geral da OMC Michael Moore, con el
objetivo de reducir la pobreza. El Consenso de Copenhagen
consista en una serie de cuestiones realizadas a economistas a
respecto de las diez propuestas o pasos a seguir para incrementar
o bienestar global. El Consenso de Mxico apuntaba para las
cuestiones de igualdad de gnero en Amrica Latina e en el
Caribe. El Consenso de Buenos Aires fue un documento frmado
en 2003 por los presidentes de Brasil y de Argentina, Luiz Incio
Lula da Silva y Nstor Kirchner. Los pases lideres del Mercosur se
comprometan con la integracin y con el desarrollo de tecnologa,
participacin conjunta en foros multilaterales, negociacin con
la ALCA, medio ambiente y gestin de la deuda pblica. Ver Too
Much Consensus, Foreign Policy, sept/oct 2004; documento del
Consenso de Buenos Aires, disponible en: http://www2.mre.gov.
br/dai/b_argt_385_5167.htm Acceso: 20/01/2009.
9. En el original: new physics. Dirlik critica el argumento de Ramo
que por razones de espacio no podemos profundizar en este
artculo. The problem is that Ramos physics is a faulty as his
political economy and, in the end, the Beijing Consensus appears,
more than anything, to be a seles gimmick selling China to the
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o World, while selling certain ideas of development to the Chinese
leadership (DIRLIK, 2007, p. 2).
10. Talvez la nica excepcin sea la cuestin del reconocimiento
ofcial de la RPC en detrimento de Taiwn. Sin embargo, como
expresan Cornejo y Navarro Garca (2010, p.85) y fue mencionado
anteriormente, el hecho que un pas mantenga relaciones
diplomticas con Taiwn no afecta necesariamente el intercambio
econmico con China.
11. En ingls: China Development Bank y China Export-Import Bank
respectivamente.
12. Ver: La Nacin, China pone a disposicin de la Argentina US$
10.200 millones, 31/3/2009; Clarn, Firman un acuerdo con China
para fortalecer las reservas, 31/3/2009.
13. El hecho de que Paraguay no reconozca a la RPC difculta tambin
cualquier tipo de negociacin partiendo del Mercosur como un
bloque. La misma estrategia es adoptada para los pases africanos.
14. LEO, Sergio, Brasil e Argentina dizem que superaram confitos
e preparam misso China . Valor Econmico. 26/03/2010.
Disponible en: www.valoronline.com.br. Acceso en: 26/03/2010;
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en: http://www.estadao.com.br/estadaodehoje/20100326/not_
imp529317,0.php. Acceso en: 26/03/2010.
15. El aceite de soja de origen argentino tendra una proporcin de
residuo de solvente ms all de la permitida por nuevas normas
tcnicas de calidad incorporadas por la RPC. Dellatorre, Ral, La
soja sigue dando sorpresas, Pgina12, 04/03/2010.
16 . Malestar ofcial con China por la crisis de la soja: citan al embajador,
Clarin, 03/04/2020; Exigen soluciones a la crisis comercial con
China por la importacin de soja, La Nacin, 04/04/2010;
17. Oliveira Eliane e Paul, Gustavo, China ganha espao do Brasil na
Amrica Latina, O Globo, 02/08/2009; Rodrguez, Eduardo, Brasil
faz obras nos vizinhos temendo China, 30/09/2009, Folha de So
Paulo; Mora e Souza, Marcos, Acordo Comercial Peru-China gera
atrito com Brasil, Valor Econmico, 03/03/2010.
18. El regionalismo abierto es un modelo de integracin regional
dominante en la dcada de los 90, preconizado especialmente
por la CEPAL. La integracin segn esta perspectiva es concebida
como un cemento que favorezca una economa internacional ms
abierta y transparente, en vez de convertirse en un obstculo que lo
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impida, limitando las opciones de alcance de los pases de Amrica
Latina y del Caribe. Esto signifca que los acuerdos de integracin
deberan tender a eliminar las barreras aplicables a la mayor parte
del comercio de bienes y servicios entre los signatarios en el marco
de sus polticas de liberalizacin comercial frente a terceros, al
mismo tiempo que se favorece la adhesin de nuevos miembros a
los acuerdos.
19. O regionalismo abierto tiene como principio fundamental crear
un espacio comercial en una regin especfca en consonancia
con el regime multilateral de comercio y que permita a los pases
miembros frmar acuerdos de libre comercio de manera individual,
modelo que Chile y Per ya estn aplicando.
20. Per, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Honduras,
Nicaragua e Mxico fueron los signatarios del acuerdo.
21. La iniciativa del ARCO - FAPLA se encuentra en proceso de
consolidacin como un espacio de dilogo poltico y concertacin
en torno a temas de carcter econmico y comercial. Los pases
participantes han reconocido afnidades no solo por compartir la
Cuenca Latinoamericana del Pacfco, sino tambin por La necesidad
compartida de fortalecer los vnculos y ampliar La cooperacin con
los pases de Asia Pacfco. Ver o acuerdo inicial en: <http://www.
arcodelpacifco.org/upload/declaracion_santiago.pdf > Acceso en:
12/11/2010.
22. Adems de Venezuela. Bolivia, Cuba y Nicaragua componen o
bloco.
23. La salida de Venezuela de la CAN en 2006 aceler an ms la crisis
de este bloque.
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Seccin especial
Nuevos y viejos temas
de la agenda regional:
Seguridad, finanzas,
integracin de
infraestructura
y gobernabilidad
ambiental en Amrica
Latina y el Caribe
Carlos Eduardo Carvalho
Leandro Freitas Couto e Raphael Padula
Gian Carlo Delgado
Daniel Matul
Armando Fernndez
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Integrao e cooperao
financeira na Amrica
do Sul em tempos
de bonana externa:
Algumas reflexes
Carlos Eduardo Carvalho
Economista, professor da Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo PUCSP, Departamento de Economia, curso de Graduao em
Relaes Internacionais, Programa de Ps-Graduao em Economia e
Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais San Tiago
Dantas Unesp, Unicamp, PUCSP
e-mail: cecarv@uol.com.br
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Introduo
O processo de integrao e cooperao fnanceira na Amrica do
Sul tem sido estimulado pela bonana cambial que favoreceu o
continente desde o comeo da dcada passada, com a alta dos preos
de produtos primrios e a liquidez internacional elevada. Alm de ter
afastado o espectro de restrio externa crnica e de crises cambiais
recorrentes, o cenrio externo ampliou as alternativas de poltica
econmica e favoreceu a retomada do crescimento.
Ao lado desse cenrio benigno, a emergncia de governos politicamente
comprometidos com a integrao regional ampliou o interesse pelos
temas de integrao e cooperao fnanceira. Surgiram iniciativas novas,
como o Banco do Sul e os sistemas de pagamentos em moedas locais, e
cresceu o interesse por mecanismos e instrumentos j existentes, como
o FLAR, a CAF e fundos de cooperao. Alm disso, entraram em cena
dois protagonistas regionais de peso, o Brasil e a Venezuela, com atuao
fnanceira incisiva na regio, apoiados no elevado volume de reservas
e na capacidade de fnanciamento e de atrao poltica sobre diversos
governos, alm do novo protagonista internacional. Por fm, apareceu
afnal o novo ator, a China, ainda discreto, diante de seu potencial, mas
com iniciativas relevantes, como a oferta de fnanciamentos, a presena
de bancos estatais e propostas de cooperao monetria, como o
acordo de swap de moedas com a Argentina.
O quadro externo favorvel e a estabilidade macroeconmica,
contudo, no trouxeram a superao efetiva de problemas antigos.
A maioria dos pases continua com aprofundamento fnanceiro
reduzido e desenvolvimento institucional insufciente, com mercados
fnanceiros estreitos e pouco diversifcados. Tais limitaes, ao lado
do crescimento econmico mais frme e prolongado, aumentaram
o interesse das instituies fnanceiras internacionais, privadas
e multilaterais, alm de aplicadores e especuladores em geral. O
interesse por nossos pases amplifcado pela ampliao da liquidez
internacional, com juros baixos nos pases centrais e busca de
diversifcao de ativos, inclusive pela ampliao das moedas tidas
como possveis de desempenhar um papel de reserva internacional
em um cenrio de declnio da posio exclusiva do dlar e do euro.
Por outro lado, a bonana torna menos evidente a necessidade de
estratgias defensivas, na rea cambial e fnanceira, medida em que
reduz a percepo de risco cambial e amplia os atrativos de abertura
fnanceira ampla em relao aos mercados de capitais internacionais,
em especial no caso de pases com maior desenvolvimento fnanceiro
interno.
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O texto apresenta algumas refexes sobre aspectos desse quadro
peculiar, em que cresceram as possibilidades e o interesse na
cooperao e na integrao fnanceira regional, mas em que
cresceram tambm os atrativos da abertura fnanceira generalizada.
Alm dessa introduo, a segunda seo rev os conceitos de
integrao e abertura fnanceira, a terceira destaca alguns pontos
relevantes dos processos de integrao e cooperao fnanceira
em curso na regio e a quarta comenta aspectos da posio do
Brasil nesses processos, tendo em conta o peso crescente que tm
assumido as iniciativas brasileiras na regio. As notas fnais procuram
salientar alguns aspectos que parecem particularmente relevantes.
Integrao financeira, colaborao financeira
Dois conceitos podem ser utilizados para caracterizar os processos
em curso na Amrica Latina: integrao fnanceira ou colaborao
fnanceira, amplos e imprecisos o sufciente para abrigar signifcados e
objetivos diversifcados e at contraditrios. As diferenas entre os dois
podem ser identifcadas sob diversos critrios: as relaes com o sistema
fnanceiro internacional e com os pases centrais; o grau de integrao
preferencial ou exclusiva entre sistemas fnanceiros nacionais; a criao
ou o fortalecimento de instituies supranacionais ou regionais, em
que haja ou no controle ou orientao preferencial dos scios, com
ou sem participao de governos dos pases centrais ou de instituies
fnanceiras multilaterais controladas por eles controladas.
O conceito de integrao fnanceira tem um ncleo comum, mas
pode ser entendido com natureza e implicaes quase opostas. No
sentido bsico, integrao fnanceira entre pases a possibilidade de
acesso a produtos e servios fnanceiros crdito, aplicaes, cmbio,
seguros, etc. por parte dos residentes e no residentes nos pases
envolvidos. um conceito semelhante a conversibilidade da moeda
,abertura fnanceira, desregulamentao fnanceira.. Esse acesso
pode ser amplo, como nos pases centrais, ou pode ser mais ou menos
restrito, submetido a regras e diferenciaes variadas. De forma geral,
pode-se dizer que h um grau ou nvel de abertura em cada pas, seja
de forma generalizada, para a maioria dos pases ou para todos os
pases, seja de forma preferencial para determinados pases.
Para as correntes econmicas liberais, para os defensores da liberalizao,
sempre melhor a abertura generalizada, a integrao plena dos pases
aos mercados fnanceiros internacionais, a liberalizao do acesso dos
residentes aos mercados externos e dos no residentes aos mercados
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domsticos. Para essa linha, a existncia de restries pode ser aceita no
mximo como uma segunda opo, na ausncia da melhor, que seria a
abertura total. o caso da defesa de propostas como a ALCA ou os TLC
com os EUA, em que os pases aceitam a liberalizao fnanceira com o
scio maior, mesmo que no o faam com outros pases centrais. Em
todos esses casos, cabe a designao de integrao fnanceira passiva,
ou generalizada, ou simplesmente de abertura fnanceira.
No sentido usual adotado no discurso dos pases latino-americanos, a
integrao tem um signifcado bem distinto e pode ser denominada
de integrao defensiva, ou ativa. Trata-se de colocar restries livre
mobilidade de capitais, criando um espao protegido. So processos
conduzidos pelos pases parceiros com objetivos especfcos,
com o propsito de obter melhores condies para defender seus
interesses diante de ameaas ou de concorrncia de outros pases
ou blocos. Processos desse tipo requerem negociaes detalhadas
sobre o que se pretende integrar ou liberalizar, sobre instrumentos
de aproximao e de gerenciamento, com regras, instituies novas
e supranacionais, acordos para soluo de litgios etc.
O objetivo geral nesses casos a criao de instrumentos e prticas
comuns a um grupo de pases, ou a uma regio, de forma a proteger
suas prprias estruturas fnanceiras nacionais e desenvolv-las com
maior autonomia. A busca de proteo justifcada pela larga histria
de crises cambiais provocadas por turbulncias externas, precedidas
quase sempre por vigorosas entradas de capitais geradas por ciclos
de expanso fnanceira nos pases centrais. Alm disso, a experincia
de muitos pases da Amrica Latina e de outras regies mostrou que
a abertura fnanceira generalizada pode reduzir o desenvolvimento
fnanceiro domstico, pelo acesso fcil a crdito para o consumo e
pelo estmulo transferncia de capitais para o exterior, por exemplo,
com resultados opostos aos que supostamente deveriam ser obtidos
com a abertura.
O objetivo de desenvolver instituies e mercados fnanceiros
prprios, ainda nessa viso, seria favorecido pelas restries atuao
de instituies fnanceiras externas nos mercados nacionais, restrio
que vista como necessria para o desenvolvimento de instituies
fnanceiras prprias. Nos dois casos, a integrao com pases da
regio, voltados para objetivos e com estgios de desenvolvimento
semelhantes, permitiria ampliar as possibilidades de superar os
obstculos conhecidos.
O conceito de cooperao fnanceira tem sido usado com frequncia
para tratar dos casos aqui designados como integrao fnanceira
defensiva. O sentido de cooperao tem a vantagem de incluir a
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criao de instituies fnanceiras comuns, supranacionais. So fundos
ou bancos em que os pases membros alocam recursos para fnanciar
projetos de interesse geral e aos quais oferecem garantias mais
amplas do que poderiam ser oferecidas pelos pases isoladamente.
Este condomnio de garantias pode ampliar a capacidade de captar
recursos nos mercados internacionais ou junto a governos dos pases
centrais, para fnanciar projetos de desenvolvimento, em geral de
infraestrutura ou de alcance social.
Defnida dessa forma, as iniciativas de criar ou expandir a atuao de
instituies de cooperao fnanceira, como bancos e fundos, tm
como um de seus objetivos a ampliao do acesso aos mercados
internacionais e a recursos dos governos de pases centrais. Ou seja,
essas iniciativas apresentam elementos de abertura fnanceira ou
de integrao fnanceira que poderiam ser classifcados como de
natureza passiva, segundo a conceituao aqui adotada.
Processos antigos e difceis, agora em contexto
original
As iniciativas de integrao e de cooperao fnanceira no Continente
se ampliaram nos ltimos anos. Na rea de crdito, cresceu a oferta
de recursos pela Corporao Andina de Fomento CAF e pelo Banco
Interamericano de Desenvolvimento BID, alm de outros fundos, e
h tambm o apoio do BNDES a negcios de empresas brasileiras
em pases da regio. Na rea dos bancos centrais, alm de tentativas
de retomar os Convnios de Crdito Recprocos CCR, continua
operando o Fundo Latino-Americano de Reservas FLAR e foi
anunciada a cooperao entre os bancos centrais de Argentina, Brasil,
Chile e Mxico, junto com o BIS, da Basileia, para apoiar as moedas da
regio na crise internacional. Surgiram propostas institucionais novas
entre os pases, como o Banco do Sul e os convnios para liquidao
de cmbio pelos Bancos Centrais em moedas nacionais.
O desenvolvimento do processo de integrao neste momento envolve
trs fatores poderosos: o momento favorvel na economia mundial; o
desgaste das polticas dos anos 1990, pelos resultados modestos na rea
social e em termos de crescimento econmico; o surgimento de novas
lideranas na regio, interessadas em dissociar-se do passado e afrmar
novos valores polticos que as legitimem. Em paralelo intensifcao
desses processos, contudo, mantm-se e at se aprofundam diferenas
polticas relevantes, inclusive entre pases considerados como prximos,
caso dos governos da chamada nova esquerda.
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As diferenas no tm impedido o avano das iniciativas de
aproximao e integrao (e tm contribudo para a sustentao
das instituies democrticas). Contudo, as diferenas colocam
importantes interrogaes sobre as possibilidades de o processo
de integrao avanar para formas institucionais mais frmes, como
se verifca na prolongada e difcil negociao sobre como seria
organizado o Banco do Sul entre governos com enfoques muito
diferentes sobre o papel e o alcance da nova instituio.
Mais importante, talvez, os pases do Continente mantm debilidades
fnanceiras e monetrias histricas, com desequilbrios acentuados
entre os pases no que se refere a desenvolvimento fnanceiro,
fortalecimento da moeda e do sistema bancrio e capacidades fscais
e fnanceiras do Estado nacional.
No h na regio moedas nacionais fortes e conversveis
internacionalmente, capazes de ancorar e defender as demais.
Em cada pas, reduzida aceitao e mesmo a discusso sobrea
necessidade de aceitar limitaes autonomia nacional em
prol da integrao, de aceitar a reduo de graus de liberdade
em suas polticas em troca de benefcios econmicos, sociais
e polticos percebidos como relevantes. A maioria dos pases
conserva elementos negativos herdados do passado, como a baixa
profundidade fnanceira, com volume de crdito reduzido e ausncia
de mercados relevantes, em especial os mercados de capitais de
longo prazo.
De forma um tanto esquemtica, a heterogeneidade entre os pases
pode ser assim sumariada, no que se refere especifcamente ao
mbito fnanceiro e monetrio:
- pases que preservaram estruturas fnanceiras complexas, com
forte desenvolvimento institucional, caso de Brasil e Chile;
- pases que tiveram estruturas fnanceiras mais avanadas e
sofreram com as crises, caso de Argentina, Mxico;
- pases que retrocederam e sofreram forte atrofa , caso de Bolvia,
Equador e Peru;
- pases que nunca tiveram, apesar da riqueza fnanceira, como a
Venezuela;
- pases que dolarizaram, de forma institucional (Equador) ou
espontnea (Bolvia, Peru).
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H tambm maior ativismo de alguns pases, com iniciativas diversas:
a) o aprofundamento fnanceiro recente no Brasil levou ao
fortalecimento dos fundos e bancos pblicos e tambm do
mercado de capitais, com efeitos sobre outros pases da regio;
b) o protagonismo da Venezuela no fnanciamento de pases da
regio, com base nos recursos acumulados com o boom do
petrleo;
c) o Chile aprofunda a opo pela integrao multilateral em
mbito mundial, com nfase em acordos bilaterais com diversos
pases e blocos econmicos, com destaque para o TLC com os
EUA, ao mesmo tempo em que procura aprofundar as relaes
comerciais com os pases de toda a Amrica Latina.
Alm disso, h muitas divergncias entre as estratgias de
desenvolvimento dos pases mais fortes economicamente na regio.
O Mxico atrelou sua economia aos Estados Unidos, a Venezuela
mantm-se como economia petroleira, o Chile mantm sua proposta
de exportador global, sem compromissos econmicos prioritrios
com a regio. O Brasil est sempre dividido entre interesses
confitantes: os bancos e o capital fnanceiro querem alinhamento
frme com os centros fnanceiros internacionais, mas desde que
se mantenha a proteo do Banco Central brasileiro; a indstria se
divide, a depender dos mercados para onde exporta; o agronegcio
quer liberalizao comercial completa. Cada regio do pas tem o
enfoque que mais lhe convm e parece inverossmil imaginar que
estas opes possam vir a ser discutidas de forma consistente no
Senado ou na Cmara, ou pelos partidos polticos.
Duas iniciativas novas ganharam destaque nos anos recentes, mas
logo mostraram suas limitaes. Uma delas foi o Banco do Sul,
anunciada com grande destaque pela Venezuela e prometida como
salto substantivo na cooperao fnanceira regional. Depois de
negociaes lentas e difceis, passados alguns anos o Banco ainda
no estrou de fato em operao. Desde que entrou na negociao,
o Brasil procurou modifcar o projeto de forma a aproxim-lo do
modelo do BNDES, no que se refere a mecanismos decisrios e
relaes com os mercados fnanceiros. Na prtica o Brasil esta mais
envolvido em aplicar sua presena na CAF e em jogar papeis mais
decisivos nas instituies multilaterais j existentes, como o BID.
Outra iniciativa nova foi o Sistema de Pagamentos em Moedas Locais
SML, estabelecido entre Argentina e Brasil. Embora tenha sido
apresentado como um instrumento para o abandono do uso do
dlar, o sistema na prtica funciona com base na liquidao diria
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em dlares das posies dos dois bancos centrais, sem que cada
um deles assuma posies na moeda do parceiro. O SML seria um
caso especial de cooperao fnanceira e monetria e de integrao
preferencial entre os dois scios maiores do Mercosul. Contudo, o
SML continua relegado a poucas operaes, apesar da reduo de
custos que oferece aos parceiros comerciais. Pelo que se sabe, uma
forte limitao expanso do sistema a preferncia pelos negcios
em dlares, pela enorme liquidez disponvel para operaes nessa
moeda. Dito de outra forma: a liquidez abundante torna quase
desnecessria uma forma de cooperao como essa, da mesma
forma que o interesse pelos CCR diminuiu muito, da mesma forma
que as expectativas em relao ao FLAR.
H ainda o fato, nada trivial, de que os produtos de ambos os pases
continuam sendo cotados em dlar. No mercado de petrleo, por
exemplo, apesar do poder dos exportadores e de seus temores
diante da desvalorizao do dlar durante o auge de preos, que se
estendeu at o primeiro semestre de 2008, no se chegou sequer a
cogitar a criao de um mercado de petrleo em euros ou em outra
moeda. Um mercado dessa natureza seria muito difcil de viabilizar,
pois a ampliao dos negcios vista depende da existncia de uma
ampla estrutura de operaes de fnanciamento a prazo, de seguros,
de contratos derivativos e de outros instrumentos de negociao.
O mercado vista no avana sem essa estrutura, que s ganha
consistncia em mercados com negociaes em dlar, onde atuam
especuladores e onde as empresas podem aplicar suas reservas.
No mesmo perodo, a China assinou acordo de swap de moedas
com a Argentina, em que assume compromisso mais ousado de
sustentao do peso em caso de crise, embora no se conheam
detalhes a respeito de como seria operacionalizado o acordo.
Extroverso financeira do Brasil na Amrica do Sul:
Entre o regionalismo e a abertura para os mercados
mundiais
No processo de internacionalizao fnanceira do Brasil nos anos
recentes, ocupam posio de destaque as diversas iniciativas de
instituies fnanceiras e empresas, do setor pblico e do setor
privado, em pases da Amrica do Sul. As iniciativas do setor privado
incluem investimento externo direto em diferentes setores, com
destaque para obras de infraestrutura e extrao de combustveis
e minrios, alm da atividade bancria. No setor pblico, alm da
Petrobras, destacam-se as operaes do BNDES.
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Durante algum tempo, o governo brasileiro no demonstrou
ter polticas de relacionamento com as instituies fnanceiras
regionais, com as atenes voltadas atividade para se posicionar
como parceiro atuante em diversos fruns internacionais, como o
G20, o BRICS, o IBAS, em que procura afrmar presena frme em
iniciativas de claro desdobramento fnanceiro. A hiptese que o
governo brasileiro e os principais grupos privados apostam muito
mais na integrao com os pases centrais e com os mercados
internacionais, diante da qual uma aproximao muito estreita com
os pases e instituies supranacionais da regio poderiam colocar
elementos de desconfana em relao ao pas por parte de parceiros
tidos como preferenciais.
A iniciativa da Venezuela de lanar de forma acelerada a proposta
de criar o Banco do Sul, em 2007, com apoio de Argentina, Bolvia,
Equador e Paraguai, deixou o Brasil em situao desconfortvel, com
a virtual obrigao de aderir proposta em termos que considerava
inaceitveis. O desenho inicial proposto pela Venezuela levaria
criao de uma instituio fechada cooperao com o sistema
fnanceiro internacional, sem mecanismos claros de governana
e de gerenciamento dos crditos concedidos, alm de mecanismo
decisrio baseado em um voto por pas, o que daria a Caracas o papel
hegemnico no Banco.
O Brasil conseguiu atuar com frmeza e discrio para rever as
decises j adotadas sobre o novo Banco e defni-lo em padres
comparveis aos do BNDES, com algumas concesses secundrias
ao grupo bolivariano. No perodo recente, o governo brasileiro
defniu uma pauta de atuao mais clara em relao s instituies
fnanceiras regionais, como a CAF, em que passou a ter papel relevante
e conseguiu ampliar a articulao internacional da organizao, com
maior capacidade de captao e de concesso de crdito.
As relaes fnanceiras com a Argentina nos ltimos anos permitem
caracterizar alguns dos principais desafos e limitaes do processo
de internacionalizao fnanceira do Brasil. Pela relevncia que o
vizinho assume nas relaes econmicas e comerciais, e pelo seu
papel de destaque no Mercosul, as difculdades do Brasil em sustentar
e ampliar o relacionamento merecem anlise cuidadosa.
Um primeiro aspecto, bastante conhecido, a difculdade de
articulao macroeconmica que desembocou na deciso de
abandonar o cmbio fxo, em janeiro de 1999, sem sequer um aviso
s autoridades de Buenos Aires, para quem a mudana de regime
cambial no Brasil representou, naquelas circunstncias, um golpe
talvez insupervel na conversibilidade do peso, regime j sob
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ameaa grave com as difculdades geradas pela crise da sia e pela
tendncia de valorizao do dlar.
Mais importante, contudo, foi a conduta do governo brasileiro
diante da grave crise iniciada em 2001, com a dramtica ruptura da
conversibilidade e o bloqueio dos depsitos bancrios, ao que se
seguiu a moratria da dvida externa. Em meio gravssima crise
econmica e poltica, a Argentina apresentou aos credores externos
a proposta de consolidao da dvida privada, elaborada pelo
ministro Roberto Lavagna e negociada durante algum tempo, com
difculdades considerveis.
Durante todo esse perodo, a atitude do governo brasileiro foi
de indiferena ao processo em curso, sem iniciativas de socorrer
fnanceiramente o parceiro, e nem mesmo de oferecer declaraes
pblicas de apoio ao governo argentino na negociao em
andamento. Houve inclusive notcias de que autoridades brasileiras
teriam feito oposio explcita proposta argentina em organismos
internacionais, j no governo de Lus Incio Lula da Silva.
Esse episdio pode ser considerado muito relevante para a anlise da
disposio brasileira de assumir compromissos fnanceiros regionais
em momentos difceis. certo que o Brasil tambm se encontrava
em difculdades cambiais em meados de 2002, o que tambm
limitava sua capacidade de ao, mas a atitude no se alterou nos
anos seguintes, em que a posio externa brasileira melhorou com
rapidez. A manuteno da atitude de silncio e distncia pode ser
atribuda a preocupaes bem maiores com a prpria imagem
diante dos mercados internacionais e dos pases centrais, do que
com os riscos de agravamento sem precedentes das difculdades
econmicas de um parceiro de tamanha relevncia.
muito relevante destacar que, naquele mesmo perodo, diante dos
problemas causados pelo locaute na empresa estatal de petrleo da
Venezuela, o Brasil apoiou ativamente o governo de Hugo Chvez,
com fornecimentos de petrleo pela Petrobrs quando a crise se
agravou, ainda no governo de Fernando Henrique Cardoso, e durante
os primeiros meses do governo de Lus Incio Lula da Silva.
Pode-se argumentar que a ajuda a Caracas se fez ao abrigo de acordos
comerciais, sem riscos econmicos relevantes para o pas, enquanto
a ajuda a Buenos Aires comprometeria a posio pr-mercado
que o Brasil procurava sustentar naquela altura e que o governo do
PT tratou de manter e reforar. O argumento procedente e, a ser
verdadeiro, elucida as limitaes da possvel disposio brasileira de
efetivamente assumir responsabilidades fnanceiras com os pases
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aliados mais prximos, caso haja riscos de comprometimento da
imagem da posio do pas em relao aos pases centrais e aos
centros fnanceiros internacionais.
Notas finais
As breves refexes apresentadas procuram destacar algumas
limitaes e difculdades dos processos de integrao e cooperao
fnanceira na Amrica Latina em tempos de bonana externa. A crise
internacional no alterou o quadro de liquidez elevada e juros baixos
nos mercados internacionais, com preos frmes nas commodities
exportadas pela regio.
Esse quadro externo favorvel favorece a estabilidade econmica e o
desenvolvimento fnanceiro dos pases e a integrao e a cooperao
regional, pela estabilidade econmica e pela maior margem de
manobra e de opes de poltica econmica. Contudo, esse quadro
mas tambm exerce forte atrao para a integrao de cada pas
com os mercados internacionais e com os pases centrais. A posio
brasileira parece orientada para combinar as duas direes e tem
conseguido defnir os rumos de algumas iniciativas originais nos
ltimos anos.
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Integrao da
infraestrutura na
Amrica do Sul nos anos
2000: Do regionalismo
aberto s perspectivas
de mudana
Leandro Freitas Couto
Doutor em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia.
Analista de Planejamento e Oramento
do Ministrio do Planejamento
e-mail: leandro.couto@gmail.com
Raphael Padula
Professor Adjunto da Universidade Federal do Rio de Janeiro
(UFRJ), Ncleo de Estudos Internacionais (NEI), Ps-Graduao em
Economia Poltica Internacional (PEPI/UFRJ). Doutor em Engenharia
de Produo pela COPPE-UFRJ e Economista pela UFRJ. Bolsista
PNPD do IPEA para o projeto Estrutura Socioeconmica e Polticas
para a Integrao da Amrica do Sul, rea de integrao da
infraestrutura sul-americana.
O autor agradece ao IPEA pelo apoio fnanceiro pesquisa
e-mail: padula.raphael@gmail.com
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Introduo
Em 2000, o Brasil props a Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura
Sul-Americana (IIRSA), que contou com a adeso de todos os pases
da regio e foi estruturada sob a gesto do Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID), da Corporao Andina de Fomento
(CAF) e do Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do
Prata (Fonplata). A IIRSA embasou-se nas concepes neoliberais
da integrao regional (regionalismo aberto) e de investimentos
em infraestrutura, sublimando o papel do investimento privado.
Em junho de 2010, a IIRSA se tornou rgo tcnico do Conselho
de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN) da Unio das Naes
Sul-Americanas (UNASUL), passando a receber diretrizes polticas
dos governos dos pases da UNASUL, de forma a reduzir a infuncia
do trio BID-CAF-Fonplata. Nesse processo, a liderana do governo
brasileiro teve papel fundamental, na institucionalizao do dilogo
multilateral e na ampliao de temas presentes na agenda regional,
incluindo o tema das assimetrias, por exemplo.
Esse artigo trata da integrao de infraestrutura na Amrica do
Sul nos anos 2000, partindo do contexto e das motivaes que
embasaram a criao da IIRSA e abordando a evoluo institucional,
temas e mudanas mais marcantes durante a primeira dcada dos
anos 2000, com a chegada de governos mais progressistas ao poder
na regio (era ps-liberal), culminando na criao da UNASUL e de
seu COSIPLAN. Partindo de tais constataes, o objetivo do texto
abordar as perspectivas, mudanas e continuidades, no processo
de integrao fsica regional na Amrica do Sul com a criao do
COSIPLAN - embasando-se no seu estatuto, nas suas duas primeiras
reunies de Ministros e documentos gerados nas mesmas.
No deixaremos de salientar as mudanas que podem ser
impulsionadas com a criao, consolidao e ampliao do
Banco do Sul e do Focem (Fundo para Convergncia Estrutural e
Fortalecimento Institucional do Mercosul), e maior atuao do
BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social do
Brasil) na regio. Ao longo do texto, especial ateno dada ao papel
do Brasil no processo de integrao fsica e de institucionalizao
do dilogo multilateral da integrao sul-americana iniciado por
Fernando Henrique Cardoso, marcando as diferenas principais
entre os governos FHC e Lula. Ainda, esse artigo busca demonstrar
que os governos perceberam espaos deixados pelos insucessos
no processo de integrao regional, e em especial no processo
de integrao de infraestrutura, e alteraram o passo do projeto
integracionista, e de integrao fsica em particular.
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Para isso, o artigo encontra-se dividido em seis sees, alm da
introduo e da seo de concluses e consideraes fnais. Na seo
dois, trataremos do contexto e das motivaes na criao da IIRSA
e, na seo 3, de sua agenda de projetos prioritrios, a agenda de
implementao consensuada lanada em 2004. Na seo 4, ser
abordada a transio lenta e gradual gerada a partir das infexes
no direcionamento da poltica externa brasileira, capitaneadas pelo
presidente Lula. Na seo 5, trataremos do COSIPLAN da UNASUL,
sua criao, motivaes e objetivos, passando pelas suas principais
reunies e documentos. A seo 6 ser dedicada agenda de projetos
prioritrios (API) do COSIPLAN, aprovada no fnal de 2011. Na seo
7, trataremos das perspectivas de mudanas a partir do COSIPLAN,
para a integrao de infraestrutura na Amrica do Sul, em seu mbito
institucional e real.
A criao da IIRSA: contexto e motivaes
A Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-
Americana IIRSA foi lanada na primeira reunio de presidentes da
Amrica do Sul, que aconteceu em Braslia, em 2000. Foi concebida,
portanto, no mbito da proeminncia ideolgica e de governos
neoliberais na regio
1
, sob a lgica do regionalismo aberto, como
um projeto para apoiar a formao de uma rea de livre-comrcio
regional visando aumentar a competitividade de sua produo e ser
o alicerce da integrao da regio ALCA (rea de Livre Comrcio
das Amricas) e ao mercado global
2
. A IIRSA seria complementada
pelo Plano Puebla-Panam (atualmente chamado Mesoamrica),
outra iniciativa em curso que busca ligar a Amrica Central Amrica
do Norte, sendo a coluna vertebral da formao de um bloco de livre-
comrcio sul-americano e da ALCA.
A IIRSA nasceu com uma concepo de atrair o setor privado para
participar do equacionamento fnanceiro dos projetos. No Brasil,
os investimentos na rea comeavam a diminuir com a reduo da
agenda privatizadora empreendida na dcada de 1990. E, mesmo
nessa dcada, grande parte dos investimentos no setor havia sido
direcionada transferncia de ativos, e no a novos investimentos.
Com a infraestrutura defciente, a mngua dos investimentos externos
e a crise fscal do Estado face s turbulncias fnanceiras de epicentro
asitico e mexicano que assolaram a regio, a IIRSA representou uma
tentativa de resgatar a corrente de investimentos em infraestrutura
para a regio. Assim, exercia uma fora de atrao aos governos j
ideologicamente alinhados da regio que buscavam uma alternativa
para viabilizar novos investimentos em infraestrutura.
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A liderana brasileira na criao e nos rumos da Iniciativa revelada
primeiramente em seu surgimento a partir de iniciativa conjunta entre
o Presidente Fernando Henrique Cardoso e o Presidente do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), Enrique Iglesias. Outros
dois fatores reforam o protagonismo brasileiro na constituio da
viso de planejamento da IIRSA: (1) seu apoio na adoo da concepo
de Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento, proposto por
Eliezer Batista (1996) e presentes desde os Planos Plurianuais (PPAs)
do governo de Cardoso, que infuenciou a concepo geoeconmica
e a anlise tcnica da Iniciativa
3
, e (2) seu apoio na adoo da flosofa
de atrao do capital privado para projetos, presente principalmente
nos processos de privatizao e concesso no Brasil (Padula, 2010). A
restrio participao do Estado (inclusive por supostas restries
oramentrias para realizar investimentos), a nfase na formao
de livres mercados e de uma maior interconexo com o mercado
global (buscando aumentar o fuxo de comrcio, exportaes e
importaes, aprofundando a especializao comercial) estavam
presentes no governo de Cardoso e seguiam o modelo do Consenso
de Washington.
A iniciativa revelou-se como um projeto regional capitaneado por
bancos multilaterais, que formam seu Comit de Coordenao
Tcnica (CCT), com mandato de gesto previsto para dez anos: a
CAF (Corporao Andina de Fomento), o FONPLATA (Fundo para
o Desenvolvimento da Bacia do Prata) e o BID este altamente
infuenciado pelos EUA
4
. Vale sublinhar a estrutura institucional
da IIRSA: as diretrizes e prioridades estabelecidas pelos governos
eram transmitidas IIRSA a partir de um conselho de ministros de
planejamento e de infraestrutura que formavam o Comit de Direo
Executiva (CDE), que se reunia uma vez ao ano. A coordenao dos
trabalhos e dos grupos tcnicos (GTEs, responsveis pela execuo
dos trabalhos) caberia s agncias fnanceiras multilaterais (BID, CAF
e FONPLATA) que formam o Comit de Coordenao Tcnica (CCT),
estabelecido como secretaria executiva do CDE
5
. O CCT orientava um
processo tcnico de hierarquizao dos projetos e era responsvel
pela contratao de estudos e consultorias para orientar a tomada
de deciso dos governos sobre os projetos e avanos do processo de
integrao fsica. Assim, as instituies do CCT atuavam em todas as
fases, e particularmente nos estudos, concepo e hierarquizao de
projetos.
Por um lado, estas delegaes s agncias fnanceiras multilaterais
buscavam aproveitar a maior agilidade e fexibilidade destas
agncias, driblando restries oramentrias e legais dos Estados,
o que permitiu o avano e a continuidade do projeto, malgrado
inexistisse algum grau de institucionalidade. Por outro lado, delegava-
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se demasiada infuncia a essas agncias, que oscilam entre decises
pautadas em fatores estritamente tcnicos e decises pautadas por
seus interesses prprios na regio (Couto, 2009).
A carteira IIRSA serve como referncia de projetos demandados
pelos pases, com diferentes graus de maturao ou de adeso
lgica de integrao regional. De fato, a carteira ampla dos projetos
da IIRSA expressa a falta de uma viso estratgica da regio, sendo
sua resultante a soma das vises nacionais superpostas no territrio
sul-americano. Revela, tambm, graus diferentes de adeso prpria
iniciativa, na medida em que os pases vo defnindo a incluso ou
no dos seus projetos prioritrios dentro do quadro da iniciativa.
Para impulsionar esses projetos (novos e ampliar existentes), a IIRSA
se propunha a identifcar frmulas inovadoras de apoio fnanceiro
de maneira a estimular a participao de investidores privados e
a mobilizar todos os recursos possveis. Para tanto, trs pontos se
destacavam como centrais. Em primeiro lugar, o consenso poltico
em torno da importncia dos projetos selecionados, indicando que,
mesmo com a mudana de governos, os projetos manteriam seu
grau de prioridade. Em segundo lugar, o envolvimento de instituies
fnanceiras internacionais, o que tambm se justifcaria tanto por
estimular o investimento privado como para aproveitarem, eles
prprios, os bons negcios na regio. A propsito, discutia-se a
elaborao de um Selo IIRSA, que revelaria o grau de importncia
dos projetos escolhidos, traduzindo-se em tratamento diferenciado
na apreciao dos projetos por parte dos bancos que compunham a
iniciativa. Por fm, de uma harmonizao regulatria entre os pases,
que reduzisse os riscos e os custos do investimento privado nos
projetos de integrao.
Desde a sua origem, a IIRSA estabeleceu sete princpios orientadores

que guiam suas aes para integrao fsica regional. Os trs
princpios centrais, os que em grande medida infuenciam os
demais, so o Regionalismo Aberto, os Eixos de Integrao e
Desenvolvimento (EID), e a Coordenao Pblico-Privada
6
. Este
prope o compartilhamento entre governos (em distintos nveis)
e o setor privado das aes, coordenao, responsabilidades,
fnanciamento de investimentos, alm de iniciativas para estabelecer
um ambiente regulatrio adequado participao privada, no
mbito da integrao de infraestrutura.
O princpio da Coordenao Pblico-Privada infuencia o da
Convergncia Normativa, para que esta impulsione investimentos,
especialmente os estrangeiros. Ambos os princpios fundamentam-se
na suposio de que os Estados possuem restries fnanceiras para
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implantar um grande projeto de integrao regional e aponta, assim,
a priorizao de projetos que atendam a critrios como capacidade
de atrair investimentos privados e aumento da competitividade
global. A ideia de escassez de recursos tambm levou fragmentao
de grandes projetos em conjuntos de pequenos projetos. Os critrios
supracitados - capacidade de atrair investimentos privados e
aumento da competitividade global acabariam infuenciando a
ordem e a distribuio espacial dos investimentos em infraestrutura,
nos pequenos projetos da carteira IIRSA. Assim, como o papel do
investimento privado tido como fundamental nesta perspectiva,
seria necessrio que os Estados proverem um arcabouo regulatrio
satisfatrio e seguro para os investidores, por meio de processo de
convergncia normativa entre os pases no mbito da infraestrutura
regional, alm de garantir a liberdade intra-regional de fuxos (bens
e servios) de transportes, energia e comunicaes
7
. Enquanto o
Estado sai de cena, tornam-se fundamentais as privatizaes, as
concesses, as agncias reguladoras e as formas de regulao e
fnanciamento.
A IIRSA foi estruturada em dez eixos geoeconmicos sub-regionais,
denominados Eixos de Integrao e Desenvolvimento (EID), que
seriam espaos multinacionais eleitos a partir da identifcao
de fuxos econmicos (atuais e potenciais), sob as lgicas do
regionalismo aberto e da geoeconomia de facilitao de fuxos. Os
EID eleitos no mbito da Iirsa so os seguintes: Eixo Andino, Eixo de
Capricrnio, Eixo do Amazonas, Eixo do Escudo Guianense, Eixo do
Sul, Eixo Interocenico Central, Eixo Mercosul-Chile, Eixo Peru-Brasil-
Bolvia, Eixo Andino do Sul e Eixo da Hidrovia Paran-Paraguai
8
. Toda
racionalidade geogrfca de Eixos e a concepo (geo)poltica para
a integrao foram submetidas racionalidade (geo)econmica
predominante.
A carteira ampla da IIRSA, formada pela indicao dos projetos
por cada pas, contempla basicamente projetos de transporte,
predominantemente rodovirios, o modal mais poluente e menos
adequado (mais caro) para o transporte de grandes cargas a longas
distncias, em relao aos modais ferrovirio e aquavirio (hidrovirio
e martimo). A mirade de vises desconexas sobre o territrio
tambm acarretou na formao de uma carteira de obras dispersas,
embora pontualmente importantes, na qual muitos dos projetos de
transportes esto voltados para a costa.
Ao observarmos a composio de investimentos mobilizados pela
iniciativa, chama ateno a participao dos Tesouros Nacionais
que esto aportando mais de 65% dos recursos, e a participao
menor do setor privado (cerca de 20%) e das instituies fnanceiras
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que formam o CCT (cerca de 15%). Tais participaes revelam que a
Iniciativa no cumpriu seu objetivo de mobilizar recursos privados
e de encontrar novas frmulas de fnanciamento. As instituies do
CCT focaram-se amplamente no fnanciamento de estudos e projetos,
mas quanto ao fnanciamento da execuo das obras prevaleceram
critrios baseado em restries oramentrias e capacidade de
endividamento dos Estados.
Assim, a carteira da IIRSA, eivada de regionalismo aberto e neoli-
beralismo, revela tenses e contradies que passaram a compor
o cenrio regional nos anos 2000. Em realidade, h uma mescla de
elementos que priorizam a integrao regional com outros que prio-
rizam a articulao dos espaos com os fuxos e mercados globais.
Os elementos de integrao regional so mais fortes para os espaos
j consolidados, como no Eixo Mercosul-Chile, ou ao longo da costa
do pacfco para os pases andinos. Por outra parte, a delimitao de
alguns eixos parece ligar o destino de regies menos aquinhoadas s
futuaes dos mercados internacionais, tendncia que a diviso dos
grupos de projetos tentam camufar.
A Agenda de Implementao Consensuada da IIRSA
Juntamente com o lanamento da Comunidade Sul-americana de
Naes, CASA, em 2004, em Cuzco (Peru), tambm foi apresentada
uma lista de 31 projetos prioritrios de infraestrutura que foram
defnidos no mbito da IIRSA. A Agenda de Implementao
Consensuada AIC, como foi chamada, somava cerca de US$ 10
bilhes em investimentos, e contemplava, com pelo menos um
projeto, todos os 12 pases da regio. Nessa ocasio, a viso de rea
de livre-comrcio que vinha sofrendo reveses foi teoricamente
abandonada pela CASA, mas a IIRSA manteve a linha do regionalismo
aberto sob gesto do trio BID-CAF-FONPLATA.
Os 31 projetos esto divididos da seguinte forma: segundo setor de
infraestrutura, 28 so na rea de transportes, 1 na rea de energia, e
2 na rea de comunicaes; segundo distribuio geogrfca, so 16
projetos nacionais, 12 binacionais, 1 trinacional e somente 2 projetos
regionais (que so os projetos de telecomunicaes); segundo
modais de transporte, dos 28 projetos na rea de transportes, 24 so
rodovirios, 2 hidrovirios, 2 ferrovirios.
Como resultado de um exerccio de hierarquizao feito no mbito
da iniciativa, na qual os pases foram levados a hierarquizar projetos
em metodologia proposta pelos bancos regionais, a construo da
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Agenda de Implementao Consensuada o principal produto da
IIRSA. Deve-se ressaltar que, dos 31 projetos prioritrios, at o fnal
de 2010, nove ainda no haviam sido iniciados, e apenas dois haviam
sido concludos. De um lado, refora que a IIRSA no teve sucesso
no enfrentamento da questo do fnanciamento dos projetos. De
outro, indica que ainda h espao para se construir novos caminhos
no processo de aproximao regional, mesmo no que tange
integrao da infraesturutra fsica. Esse artigo busca demonstrar
que os governos perceberam esses espaos, e alteraram o passo
do projeto integracionista. A prpria IIRSA passou por algumas
transformaes, como veremos na sesso seguinte.
Governo Lula: a transio significativa e gradual
O Governo Lula fortalece a prioridade concedida integrao regional
sul-americana, promovendo algumas signifcativas alteraes com
relao ao perodo anterior. Em primeiro lugar, a opo brasileira,
no governo Lula, de institucionalizao do dilogo multilateral
iniciado por Cardoso, com a proposta de criao da Comunidade Sul-
americana de Naes, que foi instituda como Unio Sul-americana
de Naes, adquire relevncia especial para a distino entre as
linhas de atuao da diplomacia brasileira na Amrica do Sul e aqui
entendida como uma infexo marcante com relao ao perodo
anterior.
Com a instituio da UNASUL, abrem-se novas possibilidades de
tratamento de temas que j vinham ganhando espao na agenda
integracionista que se ampliava. Isso vai se refetir tambm na in-
fraestrutura, com a criao do Conselho Sul-americano de Planeja-
mento e Infraestrutura, que absorve, a partir de 2011, os trabalhos
da IIRSA.
Nessa trajetria, faz-se mister revelar alguns aspectos fundamentais
que marcaram sua evoluo. A 1 Reunio dos Presidentes e Chefes
de Governo dos pases da Comunidade Sul-Americana de Naes
realizou-se em Braslia, em setembro de 2005. Nela, estabeleceu-se
uma agenda prioritria para as atividades da entidade, coerente com
o que vinha sendo discutido no frum anterior, porm ampliada,
com uma agenda social e ateno especial s assimetrias. Foram
oito os temas selecionados: dilogo poltico; integrao fsica; meio
ambiente; integrao energtica; mecanismos fnanceiros sul-
americanos; assimetrias; promoo da coeso social, da incluso
social e da justia social; telecomunicaes.
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A ampliao da agenda, consubstanciada em aes concretas, desde
a extino da exigncia de vistos para turistas at a cooperao para o
combate febre aftosa, incluindo a doao de vacinas, tambm deve
ser considerada como um aspecto de diferenciao das posturas
adotadas entre os dois governos. Mas no reconhecimento e na
ateno especial conferida s assimetrias regionais que se destaca
mais um ntido marco de infexo entre os programas de Cardoso e
Lula para a Amrica do Sul.
Ademais, o tratamento das assimetrias no se atm ao discurso
diplomtico e ofcial. Embora no se possa afrmar que o combate
s desigualdades regionais seja efetivo, algumas aes postas em
marcha tem essa inteno. o caso do programa de substituio
competitiva de importaes da Amrica do Sul, que visa aumentar
as possibilidades de acesso ao mercado brasileiro dos produtos
oriundos da regio, sendo limitado pelas prprias estruturas
produtivas de cada um dos pases, que expressa uma preocupao
com as disparidades nos fuxos de comrcio intrarregionais.
A criao do Fundo para Convergncia Estrutural e Fortalecimento
Institucional do Mercosul (Focem), em 2006, enquadra-se na mesma
linha, embora com seu escopo sub-regional. Sua limitao inicial
de recursos, que previam US$ 100 milhes para o segundo ano de
funcionamento, poderia ser ultrapassada naturalmente pelo processo
de contribuio anual, dado que a difculdade operacional, seja por
parte da instituio ou por parte dos pases, para a convalidao dos
projetos, no indicava um desembolso vigoroso na sua primeira etapa
de funcionamento. Todavia, entre 2007 e maro de 2011, j estavam
arrolados 38 projetos aprovados pelo Fundo, sendo 24 em execuo,
dois concludos, 10 com convnios j frmados e dois em estgio inicial,
apenas aprovados pelo CMC. Apenas as contribuies regulares,
considerando os percentuais estipulados para os anos de 2006 e 2007,
o valor total do Fundo em 2010 alcanaria US$ 425 milhes, aos quais
devem ser adicionados US$ 400 milhes de contribuio voluntria
brasileira direcionados ao fnanciamento da linha de transmisso
Itaip Assuno. Ainda que no resolva o problema das assimetrias,
sua constituio indica uma diferena de tratamento s relaes
regionais, ou de, ao menos, esforo de construo de alternativas para
se buscar a convergncia estrutural no continente.
Ainda quanto ao Mercosul, resta destacar o que Hofmann, Coutinho
e Kfouri (2008) identifcaram a partir de uma anlise multidimensional
do processo de integrao do cone sul. A partir de indicadores nas
dimenses institucional, econmica e social, os autores perceberam
trs fases distintas no processo integracionista do sul do continente:
de formao, de 1991-1997, uma fase de crise, entre 1998 e 2002, e
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uma terceira fase, a partir de 2003, de retomada. O incio dessa fase
coincide com a chegada de Lula, Nstor Kirchner e Tabar Vasquez
ao poder, e implica uma superao gradual da viso meramente
comercialista do Mercosul, com maior ateno integrao fsica e
social, e institucionalizao.
Quanto integrao de infraestrutura, as diferenas so ainda
mais evidentes. Nas primeiras luzes do governo Lula, houve um
receio na considerao da IIRSA pela nova administrao, que foi
se decantando ao longo dos anos (Couto, 2009). A aceitao da sua
incluso na agenda das relaes regionais por parte da diplomacia
brasileira imps-se pelas demandas dos vizinhos. Isso no signifca,
no entanto, que os formuladores da poltica externa de Lula
desconsiderassem a integrao fsica. Havia uma discordncia nos
moldes como era conduzida e em como tratava alguns temas.
No caso do setor energtico, o Grupo Tcnico era denominado de
Marcos Normativos em Mercados Energticos Regionais, revelava
uma posio privatista do setor, na mesma linha da lgica adotada
pelo Brasil no governo Cardoso que culminou com o apago
eltrico de 2001. O novo governo no se sente confortvel com essa
viso, ainda mais por promover uma reviso, j em 2003, do modelo
regulatrio do setor eltrico brasileiro. A discusso em torno do novo
modelo regulatrio brasileiro contribuiu para estancar os trabalhos
do GTE, que, na 6 Reunio do CDE, realizada em 2004, h poucos
dias da reunio presidencial que apresentaria a proposta de criao
da Casa, muda a denominao para Integrao Energtica. Mais
do que o nome, mudava a abordagem atravs da qual o tema seria
tratado (Couto, 2009).
O marcante direcionamento da iniciativa ao setor privado tambm
nos projetos de infraestrutura revisado ao longo do Governo Lula. A
participao do Estado, no apenas no apoio, mas no direcionamento,
das foras de mercado para setores e investimentos que considera
estratgico passa a ser fundamental. Isso levou participao mais
ativa do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES), com oramento maior que o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e que a Corporao Andina de Fomento (CAF),
porm ausente da IIRSA, no equacionamento fnanceiro dos projetos
de infraestrutura regional. Orientaes polticas favorveis a uma
maior presena do Estado no papel de promotor do desenvolvimento
traduziram-se aqui em infexes importantes no modo de operar as
aes na regio.
Sobre esse aspecto, Onuki e Oliveira (2006), ao destacar a infuncia
que a chegada das esquerdas nos anos 2000 teria tido sobre a
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dinmica integracionista regional, argumentam que a relao entre
governos de esquerda e uma atitude pr-integracionista no
direta e automtica. Todavia, entre os elementos que a agenda dos
partidos de esquerda que chegaram ao poder na regio trouxe para
o cenrio sul-americano estaria o apoio mais intensivo dimenso
poltica da integrao e polticas integrativas de tipo keynesiano,
de investimentos estatais (ou mobilizao) de fundos estruturais em
prol da integrao regional.
O terceiro exemplo diz respeito estrutura, ainda que informal, com
a qual a IIRSA opera. No mbito do Comit de Direo Executiva,
teoricamente, os ministros se reuniriam anualmente para aprovar
os trabalhos e emanar as orientaes ao CCT. Todavia, a participao
dos ministros baixa, o que pode ser constatadas pelas presenas
registradas nas atas das reunies. Uma nova instncia, ento, adquire
importncia prtica, a dos Coordenadores Nacionais, que se rene
a primeira vez em dezembro de 2002, j com a presena de um
membro da equipe de transio do Governo Lula que se iniciaria
em janeiro de 2003, e a partir de ento, semestralmente. Merece
relevo o fato de que a partir de 2006 apenas que os Coordenadores
Nacionais passam a ter um espao formal na reunio para discutir as
linhas da iniciativa sem a presena do CCT
9
. Isso refete a viso de
que os bancos teriam uma infuncia excessiva na iniciativa.
A anlise baseada em princpios gerais, conceitos orientadores e
objetivos amplos no basta para a avaliao das polticas pblicas
em geral ou da poltica externa brasileira para a Amrica do Sul,
em particular, no perodo aqui discutido. Embora o horizonte
regional, remodelado a partir dos anos 1990, tenha se frmado nos
anos 2000 em continuidade com o perodo anterior, as estratgias
e operacionalidades prticas das aes empreendidas revelam
infexes importantes. Dentro de continuidades gerais, o governo
Lula trouxe mudanas especfcas no direcionamento da poltica
externa brasileira para a Amrica do Sul que, por certo, ainda esto
amadurecendo na sua implementao.
Sem dvida, a consolidao e a implementao de uma agenda
regional de trabalho em torno de projetos de infraestrutura,
consensuada entre os 12 pases da Amrica do Sul, nunca alcanada
anteriormente e seguindo mesmo sob mudanas de governos e
da situao poltica regional, representa um avano signifcativo
no processo de integrao fsica e conforma uma base para seu
avano frente. Alm disso, a IIRSA acumulou um signifcativo
capital institucional; revelado na formao de quadros, estudos
e levantamento de dados, discusso acumulada de temas e
aprendizado, e infraestrutura institucional, entre outros fatores. A
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continuidade na considerao da Amrica do Sul como prioridade
da Poltica Externa, com as correes impostas no meio do caminho,
mantm o flego do projeto integracionista e permite continuar
avanando.
O COSIPLAN da UNASUL
O Tratado Constitutivo da UNASUL
10
apresenta como tendncia
a incorporao organizao de programas, instituies ou
organizaes em que seus Estados Membros participem,
especialmente as de alcance regional, critrios nos quais se enquadra
a IIRSA. Os pases membros da UNASUL optaram pela constituio
de Conselhos e Grupos de Trabalho setoriais, de natureza
intergovernamental e integrados em sua maioria por Ministros
das diversas pastas, como a forma mais adequada de coordenar os
esforos que vm se realizando na regio
11
. Em alguns casos foram
aproveitadas instncias j existentes para a formao de Conselhos,
a partir de sua incorporao UNASUL, como foi o caso do Conselho
Energtico, criado em 2007.
Na III Reunio Ordinria de Chefes de Estado e de Governo da
UNASUL, em agosto de 2009, foi decidida a criao do Conselho de
Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN) mais um resultado da
liderana do governo brasileiro no processo de institucionalizao da
integrao regional. A criao do COSIPLAN almeja alcanar maior
controle e respaldo poltico por parte dos governos sobre o tema
da infraestrutura, e a partir disso avanar para uma viso poltica e
estratgica e uma maior capacidade de alavancar recursos e gerar
diferentes formas de fnanciamento, agregando diferentes agentes
(alm dos que participam do CCT) e indo alm de fatores meramente
tcnicos para a avaliao, viabilizao, execuo e fnanciamento de
projetos.
Em 18 de junho de 2010, na cidade de Quito, foi realizada a I Reunio
Ordinria de Ministros do COSIPLAN, tendo como objetivos principais
acordar seu Regulamento, Estatuto e linhas de ao, que seriam
aprovados posteriormente pelos Presidentes. Esses documentos
estabeleceram que a IIRSA fosse incorporada UNASUL como rgo
tcnico do COSIPLAN e que este assumiria as funes do Comit de
Direo Executiva (CDE) da IIRSA. Com o intuito de dar continuidade
aos trabalhos realizados pela Iniciativa nos seus dez anos de vida,
o COSIPLAN assumiria o lugar do rgo executivo da Iniciativa e
contaria com os apoios do Comit de Coordenadores Nacionais
(no nvel de Secretrios Nacionais) e de um Foro Tcnico (formado
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pelas instituies fnanceiras do CCT da IIRSA). Este, direcionado
a temas relacionados ao planejamento da infraestrutura regional
sul-americana, incorporaria o capital institucional da IIRSA, sob as
orientaes do COSIPLAN. Segundo documento do Ministrio das
Relaes Exteriores do Brasil, Balano de Poltica Externa 2003-2010
12
,
sob uma viso que corrobora com as perspectivas da liderana do
governo brasileiro:
O Foro Tcnico atuar como fltro prospectivo de projetos,
de modo a transpor para o COSIPLAN o acervo catalogado
pela IIRSA e projetar novo arcabouo tcnico com o devido
respaldo poltico para ser trabalhado nos prximos anos.
Caber ao COSIPLAN, ento, redefnir a matriz de projetos e
priorizar aqueles mais emblemticos para o fortalecimento
e a integrao da infraestrutura regional, bem como
buscar efetivas fontes de fnanciamento pblico s obras
necessrias na regio.
A expectativa de que o COSIPLAN confra o tratamento adequado a
todas as questes, agregando a vantagem de ser um foro de alto nvel
poltico ligado UNASUL; e assim, com maior respaldo poltico, tanto
para levar adiante projetos quanto para mobilizar o fnanciamento
necessrio s obras, atuando em falhas da IIRSA, aprendendo com
seus erros, mas sem deixar de aproveitar seus avanos. Assim, a IIRSA
seguiria diretrizes poltico-estratgicas dos governos dos pases da
UNASUL, e no mais das agncias fnanceiras multilaterais do CCT
(BID-CAF-Fonplata)
13
. As orientaes da UNASUL e do COSIPLAN
so de que este busque uma dinmica interativa com o Conselho de
Energia em temas de interesse e planejamento comum; seguindo
objetivos especfcos da UNASUL, reafrmados na II Reunio de
Ministros do COSIPLAN.
Os princpios do COSIPLAN, muito genricos e buscando ser
abrangentes e inclusivos, em grande medida diferentes dos
anunciados na IIRSA, foram estabelecidos em seu Estatuto. Os
princpios so os seguintes (reproduzidos no COSIPLAN, PAE 2012-
2022, p.4):
a) Integralidade e complementaridade das polticas, progra-
mas e projetos de infraestrutura regional que conduzam ao
equilbrio e coeso territorial, assim como ao desenvolvi-
mento sustentvel em harmonia com a natureza.
b) Participao cidad e pluralismo nas iniciativas de integrao
regional em infraestrutura, reconhecendo e respeitando os
direitos de todos os povos e sua diversidade multicultural,
multitnica e plurilingustica.
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c) Gradualidade e fexibilidade na implementao das aes
identifcadas, reconhecendo as diferentes realidades
nacionais.
d) Solidariedade e cooperao na avaliao e priorizao de
projetos de integrao.
Na II Reunio de Ministros do COSIPLAN, realizada em Braslia em
30 de novembro de 2011, a ltima realizada sob a presidncia pro
tempore do Brasil (exercida em 2011), foram aprovados o Plano de
Ao Estratgico 2012-2022 (PAE) e a Agenda de Projetos Prioritrios
de Integrao (API)
14
. Esta ltima, com projetos que somam US$ 13,7
bilhes. A carteira geral de projetos composta por 531 projetos
(praticamente herdados da carteira IIRSA). A carteira totaliza um
volume de investimentos de US$ 116 bilhes at 2022
15
.
O PAE 2012-2022 estabelece os objetivos e aes a serem desenvolvidos
neste perodo no mbito do COSIPLAN, destacando seus objetivos de:
aperfeioamento de metodologias e ferramentas para a execuo e
concluso de projetos (a ser desenvolvido em 1 ano); incorporao,
no menor prazo possvel, de mecanismos de participao social;
ateno fnanciamento de projetos de alto impacto na regio; e a
compatibilizao dos marcos normativos e institucionais dos pases
da regio (COSIPLAN, PAE 2012-2022, p.3, item 5).
Na II Reunio de Ministros foi decidida ainda a criao de trs Grupos
de Trabalho (GT) que funcionaro como instncias de apoio ao
Conselho em suas respectivas reas temticas: i) sobre Integrao
Ferroviria Sul-Americana; ii) sobre Mecanismos de Financiamento
e Garantias; e iii) sobre Telecomunicaes, este com o objetivo
de estudar e propor alternativas para estimular a interligao das
estruturas de redes de fbras pticas na Amrica do Sul e a formao
do Anel ptico Sul-Americano.
Enfrentar os problemas de fnanciamento no resolvidos pela IIRSA
um dos desafos centrais do COSIPLAN para avanar na execuo de
projetos. O GT de Financiamento e Garantias tem como meta defnir
os mecanismos de fnanciamento e garantias e viabilizar os projetos
da API, com o apoio dos bancos de desenvolvimento nacionais e
regionais, trabalhando com organismos internacionais e tambm
com as receitas de cada um dos pases. Assim, empenha-se na busca
de engenharias fnanceiras adaptadas aos empreendimentos da API e
da Carteira de Projetos da IIRSA
16
. O GT sobre a Integrao Ferroviria
busca a promoo de discusses, em particular a construo do
Corredor Ferrovirio Biocenico que buscar ligar os portos de
Santos e Paranagu do Brasil aos portos chilenos de Antofagasta e
Mejillones, passando por Paraguai e Argentina.
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O PAE 2012-2022 (p.3) enuncia os desafos para o COSIPLAN na
prxima dcada, sem dvida, reconhecendo as crticas e fracassos da
IIRSA, sua antecessora:
(...) dentro dos quais podemos incluir: conseguir um
apoio poltico e condies de fnanciamento viveis para
os projetos de sua carteira, em particular para sua Agenda
de Projetos Prioritrios de Integrao (API); revisar e aplicar
as metodologias de planejamento territorial; aprofundar
e aperfeioar as redes de infraestrutura existentes entre
os pases; conseguir maior divulgao dos trabalhos
relacionados integrao da infraestrutura sul-americana
dentro do marco do COSIPLAN nas sociedades dos pases
sul-americanos; aperfeioar o papel do Conselho no que
diz respeito execuo de projetos; avanar nos processos
setoriais e na implementao dos projetos prioritrios.
Agenda de Projetos Prioritrios de Integrao (API)
do COSIPLAN
A API rene 31 projetos. Na verdade, so 88 projetos individuais
agrupados em projetos estruturantes para a integrao sul-
americana, que teriam forte potencial de impulsionar o
desenvolvimento socioeconmico regional, segundo consta na
Declarao de Ministros. Mantendo os EID confeccionados na IIRSA,
o COSIPLAN enfatiza a ampliao do seu conceito, incluindo temas
como assimetrias, desenvolvimento sustentvel e endgeno,
seguindo tendncias presentes na Iniciativa desde 2006
17
. Os
critrios de seleo dos projetos foram listados da seguinte forma:
1. Projeto deve pertencer Carteira de Projetos do COSIPLAN,
ser prioridade na ao de governo e contar com compromisso
de realizao (evidenciada por alocao de recursos em
planos plurianuais, legislao aprovada, oramento etc.).
2. Dispe de estudos de viabilidade ou o pas tem recursos
alocados no oramento para iniciar a execuo dos mesmos.
3. Consolida redes de conectividade com alcance regional.
Existem sinergias transfronteirias.
4. Oportunidade ou necessidade de desenvolvimento de
um programa de aes complementares para a prestao
efetiva de servios e o desenvolvimento sustentvel do
territrio, segundo as caractersticas e modalidades de cada
projeto
18
.
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Em ordem, as atividades de seleo dos projetos foram levadas
da seguinte forma: Reviso da Carteira de Projetos; Apresentao
dos projetos prioritrios de cada pas; Consolidao da API
pelos Coordenadores Nacionais IIRSA e aprovao pelo Comit
Coordenador; Aprovao da API pelo COSIPLAN.
O agrupamento de projetos pode conferir maior coerncia lgica e
sinergia aos investimentos realizados, e, ainda, atribuiu um carter
mais regional aos projetos, revelados na seguinte classifcao dos
31 projetos: por espao que envolve, 5 nacionais, 18 binacionais, 5
projetos trinacionais e 3 regionais; por setor de infraestrutura, 29 de
transporte e 2 de energia
19
. A carteira geral seguiu os critrios da
Carteira IIRSA, e no foi apresentada nenhuma metodologia (nova
ou avano metodolgico) que considere a priorizao da lgica
integracionista (impactos integrao intra-regional) sobre a lgica
geoeconmica de corredores de exportao. Provavelmente o
principal critrio para a eleio dos projetos da API foi o consenso
poltico dos Estados membros em torno da aprovao dos projetos
sugeridos. Mas, sem dvida, comparando a API com a agenda de
implementao consensuada (AIC) apresentada em 2004, fca claro
que os critrios de seleo e o agrupamento de projetos tiveram
impacto signifcativo na escolha de projetos de maior alcance
regional, embora isto no descarte seu desenho voltado para fora,
buscando a articulao aos portos como mostra, por exemplo, o
conjunto de projetos do Eixo do Escudo das Guianas, buscando os
portos da Venezuela, Guiana e Suriname. Os projetos de transportes
e os projetos rodovirios seguem predominantes, tanto em valor
quanto em nmero de projetos, mas cabe um destaque ao nmero
de projetos ferrovirios que aumentou (de 2 para 4) e, mais que isso,
so projetos de maior envergadura, com contribuies integrao
regional, fazendo parte de corredores biocenicos.
Podemos destacar entre os projetos mais importantes da AIP:
no Eixo Amazonas, o projeto do acesso norte - oriental ao rio
Amazonas; no Eixo de Capricrnio, o corredor ferrovirio biocenico
Paranagu-Antofagasta, a conexo viria Foz do Iguau-Ciudad Del
EsteAssunoClorinda, a linha de transmisso (500 Kv) Itaup-
Assuno-Yacyret; no Eixo do Escudo das Guianas, a reabilitao
da rodovia Manaus-Caracas; no Eixo da Hidrovia Paraguai-Paran,
o melhoramento da navegabilidade dos rios da Bacia do Prata e
a interconexo ferroviria Paraguai-Argentina-Uruguai; no Eixo
Interocenico Central, o tramo boliviano do corredor ferrovirio
biocenico central; no Eixo Mercosul-Chile, o tnel binacional
gua Negra e a otimizao do sistema do posto de fronteira Cristo
Redentor. Essas duas passagens transandinas, importantssimas para
a conexo da regio, principalmente ao Pacfco, atraem o interesse
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dos pases do leste asitico, em especial a China, que desejam ter
acesso privilegiado aos pases do MERCOSUL, para importar recursos
primrios (especialmente dos pampas) e escoar suas manufaturas. As
ligaes biocenicas, cruzando o continente de uma costa a outra,
interligando pases e dando maior acesso a mercados extra-regionais,
contribuem fundamentalmente para a integrao fsica. No entanto,
demandam polticas ativas que protejam a regio da manuteno ou
aprofundamento de suas relaes comerciais coloniais com pases
de outras regies, e enfoquem no seu desenvolvimento interno e na
constituio de cadeias de maior valor agregado.
O destaque negativo da API fca para o Eixo do Escudo das Guianas,
que envolve rea estratgica da regio
20
e no recebeu a devida
ateno, em nmero e valor dos projetos. Nos dez anos de IIRSA esse
foi o eixo que menos projetos relevantes foram apresentados ou
executados
21
. Na API, esse Eixo conta com menos de 10% do nmero
de projetos (apenas 3 projetos) e menos de 7,5% do montante total
da carteira (com US$ 1 bilho), o terceiro menor valor entre os eixos.
Nos projetos prioritrios do Eixo, o setor de transportes e o modal
rodovirio receberam prioridade, facilitando a circulao entre
cidades importantes (Manaus, Boa Vista, Ciudad Guyana, Caracas,
Georgetown, etc.), buscando a articulao com os portos. Assim, os
problemas de interconexo area, ferroviria e hidroviria do eixo
no foram enfrentados.
Perspectivas de mudanas?
De fato, o COSIPLAN apresenta em seu discurso, princpios e
objetivos, uma tentativa de responder s principais crticas vinculadas
IIRSA, por diferentes atores e vises. Busca, assim: aproximar os
governos e dar maior respaldo poltico aos projetos de infraestrutura,
e com isso dar aos governos e especialmente liderana brasileira
os crditos em relao ao avano do processo de integrao fsica; a
partir disso ganhar maior capacidade de mobilizao e alavancagem
de recursos, especialmente de agregar os mais diversos tipos de
instituies e mecanismos de fnanciamento, incluindo novas
engenharias fnanceiras adaptadas e agentes como o BNDES (Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, do Brasil) e
o Banco do Sul (em fase de criao); no se concentrar somente
nos projetos mais maduros e fragmentados, incluindo a varivel
poltico-estratgica, buscando privilegiar projetos de maior impacto
regional, estruturantes, e com maior coerncia lgica e sinergia na
sua seqncia de fnanciamentos/investimentos, como demonstra a
construo dos agrupamentos de projetos estruturantes (no projetos
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fragmentados e dispersos); articular os projetos com a integrao
produtiva e com o combate s assimetrias regionais; buscar o dilogo
com comunidades envolvidas, uma maior aproximao e apoio das
sociedades dos pases, e considerar variveis scio-ambientais nos
empreendimentos.
No entanto, mudanas levam tempo e impem enormes desafos, e
ainda no esto claras quais mudanas se cristalizaram em termos
prticos. Alm disso, muitos atores seguem atuando sob a lgica
da IIRSA. interessante observar que muitas variveis do discurso
do COSIPLAN j estavam presentes nos documentos da IIRSA,
especialmente a partir de 2005, sem resultados concretos. A maior
proximidade e conduo dos governos no tema da integrao fsica
regional de fato uma tendncia confrmada desde 2004 e mais
fortemente a partir de 2006. A novidade fca por conta do agrupamento
de projetos fragmentados em projetos estruturantes na API, que pode
dar maior coerncia lgica e sinergia ao conjunto de investimentos
realizados, assim como um maior impacto regional. No entanto, no
fcou claro qual foi o mtodo de escolha dos projetos da API, alm do
consenso poltico entre os pases, no revelando qualquer critrio que
releve ligaes intra-regionais ou uma viso supranacional regional. A
continuidade da carteira IIRSA, da ao da IIRSA, e das instituies de
seu CCT, dentro e em paralelo ao COSIPLAN, tambm comprometem
a possibilidade de mudanas efetivas; mas no so dispensveis
dentro da lgica do COSIPLAN de buscar agregar o maior nmero de
atores possveis e o maior consenso possvel.
Um processo de integrao regional, em suas diferentes esferas,
deveria buscar resolver os problemas comuns dos pases da regio.
No entanto, a verdade que o processo de integrao regional
marcado pela convivncia e interao entre projetos e interesses
nacionais (dos pases) e regionais, que podem se encontrar e
divergir (em diferentes graus, dependendo de questes estruturais
e conjunturais, internas e externas). Os pases da costa do Pacfco
(Chile, Peru e Colmbia), com suas economias relativamente
pequenas voltadas s exportaes de commodities (sem contar
com um mercado ou plano regional para industrializao),
seguem entusiastas do regionalismo aberto e do projeto da IIRSA,
valorizando e disputando a oportunidade de desempenhar o papel
de plataforma comercial e provedor de servios logsticos entre o
leste da sia e os pases do MERCOSUL. Por outro lado, a ascenso
e predomnio de governos mais progressistas na regio exigem
mudanas e mostram insatisfao com os rumos da IIRSA. Tal quadro
mostra o mosaico e a complexidade de interesses que interagem no
mbito da conformao do COSIPLAN, sob a liderana brasileira, na
tentativa de mudanas.
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Deve-se ressaltar que o GT sobre Integrao Ferroviria Sul-Americana
coloca em pauta a importncia do modal ferrovirio, ideal para
transportes de grandes cargas a longas distncias, que deve ter um
papel maior na matriz de transportes da regio (assim como o modal
aquavirio), ganhando espao em relao ao modal rodovirio (que
participa com mais de 50% do transporte de cargas intra-regional).
O modal ferrovirio apresenta difculdades em sua implantao,
como: regulao da passagem de cargas (harmonizao), burocracia
aduaneira, altos investimentos por quilmetro (custo fxo elevado).
Todo discurso do COSIPLAN baseado na cooperao e no consenso
poltico mais amplo, superando contenciosos (embora no seja
adequado simplesmente ignor-los), aproveitando a herana
da IIRSA, o que deixou os mesmos EID anteriormente eleitos e
embasou a aprovao da API. O aperfeioamento de metodologias e
ferramentas para a concepo e eleio (no execuo e concluso)
de projetos, no est sendo considerado no COSIPLAN. A partir do
estabelecimento de uma nova metodologia, seria preciso fazer uma
reviso e um reordenamento de prioridades dos projetos dentro dos
grupos de projetos, sob uma viso poltico-estratgica.
A liderana do Brasil na criao e concepo do COSIPLAN,
exercendo em 2011 a sua Presidncia Pro Tempore, construindo
consenso e infuenciando a agenda de integrao fsica regional, foi
uma grande oportunidade para consolidar e ampliar os avanos na
institucionalizao multilateral e na implementao da integrao
fsica sul-americana, mas no foi aproveitada em todas suas
possibilidades.
A constituio do Banco do Sul, como ator fnanceiro regional,
facilitar a capacidade e autonomia de atuao dos governos da
regio. O Banco do Sul surge no horizonte regional sul-americano
como proposta venezuelana, pois j havia inclusive constado da
campanha eleitoral presidencial daquele pas em 1999, no programa
do candidato Hugo Chvez Frias. Em 2004, por ocasio da XI
Reunio da Conferncia das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(UNCTAD), realizada em So Paulo, o Ministro das Relaes Exteriores
da Repblica Bolivariana da Venezuela apresentou a ideia aos seus
pares. O parceiro primeiro de Chavez para a conformao do Banco
do Sul foi o ento presidente argentinho Nstor Kirchner, quando,
em 2007, os dois presidentes assinam memorando de entendimento
visando constituio do Banco (CARCANHOLO, 2011).
A instituio foi formalmente criada em 2007, com a assinatura da
sua ata fundacional por Argentina, Bolvia, Brasil, Equador, Paraguai,
Uruguai e Venezuela. At o fnal de 2011, o acordo constitutivo do
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banco j havia sido aprovado nos congressos da Venezuela, Bolvia,
Equador e Argentina, faltando apenas a aprovao de mais um pas
para que entre em operao. Em 14 de fevereiro de 2012, o Poder
Executivo brasileiro encaminhou o texto do convnio constitutivo do
Banco do Sul para aprovao do Congresso Nacional.
Ainda que no estivesse presente na sua origem ou tivesse recebido
a idia com muito entusiasmo, a viso do governo brasileiro para o
Banco do Sul vai no sentido de suprir certas lacunas que a atuao
do BNDES no alcana. Segundo Marco Aurlio Garcia, a instituio
seria uma forma de fnanciar a indstria dos pases vizinhos, o que
contribuiria tanto para a reduo dos supervits comerciais que
o Brasil tm com a maioria dos pases sul-americanos, como para
promover a integrao produtiva regional e fortalecer a regio como
base de exportaes de determinados setores para outras reas do
planeta
22
.
Todavia, a discusso para a formao do Banco do Sul muito recente.
Ainda assim, os termos do estatuto em anlise no Brasil sinalizam para
a construo de uma instituio de carter democrtico e distributivo.
Em primeiro lugar, o sistema de votao estabelece um voto para
cada pas, a despeito da sua contribuio. Garantiria, dessa forma, a
participao dos menores e evitaria o poder de vetos dos grandes.
Em segundo lugar, o estatuto estabelece um capital subscrito de at
US$10 bilhes, dos quais Brasil, Venezuela e Argentina contribuiriam
com US$ 2 bilhes cada, num prazo de cinco anos; Equador e Uruguai
entrariam, cada, com US$ 400 milhes num prazo de 10 anos, mesmo
prazo de Bolvia e Paraguai, que contribuiriam com US$ 100 milhes
cada. Membros da UNASUL no fundadores do Banco tambm
poderiam contribuir com o capital subscrito da organizao no total
de US$ 3 bilhes, sendo US$ 970 milhes para Colmbia, Chile e Peru,
no prazo de cinco anos, e US$ 45 milhes para Guiana e Suriname,
em 10 anos.
Com esse capital subscrito, o banco poderia conceder emprstimos
automaticamente, sem necessidade de autorizao prvia do
Conselho de Administrao, at o valor de US$ 20 bilhes. O total
de emprstimo concedido pela instituio, mais o montante total de
garantias e avais outorgados a favor de terceiros, no poder exceder
um montante equivalente a 3 (trs) vezes o Patrimnio Lquido do
Banco, ou seja, US$ 60 bilhes Nessas condies, teria mais flego
fnanceiro que BID, CAF e o prprio BNDES para atuao na regio.
Assim, alm de complementar a atuao das outras instituies na
Amrica do Sul, no sentido do aporte de crdito em uma regio
perifrica para o sistema fnanceiro internacional, ofereceria uma
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perspectiva de integrao distinta da que possvel ao BNDES, por
exemplo.
O FOCEM outra alternativa a ser explorada que guarda potencial
de impacto no cenrio futuro da integrao da infraestrutura
sul-americana. Embora os recursos tenham alcanado nveis
considerveis, o desembolso no tem alcanado dinmica
satisfatria. Os critrios de elegibilidade dos projetos so bastante
genricos, bastando estarem de acordo com os objetivos gerais do
FOCEM e ajustados a algum dos quatro programas defnidos.
A histria recente do FOCEM revela justamente o inverso do que tem
sido a experincia brasileira na rea. No lugar de uma poltica sem
mecanismos adequados de fnanciamento, no MERCOSUL h um
Fundo sem poltica. Os projetos partem dos estados nacionais sem
uma diretriz macroregional (supranacional) especfca. Os critrios
gerais de seleo no satisfazem a afrmao de uma estratgia
planejada de desenvolvimento regional ou de coeso territorial.
Assim, o Fundo pode acabar respondendo por demandas nacionais
pontuais, perdendo a viso ampla do combate s desigualdades
territoriais.
Ademais, no articula planos de desenvolvimento locais ou regionais.
Seu processo estaria ainda preso aos sistemas da primeira gerao
de polticas regionais, determinadas de cima para baixo, forando
atores locais a usarem de relaes no-institucionalizadas para
a apresentao de projetos. Mais ainda, a ausncia de incentivos
ao fortalecimento institucional dos territrios, seja a nvel local ou
regional, a falta de uma viso abrangente sobre o papel de cada
espao na estruturao do territrio integrado sul-americano ao
lado de um projeto para a regio construdo a partir dos anseios dos
atores que nela atuam, uma lacuna evidente do FOCEM.
Alm disso, no h defnio das relaes do FOCEM com outros
institutos fnanceiros com atuao na regio, como a CAF, o BNDES
ou mesmo o Banco do Sul. Suas aes, em princpio, priorizam
intervenes na infraestrutura, mas as polticas de desenvolvimento
regional seguem um padro mais ativo na induo das foras
produtivas.
De outro lado, pela dimenso alcanada e histria de 20 anos completos
em 2011, o principal bloco econmico do sul do continente americano
no pode ser mais avaliado apenas pela sua vertente comercial. O
FOCEM, em primeiro lugar, implica o fortalecimento institucional do
MERCOSUL, evidenciando a integrao como processo paulatino de
amadurecimento da relao entre os estados envolvidos.
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Um segundo aspecto a ser pontuado que o FOCEM tem servido para
a canalizao das solues fnanceiras de projetos articulados no alto
nvel das decises polticas. O artifcio das contribuies voluntrias
permitiu ao Brasil encaminhar a soluo, via FOCEM, para a delicada
questo do aproveitamento energtico de Itaipu com o Paraguai.
A propsito, destacam-se os projetos na rea de energia que esto
sendo fnanciados pelo Fundo, que se torna, assim, instrumento
importante para a conformao de uma malha energtica regional.
Concluses e consideraes finais
Conforme observamos ao logo deste artigo, a IIRSA estabeleceu a
lgica geoeconmica do regionalismo aberto sobre a integrao de
infraestrutura na Amrica do Sul. Seguindo a interao de diferentes
vises sobre a integrao regional que foram surgindo nos anos 2000,
a IIRSA acabou resultando numa mescla de elementos que priorizam
a integrao regional com outros que priorizam a articulao dos
espaos com os fuxos e mercados globais. De forma geral, a iniciativa
no cumpriu seu objetivo de mobilizar recursos privados e de
encontrar novas frmulas de fnanciamento para a integrao fsica
regional. Ademais, contemplou basicamente projetos de transporte,
predominantemente rodovirios, assim como uma carteira prioritria
de obras dispersas, embora pontualmente importantes, na qual
muitos dos projetos de transportes esto voltados para a costa. Ao
longo de seus dez anos de existncia sob a gide do trio BID-CAF-
Fonplata, governos progressistas ascenderam na Amrica do Sul,
com uma viso crtica concepo original da iniciativa, e tendncias
de mudanas foram sendo semeadas.
A IIRSA deixou uma grande herana, seu capital institucional e a
adeso (sem precedentes) dos governos da regio em torno de
uma nica agenda de integrao de infraestrutura. Seus fracassos,
por outro lado, indicaram que ainda h espaos para se construir
novos caminhos na integrao da infraesturutra fsica, que ainda
esto sendo aproveitados pelos governos com as mudanas
implementadas na IIRSA.
No curso do estabelecimento do processo de integrao fsica
regional, destaca-se o papel da liderana brasileira, seja sob a gide
do regionalismo aberto, ou, a partir de sua infexo, nos anos 2000.
O governo Lula trouxe importantes infexes no direcionamento da
poltica externa brasileira, que, por certo, ainda esto amadurecendo
e se cristalizando na institucionalizao do dilogo multilateral e no
estabelecimento de uma agenda mais ampliada, com a incluso da
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questo social e ateno especial s assimetrias. A continuidade na
considerao da Amrica do Sul como prioridade da Poltica Externa,
com as correes impostas no meio do caminho, mantm o flego
do projeto integracionista e permite continuar avanando. Com a
instituio da UNASUL, abrem-se novas possibilidades de tratamento
de temas que j vinham ganhando espao na agenda integracionista
que se ampliava, e no se atm ao discurso diplomtico e ofcial,
com algumas aes postas em marcha, embora no se possa
afrmar que o combate s desigualdades regionais seja efetivo.
Orientaes polticas favorveis a uma maior presena do Estado
no papel de promotor do desenvolvimento traduziram-se aqui
em infexes importantes no modo de operar as aes na regio.
Quanto integrao de infraestrutura, no governo Lula, a aceitao
da IIRSA na agenda das relaes regionais por parte da diplomacia
brasileira imps-se pelas demandas dos vizinhos, mas no descartou
a conscincia de que mudanas efetivas seriam necessrias.
A criao do COSIPLAN da UNASUL, e a incorporao da IIRSA como
seu rgo tcnico, representa uma tentativa de mudana, tentando
responder a crticas e incorporando mudanas graduais que vinham
sendo implantadas dentro da IIRSA desde 2005, fruto da ascenso
de governos mais progressistas (em diferentes gradaes) na regio
e, sobretudo, da liderana brasileira. Representa a tentativa de
consolidar maior controle e respaldo poltico por parte dos governos
sobre o tema da infraestrutura, e a partir disso avanar para uma
viso poltica e estratgica e uma maior capacidade de alavancar
recursos e gerar diferentes formas de fnanciamento, agregando
diferentes agentes (alm dos que participam do CCT) e indo alm de
fatores meramente tcnicos para a avaliao, viabilizao, execuo
e fnanciamento de projetos. Busca incorporar o capital institucional
da IIRSA, sob as orientaes do COSIPLAN.
O COSIPLAN parece, assim, representar um processo lento de
mudana, gradual. Esse processo passa pela viso de diferentes
atores da regio, o que representa que ainda no h a prevalncia
de uma viso estratgica e de integrao intra-regional da
infraestrutura sul-americana. O COSIPLAN vem se direcionando para
o enfrentamento das questes crticas para avanar na execuo
de projetos e na integrao fsica regional, com a criao dos GTs
de Financiamento e Garantias e de Integrao Ferroviria, com as
aprovaes do PAE 2012-2022 e da API, sob o consenso poltico dos
pases da UNASUL.
O desafo de estabelecer uma metodologia e uma viso estratgica
para tratar da infraestrutura de integrao regional seguir pelos
prximos anos. Os critrios de seleo dos projetos da API j
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tiveram um impacto positivo em relao IIRSA na eleio de
projetos e envergadura regional (envolvendo o maior nmero de
pases), embora isso ainda no garanta defnitivamente que so
projetos eminentemente focados na integrao intra-regional (e no
corredores de exportao). No se pode descartar que o consenso
poltico e a possibilidade de eleger projetos de maior compromisso
de execuo dos pases (para alm dos governos atuais) foram
fatores decisivos. As ligaes biocenicas, que contribuem
fundamentalmente para a integrao fsica, demandam polticas
ativas que protejam a regio da manuteno ou aprofundamento de
suas relaes comerciais coloniais.
Ainda no foi implantada uma viso estratgica para a regio,
nem mesmo para o campo de infraestrutura. Esse segue sendo um
dos desafos centrais e a grande oportunidade para os prximos
anos. A idia de que um entorno regional formado por pases
mais ricos e desenvolvidos em termos socioeconmicos promove
o desenvolvimento e a segurana do Brasil e da regio, vem
permeando o direcionamento da poltica externa brasileira desde o
governo Lula. Assim, a liderana regional exercida pelo Brasil deve
seguir consolidando as tendncias implantadas desde a chegada de
Lula ao poder e a ascenso de governos progressistas na regio. A
consolidao e a ampliao do Banco do Sul e do Focem, como atores
fnanceiros regionais, facilitar a capacidade e autonomia de atuao
dos governos, e sua articulao com a agenda de integrao fsica
ser pea fundamental do sucesso de todo o projeto integracionista.
Notas
1. Praticamente todos os governos da regio tinham orientao
neoliberal. Alm de Cardoso, os outros Presidentes presentes
foram: Argentina, Fernando De la Ra; Bolvia, Hugo Bnzer Surez;
Chile, Ricardo Lagos Escobar; Colmbia, Andrs Pastrana Arango;
Equador, Gustavo Noboa; Guiana, Bharrat Jagdeo; Paraguai, Luis
Angel Gonzlez Macchi; Peru, Alberto Fujimori Fujimori; Suriname,
Runaldo Ronald Venetiaan; Uruguai, Jorge Batlle Ibaez; e
Venezuela, Hugo Chvez.
2. Isto est colocado no Comunicado de Braslia (ponto 34) e na Declarao
dos Presidentes (pgina 12), principais documentos da Primeira Reu-
nio de Presidentes da Amrica do Sul, disponveis em: www.IIRSA.org.
No Comunicado de Braslia, em seu ponto 34, est colocad: Los Pre-
sidentes de los pases de Amrica del Sur reafrmaron su apoyo al
proceso de expansin y profundizacin de la integracin econ-
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mica en el Hemisferio. En ese contexto, recibieron con satisfaccin
los resultados de la V Reunin Ministerial del ALCA, realizada en
Toronto en noviembre de 1999, y reafrmaron su compromiso con
la construccin progresiva de un rea de libre comercio en las Am-
ricas, cuyas negociaciones debern estar terminadas a ms tardar
en el 2005 (). Na Declarao dos Presidentes (p.12), resume-se a
perspectiva neoliberal frente integrao (regional e hemisfrcia)
e globalizao: Frente al proceso de globalizacin, las corrientes
negociaciones en la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) y la
posibilidad hacia el futuro del rea de Libre Comercio de las Amri-
cas (ALCA) y acuerdos potenciales con Europa y Asia, existen muchas
condiciones para combinar las ventajas comparativas de nuestros
pases en materia de recursos naturales, humanos y fnancieros para
competir mejor en los mercados internacionales y desarrollar en for-
ma ms complete el espacio comn continental. Pero para aprove-
char el pleno potencial de los mercados subregionales y continental,
deben superarse una serie de obstculos. Uno de ellos es consolidar
acuerdos regionales basados en reglas transparentes y bien estable-
cidas, lo que es esencial para atraer inversin privada de largo plazo
y actividades orientadas hacia la exportacin. Tambin es necesario
profundizar los lazos comerciales entre las subregiones del conti-
nente, en forma consistente con las reglas de la OMC, y eliminar las
barreras no arancelarias dentro de y entre los acuerdos.
3. De uma forma geral, os pases da Amrica do Sul, no passado
anterior ascenso do neoliberalismo e na vigncia de governos
militares, construram sua infraestrutura sob planejamento
central e investimentos estatais. Conforme destaca Eliezer Batista
(1996, p.10), estes Estados desenvolveram esta infraestrutura
principalmente baseados em objetivos geopolticos, priorizando
a ocupao territorial e sua auto-sufcincia econmica num
contexto nacional. Para o autor, isto levou a investimentos
inefcientes e resultou na formao de plos econmicos isolados.
A partir disso, Batista prega a pronta substituio do objetivo
geopoltico centrado no contexto nacional pela primazia de
uma perspectiva regional geoeconmica, como novo paradigma;
visando simplesmente a efcincia econmica e a facilitao de
fuxos econmicos ao olhar para o continente como uma unidade
territorial geoeconmica.
4. Os EUA tm peso de 30% no total de votos nas decises do BID,
provenientes de sua participao no fundo. interessante notar
que as instituies do CCT atuaram como promotoras da ALCA. Um
Plano de Ao elaborado pelo BID que contou amplamente com
aportes da CAF e com insumos de outros organismos regionais
relevantes e dos pases sul-americanos - apresentou sugestes e
propostas, com um horizonte de dez anos.
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5. Para conferir o organograma da estrutura institucional da IIRSA:
www.iirsa.org/EstructuraInstitucional.asp?CodIdioma=ESP
6. Esses princpios orientadores bsicos devem guiar as aes dos
governos e instituies fnanceiras envolvidas que formam o CCT.
So eles que estruturam as atividades da IIRSA e que relacionam
seus objetivos gerais com as demais iniciativas na regio. Os demais
princpios so: Sustenibilidade econmica, social, ambiental e
poltico-institucional; Aumento do Valor Agregado do Produto;
Tecnologias da Informao e; Convergncia Normativa.
7. No campo da integrao energtica, a nfase do arcabouo
regulatrio est na segurana aos investidores e na unifcao do
mercado de energticos, assinalando a importncia de harmonizar
legislaes e marcos regulatrios, e assim atraindo investimentos
de alta escala em conexes, gerao, transmisso, distribuio, e
em infraestrutura energtica em geral.
8. Para visualizar o mapa dos EID, consultar: www.iirsa.org//Cartera.
asp?CodIdioma=ESP
9. As agendas, apresentaes e listas de presena das reunies
da IIRSA esto acessveis em: <http://www.IIRSA.org//Eventos.
asp?CodIdioma=ESP>.
10. A Unio de Naes Sul-Americanas formada pelos doze pases da
Amrica do Sul. O tratado constitutivo da organizao foi aprovado
durante Reunio Extraordinria de Chefes de Estado e de Governo
da CASA, em Braslia, em 23 de maio de 2008.
11. Os Conselhos e Grupos de Trabalho devem se reunir
periodicamente e tm como objetivo elaborar planos de ao,
pautados em problemas comuns, e aes e solues coletivas.
Os Conselhos criados no mbito da UNASUL so: o Conselho
de Defesa Sulamericano, o Conselho de Sade Sulamericano, o
Conselho Sulamericano de Desenvolvimento Social, o Conselho
Sulamericano de Educao, Cultura, Cincia, Tecnologia e Inovao,
o Conselho Sulamericano de Luta contra o Narcotrfco.
12. Disponvel em: www.itamaraty.gov.br/temas/balanco-de-politi-
ca-externa-2003-2010.
13. Na Declarao de Ministros proveniente da II Reunio de Ministros
do Cosiplan, realizada em Braslia em 30 de novembro de 2011, foi
reiterada a disposio em seguir prestando apoio de alto nvel
discusso estratgica, entre os pases membros da UNASUL, para
a integrao da infraestrutura fsica regional, luz dos princpios
e normas estabelecidos no Tratado Constitutivo da Unio, no
Estatuto e no Regulamento do COSIPLAN (item 1). O carter
estratgico ressaltado na Declarao, assim como a insero
mundial da Amrica do Sul em um ambiente crescentemente
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demandante e promova a identidade sul-americana e a projeo
geopoltica mundial da UNASUL (item 3). Disponvel em: www.
planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/noticias/
spi/111130_Cosiplan_declaracao.pdf
14. Os documentos da reunio esto disponveis no stio do Ministrio
do Planejamento (Brasil): www.planejamento.gov.br/noticia.asp?p
=not&cod=7895&cat=60&sec=10
15. Deste total, 12% j foram concludos, 30% esto em execuo,
30% esto em estgio de aes preparatrias avanadas e os
outros 28% esto nos passos iniciais de preparao. Conferir:
Projetos prioritrios para integrao regional da Amrica
do Sul somam US$ 13,7 bilhes, disponvel em: http://www.
planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod=7895&cat=60&s
ec=10.
16. As Aes previstas no PAE sero fnanciadas de acordo com as
instncias de execuo: As Aes levadas a cabo pelo Comit
Coordenador e pelos Grupos de Trabalho sero fnanciadas pelos
pases membros e, oportunamente, pela UNASUL. As Aes levadas
a cabo pela IIRSA sero fnanciadas pelos rgos fnanceiros
que constituem o CCT, em conjunto com os pases membros e,
oportunamente, a UNASUL (Idem).
17. No marco do COSIPLAN, ser dada prioridade ao desenvolvimento
interno da regio, com o fortalecimento do vnculo existente entre
os pases membros. (...) O conceito dos EID foi ampliado, de forma
a privilegiar o desenvolvimento sustentvel e a atuar na reduo
das assimetrias existentes na regio. Assim sendo, a concepo
dos projetos do COSIPLAN dever levar em conta a contribuio
para o desenvolvimento endgeno regional e para a melhoria das
condies de vida das populaes existentes nas reas de infuncia
dos empreendimentos (COSIPLAN, PAE 2012-2022, pp.2-3).
18. COSIPLAN, Balano de atividades 2011, Presidncia Pro Tempore
(PPT) Brasil, apresentao na II Reunio de Ministros do COSIPLAN,
disponvel em: www.planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod
=7895&cat=60&sec=10.
19. Para acessar o grfco com a distribuio de projetos, por
valor e nmero de projetos, ver Balano de atvidades 2011,
Presidncia Pro Tempore (PPT) Brasil, em: www.planejamento.
gov.br/noticia.asp?p=not&cod=7895&cat=60&sec=10.
20. O Eixo do Escudo das Guianas abrange o arco norte do Brasil,
a regio oriental da Venezuela, Guiana e Suriname, rea que
envolve, portanto, a Faixa Petrolfera do Orinoco (na Venezuela, a
mais importante reserva de hidrocarbonetos do planeta) e parte
signifcativa da Amaznia.
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21. No mbito da IIRSA, o Eixo conta com 25 projetos, que somam
pouco mais que US$ 925 milhes para os projetos j orados. A
particularidade desse eixo justamente o estgio de conhecimento
e desenvolvimento dos projetos apresentados, sendo que, em
2009, apenas 9 dentre os 25 apresentavam uma estimativa de
custos. A relao entre os investimentos e o PIB da regio a quarta
menor entre todos os eixos. Os investimentos orados da carteira
chegam a cerca de 1,65% do PIB. Em suma, uma das regies mais
pobres da Amrica do Sul no benefciada pelos investimentos
previstos em infraestrutura, que difcilmente tero fora para
aproximar o escudo guians da dinmica produtiva do norte
brasileiro, em especial.
22. Governo quer criar base de exportao de autopeas no Mercosul.
Valor Econmico (jornal), 14/12/2011.
Bibliografa
Batista, Eliezer. (1996). Infrastructure for Sustainable Development and
Integration of South America. Editora Expresso e Cultura.
COSIPLAN. II Reunio do COSIPLAN/UNASUL. Braslia, 30 de
novembro de 2011. Documentos disponveis em (Ministrio
do Planejamento, Brasil): www.planejamento.gov.br/noticia.asp
?p=not&cod=7895&cat=60&sec=10.
Couto, Leandro F. (2009). O horizonte regional do Brasil: integrao e construo
da Amrica do Sul (1990-2005). Curitiba: Juru, 2009.
Couto, Leandro F. (2009). Poltica Externa Brasileira para a Amrica do Sul: as
diferenas entre Cardoso e Lula. In Civitas, v. 10, n. 1, p. 23-44, Porto
Alegre: PUC-RS. 2010.
Couto, Leandro F. Desenvolvimento, Integrao e Assimetrias: caminhos e
descaminhos da aproximao regional na Amrica do Sul. Tese de
doutorado, UnB, 2012.
Hofmann, A. R.; Coutinho, M.; & Kfuri, R. (2008). Indicadores e Anlise
Multidimensional do Processo de Integrao do Cone Sul. In
Revista Brasileira de Poltica Internacional. Ano 51, n.2, 2008.
IIRSA: www.iirsa.org.
Ministrio das Relaes Exteriores (Brasil): www.itamaraty.gov.br.
Onuki, Janina; Oliveira, Amncio Jorge de. Eleies, poltica externa e
integrao regional. Revista de Sociologia Poltica. Curitiba, v. 27, p.
13-29, 2006.
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Padula, Raphael (2011). As vises dominantes sobre a integrao regional.
In Darc Costa (org.), Amrica do sul: integrao e infraestrutura. Rio
de Janeiro: Capax Dei.
Padula, Raphael (2010). Integrao regional de infra-estrutura e comrcio na
Amrica do Sul nos anos 2000: uma anlise poltico-estratgica.
Tese de doutorado. Programa de Engenharia de Produo da
COPPE/UFRJ. Rio de Janeiro: UFRJ, agosto de 2010.
479
Extractivismo,
transferencia y
realizacin de
excedentes en Amrica
Latina
Gian Carlo Delgado
Investigador de tiempo completo del Centro de Investigaciones
Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades de la UNAM.
Integrante del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo
Nacional en Ciencia y Tecnologa de Mxico
e-mail: giandelgado@unam.mx
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Introduccin
En los albores del siglo XXI, la tendencia a mantener e incluso ahondar
proyectos econmicos cuyo centro gira en actividades extractivas,
primario exportadoras de enclave o aquellas economas enfocadas
en la explotacin de recursos naturales con pocos (y no relevantes)
o nulos encadenamientos productivos endgenos, viene tomando
nuevos rasgos y ms desgarradoras dinmicas.
No slo se debe a los crecientes ritmos extractivos de recursos
naturales que demanda la economa mundial (en particular de ciertos
pases), sino tambin a que, a diferencia de los aos del modelo
econmico de sustitucin de importaciones, Amrica Latina (AL),
con la excepcin relativa de Brasil y Argentina, pierde cada vez ms
su capacidad de producir incluso sus propios alimentos pues en
pleno modelo neoliberal se enfoca entusiastamente en cultivos no
alimentarios o marginales para la dieta bsica y en ciertos productos
netamente de exportacin.
El proceso, desde luego, torna a la regin en un vasto mercado donde
se coloca el excedente productivo de los farmers estadounidenses y
el de otros socios del agronegocio mundial y que slo es posible
gracias al avance tecnolgico del siglo pasado fuertemente basado
en insumos qumicos y energa fsil. As que Mxico, por ejemplo,
pasa de un escenario de dependencia de alimentos del extranjero,
incluyendo maz y frijol base de la alimentacin mexicana, del orden
del 10% antes de la frma del Tratado de Libre Comercio de Amrica
del Norte (NAFTA), a poco ms del 40% al cierre de la primera dcada
del siglo XXI. Colombia igualmente registra una seria dependencia
de ms del 50% pues importa casi la totalidad del trigo, lentejas
y cebada; dos terceras partes del maz, y una cuarta parte del
arroz y frijol. Chile y Venezuela tambin rondan ese porcentaje de
dependencia, siendo sa ms aguda en granos bsicos como trigo,
maz y algunas oleaginosas (Rodrguez, 2007)
1
.
De notarse es que a pesar de la gran capacidad agrcola de
Argentina y Brasil, el modelo expansivo de monocultivos de semillas
mejoradas y de OGMs, los coloca en una posicin compleja y en
cierto modo desfavorable pues tiende a homogenizar el grueso de
su produccin al tiempo que incrementa los costos ambientales
y sociales en el mediano y largo plazo, mismos que son, en buena
medida, incalculables e irreversibles (desde agua contaminada, hasta
suelos erosionados, diversidad gentica alterada o contaminada,
propagacin de enfermedades relacionadas al uso de agroqumicos,
etctera). Esto es evidente en el modelo sojero Argentino y Brasileo,
as como en el caero de ese segundo pas enfocado a la produccin
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de biocombustible (vase: Rulli, 2007; Houtart, 2009). Aunque, por
supuesto, el modelo de monocultivos de soja, caa, pia, palma
africana, celulosa, entre otros, no es exclusivo de ese par de pases,
se replica, pero tal vez hasta ahora con una intensidad relativamente
menor en otras zonas de Latinoamrica. Su semblante voraz y
depredador (dgase de agua, tierra y trabajo mal pagado) acarrea
ya fuertes problemas, no slo socioambientales, sino de creciente
despojo de tierra y agua, as como de violencia y criminalizacin de
la resistencia.
2
El carcter extractivista, de economa de enclave, coloca ciertamente
a la regin en la periferia del sistema, sin alimentos sufcientes, ello
a pesar de su gran riqueza natural y humana. En tanto tal, se puede
sostener que AL est subordinada, en un grado u otro, segn sea el
caso, a los intereses y fujos de capital metropolitanos.
Marini (1973) claramente lo adverta ya desde hace varias dcadas
al dar cuenta de la dependencia estructural de la regin provocada
por una peculiar divisin internacional del trabajo propia de un
capitalismo sui generis latinoamericano. Y aada, a medida que el
mercado mundial alcanza formas ms desarrolladas [] la explotacin
internacional puede descansar progresivamente en la reproduccin
de las relaciones econmicas que perpetan y amplifcan el atraso y la
debilidad de esas naciones (Ibid: 32).
Y es que es claro que la soberana poltica de las naciones latinoa-
mericanas no llev ni conduce automticamente a la independencia
econmica. La sociologa poltica, o el estudio de las relaciones de po-
der y del comportamiento, intereses y contradicciones de las clases
gobernantes y de poder locales lase, oligarqua en AL ayuda
a explicar en buena media lo anterior pues sin su actuar no sera po-
sible. Desde luego tambin hay que anotar la no menos importante
injerencia de intereses y presiones forneas desde organismos inter-
nacionales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial,
la Organizacin Mundial de Comercio o el Banco Interamericano de
Desarrollo, hasta agencias y otros entes propios del aparato de seguri-
dad y defensa de pases como Estados Unidos (EUA), agencias de ayu-
da (de cooperacin y desarrollo) de pases diversos, incluyendo China,
actores empresariales y sus grupos de cabildeo, etctera (lase: Saxe-
Fernndez y Delgado, 2004; Wallach y Woodall / Public Citizen, 2004;
Toussaint, 2006 y 2009; Ugarteche, 2009; Delgado y Romano, 2010).
Resulta esencial mantener presente en todo momento dicho
entramado, sobre todo su parte menos visible pues como Jonas
(1979) lo ha descrito en relacin a la difundida aceptacin del mito de
la ayuda econmica de EUA: ...En realidad, EUA ha utilizado la ayuda
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en toda AL (y en el mundo) como un arma poltica para alcanzar sus
metas. Igual que la intervencin militar o poltica, ha constituido
un arma para llevar adelante la estrategia norteamericana, la ayuda
econmica ha pasado a ser un instrumento esencial de la estrategia
Norteamrica: tanto para ahogar las economas de gobiernos que
no colaboran (como en Chile, antes del golpe de 1973) como para
avalar gobiernos al servicio de los intereses Norteamericanos, sobre
todo despus de un golpe o una intervencin apoyados por EUA
(por ejemplo, en Guatemala y en la Repblica Dominicana). La ayuda
econmica de EUA a Mxico ante la frma del NAFTA, el permanente
bloqueo econmico a Cuba, la continuidad de relaciones econmico-
polticas con Honduras durante y despus del golpe de Estado contra
el entonces presidente Zelaya, la ayuda humanitaria otorgada a Hait
despus del terremoto de enero de 2010 acompaada de fuerte
presencia militar, o las fltraciones de Wikileaks que ventilan el actuar
y el tipo de espionaje estadounidense, ratifcan lo antes dicho.
El extractivismo y (neo)extractivismo
Tpicamente la oligarqua latinoamericana ha asumido como
modelo funcional de desarrollo aquel que parte de una etapa
extractivista (primario exportadora) que al ser profundizada, pero
tambin acompaada por fujos crecientes de inversin extranjera
directa (IED), pueda llevar a una situacin de capacidad econmica
sufciente que permita eventualmente el estimulo de un proceso
industrializador (endgeno) que debera culminar en un desarrollo
econmico y por tanto en desarrollo. Tal aproximacin es simplista,
histricamente desatinada e inexacta. No slo porque desarrollo
no es igual a crecimiento econmico, ni crecimiento econmico es
igual al bienestar de toda la sociedad, sino tambin porque para que
haya desarrollo en el sistema capitalista de produccin, se supone,
como cara de la misma moneda, la dependencia o el subdesarrollo.
Llamativo es sin embargo que tal idea del extractivismo como
plataforma para el desarrollo (segn el modelo arriba indicado)
an siga teniendo eco en buena parte de la esfera de poder y
gubernamental latinoamericana.
Por tanto, el asunto sigue siendo de actualidad e incluso punto de
debate intenso en el marco de proyectos alternativos de nacin como
los impulsados por los pases integrantes de la Alianza Bolivariana
para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA) que no pocas veces se
encuentran en la disyuntiva de explotar sus recursos naturales como
plataforma de sus proyectos econmico-polticos y sociales pese a
que ello contina, al menos en el futuro inmediato, el extractivismo
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que ha mantenido a la regin subordina y en la periferia del sistema
capitalista mundial.
El debate sobre lo que se ha califcado como neoextractivismo o
aquel impulsado por gobiernos alternativos (Gudynas, 2009) es
valioso no slo porque pretende explicar la dinmica e implicaciones
de la produccin primario-exportadora de tales pases, sino porque
pone adems el dedo en un asunto an no del todo resuelto en las
propuestas o experiencias de construccin de alternativas. Aunque,
lo que es cierto es que toda crtica, para no caer en desatinos, debe
ser bien contextualizada pues, pese a todo, el extractivismo petrolero
Mexicano dista, y en mucho, del extractivismo petrolero Venezolano
o gasero Boliviano en trminos sociopolticos y, en tanto tal, como
parte de uno u otro proyecto de nacin.
Ahora bien, desde una perspectiva socioambiental, el (clsico)
extractivismo y el neoextractivismo, ciertamente resultan en una
dinmica negativa para los pueblos latinoamericanos en el corto,
mediano y largo plazo. Digamos que la explotacin de una mina a
cielo abierto puede ser tan agresiva en Mxico como en Bolivia, y
usualmente lo es. Pero incluso ambos pueden ser un mal negocio,
ello en caso de que el neoextractivismo se quede slo en eso, en
extraccin de recursos naturales de carcter primario-exportador de
enclave y por tanto sin encadenamientos productivos relevantes. Y es
que, al igual que el extractivismo clsico, tambin se refejar en un
esquema, ciertamente complejo, pero en el fondo atado en un grado
u otro a la divisin internacional del trabajo y por tanto supeditado a
la dinmica de los pases metropolitanos centrales.
Acosta (2009) con toda razn advierte que el modelo econmico
basado en el extractivismo (y neoextractivismo) es problemtico
puesto que la riqueza natural y humana de AL ha distorsionado la
estructura y asignacin de sus recursos econmicos, redistribuyendo
regresivamente el ingreso nacional y concentrando la riqueza
nacional en pocas manos, mientras generaliza la pobreza. Esta
realidad ha dado paso a crisis econmicas recurrentes, al tiempo que
consolida, dice Acosta, mentalidades rentistas y profundiza la dbil
y escasa institucionalidad, alentando la corrupcin y deteriorando el
medio ambiente (Ibid: 11).
El extractivismo hace que la lgica de produccin de los pases
perifricos, como los de AL, sea motivada por la demanda externa
ya que para operar no requiere del mercado interno e incluso
funciona con salarios decrecientes, rasgo que coloca la miseria del
grueso de la poblacin como algo circunstancial a la presencia de
inmensas cantidades de recursos naturales (Ibid: 29; lase tambin:
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Marini, 1973). En resumen, precisa Acosta, es como si esa riqueza se
escurriera entre nuestras manos para perderse ms all de las fronteras,
alimentando los ros del comercio internacional pero sin desencadenar
un salto cualitativo en el desarrollo nacional (Acosta, 2009: 15).
Tal situacin se explica en el hecho de que hoy, como en la colonia,
permanece la continuidad del saqueo de la periferia (desde luego
con toda la complejidad y aspectos distintivos de cada momento
histrico), as como el fuerte control de los medios estratgicos de
produccin o de rubros clave de las economas latinoamericanas por
parte de capitales extranjeros pero que dejan a sus socios menores
(monopolios regionales, tambin denominados translatinas) parte
del negocio esencialmente de servicios (lase: Gambina y Estay,
coord, 2009).
El rol estratgico de AL como reserva estratgica de recursos
naturales clave para la economa mundial queda evidenciado cuando
se analiza el imperialismo econmico y geopoltico de pases como
EUA en la regin, como contra cara y respuesta, entre otros factores,
a su creciente dependencia de materiales y energa. Se trata de una
situacin que cada vez ms se agudiza, pero con especial acento desde
la segunda mitad del siglo XX, momento en el que el avance cientfco-
tecnolgico permiti acelerar los ciclos de produccin-acumulacin y
por tanto de transformacin de la naturaleza a ritmos que se dibujan
cada vez ms insostenibles. Es una situacin que claramente coloca el
acceso, gestin y usufructo de los recursos naturales como aspectos
centrales y en disputa, de ah que una lectura constante desde la
ecologa poltica sea til y necesaria, entendiendo a sta de manera
general como el estudio o diagnstico de la complejidad de intereses,
estructuras de poder y confictos existentes en torno los principales
recursos naturales para el funcionamiento de la economa mundial,
todo en un contexto de factores biofsicos y lmites ambientales
especfcos que, de transgredirse, agreden e incluso hipotecan el
futuro de los pueblos y su entorno natural (para el caso de la minera
en la regin, vase: Delgado, coord., 2010).
Como es de esperarse entonces, los fujos de recursos naturales
hacia afuera de la regin y con destino a EUA y otros pases
centrales se mantienen e incluso aumentan. Schatan (1999) estima
que el volumen de exportaciones se AL aument de 1980 a 1995
en 245%. La tendencia sin duda contina, registrando una mayor
profundizacin de la exportacin de materia prima como parte de
un contexto en que la demanda y por tanto disputa por minerales y
energa de parte de China es cada vez mayor. Consistente con este
hecho, por ejemplo, AL se coloca como el principal destino de gastos
en exploracin minera a nivel mundial (Delgado, coord., 2010: 27).
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Asimismo, datos de 2010 del Departamento de Comercio de Estados
Unidos, precisan que el grueso de las importaciones de ese pas las
constituyen petrleo, gas y minerales en crudo (sin procesar), siendo
el primero el de mayor peso (Yorgason y Farello, 2010). Muchos de
esos recursos provienen del hemisferio.
4
As, si se observa la balanza
comercial estadounidense, no sorprende entonces que el mayor dfcit
sea con sus principales proveedores de materia prima o de productos
maquilados. Me refero a China, los pases de la Organizacin de Pases
Exportadores de Petrleo y Mxico. Y, mientras las exportaciones de
recursos naturales de AL y el resto de la periferia son cada vez ms
baratas, tanto socioambiental como econmicamente (muestran
una tendencia histrica de su valor a la baja; de 1876 como base,
a 85% en 1913, a alrededor del 70% al cierre del siglo XXI)
5
, las
exportaciones metropolitanas contienen un alto valor agregado.
sas para el caso de EUA son: computadoras y productos electrnicos
(incluyendo de telecomunicaciones y semiconductores), equipo de
transporte (motores, partes de camiones ligeros y trailers, aviones
civiles y militares), maquinaria, equipo mdico, productos metlicos
fabricados (fundamentalmente maquinaria diversa), productos
qumicos (frmacos, medicinas y plsticos) y venta de armamento.
He aqu la lgica del comercio socio-ecolgica y econmicamente
desigual y que bien puede verse como saqueo o despojo de recursos
pues se paga un valor mnimo por materiales y energa que la
naturaleza tarda mucho en producir, adems de que tal transferencia
se hace usualmente a costa de la naturaleza misma pues no suele ser
eventual la devastacin, inclusive de ecosistemas enteros, y por tanto
la consecuente afectacin a la poblacin local que depende de sos.
6
Economa primarizada, subordinada y
estratgicamente extranjerizada
Los fujos de inversin estadounidense en AL permiten visualizar
ntidamente la mencionada divisin internacional del trabajo y el
rol de la regin. As, para 2009
7
, mientras EUA invirti en el rubro de
qumicos, de un total de 15,759 millones de dlares, invirti 11,596
millones de dlares en Europa, y slo 1,898 en AL y en 152 para
frica. En el rubro de maquinaria, de un total de 3,627 millones de
dlares, 2,035 los invirti en Europa. Con una tendencia similar, en
equipo elctrico, de un total de 1,316 millones de dlares, 738 fueron
con destino a Europa, 229 a AL y 3 a frica. En servicios profesionales
y cientfcos, la disparidad centro-periferia se confrma nuevamente
pues de 6,545 millones de dlares que invirti, 3,887 fueron a
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Europa y slo 171 a AL, 68 a frica y 1,680 a Asia. En discrepancia, la
inversin minera de EUA, de 22,259 millones de dlares, el grueso fue
etiquetado para AL con 10,795 millones de dlares, mientras Canad
sum 2,572 millones, frica 5,733 y Asia 3,052. Europa registr en
este rubro nmeros negativos: -576 millones de dlares.
Ahora bien, si se revisa el tipo de empresas extranjeras operando en
AL y el tipo de empresas latinoamericanas de mayor envergadura
se comprueba, tambin la divisin internacional del trabajo en
operacin, especialmente en tanto la persistencia de un comercio
desigual y desventajoso para la regin. Pero an ms, se devela,
con contadas excepciones, la naturaleza extractivista, maquiladora
y estratgicamente extranjerizada de la economa latinoamericana.
De las 500 mayores empresas de AL segn Amrica Economa (2010),
el 25% de sus ventas en 2009 correspondieron al sector de petrleo
y gas, el 7% a la generacin de electricidad, el 5% a la minera, el
4% a la agroindustria y 2% al cemento y papel. Esto es: la mitad de
los ingresos de AL provinieron de recursos naturales y el resto de
sectores de bajo contenido tecnolgico ms vinculados al comercio,
el servicio de telecomunicaciones, bebidas y alimentos procesados y
manufactura-ensamblaje.
Mientras tanto, el grueso de equipo y maquinas herramientas,
incluso gasolina y productos petroqumicos fueron proporcionados
en su gran parte por industrias extranjeras con ms o menor nfasis
en un pas u otro. El caso mexicano es verdaderamente vergonzoso
puesto que, por ejemplo, siendo un pas petrolero, importa alrededor
del 40% de la gasolina que consume.
Es entonces notorio que a tal comercio desigual, se sume el hecho
de que AL no es slo reserva estratgica de recursos naturales sino
tambin clave para la realizacin de excedentes metropolitanos,
dgase por medio de la inversin extranjera directa (IED) de esos
pases y la transferencia de tecnologa. Al mismo tiempo, AL transfere
sus excedentes mediante el pago de la deuda. As, se observa que
mientras que la deuda externa latinoamericana se torna impagable
pues se trata de un mecanismo que busca ampliar y ahondar la
dependencia de la regin
8
, EUA y otras potencias metropolitanas,
mantienen importantes fujos de capital por medio del cual han
especulado y se han hecho de los principales activos de las naciones
latinoamericanas; desde petrleo y yacimientos mineros, hasta
puertos y aeropuertos, carreteras, ferrocarriles, etctera.
Los retornos tan slo de la IED, no son menores. Por ejemplo, tan slo
las 60 corporaciones no fnancieras ms grandes en AL el grueso
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extranjeras
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, generaron en ventas consolidadas en la regin para el
2007, alrededor de 424,862 millones de dlares. Es decir, poco menos
de 4 veces la IED total de ese ao que fue de 113,157 millones de
dlares (CEPAL, 2009: 26, 55, 56). He pues aqu un dato sobre el claro
efecto de la IED en cuanto a la realizacin del capital exportado y que
permite, desde esta perspectiva, hacer una lectura ms a fondo de
lo que signifca el hecho de que AL y el Caribe absorban el 8% de la
IED mundial o la cuarta parte de la IED mundial destinada a pases
perifricos (Ibid: 20).
Es correcto, sin embargo, que la IED en AL tiende en general a
comportarse de modo diferenciado para el caso de Centroamrica,
el Caribe y Mxico, donde EUA controla con mucho mayor peso
la exportacin de capital. En cambio, en Sudamrica la situacin
es ms diversa pues el capital europeo disputa la hegemona
estadounidense en ese rubro pero tambin en el comercial (o
la esfera de la circulacin). Sin embargo, EUA no deja de tener, en
trminos generales, una presencia mayor en el hemisferio. Lo que
es ms preciso afrmar, en dado caso, es que EUA exporta capital de
modo ms dominante en ciertos pases, esto es, en aquellos donde
requiere mayor infuencia. En este contexto, la IED de EUA en AL
registra un aumento sostenido al pasar del 13% del total invertido
en el exterior en 1982 (207,752 millones de dlares), a 19.3% cuando
el monto total ascendi en 2009 a 3,508, 142 millones de dlares.
10
De cara a lo indicado, es de advertirse que tanto la IED como la deuda
estimulan un mayor y ms agudo extractivismo. Mientras la IED busca
asegurar la transferencia de excedentes en el menor plazo temporal
posible y sin considerar las externalidades sociales o ambientales;
la deuda externa y sus intereses estimulan una mayor explotacin
de los recursos propios de la regin, es decir, fuerza de trabajo y
naturaleza.
As pues, la IED y la deuda son mecanismos que afanzan la dependencia
y el imperialismo econmico en AL mientras que los gobiernos
regionales, al aceptar este tipo de esquemas subordinantes, como se
dijo, hipotecan el futuro a favor del presente.
Proyectos alternativos y la cuestin del desarrollo
Una de las cuestiones trascendentales para cualquier proyecto de
nacin o de integracin regional es el entendimiento que se tiene
sobre desarrollo, lo que desde luego responder a la propia gnesis,
naturaleza y estado del sistema de reproduccin social que se
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trate. En tanto tal, es sintomtico pero no casual que el desarrollo
a principios del siglo XXI tienda a verse casi exclusivamente como
desarrollo econmico y se, automticamente, como crecimiento
econmico, mismo que al menos normativamente se supone como
punto de partida para satisfacer las necesidades sociales.
As, prcticamente todos los pronunciamientos polticos, de derecha
como de izquierda, abogan sin recato alguno por un crecimiento
econmico. Los proyectos o planes nacionales de los gobiernos en AL,
todos se autodenominan como planes de desarrollo y se en todos
se asume esencialmente como crecimiento econmico, aunque en
efecto en algunos se consideran otras cuestiones. En ese sentido,
las variantes en lo concreto van desde subordinar al pas de modo
creciente, hasta la bsqueda de relativa independencia, teniendo
desde documentos titulados como Plan Nacional de Desarrollo de
Mxico, de Colombia o de Per, o hasta el denominado Proyecto
Nacional Simn Bolvar. Primer Plan Socialista. Desarrollo Econmico y
Social de la Nacin.
Lo anterior no debe interpretarse como un argumento que pretende
igualar todos los planes de los diversos pases latinoamericanos y
caribeos, lo que sera absolutamente errneo pues evidentemente
hay distancias entre los proyectos de, por ejemplo Cuba, Venezuela,
Bolivia y Ecuador, por un lado, pero an ms en comparacin con el
de Brasil o los del resto de AL, por el otro.
Al dar cuenta de la innegable necesidad de AL de mejorar las
condiciones materiales y existenciales de su poblacin, se quiere en
cambio subrayar lo que implica insistir en la solucin de sas a partir
de colocar el desarrollo econmico, en s mismo, como catalizador. Tal
visin si bien puede ser bien intencionada, debido a las estructuras de
poder y la profunda polarizacin social existente entre los distintos
sujetos que integran el tejido social de cada pas latinoamericano,
y de la regin, el cuello de botella suele ser el cmo se defne la
distribucin de la riqueza y cmo sa se sostiene. Pero an ms, dado
el rol de AL en la divisin internacional del trabajo, abogar por mayor
crecimiento econmico implica, al menos por un buen tiempo, hablar
de aumentar las actividades extractivas. Qu tan prolongado sea
ese tiempo depender de si tales actividades van acompaadas de
mayores y ms complejos ciclos de su transformacin, pero no nada
ms. En el supuesto caso de que se lograse tal industrializacin sobre
la base de un nuevo extractivismo, la cuestin inmediata es cul es
el lmite de tal crecimiento econmico y hasta dnde se extiende
lo que se asume como necesidad social. La interrogante clave sera
pues, si tal proyecto alternativo de desarrollo es tan depredador
como el neoliberal.
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En este panorama, se considera entonces como de lo ms relevante
que, al asumir que la solucin de las necesidades pasa por mantener
relativamente la misma estructura y lgicas productivas del sistema
capitalista de produccin esto es el crecimiento econmico
por el crecimiento econmico como plataforma para un genuino
desarrollo se tiende a desdibujar el conjunto de mecanismos con
que cuentan los pases metropolitanos para hacer que ese eventual
desarrollo no llegue, empantanando dicho proyecto y, en los hechos,
prolongando y adaptando la subordinacin, saqueo y explotacin de
tales economas.
La visin de cmo solucionar las necesidades sociales no es por tanto
un asunto menor pues como se ha dicho puede llevar a esquemas
que estn diseados o que tienen mayores probabilidades de
empantanarse o fracasar llegado un cierto punto. Y es que el
desarrollo no debera ser entendido como la funcin de crecer
econmicamente ms, sino como aquel que se aleja de dicha visin
y que en cambio opta por un decrecimiento biofsico, esto es del
consumo de materiales y energa tanto en la esfera de la produccin
como de la circulacin y propiamente del consumo (fnal). Es aquel
pues que se visualiza, desde su aspecto econmico-biolgico, como
un subsistema del medio ambiente que est abierto a la entrada de
energa y materiales y a la salida de residuos y calor disipado. Y, por
el lado social-poltico-biolgico, como uno que se construye en
armona con la naturaleza desde la perspectiva de la vida de todos
y cada uno de sus individuos, que considera la complejidad de los
contextos de cada espacio o regin (propia de la metrpolis o la
periferia) y que aprovecha y conserva la diversidad y riqueza cultural
y de conocimientos ah existentes.
Es, redondeando, una perspectiva que obliga a repensar seriamente
cmo se visualiza y proyecta la existencia del ser humano en el futuro,
bajo qu costos y para qu fnalidad. Tenor en el que la refexin y
propuesta gestada en y desde lo que hoy es el estado plurinacional
de Bolivia, estructurado en el buen vivir, es de gran relevancia.
No slo por lo que signifca internamente para ese pas, sino por
las implicaciones que ello puede tener en el proceso de dilogo y
construccin concreta de mltiples y variadas alternativas (incluso
de integracin regional).
Ahora bien, hablar entonces de otros tipos de desarrollo obliga a
tratar incluso la cuestin del desarrollismo hacia adentro de la propia
izquierda latinoamericana, es decir, la idea del progreso continuo,
basado en la tcnica y nutrido de las riquezas de la naturaleza como
visin que le ha sido heredada (Gudynas, 2009). Ello es resultado
de una mezcla de viejos y nuevos ingredientes, por lo que, desde la
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nocin de Gudynas, el viejo extractivismo y el nuevo extractivismo
comparten algunos aspectos en comn, pero los nfasis, agrega,
son distintos. Y es que la izquierda sudamericana, observa Gudynas
(2009), no reniega del clsico apego al crecimiento econmico
basado en la apropiacin de los recursos naturales. El extractivismo
juega un papel importante en ese nuevo programa, ya que no se lo
rechaza. Es, suscribe, uno de los motores para asegurar el crecimiento
econmico y el propio mantenimiento fnanciero del Estado,
aunque debe ser manejado. Y puesto que contribuye a fnanciar los
programas sociales de tales gobiernos, el neoextractivismo logra una
legitimidad inesperada (Ibid).
En tal sentido, a pesar de que el neoextractivismo revierte en
cierto grado algunas de las contradicciones sobre el extractivismo
clsico, a decir de Gudynas, se sigue siendo funcional a la
insercin internacional subordinada; contina la fragmentacin
territorial, mantiene las zonas de enclave y reproduce las reglas
y el funcionamiento de los procesos productivos atados a la
competitividad, la efciencia, la maximizacin de la renta y la
externalizacin de impactos (Ibid). Para el autor, es evidente que
el actual progresismo ofrece en muchos casos mejoras sustanciales
[pero] persisten limitaciones, resistencias y contradicciones. Esto no
es un retroceso al pasado obsesionado con el mercado, pero tampoco
ejemplifca un paraso socialista (Ibid).
Y es que al introducir en el tema del desarrollo la variable ambiental,
lo natural (desde lo convencional) es encontrar la frmula que
permita seguir creciendo al tiempo que se conserva, de algn
modo, el medio ambiente. La apuesta entonces es el desarrollo
sustentable, en el que el extractivismo no es cuestionado a fondo,
slo se adapta, se torna verde. El concepto es pues funcional para
cualquier posicin poltica, aunque por supuesto, en tal contexto la
izquierda pareciera estar bien lejos de apostar por un capitalismo
verde que asume un positivismo tecnolgico inusitado y que
considera que slo desde el mercado se puede dar solucin a la crisis
medioambiental. Al menos Evo Morales lo dej muy en claro en el
marco de la COP16 celebrada en Cancn (Mxico) en diciembre de
2010 al advertir: Planeta o MuerteO muere el capitalismo o muere
la Madre Tierra!.
El desarrollo sustentable, tal y como es usualmente asumido, es
pues mero blsamo dado que el crecimiento econmico implica
necesaria e inevitablemente la transformacin-afectacin, en un
grado u otro, del entorno natural (Georgescu-Roegen, 1971). En
tal sentido el concepto se torna un oxmoron o antinoma
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(Daly
y Townsed, 1993: 267), ello porque el crecimiento requiere no slo
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del mantenimiento, sino del aumento, cuantitativo y cualitativo, de
la explotacin tanto de la fuerza de trabajo, como de los recursos
naturales (materiales y energa). Desarrollo sustentable no es pues
cero impacto ambiental, pero tampoco deberan ser palabras vacas,
sino ms bien un esquema justo de reproduccin social en el que
el impacto es genuinamente lo menos daino posible en el corto,
mediano y largo plazo.
Por lo dicho es evidente para la economa ecolgica que los lmites
naturales de cualquier sistema de produccin se encuentran en el
hecho de que se es slo un subsistema de la biosfera pues sta lo
hace posible concreta, material y energticamente (Martnez-Alier y
Roca, 2000). Esto signifca que el sistema de produccin en cuestin
no puede crecer de modo exponencial en un sistema natural que es
fnito.
Se trata de una limitacin que OConnor (2001) califca como la
segunda contradiccin del capitalismo, siendo la primera la tendencia
decreciente de la tasa de ganancia, misma que a su vez obliga
al sistema capitalista de produccin a generar mecanismos de
contratendencia como lo son una mayor explotacin del trabajo
y la naturaleza, la innovacin tecnolgica o la guerra (lase, Baran
y Sweezy, 1968). Por lo indicado, para O`Connor, las amenazas
capitalistas a la reproduccin de las condiciones de produccin [trabajo,
infraestructura, naturaleza, etctera] no slo son amenazas a la
utilidad y la acumulacin, sino tambin a la viabilidad del medio social
y natural como medios de vida y vida en si misma (Ibid: 30). Y es que la
primera y la segunda contradiccin estn sinrgicamente vinculadas.
Mientras la primera es factor de agudizacin de la segunda, sta
ltima es limitante de la primera. Y el (neo)extractivismo ciertamente
es un elemento clave en el asunto.
As pues, el concepto de desarrollo, en positivo y por diferenciarlo
de alguna manera, toma relevancia. se implica desprenderse de
la nocin de desarrollo capitalista para desde ah construir otras
visiones completamente distintas de desarrollo, una que abandone
el desarrollismo y que por el contrario piense la vida misma como
principal fnalidad o fnes del desarrollo. Esto implica que la nocin en
positivo del desarrollo debe partir de una fuerte y genuina conciencia
socio-ambiental, haciendo valer los aportes culturales de los pueblos,
traducindose en la mejora de las condiciones materiales e inmateriales
de la gente y preservando la diversidad biolgica y cultural.
En lo concreto, esto conlleva, parafraseando a Sachs (1981), a
soluciones endgenas y pluralistas sobre la base de la autonoma, la
soberana de los pueblos y la articulacin ms selectiva con el mundo
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exterior. Esos otros desarrollos que en muy buena medida toman
cuerpo en la construccin de soluciones especfcas a nivel local pero
en necesario e inevitable vnculo con lo regional y lo global.
Conclusiones
Es cada vez ms evidente la necesidad de idear, debatir y construir
nuevos paradigmas, otros desarrollos, con profunda mirada histrica
y crtica aguda y que en trminos bsicos sean socio-ambientalmente
ms armnicos y justos, que se piensen desde el decrecimiento
biofsico (del uso de materiales y de energa) y que se alejen del
extractivismo como fundamento. Ello implica el replanteo a fondo
de cmo gestionar el territorio, entendido como aquel en el que se
plasman concretamente las relaciones de produccin, circulacin
y consumo, as como las contradicciones de tales relaciones. En
cualquier caso, lo cientfco-tecnolgico y la industrializacin, si bien
son imporantes, no deben ser vistos en ningn momento como fnes
en s mismos, sino como herramientas relevantes para la construccin
de otros desarrollos posibles.
Lo central de la coyuntura actual es que lo que est en juego ya no
slo es la viabilidad ecosocial de ciertos espacios territoriales, sino
que por primera vez en la historia de la humanidad, tambin lo es en
cierto sentido el propio marco de referencia de la vida, al menos tal y
como la conocemos.
Por tanto, para dar cauce a la construccin de otros desarrollos,
se requiere, de entrada, elevar el nivel de conciencia, organizacin
y cohesin de la gente en sus diversas magnitudes y modalidades,
siempre y cuando sean constructivas y pacfcas. La pelea, por un
lado, es a nivel local y nacional en un marco de particularidades
propias y haciendo uso del apoyo y de experiencias histricas
de pueblos hermanos, pero tambin, por el otro lado, es a nivel
regional-internacional a travs de acuerdos, coaliciones y acciones
integracionistas que, aprovechando momentos de oportunidad
histrica, tiendan a modifcar la correlacin de fuerzas.
La integracin de AL, tan ida y trada por dcadas en boca de
numerosos intelectuales, polticos y dems actores sociales crticos,
no slo se perfla como ventajosa sino tambin necesaria si es que sa
se hace a raz, desde y para los pueblos. Por supuesto la integracin
no es a ciegas, se requiere permanentemente la valoracin, crtica
y de ser necesario el replanteamiento constructivo de parte de los
pueblos que le daran vida.
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Notas
1. http://faostat.fao.org
2. Lase sobre diversos casos en Emanuelli, Jonsn y Monsalve, 2009.
Para una crtica al despojo de tierra en Amrica Latina en Grain,
2010a y 2010b. Consulte el continuo monitoreo de despojo de
tierras, entre otras temticas agrarias, en: http://farmlandgrab.org
3. La regin capt el 25% del gasto mundial en exploracin, siendo
Mxico, Per y Chile los principales receptores.
4. Para 2007, los cuatro principales pases exportadores de crudo y
derivados a EUA eran Canad (19%), Arabia Saudita (15%), Mxico
(14%) y Venezuela (12%). Se suma Brasil (2%), Ecuador (2%) y
Colombia (1%). En tanto a minerales, EUA recibi del hemisferio
entre 2005 y 2008 44 de los 64 minerales que debe conseguir en el
exterior.
5. Los datos son contundentes. Marini (1973: 30) nos recuerda
aquellos ofrecidos por Paolo Santi, quien apoyndose en
estadsticas del Departamento Econmico de las Naciones Unidas
respecto a la relacin entre los precios de productos primarios y
manufacturados, precis que: considerando al quinquenio 1876-
80 = 100, el ndice desciende a 96.3 en el periodo 1886-90, a 87.1 en
los aos 1896-1900 y se estabiliza en el periodo que va de 1906 a
1913 en 85.8 comenzando a descender, y con mayor rapidez, despus
de la fnalizacin de la guerra. La tendencia se mantiene hoy da
con valores reales correspondientes o incluso menores a los de la
dcada de 1970.
6. Para una revisin sobre el concepto de comercio ecolgicamente
desigual, lase: Martnez y Roca, 2000; Martnez Alier y Oliveras,
2003. Es de precisarse que la deuda ecolgica que tienen los
pases metropolitanos con los perifricos en tanto abastecedores
de materia prima, sobrepasa con creces la deuda externa que los
segundos tiene con los primeros. De ah que desde lo poltico se
abogue por una cancelacin de las deudas externas a cambio de
las deudas ecolgicas. Al respecto, vase: www.quiendebeaquien.
org o www.deudaecologica.org
7. Todos los datos corresponden a los agregados proporcionados por
el Departamento de Comercio de EUA sobre: US Direct Investment
Abroad: fnancial outfows without current cost adjustment, 2009.
Disponible en: www.bea.gov/international/xls/fn_09.xls
8. De 1985 al cierre de 2004, la deuda de AL pas de 672 mil millones
a 1,459 mil millones de dlares (Toussaint, 2006: 163). Incluso, si
se considera la transferencia fnanciera neta anual (diferencia entre
el pago del servicio de la deuda y la repatriacin de benefcios
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por las multinacionales extranjeras, con respecto a los ingresos
exgenos brutos como donaciones, prstamos e inversiones). La
transferencia neta ha sido negativa para AL prcticamente toda la
dcada de 1980, 1990 y lo que va del presente milenio (Ibid).
9. Segn datos la CEPAL (2009: 56) de sas, slo cuatro eran
latinoamericanas y el resto extranjeras. EUA se adjudicaba 23,
aunque los europeos, si se consideran en conjunto, totalizaban 26.
Figuraban tambin tres japonesas, dos coreanas, una de Singapur
y una anglo-australiana. Las latinoamericanas son grandes
monopolios: la de telecomunicaciones Amrica Mvil / Telmex
(Mxico), la acerera y metalrgica Techint (Argentina), la estatal
Petrobras y la cadena de supermercados chilena Cencosud.
10. http://www.bea.gov/international/ii_web/timeseries7-2.cfm
11. Figura de retrica que consiste en yuxtaponer dos palabras
contradictorias.
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Coexistencia autoritaria,
democracia repartida y
oligopolio en el uso
de la fuerza:
Gobernabilidad
democrtica y crimen
organizado en
Centroamrica
Daniel Matul
Escritor y analista guatemalteco. Actualmente es Profesor de la
Escuela de Ciencias Polticas de la Universidad de Costa Rica y
Co-Director del Observatorio de la Poltica Internacional,
en esa misma universidad
e-mail: daniel.matul@iucn.org
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Crimen organizado, agenda pblica y rearticulacin
de las prioridades en materia de seguridad
En el contexto de las nuevas realidades planteadas por el fn de la
Guerra Fra, el descongelamiento de las relaciones Este-Oeste y la
llamada transicin a la democracia en Centroamrica; los abordajes a
la agenda de seguridad hemisfrica demandaron un mayor consenso
alrededor de una serie de valores e intereses compartidos en materia
de seguridad. Como un primer paso y con el objetivo de desarrollar
enfoques ms apropiados, que reconozcan la existencia de amenazas
de carcter no tradicional, los pases del hemisferio avanzaron hacia
la construccin de regmenes internacionales que reconocieran
naturaleza diversa y multidimensional de tales fenmenos.
Como resultado de este proceso y con el objetivo de generar
mayores niveles de gobernabilidad en trminos de seguridad, la
Conferencia Especial sobre Seguridad de la Organizacin de los
Estados Americanos (OEA), celebrada en Mxico, en octubre del 2003,
defni la agenda de seguridad para el hemisferio. La Declaracin
sobre Seguridad en las Amricas, da cuenta de una lista amplia
de fenmenos que se consideraron amenazas y, adems, fueron
divididas en dos categoras. Por un lado, aquellos fenmenos de
carcter tradicional que fueron relevantes durante la Guerra Fra y, por
otra parte, se destacaron los fenmenos novedosos que plantean
desafos no slo en trminos del uso de fuerzas armadas; sino,
tambin, en trminos econmicos, polticos, ambientales y sociales,
entre otros. A estos fenmenos de carcter multidimensional se les
denomin, nuevas amenazas, amenazas emergentes, amenazas no-
tradicionales, entre las principales acepciones (Declaracin sobre
Seguridad en las Amricas, 2003).
En el caso de Centroamrica, la regin tambin defni sus prioridades
en materia de seguridad. En el Plan de Accin y Prioridades para la
Seguridad Democrtica de la Regin se destaca lo siguiente:
La regin Centroamericana es considerada por los actores
de las amenazas emergentes, como un rea geoestratgica
importante, como escenario potencial de acciones el crimen
organizado, narcoactividad, pandillas, prolife-racin de armas,
corrupcin, trfco de ilegales, secuestros, robos: bancos,
ganado, vehculos; trata de personas y otras actividades
conexas. (Plan de Accin y Prioridades para la Seguridad
Democrtica de la Regin, 2006).
Los anlisis realizados en la regin (Cuadra, 2004; Aguilera, 1991;
Guerra, 2003; Matul, 2003 y Urcuyo, 2008) coinciden en sealar
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que, entre las nuevas amenazas a la seguridad de Centroamrica,
se pueden identifcar aquellas vinculadas al trfco de personas; la
corrupcin; el narcotrfco; el terrorismo; el comercio ilcito de armas;
el blanqueo de capitales, entre las principales expresiones.
Las inquietudes en materia de seguridad y, particularmente, aquellas
que tienen que ver con la seguridad de los Estados Unidos de
Amrica, tambin han estado presentes en los diferentes anlisis
que se hacen desde los centros de toma de decisin o de centros
acadmicos especializados en el tema. Por ejemplo, tanto en el
Plan Estratgico, en materia de poltica exterior, publicado por el
Departamento de Estado de los Estados Unidos, para el perodo fscal
2007-2012; as como los informes de centros acadmicos, como el
Centro de Estudios Interamericano de la Universidad de Laval, Canad
(Mace y Durepos, 2007); el Instituto de Estudios Estratgicos del U.S.
Army War College, del Instituto para el Estudio de la Diplomacia, de
la Universidad de Georgetown (Marcella, 2007); as como el Council
for Foreign Relations, han destacado la relevancia del hemisferio en
materia de nuevas amenazas.
El informe del National Drug Threat Assessment del Departamento
de Justicia (NDIC Report, 2009) describe a las organizaciones que
trafcan con drogas como la mayor amenaza para los Estados Unidos.
El reporte seala que tales organizaciones criminales colocan con alta
prioridad a la legitimacin del dinero producto de la venta de drogas.
En ese contexto, los pases de la regin aparecen sealados entre las
prioridades del Departamento de Estado, incluso, se seala a Belice,
Costa Rica, Guatemala, Mxico y Panam, como los principales pases
para el lavado de dinero.
Departamento de Estado de los Estados Unidos
Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Afairs
Reporte Estratgico del Control Internacional de Narcticos, 2010
Pases de preocupacin primaria Pases de preocupacin
Panam El Salvador
Costa Rica Honduras
Guatemala Nicaragua
Mxico
Belice
Colombia
U.S. Department State, 2010.
Ofcialmente, fue en 1995, cuando el crimen organizado apareci
en Estados Unidos, como una amenaza a sus intereses. La Orden de
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Decisiones Presidenciales (ODP) del Presidente Clinton, dirigida a
42 pases, estableci como amenaza para la seguridad nacional, el
crimen organizado. De igual manera, ese mismo ao, en ocasin de las
celebraciones del 50 Aniversario de las Naciones Unidas, el Presidente
William J. Clinton llam la atencin sobre la amenaza global que implica
el crimen organizado. Las preocupaciones de la poltica del gobierno
de Estados Unidos, llevaron a que en el ao 2000, se publicar la
International Crime Threat Assessment (Macedo de la Concha, 2003:75).
Esta valoracin de las amenazas del crimen organizado fue preparada
por un grupo de trabajo inter-agencial del gobierno de los Estados
Unidos de conformidad con la International Crime Control Strategy
del Presidente. En dicha valoracin, Centroamrica es vista como el
principal corredor para el movimiento de personas y una importante
avenida para las entregas de drogas y armas. (International Crime
Threat Assessment, 2000).
Ciertamente, el fujo y la presencia de bienes y servicios ilcitos
en y a travs de la regin centroamericana no es un fenmeno
nuevo. Por ejemplo, desde 1920, en el contexto de la Liga de las
Naciones, un grupo de inspectores de dicho organismo, ya haban
sealado con preocupacin el trfco de mujeres con propsitos de
explotacin sexual. De igual manera, desde la entrada en vigencia
de la Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies
Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), en 1975, el trfco
de aves, reptiles y especies de fora a travs de rutas ilegales se han
comportado de manera creciente (Bliss, 2009:5).
Actualmente, en el fujo de personas a travs de las fronteras, un
cambio importante se ha dado: la migracin de tipo poltico ha sido
remplazada por los movimientos a causa de factores econmicos.
(Ribando, 2007) Para el perodo 2000-2005, la cantidad de personas
que cruzaron la frontera de Estados Unidos con Mxico de manera
ilegal se triplic. Este hecho ha colocado a la frontera sur de Mxico
con Guatemala dentro de las prioridades de accin en esta materia.
De acuerdo con la Coalicin por un Corredor Bilateral Seguro (CCBS),
existen bandas de Mxico, Centroamrica, Japn, Rusia y Ucrania
(entre otras) involucradas en el trfco de personas en la frontera
de Estados Unidos con Mxico. Incluso se ha llegado a afrmar que
estas organizaciones podran tener vnculos con grupos terroristas
como Al Qaeda y por tanto, agudizar la seguridad de la regin. Sin
embargo, hasta ahora no se han comprobado estos nexos.
El incremento del fujo ilegal de personas hacia los Estados Unidos
a travs de Mxico preocupa dadas las 1,951 millas de frontera
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terrestre; as como sus 595 millas con Guatemala y las 155 millas con
Belice. Para el 2005, las autoridades mexicanas reportaron 240,269
incidentes de migrantes arrestados y cerca de 235,297 deportaciones,
cada una represent un incremento por encima de los 24,000 del ao
anterior. (INM, 2005). Adicionalmente, llama la atencin, tambin, el
fuerte incremento del trfco de menores para adopciones ilegales.
En este contexto, Guatemala ha estado sealado entre los pases
con mayores cantidades de nios y nias secuestradas para el trfco
internacional de adopciones.
Por otra parte, el lavado o legitimacin de capitales no puede
ser visto de manera aislada. Al contrario, el fujo ilegal de dinero a
travs de las fronteras puede ser vista como parte de un conjunto de
actividades ms grandes que mezclan actores del Norte, Sur y Centro
de Amrica. La va o el conducto, por medio del cual se activan las
redes de lavado, est alimentada por un universo amplio de actores
medianos y pequeos actores que se ubican entre el norte y el sur.
Nuevos grupos de actores estn ingresando de manera fuida en el
negocio del lavado de dinero y sus actividades conexas; trayendo
nuevos desafos y nuevas formas de operar en el trfco ilcito. Como
resultado de ello, esta situacin conduce a una permanente bsqueda
y mejoramiento de los recursos y realineamientos dentro del mundo
del trfco ilcito. Entre los ms importantes elementos de esta nueva
geografa, el crimen organizado y sus redes de apoyos y comercio,
es el creciente fortalecimiento de las organizaciones mexicanas y el
debilitamiento y fragmentacin de las estructuras colombianas. En
este contexto, las fguras que lideran el proceso de comercio ilcito
son menos importantes que las redes.
Los gastos acumulativos de los carteles subrayan la importancia
de los envos de dinero para que la maquinaria de estos grupos se
mantenga en operaciones. Los anlisis del gobierno de los Estados
Unidos revelaron que un solo grupo mexicano, el Cartel del Golfo,
pag cerca de US$ 2.5 millones semanales nicamente en sobornos
y contrabando. Adems, entre US$ 30 millones a US$ 50 millones
mensuales en sitios de vital importancia como Nuevo Laredo,
Matamoros y Reynosa. (Farah, 2010:15)
Si a ello, se agrega la accin global de los carteles de Jurez, el Golfo,
Sinaloa y otros grupos menores como los Zetas, la Familia Michoacn, es
posible afrmar que cerca del 60 por ciento de la cocana que ingresa a los
Estados Unidos lo hace por conducto de tales grupos. Los movimientos
de capital que se reportan superan los US$ 250 millones por mes. Es
decir, ms de tres billones de dlares anuales y cerca de dos billones de
dlares en pagos y sobornos (Maertens y de Andrs, 2009).
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Los envos de contrabando de dinero, aunque no dejan de ser
importantes en las operaciones globales de los grupos organizados,
no son necesariamente los medios principales para la movilizacin
ilegal de capitales. Muchas otras organizaciones han sabido
aprovechar la dolarizacin de economas como la de Ecuador,
El Salvador y Panam. Nuevos mecanismos para la transferencia
electrnica de dinero han abierto nuevas formas para este tipo de
movimiento de grandes capitales de los carteles mexicanos.
El dinero puede ser movilizado a travs de otras economas
dolarizadas en la cuales los niveles de reforzamiento son muy
dbiles. Entre algunos pases est El Salvador y Panam, dado el uso
ofcial del dlar como moneda. De particular importancia es Panam,
especialmente la Zona de Libre Comercio de Coln, y El Salvador,
dado el rpido crecimiento de su sistema bancario. Buena parte de
este capital que se legitima se hace a travs de casinos, hoteles y
otros negocios que generen un efectivo de manera intensa.
De su lado, el uso y la posesin de armas pequeas es una prctica
peligrosa en al menos tres pases de la regin. El 70% del total de los
homicidios en El Salvador, Guatemala y Honduras ocurren mediante
el uso de un arma de fuego. Los datos de la UNODC (2007) revelan
que en la regin existen cerca de dos millones de armas ilegales.
Armas de fuego en Centroamrica (2005)
Pas
Armas
Legales
Armas
Ilegales
Total
% de homicidios causa-
dos por armas de fuego
BL N.D N.D N.D N.D
CR 148.001 97.000 25.001 58
ES 149.719 290.000 429.719 77
GT 235.514 800.000 1.035.514 82
HN 151.003 650.000 801.003 78
NI 90.133 160.000 250.133 56
PA 65.436 130.000 195.436 59.7
Total 839.806 1.987.000 2.826.806 68.6
FINLAY, 2007.
En suma, este fujo ilegal de bienes, personas, capitales y productos
(armas, drogas, vehculos, especies, patrimonio cultural, entre otros)
no ocurre de manera lineal. No hay una sola direccin en trminos
de un lugar de origen y un lugar de destino. Antes bien, estos
fujos tienden a ser circulares, tanto en el fujo de bienes, como
en el uso de la fuerza. Las expresiones de la violencia en Mxico,
como en Centroamrica (Maras y Zetas) muestran la forma en que
el crimen organizado se est rearticulando en una dimensin que
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rebasa la imagen de la tradicional bodega con la que se organizaba
el crimen en la regin. Esto signifca nuevas formas de organizacin,
de desplazamiento, de control y redes de trabajo.
La mayora de los bienes que se mueven ilcitamente no siempre lo
hacen a travs de la misma arquitectura y dependen de un universo
variado de facilitadores que son quienes ofrecen la infraestructura
comercial ilcita. Sin embargo, esto no signifca que tales grupos
trabajen de manera conjunta o que mantengan mecanismos de
trabajo conjunto. Algunas veces, los grupos organizados para
el trfco de drogas se ramifcan para controlar, tambin, otras
actividades como el trfco personas y la extorsin.
Este dinamismo con el que el crimen organizado se rearticula en la
regin, ha puesto fn a la vieja imagen de la bodega centroamericana y,
ha marcado, el inicio de una imagen mucho ms activa de la regin en
funcin de los pequeos actores, que mueven o ayudan a mover bienes,
productos, personas y capitales, entre el norte y del sur de Amrica.
En efecto, aunque la circulacin ilcita de fora, fauna, personas, bienes
y servicios no es novedad en la regin; lo que resulta determinante
hoy no es su crecimiento; sino las actividades que acompaan a
tales fujos; as como su impacto en sociedades an en transicin a
la democracia. Los ltimos quince aos han sido importantes en la
consolidacin de tres tendencias que hacen de las actividades ilcitas
organizadas una prioridad en las agendas nacionales.
En primer lugar, una creciente tendencia a la profesionalizacin de
las actividades conexas en todos los pases. En segundo lugar, un
incremento de la relacin crimen organizado-sistema poltico; cuyas
relaciones a veces no son muy claras, en trminos de cooperacin o
conficto. En tercer lugar, el uso cada vez ms frecuente de altas dosis
de violencia y uso de la fuera de manera ilegal. Estas tres tendencias,
estn generando efectos negativos en el sistema poltico de los
pases, que hacen de la gobernabilidad un desafo indispensable
para abordar dicho fenmeno (Macedo de la Concha, 2003:40).
Paralelamente, el contexto de apertura econmica en los ltimos diez
aos ha facilitado la rpida expansin de las oportunidades para hacer
negocios, para atraer nuevas inversiones, para que el fujo de bienes,
servicios, dinero y personas sea mucho ms fcil. Por supuesto, los
mercados ilegales de armas, personas, fora, fauna, patrimonio cultural,
bienes y servicios se benefcian y aprovechan de tales facilidades.
Esto ha llevado a una diversidad de mercados ilcitos, pero tambin,
implica la creacin de redes de apoyo a las actividades conexas de
tales fujos. Si bien, uno de los principales mercados es Estados Unidos;
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es posible afrmar que tanto en Mxico, Guatemala, El Salvador,
Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panam existen mercados ilegales
que demandan diferentes bienes o servicios (Dudley, 2010).
As las cosas, no es slo el incremento del fujo de actividades
ilcitas; sino, el incremento en el uso de la fuerza de manera ilcita;
la creciente profesionalizacin de las actividades que acompaan
(conexas) al crimen; la cada vez ms cercana relacin o nexo entre
crimen organizado y sistema poltico (en cooperacin o en conficto);
las facilidades en trminos del fujo de actividades entre y a travs
de las fronteras; lo que debilita las posibilidades de los Estados
para ejercer con mayores posibilidades un orden adecuado para el
abordaje de este fenmeno. En un contexto as, las posibilidades
de respuesta que legitimen las soluciones autoritarias se elevan; as
como las amenazas a un conjunto de pases que no logran resolver
con facilidad su transicin a la democracia (Torres Rivas, 1995:300).
Este panorama se agrava, con la rearticulacin de las relaciones
de poder, tanto gubernamentales, como de las organizaciones
articuladas alrededor del las actividades ilcitas (carteles, familias,
grupos pequeos) que se encuentran en ambos extremos del Istmo
centroamericano. Por un lado, los xitos alcanzados en Colombia,
con la disminucin de los carteles tradicionales del narcotrfco y el
lanzamiento de la Iniciativa Mrida, han recolocado a Estados Unidos
como actor preponderante en el combate al crimen organizado, en
una alianza mucho ms slida con Mxico y Colombia.
Mapa: Infuencia territorial de los carteles mexicanos
Tomado de Cook, 2007 y STRATFOR, 2010.
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De su lado, la rearticulacin de las organizaciones del crimen
(carteles, familias, grupos pequeos y otros actores) ha tenido
efectos importantes para la regin en trminos de la organizacin,
la presencia, el modus operandi, las rutas de trfco ilcito, el uso
de la fuerza, el establecimiento de contactos (o confictos) con el
sistema poltico, la creacin de mercados locales, la infraestructura
de transporte (martimo, terrestre o areo), uso de los sistema
fnancieros, acceso a documentacin falsa y otras actividades. Ello,
por supuesto, signifca una rearticulacin del poder entre estas
organizaciones del crimen (Dudley, 2010; Cook, 2007; Hudson, 2003).
Esta prioridad de la poltica exterior norteamericana en torno al crimen
organizado, tiene una especial relevancia para pases en transicin a la
democracia, pues, se ha afrmado que, los grupos del crimen organizado
transnacional tienden a desarrollarse en aquellas naciones donde el
imperio de la ley y sus instituciones son dbiles y sus ciudadanos tiene
alternativas econmicas limitadas (Wagley, 2006:1)
Hoy, se afrma que los alarmantes niveles de violencia con que
operan los carteles de la droga, las bandas organizadas y otros
grupos criminales amenazan la seguridad y la democracia en Mxico
y Centroamrica. Los esfuerzos gubernamentales de estos pases a
fn de combatir el trfco de drogas y el crimen organizado ha sido
inefectivos debido los dbiles recursos, la corrupcin y la debilidad de
sus sistemas de administracin de justicia. En por ello, que en octubre
del ao 2007, los gobiernos de Mxico y Estados Unidos anunciaron
la Iniciativa Mrida, un plan multi-anual de asistencia a Mxico y
Centroamrica con el fn de fortalecer el combate a tales fenmenos.
Originalmente se aprobaron US$ 500 millones para Mxico y US$ 50
millones para Centroamrica (Cook, Rush y Ribando, 2008).
As las cosas, el antiguo asesor del Presidente Clinton, Anthony
Lake (Lake, 2002) ha aseverado que la poltica exterior de Estados
Unidos no puede verse como un simple deporte, en el cual hay
quin gana y quin pierde; sino que debe verse como una relacin
de aos o dcadas. Esto es particularmente indispensable en
materia de combate al crimen organizado, pues, en las debilidades
institucionales de los pases vecinos estn las principales amenazas
(aliados o adversarios) y, por tanto, deben tener atencin prioritaria.
Coexistencia autoritaria, democracia repartida y
crimen organizado
La dcada de los aos noventa fue el escenario de la triple
transicin experimentada por la mayor parte de las sociedades
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centroamericanas: la transicin a la paz, la transicin a la democracia
y la transicin hacia economas ms abiertas. En ese contexto, la
expresin gobernabilidad cobr vital importancia; no slo en el
debate pblico; sino, tambin en el debate acadmico nacional y
regional, abarcando un universo amplio de temas y modalidades de
abordaje (Hofman, 2009; Vilchez, 2005; Torres Rivas, Alcntara, 1997;
Heredia, 2002; Barros-Valero y otros, 2002; Paramio, 1994).
Sin embargo, la interpretacin para los pases de Amrica Latina
y, particularmente, para las sociedades en trnsito, como las
centroamericanas, los argumentos en torno al estudio, anlisis y
prctica de la gobernabilidad no se hizo desde los enfoques que se
ocupan del exceso de democracia. Antes bien, se concentraron o en
explicar los problemas de gobernabilidad alrededor de argumentos
que parten de la ausencia de democracia o de un proceso de
construccin de democracia y, que por tanto, no es posible explicar a
la regin desde las tradicionales tesis de la gobernabilidad.
Estos enfoques suponen para la regin las siguientes consideraciones.
En primer lugar, los problemas de gobernabilidad de Centroamrica
no obedecen a una institucionalidad democrtica en problemas;
sino a la ausencia de instituciones democrticas o, en su defecto, a
instituciones que recientemente iniciaron su construccin. Por otra
parte, no es que la regin padezca una alta carga de demandas
sociales; sino, todo lo contrario, un universo de subdemandas
sociales que, histricamente, los Estados no han podido atender.
Finalmente, la permanencia de la tradicin autoritaria en la base de
las sociedades centroamericanas.
La preponderancia por comprender las condiciones de gobernabili-
dad en la regin responde a la necesidad de encontrar respuestas el
problema del orden, del ejercicio del poder y su relacin con la socie-
dad en etapas de crisis o transicin. Pero adems, porque la regin
instaur las democracia sobre las bases del autoritarismo tradicional
en la toma de decisiones y en el contexto de un proceso de apertura
econmica con el fn de diversifcar las posibilidades de la regin en
los mercados internacionales. El estudio y la prctica de la goberna-
bilidad partieron del hecho que el orden y la estabilidad son impre-
scindibles para controlar los perodos de crisis.
Desde ese punto de vista, la gobernabilidad se vincul a todos los
mbitos del quehacer de los Estados de la regin, en un contexto
regional donde la evolucin democrtica no es homognea, ni se
desarrolla a la misma velocidad. Torres Rivas, incluso estableci
tres categoras o estados para el desarrollo de la democracia en
la regin: a) la democracia burguesa liberal (Costa Rica), con un
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desarrollo mucho ms prolongado en el tiempo; b) la democracia
vigilada (Guatemala, El Salvador y Honduras) y; c) la democracia
difcil (Nicaragua).
La democracia liberal, se constituy en Costa Rica de manera slida,
dnde adems se aboli el ejrcito; se cre una sociedad poltica de
consenso sin grandes polarizaciones; se constituy un entramado
institucional que dan garanta de los procesos electorales y judiciales;
con lo cual se aument la capacidad de crear orden y estabilidad,
al tiempo que se sentaron las bases de una sociedad igualitaria.
(Torres Rivas, 1994). De su lado, la democracia vigilada, se asent en
Guatemala, El Salvador y Honduras, cuya principal caracterstica es
la construccin de la democracia sobre la base de un autoritarismo
en la toma de decisiones; en sociedades altamente polarizadas,
excluyentes y con arreglos polticos entre cpulas militares y lites
econmicas por la va de la democracia electoral.
Finalmente, la democracia difcil se identifca en Nicaragua, cuya
construccin arrastra las difcultades de la democracia vigilada;
pero en medio de prolongadas fragmentaciones polticas, guerras
civiles e intervenciones de los Estados Unidos. Para el caso de
Nicaragua, de acuerdo con Torres Rivas, el pas hereda dos tradiciones
antidemocrticas recientes, por un lado, el sentido del orden de la
dictadura sandinista y, por otra parte, el sentido del cambio, de la
revolucin sandinista (Torres, 1994:5).
As las cosas, el dilema de la transicin a la democracia en Centroam-
rica no resolvi positivamente la herencia autoritaria en el ejercicio
del poder, la creacin de orden y la toma de decisiones. Antes bien, la
rearticulacin del poder poltico en el contexto de una transicin a la
democracia centralizada y excluyente, ejercida desde arriba y desde
el centro, por una lite empresarial, partidaria y militar.
As las cosas, de acuerdo con Torres Rivas, lo que existe en la regin es
la coexistencia de algunos valores de la democracia (particularmente
de la electoral) en un contexto social defnido por los valores y las
relaciones de subordinacin autoritaria en el ejercicio del poder y
creacin de orden. Persisten an las instituciones autoritarias en la
administracin del Estado, en la toma de decisiones e incluso en la
forma de disear las polticas pblicas. En este contexto, el uso de
la fuerza, y la violencia son an parte del mandato poltico y de los
mecanismos para la generacin de orden o gobernabilidad.
Estas condiciones especiales de la transicin poltica de los pases
de Centroamrica hacen que el binomio crimen organizado-sistema
poltico represente hoy una seria amenaza a la democracia y a la
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convivencia social. En primer lugar, pues, se teme que el crimen
organizado pueda, incluso, llegar a ser gobierno. Por ejemplo, en las
elecciones o nombramientos de las principales fguras de los sistemas
de administracin de justicia; o de las autoridades principales en
ministerios importantes como los de seguridad, gobernacin o
defensa.
Actualmente, las preocupaciones de la regin han sobrepasado las
tradicionales alertas sobre un puado de funcionarios corruptos,
ubicados en la periferia de la administracin pblica o de la toma
de decisiones. Esta preocupacin discurre no slo en trminos
del rango de los funcionarios involucrados en regmenes de
cooperacin con las bandas de crimen organizado; sino, tambin,
donde la relacin es confictiva al punto de pasar de las amenazas a
la consumacin de hechos de violencia en contra de funcionarios de
alto nivel de la burocracia estatal.
El desafo de la gobernabilidad de la regin reside en el hecho que
la regin atraviesa por un momento clave, un umbral de orden
determinado por la presencia, infltracin o grado de infuencia que
el crimen organizado posee en la toma de decisiones. Lo que hoy
determina el futuro de la gobernabilidad en la regin es el grado de
control que las organizaciones del crimen tienen sobre las decisiones,
sobre el sistema poltico y sobre su forma democrtica de operar. Sin
lugar a dudas, se est en presencia del umbral del orden dado por
el imperio de la ley o por el imperio de los arreglos con el crimen
organizado.
Ello, implicara no solamente un replanteamiento en trminos de
los factores que determinan el uso de la fuerza; sino tambin, en
trminos de la confanza y la legitimidad de los partidos polticos, los
sistemas electorales y de los sistemas de administracin de justicia.
Los Carteles del Golfo y de Sinaloa tambin hacen uso de grupos ms
profesionales tales como los Zetas y los Negros. Para el ao 2006, el
diario la Reforma revel hallazgos de investigaciones federales que
sealaban el reclutamiento de miembros de la MS-13 y de antiguos
militares guatemaltecos ex Kaibiles. Sin embargo, autoridades
de Mxico y Estados Unidos han negado que los lazos entre estas
organizaciones sean fuertes y cercanos. Antes bien, sealan que los
carteles y las bandas centroamericanas trabajan en actividades ms
especfcas, ms que en una relacin ms slida y permanente. (Cook,
2007:10).
La presencia del crimen organizado en los sistemas polticos puede
agravarse, an ms, dada las transformaciones de la geopoltica de
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las organizaciones criminales y de los aciertos (o fallas) que tenga
la poltica exterior de los Estados Unidos y la alianza establecida
Colombia y Mxico. Estas transformaciones cambiarn la naturaleza
y el mapa poltico de Centroamrica, Mxico y Colombia; as como la
redefnicin de la frontera del NAFTA hacia el sur (Tokatlian y otros,
1998; Bailey y Chabat, 2003; Ravelo, 2007; Bailey y Godson, 2000).
La seguridad, las amenazas y la gobernabilidad
En materia de seguridad, aunque la gobernabilidad en la regin ha
sido vinculada y cuestionada producto del contexto anterior desde
el inicio de la dcada de los noventa; por primera vez en el inicio
del Siglo XXI, existe una creciente preocupacin por la inestabilidad
que genera la relacin entre gobernabilidad y crimen organizado.
Desde el inicio de las negociaciones de los acuerdos de paz, nunca
antes la agenda de seguridad ha merecido la atencin de toda la
institucionalidad centroamericana. (Matul y Segura, 2010).
Las razones de esta creciente atencin podran ubicarse en cuatro
grandes tendencias: 1) el uso desmedido en el uso de la fuerza con
la que la criminalidad (cotidiana y organizada) se expresa en todas
sus actividades: 2) la creciente facilidad con la que la corrupcin
debilita la institucionalidad de las democracias centroamericanas;
3) la amenaza que representa para todas las personas (mujeres u
hombres; jovenes o adultos) la presencia del crimen en la sociedad
y; 4) la inestabilidad que genera en tanto la frontera comercial del
NAFTA se expande con rapidez con la entrada en vigor del DR-CAFTA.
La regin experimenta el punto mayor de distancia entre la transicin
econmica; la transicin poltica y la transicin a la paz.
Las expresiones ms recientes de la consolidacin del modelo de
apertura comercial (DR-CAFTA y ADA) contrastan con las imgenes
y cifras de una regin que no logra detener los alarmantes niveles
de violencia y criminalidad; ni construir una institucionalidad
democrtica slida, independiente y con niveles aceptables de
transparencia; de tal forma que, generen confanza a su ciudadana.
Hasta hace escasos diez aos, el fenmeno del crimen organizado
en la regin era percibido como un problema vinculado al control
internacional que, desde Estados Unidos, se podra ejercer a fn de
reducir las implicaciones que este fenmeno tiene, dada su calidad
de puente natural entre el norte y el sur de Amrica. La imagen de
puente, bodega, parada o refugio, se ajustaba muy bien a lo
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que ocurra en materia de seguridad y crimen organizado. En ese
contexto, la responsabilidad de mantener regmenes de cooperacin
y de impulsar mecanismos de gobernanza hemisfrica para el control
de este fenmeno recaa, o e los acuerdos regionales negociados en
el seno de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) o a la
poltica exterior de los Estados Unidos de Amrica.
A nivel domstico, los efectos del crimen organizado eran
considerados nicamente como un efecto colateral, dada su
condicin de puente o bodega y con efectos muy focalizados
para la seguridad, como por ejemplo, zonas de fronteras y algunas
localidades ubicadas en las zonas costeras. Ello implicaba, efectos
muy locales en aquellas autoridades encargadas de las ofcinas de
aduanas, migracin, polica y otras. Desde ese punto de vista, aunque
estos hechos representaban fallas del sistema frente a los efectos
del crimen, no se consideraba una amenaza, ni en trminos de la
seguridad, ni en trminos de una amenaza a la gobernabilidad de
los estados.
Esta limitada forma de percibir y entender a la regin en funcin del
crimen organizado podra estar cambiando en los ltimos diez aos.
Ciertamente la imagen de puente, bodega, refugio o parada
ya no es sufciente para explicar la presencia de la criminalidad
organizada en Centroamrica. Lo que en principio comenz siendo
un puente o un sitio de paso, ha evolucionado a una imagen que
se asemeja ms a una estacin de servicio, que a una bodega. Lo
que anteriormente era un problema menor y focalizado (bodega),
ahora se ha convertido en una amenaza a la seguridad del Estado,
con mayor presencia en el territorio de los Estados y con fuertes
vinculaciones, no slo entre los Estados de la regin, sino entre
actores regionales importantes, como Mxico y Colombia.
Dicha transicin est orientada por cinco factores determinantes.
En primer lugar, hay una evolucin en la forma en que el crimen
organizado se articula transnacionalmente en Centroamrica. En
segundo lugar, hay una estabilidad poltica mesoamericana que
permite la consolidacin de gobiernos dispuestos a asumir mayores
compromisos entorno a los regmenes de cooperacin para el
combate al crimen organizado. En tercer lugar, esta preocupacin se
ha convertido en una prioridad para las polticas exteriores de Estados
Unidos, Mxico y Colombia. En cuarto lugar, la desarticulacin de
carteles importantes en Colombia y la disminucin de la fuerza
poltica y militar de las FARC han fragmentado las operaciones
alrededor de mandos centralizados. Finalmente, las condiciones
para una efectiva gobernabilidad regional en el tema an estn
sujetas a una regin cuyo trnsito a la democracia, pareciera estar
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cada vez menos vinculado a instituciones fuertes, independientes y
transparentes.
La regin en su conjunto, se ha convertido en una especie de estacin
de servicio en cuyo seno se conforma un nuevo imaginario de la
organizacin criminal, con nuevos hbitos de operacin atomizada,
ms rpida y sin altos niveles de centralizacin. La regin, pues, bajo
esta nueva imagen, pareciera estar ms cercana a un concepto de
lugar que acoge las conductas y demandas que exige el crimen
organizado transnacional a fn de lograr sus objetivos econmicos.
Como resultado de ello, Centroamrica evoluciona hacia la imagen
de un lugar propicio para que el crimen organizado transnacional
satisfaga la demanda de aquellas actividades que estn o son
conexas a la realizacin del crimen. En la regin, se estn integrando
los servicios que facilitan las actividades relacionadas con la
comercializacin ilcita del crimen. De tal forma que, en estos pases,
se concentran aquellas actividades que facilitan la distribucin y
comercio de bienes y servicios ilcitos (estupefacientes, trata, armas
ligeras, vehculos, personas, entre otros).
Estas actividades conexas tienen que ver con tres reas de vital
importancia para la realizacin de tales delitos. Por un lado, est el rea
fnanciera, entre las cuales se pueden sealar la legitimacin de capitales,
sistemas de pagos por corrupcin, transferencias bancarias o fnancieras
y otros). Otra de estas reas es la logstica y tiene que ver con la articulacin
de redes de trabajo para garantizar el transporte (martimo, terrestre y
areo), el uso de puertos, aeropuertos y paso por aduanas, controles
fronterizos, ofcinas de migracin, almacenaje y desalmacenaje; cadenas
de distribucin y distribuidores, servicios de falsifcacin de documentos,
entre otros. Adems, estn aquellas actividades relacionadas con el uso
de la fuerza, sea para la proteccin personal, el mantenimiento de rutas,
territorios, ajuste de cuentas, reduccin de la competencia, extorsiones
y otros. Es decir, todo el conjunto de personas y organizaciones que
participan de manera directa o indirecta para que los bienes o servicios
primarios tengan una mayor demanda.
Los efectos de esta nueva modalidad de operacin del crimen
organizado en la regin (estacin de servicio) han empezado a
perflar una serie de caractersticas que se extienden con mayor
velocidad: a) uso mayor de la fuerza en forma violenta; b) consumo
mayor de drogas en la poblacin; c) penetracin a ejes centrales y de
alto nivel en los sistema polticos; d) mayor difcultad para controlar
a las bandas y organizaciones del crimen organizado. Ello, en un
contexto donde la resolucin parcial del cambio a la democracia
aceler un proceso mediante el cual las organizaciones del trfco
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ilcito de bienes, servicios y otros, han encontrado espacios mucho
ms abiertos para la penetracin en las instituciones del Estado y de
gobierno.
Los ltimos treinta aos del Siglo XX culminaron con una gran
transicin en materia de crimen organizado. La infraestructura para
la operacin ilcita del crimen est mucho ms desarrollada; los
controles y acciones gubernamentales han resultado insufcientes y
las fronteras son cada vez ms porosas en el contexto de zonas de
libre comercio que tiene como principal socio comercial a los Estados
Unidos (NAFTA y CAFTA).
De igual manera, se advierte el fn del imaginario global del capo
omnipresente en toda la cadena del comercio ilcito de bienes,
servicios, personas y otros productos; con presencia territorial,
grandes y sofsticadas conexiones en trminos del fujo de bienes
ilcitos y con un nivel de vida excesivamente glamorosa. Hoy,
la presencia de numerosos grupos en disputa, reorganizacin,
rearticulacin de territorios, mercados, intermediarios, marca el fn
de las operaciones a gran escala. Incluso, el perodo de vida de las
organizaciones criminales es mucho menor y sus actores son mucho
ms pequeos, giles, diversos, menos consolidados y con control
restringido en territorios, rutas y mercados.
Sin embargo, esta transicin ha obligado a la profesionalizacin de las
organizaciones contrabandistas en trminos de los servicios conexos
en la movilizacin ilcita de bienes; as como la profesionalizacin
de aquellas organizaciones especializadas en la legitimacin de
capitales (banca, fnanzas, hoteles, casinos, bienes races y otros
negocios vinculados). Ello, adems, ha implicado la expansin de
la cartera de negocios de estas agrupaciones. Entre las principales
carteras estn: drogas ilegales, infraestructura del comercio ilcito,
trfco de personas, control y aseguramiento de territorios y rutas.
Desafos de la democracia, la gobernabilidad y el
ejercicio del poder
Los argumentos anteriormente presentados intentan ilustrar
con mayor claridad el nexo cada vez ms profundo entre crimen
organizado transnacional y sistema poltico, en un contexto
donde la violencia y el autoritarismo subsisten como bases de la
construccin de la convivencia social y la toma de decisiones. Ello,
hace de la regin una zona de alta vulnerabilidad que, adems, no
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ha sido capaz de resolver el trnsito a la democracia de manera
efectiva y disminuir las histricas brechas de exclusin y pobreza
que caracterizan al Istmo.
El informe anual de la Ofcina de las Naciones Unidas sobre Crimen
y Drogas (UNODC, 2007) seala que, no hay ningn problema que
tenga actualmente un mayor impacto a la estabilidad y el desarrollo
de Centroamrica que el crimen. Desde hace varias dcadas, los
pases aparecen como entre los ms violentos del mundo, con un
promedio en la tasa de homicidios que asciende a 33 por cada cien
mil habitantes, que supera en tres veces el promedio mundial.
En este contexto, se identifcan algunos desafos desde un punto
de vista integral. Uno de estos desafos se vincula a las histricas
condiciones de desigualdad social, poltica y econmica que, adems,
han deprimido las oportunidades econmicas y aumentan los
alarmantes niveles de violencia. El segundo desafo que se identifca
tiene que ver con los elevados niveles de arraigo que tiene la cultura
de la ilegalidad que se agrava con la triple amenaza: proliferacin
de armas pequeas, trfco de drogas y sus actividades conexas y la
solidez de los grupos organizados del crimen, sea para asegurar el
comercio ilcito o para su proteccin.
El tercer desafo tiene que ver con la evolucin del problema del
crimen organizado desde la escala local, hacia niveles ms complejos
de lo nacional. En virtud de ello, entre ms complejas se hagan las
relaciones entre grupos organizados del crimen y los distintos niveles
de las lites polticas mucho mayor ser la debilidad institucional
para abordar este fenmeno. Los efectos de la colaboracin o
no-colaboracin entre estos grupos puede generar o un mayor
debilitamiento de la institucionalidad democrtica o recurrentes
enfrentamientos con las instituciones (y funcionarios/as) del Estado
con el fn de obtener mayor impunidad.
Existe el temor que la penetracin del crimen organizado en las
estructuras del Estado genere confictos por el control de sectores
estratgicos en la toma de decisiones, como por ejemplo, en la
eleccin o nombramiento de las principales fguras del sistema de
administracin de justicia, sus magistrados/as o jueces; o en ciertas
decisiones fundamentales para la atraccin de inversin pblica. Ello
por supuesto, afecta tambin a aquellos nombramientos en puestos
estratgicos de la seguridad o de los parlamentos.
Como resultado de ello, esta evolucin implica un escenario distinto
en el cual ya no se trata de un grupo de funcionarios de rango
menor, sino que implicara altos niveles en la toma de decisiones o
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en el grado de infuencia, con lo que se perdera el control del Estado
incluso en sus instituciones. Adems, se teme que el equilibrio de
poder entre estos actores genere confictos mayores por lograr
mayores mrgenes de maniobra entre unos y otros. El grado de
presencia de las organizaciones criminales en determinada regin
est dado por el grado de trfco de los bienes ilcitos. Los mercados
ms grandes en trminos del consumo (cannabis, cocana, opio y
anfetaminas) son las regiones ubicadas el norte y al sur de la regin.
Por ejemplo, en el mercado del norte, la diferencia en el consumo
con Centroamrica puede llegar a ser de 50 a 1; mientras que con la
regin del sur, esta diferencia puede ser de 12 a 1 (UNODC, 2010:19).
Sin embargo, todo este fujo de comercio ilcito pasa a la estacin
de servicios en Centroamrica y los grados de impunidad y prdida
de control que se requieren son altos, as como sus incentivos para
penetrar el sistema poltico.
El ltimo desafo (ello no quiere decir que los desafos se den por
agotados) tiene que ver con lo que algunos autores han llamado
la soberana dual (Grayson, 2010); dando a entender la existencia
paralela al gobierno legtimamente electo de grupos organizados
del crimen que generan empleo (en todo el fujo de la cadena de
actividades conexas del crimen organizado), mantienen el orden en
determinados territorios (seguridad, control, entre otros), mejora
la infraestructura local (reparan calles, puentes, escuelas, iglesias
y otros), cobran impuestos (en forma de extorsiones y otros actos
ilcitos) y proyecta o protege a aquellas personas que se eligen (o
reeligen) en los gobiernos locales.
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El agua en el Caribe
Insular y la crisis del
recurso en el Siglo XXI:
Recurso econmico o
bien pblico?
Armando Fernndez
Historiador, socilogo y ecologista cubano, ha trabajado diversos
problemas de las sociedades caribeas, fundamentalmente
relacionados con los procesos migratorios y la interaccin sociedad
y medio ambiente en el rea del Gran Caribe. Actualmente dirige
un Anuario llamado IL sobre Ecologa Cultura y Sociedad. Coordina
adems el Programa de Caribe Insular de CRIES y el Seminario de
Ecologa Poltica de Amrica Latina y el Caribe. Artculos suyos han
aparecido en revistas especializadas de Amrica Latina y el Caribe,
Europa y Estados Unidos
e-mail: ipori@cubarte.cult.cu
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Introduccin
Quizs resulte difcil encontrar en la historia reciente de la diplomacia
mundial y de los movimientos sociales, un tema que haya concitado
mayor atencin que el del agua. Las tendencias del proceso
globalizador de mundializar este elemento natural como un
recurso econmico global, que forme parte de los bienes pblicos
globales, pero tambin de los procesos globalizadores del mercado
en la economa mundial, hace que el agua est hoy en el centro
del debate y las luchas polticas en muchos foros internacionales.
Tampoco se haba constatado una participacin poltica desde la
sociedad civil, como la que esta ocurriendo a partir de las luchas por
la reivindicacin del uso democrtico y de la igualdad de derechos
de acceso al agua.
En el ao en que comenzaba el siglo, Naciones Unidas efectu
en New York La Cumbre del Milenio, de la que derivaron diversas
reuniones temticas consecutivas al ms alto nivel, entre ellas se ha
destacado por su prolija descendencia El Foro Mundial del Agua, cuya
primera reunin se efectu dos aos despus en Kyoto, Japn y de la
que han derivado varios cnclaves mundiales, el ltimo de los cuales
se celebrar en el mes de marzo del 2006 en la Ciudad de Mxico.
En aquella primera reunin de Kyoto, en la Declaracin emitida, sus
participantes se comprometan solemnemente a afrontar los retos
mundiales sobre el agua y a alcanzar las metas establecidas por la
de la ONU, celebrada en Nueva York (2000), de haber reducido a
la mitad la proporcin de personas pobres sin acceso asegurado al
agua y al alcantarillado en el 2015. Han transcurrido seis aos y lejos
de reducir la pobreza, se ha reducido sustancialmente las cifras de
la ayuda al desarrollo brindada por los pases desarrollados, la cual
cada vez se aleja mas del magro 0,7% solicitado por la ONU.
En aquel Foro de Kyoto, se debatieron durante diez das 38 temas
relacionados con el agua en las 351 sesiones de trabajo realizadas,
uno de los temas fundamentales era cmo llevar agua potable y
alcantarillado a todos los lugares del mundo. Los asuntos claves
tratados giraron alrededor del equilibrio entre las crecientes
demandas humanas de suministros de agua adecuados, sanidad y
alcantarillado y la produccin de comida, el transporte, la energa
y las necesidades de compaginar estos incrementos de consumo
con los impactos ambientales mas bajos, en un contexto en que la
mayor parte de los pases exigirn una gobernabilidad ms efectiva,
la mejora de sus capacidades y una fnanciacin adecuada.
El tema de la buena gobernanza del agua, surgi como un requisito
en la gestin de los gobiernos y los requerimientos de sistemas
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sociopolticos y administrativos efectivos y responsables, capaces
de adoptar acercamientos efectivos a la gestin integrada de los
recursos hdricos mediante procesos transparentes y participativos
que aborden las necesidades ecolgicas y humanas.
Uno de los problemas que rpidamente salt a la mesa de discusin
fue el relacionado con la fnanciacin del proceso inversionista que
emerga; en los pases en desarrollo. La infraestructura fnanciera del
sector del agua est ligada, mayoritariamente, al sector pblico y se
rellena con contribuciones provenientes de la ayuda extranjera,
las instituciones fnancieras internacionales, prstamos comerciales
y emisiones de acciones. A pesar del nexo que une aseguramiento
del suministro de agua, desarrollo y alivio de la pobreza, est muy
generalizado el descuido de la gestin de las inversiones en recursos
hdricos, por tanto, sobre este tema los consensos se fracturaron
rpidamente. De acuerdo con numerosas estimaciones, los pases
en desa-rrollo necesitarn 180.000 millones de dlares anuales
para asegurar un suministro estable que cumpla con los acuerdos
internacionales mnimos en los prximos 25 aos, lo cual exigir
una mayor efcacia y una mejor gestin fnanciera. Diversos modelos
se han ensayado, la intervencin estatal directa, que asume sus
responsabilidades como administrador de los bienes pblicos, otros
que combinan la intervencin pblica, con donantes y/o fondos
privados y aquellos que tienden a dejar en las manos del mercado
todos los ajustes distributivos a travs los procesos privatizadores, en
todos los casos los resultados han sido desiguales. El debate sobre el
carcter pblico o privado de la gestin del agua se encuentra hoy en
el centro de las agendas de las polticas nacionales, de las discusiones
de los foros intergubernamentales y sobre todo de la resistencia de
los movimientos sociales a nivel mundial.
En el continente americano, se han aplicado grandes inversiones
en megaproyectos relacionados con el agua y esta ha sido incluida
en las reformas macroeconmicas regionales y en la geopoltica
continental, sin embargo, se podra asegurar que todas han fracasado
a la hora de estimular un crecimiento econmico justo, equitativo y
sostenible.
Diversas organizaciones internacionales presentes en Amrica
Latina y el Caribe se han comprometido a promover los espacios de
negociacin entre los diferentes actores para asuntos tales como
las poltica de desarrollo, incluyendo reglas para una distribucin
efciente y equitativa del agua; la satisfaccin de las necesidades
fnancieras ocasionadas por la gestin de los recursos hdricos; la
adecuacin del efecto de los tratados internacionales de comercio
sobre los intereses pblicos nacionales en el agua; la capacitacin
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para una descentralizacin efectiva; la promocin de la gobernanza
del agua y la gestin y regulacin de los servicios; la gestin de los
riesgos participativa y efciente y la disminucin de los ndices de
pobreza en el subcontinente.
Por otra parte, el movimiento de resistencia originado en los
procesos de privatizacin del agua en Latinoamrica, ha dejado en
el continente el referente de confictos como La Guerra del Agua
en Cochabamba, Bolivia, las luchas antiprivatizadoras de la sociedad
civil, que transcurren actualmente contra la Ley de Aguas diseadas
por el gobierno en Colombia, las movilizaciones en Brasil por el
derecho de acceso a los servicios de agua de millones de personas.
Tambin el desarrollo de la geopoltica norteamericana hacia la
regin, evidencia los intereses hegemnicos sobre el recurso de
trasnacionales como la Bechtel, la Coca Cola, la Monsanto, etc.
Ejemplo de ello son los proyectos asociados al ALCA y al CAFTA, los
intereses sobre el Acufero Guaran y sobre la Amazona, por slo citar
unos pocos ejemplos.
Durante ms de un siglo se nos ense que existan recursos
renovables, como por ejemplo el agua; hoy sabemos que esta existe
en el planeta en cantidades fjas y que no es para nada renovable.
Entramos pues en otra etapa donde a la crisis planetaria se le suman
los crecientes dfcit de elementos vitales como el agua. En muchas
zonas del mundo donde hasta hace dos dcadas abundaba este
recurso, ahora se presentan situaciones alarmantes de escasez y
contaminacin. Abundantes acuferos se han agotado o estn en
proceso de agotamiento, otros han sido contaminados por los malos
manejos y administraciones del recurso. Grandes masas de poblacin
quedan al margen del acceso a este elemento indispensable para la
vida y otras ven como disminuyen sus niveles de consumo y acceso
al mismo.
En un inicio se polemizaba sobre el agua como ese recurso inagotable
del cual los seres humanos podan disponer ilimitadamente, esa
percepcin esconda varias aristas falsas, que luego nos saltaran a la
cara con los actuales procesos globalizadotes. Primeramente, el agua
no es un recurso natural, siempre ha existido en la naturaleza y es el
trabajo humano quien le convierte en recurso natural (econmico)
para su utilizacin por la especie humana. Tampoco es inagotable,
en la actualidad resulta indiscutible el carcter fnito de este recurso
natural. Sus proporciones han variado poco en los ltimos aos
(97.5% del agua total del planeta es salada, el 2.5% restante es agua
dulce). El agua ms asequible para ser usada por el hombre y los
ecosistemas es la contenida en los lagos, embalses y ros, o sea, el
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agua superfcial, esta slo equivale al 0.007% de toda el agua del
planeta
1
.
El agua asequible se encuentra asimtricamente distribuida en la
naturaleza, ms del 40% del agua de los ros, lagos y represas se
concentra en seis pases (Brasil, Rusia, Canad, Estados Unidos, China
e India); mientras el 40% de la superfcie terrestre debe conformarse
con el 2% del agua restante. A esta situacin hay que aadirle tambin
la degradacin irreversible de la calidad del agua que ha inhabilitado
su uso en algunas regiones hasta para fnes industriales.
Sucede que el agua en dependencia de su estado fsico y ubicacin
geogrfca puede ser contaminada en cuestin de horas o minutos
pero su perodo de renovacin puede llegar a 1,400 aos si se trata de
aguas subterrneas o ms si se trata de ocanos o hielos permanentes
(2 500 10 000 aos respectivamente). Gobiernos y Organismos
Internacionales estn prestando cada vez mayor atencin a estos
problemas, pero no siempre indagan en las causas verdaderas de la
crisis y con mucha frecuencia proponen o implementan decisiones
que lejos de contribuir a la solucin de estos, generan mayores
confictos e inequidades.
Hace un tiempo se convoc una consulta regional organizada
por la CEPAL y el BID en Santiago de Chile, con el fn de recoger
opiniones de los gobiernos, de la sociedad civil y de organizaciones
no gubernamentales de la regin, para enriquecer un documento
elaborado por la Secretara del Grupo de Trabajo Internacional sobre
Bienes Pblicos Globales (Internacional Task Force on Global Public
Goods), este documento, titulado Hacer frente a desafos mundiales:
Cooperacin internacional para el inters nacional (Meeting Global
Challenges: International Cooperation in the National Interest),
enfoca la necesidad de cmo garantizar un abastecimiento ms
efectivo de bienes pblicos, tanto globales como regionales. La
nocin de bienes pblicos globales hace referencia a asuntos de
inters internacional, que en un mundo interdependiente, afectan a
todos. Segn los organizadores de este evento, tiende a identifcar
cules son esos bienes pblicos y garantizar una vida digna para
la totalidad de la poblacin, ya que en un mundo globalizado la
pobreza extrema y sus mltiples consecuencias son asunto de todos
y poseen una importancia crucial para eliminar la pobreza y alcanzar
los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
En la reunin se examinaron algunos de los seis desafos
mundiales prioritarios identifcados por el Grupo de Trabajo: el
comercio internacional, el conocimiento, la paz y la seguridad, la
estabilidad fnanciera, los bienes y recursos comunes y el control de
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enfermedades contagiosas. Sin embargo, entre los bienes y recursos
comunes, el agua como bien pblico no se aprecio con un carcter
relevante entre los temas tratados.
Esta exclusin resulta de sumo inters si se tiene en cuenta que en
marzo del 2003 comenzaron a realizarse los Foro Mundial del Agua,
el primero de los cuales tuvo lugar en las ciudades japonesas de
Kyoto, Siga y Osaka, entre el 16 y el 26 de marzo de aquel ao; durante
esos diez das se celebraron 351 sesiones separadas sobre 38 temas
relacionados con el agua, especialmente, sobre cmo llevar agua
potable y alcantarillado a todos los lugares del mundo. Los asuntos
claves tratados giraron alrededor del equilibrio entre las crecientes
demandas humanas de suministros de agua adecuados, sanidad y
alcantarillado y la produccin de comida, el transporte, la energa y las
necesidades medioambientales, en un contexto en que la mayor parte
de los pases exigan una gobernabilidad ms efectiva, la mejora de sus
capacidades y una fnanciacin adecuada. Uno de los objetivos, quizs
tremendamente optimista, fue el de reducir a la mitad la proporcin
de personas pobres sin acceso asegurado al agua y al alcantarillado
en 2015, tal y como expreso la Cumbre del Milenio de la ONU,
celebrada en Nueva York hace ya cinco aos. La Unesco present en
esa oportunidad, un informe en el que se plantean dos escenarios para
mediados del presente siglo. En el ms optimista, 2.000 millones de
personas en 48 pases sufrirn escasez de agua; en el peor de los casos,
sern 7.000 millones en 60 pases. El uso inadecuado y excesivo del
agua en la agricultura, el crecimiento demogrfco, la contaminacin
y el previsible cambio climtico, que causar el 20% de la escasez, son
los factores fundamentales de esta situacin.
Derivados del Foro Mundial del Agua emanaron una serie de
compromisos mundiales respecto al recurso y sus niveles de manejo
y acceso, lo cual es un adelanto en el reconocimiento de la necesidad
de establecer polticas pblicas sobre este recursos que marca en
muchos sentidos la calidad de vida y la equidad social a nivel mundial.
Organismos e instituciones como World Water Council, UNESCO-IHE,
FAO, KIP, IFPRI, IWMI y SOAS reconocieron y apoyaron la necesidad de
implementar un Dilogo Internacional sobre Agua y Clima, en el que
se vinculen procesos de cambio climtico con los problemas futuros
relacionados con el acceso y utilizacin del bien comn que es el
agua. Varias de estas instituciones se han comprometido a continuar
construyendo puentes entre los sectores que trabajan en el clima y
en el agua y a desarrollar actividades tendentes a un mejor manejo
de los impactos del clima.
Por su parte, los diferentes organismos del sistema de Naciones
Unidas disean la inclusin del agua y su gestin y manejo dentro
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de sus programas, como es el caso del Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo Humano Local (PDHL) el cual cuenta con unos 50
millones de dlares para el perodo 2003-2008. Llama la atencin
que la mayor parte de estos enfoques y polticas globales enfatizan
en el agua como administracin y gestin en su consumo, pero no
en lo referido a la percepcin espacial de cuencas hidrogrfcas y su
proteccin, gestin y manejo.
En este cnclave, las organizaciones internacionales activas en el
continente americano se comprometieron a encontrar y negociar
soluciones para los siguientes asuntos: poltica de desarrollo,
incluyendo reglas para una distribucin efciente y equitativa del
agua; satisfaccin de las necesidades fnancieras ocasionadas
por la gestin de los recursos hdricos; efecto de los tratados
internacionales de comercio sobre los intereses pblicos nacionales
en el agua; capacitacin para una descentralizacin efectiva;
gobernanza del agua y gestin y regulacin de los servicios; gestin
de los riesgos participativa y efciente; e impacto de los subsidios a la
agricultura en el primer mundo sobre la gestin sostenible del agua.
Organizaciones del Caribe y el Pacfco, muy relacionadas con el grupo
ACP de naciones y sobre todo con los Pequeos Estados Insulares
han frmado un memorando de colaboracin para implementar el
Programa Comn de Accin (con 37 estados miembros), con el que
se establece la cooperacin en materias como el entorno del agua
potable, capacitacin, gestin de datos e informacin, investigacin
aplicada o intercambio de experiencias.
En cuanto a factores sociopolticos presentes en la relacin de las
sociedades con el agua, se evidenci que existe un componente
de gobernabilidad, donde muchos pases encaran una crisis de
gobernabilidad, ms que una crisis hidrolgica, asegura la declaracin
fnal. La buena gobernanza del agua requiere sistemas sociopolticos
y administrativos efectivos y responsables, capaces de adoptar un
acercamiento a la gestin integrada de los recursos hdricos mediante
procesos transparentes y participativos que aborden las necesidades
ecolgicas y humanas.
La necesidad de capacitacin, educacin y acceso a la informacin
para aumentar la efectividad de la gestin hidrolgica es
incuestionable. Estos elementos crticos del proceso de desarrollo
del agua a menudo son tratados como aadidos a los programas,
con escasa consideracin a las instituciones formativas locales, las
perspectivas de gnero, la diversidad cultural y los conocimientos
tradicionales no son sufcientemente tenidos en cuenta como
componentes estructurales en las estrategias elaboradas.
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Desde el punto de vista de fnanciacin, en los pases en desarrollo, la
infraestructura fnanciera del sector del agua est ligada mayoritaria-
mente al sector pblico y se rellena con contribuciones provenien-
tes de la ayuda extranjera, las instituciones fnancieras internaciona-
les, prstamos comerciales y emisiones de acciones. A pesar del nexo
que une aseguramiento del suministro de agua, desarrollo y alivio de
la pobreza, est muy generalizado el descuido de la gestin de las
inversiones en recursos hdricos, y resulta cada vez mas comn que
las polticas nacionales tiendan a abrir procesos de privatizacin de
los servicios e incluso de las fuentes de abasto, en un claro empeo
de eximir a los gobiernos de la responsabilidad pblica para con este
vital recurso y servicio. De acuerdo con numerosas estimaciones, los
pases en desarrollo necesitarn 180.000 millones de dlares anuales
para asegurar el suministro mundial de agua dentro de 25 aos, lo
cual exigir una mayor efcacia y una mejor gestin fnanciera. Se han
ensayado varios modelos que combinan la intervencin pblica, con
donantes y/o fondos privados y los resultados han sido desiguales,
lo que lejos de eximir a los gobiernos nacionales y a los organismos
internacionales multilaterales, los compromete an ms con la res-
ponsabilidad de gestionar efciente y responsablemente dicho bien
comn.
Sin lugar a dudas, en el debate actual sobre el agua subyace el
inters permanente de quien administra el recurso. Segn el mismo
informe, las inversiones anuales en el sector deberan multiplicarse
por 2,5 para que el agua potable llegue a toda la poblacin en los
veinte prximos aos. Pero las inversiones pblicas se reducen y
las del sector privado slo fuirn hacia el mundo en desarrollo si
los gobiernos facilitan un ambiente de apoyo a las inversiones
con normas transparentes, predecibles y equilibradas. Por este
motivo, la fjacin de precios para el agua sera un instrumento
esencial para asegurar la buena gestin de este recurso. La
misma idea que se defne en la Directiva marco del agua de la
Unin Europea con la expresin recuperacin ntegra de costes.

Otra corriente de opinin, representada por personalidades como
la canadiense Maude Barlow, la india Vandana Shiva o el italiano
Ricardo Petrella, coinciden en la preocupante caracterizacin de la
situacin, insistiendo en el peligro de que las guerras del futuro sean
por el agua y no slo por el petrleo, una afrmacin de probado
xito meditico. Sin embargo, estos autores defenden que el agua
es un recurso vital y comunitario y denuncian la propuesta de
solucin del problema del agua a travs de su mercantilizacin como
una estrategia de entrega del sector a las grandes corporaciones
multinacionales. Con solamente un 5% del suministro mundial de
agua en manos de tales empresas, como las francesas Suez y Vivendi
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Universal, la americana Bechtel o la angloalemana Thames Water, las
oportunidades de negocio en el sector son todava inmensas.
El Agua: Elemento natural o Recurso natural?
Desde el punto de vista ambiental la actividad del hombre sobre
los procesos hidrolgicos se puede agrupar en los siguientes cuatro
grupos segn Shilklomanov, (1997):
1. Transferencia directa de agua desde los ros, lagos, embalses
y aguas subterrneas, el uso de esta y su retorno a estos
cuerpos de agua como descargas de aguas residuales. Los
ejemplos incluyen la transferencia de agua para riego y las
entregas a la industria y para las necesidades domsticas y
municipales.
2. Diferentes transformaciones de los cauces y cursos de las
corrientes, como la construccin de embalses, diques y
extraccin de arena y grava.
3. Afectaciones en la superfcie de la cuenca, como el desarrollo
agrcola, el drenaje de pantanos y marismas, la tala de
bosques, la deforestacin y la urbanizacin.
4. Cambios en las caractersticas del clima a escala global o
regional, como los cambios en la composicin atmosfrica
y los cambios en las caractersticas del ciclo hidrolgico
causadas por proyectos hidrulicos a gran escala.
La valoracin de los efectos del impacto del hombre sobre los recursos
hdricos a escala global requiere de un estimado de las entregas
directas provenientes de los cuerpos de agua y de los caudales
almacenados en los embalses, as como de sus entregas y prdidas.
Estos factores, combinados, generalmente explican el decrecimiento
observado en los caudales superfciales y subterrneos en todo el
mundo y pueden afectar en gran medida el estado de los recursos
hdricos en grandes regiones.
Los efectos negativos de estos cambios antropognicos se pueden
apreciar claramente en la mayora de las regiones en desarrollo
donde mujeres y nios recorren una media de 10 a 15 kilmetros para
abastecerse de agua diariamente mientras que en el mundo se estn
consumiendo 1400 millones de litros de agua para imprimir toda la
prensa del da. Simultneo a estos contrastes, mueren diariamente
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unas 34 000 personas por enfermedades relacionadas con la calidad
del agua. Es lo mismo que si todos los das se estrellaran 100 aviones
Jumbo y murieran todos sus ocupantes
2
.
En la actualidad los especialistas en medio ambiente, los economistas
y los polticos se debaten en dos vertientes desde el punto de vista
del consumo: el aumento de la oferta y la reduccin de la demanda.
La primera variante posee lmites fsico-naturales obvios, dado por
las capacidades de carga de los acuferos, los cuales en muchas
ocasiones resultan vulneradas por la visin crematstica de manejo
de este recurso, en el segundo caso los lmites los sita el mercado,
dado que el agua cuando deja de ser un elemento natural para
convertirse en un recurso natural a travs del trabajo humano, se
convierte generalmente en el mundo actual en una mercanca por lo
que esta atenida a las leyes del mercado.
Desde el punto de vista del manejo existen tres tendencias, una que
considera responsabilidad estatal la administracin y manejo de
este recurso, la opuesta que tiende a privatizar los servicios e incluso
las fuentes de abasto y una tercera que resulta de la combinacin
en diferentes modalidades de estas dos posiciones anteriores en la
creacin de empresas donde el Estado y el sector privado mantengan
acuerdos de comanejo del recurso.
Todas ellas poseen caractersticas positivas y negativas. El Estado es la
instancia que debera asumir preferentemente la responsabilidad del
manejo del recurso como bien comn, con polticas distributivas que
resulten equitativas, sin embargo el adelgazamiento de los Estados y
su inefcacia debido a los procesos neoliberales en curso adems del
mencionado dfcit fnanciero, alejan cada vez mas esta alternativa
en la subregin latinoamericana.
La privatizacin libera a los Estados latinoamericanos y caribeos de
la responsabilidad de administrar un recurso confictivo, que se torna
cada vez ms escaso y costoso en la infraestructuras necesarias para
su utilizacin, transfriendo as al sector privado esa responsabilidad
lo cual incrementa el precio del servicio y aleja la implementacin de
polticas pblicas respecto al mismo, excluyendo a cada vez mayores
segmentos de poblacin de estos servicios bsicos.
La tercera variante ha dado resultado en algunos pases pero siempre
resulta difcil establecer los lmites y fronteras de la actuacin del
capital privado en estas empresas conjuntas, lo cual con frecuencia
deriva a la disminucin de la presencia estatal y la imposicin de
los intereses empresariales de maximizacin de ganancias, mxime
cuando se trata de empresas transnacionales.
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Al mismo tiempo se constatan prcticas de consumo claramente
derrochadoras e inequitativas, pues el que paga ms puede consumir
ms. Las polticas hdricas (por ejemplo el costo del agua y la
tecnologa disponible) no promueven la conservacin del recurso. En
muchos casos, los costos del agua son mayores precisamente en las
reas urbanas con peor suministro, bajo consumo y bajos ingresos, y
menores en los vecindarios de mayor nivel de ingresos, con hbitos
de consumo ms derrochadores.
La situacin de los sistemas de saneamiento en las ciudades es an
peor. Slo entre el 41 y el 45% de la poblacin urbana de la regin
est conectada a sistemas de drenaje y ms de un 90% de las aguas
servidas son descargadas en los ecosistemas sin tratamiento previo.
Algunos clculos consideraban que en el 2000 existan 141 millones
de personas que necesitaban estos servicios. En la mayora de las
ciudades latinoamericanas el tratamiento de las aguas residuales es
escaso o prcticamente nulo, lo cual implica riesgos para la salud de
la poblacin que vive alrededor o aguas debajo de los desages.
Las consecuencias de esta situacin suelen ser catastrfcas, millones
de personas son excluidas de los sistemas de distribucin de agua
y muchas ms conviven en ambientes altamente contaminados por
los efuentes de aguas grises y negras. Los riesgos epidemiolgicos
resultan muy comunes en las grandes ciudades y sobre todo en los
cinturones perifricos de estas, son frecuentes los brotes de clera,
dengue, paludismo, etc. en las ciudades latinoamericanas.
Al igual que con otros elementos de la naturaleza que entraron en
el ciclo del capital a comienzos de la era industrial, la solucin actual
para el tratamiento del agua como recurso a consumir y bien comn,
no debe pasar necesariamente por la solucin econmica solamente.
Dos grandes problemas: Los modelos de desarrollo y el
crecimiento urbano
La mayora de los especialistas en recursos hdricos y los ecologistas,
reconocen que los dos grandes problemas antropognicos que
afectan al elemento agua estn comprendidos en el modelo
civilizatorio occidental de desarrollo que se ha expandido
globalmente en las ltimas dcadas. El crecimiento incontrolado y no
planifcado de las megaciudades con su alta demanda del elemento
agua y sus niveles de expulsin de residuales lquidos no tratados,
deterioran irreversiblemente las fuentes de abasto y las capacidades
de resiliencia de este elemento.
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A nivel mundial y en especial en Amrica Latina, las ciudades mayores
son las que han experimentado un crecimiento ms acelerado
en los ltimos aos, diversos expertos plantean que si la tasa de
crecimiento no se reduce signifcativamente, en el planeta habrn,
para el ao 2020, ms de 500 millones de personas (dos tercios de
la poblacin mundial), viviendo en ciudades de ms de 100,000
habitantes. Esta concentracin ha alcanzado niveles alarmantes en
tres megaciudades: Ciudad de Mxico, con 24 millones de habitantes,
Sao Paulo, que se acerca a los 20 millones y Buenos Aires que ronda
los 15 millones. Las proyecciones realizadas apuntan a que Sao Paulo
y Mxico D.F. alcanzaran para el 2010 ms de 23 y 26 millones. Para
ese ao diversas ciudades de Amrica latina contarn con ms de 10
millones de habitantes, entre ellas Ro de Janeiro (12 millones), Lima
(10 millones), entre otras. Otras se acercarn a los 6 o 7 millones como
Belo Horizonte, Bogot, Caracas, Guadalajara, Monterrey, Porto
Alegre, Recife, Salvador de Baha y Santiago de Chile.
En relacin con el Recurso Agua, no slo es preciso observar la
expansin urbana, sino su relacin con las escalas nacionales
de la dotacin de dicho recurso con los niveles de consumo de
las actividades econmicas y de la poblacin enclavada en esos
territorios. En el Caribe insular es sabido que las fuentes de agua
provienen generalmente de los niveles de pluviosidad en las islas y
que el agua es un recurso escaso; si a esto agregamos que el turismo
es una de las actividades econmicas que genera un mayor consumo
del recurso, tendremos un panorama con una marcada tendencia al
stress hdrico en las islas, muchas de las cuales han tenido que disear
polticas especfcas relacionadas con el recurso e instalar plantas
desalinizadoras para solventar el dfcit del mismo, en este caso
estn varios de los Pequeos Estados Insulares del Caribe Oriental,
Puerto Rico, algunas zonas de Repblica Dominicana y de Cuba.
Este crecimiento incontrolado de las zonas urbanas y de las nuevas
zonifcacines de desarrollo econmico en Amrica Latina y el
Caribe, se ha dado simultneamente con la crisis econmico-
fnanciera de la regin y en muchos sentidos a causa de ella y de
los modelos de desarrollo aplicados en la misma. Prcticamente en
todos los pases del rea, la deuda externa se ha incrementado a un
ritmo mucho mayor que la poblacin en las reas urbanas. Parece
existir una coincidencia (si no una relacin), entre el crecimiento
urbano incontrolado y el incremento de la crisis como expresin de
la inequidad de los modelos de desarrollo. En Brasil la agudizacin de
la crisis de poblacin urbana coincidi con el incremento de la deuda
a fnales de los 80s a 116,9 miles de millones de dlares; otro tanto
sucedi con Mxico cuya deuda ascendi a 105,9 miles de millones;
Argentina por su parte alcanzaba los 56,2 miles de millones.
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En la mayor parte de los pases de la regin, las transferencias netas
de recursos como resultado de la repatriacin de benefcios y del
servicio de la deuda o de su pago, han agotado los fondos del erario
pblico y afectaron los fondos disponibles por el Estado para la
inversin en infraestructuras, justamente cuando esas inversiones
resultaban ms necesarias para ofrecer los servicios esenciales a una
poblacin urbana aceleradamente creciente. Uno de los aspectos
que en este sentido resulta un activo para los acuerdos bilaterales
como el CAFTA-RD, ha sido el agua; y uno de los servicios pblicos
ms afectados por estos acuerdos y carencias fnancieras son las
polticas pblicas en relacin al recurso.
El incremento de la demanda del recurso agua por una poblacin
creciente, la quiebra de los sistemas de distribucin por falta de
mantenimiento y el alejamiento de las fuentes de abasto por la
creciente demanda y el agotamiento de las tradicionales fuentes,
han determinado la escasa disponibilidad del servicio y la creciente
inequidad en la distribucin del mismo.
Luego de la sustitucin de los modelos agroexportadores caribeos
por nuevos modelos relacionados con la industria extractiva y el
turismo, han agudizado el stress hdrico en el Caribe Insular, naciones
como Jamaica poseen altsimas demandas de este elemento debido a
la industria de la bauxita y sobre todo a la actividad turstica en zonas
costeras. Si se enfocara en un mapa del Caribe Insular la expansin
de las nuevas zonas de desarrollo en los servicios constataramos que
los bordes costeros de las islas poseen una preeminencia sustancial
en esta mapifcacin, lo que revierte el antiguo esquema de consumo
de la agricultura extensiva a las infraestructuras hoteleras enclavadas
en las costas, donde hoteles con grandes piscinas, extensos campos
de golf, intensiva explotacin de turismo masivo, constituyen hoy
una inmensa extraccin de servicios ambientales en benefcio de esa
poblacin fotante.
El Caribe Insular y el agua
El espacio geogrfco conocido hoy como Caribe Insular, ha tenido una
permanente relacin con el agua como elemento, de su utilizacin y
manejo han dependido las diversas poblaciones asentadas en este
espacio histricamente, desde las antiguas poblaciones aruacas
prehispnicas, hasta las actuales comunidades enclavadas en esos
territorios. Los diversos modelos de desarrollo aplicados en el Caribe
Insular, desde los antiguos sistemas de plantacin, la industria
extractiva y en las ltimas dcadas, el extendido modelo turstico,
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han sido altos demandantes del recurso agua, causando no pocos
confictos por sus polticas distributivas y malas administraciones.
Esta zona presenta una gran variedad de problemas ambientales,
acumulados por siglos de sobreexplotacin de recursos y de ausencia
de planifcacin del uso de los mismos.
Segn diversos autores la contaminacin de los recursos hdricos
en el Caribe es sin dudas uno de los problemas ambientales ms
acuciantes y se sita entre los mayores ndices a nivel mundial. Las
causas fundamentales es el sobreuso del recurso, las descargas
industriales, las aguas no tratadas, la sedimentacin, los derrames de
petrleo, el uso incontrolado de pesticidas y fertilizantes qumicos.
Segn datos citados por Seguinot,
3
solamente el 39% de las descargas
industriales contaminantes a cuerpos de agua, ha sido tratadas;
slo el 25% de la poblacin posee servicios sanitarios, el 52% posee
servicios de baos secos y letrinas y un 23% de la poblacin descarga
las aguas grises y negras directamente si la superfcie o a cuerpos de
agua cercanos a las viviendas.
Uno de los casos ms interesantes en el Caribe es el de Martinica y
Guadalupe, islas que mantienen un status poltico dependiente de
Francia bajo la denominacin de Departamentos de Ultramar (DOM).
La actividad econmica fundamental de la isla de Martinica es el
turismo y por ello Francia ha diseado una poltica ambiental muy
estricta en relacin al manejo de los recursos naturales asociados a
dicha actividad. El agua en ese sentido es uno de los componentes
mas activos en esta poltica y de acuerdo a las autoridades
gubernamentales locales, todos los desechos industriales son
tratados antes de su deposito en los cuerpos de agua; las aguas
negras y grises derivadas de la fuerte infraestructura hotelera y
urbana, tambin son tratadas en su totalidades sistemas de plantas
de tratamiento y a mediados del 2005 se diseaba un sistema de
manejo integrado del agua en la isla. Llama la atencin la bajsima
contaminacin costera en la cual incluso la zona portuaria de Fort de
France, presenta aguas cristalinas y una riqueza asombrosa en la vida
marina del enclave econmico.
La isla Quisqueya o La Espaola presenta un geosistema insular
dividido por dos estados, pero la peculiaridad de este caso estriba
en que esa divisin poltica se refeja dramticamente en el mbito
ecolgico. La lnea fronteriza entre Hait y Repblica Dominicana
se aprecia claramente diferenciada en la degradacin ambiental
del lado haitiano, causada por la incontrolada y continua accin
antrpica durante casi dos siglos de explotacin de sus recursos. El
caso haitiano es sin dudas el ms crtico en relacin con el recurso
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agua, el pas ha perdido prcticamente todas sus capacidades en
recursos hdricos durante los ltimos cien aos y la sobreexplotacin
y contaminacin de los acuferos hacen hoy prcticamente insalvable
esta crisis. Cuencas tan importantes como las del Artibonite, hoy se
encuentran en franco proceso de desertifcacin y el ro no pasa
de ser un arroyo intermitente en diversos lugares de su cauce. La
degradacin de sus suelos y la prdida de capa vegetal debido a
la deforestacin y erosin se perciben en amplias zonas del pas,
depositando toneladas de suelo frtil al ao en las aguas del Mar
Caribe desde la sierra de Pedernales, proceso que se aprecia con slo
sobrevolar la zona.
La crisis que se expresa en Hait por el acumulado de prdida de
cubierta forestal ha repercutido en la capacidad productiva de
biomasa en los ecosistemas del territorio, los cuales son incapaces
ya de sostener la vida de las especies que la habitan, incluido los
seres humanos que de forma trgica han iniciado desde hace aos
un proceso de ecomigracin similar a los existentes en el continente
africano, causado en fn de cuentas por el depredador modelo
econmico agroexportador expandido en la isla desde el siglo
XIX junto a los terribles ndices de pobreza incrementados en ella
durante todo el siglo XX.
En la actualidad, diversas zonas de Repblica Dominicana estn
afectadas por la ausencia de polticas pblicas dirigidas a la
preservacin del recurso y a la ptima administracin del mismo.
Zonas como el frtil valle del Cibao comienzan a presentar
afectaciones por los prolongados ciclos de sequa y por las
redistribuciones hdricas originadas por las construcciones de
presas aguas arriba en los cauces que antes irrigaban el valle,
estos procesos junto con la deforestacin de los piedemontes y las
montaas de la Cordillera Central, causan una creciente carencia de
agua para la generacin de energa en las hidroelctricas, el riego y
por ende tambin para el consumo humano y de otras especies que
habitan el territorio, esta situacin reportada en agosto del 2008,
vari abruptamente con el paso de huracanes en la temporada
de ese ao, cuando el Fay dej una estela de desastre debido a las
torrenciales lluvias que afectaron poblados en el Cibao. Tambin en
Jarabacoa, que cuenta con tres ros de gran importancia, gran parte
de su poblacin recibe agua no apta para el consumo humano.
Los defcientes servicios de acueductos y aguas potable, hacen que
a cada familia, comprar agua supuestamente pura extrada de las
zonas montaosas, le cueste miles de pesos al ao. Jess Galvn,
profesor y ejecutivo del Plan Cordillera de Jarabacoa, ha confrmado la
defciencia de agua en muchos sectores del municipio: El acueducto
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de Jarabacoa es defciente. Hay barrios en que el agua llega dos veces
a la semana y en tiempos de sequa, hay sectores que la reciben dos
o tres veces en un mes, confrm a LISTN DIARIO. Galvn se quej
de que la capital ecoturstica del pas, con reconocida infraestructura
que recibe cerca de 100 mil visitantes anualmente, no cuenta con
una planta de tratamiento de aguas servidas
4
.
La situacin de agosto desemboc en protestas ciudadanas que
aglutinaron a una buena cantidad de vecinos en Bonao, quienes
ante los constantes apagones y falta de agua potable en la ciudad,
marcharon hacia las ofcinas del Instituto Nacional de Aguas
Potables y Alcantarillados (INAPA) y de la Empresa Distribuidora de
Electricidad del Norte (Edenorte).
Diversas ONGs que operan en torno a los cauces y cuencas de los ros
Yaque del Norte y Yaque del Sur, han denunciado estas falencias de
acciones y polticas en relacin con el agua. De hecho los problemas
ambientales relacionados con la deforestacin continan afectando
los sistemas hdricos, como lo expreso la noticia de Listin Diario del
25 de agosto del 2008:
Decenas de rboles de distintas especies estn siendo talados de
forma indiscriminada en la Loma del Pino, ubicada a orillas del embalse
de la presa de Valdesia, supuestamente para cultivos agrcolas y el
esparcimiento, a pesar de que esta es una zona vedada para el corte
de madera por la importancia ecolgica del lugar, y como fuente de
aprovisionamiento para el suministro de agua potable a la ciudad
capital y San Cristbal, segn han explicado peritos en la materia
que conocen del hecho.
Los bosques vrgenes de la Loma del Pino conforman un colchn
verde que protege el ecosistema que se desarrolla en torno al Lago
de Valdesia, afuente que aprovisiona de agua potable la ciudad
capital y la provincia San Cristbal y el sitio donde funciona una de
las hidroelctricas ms importantes del sistema energtico nacional
y del que se abastecer prximamente el acueducto mltiple de
Ban, en construccin.
Adems, brinda el agua de riego a miles de tareas de predios
agrcolas que se extienden desde la cuenca del ro Nizao hasta los
proyectos de Reforma Agraria en Los Tumbaos y Las Calderas, en la
provincia Peravia, por lo que este hecho, sin precedentes en la zona,
tiene alarmados a ecologistas, ambientalistas, tcnicos agrcolas, as
como a campesinos del lugar que afrman que a ellos nunca se les
ha permitido cortar ni un palito siquiera para sembrar comida por
la importancia y la fragilidad de este ecosistema.
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La Loma del Pino tiene una altitud que sobrepasa los 600 metros
sobre el nivel del mar, ubicada en el noreste de la provincia Peravia,
a unos 20 kilmetros de Ban, municipio cabecera, a donde se llega
luego de recorrer angostos y tormentosos callejones que se internan
en la Cordillera Central, justo donde se encuentra esta exuberante
montaa
5
.
En el caso dominicano se indica como uno de los problemas
principales la erosin de los suelos. En Cuba la situacin de los suelos
es crtica y aunque la isla ha recuperado su cubierta boscosa en
un 17% de su territorio, an posee fuertes impactos por procesos
de erosin y sequa. En Puerto Rico, los recursos hdricos han sido
degradados sistemticamente, con la destruccin de manglares,
cinagas, estuarios, etc.
El crecimiento incontrolado de ciudades y el deterioro de las mismas
ha demandado cada vez mayores cantidades de agua para esas
poblaciones, como es el caso de Kingston, La Habana, Sto. Domingo,
Port-au-Prince y San Juan. El Caribe insular cuenta con escasos
recursos hidrolgicos, con ros de curso corto y de poco caudal,
prcticamente toda el agua que poseen los sistemas insulares
proviene de la pluviosidad, lo que equivale a considerar tambin que
depende de la existencia de bosques que faciliten el intercambio
del ciclo hdrico con una poblacin creciente y con ciudades en
expansin y actividades econmicas del tercer sector.
Esos paisajes altamente antropizados han producido un impacto
sobre el ambiente natural que resulta muy difcil cuantifcar en la
actualidad. Lo que si resulta obvio es que en las ltimas dcadas
la expansin suburbana en la islas caribeas, esta destruyendo los
mejores terrenos agrcolas y las escasas reas verdes existentes.
Aunque la ciudad caribea no posee la magnitud de las urbes
sudamericanas o la mexicana, s constituye, junto a las redes viales
una prdida sustancial en los reducidos espacios insulares. El
impacto ambiental de estas transformaciones debido a las escalas
insulares resulta incluso en algunos casos como el puertorriqueo,
comparables al de megaciudades como Sao Paulo y Mxico. Esa
urbanidad transforma todo el Caribe y expande e interconecta
los espacios ms apartados del interior montaoso; es un proceso
en el que la globalizacin integra rpidamente lo local hasta ahora
aislado a las demandas del mercado turstico del paisaje, lo que esta
signifcando tambin la transformacin de las demandas de servicios
de agua y del desbalance en la dotacin de este elemento en zonas
hasta ahora poco agredidas ambientalmente.
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La prdida de los bosques originarios en islas como Barbados han
llevado a una escasez cada vez mayor del recurso agravado por la
altsima demanda derivada de la expansin turstica. Algo similar
ha sucedido en las ultimas dcadas en Puerto Rico, donde la
sobreexplotacin y las extendidos perodos de sequa han colocado
un fuerte stress hdrico, al punto que en el verano de 1992 se
consider la urgencia de enviar buques cisternas con agua potable
desde los Estados Unidos.
Otros son lo problemas que se confrontan en las costas, en la propia
Repblica Dominicana, con la expansin turstica y el corrimiento
de las fronteras econmicas hasta dentro de los Parques Nacionales,
se comienza a implantar polos de desarrollo turstico en zonas que
hasta el momento eran poco explotadas en ese sentido, como la
baha de Samana. Los malos manejos ambientales originados por los
impactos de planes de desarrollo en todas las islas del Caribe, han
causado perdidas sensibles en la capacidad de autorregulacin de
los ecosistemas, como los refejados en las lagunas de Oviedo en
Santo. Domingo
6
.
Un ejemplo de esta situacin lo presenta Jamaica con lo sucedido
en Dunns River Falls, cuando el mercadeo de este paisaje hizo que
el lugar recibiera alrededor de un milln de visitantes por ao, de
los cuales la mayora ascendan al tope de la cascada. La excesiva
explotacin de este recurso de paisaje hizo que el mismo colapsara
en poco tiempo y la solucion fue construir unas cascadas artifciales
que suplantaran las destruidas por el mal manejo
7
.
El caso cubano
Por sus caractersticas, geolgicas y morfolgicas el archipilago
cubano, compuesto por ms de 4,000 islas y cayos adyacentes,
posee pocos recursos hdricos naturales. La isla de Cuba, presenta
caractersticas peculiares que condicionan sus recursos hdricos.
Su ubicacin en latitud y su forma alargada y estrecha, con un
parteaguas principal situado al centro y a todo lo largo del territorio,
determina que los ros que no excedan los 40 kilmetros de longitud
y que escurran de sur a norte en la vertiente superior norte y de norte
a sur en la vertiente inferior sur, con cuencas que no sobrepasan
los 200 kms; ello hace que la red fuvial dependa de factores
fsico-geogrfcos, tales como las precipitaciones, las condiciones
geolgicas y geomorfolgicas, la capa vegetal y las propiedades
hidrofsicas de los suelos entre las de mayor importancia. De ellas, la
lluvia es la nica fuente de alimentacin de los recursos hdricos. De
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los 1375 mm que precipitan como promedio anualmente, el 80% cae
durante el perodo lluvioso (Mayo a Octubre).
8
Todos los especialistas coinciden en que debido a las caractersticas
del rgimen hdrico del pas y a la confguracin de la red fuvial,
millones de metros cbicos de agua se vierten de forma directa al
mar, lo que unido a factores como la deforestacin inciden en la
baja pluviosidad que se incrementa paulatinamente y que afecta los
procesos de acumulacin de este elemento natural.
Segn estudios realizados los recursos hdricos cubanos estn
alrededor de los 32,200 millones de metros cbicos, de los cuales
alrededor de 23,200 millones corresponden al escurrimiento fuvial
(subterrneo y superfcial) y 9,000 millones constituyen el recurso
subterrneo natural.
Antes de 1959, la infraestructura hidrulica era insufciente para
soportar la estructura econmica y poblacional de la isla. Hasta
1958 slo se haban construdo trece obras hidrulicas (includas
pequeas presas y micropresas) para un total de embalse de 48
millones de m
3
, que se destinaba al abasto de la poblacin y al riego
fundamentalmente.
A comienzos de los aos 60s, debido al desarrollo de los planes
econmicos y a la alta frecuencia de eventos hidrometeorolgicos
como los huracanes
9
, se cre un mega plan de desarrollo de
infraestructuras de presas, conocido como la Voluntad Hidrulica,
en la cual la consigna era ni una gota de agua al mar. Esta poltica de
captacin del elemento agua y su conversin en recurso econmico
para el desarrollo de polticas pblicas y econmicas, dio por
resultado que en la dcada de los 90s la poblacin favorecida por
la red de acueductos nacional, se elevara a alrededor de 7,000,000
de habitantes, con un consumo aproximado a los 1,125 millones
de m, consumiendo entre la industria y la agricultura mas de 7,000
millones de m en los comienzos de los aos 90s, actualmente
por el desarrollo del sector turstico el incremento debe haberse
duplicado.
La poltica de captacin del recurso agua por el Estado cubano
permiti que el pas dispusiera al fnalizar 1991 de 216 presas y 786
micropresas, con una capacidad total embalsada de 9672,5 millones
de m
3
de agua
10
. De igual manera de 162 000 hectreas de tierra
bajo riego en 1958, ascendi a 1 062 191 hectreas en el ao 1991
11
.
Adems de las presas y micropresas construidas entre la dcada
de los 80s y los 90s, se construyeron 277 kilmetros de canales
magistrales, 19 900 pozos y se benefciaron 158 356 hectreas de
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tierra con drenaje ingeniero y/o parcelario, fundamentalmente en el
sector de la industria azucarera.
La crisis econmica de los 90s causada por la combinacin del
derrumbe del Campo socialista y la URSS y el acrecentamiento del
bloqueo norteamericano a la isla, provoc serias afectaciones al
desarrollo hidrulico cubano. Por una parte, se detuvo el proceso
inversionista en las obras hidrulicas de captacin del recurso agua y
por otra se abri un nuevo sector econmico mucho ms demandante
de este recurso: el turismo. Esta combinacin de factores parece
haber afectado el manejo del recurso en todo el territorio nacional,
pero especialmente en las 5 provincias orientales, las cuales por
sus estructuras geolgicas no poseen grandes acuferos como en el
occidente del pas, este elemento unido a los procesos de sequa que
afectan a la zona oriental durante los ltimos 5 aos, han causado una
emergencia respecto al recurso que ha tensado los esfuerzos estatales
en relacin con este segmento de poltica pblica. Si bien es cierto
que la crisis de los 90s ha incidido en la crisis del agua en los ltimos
5 aos, tambin ha determinado que se enfoquen las polticas en los
territorios de forma mas sistmicas. La creacin de los Consejos de
Cuencas, sobre todo en las 8 principales cuencas hidrogrfcas del pas
y de forma muy especial en la gran cuenca del ro Cauto, han puesto
a trabajar en conjunto a todos los organismos estatales, institutos de
investigacin, gobiernos locales, organizaciones no gubernamentales
y otros actores locales (a nivel de provincias y municipios), de forma
tal que las divisiones poltico-administrativas resultan ahora un nexo
de trabajo entre esta nueva forma de concertacin, enfatizando en
el trabajo sobre un territorio delimitado no por la artifcial divisin
poltica y administrativa, sino por las necesidades impuestas por el
manejo de los recursos hdricos de amplias zonas de cuencas.
Si los estudios realizados en los 90s sealaban que el consumo de
agua en la dcada anterior haba sido del rango de los 7500 hm
(750,000 m)
12
, fundamentalmente derivado del consumo agrcola e
industrial, resulta previsible que con el auge del sector turismo en el
pas este se haya incrementado durante los ltimos cinco aos.
Durante muchos aos, la industria azucarera fue una de las ms altas
consumidoras de agua en su ciclo de produccin, se ha sealado
que se consuma hace 10 aos 20 m por tonelada de caa molida,
aparte de la drstica reduccin de este sector econmico en los
ltimos dos aos, en los cuales han salido de la produccin y se estn
desmontando ms de 170 centrales, los que quedan produciendo
azcar, lo estn haciendo con un consumo de 0,5 m por tonelada
mtrica, pues gran parte del agua utilizada se recicla en el fertirriego
de las plantaciones.
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Respecto al turismo, se seala que en el caso cubano cada habitacin
hotelera consume 1,2 m por noche ocupada, si se considera que la
capacidad hotelera cubana puede rondar las 70,000 habitaciones
(quizs ms), y que estas mantienen una ocupacin promedio del
40% anual, la cifra de consumo anual slo del turismo ascendera
a 12264,000 m, todo ello sin tener en cuenta la capacidad de
reposicin de las fuentes de abasto. Sin lugar a dudas el consumo es
excesivo para un pas como Cuba.
La norma internacional de consumo es de 1700 m/habitantes ao.
En Cuba en estos momentos el consumo ronda los 1200 m/hab. Ao
y existen zonas que se encuentran en los 500 m/hab. Ao, lo cual
evidencia que el agua resulta hoy un recurso deprimido en la isla.
Por ello, el tratamiento del problema con el manejo integrado
13
de
cuencas parece ser la forma de abordaje mas correcta de la cuestin,
incluido los estudios de capacidad de carga de este elemento del
ambiente natural.
Una de las alternativas que se estn implementado actualmente es la
instalacin de plantas desalinizadoras, de las cuales existen siete en
el pas, sobre todo en la cayera alrededor de la isla grande, donde se
ha expandido la construccin hotelera.
Por otra parte, ante esta nueva realidad de crisis del agua y de
transformacin econmica en sectores como el turismo, pocos
desarrollados hasta hace 15 aos, se reelabora la Estrategia Ambiental
Nacional, a la que se le incorpora ms enfticamente el tema agua
tanto en su conservacin como en su manejo
Segn el Balance de los Recursos Hidrulicos en Cuba, realizado en el
2000, el ms alto consumo de agua corresponde al ao 1989, luego se
observa un descenso que se extiende hasta 1998 y 1999. Aunque esta
situacin esta relacionada con la crisis econmica de los 90s, tambin
refeja los cambios estructurales en la economa y la sociedad cubana
de esos aos A partir de la primera dcada del siglo XXI, esta situacin
comienza a variar, pero es en esta etapa cuando se evidencia el dfcit
de este elemento natural, producto de la sequa y del alto consumo
de actividades econmicas en fase de recuperacin. Adems del
paulatino incremento de las tasas de crecimiento poblacional.
Entre los aos 2003, 2004 y 2005 se ha manifestado en Cuba, sobre
todo en las cinco provincias orientales una situacin altamente crtica
con la carencia y deterioro de las fuentes de abasto, debido a una
serie de factores combinados que hacen del problema uno de los
ms graves afrontados por los gobiernos locales y central, elementos
como la alta tasa de deforestacin histrica, que incide negativamente
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en el ndice de pluviosidad (aunque se acusa una recuperacin de
la superfcie boscosa, esta se ha dado fundamentalmente en zonas
de montaa); los embalses, que si bien garantizan un alto ndice de
captacin de agua, tambin cortan el recorrido de los ros y arroyos
en las cuencas hidrogrfcas, modifcando los niveles de saturacin
de aguas subterrneas y las escorrentas y su impacto en los estuarios,
el aumento de la evaporacin en las presas debido a la expansin
del espejo de agua expuesto al sol, los procesos de desertifcacin
o salinizacin o degradacin de diverso tipo de los suelos, son entre
otros, factores presentes en la crisis de los ltimos aos en relacin
al recurso agua.
Aunque en la temporada lluviosa de mayo-octubre del 2005, los
niveles de precipitacin y los embalses se han recuperado, debido
fundamentalmente a la activa temporada ciclnica que recin
concluye, esto no evidencia que se haya llegado al fn a un momento
de salida del largo perodo de sequa que padece el pas, sin lugar a
dudas la previsin de estos problemas deber estar en la cartera de
acciones a ejecutar por los gobiernos central y locales, tales como la
recuperacin de la infraestructura de acueductos y redes locales de
abasto, las cuales en todo el pas se encuentran en estado crtico, pero
sobre todo en la capital de la nacin, donde segn cifras ofciales se
pierde el 60% del agua bombeada a la ciudad debido a roturas y mala
situacin de las redes hidrulicas.
Esta situacin de extrema gravedad ha hecho que se comience
a exigir a todas las empresas y ministerios que realicen un clculo
detallado de consumo de agua incluso a nivel de unidad de base
y que propongan vas de solucin a los problemas de perdida del
recurso y despilfarro. Aun as, debido a la persistencia de la crisis
econmica resulta difcil encontrar soluciones rpidas, sobre todo en
el sector de servicios, donde las prdidas resultan elevadas.
La aplicacin de tecnologas de ahorro, marchan lentamente pues
an no se ha extendido sufcientemente la conciencia empresarial
y ciudadana sobre la urgencia de ahorro de este recurso, y esto nos
lleva a la necesidad de desplegar una intensa actividad de educacin
ambiental referida al ahorro de agua, aspecto este que resulta an
muy defcitario.
La construccin de instalaciones de tratamiento de aguas residuales
domsticas e industriales, desarrollando y utilizando tecnologas
apropiadas, principalmente que minimicen los insumos de materiales
y energa, y con el mximo aprovechamiento de las condiciones
naturales, es uno de los pasos a dar en la preservacin y el buen
manejo del recurso en los prximos aos.
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El marco legal en relacin a las aguas interiores, abarca alrededor
de 17 cuerpos jurdicos, entre Decretos, Resoluciones y Normas
tcnicas generales; esta estructura legal resulta cada vez menos
adecuada en un pas donde el recurso agua presenta una situacin
deprimida. Por ello se hace evidente que ser necesario acometer la
confeccin de una legislacin menos fraccionada y mas abarcadora,
en la cual quizs una Ley de Aguas pueda normar el manejo sectorial
del recurso de acuerdo a las caractersticas de cada regin. En ello el
manejo de cuencas que se ha venido haciendo en los ltimos aos es
sin dudas un paso de avance sustantivo.
Como se seal en el anlisis de la situacin referido a Amrica
Latina, los procesos de participacin popular y toma de decisiones
transparentes, resultan insoslayables en la gestin del agua. Las
nuevas vertientes de la economa como la expansin del sector
extractivo,
14
implican riesgos que deberan afrontarse con tomas de
decisiones participativas en las que los gobiernos locales y los actores
sociales presentes en las comunidades posean un nivel adecuado de
informacin y de involucramiento en la toma de decisin.
Pero sin lugar a dudas, quizs el factor ms importante de
transformacin y concientizacin de la ciudadana respecto al uso
y abuso de este bien natural, es un fuerte programa de educacin
ambiental que enfatice la gravedad de la situacin y la necesidad
de mantener una actitud cultural diferente de parte del ciudadano
comn respecto al agua.
Creacin de capacidades
Uno de los grandes dfcit de las polticas pblicas respecto al agua
en Amrica Latina tiene que ver con la creacin de capacidades
cientfco tcnicas. Resulta sorprendente la falta de previsin de
los sistemas de educacin superior latinoamericanos respecto a
formacin de hidrogelogos e ingenieros especializados en aguas
subterrneas y superfciales, en la dcada de los 90s haban algo ms
de 200 hidrogelogos titulados en los 30 pases de la regin, la mitad
de los cuales trabajaban en Brasil, ello representa un hidrogelogo
cada 3 millones de habitantes o 1 cada 3 000 pozos. El nmero de
ingenieros especialistas en aguas subterrneas (las mas estables y
de mayor potencialidad de explotacin) tambin es muy reducido.
Muchos pases poseen algunas capacidades empricas de personas
entrenadas que a partir de los saberes populares desarrollan tcnicas
de deteccin y reconocimiento de acuferos, pero ellos no satisfacen
los requerimientos de los volmenes de extraccin que demandan
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las actividades agrcolas actuales y los conglomerados urbanos por
lo que esta caracterstica no satisface las necesidades.
En gran medida, la falta de comprensin del alcance de los recursos
hdricos subterrneos se debe tambin a la carencia de recursos
humanos como parte de la implementacin de las polticas pblicas
sobre este bien comn, ello puede llevar a la subexplotacin o a la
sobreexplotacin del recurso.
La participacin popular como parte de la solucin
En muchas regiones, pases y comunidades locales se han dado cuenta
de que el agua es una cuestin que concita mltiples intereses y de
que las alianzas de todas las partes interesadas y afectadas son un
mecanismo viable para trasladar la gestin integrada de los recursos
hdricos a la prctica. Todos los grupos mayoritarios empresarios,
sindicatos, pueblos indgenas, periodistas medioambientales,
parlamentarios, jvenes, nios, etc. tienen su propio punto de vista
y tienen el derecho a ser odos. Adems, a grandes segmentos de
la sociedad, especialmente a las mujeres y los pobres, no se les ha
permitido tener una voz. Es necesario un examen ms detallado de la
participacin basada en la raza, etnicidad, estatus econmico, edad y
religin para asegurar la inclusin de todos.
Un elemento clave en la toma de decisiones en poltica pblica
respecto al agua, es tambin la transparencia en dicha toma de
decisiones y el control popular sobre la misma. La actividad de los
gobiernos locales y de las organizaciones de la sociedad civil en la
elaboracin de estas polticas resultan un pivote sobre el cual debera
estar mas centrada en la elaboracin de las polticas estatales antes
de optar por las variantes privatizadoras que al menos en Amrica
Latina y el Caribe no ha dado resultados positivos.
Notas
1. Shilklomanov, I.A. (1997). Valoracin de los Recursos Hdricos y
Disponibilidad de Agua en el Mundo. Organizacin Meteorolgica
Mundial, ONU e Instituto de Medio Ambiente. Estocolmo.
2. Houria Tazi Sadeq (1999). Un Recurso Vital. El Correo de la UNESCO.
Febrero. Pg. 17-21.
3. Seguinot, Jos (2005). Medio ambiente, cultura y salud en el Caribe
contemporneo. Ed. GEO, San Juan, pag. 29.
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Repblica Dominicana. Academia de Ciencias. Rep. Dominicana.
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7. Hudson, B. Fall of Beauty: The Story of a Jamaican Waterfall. A
Tragedy in Three Acts. En: Tourism Geographies, Vol. 1, No. 3. 1998.
8. Nuevo Atlas Nacional de Cuba. Instituto de Geografa de la Academia
de Ciencias de Cuba 1988. pp. VII.1.1
9. Recordar el huracn Flora que azoto el territorio oriental de Cuba
causando inundaciones en toda la cuenca del ro Cauto, las cuales
provocaron mas de 3,000 muertes y cuantiosas prdidas econmicas.
10. Prez Leira, Ramn. Una visin flosfca en torno al agua.
Texto para optar por la categora docente de Profesor Asistente.
Mimeografado.
11. Rey Garca, Reynaldo (1998). Perfl de Cuba, Instituto de
Investigaciones de Riego y Drenaje. Ciudad de la Habana. pp. 17.
12. Margarita Fontova y Adolfo Daz (2000). Balance de los Recursos
Hidrulicos en Cuba. Instituto Nacional de Recursos Hidrulicos.
Ciudad de la Habana, 2000.
13. Debido a la gravedad de la situacin y a la importancia que se le
confere en la gestin de gobierno, los Decretos 138 de Aguas
interiores y 212 de Manejo Costero, se estn redefniendo para
adecuarlos a las circunstancias actuales y prospectivas.
14. Se debe tener en cuenta que las nuevas actividades econmicas
como la construccin de hoteles para el turismo internacional
y la industria minera, demandan grandes cantidades de agua en
sus procesos productivos y de servicios, adems de que algunas
de ellas como la minera se sitan en cuencas hdricas de gran
importancia para el sostenimiento del recurso agua.
Bibliografa
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