JIMNEZ VIVAS, Javier.

Qu es el Debido Procedimiento Administrativo? Revista Actualidad Jurdica,

Gaceta Jurdica, T. 167, Lima, octubre 2007, pp. 166-170.


QU ES EL DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO?

Javier Jimnez Vivas .
. El autor es Abogado y Magster con mencin en Derecho Civil, ttulo y grado conferid
os por la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
1 Cfr. BUSTAMANTE ALARCON, Reynaldo. Derechos fundamentales y proceso justo. ARA
Editores,
Lima, 2001, p. 182.


SUMARIO:
1. Ideas preliminares. 2. El debido proceso y sus alcances. 3. El debido procedi
miento
en la doctrina. 4. El debido procedimiento en la legislacin peruana. 5. el debido

procedimiento en nuestra jurisprudencia constitucional. 6. Ideas finales.


1. Ideas preliminares.

Entre las muchas novedades que present la Ley N 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, vigente desde octubre del ao 2001, figura
aquella prevista en el numeral 1.2 del artculo IV de su Ttulo Preliminar. All, apar
eci
regulado el denominado Principio del debido procedimiento.
Ya desde su sola regulacin, y aun ms tomando en consideracin aspectos
doctrinarios y jurisprudenciales relacionados al tema y producidos durante los lt
imos
aos, cabe preguntarse si en realidad se trata de un nuevo principio o del
replanteamiento de alguno ya existente antes de la entrada en vigor de la ley, a
s como
si hablamos de un nico principio o de un conjunto de ellos. Tambin surgen dudas
acerca de su mbito de aplicacin, estando a la larga lista de principios enumerados
y
comprendidos en la Ley N 27444, con varios de los cuales parece a veces
superponerse, y en otras ocasiones concurrir.
Lo anterior, nos obliga a formularnos diversas preguntas acerca de su origen, s
u
composicin, sus alcances, su mbito de aplicacin, etc.
Existe entonces la necesidad de explorar el debido procedimiento administrativo
como institucin. Dicha tarea, debe empezar repasando los aspectos ms importantes
del debido proceso, obligado antecedente. Continuando ella, debemos recoger los
aportes de la doctrina y estudiar la regulacin que ha recibido en el Per, as como
analizar los progresos realizados por nuestro Tribunal Constitucional; rgano que,
en
diversa jurisprudencia, ha avanzado tanto en la definicin como en la conceptualiz
acin
de nuestro instituto. El presente trabajo asume esa tarea.

2. El debido proceso y sus alcances.

Segn las diversas fuentes que desarrollan el tema, parece ser que el origen de
la expresin debido proceso, estuvo en la Carta Magna expedida por el rey de
Inglaterra Juan sin tierra el ao 1215, la cual en su pargrafo 39 habl del law of th
e
land aplicable a todos los hombres. Posteriormente, dicha Carta Magna, al ser
reexpedida por el rey Eduardo III en el ao de 1354, incluy la expresin inglesa due
process of law, traducida al castellano como debido proceso legal, o simplemente

debido proceso.1
Varios siglos despus, y luego de haber sido considerado en las constituciones
de algunas de las colonias norteamericanas, el due process of law fue consagrado
en la
Constitucin de los Estados Unidos. Ello fue posible a travs de dos enmiendas.
En primer lugar aparece la enmienda V, la cual seal que:
Ninguna persona ser obligada a responder por delito capital o infamante sino
en virtud de denuncia o acusacin por un gran jurado; salvo en los casos que
ocurran en las fuerzas de mar y tierra, o en la milicia, cuando se hallen en
servicio activo en tiempos de guerra o de peligro pblico; ni podr nadie ser
sometido por el mismo delito dos veces a un juicio que pueda ocasionarle la
prdida de la vida o la integridad corporal; ni ser compelido en ningn caso
criminal a declarar contra s mismo, ni ser privado de su vida, de su libertad o
de su propiedad, sin el debido procedimiento de ley; ni podr tomar propiedad
privada para uso pblico, sin justa compensacin. 2
2 Constitucin de los Estados Unidos de Amrica (The Constitution of the United Stat
es of America in
various foreign languages: Spanish). Washington D.C.: Law Library, Library of Co
ngress, 1993, p. 13.
3 Idem., p. 15.
4 Cfr. RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica de 1993. Fondo Edi
torial PUCP,
Lima, 1999, T. 5, p. 55.
5 Cfr. idem., p. 56.
En segundo lugar, tenemos la enmienda XIV, segn la cual:
Toda persona nacida o naturalizada en los Estados Unidos y sujeta a su
jurisdiccin, ser ciudadana de los Estados Unidos y del estado en el que resida.
Ningn estado aprobar o har cumplir ninguna ley que restrinja los privilegios o
inmunidades de los ciudadanos de los Estados Unidos; ni ningn estado privar
a persona alguna de su vida, de su libertad o de su propiedad, sin el debido
procedimiento de ley, ni negar a nadie, dentro de su jurisdiccin, la igual
proteccin de las leyes. 3
De acuerdo a las enmiendas V y XIV de la Constitucin de los Estados Unidos,
la Constitucin reconoce los derechos generales a la vida, la libertad, la propied
ad,
implicando el debido proceso la posibilidad de privar a alguien de tales derecho
s en la
medida en que ese alguien reciba el proceso de la ley.
Como podemos ver, la nocin de debido proceso hace mencin, desde sus
orgenes, a diversas garantas que el ordenamiento legal debe reconocer a una person
a
durante un proceso y frente a la autoridad estatal que lo dirige. Hoy, puede dec
irse que
el debido proceso es el cumplimiento de todas las garantas y todas las normas de
orden pblico que deban aplicarse en el caso de que se trate. El debido proceso
consiste en llevar un proceso de acuerdo a derecho.4
La evolucin antes indicada, ha sido reconocida mediante su incorporacin en
varios documentos internacionales y en las constituciones de diversos pases. En e
l
mbito internacional, la Convencin Americana de Derechos Humanos, suscrita el 22
de noviembre de 1969, ha recogido el derecho al debido proceso en el numeral 1 d
e su
artculo 8; lo mismo hizo el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, qu
e,
vigente desde el 23 de marzo de 1976, lo consagra en el numeral 1 de su artculo 1
4.
En nuestro caso, la Constitucin Poltica de 1993 lo recoge en el inciso 3 de su artc
ulo
139.
Dar a dicho derecho humano el rango constitucional permite, entre otras cosas,
establecerlo con carcter absoluto para cualquier proceso o procedimiento y ante
cualquier persona o autoridad, sin que ninguna autoridad pueda invocar que no se

encuentra sujeta al mismo.5 Es este, quizs el aspecto ms importante de su
positivizacin y, en ese sentido, tambin el ms empleado por nuestro Tribunal
Constitucional, como veremos ms adelante.
El desarrollo que ha experimentado ha hecho que la doctrina identifique una
subdivisin en su interior. En primer lugar, tenemos al llamado debido proceso
sustancial, el cual exige que todos los actos de poder, como normas jurdicas, acto
s
administrativos o resoluciones judiciales inclusive, sean justos, es decir, que
sean
razonables y respetuosos de los valores superiores, de los derechos fundamentale
s y
de los dems bienes jurdicos constitucionalmente protegidos, a tal punto que su
inobservancia debe ser sancionada con la inaplicacin de aquel acto o con su
invalidez.6
6 Cfr. BUSTAMANTE ALARCON, Reynaldo. Ob. Cit., p. 205.
7 Cfr. Idem., pp. 207-208.
8 Sentencia expedida el 30 de agosto de 2003, en los seguidos por Ramn Campos Esp
arza contra la Sala
de Apelaciones para Procesos Sumarios con Reos Libres de la Corte Superior de Ju
sticia de Lima.
(http://tc.go.pe/jurisprudencia/2003/2940-2002-HC.html).
9 Sentencia emitida el 12 de mayo de 2004, en los seguidos por Jaime Chava Quisp
e contra la Primera Sala
Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima. (http://tc.go.pe/jurisprudencia/
2004/0351-2000-
AA.html).
10 Cfr. BUSTAMANTE ALARCON, Reynaldo. Ob. Cit., p. 185.
11 Sentencia emitida el 15 de octubre del 2002, en los seguidos por el Ministeri
o de Pesquera contra la Sala
de Derecho Pblico de la Corte Superior de Justicia de Lima
En segundo lugar, tenemos al denominado debido proceso procesal,
conformado por un conjunto de derechos esenciales que impiden que la libertad y
los
derechos de los individuos sucumban ante la ausencia o insuficiencia de un proce
so o
procedimiento, o se vean afectados por cualquier sujeto de derecho incluyendo el
Estado- que pretenda hacer uso abusivo de estos. 7
Al parecer, la previsin contenida en el inciso 3 del artculo 139 de la
Constitucin, estara referida slo al debido proceso procesal. Ello resulta de la
interpretacin realizada por el Tribunal Constitucional al emitir sentencia en el
Expediente N 2940-2002-HC/TC, sealando en el segundo y tercero de sus
fundamentos:
2. (). El debido proceso, reconocido en el artculo 139, inciso 3) de la
Constitucin vigente, es una garanta procesal compuesta de un conjunto de
principios y presupuestos procesales mnimos que debe reunir todo proceso
para asegurar al justiciable la certeza, justicia y legitimidad a un juez imparc
ial.
3. El derecho al debido proceso dota, a quien es parte del mismo, de una serie
de garantas esenciales durante su inicio, tramitacin y conclusin. Estos
derechos esenciales, sin ser taxativos, son los siguientes: de defensa, publicid
ad
del proceso, a ser asistido y defendido por abogado, derecho a impugnar,
derecho a la prueba, derecho a una justicia sin dilaciones indebidas y derecho a

un juez imparcial. 8
Similar orientacin asumi el Tribunal Constitucional al sentenciar
posteriormente el Expediente N 0351-2004-AA/TC, cuando en su segundo
fundamento, luego de remitirse en parte al criterio sustentado en la causa recin
citada,
puntualiz que:
2. (). Partiendo de dicha afirmacin, se puede establecer como premisa que,
en aquellos supuestos en los que no se respete alguno de los derechos
indicados y otros, que tambin formen parte del debido proceso, nos
encontraremos ante un proceso claramente irregular, desde su vertiente formal,
frente al cual ser posible acudir al rgano jurisdiccional en busca de tutela
constitucional. 9
Lo anterior, sin embargo, no frustra los avances de la doctrina referidos en
prrafos anteriores respecto al reconocimiento de la existencia de una faceta sust
ancial
del debido proceso.
A diferencia del debido proceso, de origen anglosajn y aplicable a todo tipo de
proceso o procedimiento, ante el Estado o particulares, la llamada tutela jurisd
iccional
efectiva, originada en la Europa continental, est circunscrita a los procesos
jurisdiccionales.10 Lo anterior ha sido asumido en el Per por el Tribunal Constit
ucional
al sentenciar el expediente N 200-2002-AA/TC, cuando en su tercer fundamento, lue
go
de conceptualizar el debido proceso, indicando que:
El debido proceso implica el respeto, dentro de todo proceso, de los derechos y
garantas mnimas con que debe contar todo justiciable, para que una causa
pueda tramitarse y resolverse en justicia.11
[http://tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/0200-2002-AA.html ).
12 Idem.
13 Cfr. MONROY GALVEZ, Juan. Introduccin al proceso civil. Temis - De Belaunde &
Monroy
Abogados, Santa Fe de Bogot, 1996, pp. 245-249.
14 Cfr. GARCIA TOMA, Vctor. Anlisis sistemtico de la Constitucin Peruana de 1993. Un
iversidad de
Lima, Fondo de Desarrollo Editorial, Lima, 1998, T. II, p. 462.
15 Cfr. MONROY GALVEZ, Juan. Introduccin al proceso civil. Ob. Cit., p. 114.
seala en su sexto fundamento que:
De otro lado, no se evidencia vulneracin del derecho a la tutela jurisdiccional
efectiva, entendida como un atributo relacionado directamente con el debido
proceso, por el cual, el justiciable puede acceder al rgano jurisdiccional a travs

del derecho de accin o contradiccin, segn sea el caso.12
As, para el Tribunal Constitucional, el derecho a la tutela jurisdiccional efecti
va
es la expresin del debido proceso en sede judicial. De ello surge la posibilidad
de que
existan expresiones del debido proceso en otros mbitos; tema tambin abordado por
dicho rgano constitucional, como veremos despus.
La doctrina, sin embargo, no es unnime al diferenciar el debido proceso y la
tutela jurisdiccional por los distintos mbitos en que ambas se presentan. As por
ejemplo, el profesor peruano MONROY GALVEZ, luego de dividir la vigencia de la
tutela jurisdiccional antes y durante el proceso, distingue dentro de ste segundo

momento el derecho al proceso y el derecho en el proceso, los cuales contienen una
serie de derechos esenciales a la persona humana que han configurado una suerte
de
megaderecho llamado debido proceso legal. En ese sentido, entre el derecho a la
tutela jurisdiccional y el derecho a un debido proceso existira la misma relacin q
ue se
presenta entre la anatoma (aspecto esttico, abstracto) y la fisiologa (aspecto
dinmico, prctico) al estudiar un rgano vivo.13 Advirtase que el citado autor no deja

de considerar ambos conceptos, ni niega su manifestacin en sede judicial.
La tutela jurisdiccional tambin ha sido recogida en el inciso 3 del artculo 139 de

nuestra Constitucin Poltica. Ella implica la existencia de un proceso judicial rod
eado
de garantas efectivas para las partes involucradas en l. Ello lleva a la posibilid
ad
concreta y real de someter un derecho en disputa a la decisin del rgano judicial,
para
que sea dirimido con celeridad, idoneidad y moralidad, esto es, para que se pued
a
hacer realidad el derecho material en un caso particular y especfico.14
Podemos considerar que la tutela jurisdiccional es efectiva, cuando el proceso
judicial logra sus fines. A propsito de los fines del proceso, estos regularmente
se
expresan como el resultado obtenido luego de que esta ha concluido. Sin embargo,
el
proceso cumple una funcin social de refuerzo y prevencin de la eficacia y vigencia
del
sistema jurdico.15 En ese sentido, podemos sealar que, entre los derechos que se
encuentran amparados por una tutela jurisdiccional efectiva, est el de solicitar
y
obtener el cumplimiento efectivo de la sentencia definitiva. Resta decir que, si
n dicha
facultad, la referida tutela nunca podra ser adjetivada como efectiva.

3. El debido procedimiento en la doctrina.

Hemos dicho hasta aqu, que el debido proceso es un conjunto de garantas que
-empezando por la Constitucin- ofrece el ordenamiento legal a todo sujeto de dere
cho,
para la discusin de cualquier derecho u obligacin de ste ltimo. Hemos indicado
tambin, que la denominada tutela jurisdiccional, es la expresin del debido proceso
en
sede judicial, trtese del rgano jurisdiccional que se trate, y sea cual sea el tem
a ante
l debatido.
Los alcances del debido proceso, sin embargo, no quedan all.
Analizando las caractersticas del Derecho administrativo, GARCIA DE
ENTERRIA y FERNANDEZ sealan que:
El Derecho administrativo, (...) est hecho, pues, de un equilibrio (por supuesto,
difcil, pero posible) entre privilegios y garantas. En ltimo trmino, todos los
problemas jurdico-administrativos consisten y esto conviene tenerlo bien
presente- en buscar ese equilibrio, asegurarlo cuando se ha encontrado y
reconstruirlo cuando se ha perdido. 16
16 GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Toms-Ramn. Curso de Derecho
Administrativo. Civitas Ediciones, Madrid, 1999, T. II, p. 48.
17 Idem., p. 351.
18 DROMI, Roberto. Derecho administrativo. Ciudad argentina, Buenos Aires, 1998,
7 edicin, pp. 889-
890.
19 Ley 27444, Artculo 75: Deberes de las autoridades en los procedimientos: (). 8.
Interpretar las
normas administrativas de forma que mejor atienda el fin pblico al cual se dirige
n, preservando
razonablemente los derechos de los administrados. ().
20 MORON URBINA, Juan. Comentarios a la nueva ley del procedimiento administrati
vo general. Gaceta
Jurdica S.A., Lima, 2001, p. 29.
21 Cfr. BREWER-CARIAS, Allan R. Principios del procedimiento administrativo en A
mrica latina.
LEGIS S.A., Bogot, 2003, p. 262.
Ms adelante, ahondando en el estudio del mencionado equilibrio, los mismos
autores indican que:
El principio de legalidad y su garanta en el recurso contencioso-
administrativo y el de responsabilidad patrimonial de los entes pblicos,
constituyen () los dos grandes soportes estructurales del Derecho
administrativo, cuyo equilibrio, amenazado siempre por el peso inicial de las
prerrogativas del poder, depende, justamente, de su correcto juego. 17
El procedimiento administrativo es una importante expresin del principio de
legalidad en el Derecho administrativo, y a su vez la mayor garanta que posee tod
o
sujeto ante la administracin. Podemos conceptualizarlo, siguiendo a DROMI como el
instrumento jurdico por el que se viabiliza el actuar de la relacin administrado
administracin, constituyendo () la herramienta ms idnea como reaseguro contra
los desbordes del obrar de la Administracin, ello en la medida que () el
procedimiento administrativo regla el ejercicio de la prerrogativa pblica y de lo
s
derechos subjetivos y libertades pblicas. (), es, en suma, un instrumento de gobie
rno
y de control. Cumple una doble misin republicana: el ejercicio del poder por los
carriles
de la seguridad y la legalidad, y la defensa de los derechos por las vas procesal
es
recursivas y reclamativas. 18
Las ideas vertidas por los dos autores recin citados, han sido recogidas en el
inciso 8 del artculo 75 de la Ley de Procedimiento Administrativo General, norma
que
impone a las autoridades la observancia de dicho equilibrio al momento de interp
retar
las normas administrativas.19
Dentro del marco garantista constituido por el procedimiento administrativo,
tambin se inscribe el debido proceso, el cual por ese hecho, es denominado debido
procedimiento.
El principio del debido procedimiento constituye una garanta general de los
ciudadanos que ha sido introducida al Derecho administrativo primero por la
jurisprudencia, derivndola del derecho natural y de los tratados internacionales
de
derechos humanos. 20 Al igual que el debido proceso, el debido procedimiento es u
n
conjunto de garantas, que se ofrecen al administrado frente a la Administracin a
travs del procedimiento administrativo. Cabe averiguar cuales son esas garantas.
En un estudio comparativo de diversas legislaciones latinoamericanas,
BREWER-CARIAS enumera como las principales garantas del debido procedimiento:
1. El principio del contradictorio; 2. El derecho a la defensa; 3. El principio
de la
gratuidad; 4. El principio de la motivacin de los actos administrativos; 5. El pr
incipio de
la confianza legtima; y 6. El tema de la garanta de la tutela judicial efectiva y
su
relacin con el principio del agotamiento de la va administrativa.21

4. El debido procedimiento en la legislacin peruana.

Entre las muchas novedades de la ley N 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, figura la regulacin del debido procedimiento. El artculo I
V de
dicha ley en su numeral 1.2, lo establece en esta forma:
Artculo IV.- Principios del procedimiento administrativo.
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generale
s
del Derecho administrativo:
()
1.2 Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los
derechos y garantas inherentes al debido procedimiento administrativo, que
comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir
pruebas, a obtener una decisin motivada y fundada en derecho. La
institucin del debido procedimiento administrativo se rige por los principios
del Derecho administrativo. La regulacin propia del Derecho Procesal Civil
es aplicable slo en cuanto sea compatible con el rgimen administrativo.
(). 22
22 Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 11 de abril de 2001 (separata espe
cial).
23 Cfr. MORON URBINA, Juan. Ob. Cit., pp. 29-30.
24 Cfr. BARTRA CAVERO, Jos. Procedimiento administrativo. Editorial Huallaga, 6 ed
icin, Lima,
2002, pp. 71-74.
25 Cfr. GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho administrativo. Editorial Te
cnos S.A., 12.
edicin, Madrid, 1994, Vol I., pp. 472-473.
Analizando la ley N 27444, MORON considera que el debido proceso en el
mbito administrativo, comprende, a favor del administrado, los siguientes derecho
s: 1.
A exponer sus argumentos (derecho a ser odo), 2. A ofrecer y producir pruebas, y
3. A
obtener una decisin motivada y fundada en derecho.23 Por su parte, estudiando la
misma ley, BARTRA opina que el debido procedimiento est formado por los derechos:

1. A ser odo, 2. A conocer el estado del expediente, 3. A presentar pruebas, debi
endo
otorgarse un plazo prudencial para ofrecerlas y actuarlas, y 4. A una decisin fun
dada
en derecho.24
Si bien el procedimiento administrativo aparece como un conjunto de
formalidades arbitradas las ms de las veces en garanta del particular, ello no deb
e
hacernos olvidar otra finalidad del procedimiento, cual es la de lograr el mayor
acierto y
eficacia de las resoluciones administrativas.25 En ese sentido, de manera cohere
nte a lo
indicado para el debido proceso, el debido procedimiento tambin incluye entre sus

garantas al instituto cautelar, directamente relacionado al logro de los fines de
l
procedimiento. Dicho instituto, ha sido recogido en el artculo 146 de la Ley N 274
44.
Como podemos comprobar, el debido procedimiento no est regulado como un
derecho a favor de los sujetos administrados al interior del procedimiento admin
istrativo,
sino como un conjunto de garantas a favor de estos durante el desarrollo del
procedimiento. Podemos decir que, para nuestra ley, el Principio del debido
procedimiento postula el respeto de todas esas garantas por parte de la
Administracin.

5. El debido procedimiento en nuestra jurisprudencia constitucional.

Partiendo de la idea que la consagracin constitucional del debido proceso
permite su vigencia ms all de los lmites de la funcin jurisdiccional, desde hace
algunos aos atrs, el Tribunal Constitucional ha urgado por esos otros alcances en
diversos pronunciamientos. Las conclusiones de esa progresiva evaluacin, las
encontramos en la sentencia dictada el 29 de agosto de 2006 en el Expediente N
3075-2006-PA/TC, cuando en su cuarto fundamento expresa que:
Como este Colegiado ha tenido oportunidad de sealar mediante uniforme y
reiterada jurisprudencia, el debido proceso es un derecho fundamental de
naturaleza procesal con alcances genricos, tanto en lo que respecta a los
mbitos sobre los que se aplica como en lo que atae a las dimensiones sobre
las que se extiende. Con relacin a lo primero, queda claro que dicho atributo
desborda la rbita estrictamente judicial para involucrarse o extenderse en otros
campos como el administrativo, el corporativo particular, el parlamentario, el
castrense, entre muchos otros, dando lugar a que en cada caso o respecto de
cada mbito pueda hablarse de un debido proceso jurisdiccional, de un debido
proceso administrativo, de un debido proceso corporativo particular, de un
debido proceso parlamentario, etc. Por lo que respecta a lo segundo, y como ha
sido puesto de relieve en innumerables ocasiones, las dimensiones del debido
proceso no slo responden a ingredientes formales o procedimentales, sino que
se manifiestan en elementos de connotacin sustantiva o material, lo que
supone que su evaluacin no slo repara en las reglas esenciales con las que
se tramita un proceso (juez natural, procedimiento preestablecido, derecho de
defensa, motivacin resolutoria, instancia plural, cosa juzgada, etc), sino que
tambin, y con mayor rigor, se orienta a la preservacin de los estndares o
criterios de justicia sustentables de toda decisin (juicio de razonabilidad, juic
io
de proporcionalidad, interdiccin de la arbitrariedad, etc.). As las cosas, el
debido proceso es un derecho de estructura compleja, cuyos alcances
corresponde precisar a la luz de los mbitos o dimensiones en cada caso
comprometidas. (...).26
26 Proceso de amparo seguido por la Escuela Internacional de Gerencia High Schoo
l of Management
EIGER contra INDECOPI y otra (http://tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/03075-2006-A.
A.html).
27 Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el expediente N 026-97-AA/TC, s
eguido por Empresa
de Transportes Andrs Avelino Cceres contra la Municipalidad Provincial de Huanuco,
sobre accin
de amparo (http://tc.gob.pe/jurisprudencia/1998/0026-1997-A.A.html).
Vemos entonces, entre los mbitos del debido proceso, aquel referido al
Derecho Administrativo, en el cual adopta el nombre de debido proceso administrat
ivo,
el cual, al igual que en los otros mbitos, puede adoptar dimensiones tanto formal
es
como sustanciales.
La nocin de debido proceso administrativo, sin embargo, ya haba sido objeto
de desarrollo en anteriores fallos. Una aproximacin al tema la encontramos en una

sentencia dictada por el Tribunal Constitucional el 02 de julio de 1998, en la c
ual
declar fundada una demanda de amparo por la trasgresin de lo que denomin
debido proceso administrativo. En su cuarto fundamento, el citado tribunal expres
que:
() el debido proceso administrativo, supone en toda circunstancia el respeto
por parte de la administracin pblica de todos aquellos principios y derechos
normalmente invocados en el mbito de la jurisdiccin comn o especializada y
a los que se refiere el artculo 139 de la Constitucin del Estado (verbigracia:
jurisdiccin predeterminada por la ley, derecho de defensa, pluralidad de
instancia, cosa juzgada, etc.). 27
De esa manera, vemos que para nuestro Tribunal Constitucional, las garantas
del debido proceso jurisdiccional, encontraban plena aplicacin en sede administra
tiva,
configurando el llamado debido proceso administrativo. Cabe advertir que para el

Tribunal, el debido proceso administrativo era en realidad un conjunto de garanta
s
jurisdiccionales, tambin exigibles ante la Administracin Pblica en un segundo
momento.
El 26 de agosto de 2003, el Tribunal Constitucional declar fundada una
demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza N 290 de la Municipalidad
Metropolitana de Lima. Versando el tema debatido sobre la inclusin del recurso de

revisin en un procedimiento ante la municipalidad, el Tribunal, en su tercer
fundamento, precis que:
(...). En efecto, el derecho a la pluralidad de instancias no es un contenido
esencial del derecho al debido proceso administrativo. -pues no toda resolucin
es susceptible de ser impugnada en dicha sede-; pero s lo es del derecho al
debido proceso judicial., pues la garanta que ofrece el Estado constitucional de
derecho es que las reclamaciones de los particulares contra los actos expedidos
por los rganos pblicos, sean resueltas por un juez independiente, imparcial y
competente, sede sta en la que, adems, se debe posibilitar que lo resuelto en
un primer momento pueda ser ulteriormente revisado, cuando menos, por un
rgano judicial superior. 28
28 Sentencia del Tribunal Constitucional dictada en el expediente N 010-2001-AI/T
C, seguido por el
Defensor del Pueblo contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, sobre accin de

inconstitucionalidad (http://www.cajpe.org.pe/RIJ/bases/juris-nac/010-2001-AI.ht
m).
29 Sentencia del Tribunal Constitucional dictada en el Expediente N 1628-2003-AA/
TC, seguido por la
Fundacin Ignacia R. Vda. de Canevaro contra la Superintendencia de Bienes Naciona
les, sobre accin
de amparo (http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2004/01628-2003-AA.html).
30 Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente N 4289-2004-AA/TC
, seguido por
Blethyn Oliver Pinto contra la Comandancia General del Ejercito, sobre accin de a
mparo
(http://tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/04289-2004-AA.html).
Conforme se aprecia, el Tribunal identifica al todava llamado debido proceso
administrativo (pese a estar ya vigente la Ley N 27444) como un derecho distinto
al
debido proceso judicial, presentndolo como una categora independiente de ste, y
adems, reconocindole el mismo nivel. Se advierte un avance interpretativo.
Al resolver con fecha 26 de agosto de 2004 un proceso de amparo, el Tribunal
Constitucional mostr la institucin que estudiamos de una tercera manera. Ella
aparece expresada en el sexto fundamento de la sentencia:
Todo ejercicio de la potestad administrativa debe observar la Ley del
Procedimiento Administrativo General, ley marco que regula la actuacin
administrativa. Al respecto, el artculo IV del Ttulo Preliminar, consagra, entre
otros, el derecho al debido procedimiento, que garantiza que los administrados
gocen de derechos tales como el de exponer sus argumentos, de ofrecer y
producir pruebas y obtener una decisin motivada y fundamentada en el
derecho.29
En este caso, para el Tribunal, el ahora s llamado debido procedimiento
(administrativo), es la garanta que tienen los administrados del respeto del
procedimiento administrativo general previsto en la Ley N 27444, y de las garantas

que ella contiene.
El Tribunal Constitucional, sin duda, avanz mucho ms en el tema en otra
sentencia de fecha 17 de febrero del 2005, mediante la cual declar fundada una ac
cin
de amparo por considerar que la violacin de la garanta constitucional de la motiva
cin
de un acto administrativo sancionador, era a la vez una infraccin al derecho a un

debido proceso en sede administrativa. La valoracin contenida en dicha sentencia
merece una evaluacin ms detallada.
El segundo fundamento de la sentencia, seala que:
El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha
manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como
principio constitucional, est concebido como el cumplimiento de todas la
garantas y normas de orden pblicos que deben aplicarse a todos los casos y
procedimientos, includos los administrativos (sic.), a fin de que las personas
estn en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier
acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuacin u
omisin de los rganos estatales dentro de un proceso, sea ste administrativo
como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso
legal.30
Segn lo anterior, si bien el debido proceso est previsto en la Constitucin
como un conjunto de garantas observables en sede jurisdiccional, se trata antes d
e ello
de un derecho constitucional, que debe ser respetado tanto por el Poder Judicial
como
por la Administracin Pblica. A diferencia del pronunciamiento del 02 de julio de 1
998,
antes citado, el Tribunal Constitucional coloca a ambas instituciones en pie de
igualdad
cuando se trata de respetar el mencionado derecho constitucional. Tal idea apare
ce
claramente establecida en el tercer fundamento de la sentencia:
El derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables, y,
por tanto, estn garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino
tambin en el mbito del procedimiento administrativo.
Establecidos el debido proceso y los derechos que l contiene para el orden
jurisdiccional, y valorando el Tribunal su aplicacin en el orden administrativo,
resulta
innecesaria una enumeracin de ellos para ste segundo mbito. El derecho al debido
proceso resulta as aplicable por igual ante ambos estamentos.
Sin embargo, resulta central en la explicacin el cuarto fundamento de la
sentencia:
El fundamento principal por el que se habla de un debido proceso
administrativo, encuentra sustento en el hecho de que tanto la administracin
como la jurisdiccin estn indiscutiblemente vinculadas a la Carta Magna, de
modo que si la administracin resuelve sobre asuntos de inters del
administrado, y lo hace mediante procedimientos internos, no existe razn
alguna para desconocer la categoras invocables ante el rgano jurisdiccional.
En el prrafo anterior, el Tribunal precisa que tanto la jurisdiccin como la
administracin se encuentran supeditadas a la Constitucin. En esa medida, las
garantas previstas para los procesos judiciales en los cuales se resuelve sobre
derechos y obligaciones de las personas, resultan perfectamente aplicables a los

procedimientos administrativos, en los que se resuelve sobre los derechos e inte
reses
de los sujetos administrados. El Tribunal, sin embargo, retrocedi a la expresin deb
ido
proceso administrativo, pese a que ella haba sido ya superada por la vigente Ley N
27444.

6. Ideas finales.

El derecho a un debido procedimiento administrativo recogido en la Ley N
27444, responde, en principio, al desarrollo doctrinario del derecho a un debido
proceso
judicial, el cual, esencial en el ejercicio de la funcin jurisdiccional, es consa
grado como
un derecho constitucional. A consecuencia de ello, dicho derecho amplia sus alca
nces
ms all de la mencionada funcin, hacia aquellos mbitos en los cuales el Estado
tambin declara derechos e impone obligaciones, uno de los cuales se presenta en e
l
ejercicio de la funcin administrativa, encargado a la Administracin Pblica.
Sin embargo, relacionar la nocin de debido proceso con el diario desempeo
de la Administracin, nos obliga a repensar los caracteres originales de dicha cat
egora.
Ya no estamos en el desenvolvimiento de la funcin jurisdiccional, sino dentro del

campo correspondiente a otra funcin estatal: la funcin administrativa. Debido a el
lo, y
por encontrarse el debido proceso catalogado como un derecho constitucional, su
aplicacin en sede administrativa, asume los matices de aquella otra funcin. Es as
como se explica la independencia y propia identidad del debido procedimiento
administrativo, que no es otra cosa que la aplicacin del debido proceso constituc
ional a
la relacin existente entre la Administracin Pblica y los sujetos administrados; o d
icho
de otra manera, el respeto por parte de la primera a los derechos y garantas prev
istos
a favor de tales sujetos.
A esa misma respuesta ha llegado el Tribunal Constitucional, luego de
desarrollos anteriores contenidos en algunas de sus sentencias, a travs de los cu
ales
ha ido denotando sus caractersticas. Al respecto, sin perjuicio de su planteamien
to
doctrinario y regulacin normativa, el debido procedimiento administrativo es un
concepto que, en nuestro pas, ha sido desarrollado en va jurisprudencial; no siend
o
ste el nico caso, ya que lo mismo ha ocurrido, por ejemplo, con el derecho a la
verdad.31
31 Desarrollado a partir de la sentencia del caso Genaro Villegas Namuche, Exped
iente N 2488-2002-
HC/TC (http://tc.gob.pe/jurisprudencia/1998/0026-1997-A.A.html).
Con el aporte de los diversos tipos de fuentes citadas, el debido procedimiento

administrativo queda configurado, primero, como el expreso soporte constituciona
l de
los diversos principios que ordenan el procedimiento administrativo; segundo, co
mo un
derecho exigible de manera directa a la Administracin; tercero, como un instrumen
to
que fortalece el carcter garantista del procedimiento regulado; y cuarto, como un
a
herramienta pedaggica y de ordenacin conceptual. Es, en sntesis, una conquista del
Derecho Administrativo que compromete el ejercicio de la funcin administrativa co
n la
Constitucin.
En esa lnea de pensamiento, corresponde a los actores del derecho peruano
estar atentos para advertir futuros avances del instituto estudiado, con el fin
de poder
acompaarlos mediante reflexiones oportunas. El Derecho en general y el Derecho
Administrativo en especial cambian, y en ese proceso, garantas como la que
analizamos juegan un rol importante, cual es el de proteger los derechos de los
sujetos
administrados en su condicin de destinatarios de la funcin administrativa del Esta
do.



JIMNEZ VIVAS, Javier.
Qu es el debido procedimiento administrativo? Revista Actualidad Jurdica,
Gaceta Jurdica, T. 167, Lima, octubre 2007, pp. 166-170.