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DESCENTRALIZACIN COMO EJE FUNDAMENTAL DE

DESARROLLO
CURSO

PLANIFICACIN II

DOCENTE

ECO. FLIX SULN LAU

INTEGRANTES

:
-

CICLO

AURORA ALAYO YOVANY


CRDOVA CAMONES, JOS
COTRINA OCAA, LISSETH
CRUZADO LEIVA, LOURDES

VIII
TRUJILLO 2006

PER

LA DESCENTRALIZACIN COMO EJE FUNDAMENTAL


DE DESARROLLO
1. QU ES LA DESCENTRALIZACIN?
La descentralizacin del Estado es el hecho de realizar una reforma
profunda mediante un proceso de devolucin de poderes polticos,
administrativos y econmicos del gobierno central a las entidades
subnacionales de gobierno.
La descentralizacin tambin es atendida como los cambios profundos en
trminos de movilizacin de recursos del diseo de competencias y
atribuciones del rendimiento y reingeniera pblica y de las relaciones
entre los tres niveles de gobierno (gobierno Central, Regional y Local)
cuya finalidad es desconcentrar y transferir funciones desde el ejecutivo a
los Gobiernos Locales y Regionales mediante:

La Transferencia de Funciones Polticas

La Transferencia de Funciones Econmicas

La Transferencia de Funciones Administrativas

La descentralizacin a travs de la transferencia de funciones polticas


intenta ofrecer nuevas oportunidades de participacin a nivel regional o
local (delegacin poltica por traslado de funciones a instituciones
semiestatales donde los partidos y grupos de inters ejercen influencia
decisiva, devolucin general por transferencia de competencias a
entidades territoriales regionales o locales legitimados por medio de
elecciones y dotados de cierta autonoma frente al gobierno central;
devolucin funcional por la cual instituciones locales especializadas
pueden recibir poderes decisionales en algunos campos especficos)

La transferencia de funciones econmicas persigue limitar las funciones


estatales de regulacin econmica y de distribucin social, aliviando as el
presupuesto del Estado y liberando los fuerzas del mercado (privatizacin
de funciones pblicas, competencias administrativas

medios de

produccin; desregulacin legal o poltica de mercados anteriormente


controlados por el Estado trasladando competencias decisorias al
mercado y a los individuos que all interactan.
La descentralizacin a travs de transferencias administrativas apuntan al
aumento de la eficiencia en la asignacin y apropiacin de recursos
(desconcentracin general por el traslado de competencias hacia niveles
inferiores y horizontalmente integrados dentro de la administracin estatal
como

por

ejemplo

prefecturas;

desconcentracin

funcional

por

transferencia a instituciones locales de los ministerios; delegacin


burocrtica a agencias de la burocracia tradicional de los Ministerios)
En cualquiera de sus formas de transferencia descentralizan significa
intervenir en la estructura institucional poltico-administrativa con el fin de
modificar la forma y el grado de la regulacin estatal en determinados
campos polticos.

2. NACIMIENTO Y DESARROLLO DE LA DESCENTRALIZACIN EN EL


PER
En el Per a partir de su nacimiento como repblica en 1821 se discuti
que tipo de rgimen poltico deba ser el ms adecuado para regir los
destinos del joven Estado.
Por un lado, surgieron las corrientes federalistas que consistan en
consolidar un pas con diversos Estados que acordaban asociarse para
constituirse en una nueva realidad Estatal, este es el caso de pases
como Brasil o Estados Unidos ; por otro lado, se plante constituir al Per
como un pas unitario que consista en formar un Estado Centralizado que
permita administrar todos los recursos a travs de la capital de la
Repblica que es Lima y que posteriormente los distribuya eficientemente
todos estos recursos a los departamentos del pas.
Este argumento unitario prevaleci sobre la idea federalista debido a que
la idea de formar un Estado Federal era peligrosa por la sencilla razn de
que podra haber generado chauvinismos exacerbados en los distintos
departamentos pudiendo romper la dbil unidad en el que se encontraba
el Per de ese entonces. Finalmente en la primera constitucin de 1823
se aprueba que nuestro pas es unitario, aunque solo de carcter
provisional.
La centralizacin poltica se inicia a partir del Mariscal Ram n Castilla
(Presidente del Per de 1845 a 1851 y de 1854 a 1862) rompiendo los
lazos patrimoniales coloniales ya que vendi el guano de islas a capitales
extranjeros,

partir

de

esto,

centraliz

las

decisiones

poltico-

administrativas colocando a toda su clientela en los puestos de gestin


regional.
Luego, el primer Partido Poltico Civil del Per llamado Partido Civilista
llega por primera a la presidencia del Per en 1872 con Manuel Pardo en
la cabeza convocando a nivel nacional una reforma descentralista que
consista en transferir los recursos fiscales a instancias regionales con el
fin de consolidar la burguesa y afianzar la modernizacin del Estado. Este
sueo civilista iba a ser posible mediante los recursos que adquiran del
guano mediante el 5contrato Dreyfus. Lamentablemente no se pudo
consolidar la idea descentralista debido a los constante conflictos con las
oligarquas regionales ya que el guano escase y los privilegios de estos
seores oligarcas empezaron a peligrar habiendo luchas al interior del
propio partido de gobierno por mantener los antiguos privilegios.
A fines del Siglo XIX se form y consolid en el Gobierno de Nicols de
Pirola en 1895 el estado Oligrquico en el Per. Este perodo que se
mantiene hasta 1968 se caracteriza por tener a un Estado:
o

Altamente centralista debido a que concentraba todos los poderes en la


capital Lima.

Patrimonialista, porque el poder en el Estado giraba en torno a un


presidente que concentraba todo el poder y cuya eleccin en el cargo
dependa del apellido, la raza y la educacin y finalmente.

Elitista, ya que el poder se concentraba en pocas manos y exclua a amplios


sectores del pas.

En este perodo en el que el historiador Peruano Jorge Basadre llama "La


Repblica Aristocrtica" no se avanz en absoluto en el tema de
descentralizacin. Es ms, nuestra sociedad que en ese momento era
predominantemente rural (ms del 70% de la poblacin viva fuera de los
espacios urbanos) fue desatendida por los distintos gobiernos de turno.
Ms adelante, el estado oligrquico tuvo una crisis en el que jams se
recompuso por las siguientes razones:
o

El debilitamiento del gamonalismo.

El incremento de la participacin poltica expresada en la ampliacin del


voto de la mujer (Gobierno de Manuel Odra- 1948- 1956).

La reduccin del analfabetismo.

La transformacin de una sociedad rural dando lugar a una sociedad urbana


por la migracin de los ciudadanos del campo a la ciudad.

Todos estos acontecimientos permitieron que el Estado Oligrquico se


debilitara cada vez ms hasta que en 1968 con el Golpe Militar impulsada
por el Gral. Juan Velasco Alvarado, las viejas estructuras seoriales se
destruyeron por completo dando lugar a una nueva sociedad en el cual los
temas de regionalizacin vuelven a la escena nacional definindose para
ello los distintos argumentos de las diferentes agrupaciones polticas que
iban a servir de base para el debate de la constitucin de 1979.
A partir 1979, la Asamblea Constituyente aprob la primera organizacin
descentralizada que regir los destinos de las regiones del Per
nombrando a nuestro pas como "Un Estado Descentralizado y Unitario"

dando las bases necesarias para la creacin de regiones mediante el


proceso de regionalizacin. Nuestro pas a partir de esa constitucin
cuenta con tres niveles de Gobierno que es el Nacional o Central, el
Regional y el Gobierno Local.
En 1980, se debati que las regiones del Per deban constituirse
principalmente a raz de espacios geogrficos llmese costa, sierra o
selva. Otros argumentaron que las regiones deban constituirse por
cuencas hidrogrficas y se termin hablando que las regiones deben
basarse en sus pisos ecolgicos. Todas estas sugerencias fueron
anuladas ya que no contaban con el suficiente sustento terico para
afianzar a las regiones.
Luego de estos debates poco fructferos, la constitucin sugiri crear un
Plan Nacional de Regionalizacin en el cual este proyecto sera diseado
por el Poder Ejecutivo siendo discutido en instancias Legislativas
aprobando o rechazando dicho documento. Un aspecto negativo al
respecto fue que el Poder Legislativo no contara con las facultades para
dar propuestas de reformas al plan dando lugar al poco poder decisin
que contaba en ese entonces el Congreso.
Adems de estas fallas, el Arq. Fernando Belande Terry (Presidente del
Per de 1980 a 1985) presenta propuestas de regionalizacin que son
rechazadas por distintas bancadas polticas por razones polticas. En el
documento de Descentralizacin y Regionalizacin, Luis Bustamante
argumenta que dichos legisladores (en ese momento llamados diputados)
que negaron la propuesta de Belande nunca leyeron los planes

regionalistas del ejecutivo ya que sus distintas bancadas se los prohiban


por ser del partido Opositor.
Posteriormente se busca un consenso que permitan crear regiones dentro
de los 4 aos siguientes, vale decirse en el ao 1985. Estas regiones se
crearan con leyes orgnicas mediante las cuales el congreso transferira
competencias legislativas a dichos entes y el Gobierno Central transferira
funciones gubernamentales y administrativas.
A partir del ao de 1986, se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo
elaborado por el extinto Instituto Nacional de Planificacin (INP) que
formula cul deba ser el desarrollo para las futuras regiones del pas.
Esto permiti finalmente definir el nuevo marco de descentralizacin
aprobado en el Gobierno Aprista de Alan Garca Prez (1985- 1990)
eligindose por primera vez 11 gobiernos regionales (5 en 1989 y 6 en
1990). Esto lamentablemente fue desactivado por el gobierno de Alberto
Fujimori (1990- 2001) despus del autogolpe del 5 de abril de 1992
retrocediendo a ms de un siglo una serie de esfuerzos para realizar la
descentralizacin.

EL RETROCESO DE LA DESCENTRALIZACIN EN EL GOBIERNO DE


ALBERTO FUJIMORI
Alberto Fujimori destruy la descentralizacin formando un Estado
hipercentralista mencionando a 7Manuel Dammert Ego Aguirre. Segn
este importante socilogo Peruano, el Gobierno central de ese entonces
anula las 11 regiones creadas en el Gobierno Aprista reemplazndolas
por los Consejos Transitorios de

administracin

Regional (CTAR)

asumiendo las mismas funciones de los Gobiernos eliminados hasta que


se elijan a nuevas autoridades.
Con la creacin del Ministerio de la Presidencia (MIPRE) en el ao 1992,
los CTARES toman ms poder debido a que el MIPRE se convierte en el
ente coordinador con las regiones proporcionndoles ms recursos.
Segn la constitucin aprobada en 1993, las autoridades de los CTARES
deban ser elegidas en el ao 1995. Esto no se dio por razones
autoritarias y centralistas admitiendo ms bien la creacin de 12 CTARES
ms de las 12 ya existentes. Vale decir que todos los departamentos del
Per deban ser convertidos en regiones administradas por el Poder
Central.
El presidente Regional era elegido por el Presidente de la Repblica y
esta autoridad acordaba con un Consejo de Coordinacin conformada por
los alcaldes provinciales. De este modo, se eliminaba al Gobierno
Regional como el segundo nivel del Gobierno dando cabida a un Estado
centralista instalado en la hiperceflica Lima.
Con respecto a los Gobiernos Locales (entes Provinciales y municipales),
el rgimen corrupto buscaba subordinar a las municipalidades quitndoles
responsabilidades y entregndoles programas asistenciales buscando as
la dependencia de ellas alrededor del Centro Nacional. Estos programas
son:
- El Instituto Nacional de Fomento Educativo (INFES)
o

Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA).

Programa Nacional de Agua Potable (PRONAP)

Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES).

De este modo, estas funciones que eran de responsabilidad de los


Gobiernos Locales pasan a manos del Gobierno Central desmantelando
en sus funciones a los municipios.
LA DESCENTRALIZACIN EN EL PER EN EL SIGLO XXI
Luego de 11 aos de dictadura , en el Gobierno del presidente Alejandro
Toledo se eligen por votacin popular los 25 Gobiernos Regionales que
tiene actualmente el Per; es decir, que los departamentos se convierten
en regiones y que a partir de ello, tanto las CETARES como el Ministerio
de la Presidencia quedan completamente desactivadas. A partir de las
elecciones municipales y regionales en el ao 2002, se inician nuevas
reformas para enrumbar una nueva repblica descentralista.
Las funciones del Gobierno Central deban ser la de Seguridad , Defensa
Nacional, Estabilidad Econmica, promocin del desarrollo del empleo ,
etc. Al Gobierno regional le tocaba el rol fundamental de promover el
desarrollo mediante grandes proyectos de infraestructura. Adems debe
ser la institucin impulsora del desarrollo de la regin atrayendo a
capitales extranjeros. Finalmente la labor de los Gobiernos Locales
deban ser los servicios y la preocupacin por programas sociales,
llmese salud , educacin , etc.
Luego con la creacin de los Consejos de Coordinacin Regional (CCR) y
Consejos

de

Coordinacin

Local

(CCL),

la

aprobacin

de

los

Presupuestos Participativos, la creacin de organismos de participacin,

etc. la descentralizacin se va consolidando en el Per; sin embargo, este


proceso an est incompleto.
Per todava sigue siendo un pas altamente centralizado ya que Lima
concentra el 29% de la poblacin nacional, produce el 48% del PBI
nacional, se genera el 55% del ingreso nacional, produce el 70% del PBI
industrial, concentra el 52% de los servicios gubernamentales, recauda
ms del 90% de los Impuestos . Ante esto, las regiones solo reciben algo
ms de un 15% del presupuesto nacional convirtindolos en meros
receptores de los ingresos del Poder Central.
ESTRUCTURA POLTICA DE ALGUNOS ESTADOS
DESCENTRALIZADOS EN AMRICA LATINA

PAS

ARGENTINA

SISTEMA DE
GOBIERNO

Estado
representativo,
republicano y federal

NIVEL DE
GOBIERNO

El presidente es elegido por


sufragio universal por 4 aos
con posibilidad de reeleccin.
La provincia cuenta con su
propia constitucin poltica y
su autoridad mxima es el
Gobernador elegido por 4
aos. Los municipios y las
comunas son regidos por los
Gobierno Nacional, intendentes y los concejales
respectivamente elegidos por
Gobiernos
sufragio directo con un perodo
Provinciales,
de 4 aos con posibilidad de
municipales y
reeleccin
comunas

Nacin,
BOLIVIA

Gobierno Unitario

FORMA DE ELECCIN DE
LOS NIVELES DE
GOBIERNO

departamentos,

Eleccin del presidente por


sufragio universal por 4 aos.
Designacin presidencial al
Prefecto (departamento),
subprefecto (provincia),
corregidores (cantn).
Eleccin directa de alcaldes

provincias y
secciones

BRASIL

COLOMBIA

CHILE

PER

Repblica Federativa,
Estado de Derecho

Pas descentralizado
unitario. Estado de
derecho democrtico

Estado Unitario

Estado unitario,
representativo y
descentralizado

Nacin, Estados y
municipios

por 5 aos
El presidente de la repblica
es elegido democrticamente
por sufragio universal para un
perodo de 5 aos. Los
gobernadores son los
representantes de los estados
federados elegidos por un
perodo de 4 aos. Los
municipios (prefectos) son
elegidos por sufragio universal
por 4 aos y estn
considerados dentro de los
Estados Federados
Eleccin directa del presidente
por 4 aos. Los
Gobernadores,

Nacin,
departamento y
municipio

Nacin, Gobierno
Regional,
Municipalidad

Asambleas Departamentales,
Alcaldes, Concejos
Municipales y Juntas Locales
(3 aos)
Votacin Universal al
presidente por 6 aos. El
Gobierno Regional
(Intendente) y Municipal
(Gobernador) son elegidos por
el presidente de la Repblica
bajo el ttulo de cargo de
confianza. El Concejo
Regional es elegido por los
Concejales Municipales y el
alcalde (repr. del concejo
municipal) es elegido
directamente por 4 aos

El presidente es elegido
directamente por un perodo
de 5 aos con posibilidad de
reeleccin. El Gobierno
Nacin, Gobierno
Regional y Municipal son
Regional, Gobierno
elegidos por sufragio universal
Local
por un perodo de 5 aos

Fuente: Corts, Patricia: Descentralizacin y Desarrollo Local: Una Mirada desde


Amrica Latina. Texto escrito en el documento Cuadernos Descentralistas.

Haciendo un anlisis comparativo entre los distintos pases de Amrica


Latina,

nos

damos

cuenta

que

nuestro

pas

ha

hecho

avances

significativos en el tema de descentralizacin en los ltimos aos. El Per


es un Estado Unitario y en la dcada de los 90 fue considerado como uno
de los pases ms centralizados debido a las polticas del nefasto
gobierno de Alberto Fujimori. Con la eleccin del Gobierno Democrtico
de Alejandro Toledo, el pas se descentraliz de una manera rpida
permitiendo elegir a las autoridades regionales por sufragio universal por
un perodo de 5 aos. Sin embrago sus ingresos a nivel Local y Regional
no pasan del 15% lo cual es un hecho que debe preocupar al actual
Gobierno Central. Pases como Brasil y Argentina son los que ms han
avanzado

en

temas

de

descentralizacin

(paradjicamente

ambos

Estados son Federales). Sus ingresos llegan alrededor del 45% y ambos
pases cuentan con Estados (caso de Brasil) y Provincias (caso de
Argentina) que cuentan con su propia constitucin autnoma. Otro pas
que ha hecho importantes adelantos en el tema de descentralizacin es
Bolivia .
Si bien es cierto todava sigue siendo un Estado centralista, los ingresos
de los departamentos y provincias estn llegando al 20%. Este caso es
parecido al de Colombia ya que en los ltimos aos (sobretodo en la
dcada de los 90) sus ingresos en los Gobiernos Departamentales estn
llegando al 40%. Un pas que ha avanzado poco en descentralizacin es
Chile . Si bien es cierto se estn haciendo debates para la eleccin popular

de los Gobiernos Regionales, las autoridades regionales aun siguen


siendo elegidas por mandato del presidente. Es ms, los ingresos de los
Gobiernos Locales y Regionales solo llegan aproximadamente a un 10% a
comparacin del Gob. Central que acapara el 90% del Ingreso Nacional.

3. NECESIDAD DE SUPERAR EL CENTRALISMO PERUANO


Como evidencia de los efectos del centralismo histrico, hacia el ao
2000, la estructura institucional del gobierno estaba constituida por un
nivel nacional muy grande que agrupaba la mayora de responsabilidades
de gobierno y un nivel local que posea una limitada gestin de recursos y
que se sostena por las transferencias del gobierno central.
Durante la dcada de los noventa y hasta el ao 2002, no haba un nivel
intermedio de gobierno, slo existieron los CTAR, con los cuales se dio
una mayor desconcentracin del Estado mas no una descentralizacin
efectiva (Exposicin de Motivos de la Ley de Descentralizacin Fiscal).
Datos del ao 2000 nos permiten observar que la mayor parte de los
recursos

del

Estado

se

concentraban

en

el

Gobierno

Central

(887,33%),,mientras que las municipalidades disponan del resto de los


ingresos estatales (112,77%),,luego de recibir las transferencias del
gobierno central 1 .Dado que el nivel intermedio de gobierno no era una
instancia

consolidada, predominaba un importante sesgo hacia el nivel

central en la distribucin de gastos e ingresos. Por tales motivos, los


niveles de gobierno regional y local tuvieron menores posibilidades de
contribuir con la mejora en la provisin de servicios asociada a
descentralizacin. Una

dificultad adicional

que

acenta

ms

la
este

problema, es el hecho

que

el sector pblico

peruano, al ao

2000,

generaba ingresos equivalentes al 15,77% del PBI, aproximadamente,


mientras que, en ese mismo ao, el promedio de pases latinoamericanos
captaba recursos por 25,66% del PBI (Exposicin de Motivos de la Ley de
Descentralizacin Fiscal). Actualmente, esas tendencias han mejorado.
Para el ao 2006, aproximadamente el 35% del presupuesto ser
ejecutado por los gobiernos regionales y locales (Proyecto e Ley de
Presupuesto del Sector Pblico 006).
Como reflejo del centralismo econmico, Lima y Callao concentran un
tercio

de la poblacin del pas, pero ms de la mitad del PBI, la

manufactura, los servicios y el capital fsico y 85% de las colocaciones del


sistema bancario. En los aos recientes, y en pleno
contexto de descentralizacin, se registran tendencias esperanzadoras.
Durante el periodo 2001 2003 los departamentos de Puno (226%),
Ancash (221%) y Cajamarca (220%) habran crecido a tasas acumuladas
mayores al 20%, disminuyendo en algo la brecha existente con Lima, que
slo habra crecido 7% Casas y Yamada 2005).

Variacin acumulada del PBI departamental 2001-22003


(Nuevos Soles constantes)

Cabe resaltar que la centralizacin econmica no favorece el desarrollo


equitativo y

equilibrado del pas, en tanto implica que las mayores y

mejores oportunidades de empleo se concentren en una ciudad, siendo


una fuerza de atraccin migratoria para los ms
preparados. As, por ms que se realicen transferencias fiscales desde el
centro al resto del pas, es casi imposible que bajo una situacin de
centralizacin econmica se logre cabalmente que en el resto del pas se
presenten oportunidades interesantes de empleo o servicios de calidad.
Segn el Informe sobre Desarrollo Humano del Per del ao 2002, el
mayor ndice de Desarrollo Humano (IDH)lo ostenta el departamento de
Lima (0.747)y los mayores ndices provinciales se agrupan en la costa
alrededor de Lima Metropolitana y ciudades grandes de la costa. En

contraste, el departamento con menor IDH fue Apurmac (0.457),y la


provincia de menor IDH fue Pachitea en Hunuco (0.377).

IDH DEPARTAMENTAL

En tal sentido, el Per presenta un desarrollo regional desigual, hecho que


no ha podido ser revertido hasta la actualidad. Existen diferencias
importantes entre las condiciones de vida promedio de la capital de la
Repblica y las de los dems departamentos que constituyen el territorio
nacional. Para lograr un desarrollo econmico sostenible y democrtico de
todas
las regiones del pas, el Per deber mejorar la calidad de vida de todos
sus ciudadanos, de manera que se reduzcan progresivamente esas
desigualdades histricas.
En la actualidad, adems, los mbitos de los departamentos no
necesariamente coinciden con los espacios econmicos, los cuales son
ms amplios que estos ltimos. Y lo que existe actualmente como
estructura de gobierno son gobiernos regionales de departamento. En
consecuencia, tendrn grandes problemas para promover efectivamente
desarrollo econmico descentralizado y generar ingresos propios para su
funcionamiento. Asimismo, el centralismo econmico ha generado que el

tamao de las economas en los actuales departamentos que depende de


la cantidad de habitantes el nivel de produccin e ingresos, excluyendo la
capital

de

la

Repblica,

las

ubique

individualmente

en

grandes

desventajas para competir con las grandes ciudades del pas y de los
pases aledaos, con poca capacidad de atraer mayor poblacin, ampliar
sus mercados al interior y exterior del pas, y dinamizar la inversin
privada.
4. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN EL PER
El inicio del proceso
Todas las promesas polticas empezaron a tomar forma cuando se inici la
discusin de la Reforma Constitucional del Captulo XIV de la misma el
cual se refera al proceso de Descentralizacin. Esta

reforma se vot por

primera vez en el mes de noviembre del ao 2001 y su segunda votacin


fue llevada a cabo en el mes de marzo del ao 2002. En esta reforma
se planteaban modificaciones que hacan bsicamente mencin a los
nuevos actores que seran los Gobiernos Regionales. Esto marc la pauta
del proceso y a partir de all los tiempos empezaban a apremiar porque se
planteaba que las elecciones para las autoridades de los Gobiernos
Regionales fueran en el mes de Noviembre del mismo ao.
Paralelamente al desarrollo legal mencionado en el prrafo anterior, se
fueron dando una serie de acciones al interior del Gobierno para conformar
un equipo tcnico que pudiera darle contenido al proceso con un diseo
de polticas acorde con las necesidades del mismo.
Un primer intento se dio en el Ministerio de la Presidencia donde se form

un grupo alrededor de la Secretara Tcnica de la Comisin Nacional


de Descentralizacin que haba sido creada a inicios del presente gobierno
pero que nunca funcion en la prctica. Lo
secretara

tcnica

donde

se

fue

descentralizacin que podramos decir

que

formando
era

s
una

voluntarista

funcion fue
propuesta
y llevada

la
de
por

motivos polticos. Frente a esto se form en la Presidencia del Consejo de


Ministros un grupo alrededor de la Direccin General de Gestin Pblica
donde se pens, correctamente, que el proceso de Descentralizacin
no

puede

Estos

dos

desvincularse
procesos

del proceso
unidos

de
una

modernizacin

del

Estado.

mayor democratizacin

participacin de la ciudadana seran las patas del proceso de reforma


del Estado que se quera llevar a cabo.
Estas dos visiones algo diferentes crearon ciertas tensiones entre las dos
entidades del Estado que incluso causaba confusin entre los distintos
actores involucrados en el proceso de descentralizacin. Sin embargo, la
institucin que qued a cargo del proceso fue la Presidencia del Consejo
de Ministros la cual trat de incorporar algunos de los aportes del grupo
del Ministerio de la Presidencia. Este grupo, con el apoyo de ciertos
organismos internacionales y fuentes cooperantes logr establecer el
esquema de lo que sera el proceso de descentralizacin por venir y que
constaba de los siguientes principios:

Mantener y mejorar la calidad de los bienes y servicios prestados


por el Estado al ciudadano a travs de la participacin de las unidades
de gobierno subnacionales como las municipalidades y los Gobiernos
Regionales. Este principio se basaba en el principio de subsidiariedad

que establece que los llamados a prestar el servicio a la poblacin son los
niveles de gobierno ms
Los principales ejes del proceso
En vista de la decisin poltica tomada y la conformacin de equipos tcnicos
que disearan los contenidos de las polticas era hora de llevar a cabo
una serie de acciones que permitieran ir configurando el proceso. Esto
se hizo ms urgente cuando en marzo del ao 2002 se procedi a la
convocatoria de elecciones para elegir a los Presidentes Regionales junto
con los alcaldes para noviembre del mismo ao.

Un primer

punto

destacar es que la decisin era conformar Gobiernos Regionales en los


actuales departamentos, lo cual ha sido una decisin controversial porque
hubo

una

discusin

si

es

que

primero

se

deberan

formar

Regiones propiamente dichas con la unin de dos departamentos o ms antes


de proceder a la eleccin de autoridades regionales. El punto de si un
departamento es econmica y fiscalmente sostenible por s solo fue un punto
de discusin importante previo a la convocatoria de elecciones. Sin embargo,
con la decisin de realizar los sufragios regionales qued clara la voluntad de
departamentalizar la regionalizacin.
Dado los principios enunciados en la seccin anterior qued claro que los
ejes sobre los cuales deba girar el proceso de descentralizacin para
que fuera sostenible y mostrara
deban

considerar

competencias

entre

resultados

palpables

la

poblacin,

introducir mecanismos de asignacin correcta de


los

tres

niveles

de gobierno as como los

mecanismos de coordinacin entre ambos. Por otro lado, los sectores

deban establecer un proceso de transferencias que fuera gradual y


por etapas para pasar sin mayores problemas de la actual situacin
centralizada a una estructura ms descentralizada. A su vez, el Nivel
Nacional

de

gobierno

deba realizar una reingeniera para ser ms

funcional al proceso de descentralizacin a la vez que modernizaba su


estructura y los sistemas administrativos que cruzaban los tres niveles de
gobierno. Esto implicaba que deba existir una estrecha coordinacin entre
la modernizacin del Estado y la descentralizacin del mismo.
Del mismo modo, para asegurar que la calidad en la provisin de los
bienes y servicios brindados por el Estado deba considerarse un sistema
de acreditacin que certificara la capacidad de los Gobiernos Regionales y
Locales antes de proceder a la

transferencia efectiva

competencias y recursos respectivos.

Esto significaba

de las

que

deba

levantarse un mapa de las capacidades de los Gobiernos Regionales y


Locales para disear un programa agresivo de capacitacin en aquellas
unidades

subnacionales que exhibieran

ciertas

deficiencias

en

sus

capacidades. En este aspecto era importante hacer un mapeo de los


esfuerzos que vena realizando la cooperacin internacional para poder
encausarlos dentro de un plan nacional de capacitacin que pudiera
articular los esfuerzos del Estado con los de la cooperacin de tal forma
de abarcar la temtica y las zonas en donde se mostrara mayores
necesidades

de

capacitacin

fortalecimiento

institucional. La

acreditacin que deba realizarse por instituciones independientes- estaba


estrechamente

ligada

la

capacitacin

porque

de

esa

forma

se

podran detectar falencias y disear las acciones necesarias para que

la mayora de Gobiernos Regionales y Locales pudieran acreditar. Este


proceso podra convertirse en un crculo virtuoso en donde al reformar
el Estado y mejorar las capacidades de los funcionarios y autoridades
locales y regionales, mejorara la eficiencia y eficacia en la provisin

de

bienes y servicios a la poblacin y se lograra una buena imagen del


proceso y su legitimizacin.
Para que todo esto funcionara era necesario contar con informacin
que nos permitiera ir monitoreando el proceso y tener un mecanismo de
alerta temprana que nos mostrar los problemas que fueran surgiendo y
las buenas experiencias. Con esto se podra dentro de un proceso
flexible- tomar las acciones correctivas necesarias y la divulgacin de las
buenas experiencias. Ello estaba en la base del desarrollo de un sistema de
informacin para la descentralizacin que consolidara la informacin
generada por otras instituciones del Estado y se nutriera de informacin
adicional vinculada al proceso de descentralizacin para darle una mirada
territorial al pas y salir de la visin sectorial que hasta ahora prevalece.
Otro

punto

importante

era

el

desarrollo

de

una

estrategia

de

comunicacin que rompiera con los mitos de la descentralizacin los cuales


llevaban a que cuando se preparaba el proceso, las expectativas de la
poblacin eran muy elevadas con respecto al mismo y lo vean como
la

solucin

de

muchos

problemas

como

el desempleo y la falta de

oportunidades econmicas. Si bien uno de las herramientas para lograr esto


puede ser la descentralizacin, su rol dentro de este proceso deba ser
explicado con claridad. De la misma forma era necesario que quedara claro
que un proceso de esta naturaleza implicaba no slo el incremento de

derechos sino tambin de responsabilidades por parte de las autoridades


sino y la poblacin que, a travs

de

su

participacin,

podra

hacer

que las acciones de los gobiernos Regionales y Locales respondieran


a sus expectativas. Deba venderse tambin la idea que el proceso deba
ser gradual y por etapas para garantizar el xito del mismo.
Asimismo

era

necesario

crear

un

nuevo

actor

dentro

de

la

administracin pblica que se encargara de la direccin y conduccin del


proceso. Este nuevo ente rector del proceso deba ser el encargado de
llevar adelante el esfuerzo descentralizador y para ello articular a las
dependencias

del

Gobierno

Nacional

desarrollar

mecanismos

de

comunicacin con los unidades subnacionales de gobierno.


Un

tema

muy

importante

era

garantizar

descentralizacin no pusiera en riesgo


pas.

Por

ello

era

la

que

el

estabilidad

proceso

de

econmica

del

necesario desarrollar mecanismos que aseguraran

la neutralidad fiscal del proceso y que evitaran el crecimiento excesivo


del endeudamiento subnacional que se haba convertido en un serio
riesgo para la estabilidad fiscal en muchos pases de la regin. Este
fue uno de los puntos entre los que hubo mucho consenso al interior del
Gobierno Nacional.
El
ello
las

tema

de

la

participacin

ciudadana

era

muy

importante,

por

deban introducirse instituciones que facilitaran la expresin de


necesidades

presupuestos

de

la poblacin

participativos

en

donde

la

construccin

de

planes

en concreto de configurara una

visin de las Regiones y Departamentos desde abajo pero siempre dentro


de los mrgenes que determinaran los entes rectores del Gobierno

Nacional para as articular las polticas regionales y locales con las


establecidas de manera general por el ejecutivo. Esto asegurara cierta
coherencia de las polticas del Estado frente a la poblacin.
Los Hitos del proceso
Uno de los primeros hitos del proceso fue el desarrollo del marco legal que le
diera viabilidad. As fruto de las coordinaciones entre la Comisin de
Descentralizacin y Regionalizacin

del

Congreso

de la

Repblica

el ejecutivo a travs de la Presidencia del Consejo de Ministros y el


Ministerio de Economa y Finanzas se inici el debate que dio origen a la
Ley de Bases de la Descentralizacin. En esta Ley se introdujeron los
principios

relacionados

participacin
establecieron
gobierno

neutralidad

las

la

gradualidad,

fiscal

competencias

entre

flexibilidad,

muchos

exclusivas

de

irreversibilidad,

otros.
los

tres

Asimismo

se

niveles

de

de manera general los recursos con los que contaran los

mismos.
Un hecho a destacar
Nacional

es

que

en

esta

ley

se cre el Consejo

de Descentralizacin como un ente intergubernamental en el

que en su directorio participaran representantes de los tres niveles de


gobierno. Esta propuesta fue le resultado de un amplio debate en donde
existan propuestas para crear un ministerio de la Descentralizacin a partir
del Ministerio de la Presidencia. Otra alternativa era la creacin de un ente
constitucionalmente autnomo que contara con la suficiente autonoma para
llevar adelante una poltica de Estado como es la descentralizacin. La
propuesta intermedia fue la creacin de un ente autnomo pero dependiente

de la Presidencia del Consejo de Ministros donde su presidente fuera


nombrado

por

el

Presidente

de

la

Repblica

representantes de la Presidencia del Consejo

contara

de

con

Ministros,

dos
dos

representantes del Ministerio de Economa y Finanzas adems de dos


representantes de los Presidentes Regionales y uno de los Alcaldes
Provinciales y otro de los Alcaldes Distritales. Esto sumado a su
presidente implicaba un directorio de nueve personas.
El

tema

de

los

nuevos

Gobiernos

Regionales

que

iniciaron

sus

acciones en los primeros das de enero del ao 2003 ha captado


mucho

de

la

atencin

hasta

el momento porque son nuevos actores

polticos en el proceso lo que ha ocasionado tensiones polticas con el


Gobierno

Nacional

en

algunos

casos

pero

que

parece haberse

estabilizado con el tiempo. Esto ha ocasionado que la atencin prestada a


los municipios haya sido menor.
No obstante lo anterior, durante el ao 2003 se promulg una nueva Ley
Orgnica de Municipalidades que recoge muchos de los principios
establecidos en las leyes anteriores

pero

que

padece

de

una

seria

limitacin: las competencias entre las municipalidades provinciales y


distritales no estn correctamente delimitadas y persisten superposicin
de funciones incluso con las competencias de los gobiernos nacionales.
Uno de los puntos a destacar ac es que el trabajo que realizaron los
sectores para delimitar las competencias entre los distintos niveles de
gobierno no fue tomado en cuenta y fue un esfuerzo que no fue muy
coordinado con el Gobierno Nacional.
Este es el panorama de las principales normas legales que rigen el

proceso de descentralizacin peruano en la actualidad. Adicionalmente


durante los ltimos meses del ao 2003 y en lo que va del 2004 se han
promulgado leyes que afectan el proceso y que buscan completar el diseo
del mismo. A continuacin hacemos una breve mencin a las mismas.

Ley de Promocin de la Inversin descentralizada. Con esta ley se


busca darle las potestades a los Gobiernos Regionales y Locales de tal
forma que puedan
inversin

tener

nacional

las

herramientas

para

depende

de

inversiones

del

nivel

atraer

y extranjera en obras de infraestructura y de

desarrollo productivo en estrecha coordinacin


promocin

poder

nacional

nacional.

Por

que
otro

con

la

agencia

es PROINVERSION
lado

se

de
que

ha planteado

la

creacin de agencias de fomento de la inversin privada en cada


uno de los departamentos y municipalidades para que funciones como
agentes facilitadotes de la inversin en sus respectivas jurisdicciones.

Ley de Descentralizacin Fiscal. En esta Ley se establecen las etapas


que tendrn los Gobiernos Regionales en cuanto a la asignacin de
ingresos. As se establece que en un primera etapa las fuentes de
financiamiento sern las transferencias presupuestales y el Fondo de
Compensacin Regional que es una transferencia que ser asignada
entre los departamentos en funcin a factores
esfuerzo
para

fiscal

gastos

de

entre

otros

inversin.

En

para
una

ser

de

pobreza

utilizada exclusivamente

segunda

etapa

se establece

que cuando de hayan formado las regiones con la unin de dos o ms


departamentos,

se

les

ceder

adicionalmente

el

50%

de

ciertos

impuestos

nacionales

recaudados

en

las

jurisdicciones

regionales 1. Un punto adicional a destacar dentro de esta Ley es


que se incluyen una serie de reglas fiscales referidas a lmites al
endeudamiento y crecimiento del gasto que junto con las establecidas en
la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal

configuran las reglas

fiscales que deben cumplir todos los Gobiernos Subnacionales.

Modificacin

de

la

tributacin municipal

Ley

de

que

Tributacin

Municipal.

La

fue promulgada en 1994 ha

Ley

de

sufrido

una serie de modificaciones desde entonces y recientemente se


han

incluido

cambios menores a la misma pero sin tener una visin

completa de los aspectos de una descentralizacin fiscal general.

Ley del Sistema de Acreditacin. Cumpliendo con el mandato legal


de

las Leyes

Municipalidades

Orgnicas
se

de

Gobiernos

Regionales

de

ha promulgado la ley que crea el sistema de

acreditacin que busca establecer condiciones

mnimas

que

deben

cumplir los Gobiernos Subnacionales para recibir competencias. Por


otro lado, se busca introducir indicadores de gestin que permitan
evaluar el desempeo de estas unidades de gobierno con el fin de
identificar necesidades de capacitacin y se pueda evaluar si es que se
han cumplido con ciertos estndares que permitan continuar con el
proceso de transferencias y recursos.

Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones. Uno

Entre estos impuestos estn el impuesto general a las ventas, el impuesto selectivo al consumo y el
impuesto a la renta de las personas naturales. No se incluye el impuesto a la renta de las empresas porque
buena parte de estos regresan va el Canon a las municipalidades y Gobiernos Regionales en
cuyas circunscripciones se encuentren las actividades extractivas que llevan a cabo las empresas
mineras, petroleras, gasferas, hidroelctricas, forestales y pesqueras

de los puntos cruciales dentro de la estrategia de descentralizacin


es

la conformacin

de

unidades

geogrficas

que

sean

autosuficientes desde el punto de vista fiscal y econmico. En esta ley


se tienen definidos de manera ms o menos vaga dos instancias: La
primera de ellas son las juntas de coordinacin interregional
que son

asociaciones

de

departamentos conformadas para

la realizacin de un proyecto o actividad. Se les puede considerar


como un paso intermedio previo a la conformacin de las regiones
propiamente dichas con la unin de dos departamentos o ms. En esta
ley se mencionan los incentivos econmicos que tendrn cada una
de

estas entidades y

los

requisitos y

pasos

seguir

para

la

conformacin de las mismas.

Ley Marco del Presupuesto Participativo. En esta ley se dan los


lineamientos generales

para

participativos dentro de los


Locales.

la

elaboracin

Consejos de

de

los presupuestos

Coordinacin Regionales, y

Asimismo se establecen la etapas del proceso participativo y

los mecanismos de rendicin de cuentas a seguir.


Adicionalmente a estas Leyes se han promulgado una serie de normas de
rango menor (Generalmente Decretos Supremos) que son parte importante
del proceso de descentralizacin:

Planes Anuales de Transferencias Sectoriales. Cada ao hacia el


mes

de abril

transferencias

se

publica

un

Decreto

Supremo

conteniendo

las

de programas sociales y competencias sectoriales que

sern trasladadas a los Gobiernos

Regionales

Locales

durante

dicho ao y el siguiente. Aqu tambin se mencionan los requisitos

que

debern

cumplir

los

gobiernos subnacionales

para

poder

decepcionar las nuevas transferencias de competencias.

Plan Nacional de Capacitacin y Asistencia Tcnica en Gestin Pblica


para el Fortalecimiento de los Gobiernos Regionales y locales. Este plan
es una primera aproximacin a los contenidos, cobertura geogrfica,
secuencia temporal y metodologa de capacitacin y asistencia tcnica a
los Gobiernos Regionales pero que an no ha sido implementado.

Como se puede apreciar, el grueso de la agenda del proceso de


descentralizacin ha estado en la conformacin del marco legal que sea
consistente con los principios enunciados anteriormente, y de hecho se
sigue avanzando en la reglamentacin del mismo.

Sin

embargo,

establecidas las leyes, tambin existen obligaciones que deben ser


cumplidas por los responsables designados para hacer que el proceso
camine a una velocidad acorde con las caractersticas del pas.
Algunos Hechos Adicionales
De hecho durante el ao 2003 y en lo que va del 2004 se han
transferido a un conjunto de Gobiernos Regionales ciertos proyectos de
infraestructura de

carcter regional

como

los

grandes

proyectos

de

irrigacin. Hasta el momento se han transferido 8 proyectos ubicados


bsicamente

en

la

costa

del

pas.

Asimismo

un conjunto

de

municipalidades que han cumplido con una serie de requisitos han


recibido programas de desarrollo de infraestructura productiva y social y
programas alimentarios que venan llevando a cabo programas ubicados en el
sector nacional.

De hecho para el ao 2004, se tiene que cerca del 8% del presupuesto de la


Nacin es responsabilidad de los Gobiernos Locales y cerca del 16%
del mismo est a cargo de los Gobiernos Regionales. Sin embargo,
estas

cifras

no

deben

llevar

a hacernos

pensar

que

el

grado

de

descentralizacin es elevado porque en primer lugar, en el caso de los


Gobiernos Regionales dentro de sus pliegos presupuestales se ubican las
Direcciones

Regionales

desconcentrada
bien

nivel

estn ubicadas

Gobiernos

de

los

Ministerios

nacional. Estas

en

trminos

Regionales, dependen

que

operan

Direcciones

presupuestales

tcnica

de

manera

Regionales
dentro

de

normativamente

si
los

de

los

ministerios, lo cual ocasiona ciertas tensiones entre los ministerios y las


regiones. Por ello la cifra del 16% del presupuesto que maneja el nivel
intermedio de gobierno debe ser tomado con cierto cuidado dado que tienen
discrecionalidad total sobre una proporcin muy inferior a este monto.
Por otro lado, tenemos que dentro del 8% del presupuesto nacional que
manejan las municipalidades existe un detalle importante. Este tiene
que

ver

con

que

Nacional

que

desarrollaban

productiva

nivel

todo

local

el presupuesto
programas

de

las

agencias

del

de infraestructura

como FONCODES

Nivel

social

algunos programas

nutricionales llevados a cabo por PRONAA se incorporaron dentro de los


pliegos de los Gobiernos Locales cuando solamente un grupo de
municipalidades estn acreditadas (241
de

un

universo

de

distritales

1634 municipalidades

69

provinciales

distritales

194

municipalidades provinciales) pueden ejecutar dicho gasto. Por ello,


para el resto de municipalidades el Ministerio de la Mujer y Desarrollo

Social (MIMDES) ha continuado con la ejecucin mediante la modalidad de


encargo.
Si se revisan las cifras de transferencias de recursos que reciben las
municipalidades

travs

de

los

fondos

de

transferencias

que

funcionan en la actualidad se puede apreciar que durante los ltimos


aos se ha producido un significativo incremento, pero esto es debido
a que las fuentes de donde se alimentan estas transferencias han ido
aumentando considerablemente por la mejor actividad econmica que ha
llevado a que la recaudacin aumente. En una coyuntura de moderada
expansin econmica es posible logra mantener esta tendencia, sin
embargo debe tenerse cuidado que las transferencias son procclicas y que
si se presenta un problema de recesin o cada de la recaudacin o
de la cotizacin de los precios de los minerales puede revertirse esta
tendencia lo que pudiera generar tensiones entre el Gobiernos Nacin y
las Municipalidades.
A nivel de capacitacin y fortalecimiento institucional el grueso del esfuerzo
recae en la cooperacin internacional donde tenemos a agencias de
cooperacin de los Estados Unidos, Suiza, Unin Europea y Espaa como
las ms activas en este rol y vienen financiando distintos programas de
fortalecimiento institucional que incluyen mdulos
proyectos,

mejora

de

procesos

internos,

de

procesos

desarrollo

de

de participacin

ciudadana y desarrollo de planes y presupuestos participativos.


Por otro lado, los ministerios tambin vienen realizando acciones de
capacitacin donde el principal rol lo tienen el Ministerio de Economa y
Finanzas y el MIMDES. El primero de ellos viene realizando una intensa
campaa de capacitacin de los Gobiernos Regionales y Locales en

materias presupuestarias (relacionadas a la formulacin y los procesos


participativos)

principalmente

en

lo

relacionado

al desarrollo de

capacidades para la formulacin de proyectos de inversin por parte de las


autoridades subnacionales. Desde la promulgacin de la Ley de Bases de la
Descentralizacin se incorporaron dentro del Sistema Nacional de Inversin
Pblica 2 a los Gobiernos Regionales y Locales, lo cual implica nuevas
responsabilidades y el desarrollo de capacidades para cumplir con los
requisitos del sistema.
En el caso del MIMDES se viene trabajando con las municipalidades que ya
estn manejando los recursos del FONCODES y PRONAA para poder
tomarlas

como experiencias

piloto

que

fortalezas y debilidades de los gobiernos

permitan

locales

en

La intencin de estos programas de capacitacin

identificar
estos
es

las

aspectos.
la

de

desarrollar las capacidades para que los usuarios de los programas


que se estn descentralizando no sufran una prdida de la efectividad de
los mismos.
Sin embargo, a pesar de los positivos que pueden ser los esfuerzos
mencionados, no forman parte de una estrategia integral de capacitacin. En
este sentido an falta realizar esfuerzos para que las acciones sean
coordinadas y se evite la duplicacin de esfuerzos.
A nivel de los sectores, uno puede observar que la actitud de los
ministerios

es dispareja. Algunos sectores no toman muy en cuenta la

descentralizacin, mientras que otros son opuestos a la misma, pero en otros


se puede encontrar una actitud favorable sin embargo, debe tomarse en
2

El Sistema Nacional de Inversin Pblica fue creado por Ley y tiene como principal propsito
introducir la cultura de proyectos en el sentido de mostrar la efectiva rentabilidad econmica y social de los
mismos y en donde se utilizarn los recursos pblicos. El sistema trata de darle cierta racionalidad al gasto
de inversin del Estado. Este sistema implica cumplir con ciertos estndares de calidad en el proceso de
formulacin de un proyecto. Las capacidades de las municipalidades y Gobiernos Regionales es muy dispar en
este sentido por lo que el esfuerzo ha tenido que ser importante

cuenta ciertos aspectos. La actitud favorable


causas:

un

total

convencimiento

que

puede

deberse

dos

la descentralizacin puede

ser una efectiva herramienta para mejorar la eficiencia y eficacia del


Estado en cuanto a sus respuestas a las demandas de los ciudadanos o que
quieran

deshacerse

de

ciertos

Gobiernos Regionales y Locales.

problemas

pasando

estos

los

Dado que an no se han transferido

muchas nuevas competencias a los Gobiernos Regionales y Locales no se


han producido problemas serios. Pero en todo caso falta una mayor
coordinacin al interior del ejecutivo para tener

una

visin

compartida

una posicin nica frente al tema de las descentralizacin que hasta ahora
no es clara.
Los organismos financieros internacionales tambin juegan un rol en este
proceso dado que en ciertos programas se estn destinando recursos para la
consolidacin del proceso de descentralizacin y modernizacin del Estado
como es el caso del Banco Interamericano de Desarrollo o como en las
condiciones que se negocian con el Banco Mundial para el desembolso de
los recursos de los prstamos destinados al apoyo a la balanza de pagos en
donde se presta especial atencin al control de los riesgos fiscales del
proceso.
Un

actor

Nacional

muy

importante

dentro

de

este

proceso

es

el

Consejo

de Descentralizacin, ente rector del proceso. Usualmente este

tipo de instituciones en pases

que

llevan

cabo

procesos

de

descentralizacin juegan un rol que puede crear tensiones. Por el lado del
Gobierno Nacional se tiende a pensar que se le est poniendo demasiada
velocidad

al

proceso

mientras

que

por

el

lado

de

los

Gobiernos

Subnacionales se puede pensar que es un rgano ms del Gobierno


Nacional que va a poner trabas al proceso. Esta posicin no es cmoda y en
muchos casos ha generado tensiones que han sido resueltas algunas veces
bien y otras no. Dado que el proceso es nuevo, el Consejo Nacional de
Descentralizacin viene aprendiendo a prueba y error. An falta consolidarse
para que sea el gran coordinador del proceso que pueda llevar adelante el
mismo de una manera ms efectiva.
En el caso de los Gobiernos Regionales y Locales su rol ha sido
diferenciado

en donde se han observado papeles muy activos y otros

pasivos. Ha existido todava una falta de articulacin en las demandas de los


Gobiernos Regionales y Locales. En todo caso las tensiones que se pueden
generar se ventilan al interior del Consejo Nacional de Descentralizacin a
travs de sus representantes.
La poblacin viene incorporndose de maneta paulatina a los procesos
participativos de planeamiento y elaboracin del presupuesto y en el control
de sus autoridades pero
mecanismos

la

an

creacin

falta

mucho

de

divulgacin

de

estos

de incentivos para que cada vez ms

ciudadanos participen en estas instancias.

EL CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACIN


Qu es el CND?
El CND inici sus actividades en setiembre del 2002 como organismo
independiente, con autonoma tcnica, administrativa y econmica. Es el
encargado de conducir un proceso de descentralizacin poltica, econmica y
administrativa, dirigido a convertir al Per en un pas gobernado a travs de

un Estado descentralizado, moderno e integrado por objetivos nacionales de


largo plazo.
Objetivo Central
Para ello, el CND contribuye a desarrollar las capacidades de los Gobiernos
Regionales y Locales, as como la de los actores econmicos y sociales, en
tanto gestores del desarrollo humano, poltico, social y econmico del pas, de
manera que la descentralizacin se traduzca en la construccin de
instituciones democrticas cada vez ms slidas, en el fortalecimiento de la
ciudadana, en un crecimiento econmico desconcentrado y en la elevacin
continua de la calidad de vida en todas las regiones y localidades del Per.
Mandato
Conforme a Ley, el CND conduce el proceso de descentralizacin de manera
gradual, realista y responsable, capitalizando y articulando

los esfuerzos

nacionales, regionales y locales que aporten niveles crecientes de calidad,


racionalidad y consistencia a las decisiones de gobierno, cualquiera sea su
nivel o circunscripcin territorial. Como parte de ese esfuerzo, conduce,
ejecuta, evala, norma y monitorea la transferencia de funciones y recursos
del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y Locales en cada una de
las cinco etapas que la Ley define para la implementacin del proceso.
Consejo Directivo del CND
El Consejo Directivo del CND rene a los tres niveles de gobierno. Los
miembros del Consejo Directivo del CND son nueve, su Presidente que ejerce
el cargo en representacin del Presidente de la Repblica, es nombrado por
l por un perodo de cuatro aos y tiene rango y condicin de Ministro de

Estado; dos delegados de la Presidencia del Consejo de Ministros, dos del


Ministerio de Economa y Finanzas, dos de los Presidentes de los Gobiernos
Regionales, uno de los Alcaldes Provinciales y otro de los Alcaldes Distritales.
Los representantes del Poder Ejecutivo son designados al cargo por el titular
de sus respectivos sectores por un perodo de dos aos. En cambio, los
representantes de los Gobiernos Subnacionales, ocupan sus cargos por un
perodo de cuatro aos y llegan al Consejo Directivo del CND mediante
procesos democrticos de votacin. Los 26 Presidentes Regionales eligen a
sus dos representantes. Los Alcaldes Distritales eligen

a 194 representantes

de las 194 provincias del pas, quienes finalmente eligen a un delegado. Los
Alcaldes Provinciales eligen directamente a su delegado.

Avances del CND en la Implementacin de la Descentralizacin


Elaboracin del Plan de Descentralizacin 2004-2006 y diseo de los Planes
de transferencia anuales 2003 y 2004.
Realiz un adecuado proceso de transferencia de los Consejos Transitorios
de Administracin Regional a los nuevos Gobiernos Regionales.
Apoyo a la organizacin

y diseo de instrumentos de gestin de los

Gobiernos Regionales.
Organizacin de la eleccin de los Representantes de los Gobiernos
Regionales, Provinciales y Distritales al Consejo Directivo del Consejo
Nacional de Descentralizacin que puso sello a la participacin decisiva de
los tres niveles de gobierno en el Consejo Directivo del CND.
Elaboracin de Lineamientos Generales para la realizacin de Concursos
Pblicos para el nombramiento, por parte de los Presidentes Regionales, de
Directores Regionales de todos los sectores, ahora dependientes de los
Gobiernos Regionales, que signific el punto de partida de la experiencia de
coordinacin entre los sectores y las Regiones.
Asesora en la elaboracin e implementacin de reglamentos para la eleccin
y funcionamiento interno de los Consejos de Coordinacin Regional, que pone
en marcha a este cuerpo colegiado como mecanismo de participacin y
vigilancia ciudadana de la gestin de gobierno a nivel regional.
Elaboracin

de

una

propuesta

de

Plan

Nacional

de

Inversin

Descentralizadas dirigido a disear un Plan de Inversiones pblicas y


privadas de mediano y largo plazo, que permita sentar las bases de un
desarrollo nacional sostenido y descentralizado.

Elaboracin de los Planes de Paz y Desarrollo I y II para articular a todos los


sectores, para una intervencin ordenada y mas eficiente del Estado que
contribuya a la consolidacin de la pacificacin con desarrollo y equidad en
las zonas que fueron y an son afectadas por los rezagos de la violencia
poltica.
Transferencia de ocho de los nueve proyectos especiales de INADE
programados en el 2003 -que representan activos por valor de ms de 3.000
millones de dlares- a siete Gobiernos Regionales, as como de 24 proyectos
de electrificacin rural del Ministerio de Energa y Minas a otros seis y del
mantenimiento de 400 kilmetros de caminos departamentales del Ministerio
de Transportes y Comunicaciones (MTC) a cuatro ms.
Preparacin de la Transferencia de otros 4 proyectos de INADE a los
gobiernos regionales segn el Plan de Transferencia del 2004.
Aprobacin

de

mecanismos

de

verificacin

presentados

por

241

municipalidades distritales y 67 provinciales para la transferencia de recursos


de proyectos y programas de FONCODES Y PRONAA respectivamente, del
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, as como de 117 obras de
reconstruccin a 29 municipalidades provinciales del Ministerio de Vivienda y
Construccin y de 924 kilmetros de caminos vecinales del MTC a otras 12
(las transferencias ya han sido aprobadas mediante Decreto Supremo).
Luego de la Promulgacin de la Ley del Sistema de Acreditacin y su
Reglamento se ha diseado e iniciado la implementacin del Sistema para la
acreditacin de las funciones sectoriales a transferirse de acuerdo al Plan de
Transferencias del 2004.

Participacin en el diseo de toda la base legal y normativa requerida para el


funcionamiento de la descentralizacin expedida hasta hoy por el Poder
Ejecutivo y el Congreso, como la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, la
LOM y de la Ley de Promocin de las Inversiones Descentralizadas, entre
otras. Adems de la participacin en el diseo de la Ley del Sistema de
Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales y la Ley de Incentivos
para la Integracin y Formacin de Regiones.
Emisin de directivas y resoluciones propias para dar curso al proceso de
descentralizacin en tanto rgano rector del mismo.
Promocin de las 6 Juntas de Coordinacin Interregional en funcin de la
formacin de las futuras regiones y otras en base a proyectos de inversin
interregionales, los que han permitido avanzar en la articulacin de dos o mas
gobiernos regionales en torno a proyectos concretos de desarrollo regional y
crear condiciones para la formacin de las futuras regiones.
Promocin de la creacin y fortalecimiento de espacios de coordinacin de los
gobiernos locales, como las reuniones de alcaldes de las capitales de
departamentos y otros espacios provinciales y departamentales. Adems del
fortalecimiento de otras formas de asociatividad como ANADIS, AMPE,
REMURPE, etc.
Provisin de cuentas de correo gratuitas en nmero ilimitado y acceso -a
travs de la pgina Internet del CND- a bases de datos nacionales para los 26
Gobiernos Regionales y los 1.828 Gobiernos Locales, as como apoyo en la
creacin de pginas Internet para stos ltimos, como inicio del Plan Nacional
de Conectividad con Gobiernos Regionales y Locales.

Elaboracin del Plan Nacional de Asistencia Tcnica y Capacitacin para


Gobiernos Locales y Regionales, dirigido a nivelar las diferencias en cuanto a
capacidad de gestin de dichos niveles de gobierno, con el fin de elevar la
calidad de los servicios estatales y promover la autonoma subnacional,
particularmente a travs del fortalecimiento institucional requerido para
obtener la certificacin del Sistema Nacional de Acreditacin.
Capacitacin en gestin pblica (instrumentos como reglamentos y manuales
de organizacin de funciones), as como asistencia tcnica en la formulacin
de Planes de Desarrollo Regional y en la elaboracin de proyectos de
inversin a todos los Gobiernos Regionales.
Asistencia tcnica a ms de 650 municipios provinciales y distritales a travs
de un encuentro nacional y 21 talleres para el fortalecimiento de capacidades,
en beneficio de ms de 440 alcaldes, 60 teniente alcaldes, 170 regidores y
330 funcionarios de 23 departamentos en manejo del marco normativo,
elaboracin de Presupuestos Participativos y transferencias de programas
sociales
5. PRINCIPALES

PROBLEMAS

EN

EL

PROCESO

DE

DESCENTRALIZACIN
El desarrollo del proceso de descentralizacin tiene muchos temas
pendientes como es el de realizar investigaciones que permitan conocer
ms de cerca la realidad al interior del pas como el desarrollo de
mecanismos efectivos para la adopcin e impacto de los polticos de
descentralizacin.
Por lo tanto los temas a revisar deben ser:

Una revisin del mapa de asignacin de competencias y el desarrollo de


una metodologa concertada que nos permita una correcta asignacin de
los mismos. A pesar de los avances legales mencionados todava persiste
el grado de superposicin de funciones. Dado que estamos al inicio del
proceso queda todava tiempo para intentar hacer un ejercicio que asigne
competencias de manera eficiente, generando ahorro de recursos y
evitando la aparicin de conflictos, de competencias conforme el proceso
de descentralizacin siga avanzando.
Esto sera la base para la formulacin de reformas legales que puedan
apoyar el proceso.
Coordinacin entre los niveles de Gobierno. La prestacin descentralizada
de bienes y servicios a la poblacin implica el desarrollo de mecanismos
de coordinacin efectivos entre los distintos niveles de gobierno.
Cuando estas competencias son compartidas no slo es necesario delimitar
correctamente las funciones que tendr cada nivel a su cargo por materia de
competencia sino los mecanismos de coordinacin para mantener la unidad
de las polticas nacionales y el carcter rector de las mismas y a la vez
la autonoma de los gobiernos subnacionales. Esto

ser de

especial

importancia en la medida que le proceso avance.

Desarrollo

de

mecanismos

de

asociatividad

entre

unidades

de

gobierno del mismo nivel. El caso de las regiones ya est contemplado en


la Ley de Incentivos para la Conformacin y Creacin de Regiones
pero

an

falta

municipalidades

el desarrollo
que

de

mecanismos

permitan reducir

costos

de

asociacin

aprovechando

de
las

economas de escala que se puedan generar. La experiencia de otros


pases puede ser muy til en estos casos.

Mecanismos

efectivos

de

Descentralizacin

de

Competencias

Sectoriales hacia las unidades de gobiernos subnacionales. El proceso de


transferencia de competencias puede ser muy complejo en algunos casos
y puedendespertar
competencias

cierta sensibilidad como son los casos de las

referidas

Salud,

Educacin,

Programas

Sociales,

Agricultura y Transportes entre otros. Por ello es necesario desarrollar a


nivel de cada sector planes de transferencias de competencias de
mediano plazo que impliquen un planeamiento de las transferencias y
de los mecanismos de alerta que permitan ir evaluando el proceso. Esto
es de especial importancia y debe realizarse por cada sector debido a las
particularidades que presenta cada uno.

Ligado a lo anterior est el reconocimiento de la heterogeneidad


que existe entre los Gobiernos Regionales y Locales. Es necesario
poner

en blanco y negro esta diversidad a travs de la generacin de

clasificaciones de municipalidades y Gobiernos Regionales en funcin a


sus capacidades y recursos. Las polticas diferenciadas de asistencia
tcnica, transferencia de recursos y responsabilidades deben convertirse
en una prioridad porque no puede transferirse de manera
las

responsabilidades

homognea

sino tomamos en cuenta las diferencias que

existen. Estas clasificaciones deben ser un insumo para los planes de


descentralizacin de cada sector y del pas en su conjunto.

Mecanismos

de

gestin

municipalidades. Es necesario

micro
no

slo

a
trabajar

nivel
a

de
nivel

las
de

las

competencias

sectoriales

porque todo

el

nfasis

est

en

lo

que

actualmente realiza el nivel nacional y ser transferido luego a los


Gobiernos Regionales y Locales. Es necesario, adems, investigar al
interior de la municipalidades (que llevan mucho ms tiempo

operando

que las regiones) los principales procesos que realizan respecto a la


atencin al pblico, manejo de costos y provisin de servicios que vienen
prestando desde

hace

muchos

aos.

Esto

permitir

disear

polticas que promuevan la eficiencia en la administracin municipal


y que logren mejorar la imagen que tienen los ciudadanos de sus
funcionarios y autoridades locales. Al respecto es importante detectar la
buenas prcticas con el fin de que estas se repliquen. Es necesario, por
tanto, tener un mapa de la capacidades locales a fin de poder disear
programas de capacitacin que
objetivos y que sean
municipalidades

no

cumplan

efectivamente

diseados especialmente

con

sus

para cada grupo de

programas generales que no tienen un impacto

importante porque se aplican de manera generalizada a todas las


municipalidades dejando de lado las especificidades de cada grupo.

Programas

de

mejoras

en

la

administracin

de

los

Gobiernos Regionales. Dado que estos actores son nuevos y han sido
creados sobre la base

de

los

antiguos

Consejos

Transitorios

de

Administracin Regional, existe un amplio campo para modernizar sus


gestin y generar una mejor imagen antes los ciudadanos al igual que
en el caso de las municipalidades.

Sistemas

administrativos

nacionales.

pesar

de

los

esfuerzos

realizados hasta el momento que son importantes, todava falta adecuar

estos sistemas administrativos


personal,

nacionales

(presupuesto,

tesorera,

inversin pblica) a la realidad de los gobiernos Regionales

y Locales. Esto es parte de las capacidades que debe desarrollar el


Gobierno

Nacional

para

adecuar

descentralizacin. Esto es parte de

sus

estructuras

al

proceso

de

la Modernizacin del Estado lo que

no debe estar desvinculado del proceso de descentralizacin.

Generacin de informacin econmica a nivel Regional y municipal.


En la actualidad la informacin generada por el Instituto Nacional de
Estadstica est relacionada a variables nacionales. Esto es un gran
problema porque no se

cuenta

con

un

adecuado

registro

de

los

montos de inversin, consumo, empleo y producto por citar algunas


de las principales variables a nivel siquiera departamental. Uno de los
insumos para poder formular un proceso de descentralizacin adecuado
es contar con informacin regional y, en la medida de lo posible,
municipal

que

sea

confiable.

En

este

sentido

metodologas de clculo y la implementacin

el desarrollo

de

de las mismas para la

recoleccin y clculo peridico de las cuentas regionales y locales y los


principales indicadores econmicos es indispensable.

Desarrollo

de

un

nuevo

censo

poblacional

econmico.

La

informacin del ltimo censo data de 1993 y durante este perodo de


tiempo

se

han producido cambios poblacionales y econmicos

importantes en nuestro pas fruto de la pacificacin del pas y los cambios


estructurales de la economa ocurridos durante la dcada de los 90.
Aparte de la importancia nacional, contar con esta informacin es de
suma necesidad para el proceso de descentralizacin debido a que

muchas

de

las

transferencias

se

asignan tomando como base la

informacin del ltimo censo.

Sistema de Acreditacin. Si bien se est contemplando el marco legal del


proceso de transferencia de competencias con las normas referidas
a la acreditacin, es necesario luego la implementacin del mismo. Son
muchas los requerimientos que este sistema impondr a los distintos
organismos del nivel Nacional, Gobiernos Regionales y Locales y al
Consejo Nacional de Descentralizacin. Entre las principales lneas de
accin podemos citar las siguientes:

Desarrollo de lneas de base sectoriales y generales. Si no tenemos


una idea de donde estamos partiendo al momento de transferir una
determinada funcin o competencia no se contar con elementos
suficientes

para

poder

evaluar

el

desempeo

de

los

Gobiernos

Regionales y Locales. Muchas veces se dice que uno de los peligros de


transferir competencias a los niveles de gobiernos Subnacionales es que
la calidad de los mismos puede verse deteriorada pero estas afirmaciones
carecern de sentido sin contar con un punto de partida como son las
lneas de base.

Desarrollo de los sistemas de monitoreo del desempeo de los


gobiernos Regionales y Locales. Esto debe hacerse de manera
sectorial y general par poder detectar problemas de manera oportuna y
desarrollar mecanismos de respuesta efectivos alas necesidades que
vayan apareciendo.

El

diseo

de

indicadores

sectoriales

suma importancia. Estos deben ser pocos en

generales
nmero

es

de

pero lo

suficientemente robustos y de fcil comprensin para que no se


complique el proceso de monitoreo lo cual es un serio riesgo para la
legitimacin del proceso de acreditacin .

Desarrollo del sistema de informacin. Toda la informacin generada


por los

sectores,

Regionales

instituciones

Locales

deben

ser

gubernamentales, los gobiernos


manejados

en

un

sistema

de

informacin que permita facilitar el monitoreo e informar a la poblacin


acerca del desempeo de los Gobiernos Regionales y Locales. Esta
informacin que debe ser diseminada de manera efectiva servir para
generar

ciudadanos

ms

preocupados

por

la

gestin

de

sus

de

los

gobiernos Locales y Regionales.

Desarrollo

de

una

campaa

de

comunicacin

acerca

contenidos del proceso de descentralizacin y los roles de los


actores. Hasta el momento, por la experiencia recogida se nota un gran
desconocimiento por parte de las autoridades y poblacin de los avances
en el proceso de descentralizacin y cul es el rol que les toca jugar
dentro

del

mismo.

La

elaboracin

de materiales de distribucin, de

incluir estos temas en los currculos escolares o en su defecto diseminar


informacin
despertar

de
la

manera
motivacin

general

es

de

necesaria

en

suma importancia
los

actores

de

para
la

descentralizacin.

Apoyo a los gobiernos Regionales y Locales en la promocin de


inversiones y desarrollo de planes de competitividad. Dado el nuevo
rol que tienen estos niveles de gobiernos en el desarrollo econmico
de

sus comunidades es indispensable dotarlos de capacidades en la

generacin de planes

de

desarrollo

que

incorporen

proyectos

que

puede desarrollar la actividad privada y las acciones necesarias por parte


del Estado para atraer este tipo de inversiones

de tal manera de elevar el

grado de competitividad de las diversas zonas del pas y tender a


disminuir las disparidades que actualmente se observan. Es

importante

apoyarlos en mecanismos de identificacin de proyectos y de desarrollo


de

estrategias

de

atraccin de inversiones privadas sean estas

extranjeras o nacionales.

Desarrollo de mecanismos de rendicin de cuentas por parte de


las autoridades subnacionales. Es indispensable que la informacin
de

las municipalidades y gobiernos regionales sean conocidos por la

poblacin de manera efectiva y fcilmente entendible. Esto significa


tambin preparar a la poblacin para que participen ms activamente
en todos los procesos participativos.

Para el final he dejado uno de los temas que considero ms


importantes para el apoyo al proceso de descentralizacin: La
Descentralizacin fiscal. La

asignacin

de

competencias

no

tendr

mucho sentido si es que no se disean los mecanismos para que


estas

responsabilidades

de

gasto

estn debidamente

financiadas

logrando evitar en todo momento desbalances fiscales verticales

El proceso

de

descentralizacin fiscal cuenta

ya

con

algunos instrumentos legales pero falta an un largo trecho por


recorrer para poder disear polticas mucho ms funcionales al proceso.
Uno de los primeros

tiene

que

ver

con

la

asignacin

de

impuestos a nivel subnacional. A nivel Nacional y Local no existe mucho

problema porque la legislacin actual ya contempla ingresos fiscales para


ello pero falta resolver el tema de los ingresos de los Gobiernos
Regionales. La actual legislacin contempla una coparticipacin de
impuestos nacionales con las Regiones que se conformen en la segunda
etapa pero uno de los riesgos que seala la teora es que un nivel de
gobierno sin ingresos propios
desarrollar

mecanismos

no

tiene

mucha

propensin

de responsabilidad fiscal. Este es un tema

que tiene que empezar a discutirse. Asimismo es necesario realizar una


evaluacin mucho ms completa del sistema tributario descentralizado.
La Ley de tributacin municipal y la Ley de Descentralizacin Fiscal
hablan

de

los

ingresos de

las

municipalidades

gobiernos

Regionales respectivamente pero no existe un esfuerzo por dar una


mirada global al tema. Uno de los puntos pendientes en la agenda es
poder

introducir

cierta

flexibilidad

al

sistema

tributario

local

para

determinacin de las tasas y las bases de los impuestos locales pero


cuidando que la carga tributaria global no llegue a niveles por encima
de lo recomendable.

Es indispensable evaluar y sugerir modificaciones al actual sistema


de transferencias de una manera conjunta. Cada fondo se maneja
de manera independiente y es necesario que cada uno de ellos tenga un
rol dentro de una estrategia de compensacin por capacidad fiscal y
pobreza o que por otro lado se establezcan fondos que busquen
premiar la eficiencia en la gestin de los Gobiernos Regionales y
Locales. Eso evitar las deficientes asignaciones que se observan hoy en
da en algunos casos y que se den las seales correctas a fin de

resolver

el

problema

de

agencia

que

plantea

todo

proceso

de

descentralizacin.

Clculo del costo fiscal de la descentralizacin. Debe realizarse un


ejercicio que nos permita identificar el costo fiscal de la descentralizacin
en dos sentidos: uno de ellos tiene que ver con establecer planes de
mediano plazo de transferencias de competencias y especificar el monto
de transferencias de recursos que cada
determinar
recursos

cual
sea

ser
va

el

mejor instrumento

una

implica
la

poder
de

asignacin presupuestaria, un fondo

de

de

para

para

cesin

transferencia o la asignacin
gobierno.

etapa

un impuesto a determinado nivel de

La otra acepcin de costo fiscal est asociada a que el

desarrollo de mecanismos de coordinacin entre niveles de gobierno


puede crear nuevos gastos para el Estado. Si es que se va a compartir
una

competencia

por

varios

niveles

de gobierno y con el tiempo la

ejecucin que est ahora en manos del nivel nacional

pasa

los

gobiernos Regionales o Locales, el costo de la supervisn implicar


un incremento de gastos que debera mantenerse controlado. No se ha
hecho una estimacin de esto hasta el momento.

Revisin

del

sistema

de

tasas

desarrollarse metodologas para que

contribuciones.

el Gobierno Nacional

Deben
los

gobiernos Regionales y Locales costeen de manera transparente y


eficiente

las tasas

directamente

que

cobran

por

los

servicios

que

prestan

la ciudadana. Ello permitir evitar la posibilidad de

abusos e incrementar la rendicin de cuentas por parte de las


autoridades.

Control del endeudamiento subnacional. Para que la descentralizacin


se realice de una manera que no ponga en peligro la estabilidad
macroeconmica

del

pas

es

necesario

imponer

una

restriccin

presupuestaria dura, lo que nos lleva al control del endeudamiento.


Existe la necesidad de contar con estimados confiables de toda la
deuda municipal y disear mecanismos de monitoreo de esta deuda y de
estimacin de la capacidad de pago de los Gobiernos Subnacionales
incluyendo indicadores de sostenibilidad fiscal con el fin de evitar crisis
fiscales regionales y/o locales que afecten en primer lugar la provisin de
los bienes y servicios a la poblacin y que si crecen puedan afectar a todo
el pas.

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