ESTRATEGIA Y PLAN

CAPTULO 1. LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE LA PLANIFICACIN

1. La Planificacin y el Sistema Econmico.
La planificacin aparece como el producto de un proceso intelectual
Este comienzo de la planificacin contrasta con lo acontecido en los pases europeos en la postguerra. En el primer caso,
la reconstruccin cre las condiciones materiales para que surgiera la planificacin, En el segundo caso, el de los pases
socialistas, la planificacin resulta vitalmente necesaria para el funcionamiento de un sistema que reduce al mnimo la
importancia del mecanismo del mercado; la planificacin, pues sta se perfila como nico sustituto posible. La
planificacin en el mundo socialista se confunde as con el sistema mismo y se constituye en su nica forma de
administracin. En los pases occidentales el mecanismo de mercado aparece ms satisfactorio en el plano interno, en el
plano internacional el mecanismo del mercado favorece a los ms fuertes. La planificacin en los pases occidentales
industrializados, suele ser un mecanismo de clculo y previsin. Su funcin es lubricar el sistema, prever para
contrarrestar oportunamente su inestabilidad y, a veces, inyectarle un dinamismo y una orientacin que contribuyan a
asegurar su permanencia y posicin en el contexto internacional. La planificacin en este caso no es esencial ni
indispensable, slo posible y conveniente.
En el mundo subdesarrollado, en cambio, la planificacin s es indispensable, aunque no esencial para el funcionamiento
del sistema. Por ello surge como un proceso previo de formacin de conciencia para demostrar su necesidad, cuya
expresin original la constituye el anlisis a largo plazo que adquiere la forma de un conjunto sistemtico de
proyecciones. As, los problemas que presenta la planificacin en el mundo subdesarrollado tienen una especificidad
que no corresponde a los de ninguno de los otros dos mundos; la planificacin trata de complementar el sistema de
mercado, pero como es indispensable y no esencial para superar el subdesarrollo, siempre constituye slo una
opcin. Por un lado, aparece como indispensable para superar el subdesarrollo desviando el curso natural del
modelo del mercado, es decir, disciplinando el cambio y justificndose por l. Debe competir con el mismo
mecanismo del mercado que desea alterar profundamente, alteracin que en el plano de las relaciones entre los
hombres significa modificar la estructura de poder en desmedro de quienes se benefician con el juego espontneo de las
fuerzas econmicas. La planificacin para el cambio se debate entre su carcter de necesidad y el hecho que no
siempre es practicable.
2. Planificacin en Amrica Latina.
En efecto, los estudios sistemticos de la realidad econmica de algunos pases, al trascender los factores aparentes del
estancamiento, despertaron el inters hacia ese mismo tipo de anlisis en organismos naciona les y llevaron a pensar
que la planificacin podra ser un instrumento eficaz para alcanzar un consenso alrededor de los proble mas bsicos
que aquejaban al desarrollo de los pases latinoamericanos 1. Precisamente en estos estudios se realizaron las primeras
experiencias de anlisis y aplicacin de tcnicas de proyecciones a largo plazo. En su diseo y carcter influa
fundamentalmente el comportamiento del sector externo, que por entonces apareci como el factor determinante
del subdesarrollo. Sea como fuere, el diagnstico y las proyecciones globales de las economas constituan otros
tantos centros analticos, el primero para identificar los obstculos y las segundas para captar los efectos de su
persistencia o programar oportunamente su eliminacin.
En sus comienzos, el esbozo de una teora del desarrollo y del subdesarrollo permiti fijar, en alguna medida, los fines
que se pretenda alcanzar a travs del sistema de proyecciones concebido, que recibi el nombre de plan. En la
formulacin de esos primeros planes de desarrollo se abordaba de modo ms integral y directo el problema mismo del
desarrollo, es decir, se abarcaba un campo ms amplio y al mismo tiempo ms profundo.
La mayor crtica que se le hizo, en especial por parte de economistas de rganos financieros, consisti en sealar que no
contena proyectos bien estudiados, listos para su ejecucin. Ese fue el comienzo de una actitud instrumental y quizs
tambin del ocaso de la planificacin hasta estos ltimos aos, cuando pugna otra vez por revitalizarse. De este modo un
comienzo auspicioso fue perturbado por ataques y crticas no siempre profundas ni pertinentes, y de este modo se allan
el camino que permiti sustituir la exploracin del futuro a largo plazo por la fase ms opaca de los planes bienales. Con
este cambio tctico se perdieron las ventajas que brindaban la penetracin y profundidad a largo plazo, sin que las
mis ms se viesen compensadas por un aumento de la operatividad. Las ideas perdieron sustancia, y se abri una brecha
al formalismo cuantitativo; la atencin recay sobre lo aparentemente operativo ms que sobre la planificacin como
instrumento de accin y de gobierno.
El funcionamiento de los primeros sistemas nacionales de planificacin no se caracteriz por la aplicacin de
procedimientos previamente elaborados, sino por la creacin misma de un mtodo que pretenda abarcar tanto
la realidad como los instrumentos conceptuales para captarla. As un mtodo de proyecciones se fue transformando
progresivamente en un mtodo de planificacin, proceso que an sigue abierto.
Las primeras incursiones en el campo de la planificacin debieron superar todos los problemas que surgan de las
limitaciones existentes en punto a recursos humanos, sistemas estadsticos, escasa experiencia y falta de canales
adecuados que permitieran dialogar con la administracin y los sectores productivos.
Los planes no siempre fueron aprobados o cuando lo fueron slo lo eran formalmente, y, en el mejor de los casos, su
ejecucin fue incompleta.
Los acontecimientos mencionados llevaron a pensar que quizs no haba sido correctamente evaluada la viabilidad
sociopoltica para realizar las mencionadas reformas, o que los grupos que las impulsaban no haban alcanzado la
capacidad material para transformar esa oportunidad en una coyuntura de accin.
A medida que los planes no se llevaban a la prctica en su totalidad, la planificacin fue quedando aislada; y, en muchos
pases, desvinculada del quehacer poltico. En los dems casos, los problemas ms importantes del desarrollo fueron
definindose, como antes, fuera de las oficinas de planificacin. Tales efectos han suscitado una impresin de crisis
de la planificacin que aconseja un examen total de las circunstancias que rodean el proceso, para determinar, por
un lado, si ella es de carcter general o slo afecta a ciertos pases, y por otro, si los principales factores determinantes
son exgenos o intrnsecos al concepto de planificacin aplicado.
3. Velocidad y direccin en el proceso de desarrollo.
La dcada de los aos 50 muestra una cierta solidaridad entre tcnicos e intelectuales en torno al problema de la
velocidad del crecimiento. Durante esa etapa se admita que para superar el subdesarrollo era necesario crecer
ms rpidamente porque, en ltima instancia, slo la aceleracin del crecimiento permitir acortar distancias con los
pases desarrollados. Entonces tal pensamiento se convirti en algo ms que una tesis: fue una idea-fuerza. El concepto
de estrangulamiento, por ejemplo, hasta grficamente apunta a la disminucin de la velocidad a causa de la estrechez
de un paso. As, la importancia que cobr el concepto de trminos de intercambio
El despertar del pensamiento latinoamericano sobre el desarrollo parece haberse dado en torno a la idea de velocidad e
insuficiencia en el crecimiento, sin que este criterio signifique que se haya hecho justicia plena a los precursores, cuyos
conceptos parecen haber sido ms abarcados y matizados. Cuando se seala a la velocidad del crecimiento como
centro de preocupacin slo se expresa que los numerosos problemas que encontraba el desarrollo en ese momento
fueron examinados principalmente como obstculos a la velocidad; as, por ejemplo, el influyente documento Anlisis y
proyecciones del desarrollo econmico: Introduccin a la tcnica de programacin, publicado en 1955 por la CEPAL,
define el plan como un programa que responde a una idea simple: acrecentar y ordenar juiciosamente las inversiones
de capital con el fin de imprimir ms fuerza y regularidad al crecimiento de un pas2. De esas palabras se desprende que
el objeto del programa es la velocidad del crecimiento, impresin inicial que se acenta a lo largo de todo el documento.
El concepto de direccin del proceso de desarrollo implica la definicin de un proyecto social, que a su vez supone una
estructura de relaciones de poder, un sistema bsico de decisiones, un patrn de relaciones sociales de produccin que
caracterizan la sociedad que se busca construir o se pretende alcanzar. Estas definiciones se traducen, a su vez, en
estructuras de propiedad-distribucin, producto-consumo, tecnolgicas, fsico-espaciales del sistema, etc., que guardan
una coherencia con el proyecto social propuesto.
El cambio de direccin supone redefinir o cambiar el proyecto social en ejecucin y, naturalmente, algunas reformas de
estructura planteadas al margen del cuadro coherente de un proyecto social no constituyen un encaramiento
directo del problema de la direccin del proceso de desarrollo.
Ahora bien, si velocidad y direccin son conceptos que metodolgicamente pueden separarse, en los hechos estn
estrechamente asociados. Puesto que el crecimiento tiene una velocidad, sta apunta hacia una cierta direccin.
Ejemplo, la reforma agraria, para dar un ejemplo, no es el paso o parte de una etapa hacia el cambio de un sistema social,
es la forma de modernizar el campo, utilizar mejor la tierra, elevar el ingreso del campesino, dinamizar la economa, etc.;
es la forma de otorgar eficiencia al sistema, de perfeccionarlo, pero no cambiarlo. Otro ejemplo tambin podra
ser ilustrativo: la redistribucin del ingreso. Esta redistribucin dentro del criterio de velocidad constituye un problema
de justicia social y de ampliacin del mercado, y se cree que se alcanzar ese objetivo mediante la reforma agraria, la
tributacin progresiva, etc..
La escasa preocupacin por la direccin del proceso queda adems demostrada por el hecho que generalmente se
ignoran problemas tales como sistemas de decisiones, la estructura de poder y las relaciones sociales de produccin.
La direccin u orientacin del desarrollo qued implcita o indefinida en las experiencias de planificacin. Los
primeros aos de la dcada del 50 destacan, a su vez, la sustitucin de importaciones y la industrializacin como un
punto de apoyo para lograr esa mayor velocidad
Pudo percibirse que un mayor ritmo de desarrollo no eliminaba necesariamente el subempleo ni el desempleo y
tampoco haca menos dependientes las economas latinoamericanas. Todo esto permiti que se fuese perfilando con
creciente validez el concepto patrn de desarrollo y que se haya tratado de penetrar ms profundamente en las races
polticas y sociales del proceso, atribuyendo mayor importancia a los aspectos culturales y tecnolgicos. Ya no se acepta
como incontrovertible que la imagen que otorga sentido a la velocidad sea la sociedad industrial.
En suma, la preocupacin del momento no es la velocidad sino la direccin del desarrollo.
De todas maneras parece un hecho comprobado que la teora del subdesarrollo y la planificacin no pudieron elaborar
oportunamente nuevas categoras de anlisis que fuesen satisfactorias para la nueva realidad histrica, y ello limit an
ms sus posibilidades de xito.
4. Otros aspectos del marco histrico en que surgi la planificacin.
En Amrica Latina la planificacin surge ms que como un mtodo de accin, como un procedimiento de anlisis
acerca de la urgencia, perspectiva y consecuencias del proceso de industrializacin, percibido a travs de la sustitucin de
importaciones.
La planificacin, tal cual hoy la conocemos, surge como un posible mtodo para abordar los problemas que
presentaba el patrn predominante y vigente de desarrollo: el de la sustitucin de importaciones. la toma de
conciencia sobre el significado del retraso frente al mundo desarrollado y las teorizaciones sobre las tendencias
congnitas al desequilibrio del comercio exterior, junto a las aspiraciones de superar la etapa agraria para ingresar a la
fase de industrializacin, constituyeron estmulos para la reflexin en torno a esos problemas.
La planificacin adopta en consecuencia categoras de anlisis inherentes a esas formas de pensamiento. El
concepto de sector econmico resulta as satisfactorio y suficiente para mostrar la mayor participacin que debera
tomar la industria frente a la agricultura, por consiguiente, no parecen necesarias otras categoras conceptuales. La idea
misma de plan poda en ese momento obtener quizs menos difcilmente que ahora la solidaridad de los
principales grupos sociales ante una poltica de mayor crecimiento, industrializacin y sustitucin de
importaciones. Desde otro ngulo tambin podra decirse que la modelstica de la planificacin tena en ese
momento plena coherencia con los temas que abordaba la poltica de desarrollo.la planificacin no puede operar sin una
poltica de desarrollo definida y aceptada. La declinacin de la sustitucin de importaciones como modelo abre paso a
una etapa caracterizada por una falta de definiciones y orie ntaciones. El plan ya no encuentra fcilmente una idea-fuerza
a la cual servir.
Esto explica que parte importante de los problemas actuales de la planificacin en Amrica Latina se deban a la falta de
un nuevo patrn de desarrollo que renueve la dinmica casi agotada de la sustitucin de importaciones, y reclamen por
tanto nuevos mtodos de planificacin. la planificacin avanza y se fortalece precisamente cuando empieza a declinar y
agotarse el modelo de sustitucin nacional de importaciones. La planificacin aparece pues tardamente para disciplinar
el proceso de sustitucin de importaciones y prematuramente para servir a un nuevo modelo viable de desarrollo an
no definido con precisin.
La llamada crisis de la planificacin, en suma, no es ms que un subproducto de la crisis del desarrollo latinoamericano.
Esta ltima es en gran parte la consecuencia de condiciones materiales, pero tambin est determinada por la crisis del
pensamiento que no puede alimentar fuerzas que contrarresten esas condiciones materiales.
5. Reflexiones a medio camino.
Sera ingenuo pensar que la planificacin puede modificar las condiciones que representan precisamente un gran
obstculo para el desarrollo. No cabe, pues, seguir el camino fcil de adaptar la planificacin a las condiciones del
momento. El verdadero problema consiste en alcanzar una sntesis creativa entre el anlisis poltico y el anlisis
econmico; tal sntesis es indispensable para que la planificacin sirva eficazmente a una poltica de desarrollo. Y
para que sea posible, el anlisis econmico debe enriquecerse con nuevas categoras de anlisis, tarea tan compleja
como necesaria.
6. Coyuntura dinmica y Poltica construida.
La coyuntura dinmica es la fuerza que surge de la realidad y se impone a los hombres; en cambio, la poltica
construida es un conjunto de ideas que los hombres quieren imponer a la realidad
Una coyuntura dinmica, como categora, la expresan los hechos; en cambio, una poltica construida la ilustran
las ideas, asentadas stas a su vez sobre una determinada teora o modelo. La primera se expresa necesariamente en la
realidad fctica; la otra, en cambio, puede no encarnarse en la realidad y seguir siendo una construccin intelectual.
La coyuntura dinmica ms tarde o ms temprano alcanzar a racionalizarse intelectualmente; en cambio, la poltica
construida slo virtualmente puede encarnarse sobre la realidad, transformndola y tambin transformndose.
La sustitucin de importaciones fue una coyuntura dinmica y como tal se anticip a su formulacin
intelectual; o expresado de otro modo: un desajuste del sistema falta de abastecimiento externo- necesariamente
deba estimular las reacciones de la oferta nacional, constituyndose en una especie de elemento cataltico en el medio
conmovido por la gran crisis mundial del comercio exterior. Para la empresa, sustituir importaciones no se plante
como una opcin, sino como el nico camino de supervivencia (la viabilidad y la inexistencia de alternativas, es
decir, la inevitabilidad caracterizan generalmente el proceso de una coyuntura dinmica).
Ahora bien, el propsito de todo plan es superar una inercia o rectificar el rumbo del proceso, lo que supone cierto
control del proceso social; este control se realiza por una accin concentrada sobre un centro dinmico latente o
potencia l, o estimulando un centro dinmico en plena gestacin. La poltica econmica, por ejemplo, puede convertir en
realidad elementos latentes, reforzar o modificar un rumbo, es decir, puede ms fcilmente disciplinar una coyuntura
dinmica. No toda poltica construida puede llegar a ser vital, y ello no es slo una cuestin de poltica econmica
instrumental, sino algo que slo puede ser esclarecido mediante el anlisis integrado de la sociedad.
La poltica construida, en cambio, aunque sea viable, no es inevitable, y puede ser conflictiva para los grupos sociales
en pugna, porque al partir de un juicio racional no puede menos de oponerse a una irracionalidad material vigente.
Las reformas de estructura y la integracin econmica son proyectos de polticas construidas, mientras que la
sustitucin de importaciones y la exportacin de recursos naturales y primarios, cada una en su momento, fueron
coyunturas dinmicas.
En rigor, la tarea normal de la planificacin es la poltica construida, de donde su complejidad a veces es frustrante. La
gran coyuntura dinmica es slo una alteracin, un momento discontinuo, de un proceso caracterizado por la
continuidad permanente de tensiones dinmicas de menor entidad. Recurdese que la planificacin en Amrica Latina
nace al trmino de una coyuntura dinmica y adquiere madurez durante la fase de una poltica construida, aunque
sta no haya sido claramente definida.
En primer lugar, la planificacin de una coyuntura dinmica se alimenta de las propias fuerzas del sistema y encauza
una tensin ya desatada. En segundo lugar, la coyuntura dinmica se genera en un desequilibrio que puede tomar la
forma de una necesidad bruscamente insatisfecha o de una alteracin significativa en la estructura econmico-social.
En tercer lugar, la coyuntura dinmica no permite opciones, pues la respuestas que desata tienen un sentido nico.
La coyuntura dinmica es siempre esencial, mientras que la poltica construida puede no serlo por basarse slo en la
coherencia y el sentido idealistas. Ms an, una coyuntura dinmica puede suscitar tensiones opuestas a la direccin y la
velocidad del proceso de desarrollo que deseara promover la planificacin.
En sntesis, ahora la gran tarea de la planificacin consiste en el cambio, en el contexto de una polt ica construida que,
en algunos casos no encuentra coyunturas dinmicas que le sirvan de apoyo; y en otros, debe renovarse en pleno curso
de gestacin de una nueva dinmica de crecimiento por diversificacin opuesta a sus fines. Tal es la complejidad esencial
del proceso. En estas condiciones resulta ms importante que nunca preguntarse cmo una poltica construida puede
transformarse en esencial.
7. Proceso de desarrollo y evolucin de la planificacin.
Se han destacado dos fases en el proceso de desarrollo y en las experiencias de planificacin: la primera, connotada por
el proceso de sustitucin de importaciones, coincide con la boga de los programas sectoriales y al final de ella con las
primeras experiencias de planificacin a largo plazo; la segunda, con un predominio de los aspectos aparentemente
operativos de la planificacin y una notable desorientacin en materia de polticas de desarrollo de ms largo alcance.
La primera fase se caracteriza por una coyuntura dinmica que slo en parte y tardamente pudo admitir la planificacin;
por el predominio del concepto de velocidad de crecimiento como medio de superar el subdesarrollo.

Cuadro 1

RELACIONES ENTRE LA EVOLUCIN DEL MEDIO Y LA PLANIFICACIN



Elementos de anlisis
Fase de sustitucin de importaciones y de la
planificacin sectorial; despus de la
planificacin integral a largo plazo.
Fase de indefinicin de la poltica de desarrollo
y predominio de los aspectos operativos de la
planificacin.



Soporte de planificacin
Coyuntura dinmica: La planificacin tiene
vigencia si acta en la misma direccin de la
coyuntura.
Poltica construida: Se agota la coincidencia
anterior y no surge otra nueva, por lo menos en
el sentido requerido por las aspiraciones de
desarrollo.



Preocupacin esencial sobre el
desarrollo en los medios
intelectuales donde impera
sentido crtico.
Velocidad del crecimiento: Plena vigencia de
la idea de velocidad del crecimiento para
superar el subdesarrollo. Coherencia de las
categoras de anlisis de la planificacin con el
tema esencial del desarrollo.
Direccin del desarrollo: Comienza la crisis de
la concepcin economicista del desarrollo. La
direccin del desarrollo se destaca como tema
cada vez ms importante. Inadecuacin de las
categoras de anlisis de la planificacin con los
problemas planteados: aspectos operativos y
direccin del proceso.



El medio social
Consenso: Predomina el consenso sobre la
industrializacin y la proteccin arancelaria.
Se aceleran las migraciones del campo a la
ciudad; de esta manera se alivia la tensin
rural pero sin crear todava tensiones agudas
en el centro urbano.
Conflicto: La indefinicin destaca varias
pociones contradictorias de desarrollo. El
predominio de la direccin sobre la velocidad
del crec imiento es esencialmente conflictivo.
Agudiz acin de las tensiones urbanas. Se
subrayan las reformas de estructura.



Relaciones centroperiferia
Alteracin de las relaciones: Cambio del
modelo apuntando hacia una mayor
autonoma de la periferia. Solidaridad
interna en el enfrentamiento con el centro.
Bsqueda de un esfuerzo comn: La
cooperacin internacional como forma de
superar las contradicciones entre centro y
periferia. Mayor dependencia financiera de la
periferia y abrumador desarrollo tecnolgico
del centro.




Papel del Estado
Estado desarrollista: Se destaca la
particip acin estatal en la poltica de
industrializacin. Tiene una orientacin
precisa.
Estadorespuesta: Sigue aumentando la
part icipacin del Estado pero ahora sin
direccin precisa; su papel en la solucin
parcial y temp oral de las tensiones y desajustes
creados en la fase anterior cobra importancia
destacada.

Esta primera fase fue altamente positiva para la planificacin. Sin embargo, la racionalidad formal aplicada a un
proceso social nunca surge en un climax vital del mismo, sino cuando una crisis obliga a explorar en sus entraas. Ya se
dijo antes que la planificacin no surge en Amrica Latina de una necesidad vital del proceso, sino de una inquietud
intelectual que emerge de la curiosidad serena del investigador que observa un proceso que por el momento no necesita
de sus servicios.
En la segunda fase, las condiciones son diferentes y plantean a la planificacin una tarea mucho ms compleja. No existe
una coyuntura dinmica que acte en el mismo sentido que la planificacin. Su tarea es la poltica construida, no
importa con qu alcance ni con qu grado de definicin. Por ello, su problema fundamental consiste en imprimir al
sistema un dinamismo creado, adems de encauzarlo en una direccin determinada. La cuestin de la direccin del
desarrollo ya no es ahora materia de consenso; y constituye un problema de la mayor trascendencia para el futuro de los
pases subdesarrollados. De manera que, a la par que el logro de una velocidad razonable de crecimiento se hace ms
difcil en ausencia de una coyuntura dinmica, el tema de la direccin del desarrollo se complica desbordando
ampliamente la esfera de lo econmico.
El conflicto intelectual y el conflicto social definen tambin esta fase. En el plano intelectual ya no se habla de poltica de
desarrollo, sino de opciones, porque la controversia es abierta y decidida.
El concepto de direccin del desarrollo es esencialmente conflictivo y la insistencia en las reformas de estructura penetra
en los postulados de los partidos polticos. Por otra parte, la misma polarizacin internacional, que se acenta alrededor
de las grandes potencias, se introduce profundamente como un elemento adicional de enfrentamiento entre los diversos
grupos sociales. Durante esta etapa se agudizan las crticas y las actitudes de rechazo; no es extrao, en consecuencia,
que los grupos intelectuales, ahora mucho ms divididos, aparezcan en esta fase distanciados cada vez ms de los
planificadores.
8. El poltico, los tcnicos y la burocracia.
Hasta ahora se ha intentado un anlisis donde la planificacin aparece en relacin directa con el proceso social; pero esta
simplificacin slo es aceptable como un recurso transitorio. En la realidad la planificacin se inserta en la administracin
pblica y slo a travs de esa va se desarrolla con el proceso de desarrollo. No se trata solamente, pues, de una relacin
entre dos procesos el de planificacin y el de desarrollo-, sino tambin de una relacin entre grupos humanos cuyos
actores principales son los polticos, los tcnicos, la burocracia y los grupos sociales organizados. En muchos casos,
aunque no siempre, el poltico acta como representante de los grupos sociales organizados.
Como cuestin previa a este anlisis debe recordarse que tanto las estructuras polticas como la burocracia pblica son
factores preexistentes del proceso, al que se desea incorporar la planificacin. Son los planificadores, en consecuencia,
quienes deben buscar cmo hacerse tiles y necesarios al poltico y a la burocracia para obtener un sitio en la
administracin estatal. El problema tctico de introducir y mantener la planificacin en la esfera del Estado corresponde
a los promotores de la planificacin. A su vez, el conocimiento de la conducta de los grupos polticos y de la burocracia es
condicin previa para disear los procedimientos que terminan por conceder a la planificacin un papel como mtodo de
gobierno. No slo la burocracia es anterior a la planificacin; tambin existen grupos tcnicos que en ciertas ramas de la
administracin pblica han creado vnculos y procedimientos ya aceptados por el poltico y la burocracia.
Por consiguiente, la planificacin como nuevo elemento del sistema, debe tambin considerar la necesidad de establecer
nexos con los grupos tcnicos ya establecidos, experimentados y arraigados en el sistema administrativo.
El concepto de eficacia poltica se disocia as del de eficacia econmica. El poltico, en cambio, trata de integrar ambos
conceptos, subordinando naturalmente la eficacia econmica a la eficacia poltica. No mide la eficacia por la
economicidad para alcanzar un objetivo, sino que aplicando otros criterios para apreciar el proceso social elige un
camino que le permite afianzar y acrecentar el poder que representa, considerando que existe una cadena de objetivos
que deben alcanzarse y que los primeros de la cadena bien pueden ser ms costosos si con ello se aseguran las
condiciones polticas para alcanzar los siguientes.
Es decir, para el poltico, tanto el
medio como el objetivo constituyen eslabones de igual categora en la cadena de los propsitos que persigue, pues
ambos tienen connotacin poltica. Para el economista o el planificador esto es ineficacia o desperdicio, porque
cuando considera cada objetivo por separado no alcanza a percibir toda la secuencia dinmica del proceso social. Para el
planificador, las condiciones polticas son un dato, mientras que para el poltico constituyen la variable esencial de la
esfera legtima de accin. El planificador debera haber sido un intermediario entre el poltico y el burcrata, pero para
realizar tal tarea debe comprender, aunque no quiera compartir, los criterios de anlisis de los otros dos protagonistas.
Este esfuerzo de comprensin tropieza con dificultades por la diferente esfera de accin de los protagonistas. El poltico
puede comprender ms fcilmente la racionalidad del planificador y ste la del burcrata; pero en sentido inverso el
problema tornase ms complejo.
Al iniciar esta parte del anlisis se sostuvo que corresponda a los planificadores la responsabilidad de definir una tctica
para lograr que el Estado adoptase la planificacin, ya que las estructuras polticas y burocrticas son anteriores. Ntese,
en consecuencia, que la relacin ordinal tcnicopoltico, que sigue un orden decreciente de responsabilidad en la
necesidad de comprender las formas de racionalidad del otro protagonista, es la inversa de la ordenacin poltico
tcnico, que sigue una relacin decreciente de capacidad para penetrar en las formas de racionalidad del protagonista
complementario. No es extrao, por ello, que las principales incomprensiones se produzcan entre estos actores del
proceso.
Las relaciones del planificador con el burcrata son menos complejas, porque en este caso la capacidad de
comprensin de la racionalidad del protagonista complementario es mayor en los grupos tcnicos de planificacin, lo
que a su vez coincide con su necesidad de comprensin determinada por su orden de aparicin en el proceso; el ltimo
protagonista tiene la obligacin de comprender lo que ya existe.
Los rasgos ms caractersticos de cada protagonista, cuyo anlisis se intenta en el cuadro 2.


Compete al planificador la responsabilidad de traducir permanentemente las investigaciones de tipo econmico y social a
trminos que hagan ms racional la decisin poltica, y por otro lado, las decisiones polticas en funcin de las nuevas
consecuencias sobre el modelo econmico-social. Y para lograrlo debe presuponerse un mnimo de consenso entre los
grupos polticos y los planificadores. Durante el proceso normal de formulacin de planes aparecen etapas crticas
que hacen necesaria tal articulacin, pero el proceso social no siempre muestra coyunturas que la hagan posible.
Como los criterios y la conducta de los protagonistas el poltico, el planificador y el burcrata- son muy diversos cuando
no opuestos, parece natural que la continuidad entre racionalidad material, formal y procesal sea variable segn las
coyunturas polticas, que favorecen en algunas casos, y en otros obstaculizan el funcionamiento de los grupos tcnicos de
planificacin. Qu coyunturas polticas tienden a armonizar los criterios del poltico, el tcnico y el burcrata?
9. Problemas relacionados con la institucionalizacin y los factores humanos.
a) La formalizacin institucional
El proceso de planificar exiga una formalizacin institucional como sistema y deba regularse e integrarse dentro de las
prcticas administrativas, a fin de obtener continuidad y permanencia. Por ello se asign un lugar dentro del aparato
estatal a los equipos encargados de la planificacin global, de la sectorial y de proyectos, de manera que su
funcionamiento pudiese ser institucionalizado.
Para cumplir sus propsitos, la organizacin para el planeamiento se concibi en forma piramidal, comenzando por un
consejo del ms alto nivel, dirigido cuando ello fuese posible - por el jefe del gobierno, continuando por una secretara u
oficina central de planificacin vinculada a las oficinas sectoriales en los ministerios o subsectoria les en las entidades
descentralizadas. Simultneamente, la organizacin deba llegar hasta las regiones relacionando al gobierno central
con las corporaciones regionales, con los gobiernos estaduales e incluso con los municipios.
Teniendo en cuenta las experiencias de la planificacin parcial que muchos gobiernos realizaban desde tiempo atrs en
materia de electrificacin, transportes, servicios de agua potable, riego, etc., se estableci un sistema institucional
cuyo funcionamiento debera posibilitar un nuevo proceso de planificacin general capaz de elaborar
articuladamente planes a largo, a mediano y a corto plazo. Dentro del esquema diseado se insisti relativamente ms, al
comienzo, sobre los planes a largo y a mediano plazo, as como sobre la seleccin de proyectos estratgicos; menos
atencin recibieron, en cambio, los planes a corto plazo, salvo los referentes a programacin de inversiones y
presupuesto fiscal, en especial los del gobierno central y ciertas entidades descentralizadas. Escasos fueron los esfuerzos
tcnicos destinados a incorporar los aspectos monetarios y bancarios. La formalizacin institucional tuvo una falla bsica
porque se insert sobre una estructura administrativa inalterada; no fueron por ello oficinas sectoriales en el sentido
til de la palabra.
En sntesis, ante la carencia de peso poltico propio, los grupos tcnicos representativos de la planificacin buscaron
apoyo en la formalidad legal e institucional al ms alto nivel posible. Se supona que ello podra darles ms poder y por
esa va trataron de imprimir rigidez y obligatoriedad a las nuevas formas de encauzar las decisiones econmicosociales
que, sin esa institucionalizacin, parecan difciles de lograr. Esto, a su vez, gener lo que podra llamarse una
institucionalizacin prematura de los procesos de planificacin; sin adecuar el progreso sustantivo con la
formalizacin institucional. En otras palabras, los planificadores tendieron a sustituir el apoyo poltico que no
siempre tenan por una formalizacin institucional relativamente rgida del proceso de planificacin y, ms tarde,
fueron vctimas de esa misma rigidez que propiciaron antes de haber ganado una experiencia razonable en este campo.
b) La actuacin de los planificadores
Conviene considerar a los planificadores al menos desde dos puntos de vista: su formacin tcnica para enfrenta r la
realidad y su liderazgo en la conduccin tctica del proceso.
I) La distancia entre el dominio metodolgico y el conocimiento sustantivo del proceso econmico. las tcnicas de
planificacin se fueron enriqueciendo paulatinamente con nuevos aportes que fueron refinando los planteamientos
globales, sectoriales, regionales y de proyectos, tanto desde el punto de vista del anlisis como de los mtodos
prospectivos para percibir el comportamiento futuro de la economa
Los aportes que esas tcnicas representan para el progreso de la planificacin son evidentemente significativos, pero los
mtodos de planificacin utilizados en los diversos pases por lo general estaban alejados de esos refinamientos
tcnicos; de ah que difcilmente puede sostenerse la acusacin, tan comn como alejada de la realidad, que en
Amrica Latina los planificadores hayan hecho un uso abusivo de refinamientos metodolgicos. Todo ello sin perjuicio de
que algunas veces se haya hecho alarde innecesario de sutilezas.
Esa diferencia entre lo metodolgico y lo sustantivo se ahonda cuando se considera que la mayora de los pases sigue
careciendo de la materia prima estadstica que debe servir de base para la construccin de modelos que inspiren
confianza. Una segunda traba surge del hecho que los aspectos econmicos y sociales que deben planificarse estn
integrados en un contexto sumamente complejo, influido por los factores histricos, psicolgicos, sociales, polticos y
culturales, difciles de captar con las tcnicas empleadas, que originalmente muchas veces respondan a propsitos ms
modestos de proyecciones econmicas.
Una parte de las dificultades de la planificacin, por lo menos en su aplicacin prctica, parece deberse a que, en la
persona del planificador se registra un divorcio progresivo entre su capacitacin en materia de mtodos y su aptitud para
penetrar en las causas profundas y en el estudio del comportamiento de los fenmenos particulares que cada pas
enfrenta durante el proceso de desarrollo.
Parece innecesario recordar que la planificacin carece de sentido como tcnica per se, y que su propsito es lograr
cierta disciplina en el cumplimiento de un conjunto de decisiones fundamentales para alcanzar los objetivos propuestos,
en este sentido, la metodologa debe servir a ese propsito y no ser servida por l. Sin embargo, muchas veces pudo
observarse en las oficinas de planificacin un escaso conocimiento de los factores que impulsan a cada sector y en
general sobre el comportamiento real de la economa. Todo ello ha contribuido a realzar muchas veces los aspectos
metodolgicos por encima de los sustantivos.
II) Limitaciones de la capacidad de liderazgo en la conduccin tctica del proceso. La puesta en marcha de la planificacin
como mtodo de gobierno constituye una tarea que requiere no slo una gran habilidad tcnica y poltica sino tambin
plantea exigencias en trminos de calidad humana.
El planificador, en efecto, deber tener una amplia capacidad de anlisis que le permita vincular los procesos
econmicos, sociales y polticos, vistos con perspectiva histrica, para que pueda abordar apropiadamente la formulacin
de estrategias de desarrollo y conducir con habilidad tctica el proceso de planificacin. El liderazgo de la planificacin,
dentro de este contexto, revestir formas flexibles y pragmticas para aprovechar, en funcin de los lineamientos de
la estrategia de desarrollo, las coyunturas que se presenten.
En la medida que no pudieron cumplirse tales condiciones, se fue produciendo un perceptible divorcio entre los
conductores de la planificacin y el aparato de decisiones de alto nivel, as como con los mecanismos de ejecucin. Ello
se debi, en parte, a que algunos planificadores consideran terminada su labor con la formulacin del plan, atribuyendo
los obstculos con que tropezaba su ejecucin a la falta de condiciones polticas e institucionales y autojustificando as
su apartamiento.
10. Una confrontacin de tesis y hechos.
Conviene ahora verificar la validez de las tesis elaboradas confrontndolas con la realidad para llevar ms lejos este
intento de diagnstico sobre la planificacin en Amrica Latina. Despus de esta confrontacin, se podr volver
al plano abstracto para cerrar una etapa de este anlisis crtico de la planificacin.
El espectacular crecimiento de la produccin de petrleo que caracteriza toda esa fase de su desarrollo, adems de
aumentar grandemente la capacidad de financiamiento externo e interno, desalienta al sector agropecuario y hace
demasiado fcil el abastecimiento externo de productos industriales.
3 La planificacin no slo coincide con el auge del proceso de sustitucin de importaciones e industrializacin, sino
tambin con las categoras de anlisis que la caracterizaron como mtodo desde su origen. Se dijo antes que la
planificacin surgi como un sistema de proyecciones para analizar la sustitucin de importaciones, la industrializacin y
el comercio exterior y a esos problemas fue aplicada esencialmente en Venezuela, con una ventaja y varias innovaciones.
4 La coyuntura poltica de cambio tambin hizo posible el cambio administrativo. El sistema burocrtico, al servicio
del rgimen autoritario, fue sustituido por una estructura que responda a las nuevas necesidades del Estado y expresaba
las nuevas fuerzas sociales que conquistaron el poder. En el caso de Venezuela son nuevas tanto la planificacin como la
burocracia; ninguna precede a la otra ni tiene ms tradicin o prestigio inicial. Si la planificacin no se haba consolidado,
la burocracia estaba debilitada tanto por el cambio sufrido como por sus antecedentes al servicio del rgimen autoritario.
En tales circunstancias, la burocracia no poda mostrar reductos que resistieran la planificacin, y la racionalidad de los
grupos tcnicos pudo lograr ms fcilmente una posicin prestigiosa












Cuadro 3

CARACTERSTICAS DEL CASO VENEZOLANO 1958 -69




1. Caractersticas del
proceso de desarrollo
Dinmica des atada por un proceso de sustitucin de
importaciones industriales y agropecuarias. Alta capacidad de
financiamiento y de compras en el exterior. Fueron tan graves
las irracionalidades del proceso previo que la planificacin
adquiere una funcin definida
Poltica construida, que por decisin
poltica muy definida y condiciones
materiales de circunstancias, adquiere
las caractersticas de una coyuntura
dinmica


2. Condiciones poltico-
sociales
Quiebra del rgimen autoritario y ascenso al poder de un
p artido poltico y grupos sociales interesados en el desarrollo.
Es el momento del cambio de la poltica del rgimen anterior y
se define un grupo mnimo de orientaciones claras
Coyunturas polticas de cambio


3. Situacin de la
burocracia pblica
Sin tradicin de prestigio; demasiado vinculada a los vicios
del rgimen autoritario. Cambio general de los cuadros de
personal para que el gobierno tome un control efectivo de la
administracin.
Coyuntura de cambios administrativos.
La burocracia debilitada no est en
condiciones de resistir la planificacin.


4. Conduccin del
proceso de la
planificacin
La planificacin es conducida por polticos que conocen y
adquieren una comprensin cabal de los criterios tcnicos. Se
da un liderazgo muy eficaz y polticamente comprometido. La
planificacin atiende, tanto al largo como al corto plazo. Es un
proceso escasamente formalizado
Se desarrolla una comprensin
satisfactoria entre los niveles poltico,
tcnico y burocrtico. No peca por
exceso de formalismo.


11. Algunas conclusiones al final de esta etapa de anlisis.
Despus del anlisis precedente ya parece posible aventurar una sntesis de las conclusiones principales que
ordene las diversas explicaciones que a menudo se ofrecen a ttulo de diagnstico sobre los problemas de la
planificacin. En esas explicaciones se ponen en un mismo plano cosas tan diversas como las deficiencias de informacin
estadstica, la falta de proyectos, la inexperiencia de los planificadores, las condiciones internacionales, etc. Aqu se
mezclan con raro ingenio mltiples formas de abordar un sujeto sin que estn situados en un plano homogneo que
asegure la legitimidad de las comparaciones. Algo parecido suele ocurrir con los aspectos que a menudo se enuncian
para explicar los problemas de la planificacin.
Los conceptos que hasta ahora se fueron elaborando ya permiten jerarquizar estos intentos explicativos de tal
modo que se logra distinguir lo esencial de lo secundario, las causas de fondo de las aparentes y transformar una
taxinomia heterognea de explicaciones en una tesis central.
a) Las causas de fondo
La tesis que emerge de este documento puede sintetizarse diciendo que la planificacin se consolida y vitaliza durante
los perodos en que se cumplen simultneamente las siguientes condiciones:
I) Que los grupos sociales que poseen o asumen el poder definan una estrategia de desarrollo o un grupo mnimo
de orientaciones correspondientes a problemas que la sociedad pueda asimilar materialmente;
II) Que esa estrategia de desarrollo implique cambios con respecto al manejo tradicional de la poltica econmica,
es decir, que necesite de la planificacin para prever los requisitos y consecuencias de la alteracin planteada;
III) Que esa estrategia o conjunto mnimo de orientaciones bsicas encuentre en el proceso social, y en las
circunstancias internas y externas de carcter econmico, condiciones que le permitan superar su mera formulacin
intelectual y adquirir el carcter de un gran esfuerzo necesario o coyuntura motriz, susceptible de ser conducida y
disciplinada por la planificacin;
IV) Que la planificacin encuentre una forma de integrarse funcionalmente en la administracin del Estado al
mismo tiempo que disponga o cree categoras de anlisis apropiadas al medio en que se propone operar. Su forma de
insertarse en la administracin facilita su posibilidad y la riqueza de sus categoras de anlisis influye sobre su eficacia.
La coincidencia de estas cuatro condiciones supone una conjuncin de factores en un perodondeterminado. Algunos
de esos factores se refieren a las condiciones del proceso social y otros a factores humanos. La capacidad de liderazgo
para conducir las tareas de planificacin constituye en esta sntesis una suerte de condicin subyacente, necesaria pero
no suficiente.
A grandes rasgos, las dificultades que afectan la planificacin residen en la falta de coincidencia entre los planteamientos
de las oficinas nacionales de planificacin y la carencia de definiciones sobre una poltica de desarrollo que, al mismo
tiempo que aborde los problemas esenciales de cada pas, sea capaz de suscitar en torno a ella un consenso de suficiente
amplitud que le permita superar los obstculos que se opongan a su ejecucin. La falta de definicin o imprecisin de
estrategias de desarrollo viables, tanto desde el punto de vista tcnico como social, constituye una de las causas
fundamentales con que tropieza la planificacin como mtodo para constituirse realmente en un instrumento eficiente
de coherencia de las decisiones pblicas. La planificacin como mtodo slo puede dar armona y eficacia a una poltica
definida en sus grandes lneas, pero no puede sobrepasar su alcance e imprimir al plan de desarrollo una trascendencia o
profundidad que satisfaga criterios tcnicos sin tener en cuenta, por una parte, los condicionantes administrativos o
polticos, y, por la otra, la capacidad, el prestigio y la influencia tcnica de los mismo rganos de planificacin.
Ahora bien, no basta la sola formulacin de una estrategia de desarrollo explcita o implcita para que la planificacin
encuentre su cauce positivo. Es necesario, adems, que esa estrategia adquiera las connotaciones dinmicas de
una coyuntura favorable e implique ciertos cambios con respecto al marco tradicional de la poltica econmica; en
caso contrario, el aparato burocrtico aventaja a las oficinas de planificacin para imponer al proceso el mnimo de
racionalidad. Aunque hemos sostenido desde un principio que planificar no es tarea exclusiva de las oficinas de
planificacin, difcilmente se aceptara que tenga vigencia tal proceso en pases donde se cumplen los requisitos
anteriores, pero al margen del aparato formal de planificacin. Hay, pues, un requisito de formalidad que
implcitamente se ha exigido a la planificacin; que se la encauce desde una oficina especializada y expresamente
constituida que difunda sus orientaciones a todas las ramas de la administracin por medio de las oficinas
sectoriales. Esto nos vuelve al problema de insertar la planificacin en la administracin pblica.
La breve historia de la planificacin latinoamericana demuestra reiteradamente que cada vez que se han dado las
condiciones para ejecutar una poltica de transformaciones, fue necesario reorganizar las oficinas de planificacin y
entrenar apresuradamente nuevos grupos tcnico, lo que produce una sincrona entre la capacidad de dichas oficinas
para la accin y la oportunidad favorable.
b) Los efectos o causas aparentes
Para explicar los obstculos que se oponen a la planificacin, muchas veces se recurre a factores que, en definitiva, no
son sino efectos de los antes sealados. Se afirma, por ejemplo, que a la planificacin latinoamericana le falta
operatividad; que no estudia suficientes proyectos para dar sentido prctico a los planes; que los sistemas de
planificacin son incompletos porque no incluyen un sistema de planes anuales operativos; que la rigidez de la
administracin pblica ha impedido el ejercicio pleno de la planificacin y es necesario reorganizarla; que los sistemas de
informacin en materia de estadsticas, recursos naturales, etc., no estn adecuados a las necesidades de programar el
desarrollo; que la incertidumbre del comercio exterior limita la posibilidad de planificar; que no se cumplen la ofertas de
financiamiento externo, etc.. Es verdad que estos factores existen y han afectado de manera adversa el ejercicio de la
planificacin, y acaso sean los problemas ms visibles por estar precisamente en la superficie, pero un diagnstico que
pretenda explicar las causas ms profundas del proceso no puede limitarse a esas observaciones. Ms all de estos
obstculos aparentes est la contradiccin entre un mtodo, cuya eficacia depende de la definicin de una poltica que lo
exija, y una realidad que, aunque parece aceptar el mtodo, no ha sido capaz de producir las definiciones ni de impulsar
una dinmica que den vida al mtodo.
La existencia de un proceso de planificacin destinado a reorientar el tipo de crecimiento econmico no slo hace
necesario formular ms proyectos (para una mayor tasa de inversin), sino sobre todo proyectos cualitativamente
diferentes. Para el tipo de poltica tradicional, acorde con el curso rutinario de la economa, tanto la esfera pblica como
la privada generan un nmero suficiente de proyectos, aunque de calidad y oportunidad muy variables. Por lo tanto, si la
planificacin a mediano plazo, en su bsqueda hasta ahora infructuosa- de una nueva estrategia de desarrollo, no
hubiera extremado la demanda de nuevos proyectos, el problema de su escasez, que hoy parece tan agudo, tendra
distinto carcter cualitativo y cuantitativo. En otras palabras, la demanda aparente de proyectos es funcin de las
nuevas orientaciones recogidas por los planes, que a menudo no tienen vigencia poltica, en tanto que la oferta contina
ligada a los mecanismos rutinarios, tanto pblicos como privados. As las orientaciones programticas que sirven de
referencia para medir la demanda de proyectos no tienen fuerza real para impulsar su generacin. Es cierto que la
escasez de proyectos estratgicos obedece a mltiples causas entre las cuales debe mencionarse el clima general de
desarrollo, el nivel tcnico nacional, la magnitud y naturaleza de los proyectos potenciales, la falta de empresas
consultoras nacionales, problemas institucionales, etc.- pero la importancia de estas posibles explicaciones est
supeditada a la falta de una estrategia de desarrollo viable acorde con los planteamientos formales incluidos en los
planes mismos. No podra darse operatividad en la formulacin de proyectos estratgicos si no es operativa la nueva
estrategia que los requiere; su mejor demostracin es que la ideas sobre proyectos que propugnan varios estudios
sobre estrategias de desarrollo realizados en los ltimos aos slo en muy contadas ocasiones han originado estudios de
preinversin que pudieran definirlos con rigor. Estos estudios sobre estrategia, con buenas razones, ms se han
preocupado para demostrar a cada pas la necesidad de un cambio en el patrn de desarrollo, que por buscar proyectos
viables a mediano plazo. En ningn caso se dedic tiempo suficiente a la complementacin de ambos niveles de
anlisis en un encadenamiento de acciones progresivas que tuvieran en cuenta tanto la eficacia econmica como la
viabilidad poltica del proceso.
Puede afirmarse, en suma, que las condiciones definidas como requisitos para que la planificacin tenga aplicacin
prctica no han logrado hasta ahora permanencia o estabilidad en el proceso social y por eso determinan tambin el
carcter fluctuante de la planificacin como mtodo de gobierno. Ello parecera sugerir una caracterstica inherente a
la planificacin aplicada a un sistema donde no es esencial. No es sta una afirmacin apodctica, sino ms bien una tesis
que entendemos se deduce de las conclusiones anteriores y que debera ser profundizada.
A lo largo de todo este captulo se subray la importancia de los factores vinculados al medio en que se desenvuelve la
planificacin y, salvo escasas referencias, no se ha entrado en las explicaciones que tal vez podra brindar la
construccin interna de la planificacin como mtodo; que es el propsito principal del siguiente captulo.