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ESTRATEGIAS DE DESARROLLO

SOSTENIBLE

Libro de Consulta












Compilado por

Barry Dalal-Clayton & Stephen Bass

del

Instituto Internacional para Medio Ambiente y Desarrollo






















ii
Publicado por primera vez en el RU y losEE.UU. en 2002
por Earthscan Publications Ltd.

Copyright Organisation for Economic Cooperation and Development, 2002

Referencia
Estrategias de Desarrollo Sostenible. Libro de consulta. Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico, Pars; y Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, Nueva York.

Reservados todos los derechos

Traduccin: J .L. Translations, Ewell, Surrey, UK

Advertencia
Las opiniones vertidas en este libro de consulta pertenecen a los compiladores y no representan las de la
Organizacin para Cooperacin y Desarrollo Econmico, del programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, o
las del Instituto Internacional para Medio Ambiente y Desarrollo, o las de ninguna de las entidades que han
proporcionado el apoyo financi ero para este documento (sus nombres aparecen en las lista de Reconocimientos).

El Instituto Internacional para Medio Ambiente y Desarrollo.
3 Endsleigh Street, London WC1H ODD, www.iied.org






iii
RECONOCIMIENTOS



Este libro de consulta es el segundo fruto de un proyecto sobre estrategias de desarrollo sostenible
iniciado por el Grupo de Trabajo del CAD OCDE sobre Cooperacin al Desarrollo y Ambiente. Es la
continuacin a la vez que el complemento de un trabajo anterior: Las Orientaciones sobre Estrategias
para el Desarrollo Sostenible, del CAD, publicado en 2001.

Son miembros del Grupo de Trabajo: Australia, Austria, Blgica, Canad, Dinamarca, la Comisin
Europea, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Irlanda, Italia, Japn, Luxemburgo, Pases Bajos,
Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, Espaa, Suecia, Suiza, el reino Unido y los Estados Unidos.
Participan en calidad de observadores permanentes el Fondo Monetario Internacional, el Banco
Mundial y el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas. Participan regularmente en las labores
del Grupo de Trabajo: el Club du Sahel, el Centro de Desarrollo, el Instituto Internacional para Medio
Ambiente y Desarrollo (IIED), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, , la
Unin de la Conservacin Mundial y el Instituto de Recursos Mundiales.

El proyecto fue emprendido por un Grupo de Estudio co-presidido por el Departamento para el
Desarrollo Internacional del RU (DFID) y la Comisin Europea (CE-DG8) con fuerte apoyo de la
Agencia Alemana para la Cooperacin Tcnica (GTZ), y la coordinacin y el apoyo tcnico
proporcionado por el Instituto Internacional para Medio Ambientey Desarrollo (IIED). El proyecto
ha sido apoyado activamente por la iniciativa Capacidad 21 del Programa de Desarrollo de las
Naciones Unidas y por el Departamento de Asuntos Ambientales y Sociales de las Naciones Unidas.

El Grupo de Estudio estuvo dirigido por Adrian Davis, Paula Chalinder y Jonathan Hobbs (D PDI),
Artur Runge-Metzger y Liselotte Isaksson (EC-DGVI), y por Stephan Paulus y Kathrin Heidbrink
(GTZ). Remi Paris del Secretariado del CAD proporcion orientacin y consejo en todo momento.


Apoyo financiero

El generoso apoyo financiero para lapreparacin y publicacin del trabajo en el cual se basan estas
directrices, fue proporcionado en orden alfabtico- por:

La Agencia Alemana para la Cooperacin Tcnica (GTZ)
La Agencia Espaola de Cooperacin Internacional (AECI)
La Comisin Europea(CE DG8)
Cooperacin de Suiza al Desarrollo
El Departamento parael Desarrollo Internacional (DFID), del RU
El Ministerio Finlands de Asuntos Exteriores
El Ministerio Francs de Asuntos Exteriores
El Ministerio Japons de Asuntos Exteriores
El Programa de las Naciones Unidas parael Desarrollo (PNUD) (Capacidad 21)
El Real Ministerio Noruego de Asuntos Exteriores



iv
Fuentes

Este libro de consulta se basa en mltiples fuentes, a saber:

reseas de estatus, informes de dilogos y ponencias comisionadas que fueron preparadas por los
grupos de direccin en los pases en vas de desarrollo que participan en calidad de socios en el
proyecto del CAD sobre las ENDS [vase el Prlogo] (Bolivia, Burkina Faso, Ghana, Namibia,
Nepal, Pakistn, Tailandia y Tanzania);
PNUD puso a disposicin una amplia gama de documentos compendiados basados en el pas
respectivo, que se desprenden del programa de Capacidad 21; vayan nuestros clidos
agradecimientos aPenny Stock (de Capacidad 21);
materiales producidos y proporcionados por los programas del IIED; e
informacin ofrecida pblicamenteen una gran cantidad de sitios en lared informtica.

Revi siones de captul os

Estamos muy agradecidos de las siguientes personas por haber revisado los captulos que se indican:

Captulo 2: Catedrtico Michael Carley (Universidad Herriot Watt, Edimburgo)
Stephan Paulus (GTZ, Alemania)

Captulo 3: Catedrtico Michael Carley (Universidad Herriot Watt, Edimburgo)
Maheen Zehra (IUCN, Pakistn)
Carol James (consultor, Trinidad)
Paul Steele (DPDI, RU)

Captulo 4: Ralph Cobham (consultor, RU)
Jorge Reyes (PNUD, Filipinas)
Joseph Opio-Odongo (PNUD, Uganda)

Captulo 5: Jon Lindsay (FAO)
Pippa Bird (consultora, EE.UU)
Duncan Macqueen y Josh Bishop (IIED)
Robert Prescott-Allen (Padata, Canad)

Captulo 6 Carol James (consultora, Trinidad)
Duncan Macqueen (IIED)

Captulo 7: Saneeya Hussain (consultor, Brasil)
Dafina Gercheva (PNUD, Bulgaria)
Penny Stock (Capacidad 21, PNUD)
Lilian Chatterjee (IIED)

Captulo 8: Ralph Cobham (consultor, RU)
Catedrtico Michael Carley (Universidad Herriot Watt, Edimburgo)

Captulo 9: Tariq Banuri (StockholmEnvironment Institute, Boston Center)
Nicola Booregaard (consultora, Alemania)

Captulo 10: Robert Prescott-Allen (Padata, Canad)
Henk van Trigt (DGIS, Pases Bajos)

v
Materi ales e informaci n

Las siguientes personas proporcionaron materiales, informacin y comentarios tiles sobrediversos
aspectos del Libro de Consulta.

Ashok Chatterjee, Instituto Nacional de Diseo, India;
Mercie Ejigu, Sociedad para la Sostenibilidad Ambiental Africana;
Fayen dEvie, Consejo de la Tierra;
Kathrin Heidbrink, GTZ;
Cees Moons, Ministerio de Vivienda, Planificacin Ambiental y Espacial (VROM), La Haya;
Ali Raza Rizvi, UICN-Pakistn;
Adrian Reilly, Universidad de Brunel;
Clara Rodrigues, Medio Ambiente, Canad;
Bansuri Taneja, Kalpavriksh, Nueva Delhi.


Colaboraciones personales

A travs de su participacin en los equipos nacionales y en los talleres internacionales, un gran
nmero de personas hicieron importantes aportes al aprendizaje en el cual se basa este Libro de
Consulta:

Therese Adam (Swiss Development Cooperation); Anibal Aguilar (Bolivia); J amie Aranibar Del Alczar
(UDAPE, Ministerio de Hacienda, de Bolivia); Marco Balderrama (Bolivia); Bernardo Valdivia Baldomar
(Bolivia); SylviaBankobeza (PANU); Abihudi Baruti (Comisinde Planificacin, de Tanzania); Mario
J .Baudoin (Ministerio de Desarrollo Sostenible, de Bolivia); Inger-Marie Bjonness (Real Ministerio de Asuntos
Exteriores de Noruega); Ignacio Cabria (Agencia de Cooperacin Internacional de Espaa); Ken Campbell
(Instituto de Recursos Naturales del RU); Paula Chalinder (Departmento del Desarrollo Internacional del RU);
Patchaneeboon Charpoenpiew (Instotuto de Investigacin del Desarrollo, de Tailandia); Marcela Clavijo
(Bolivia); Sambou Coulibaly (CONAGESE, Burkina Faso); J rgen Czermenka (GTZ, Bolivia); Djiri Dakar
(CONAGESE, Burkina Faso); Adrian Davis (Department del Desarrollo Internacional, del RU); Philip Dobie
(PNUD); Nicolaj Draminski (consultor, Bolivia); J airo Escobar (PNUD, Bolivia); Rosalind Eyben
(Departamento del Desarrollo Internacional del RU, en Bolivia); Angela Brown Farhat (Comisin de
Planificacin del Desarrollo Nacional, de Ghana); Gustavo Suarez de Freitas ( Pro Naturaleza, Peru); Daniel
Gantier (Ministerio del Desarrollo Sostenible, de Bolivia); Miguel Gonzlez (Bolhispania, Bolivia); Willi Graf
(Swiss Development Cooperation, Bolivia); Hum Gurung (Secretara de Planificacin Nacional, de Nepal);
Kathrin Heidbrink (GTZ, Alemania); Alicia Herbert (Departmento del Desarrollo Internacional, del RU); J an-
J illes van de Hoeven (PNUD, Mxico); Saleemul Huq (IIED); Liselotte Isaksson (CE, DG8); Adis Israngkura
(Instituto Investigativo del Desarrollo, de Tailandia); Brian J ones (Namibia); Saada K J uma (AGENDA, de
Tanzania); Utis Kaothien (J unta de la Economa Nacional y del Desarrollo Social, de Tailandia); Peter de
Koning (DGIS, de Pases Bajos); Karen Kramer (Real Embajada de Pases Bajos, en Tanzania); Ronald
Maclean (Ministro del Desarrollo Sostenible, de Bolivia); Ram C.Malhotra (de Nepal); Oswald Mashindano
(Universidad de Dar es Salaam, Tanzania); Sylvester Mbangu (Comisin de Planificacin Nacional, de
Namibia); Artu Runge-Metzger (CE DG8); Paul Mincher (IIED); Giovanna Parolini de Mollinedo (Bolivia);
Lucian Msambichaka (Universidad de Dar es Salaam, Tanzania); Ali Mufuruki (Grupo de Inversiones Infotech,
Tanzania); Charles Mutalemwa (Comisin de Planificacin, Tanzania); Viroj Naranong (Instituto Tailands de
Investigacin para el Desarrollo); Anita Nirody (PNUD); Ndey Njie (PNUD); Matti Nummelin (Ministerio de
Exteriores de Finlandia); Ernestine S. Okoko (reci f, Burkina Faso); Krishna Prasad Oli (UICN, Nepal); Arturo
Lopez Ornat ( Consultores de Pangea, Espaa); Badre Dev Pande (UICN,Nepal); Remi Paris (OCDE, Pars);
Stephan Paulus (GTZ, Alemania); Mogens Pedersen (Embajada Danesa en Bolivia); Nipon Poapongsakorn
(Instituto Tailands de Investigacin para el Desarrollo); J agdish Pokharel (Comisinde Planificacin de
Nepal); J ess Quintana (Agencia Espaola para el Desarrollo Internacional, Bolivia); Prakash Raj (consultor de
UICN Nepal); Kirsten Rohrmann (Divisin para el Desarrollo Sostenible, ONU); Somkiet Ruangchan (Instituto
de Investigacin del Desarrollo de Tailandia); Claudia M B Snchez (Vice Ministra de Inversiones Pblicas y
Finanzas Externas de Bolivia); Cynthia M.Yaez Snchez (Ministerio de Desarrollo Econmico de Bolivia);
Maimouna Sondzo Sangare (Ministerio de Economa y Finanzas, Burkina Faso); Salif Sawadogo (Coordination
Against Deserti fication, Burkina Faso); Gyan Sharma (ComisinNacional de Planificacin, Nepal); Uday

vi
Sharma (Ministerio de Conservacin Forestal y Suelos, Nepal); Pete Shelley (Departamento para el Desarrollo
Internacional, RU); Fred Smidt (Embajada de Pases Bajos en Bolivia); Serge Snrech (OCDE); Penny Stock
(PNUD); Krystyna Swiderska (II ED); Ferdinand Tay (ComisinNacional de Planificacin del Desarrollo,
Ghana); Carlos E Chvez Tern (Comisin para el Desarrollo Sostenible, de Bolivia); Daniel Thieba (GREFCO,
Burkina Faso); Oussouby Tour (CSE, Senegal); Henk van Trigt (DGIS, Pases Bajos); Aree Wattana
Tummakird (Ministerio de Ciencias, Tecnologa y Medio Ambiente, Tailandia); Gerardo Velasco (Cmara
Nacional de Industria, Bolivia); J oachim Tres Vildomat (Bolhispania, Bolivia); Cmara Nacional de Industria
(consultor, Bolivia); Guillermo Vivado (Unin Europea, Bolivia); Terry Vojdani (Bolivia); SethVordzorgbe
(Devcourt Ltd., Accra, Ghana); Taizo Yamada (J ICA, Filipinas); Mai Yamamoto (Ministerio de Exteriores del
J apn); Asif Ali Zaidi (UICN Pakistn); Maheen Zehra (UICN, Pakistn).


Finalmente, los compiladores expresan sus agradecimientos a varios de sus colegas del IIED por sus
aportes y ayuda:

Joshua Bishop (colabor en los captulos 5 y 8);
Lilian Chatterjee (colabor en el Captulo 7);
MaryanneGrieg-Gran (prepar el primer borrador del Captulo 9);
Paul Mincher (colabor en el Captulo 7);
Krystyna Swi derska (colabor en el Captulo 5);
Devyani Gupta and Sue Mylde investigaron los sitios Web en busca de informacin y prepararon
materiales















`





vii
NDICE

Reconocimientos iii

ndice vii
Lista de figuras, cuadros y recuadros xiv
Prlogo xxi
Acrnimos y abreviaturas xxii

1. Introduccin 1

1.1 Propsitos 1
1.2 Pblico al que va dirigido 2
1.3 Diagramacin 2
1.4 Cmo utilizar estelibro de consulta 4


2. El desarroll o sosteni ble y l a necesi dad de respuestas estratgi cas 5

2.1 La oportunidad de un enfoque estratgico parael desarrollo nacional 5
2.1.1 Organizacin de este captulo 7
2.2 Los retos del medio ambiente y el desarrollo 7
2.2.1 Tendencias y retos principales 8
a) Disparidad econmicae inestabilidad poltica 8
b) La pobreza extrema 8
c) Ladesnutricin 8
d) Las enfermedades 8
e) Lamarginalizacin 9
f) El crecimiento demogrfico 9
g) El consumo 9
h) Utilizacin de laenerga mundial 9
i) Cambios climticos 10
j) Sobrecarga de nitrgeno 10
k) Deterioro de los recursos naturales 10
l) La prdida de la diversidad 11
m) Lacontaminacin 11
n) Creciente escasez hdrica 11
o) Otros problemas urbanos 11
p) Interaccin entre problemas sociales, econmicos y
medioambientales 12
2.2.2 Respuestas internacionales a los retos del desarrollo sostenible 12
a) El surgimiento del desarrollo sostenible como visin comn 12
b) Acuerdos ambientales multilaterales (AEM) 16
c) Vi gilancia y evaluacin ambientales 18
d) Instrumental econmico 19
e) Comprometer al sector privado 19
f) Nuevas tecnologas 21
g) Financiacin del desarrollo sostenible 22




viii
2.2.3 La gobernanza y las tendencias en pugna; descentralizacin y
globalizacin 23
(a) La descentralizacin 25
(b) Laglobalizacin 27
2.3 Centrar laatencin en las estrategias nacionales para el desarrollo sostenible:
un compromiso contrado en Ro y una de las siete metas del desarrollo 28
2.4 Guas actuales sobre estrategias de desarrollo sostenible 31
2.5 Por qu se hacenecesario adoptar un enfoque estratgico del desarrollo
sostenible 34
2.5.1 La necesidad de cambios estructurales 34
2.5.2 Dificultades de introducir cambios 35
2.5.3 Lo que significa ser estratgico 35


3. La naturaleza de l as estrategi as de desarrol lo sosteni ble y los
procedimientos corrientes 39

3.1 Introduccin 39
3.2 Qu son las estrategias de desarrollo sostenible? 40
3.3 Principios clavepara desarrollar estrategias de desarrollo sostenible 42
3.4 Aprender de los procedimientos actuales: marcos de estrategias en vigor 47
3.4.1 Construir a partir del nivel de las estrategias nacionales 49
a) Planes de desarrollo nacional 49
b) Planes y estrategias sectoriales y de sector 53
c) Planes y estrategias relacionados con convenciones 55
d) Programas Nacionales de Forestacin (PNF) 62
e) Estrategias de conservacin nacional (ECN) 64
f) Planes nacionales de accin ambiental (PNAA) 68
g) Agenda nacional 21 y Consejos Nacionales para Desarrollo
Sostenible 69
h) Visiones nacionales 72

i) Marco de desarrollo integral (MDI) 72

j) Estrategias de reduccin de la pobreza 75
3.4.2 Estrategias subnacionales 82
a)Planificacin de desarrollo descentralizado 86
3.4.3 Estrategias de aldea y de micrombito 88
3.4.4 Convergencia y nexos entre estrategias nacionales, subnacionales
y locales 90
3.4.5 Aproximaciones regionales a las estrategias en vas de desarrollo 92



4. Pasos clave al comenzar o perfeccionar estrategi as de desarroll o sosteni ble 97

4.1 Utilizar mecanismos estratgicos eficaces dentro de un sistemas de
perfeccionamiento constante. 97
4.2 Ejercicio de indagacin paradeterminar esfera de accin 101
4.3 Establecer o consolidar una secretara de estrategia o un organismo coordinador 101
4.4 Establecer o consolidar un comit directivo de estrategia o foro equivalente 106
4.5 Procurar o mejorar el compromiso poltico parala estrategia 107
4.6 Establecer o confirmar un mandato para la estrategia 111
4.7 Asegurar a la estrategia una amplia posesin legtima 112

ix
4.7.1 Asegurar la propiedad de y el compromiso con la estrategia de parte de
todos los ministerios 114
4.7.2 Conseguir que hayapropiedad de la estrategia por partede la sociedad
civil y el sector privado, y compromiso con ella 115
4.8 Movilizar los recursos requeridos 118
4.8.1 Utilizar las aptitudes necesarias 118
4.8.2 Persuadir a individuos e instituciones 118
4.8.3 Recaudar recursos financieros 122
4.9 Identificar interesados y definir sus funciones en laestrategia 125
4.9.1 Cometidos tpicos de actores principales en el proceso de estrategia y las
restricciones que encaran 128
a) polticos y lderes 128
b) autoridades pblicas 128
c) al sector privado 130
d) la sociedad civil 130
e) entidades donantes 133
4.10 Proyectar el proceso de laestrategia, hacer el balance de estrategias existentes y de
otros procesos de planificacin 133
4.11 Procurar mejorar lacoherencia y la coordinacin entreestructuras de estrategias en
todos los mbitos 136
4.11.1 Coherencia, coordinacin (y convergencia) de marcos estrategicos nacionales 136
4.11.2 Enfocar los objetivos estratgicos en el nivel correcto de regional alocal, y
entre sectores- y conseguir coherencia y coordinacin 139
4.12 Establecer y concordar directrices que rijan los procesos de estrategia 145
4.13 Establecer un programa y un calendario parael proceso de estrategia 146
4.14 Dar publicidad a la estrategia 146
4.15 El papel de los experimentos y de los proyectos piloto 147
4.16 Establecer y mejorar los mecanismos y procesos regulares de una estrategia 147


5. Anlisis 149

5.1 Aproximacin a las tareas del anlisis y su organizacin 149
5.1.1 Introduccin de las principales tareas analticas en los procesos de ENDS 149
5.1.2 Desafos de anlisis para las estrategias de desarrollo sostenible 150
a) La eficaciade una estrategia depende de un anlisis bien hecho 150
b) El desarrollo sostenible es complejo y difcil de analizar 150
c) Las capacidades para analizar el desarrollo sostenible a menudo son
dbiles 151
d) Tiene sus peligros confiar en informacin escasa, externa, atrasada,
o dudosa 151
5.1.3 Principio bsicos para el anlisis 151
a) Comprometer einformar alos interesados, dentro de procesos
democrticos y participativos 151
b) Utilizar mtodos de anlisis accesibles y participativos 153
c) Incluir funciones parael anlisis experto independiente 153
d) Desarrollar un sistema de coordinacin continuo de generacin del
conocimiento 154
e) Convenir criterios para priorizar el anlisis 155
f) Conseguir que los objetivos del anlisis sean claros 156
g) Convenir los tipos de resultados que producir el anlisis, y quines
los recibiran 156
5.1.4 Una introduccin a los mtodos actuales para anlisis 157
5.2 Analizar a los interesados en el desarrollo sostenible 157
5.2.1 Por qu es importante el anlisis de interesado 157

x
5.2.2 Identificar a los interesados 161
a) Utilizar una tipologa basada en problemas 161
b) Modos de identificar interesados 162
c) Representacin de interesados 163
5.2.3 Identificar intereses, relaciones y poderes de los interesados 163
a) Identificar alicientes de interesados 163
a) Analizar las relaciones entreinteresados 165
b) Analizar los poderes de los interesados 166
d) Comparar los poderes de los interesados con su potencial parael
desarrollo sostenible 167
5.2.4 Limitaciones en el anlisis de interesados 171
5.3 Mtodos para medir y analizar la sostenibilidad 171
5.3.1 Cuentas 172
5.3.2 Evaluaciones descriptivas 174
5.3.3 Evaluaciones con base de indicadores 175
5.3.4 Mediciones y anlisis contributivos 182
a) Anlisis espacial 183
b) Sistema de cuentas nacionales 183
c) Ahorro interior genuino 184
d) La huella ecolgica 185
e) Cuentas de energa, de recursos naturales y materiales 187
f) ndice del Desarrollo Humano 187
g) Anlisis de la vida sostenible 189
h) Grfico de la influencia de las polticas 191
i) rboles de problemas o diagramas de causalidad 192
j) Evaluacin ambiental estratgica 194
k) Anlisis de problemas con base en lacomunidad 199
5.3.5 Decidir sobre lo que hay que medir: un sistemade partes y propsitos 200
5.3.6 Decidir cmo medir: escoger indicadores 205
5.3.7 Representarseel gran cuadro de la sostenibilidad: generar ndices 207
5.3.8 Identificar cuestiones prioritarias de sostenibilidad empleando un riguroso
sistema de rutina 208
5.4 Analizar los mecanismos y procesos del desarrollo sostenible 209
5.4.1 Los pasos en el anlisis de los mecanismos componentes 209
5.4.2 Analizar el marco legal parael desarrollo sostenible 215
5.4.3 Anlisis del contexto econmico 219
5.4.4 Describir de qu modo se articulan los mecanismos 220
5.5 Desarrollo de un marco hipottico 223
5.5.1 El propsito y las limitaciones de los pronsticos 223
5.5.2 Organizar el desarrollo de hiptesis 224
5.5.3 Algunas ilustraciones de marcos hipotticos de desarrollo sostenible 225


6. Parti ci paci n 231

6.1 Introduccin 231
6.2 Comprensin de la participacin 232
6.2.1 Percepciones, expectativas y definiciones de participacin mltiples 232
6.2.2 Tipologas de la participacin y dilemas asociados 233
6.2.3 Canales horizontales y verticales de participacin y dilemas asociados 238
6.3 Por qu se necesita laparticipacin en estrategias para lograr un desarrollo
sostenible 243
6.4 Asegurando una participacin efectiva asuntos y requisitos para la
planificacin 252

xi
6.4.1 Examinando los requisitos bsicos 252
6.4.2 Consideracin de los costes y beneficios de la participacin 253
6.4.3 Claridad de expectativas 253
6.4.4 Consideracin de radio de accin y nexos 259
6.4.5 Representacin, seleccin e intermediarios 259
6.4.6 Infraestructura, organizacin y marco legal para la participacin 263
6.4.7 Planificacin paraparticipacin en estrategias 268
(a) Planeando los temas 268
(b) Identificando los principales niveles 268
(c) Anlisis de las partes interesadas 268
(d) Eleccin de estructuras y metodologas de participacin 268
(e) Comunicaciones, informacin y educacin 269
(f) Fases y coordinacin 270
6.5 Mtodos paraparticipacin en estrategias 271
6.5.1 Aprendizaje y accin participativos 271
6.5.2 Planificacin y gestin de recursos comunitarios 276
6.5.3 Participacin en sistemas de planificacin descentralizados 278
6.5.4 Asociaciones de grupos interesados mltiples 278
6.5.5 Centralizacin en el consenso, las negociaciones y la resolucin de conflictos 287
6.5.6 Trabajo en grupos 287
(a) Facilitacin 287
(b) Responsabilidades de los participantes 290
(c) Informadores 290
(d) Agendas de la reunin 290
6.5.7 Estudios de mercados, medios electrnicos y otros mtodos remotos 293


7. Comuni caciones 295

7.1 Introduccin 295
7.2 Cambiando valores, actitudes y estilos 296
7.3 Establecer un sistema y una estrategia de comunicacin e informacin 299
7.3.1 Una estrategia de informacin, educacin y comunicaciones y un plan de
accin 303
7.3.2 Coordinacin de informacin 305
(a) Coordinacin interna concentracin en crear una base de informacin
compartida 306
(b) Coordinacin externa utilizando una amplia gama de mtodos 306
7.3.3 Escogiendo el medio y desarrollando productos de informacin
complementarios 308
7.3.4 Documentos y material audiovisual 310
7.3.5 Acontecimientos 313
(a) Gestionando el dilogo y fomentando el consenso durantelas reuniones 316
7.3.6 Estableciendo redes, o estableciendo conexiones con redes existentes 318
7.3.7 Estableciendo bases de datos o conectndose con bases de datos existentes 321
7.3.8 Utilizacin de medios electrnicos 322
(a) Democracia electrnica 327
7.3.9 Medios de comunicacin de masas 328
7.3.10 Controlando el proceso de comunicacin 328


8. Toma de decisi ones de estrategia 331

8.1 Campo de aplicacin de las decisiones de estrategia 331
8.1.1 Visin estratgica 332

xii
8.1.2 Objetivos estratgicos 332
8.1.3 Metas 332
8.1.4 Activadores 335
8.1.5 Plan de accin 335
8.1.6 Plan institucional 336
8.2 Retos, principios y marcos conceptuales tiles para decisiones de estrategia
8.2.1 Desafos para la tomade decisiones 336
(a) Conseguir un buen dominio de los problemas a enfrentar 336
(b) Afrontar unaamplia gama de desafos de integracin y concesiones mutuas 337
(c) Ocuparse de problemas del mundo real evitando los sueos de
planificadores 338
(d) Alcanzar consenso en lainmensa gamade temas de desarrollo sostenible 340
8.2.2 Principios y marcos para toma de decisiones 340
(a) Las buenas decisiones han de basarse en valores reconocidos 340
(b) Las decisiones de estrategia han de reflejar valores aceptados localmente 341
(c ) Las decisiones de estrategia deben reflejar valores globales 342
(d) Las decisiones de estrategia han de reflejar riesgos e incertidumbres 347
(e) La metodologas formales para latoma de decisiones ayudan, pero tienen
limitaciones 348
- Teora de decisin 348
- Herramientas de apoyo de decisiones 349
- Sostenibilidad fuerte y dbil 350
8.3 Papeles y procesos institucionales para decisiones de estrategia 352
8.3.1 Estructuras de interesados mltiples para la tomade decisin 353
8.3.2 Facilitacin de latoma de decisiones mediante talleres 356
8.3.3 Consenso 356
8.3.4 Negociacin y resolucin de conflictos 362
(a) Negociacin 362
(b) Resolucin de conflictos 365
8.3.5 Coherencia de polticas: un enfoque escalonado 366
8.3.6 Un reto: consolidar las relaciones entre quienes elaboran las decisiones y
quienes los toman 368
8.4 Escoger instrumentos paraimplementar las decisiones estratgicas 372
8.4.1 La gama de instrumentos parael desarrollo sostenible 372
(a) Instrumentos legislativos/ reguladores/ jurdicos: 372
(b) Instrumentos financieros/ de mercado 373
(c) Instrumentos educativos/ informativos 374
(d) Instrumentos institucionales 375
8.4.2 Orientacin parala seleccin de instrumentos 375


9. La base financiera para l as estrategi as 377

9.1 Introduccin 377
9.2 Movilizando el financiamiento 379
9.2.1 Los requerimientos financieros de laestrategia 380
a) Formulacin y revisin 380
b) Implementacin 381
9.2.2 Fuentes de financiamiento 382
a) Donaciones 382
b) Gobierno 383
c) Otras fuentes nacionales de financiamiento 384
d) Transferencias internacionales 384
- El Fondo parael Medio Ambiente Mundial (FMAM) 384

xiii
- Compensacin de emisiones de carbono y el Mecanismo de
Desarrollo Limpio 385
- Canje de deuda 386
e) Fondos ambientales nacionales 387
f) Fondos fiduciarios 388
9.2.3 Movilizando financiamiento anivel local 389
9.3 Usando mecanismos de mercado para crear incentivos parael desarrollo
sostenible 390
9.3.1 Mecanismos de mercado a nivel nacional 391
a) Removiendo los incentivos perversos 391
b) Adaptando los mecanismos de mercado existentes 392
c) Nuevos mecanismos de mercado 393
9.3.2 Mecanismos de mercado de nivel local 395
9.4 Incorporando el desarrollo sostenible como lenguaje comn en los procesos
de toma de decisiones financieras y de inversin 396
9.4.1 Razones para adoptar un desarrollo sostenible 398
a) A nivel de empresa 399
b) El argumento econmico desde el punto de vista de las instituciones
financieras 400
c) Factores cruciales del argumento econmico 400
9.4.2 Cmo las instituciones financieras pueden convertir el desarrollo sostenible
en la tendenciapredominante 401
a) Los desafos para las instituciones financieras del norte 401
b) Retos para las instituciones financieras y de inversin nacionales 403


10. Sistemas de seguimiento y evaluaci n 405

10.1 Introduccin 405
10.1.1 Elementos de un sistema de monitoreo y evaluacin 405
10.1.2 Principio para un monitoreo y evaluacin exitosos 406
10.2 Quin debe realizar el monitoreo y laevaluacin? 408
10.2.1 Monitoreo formal interno y externo 408
(a) Monitoreo dirigido internamente (conducido por los actores locales
de la estrategia 408
(b) Monitoreo y evaluacin dirigidos externamente(conducida por
organismos autnomos reconocidos o por donantes). 410
(c) Vinculando el monitoreo interno y externo 412
10.2.2 Monitoreo y evaluacin participativos 414
10.3 Cundo debe llevarse a cabo el monitoreo y la evaluacin? 418
10.4 El marco 'presin-estado-respuesta' para el monitoreo su utilidad y sus
limitaciones. 418
10.4.1 Su utilizacin en los informes sobre el estado del medio ambiente 418
10.4.2 Utilidad y limitaciones del monitoreo parael desarrollo sostenible 419
10.5 Monitoreando la implementacin de la estrategia y asegurando la rendicin de cuentas 422
10.5.1 Monitoreando el desempeo de los interesados en la estrategia y la mutua
rendicin de cuentas 422
10.6 Monitoreando y evaluando los resultados de la estrategia 425
10.7 Diseminacin de los hallazgos del monitoreo y retroalimentacin de las decisiones
de la estrategia. 427

Apndice 429
Referencias 433



xiv
Lista de figuras, cuadros y recuadros


Fi guras

1.1 Mapa vial para guiar al usuario a los captulos del libro de consulta 3

2.1 Interacciones entre los problemas de manejo de divisoria de aguas en el ro
Densu y en el rea del Embalse Weija, en Ghana 13
2.2 Los sistemas de desarrollo sostenible 15

3.1 Fundamentos para unaaproximacin sistemtica a las estrategias de
desarrollo sostenible 41
3.2 Constelacin de mecanismos que contribuyen a una estrategia de desarrollo
Sostenible 42
3.3 Desarrollo del Programa de Silvicultura Nacional de Malawi 65
3.4 Bombardeo por los requerimientos de la planificacin estratgica: ejemplos
illustrativos de convenciones e iniciativas internacionales, y de
infraestructuras nacionales que tpicamente constituyen un desafo para
un pas 91
4.1 Constelacin de mecanismos que participan en una estrategia de desarrollo
sostenible. 98
4.2 Mtodo de perfeccionamiento continuo parael manejo de estrategias de
desarrollo 99

5.1 Tamao de los grupos de interesados, su potencial y poder paraaportar al
desarrollo sostenible 169
5.2 Producto Interior Bruto versus Indicador de Progreso Genuino.
EE.UU. 1950-1999 (en dlares de 1996). 174
5.3 El peso ambiental declina en la medida que aumenta el nmero de los
subsistemas humanos 177
5.4 Barmetro Grupal de la Sostenibilidad, mostrando el bienestar de Amrica
del Norte y de Amrica Central 179

5.5 Barmetro Individual de Sostenibilidad, mostrando el bienestar del Canad 179
5.6 El Cuadrantede la Sostenibilidad. Un ejemplo para Canad 180
5.7 Estructura de la vida sostenible 190
5.8 Mapa de influencias normativas simples relacionadas con la deforestacin 192
5.9 rbol de problema 193
5.10 Diagrama causal de conexiones de causa y efecto relacionados con la pobreza 194
5.11 Ejemplo de ordenacin sistmicade partes 203
5.12 Componentes de la sostenibilidad dispuestos jerrquicamente 204
5.13 Mecanismos para el desarrollo sostenible. Un sistema analtico. 210
5.14 Graficacin del tipo/ laintensidad de la participacin en los mecanismos de
Estrategia 216
5.15 Esquema institucional. Relaciones entrelas entidades que participan en la
implementacin de la Estrategia de Conservacin de Sarhad 222

6.1 El continuo del liderazgo 236
6.2 Experienciade participacin nacional y local 239
6.3 La trada del desarrollo sostenible 243
6.4 Identificacin de socios para grupos de interesados y grupos de trabajo 261

xv
6.5 Mapa del uso de la tierra efectuado por un inspector indgena y aldeanos de la
subregin de Marwa, en Panam 274

7.1 La pirmide de la comunicacin 295

8.1 rbol de decisiones para unaestrategia que reduzca el tiempo dedicado por las
mujeres para reunir leapara el fuego 351
8.2 Proceso de negociacin basado en derechos y riesgos 364
8.3 Planes anuales para integrar el desarrollo sostenible en la actividad comercial 270

10.1 El esquema de monitoreo motor-estado-respuesta aplicado a la agricultura sostenible 420



Li sta de Cuadros

2.1 Comercializacin de los servicios ambientales 20
2.2 Clasificacin de las autoridades gubernamentales nacionales y regionales 24
2.3 Autoridades gubernamentales subnacionales / locales 24
3.1 Comparacin elemental entre procesos de estrategia de pases desarrollados y de
pases en vas de desarrollo 48
3.2 Ejemplos de Consejos Nacionales para Desarrollo Sostenible y foros similares
para el desarrollo sostenible, de grupos de inters mltiples 70
3.3. Ejemplo de un proyecto de patrn EDI, desde Vietnam 74
3.4: Comparacin de estrategias para distintos mbitos, en Pakistn. 86

4.1 Establecer alcances de algunas de las principales ventajas de preparar una
estrategia de conservacin nacional de Barbados 104
4.2 Lista de control de grupos de interesados clave en una estrategia nacional de
desarrollo sostenible 113

5.1 Recoleccin de informacin y herramientas analticas que ayuden a latoma de
decisin 158
5.2 Los lmites del anlisis participativo y del econmico 160
5.3 Anlisis de poder de interesados sobre unacuestin particular (o polticao
constitucin). Tabla propuesta para hacer comparaciones. 167
5.4 Grfico del poder y lacapacidad potencial de los interesados 168
5.5. Tres mtodos principales para medir y analizar la sostenibilidad 173
5.6 Evaluaciones de la sostenibilidad con base de indicador 176
5.7 Ahorro interno genuino: contabilizando el agotamiento del capital humano,
fsico y natural. Un ejemplo que procede de Pakistn 185
5.8 Clculo del consumo anual de recursos biticos. Costa Rica (1995) 186
5.9 Comparacin entre EAE y EIA 195
5.10 Sistema ilustrativo de partes y propsitos para evaluacin con base de
indicador (subsistema humano solamente) 202
5.11 Criterios ilustrativos de desempeo para el indicador de esperanza de vida al
nacer 208
5.12 Mecanismos componentes de una ENDS; y cmo analizarlos 211
5.13 Preguntas formuladas por laIniciativa CAD-OCED acerca de la calidad de
la estrategia 213

6.1 Tipos de participacin en el desarrollo aun nivel local 235
6.2 Niveles de participacin en procesos normativos 238
6.3 Ejemplos de canales institucionales para la toma de decisin y laaccin, por

xvi

sectores y niveles 240
6.4 Comparacin ilustrativa de estrategias con altas y bajas intensidades de participacin 257
6.5 Intereses y cometidos de los grupos interesados; el caso del Plan Nacional de Accin
de Biodiversidad de Guayana 263
6.6 Ejemplos de estructuras einstituciones probablemente existentes y metodologas para
la participacin 264
6.7 Derechos y obligaciones de las OTB 265
6.8 Ejemplos de metodologas participativas para tareas de estrategia 269
6.9 Tcnicas de aprendizaje participativo 273
6.10 Recursos potenciales de las organizaciones en la trada de desarrollo 286

7.1 Ejemplos de formas de medios de comunicacin de masas y alternativos 307
7.2 Encuestade preocupacin pblica sobre el medio ambienteen Santa Helena 314
7.3 La eleccin de medios electrnicos estar determinada por los costes y las
velocidades de acceso aInternet 322
7.4 Usuarios de Internet (febrero 2000) 326
7.5 Ejemplos de posibles indicadores parasu empleo en el control y evaluacin de una
pgina web de estrategia. 329

8.1 Ejemplos del marco de decisiones estratgicas vinculadas 333
8.2 Cuadro choicework para la movilidad 367
8.3 Diagnstico para laalineacin de los procesos comerciales con los principios del
desarrollo sostenible 369

10.1 Ejemplo de una matriz paraenlazar los impactos con los mecanismos de la
estrategia 426



Li sta de Recuadros

1.1 Proyecto CAD de la OCDE de dilogos de pases con desarrollo basado en donantes 1
2.1 Proyecto de Panorama Ambiental Mundial 7
2.3 Agenda 21 sobre estrategias nacionales paradesarrollo sostenible 16
2.4 Acuerdos ambientales multilaterales clave 17
2.5 Estructuras de gobernanza en cambio continuo 23
2.6 Descentralizacin 25
2.7 Descentralizacin en Indonesia 26
2.8 Algunos retos que la globalizacin plantea al desarrollo sostenible 29
2.9 Metas internacionales de desarrollo 30
2.10 Metas de desarrollo del milenio 31
2.11 Seleccin de reseas y orientaciones sobre planificacin estratgica parael
desarrollo sostenible 32
2.12 Ratificando la necesidad de un enfoque estratgico al desarrollo sostenible 36

3.1 Principios clavepara estrategias de desarrollo sostenible 43
3.2 Elementos de una estrategia de desarrollo sostenible 46
3.3 Planificacin quinquenal en India y en China 50
3.4 Participacin de la sociedad civil en los ltimos planes nacionales de
Tailandia - y su agenda alternativa. 52
3.5 Armonizando planes de desarrollo nacional en Marruecos 52
3.6 Plan de Accin de Crecidas de Bangladesh 53
3.7 Informes nacionales de desarrollo humano 54

xvii
3.8 India. Estrategia y Plan de accin de Biodiversidad Nacional 56
3.9 Ejemplos de principios eficaces en los Programas de Accin Nacional para
Combatir la Desertificacin 59
3.10 Experienciade pases no afectos al Anexo I (en vas de desarrollo) en el
desarrollo de las comunicaciones nacionales paracambio climtico 61
3.11 El Plan de Accin Forestal Tropical. Un mtodo no estratgico 62
3.12 El Programa de Silvicultura Nacional de Malawi 66
3.13 La ECN de Pakistn: una slida base para una estrategia nacional de desarrollo
sostenible 67
3.14 Consejos Nacionales paraDesarrollo Sostenible 69
3.15 Visiones nacionales 71
3.16 Progresos con las PERP: puntos clave del estudio global hecho por el Banco
Mundial y el FMI 77
3.17 Oposicin de la sociedad civil a las PERP y los criterios de laONG 81
3.18 El mecanismo de los PAAD de Zimbabwe 82
3.19: Agenda 21 Local 83
3.20 Relaciones entre las estrategias de conservacin nacional, provinciales y de
distrito de Pakistn 84
3.21 La planificacin descentralizada de Ghana 87
3.22 Planificacin en mbito de aldea en distrito rural de Iringa, Tamzania 88
3.23 La PERP de Uganda 93
3.24: El Estatuto Ambiental del Caribe Oriental. Principios aplicables a estrategias
para el desarrollo sostenible 95

4.1 Pasos ilustrativos para iniciar, administrar y perfeccionar de manera continua
una estrategia de desarrollo sostenible 102
4.2 Membresa del Comit Directivo para la Estrategia de Conservacin de
Beluchistn, Pakistn 107
4.3 El Plan Nacional de Poltica Ambiental de Pases Bajos, como respuesta a la
presin pblica 109
4.4 Supervivencia de laestrategia a travs de los cambios de gobierno 110
4.5 Convenios con la Industria en los Pases Bajos 116
4.6 Lista de control de las aptitudes requeridas para administrar y coordinar una estrategia 119
4.7 Requi sitos de capacidad para una ENDS eficaz 120
4.8 Plan de accin ambiental de Nigeria pendientede implementacin. Fracaso por falta
de definicin de las funciones 126
4.9 Papel y funciones de las ONG 131
4.10 El desarrollo de la Estrategia Nacional de Desarrollo Sostenible de El Salvador:
diversidad de mecanismos que intervienen 134
4.11 Empalmar con lo que existe. Nexos entre estrategias de reduccin de la pobreza y
otros procesos de planificacin estratgica 137
4.12 Iniciando mtodos de estrategia ascendente en Pakistn: complementando estrategias
provinciales y de distrito. 140
4.13 Canad. Estrategias departamentales de desarrollo sostenible 142
4.14 La Estrategia de Conservacin Provincial de Sarhad, Coordinacin a travs de
Puntos Focales 143
4.15 Vincular estrategias a procesos presupuestarios 144
5.1 La insuficienciade la informacin ambiental de fricameridional 152
5.2 La Oficina de Encuestas del Futuro del Medio Ambiente proporciona el anlisis para
el Plan de PolticaAmbiental de los Pases Bajos 154
5.3 Seales de que un problema pudiera ser una prioridad para anlisis y accin 156
5.4 Pasos bsicos adar en el anlisis de interesado 161
5.5 Comunidades normativas de Pakistn 165
5.6 Quin vale ms? La espinosa cuestin de laprioridad del interesado 170
5.7 Qu es un indicador? 175

xviii
5.8 La bsqueda de un solo indicador de desarrollo sostenible 178
5.9. Ejemplos de iniciativas para indicadores del desarrollo sostenible 181
5.10 El empleo del SIG para lograr Acuerdos Forestales Regionales, en Australia 184
5.11 Huellas ecolgicas. Algunos ejemplos 185
5.12 El ndice del Desarrollo Humano 188
5.13 Algunos principios de Evaluacin Ambiental Estratgica 196
5.14 Anlisis Ambiental Estratgico (AnAE). El mtodo AIDEnvironment. Los
pasos principales 197
5.15 Enseanzas dejadas por el anlisis ambiental estrategico (AnAE) en Benin
y Nicaragua 198
5.16 La Agenda 21 como base para el anlisis 205
5.17 Seleccionar indicadores 206
5.18 Anlisis SWOT (Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas) 215
5.19 Futurologa. La experienciade la India 223
5.20 Marcos hipotticos mundiales 226
5.21. Hiptesis europeas 227
5.22. Marcos hipotticos sudafricanos

6.1 Tradiciones de participacin en Amrica Central y Sudamrica 238
6.2 Participacin un trmino sobrecargado 233
6.3 Algunas percepciones de participacin en el Plan de Accin paraInundaciones
de Bangladesh y en laplanificacin rural en Tanzania 234
6.4 Programa comunitario de conservacin de tortugas marinas, Trinidad 237
6.5 Estructuras para la participacin horizontal y vertical 241
6.6 Por qu las estrategias existentes sieguen siendo principalmentedescendentes 245
6.7 Las dimensiones polticas de la participacin 247
6.8 Agenda 21 sobre la participacin 251
6.9 Los beneficios de la participacin en estrategias 254
6.10 Los costes de la participacin 255
6.11 Limitaciones claves para la participacin: Laexperiencia de LaGestin
Forestal Conjunta, India 256
6.12 Lista de comprobacin para seleccin de socios en Agendas 21 Locales 260
6.13 Trasparencia en laseleccin de representantes de los grupos interesados 262
6.14 La Ley de Participacin Popular, Bolivia 265
6.15 Inclusin de la participacin en lalegislacin; principios del Estatuto Ambiental
de los pases Caribeos del Este 267
6.16 Colaboracin sectorial para gestin ambiental en Trinidad y Tobago 270
6.17 Principios de aprendizaje y accin participativos 272
6.18 ERR y EPR comparadas 275
6.19 Algunos ejemplos de planificacin rural participativa6.20: Planificacin autntica:
planificacin de vecindario en laGran Bretaa urbana 276
6.20 Planificacin autntica: planificacin devecindario en la Gran Bretaa urbana 277
6.21 Sistemas de planificacin descentralizada 279
6.22 Asociaciones un trmino cargado 279
6.23 Principios para procesos de grupos interesados mltiples 281
6.24 El enfoque de grupos interesados mltiples del Proyecto de sociedad de Canad 282
6.25 Involucrando al pblico, y en particular al pueblo Maor, a desarrollar la Ley de
Gestin de Recursos de Nueva Zelanda 283
6.26 Conferencias de bsqueda y estrategias de turismo natural en las islas de Barlovento 284
6.27 Consejo Sudafricano parael Desarrollo Econmico Nacional y el Trabajo (NEDLAC)
Un ejemplo de iniciativa de asociacin conducida por el sector pblico 285
6.28 Las dinmicas del trabajo de grupo 288
6.29 Habilidades de facilitacin 289
6.30 Reglas bsicas il ustrativas para el trabajo de grupo 291

xix
6.31 Programa ejemplo paraun seminario intersectorial 292
6.32 El estudio de mercado consigue una poltica forestal participativa, Granada 294

7.1 La Convencin de Aarhus 297
7.2 La Iniciativa de Acceso 297
7.3 Principios de comunicacin efectiva 300
7.4 Desarrollo sostenible un reto en la comunicacin 300
7.5 Cmo se puede comunicar satisfactoriamente el desarrollo sostenible? 301
7.6 Estrategia de comunicacin para la Estrategia de Conservacin Nacional de Pakistn 303
7.7 Educando parael desarrollo sostenible 304
7.8 Preguntas clave para desarrollar un plan de informacin, educacin y comunicaciones 305
7.9 Desarrollo sostenible y desertificacin: unacampaa de concienciacin pblica en
Burkina Faso 309
7.10 Perfil del folleto informativo para el Projet de socit (proyecto de sociedad)
canadiense 311
7.11 Servicios de apoyo para periodistas y ONG 313
7.12 Directrices para reuniones 317
7.13 Algunas redes existentes en Bolivia 319
7.14 Ventajas y problemas de las redes 320
7.15 Algunos ejemplos de redes de profesionales de estrategia 321
7.16 Algunos ejemplos de pginas web de estrategia 323
7.17 La pginaweb de la Asamblea Nacional para Gales 324
7.18 Algunas ventajas y limitaciones de la comunicacin electrnica 325
7.19 Internet para lacomunicacin, la concienciacin y la solucin de problemas: el
Programa de Red de Desarrollo Sostenible del PNUD. Ejemplos de Pakistn y China 326

8.1 Errores en la ruta convencional de la toma de decisiones de estrategia 339
8.2 El marco normativo universal que emerge 343
8.3 Lo que dicen algunas constituciones de frica meridional sobre el medio ambiente 345
8.4 El marco decisorio de la Comisin de Presas 346
8.5 Establecimiento de prioridades basadas en riesgo 347
8.6 Diversos mandatos, estructuras y composicin de los Consejos Nacionales de
Desarrollo Sostenible (CNDS) 353
8.7 Consejos para decisiones en CNDS 355
8.8 Talleres como medios para hallar decisiones, no para predeterminarlas 356
8.9 Consenso, un trmino cargado de significados 357
8.10 Consenso al 100 por cien o menos. Cul es mejor? 358
8.11 Experienciade mecanismos de mltiples interesados parael fomento del consenso
en Canad 360
8.12 Establecimiento de objetivos en los Pases Bajos 362
8.13 Procesos de negociacin basados en los derechos y los riesgos parala toma de
decisiones sobre presas 362
8.14 Resolucin de un conflicto y mediacin en la estrategia de la cuenca de un ro, EE.UU 365
8.15 Promover la coherencia de las polticas en el Reino Unido 369

9.1 Financiando la Estrategia Nacional de Conservacin de Pakistn 380
9.2 Evaluando el impacto de nuevas normas ambientales 381
9.3 Ejemplos de Canje de Deuda 387
9.4 PROFONANPE Fondo fiduciario del Per parala Conservacin 389
9.5 El Fondo para las Amricas 390
9.6 Integrando los objetivos del desarrollo sostenible dentro del sistema tributario
Blgica 393
9.7 Mecanismos de mercado para lograr los objetivos del desarrollo sostenible 394

xx
9.8 Los mecanismos de mercado para objetivos ambientales a nivel local: El ICMS
Ecolgico 396

9.9 Tipo de instituciones involucradas en las decisiones de inversin del sector privado
en los pases en desarrollo 397
9.10 Iniciativadel PNUMA sobre Instituciones Financieras 402
9.11 Calificacin del desempeo de las compaas segn el nivel de sostenibilidad 403
9.12 Ejemplos de iniciativas sobre inversiones sostenibles en pases en desarrollo 404

10.1 una estrategia sin monitoreo ni evaluacin peridicos Pakistn 406
10.2 Los principios de Bellagio para evaluar el progreso hacia el desarrollo sostenible 408
10.3 el uso de comisiones para hacer rendir cuentas al gobierno Ghanay Canad 410
10.4 Desempeo de las agencias de desarrollo al apoyar el proceso de la estrategia:
20 preguntas 411
10.5 El proceso de anlisis de la Estrategia Nacional de Conservacin de Pakistn 413
10.6 Directrices para un monitoreo y evaluacin participativos 415
10.7 Monitoreo y desarrollo de indicadores comunitarios 417
10.8 Informes sobre el estado del medio ambiente 419
10.9 Auditorias internas parala implementacin de Agenda 21 Local 423
10.10 El valor de un monitoreo rpido y sucio 424
10.11 Da anual de la Sostenibilidad: Hamilton-Wentworth, Canad 425






xxi
PRLOGO


En 1992, Agenda 21 hizo un llamamiento para que todos los pases desarrollaran estrategias
nacionales de desarrollo sostenible (ENDS). Su propsito era traducir a polticas y acciones concretas
las ideas y compromisos dimanantes de la Cumbre de la Tierra. Agenda 21 reconoca que se
requeran decisiones clave anivel nacional, y que los interesados deberan tomarlas conjuntamente.
Crea que la enorme agenda inherente al desarrollo sostenible reclamaba un planteamiento ordenado:
una estrategia. Pero Agenda 21 no lleg tan lejos como paradefinir tal estrategia, ni siquiera una
orientacin de cmo empezar.

Cinco aos despus de la Cumbre de la Tierra, Naciones Unidas (NU) efectu una Sesin Especial
para examinar el progreso habido. A los delegados les inquietaba el continuo deterioro ambiental y la
marginacin social y econmica. Ha habido noticias de xitos; pero son fragmentarias, o ellas han
originado otros problemas. Al desarrollo sostenible todavano se le puede ubicar como uno de los
elementos integrantes clavedel proceso que predomina en la transformacin societaria. Todavase
requieren una poltica estratgica y unos cambios institucionales.

La evaluacin Ro+5 llev alos gobiernos a fijar el 2002 como el ao meta para introducir las ENDS.
En su publicacin, de 1996, Dando forma al siglo 21, el Comitde Asistencia al Desarrollo (CAD),
de la OCDE, llamaba ala formulacin e implementacin de las ENDS en todos los pases hacia 2005
(como unade las Siete Metas de Desarrollo Internacional). Tambin comprometa a los miembros
del CAD a apoyar las ENDS de los pases en vas de desarrollo. Pero de nuevo, apesar de la
crecienteexperiencia con varios modelos estratgicos internacionales y locales, no se hizo nada por
exponer qu implicaba o qu comprenda una estrategia. Si yo viera una estrategia, cmo sabra que
es tal? - pregunt un ministro.

Entre 1999 y 2001, miembros del Grupo de Trabajo del CAD-OCDE sobre Cooperacin al Desarrollo
y Ambiente trabajaron en sociedad con ocho pases en vas de desarrollo paraevaluar la experiencia
de las estrategias de desarrollo sostenible en el mbito de cada pas: Bolivia, Burkina Faso, Ghana,
Namibia, Nepal, Pakistn, Tanzania y Tailandia. A travs de dilogos, con la participacin de gente
de gobierno, el sector privado y lasociedad civil, se analizaron experiencias de planificacin
estratgica pretritas y de otras en vigor, se identificaron cuestiones clave y se avanzaron principios
para procedimientos ptimos. Un proceso iterativo -en el cual hubo discusiones internas en los pases,
y en tres talleres internacionales: Tanzania, Tailandia y Bolivia- dio frutos al producirse consenso en
el texto final de la Orientacin de Polticas (Estrategias para el Desarrollo Sostenible: Gua para la
cooperacin al Desarrollo [CAD-OCDE, 2001 a]). Este Libro de Consulta es el manual de la
Orientacin de Polticas. Ambas publicaciones se basan en la experienciainternacional de muchos
enfoques estratgicos del desarrollo sostenible aparecidos en el curso de las dos ltimas dcadas.

La Orientacin de Polticas exponeprocedimientos probados en el desarrollo y manejo de procesos
estratgicos parael desarrollo sostenible; explica cmo las entidades de cooperacin al desarrollo
pueden asistir mejor a los pases en tales procesos; e incluye un conjunto de principios que respaldan
el desarrollo de estrategias eficaces en muchos pases en vas de desarrollo (Captulo 3, Recuadro
3.1).

En noviembre de 2001, un Foro Internacional de las Naciones Unidas sobre Estrategias Nacionales de
Desarrollo Sostenible (que se realizara como preparacin para la Cumbre Mundial del 2002 sobre
Desarrollo Sostenible, CMDS) concord orientaciones sobre ENDS, las que confirman casi idnticos
elementos de estrategias exitosas (Recuadro 3.2) tanto para pases desarrollados como para pases
en vas de desarrollo.

El presente libro proporcionainformacin circunstanciada sobre procesos y metodologas. Fue
preparado por el Instituto Internacional para el Medio Ambiente y el Desarrollo, en colaboracin con

xxii
miembros de los equipos de los pases asociados (mencionados ms arriba) y con varias otras
organizaciones y personas. Ser de utilidad para una ampliagama de organizaciones, instituciones y
personas tanto de pases desarrollados como de pases en vas de desarrollo que aspiran ahacer
realidad el desarrollo sostenible.



ACRNIMOS Y ABREVIATURAS


AIDS SIDA Sndrome DE Inmunodefici encia Adquirida
AKRSP Programa de Apoyo Rural Aga Khan
CAMPFIRE Plan de Manejo de Recursos Indgenas en reas Comunales,
de Zimbabwe
CBO OB C Organizaciones de Base Comunitaria
CBD CDB Convencin sobre Diversidad Biolgica
CDS EDC Estrategia de Desarrollo de Ciudad
CSD CDS Comisinpara el Desarrollo Sostenible
CDF EDI Estructura de Desarrollo Integral
CILS CPCS Comit Permanente para el Control de la Sequa, de Sahel
DA AD Asamblea de Distrito
DAC CAD Comit de Asistencia al Desarrollo
DANIDA ADDI Agencia Danesa del Desarrollo Internacional
DEAP PAAD Plan de Accin Ambiental de Distritos
DFID (UK) DDI Departamento para el Desarrollo Internacional (RU)
EC CE ComisinEuropea
EIA EIA Evaluacin del Impacto Ambiental
FAP PAI Plan de Accin para Inundaciones
GDP PIB Producto Interno Bruto
GEF FMAM Fondo para el Medio Ambiental Mundial
GFC CFG ComisinForestal de Guyana
GNP PNB Producto Nacional Bruto
GTZ Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica
HIMA Hifadhi mazingira (Swahili): (conservar el medio ambiente)
HIPC PPME Pases Pobres Muy Endeudados
HIV VIH Virus de la Inmunodefici encia Humana
IADB BID Banco Interamericano de Desarrollo
ICLEI CIILA Consejo Internacional para Iniciativas Local es
Medioambientales
IDA ADI Agencia de Desarrollo Internacional
IDG MDI Meta del Desarrollo Internacional
IDP PDI Plan de Desarrollo Integrado
IDRC CIDI Centro de Investigacin del Desarrollo Internacional
IDT BDI Blanco del Desarrollo Internacional
IEC IEC Informacin, Educacin y Comunicacin
IIED IIMAD Instituto Internacional para Medio Ambiente y Desarrollo
IFC CIF Corporacin Internacional de Finanzas
IMF FMI Fondo Monetario Internacional
IMO OMI Organizacin Martima Internacional
IPCC PICC Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climtico
IPF PIF Panel Intergubernamental sobre Florestas
IT TI Tecnologa e Informacin
IIRR IIRR Instituto Internacional de Reconstruccin Rural
IUCN Unin de la Conservacin Mundial
IULA UIAL Unin Internacional de Autoridades Locales
LA21 A21L Agenda 21 Local

xxiii
LCA Evaluacin del Ciclo de Vida
LGO OLG Organizacin Local Gubernamental
MEA AAM Acuerdo Ambiental Multilateral
MDG MDM Meta de Desarrollo del Milenio
MoEF Ministerio del Medio Ambiente y losBosques, de India
MOU ME Memorandos de Entendimiento
MSP PGIM Proceso de grupos interesados mltiples
MTEF Sistema de gastos del medio plazo
NAP PAN Programa de Accin Nacional
NAFTA TLCAN/ ALCA Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
NCS ECN Estrategias de Conservacin Nacional
NCSD CNDS Consejo Nacional de Desarrollo Estratgico
NEAP PNAA Plan Nacional de Accin Ambiental
NEDLAC NEDLAC Congreso Sudafri cano para el Desarrollo Econmico Nacional
y el Trabajo
NEMS ENGMA Estrategia Nacional de Gestin del Medio Ambiente
NFAP PAFNA Plan de Accin Forestal Nacional
NFP PNF

Programa Nacional de Forestacin
NGO ONG Organizacin No Gubernamental
NPACD PNACD Plan Nacional de Accin para Combatir la Deserti ficacin
NRMU UGRN Unidad de Gestin de Recursos Naturales
NRTEE MRNMAE Mesa Redonda Nacional sobre el Medio Ambiente y la
Economa
NSDS ENDS Estrategias Nacionales de Desarrollo Sostenible
NSSD ENDS Estrategia Nacional para el Desarrollo Sostenible
ODA AOD Asistencia Oficial al Desarrollo
OECD OCDE Organizacin para Cooperacin y Desarrollo Econmico
OECS OECE Organizacin de Estados Caribeos del Este
OTB Organizacin territorial de Base
PRS(P) (P)ERP (Ponencia) Estrategia de Reduccin de la Pobreza
4Rs Las 4 R Rectitud (derechos), Responsabilidades, Rendimientos y
Relaciones
PALM APMA Anlisis participativo y mtodosde aprendizaje
PAR IAP Investigacin y Accin Participativos
PLA AAP Aprendizaje y Accin Participativos
POA PDA Programa de Accin
PRA EPR Evaluacin Participativa Rural
RAP PAR Programa de Accin Regional
RAP PER Procedimiento de Evaluacin de Recursos (Resource
Assessment Procedure)
REC CAR Centro Ambiental Regional, Budapest
RMA LGR Ley de Gestin de Recursos
RRA ERR Evaluacin Rural Rpida
RRD DRR Desarrollo Rural Regional
SD DS Desarrollo Sostenible
SADC CDAM Comunidad de Desarrollo de frica Meridional
SEA EAE Evaluacin Ambiental Estratgica
SIA EIS Evaluacin del Impacto Social
SL MVS Medios de Vida Sostenibles
SLF SMVS (Estructura de)Sistemas de Medios de Vida Sostenibles
SWOT Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas
TFAP PAFT Programa de Accin Forestal Tropical
UNCED CONUAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y
Desarrollo
UNDP PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
UNEP PANU Programa Ambiental, de las Naciones Unidas
UNFCC CENUCC Convencin Estructural de las Naciones Unidas sobre Cambio

xxiv
Climtico
UNSO Oficina de PNUD para Combatir la Deserti ficacin y la
Sequa (ex Oficina Saheliana de la ONU [UNSO])
WBCSD CMEDS Consejo Mundial de Empresas sobre Desarrollo Sostenible
WACLAC AMCAL Asociacin Mundial de Ciudades y Coordinacin de
Autoridades Local es
WB BM Banco Mundial
WWF Fondo Mundial para la Naturaleza
WCED CMAD ComisinMundial sobre Ambiente y Desarrollo
WRI IRM Instituto de los Recursos Mundiales
WFUC FMCU Federacin Mundial de Ciudades Unidas
WHO OMS Organizacin Mundial de la Salud
WSSD CMDS Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible
WTO OMC Organizacin Mundial del Comercio
FPR IPG Investigacin Participativa de granjero
HDI IDH ndice de Desarrollo Humano
IISD IIDS Instituto Internacional de Desarrollo Sostenible
ANC CNA Congreso Nacional Afri cano
CBNM GRNC Gestin de Recursos Naturales Comunitarios
CDS EDC Estrategia de Desarrollo de Ciudad
CIDI Consejo Interamericano de Desarrollo Integral
CITES CCIEPE Convencin sobre Comercio Internacional de Especies en
Peligro de Extincin
EMA AGA Autoridad de la Gestin Ambiental
EPC CPA Comit de Poltica Ambiental



1
Captulo 1

ACERCA DEL LIBRO DE CONSULTA


1.1 Propsi tos

Est e libro de consult a proporciona orient acin sobre la manera de desarrollar,
implement ar y evaluar est rategias nacionales de desarrollo sost enible (ENDS). Se
basa en un anlisis de prct icas pasadas y present es, tant o en pases en vas de
desarrollo como en los desarrollados, para acomet er de manera int egral el desarrollo
sost enible. En part icular, se nut re de los dilogos y el aprendizaje de los ocho pases
direct ament e involucrados en un proyecto de ENDS emprendido por el Comit de
Asist encia al Desarrollo (CAD) de la Organizacin para la Cooperacin Econmica y
el Desarrollo (Recuadro 1.1), como tambin del t rabajo de una vast a variedad de
organizaciones, tales como la iniciat iva Capacidad 21 del Programa de Desarrollo de
las Naciones Unidas (PDNU), el Depart amento de Asunt os Econmicos y Sociales
(DAES) de la ONU, el Banco Mundial, la Unin Mundial de la Conservacin
(IUCN), el Inst it uto Int ernacional para el Medio Ambient e y el Desarrollo (I.I.E.D.) y
muchos otros grupos (Vase las numerosas Referencias al final del libro; y, fuent es
para mayor informacin, en el www.nssd.net ).


Recuadro 1.1 Proyecto CAD de l a OCED de di logos entre donantes y pa ses
en vi as de desarrollo

Entre 1999 y 2001, miembros del Grupo de Trabajo sobre Entorno y Cooperacin al
Desarrollo, del Comit de Asistencia al Desarrollo, de la OCED, trabajaron en sociedad con
ocho pases para evaluar experienci as sobre estrategias en el mbito de pas para el desarrollo
sostenible. Con la participacin de interesados gubernament ales, del sector privado y la
sociedad civil, en Bolivia, Burkina Faso, Ghana, Namibia, Nepal, Pakistn, Tanzania y
Tailandia, se efectuaron dilogos para analizar estrat egias pasadas y present es de experiencias
de planificacin estratgica; se identi ficaron problemas y desafos clave, y se avanzaron
principios para procedimientos ptimos. Un proceso iterativo que incluy discusiones intra
pases y tres talleres internacionales llevaron a un consenso en un texto final de Orientacin de
Polticas sobre estrategias para desarrollo sostenible, aprobado por ministros de la
cooperacin, del CAD, en abril de 2001.

Fuente: CAD OCED (2001 a).



Se pone part icular at encin a mtodos fact ibles y probados que han sido usados con
xit o en los procesos de planificacin de est rat egias. Como tal, la base del libro
reside en las condiciones de el mundo real que no en la present acin de mtodos
que slo podran ser llevados a cabo en un mundo idealizado o soado. Pero es un
hecho conocido que muchos plant eamient os previos de estrat egias han fracasado, y
que incluso los exit osos no han funcionado bien en t odas las reas. Esto nos ensea
que, all donde sea posible, las est rat egias necesitan ser somet idas a experiment os,
con nuevos mt odo de t rabajo; la experiencia va cambiando con rapidez; y est n en
va de desarrollo o de prueba nuevos mtodos para algunos de los element os de
est rat egia. Por ejemplo: t ambin parecen ser prometedores para las est rat egias
mt odos que han sido usados exitosament e en otros cont ext os para part icipacin,
anlisis de polt ica y marco hipot t ico, seguimiento y evaluacin. Aun cuando todava
no se disponga de ejemplos de su empleo exit oso, t ambin se incluyen mt odos y
met odologas innovadoras y de vanguardia que ofrezcan pot encial. En la prct ica, en
Esta gua est
basada en la
experiencia
dejada por la
prctica del
pasado y la del
presente en el
Norte y en el
Sur....
.....enfatizando
mtodos
aceptados y
probados.

2
muchos pases, circunst ancias de inest abilidad polt ica y social, difciles condiciones
econmicas y / o limit aciones en cuant o a oficio y compet encia det erminarn lo que
es realment e fact ible.

Cada pas abordar de manera diferent e el modo de desarrollar su ENDS. Es
probable que en muchos pases se requiera la coordinacin de un conjunt o de
procesos diferent es, algunos que ya existen ot ros que sern nuevos. Puede que ot ros
pases decidan preparar una sola est rat egia rect ora. Cualquiera sea su modalidad, una
est rat egia t endr que convenir al part icular conjunto de condiciones ecolgicas,
sociocult urales, econmicas e inst it ucionales de la nacin. Cualquier forma de poner
camisa de fuerza es inapropiada, especialment e si es impuest a por agencias ext ernas.
Para establecer el sist ema correcto, los gobiernos deben trabajar en sociedad con la
sociedad civil y el sector privado.


1.2 Pbli co al que va di ri gi do

Est e libro de consult a est dest inado a una amplia gama de personas y organizaciones
t ant o de pases en vas de desarrollo como de pases desarrollados a quienes preocupa
el desarrollo sostenible en el mbit o nacional, en el infranacional y en el local. Es
probable que st os incluyan a los int eresados en tomar las decisiones de est rat egia, a
saber: gent e de gobierno, las ONGs, los grupos basados en la comunidad y la
ciudadana, las inst it uciones educacionales y comerciales; como asimismo, personas
del mbit o ext erno, de los organismos de cooperacin al desarrollo, de los bancos de
desarrollo mult ilat eral, de organizaciones int ernacionales y de compaas
mult inacionales.


1.3 Di agramacin

En el libro de consult a, al mat erial se le ha dado un enfoque flexible. La idea es que
sea informat ivo que no precept ivo. Expone principios e ideas sobre procesos y
mt odos, y sugiere la manera en que se pueden emplear. Se ha escrit o cada capt ulo
de manera t al que se le pueda leer, hast a donde sea posible, como una seccin
aut noma y que se la pueda ut ilizar con independencia de ot ras. Es st a una respuest a
a las muchas pet iciones de not as de informacin y guas de cmo hacerlo sobre
cuest iones y met odologas especficas. Sin embargo, hay t ambin en toda la
ext ensin del libro bast ant e remisin relacionada con mat eriales de ot ros capt ulos.

Est e libro de consult a cont iene abundant e informacin y acopio de ideas en un
ext enso volumen. No se proporciona un resumen puest o que, para ser eficaz, l habra
requerido de otra considerable seccin de t exto. En su lugar, en t odo el libro hay
coment arios sumarios en los mrgenes. Ellos apunt an a a sealar la esencia del
t ext o y permit ir que el ocupado usuario navegue rpidamente por capt ulos y
secciones, y encuent re cuest iones o anlisis concret os, que puedan serle de int ers o
ut ilidad. El mapa vial de la Figura 1.1 muest ra de qu manera se relacionan los
diferent es capt ulos.

Conforme a est a Int roduccin, el Capt ulo 2 ofrece ant ecedent es sobre la razn de ser
de las est rat egias para el desarrollo sost enible. Analiza la nat uraleza y los desafos
del desarrollo sost enible y la necesidad de darles una respuesta est rat gica, ampliando
gran part e de la gua de normas generales sobre las ENDS, del CAD de la OCED.

Cada pas
tendr que
adoptar un
mtodo hecho a
la medida de
sus necesidades
Una gran
variedad de gente
y organizaciones
que tienen que
ver con el
desarrollo
sostenible
encontrarn que
este es un libro
que est a tono
con la naturaleza
de su trabajo
Se sigue un
criterio que no es
normativo en
cuanto a
principios e ideas
sobre procesos,
mtodos y
orientaciones
sobre las
principales tareas
La figura Mapa
vial muestra la
relacin entre los
captulos
3



`
Fi g 1.1:
Mapa vial para
guiar al usuari o a
l os cap tulos del
li bro de consul ta
2 Qu es el desarrollo sostenible (DS)?
- Por qu se requieren estrategias?
3 Qu consiguen las ENDS?
- Cules son los propsitos y caractersticas de las ENDS?
- Qu mtodos pasados y presentes podemos aprender de
ellas?
Cul es el antecedente de
poltica internacional para las
ENDS?
Remtase a la Gua de Poltica del
CAD-OCED 2001 y las Directrices
2002 de la NU
4 Cmo podemos iniciar una ENDS, o perf eccionarla?
- Cmo reconciliar el capital institucional con el poltico?
- Cmo reorganizar especialidades y recursos financieros?
- Cmo disear el sistema?
- Cmo integrar la estrategia con otras iniciativas?
- Cules son los pasos fundamentales?
Vase 5-10 para: Elaboracin de los pasos y mecanismos
POLITICA
5 Cmo generar el conocimiento que se
necesita para una ENDS?
- Cmo priorizar? y otros principios
para anlisis.
- De qu tipo de mtodos se dispone?
- Cmo se hace el anlisis de participantes?
- Cmo hacer el anlisis de sostenibilidad?
- Cmo analizar mecanismos DS?
- Cmo hacer anlisis de pronstico?

6 Cmo lograr
interesar a la gente
que corresponde?
- Por qu se requiere la
participacin?
- Cmo planificar para
el correcto tipo/grado?
- Cules son los
mtodos eficaces?
7 Cmo asegurar
buenas
comunicaciones?
- Qu sistema se
necesita?
- Qu mtodos
funcionan
mejor?
9 Cmo conseguir una
base f inanciera segura?
- Cmo recaudar finanzas para el
proceso de estrategia?
- Cmo crear incentivos financieros
para el DS?
- Cmo integrar al DS en el caudal
central de las decisiones
financieras?

TCNICAS
10 Cmo mantener el conocimientos al da a
travs del control y la evaluacin?
- Qu elementos se requieren?
- Cmo controlar el proceso de estrategia?
- Cmo controlar resultados de estrategia?
- Cmo cerciorarse de que la info de control es
realmente evaluada?
8 Cmo tomar decisiones sobre objetivos, planes e
instrumentos de la estrategia?
- Cul es la escala tipo de decisiones de estrategia?
- Qu principios y estructuras pueden servir?
- Qu mtodos pueden servir?
- Cmo seleccionar el instrumental para implementacin?
Yo necesito mayor informacin!
Qu fuentes se utilizaron para
preparar este Libro de Consulta?
(Vase Referencias y
www.nssd.net)
DECISIONES
SYSTEMA

4
El rest o del libro de consult a cubre la prct ica de las ENDS. Ofrece orient acin sobre
las principales t areas en los procesamient osas est rat egias, con capt ulo separados que
t rat an acerca de:

La nat uraleza de las estrat egias de desarrollo sostenible y la prct ica act ual
(Capt ulo 3);
Pasos clave en iniciar, administ rar y mejorar las estrat egias de desarrollo
sost enible (Capt ulo 4);
Mtodos de anlisis (Capt ulo 5);
Part icipacin en est rat egias (Capt ulo 6);
Comunicaciones, informacin y educacin (Capt ulo 7);
Toma de decisin de est rat egia y vinculaciones (Capt ulo 8);
La base financiera para las est rat egias (Capt ulo 9);
Sist emas de seguimient o y evaluacin (Capt ulo 10).

Los capt ulos que van del 3 al 10 est n dirigidos a quienquiera que se ocupe de
planificar, administrar o revisar un proceso de est rat egia. Para una mejor
present acin, ellos se cien a la secuencia lgica de pasos que se podran dar en el
caso de comenzar un proceso de est rategia desde un mismo comienzo. En la prct ica,
son muy pocas las est rat egias que t endran que part ir de cero, ya que t endran que
seguir const ruyendo a part ir de procesos de planificacin estrat gica ya exist ent es,
ms las et apas que hayan alcanzado.

Finalmente, se proporciona una ext ensa lista de referencias. En los websites de las
est rat egias (www.nssd.net ) se proporcionan ot ras fuent es de mat eriales, como
asimismo, t iles cont act os, direcciones y websites, que sern de ut ilidad para
aquellos que t ienen que ver con las ENDS en forma diaria, como t ambin para
acadmicos e invest igadores que quieran explorar ms a fondo las ENDS.


1.4 Manera de usar este li bro de consulta

El libro de consult a ofrece mat eriales para est imular y evaluar enfoques locales y
nacionales especficos. No es un acabado manual de obras. No obstant e, se
recomienda a los usuarios que no han t enido ant es que desarrollar una estrat egia, o
que se encuentran en las primeras et apas de preparar una nueva est rat egia, o que se
encuent ran cont emplando la posibilidad de revisar una est rat egia exist ent e para cubrir
un comet ido ms ambicioso, que exploren cada capt ulo por orden de sucesin. Ot ros
usuarios pueden encont rar que es ms t il concent rarse en capt ulos de part icular
inters o en element os especiales del proceso de la est rat egia, ponderar su
aplicabilidad y ut ilidad, y las implicancias de sus propias condiciones y recursos
disponibles, y luego disear un plant eamient o que convenga al propsito que se t iene
a mano.


El libro de
consulta no esun
manual rgido:
debe utilizrsele
de manera
flexible,
adecundolo a
necesidades
especfi cas

5
Captulo 2

EL DESARROLLO SOSTENIBLE Y LA NECESIDAD DE
RESPUESTAS ESTRATGICAS
1




2.1 La oportuni dad de un enfoque estratgi co al desarrollo nacional

El desarrollo ha experiment ado un progreso sin precedent e en los pasados 30 aos.
En los pases en vas de desarrollo, la esperanza de vida ha aumentado en ms de 20
aos; la t asa de mort alidad infant il ha bajado a la mit ad, en t ant o que la mat rcula en
la educacin primaria ha subido en el doble. La produccin y el consumo aliment ario
han subido cerca de un 20 por cient o ms rpidament e que el aumento demogrfico.
El mejoramient o de los niveles de ingreso, y los logros en la sanidad y la educacin
han cerrado a veces la brecha que los separa de los pases indust rializados. Se han
hecho avances en la generalizacin de la gobernanza democrt ica y part icipat iva, y se
han dado salt os en la t ecnologa y las comunicaciones. Lo nuevos medios de
comunicacin apoyan las posibilidades en favor de un aprendizaje mut uo acerca de
procesos nacionales de desarrollo y de accin conjunt a sobre retos mundiales.

A pesar de est e not able progreso, hay t ambin acuciant es rest ricciones al desarrollo y
arraigadas t endencias negat ivas. Se cuent an ent re stas: la disparidad y la pobreza
econmicas; el impact o de enfermedades como el SIDA-VIH y la malaria; el
consumo excesivo de recursos por part e de los pases indust rializados, lo que
cont ribuye a las alt eraciones climt icas; y el det erioro y cont aminacin ambient al de
diverso t ipo, ent re ellos, las repercusiones de la agricult ura int ensiva; el agot amient o
de los recursos nat urales y la prdida de bosques; la de ot ros hbit at y la
biodiversidad. Ms adelante, en est e capt ulo, se analizan en mayor detalle las
t endencias y las import ant es respuest as int ernacionales a ellas.

Las t endencias negat ivas y sus complejas y dinmicas int eracciones, t an difciles de
comprender- represent an una vast a gama de retos a los esfuerzos por el desarrollo
nacional en cada pas, cualquiera que sea el nivel de desarrollo econmico en que se
encuent re. A travs de procesos como la Cumbre de la Tierra 1992, las naciones han
acordado que el desarrollo ha de ser sostenible. Definido de manera franca, esto
significa que las naciones pueden alcanzar posit ivo desarrollo econmico y social, sin
degradar demasiado el ent orno, de manera que prot eja los derechos y oport unidades
de las generaciones venideras y a la vez contribuya a que en ot ras part es se adopt en
mt odos compat ibles.

El logro de la sost enibilidad en el desarrollo nacional requiere de un plant eamient o
est rat gico, que por una part e tenga una perspect iva de largo plazo y que, por ot ra,
sea integrado o acoplado, al enlazarse con varios procesos de desarrollo, de modo
que sean t an sofist icados st os como complejos sean los ret os. Un plant eamient o
est rat gico de mbito nacional presupone:

Enlazar la visin de largo plazo con objet ivos de mediano plazo y acciones de
cort o plazo;
Enlaces horizont ales a travs de sect ores, de manera que haya un mt odo de
abordar el desarrollo que sea coordinado;

1
Este captulo se ha visto enriquecido por los comentarios analticos y el material adicional proporcionado por el
Catedrtico Michael Carley, de la Universidad Herriot Watt, de Edimburgo.
Gran parte del
progreso hecho
en muchos
frentes del
desarrollo.
....se ve
embrollado por
una pobreza
arraigada, una
degradacin
ambiental y
otros desafos.
El progreso
sostenido y la
resolucin de
problemas
exigen un
mtodo
estratgico

6
Enlaces espaciales vert icales, de suert e que se apoyen mut uament e la
polt ica local, la nacional y la mundial, y los esfuerzos y la gobernanza del
desarrollo; y
Genuina asociacin entre gobiernos, empresas, la comunidad y las
organizaciones volunt arias; ya que los problemas son demasiado complejos
como para ser resueltos por algn grupo que act e solo.

Durante la dcada recin pasada, los gobiernos, el sect or privado y la sociedad civil
de t odos los pases del mundo se han esforzado por hacer frent e a los retos del
desarrollo sost enido, a t ravs de un amplio abanico de plant eamientos para desarrollar
t ales visiones, enlaces y asociaciones en el mbit o de lo local y lo nacional.

Est e libro de consult a se sirve de est a amplia experiencia y lo hace evaluando lo que
ha funcionado bien y lo que no ha funcionado t an bien; y exponiendo principios y
caract erst icas para un plant eamient o ms permanent e y coordinado para el desarrollo
sost enible, sobre los cuales hay un crecient e consenso int ernacional ent re
profesionales. Present a, por primera vez de manera consolidada dentro de un
volumen general, los mecanismos, procesos y herramient as que se pueden usar para
apoyar la creacin e implement acin de las est rategias nacionales de desarrollo
sost enible (ENDS). Enfat iza que los enfoques coordinados de int eresados mlt iples
facilit an el aprendizaje cont inuo y el perfeccionamient o. Result a cada vez ms claro
que las ENDS pueden facilit ar la creacin de ait uaciones en que t odos ganan en el
desarrollo econmico y social nacional, y ayudar t ambin a los esfuerzos por
preservar la enorme diversidad de ecosist emas de los que dependen las economas y
los sist emas sociales. Se ofrecen ejemplos de buenas normas para varias t areas que se
requieren para lograr desarrollo sost enible. Sin embargo, como hast a aqu los
esfuerzos han sido en su mayor part e ad hoc, sin cont inuidad ni coordinacin, no hay
t odava ejemplos de est rategias que combinen las buenas normas en todos los frent es.

La Cumbre Mundial para el Desarrollo Sost enible (CMDS), a ser realizada en
Johannesburgo ent re agosto y sept iembre de 2002, es causa de que las ment es cent ren
una vez ms su atencin en los retos del desarrollo sostenible. Har un balance del
progreso hecho desde 1992 y buscar vas en las cuales hacer progresos a t ravs de un
cambio de conduct a real y no slo a travs de aspiraciones y exhort aciones. Las
ENDS ofrecen un conjunto de procesos y mecanismos clave para coadyuvar en el
logro de est e objet ivo.

La CMDS const it uye un proceso preparatorio y los event os y act ividades conexos
proporcionan una oport unidad sin precedent e para reconocer las dificult ades y t rat ar
de asirs la oport unidad de contraer un serio compromiso con el desarrollo sost enible
por medio de las ENDS. Pero limit arse a convenios y acuerdos negociados -como en
el pasado- ser insuficiente. Dadas las t endencias ambient ales y sociales de det erioro
progresivo, que se analizan en la seccin siguient e, exist e la necesidad urgent e de un
compromiso polt ico real de tomar providencias: est ablecer en cada pas el ambient e
en el cual los int eresados puedan compromet erse efect ivamente en el debat e y la
accin; formar una real asociacin entre el gobierno, el sect or privado y la sociedad
civil; acordar funciones en y responsabilidades por el desarrollo sost enible; est ablecer
mecanismos de coordinacin eficaces; y t rabajar aunados en pro de prioridades
acordadas. Est e es el momento de ent regarse a un nuevo plant eamient o sist emt ico y
est rat gico del desarrollo sost enible.
Conocemos la
manera de lograr
que los enfoques
estratgicos sean
eficaces

7
2.1.1 Organizacin de estecaptulo

La siguient e seccin (2.2) est udia en mayor det alle las t endencias y ret os principales
que se int erponen en la consecucin del desarrollo sost enible. Se examinan las
recient es t ent at ivas para lograr desarrollo sost enible, las que van desde iniciat ivas
mundiales a avances t ecnolgicos e inst rument al econmico (seccin 2.2.2). Las
secciones subsiguient es examinan los diferent es cont extos de gobernanza y el proceso
gemelo de descent ralizacin -que puede apoderar a grupos locales para el desarrollo
sost enible- y la globalizacin, que present a posibilidades en pot encia para la
part icipacin del sect or privado en el desarrollo sost enible (seccin 2.2.3). A
cont inuacin, se exploran recient es orient aciones aprovechables sobre est rat egias
nacionales int egradas (secciones 2.3 y 2.4). La seccin final (2.5) proporciona una
explicacin ms complet a de enfoques estrat gicos del desarrollo sost enible, que
ahora sabemos que son eficaces.


2.2 Los retos del Medi oambiente y el Desarrollo

2.2.1 Tendencias yretos principales

Los muchos retos perentorios y ot ras t ant as t endencias negat ivas que todava quedan
por ser superados est n bien analizados por iniciat ivas regulares de evaluacin
mundial. Aun cuando st as t ienden a centrarse en asunt os ya sea ambient ales,
sociales o econmicos, van adopt ando un enfoque cada vez ms holst ico. Entre los
recursos t iles se cuent an:

Panorama del Medio Ambient e Global (PANU 1999) (Recuadro 2.1);
Informe de los Recursos Mundiales (IRM/ PNUD/ PANU/ Banco Mundial
2000);
Informe del Desarrollo 2000, del CAD (OCDE CAD 2001 b);
Informe de Desarrollo Humano (PNUD, 1999, 2001 a)


Recuadro 2.1 Proyecto de Panorama Ambiental Mundial

El proyecto de Panorama Ambiental Mundial (PAM) fue lanzado en 1995 por PANU
conteniendo dos componentes principales:

(a) Un proceso de evaluacin participativo y multisectorial del ambiente mundial,
incluyendo puntos de vista y percepciones regionales, y estudios hechos por una red
coordinada de centros auxiliares (institutos multidisciplinarios con perspectiva
regional que trabajan en el punto de enlace entre cienci a y normas generales) de todo
el mundo, y por centros afines. Grupos de trabajo pericial sobre modelacin, marcos
hipotticos, polticas y datos proporcionan asesora y apoyo.
(b) PAM edita en formatos impresos y electrnicos

Informes del Panorama Ambiental Mundial 2000 en una evaluacin integrada del
entorno global al comienzo del milenio (PANU 1999). El informe se basa en un
proceso participativo que incluye el trabajo de expertos de ms de 100 pases.
Proporciona tambin una visin para el siglo 21 y documenta muchos xitos recientes
de poltica, y recalca la necesidad de un diseo de poltica ms integral y ms
integrada, especi almente, dada la naturaleza extensiva en sentido transversal de los
problemas ambientales. El informe venidero (2002) ofrece una perspectiva ms
futurista, exponiendo un abanico de marcos hipotticos ambientales y sus posibles
consecuencias.

8
Est os informes, y muchos ot ros, revelan una variedad de ret os apremiantes e
interrelacionados para el logro del desarrollo sost enible.:

(a) Disparidad econmica e inestabilidad poltica

En los pasados 20 aos, el caudal econmico de la mayora de las naciones ha
aument ado cont inuament e, pero son todava demasiadas las naciones que han
experiment ado descenso econmico y la cada del ingreso per cpita. La recient e
cont raccin de la act ividad econmica en Asia demuest ra cun frgil pude ser el
crecimient o. La disparidad de ingresos ent re ricos y pobres, dentro de una nacin;
ent re naciones ricas y pobres; y entre muchas compaas mult inacionales y los pases
en los cuales operan (o los que evit an), cont ina ensanchndose. Esto significa que
es un porcent aje relat ivament e pequeo de la poblacin del mundo, las naciones y las
corporaciones el que controla la mayor part e de la economa y los recursos nat urales
del mundo. Est o, como asimismo la marginalizacin de minoras tnicas y de ot ro
t ipo de los procesos gubernat ivos y de las posibilidades econmicas, cont ribuyen a la
inest abilidad. La inestabilidad polt ica, que a veces lleva a conflict os violent os,
ent raba an ms el progreso econmico en muchos pases y regiones.

(b) La pobreza extrema

Aun en est os t iempos de prosperidad, en el mundo subdesarrolado la ext rema pobreza
t odava causa estragos en las vidas de uno de cada cinco personas. En 1993, ms de
1300 millones de personas vivan con menos de 1 dlar est adounidense diario (PANU
1999) y de st os, cerca de mil millones en la regin del Asia y el Pacfico. La ms
alt a proporcin de pobres y el crecimient o ms veloz de la pobreza se encuent ran al
sur del Sahara, en frica, en donde en el ao 2000, la mitad de la poblacin era
pobre. Los males sociales conexos con la pobreza van en aument o en muchos pases
con alto ndice de pobreza. Ent re st os se cuent an las enfermedades, la destruccin
de las familias, la delincuencia endmica y el uso de los narct icos.

(c) La desnutricin

Act ualment e, la produccin mundial de alimentos es adecuada para sat isfacer las
necesidades nut ricionales humanas de conjunto, pero el problema de la distribucin
de recursos econmicos y de productos aliment icios hace que unos 800 millones de
gent e se quedan subaliment ados. Aunque la produccin mundial de aliment os
t odava va en alza, hay varias t endencias que t ornarn ms difcil el problema de
aliment ar a una poblacin mundial que va en aumento. La t asa de aument o en el
rendimiento de cosechas de los cereales de mayor import ancia va disminuyendo, en
t ant o que las prdidas poscosecha permanecen alt as. El empobrecimient o de los
suelos a causa de la erosin y las malas prct icas de regado siguen daando las
t ierras agrcolas, y en algunas regiones, poniendo en peligro la produccin. En
general, sin una t ransicin a mt odos de labranza menos cont aminant es y ms
eficient es en cuanto a recursos, en el fut uro ser difcil sat isfacer las necesidades
mundiales de aliment os sin aumentar la carga medioambient al que se desprende de la
agricult ura int ensiva.

(d) Las enfermedades

El SIDA-VIH y la malaria son enfermedades graves que erosionan la capacidad
product iva y la est ruct ura social de las naciones muy afect adas. En los pases ms
daados, el VIH ya ha t enido profunda incidencia en la mort alidad infant il, de la
niez y la mat ernal. Adems, anualment e, casi 500 millones de gent e padecen de
malaria aguda, de los cuales 1 milln mueren.

9
(e) La marginalizacin

Son muchos los pases que se debat en bajo la presin combinada de un crecimient o
econmico lento, una pesada carga de deuda ext erna, la corrupcin, los conflict os
violentos y la inseguridad en cuant o a comida. Est os problemas pueden ser
exacerbados por acciones procedentes del Nort e, t ales como el prot eccionismo en el
intercambio comercial. Muchos de los resident es en estos pases padecen por la falta
de acceso a servicios sociales, al suminist ro de energa y a infraest ruct ura. Su
capacidad de desarrollar su act ivo econmico en pot encia se ve t ambin impedida por
la falt a de acceso a los recursos, al crdit o o a los medios de influir en la polt ica
nacional. En el mejor de los casos, algunos devienen en refugiados o emigrant es por
razones econmicas. Como resultado de estos procesos, t anto los pobres como los
pases pobres son marginados de las posibilidades que present a la economa mundial.

(f) El crecimiento demogrfico

Se prev que el crecimiento demogrfico habr de exacerbar est as t ensiones, aunque
lo que import a ms que su mera cant idad es generalmente la concent racin localizada
de gent e o sus niveles de consumo de recursos. La poblacin mundial alcanza
act ualment e a los 6 mil millones y, aunque va creciendo ms lentament e de lo que se
prevea hace unos pocos aos, se espera que t odava crezca de manera considerable
ant es de est abilizarse. El noventa y siet e por cient o de los dos mil millones de
aument o que se calcula, vivirn en el mundo del subdesarrollo.

(g) El consumo

Es probable que la demanda de la gente de alt o consumo en economas desarrolladas
t engan un efect o medioambient al ms dramt ico que las de la gente con bajos niveles
de consumo de recursos per cpita.

El consumo de recursos nat urales por part e de las indust rias modernas sigue siendo
elevado: en la escala de 45 a 85 toneladas mt ricas anuales por persona, cont ando
t odos los mat eriales (lo que incluye la erosin del suelo, los desechos de la minera, y
otros mat eriales secundarios). En las economas ms avanzadas, se requieren
act ualment e alrededor de 300 kilgramos de riquezas nat urales para generar un
ingreso de $100 dlares est adounidenses. Dado el t amao de est as economas, est e
volumen de mat eriales represent a una alt eracin medioambient al en gran escala. Por
consiguient e, si las economas emergent es de los pases en vas de desarrollo fuesen a
basarse en una ut ilizacin de recursos t an int ensiva como sa, est o impondra
demandas ext remas a la dotacin mundial de recursos.

(h) Utilizacin dela energa mundial

A pesar de que hay 2 mil millones de personas que en general est n t odava
desconect ados de la economa que t iene por base los combust ibles fsiles, desde 1971
la ut ilizacin mundial de energa ha aument ado en cerca del 70 por ciento y se
proyect a que en los prximos 15 aos ella siga aument ando a razn de ms de un 2
por ciento anual. Si bien est e aumento redundar en que ms gent e t enga acceso a
servicios de energa, las emisiones de gas de invernadero se vern aument adas en un
50 por ciento sobre los niveles act uales, a menos que se hagan serios esfuerzos por
increment ar la eficiencia de energa reduciendo la dependencia en los combust ible
fsiles. Aunque ha habido considerable aument o y avance t cnico en el uso de
fuentes renovables de energa t ales como: elica, solar, geot rmica, hidroelct rica y
otras, la infraestruct ura pblica y la conveniencia de los combust ibles fsiles junto

10
con sus bajos precios- inhiben seriament e en un fut uro previsible cualquier cambio en
gran escala, hacia el uso de tales fuent es de energa limpia.

(i) Cambios climticos

Al t rmino de la dcada de 1990, las concentraciones at mosfricas de C0 alcanzaron
su ms alto nivel en 160 000 aos (PUNA, 1999), pues las emisiones anuales de C0
superaban en casi cuatro veces el nivel que t enan en 1950. Segn el Foro
Int ergubernament al sobre Cambio Climt ico, el cot ejo de datos indica que exist e una
clara influencia humana en el cambio climt ico mundial (FICC, 2001). Se prev que
est o se t raduzca en cambios de zonas climt icas, cambios en la product ividad de
ecosist emas y en la composicin de especies, y en un aument o de consecuencias
met eorolgicas de grado ext remo. Est o traer considerables efect os a la salud
humana y a la viabilidad del manejo de los recursos nat urales en la agricult ura, la
silvicult ura y la pesquera, con serias consecuencias para todos los pases. Se prev
pera que los pases en vas de desarrollo, y en part icular los menos desarrollados, sean
los ms vulnerables a los efect os del cambio climt ico mundial, aunque act ualment e
sea mnimo su aport e a la creacin del problema.

(j) Sobrecarga de nitrgeno

La agricult ura int ensiva, que depende de alt os niveles de combust in de carburant es
fsiles y el amplio cult ivo de leguminosas, libera grandes cant idades de nit rgeno en
el ent orno, exacerbando la acidificacin, causando cambios en la composicin de
especies de los ecosist emas, elevando los niveles de nit rat os en el suminist ro de agua
dulce por sobre los niveles acept ables para el consumo humano, y causando
eut rofizacin en los habit at de agua dulce y de aguas marinas. Las emisiones de
xido de nitrgeno a la at msfera t ambin cont ribuyen al recalent amient o mundial.
Ent re los cient ficos hay cada vez ms preocupacin por que la escala de la rupt ura
del ciclo nit rognico pueda t ener efect os mundiales comparables a aquellos que causa
la rupt ura del ciclo carbnico.

(k) Deterioro delos recursos naturales

El det erioro medioambient al cont ina aumentando con el grave agot amient o de
recursos nat urales, adems de la erosin del suelo y la prdida de bosques y de
poblaciones ct icas. La deforest acin (debida ms que todo a su conversin en
granjas, dehesas, asentamientos humanos, o para explot acin forest al) cont ina
reduciendo la ext ensin y condicin de los bosques del mundo. Entre 1990 y 1995 se
perdieron alrededor de 65 millones de hect reas de bosques (PANU, 1999). En
Indonesia y el Amazonas, recient es incendios forest ales han causado prdidas de
bosques y ext ensos daos. Los ambient es acut icos frgiles t ales como los arrecifes
de coral y las marismas de agua dulce se ven muy
seriament e amenazados por la cont aminacin procedent e de t ierra firme, las t cnicas
pesqueras y la const ruccin de represas, como asimismo por el cambio climt ico. Se
est ima que casi el 60 por cient o de los arrecifes del mundo y el 34 por ciento de las
especies ct eas pueden est ar en peligro por la act ividad humana.

Los act uales pat rones de produccin y consumo, y del cambio climt ico mundial,
plant ean dudas acerca de la capacidad cont inua de la dot acin de recursos de la
Tierra para aliment ar y sost ener a una poblacin que paulat inament e se va
t ransformando en poblacin urbana, y de proporcionarle sumideros para los desechos.
En los lt imos 30 aos, la biodiversidad de los ecosist emas de la Tierra y la
disponibilidad de recursos nat urales renovables han declinado en un 33 por ciento

11
como result ado de la degradacin medioambiental, en t anto que se ha duplicado la
demanda de estos recursos.

(l) La prdida de la diversidad

Se est ima que los product os y procesos de derivacin biolgica represent an el 40 por
cient o de la economa mundial. El grueso de est a produccin se basa en el cult ivo de
una cada vez ms est recha gama de especies y genes, en la que muchos de los
procesos de produccin de la agricult ura y la silvicult ura dependen de la erradicacin
local de la biodiversidad para ser reemplazada por una produccin de monocult ivos.
Sin embargo, hay t ambin una crecient e comprensin del valor de la biodiversidad,
t ant o porque es un seguro en caso de prdida de una especie dada (debido a
enfermedad, cambio climt ico o econmico), como porque proporciona propiedad
intelect ual para desarrollar nuevas maneras de empleo. No obst ant e, ese mismo
fondo de diversidad viene quedando cada vez ms bajo el cont rol de las poderosas
compaas que han venido reduciendo su ext ensin. En cuant o al sust ento, son
muchos los grupos pobres suscept ibles de ser muy dependientes de una diversidad de
habit at , especies y genes, especialment e por t ener que enfrentar circunst ancias
alt eradas, siendo que ellos pueden ser buenos administ radores de la biodiversidad.
Sin embargo, hay a menudo pocas inst it uciones para int egrar las necesidades del
t rabajo y la biodiversidad, y para cuidar de los derechos locales.

Al mismo t iempo, se viene reduciendo la diversidad cult ural (que ha evolucionado
junt o con la biodiversidad). La globalizacin de la produccin, la comunicacin, la
generacin del conocimiento, los patrones de t rabajo y el descanso traen aparejados
una prdida de tradicin que podra haber sido un valioso recurso para el poder de
recuperacin.

(m) La contaminacin

La mayor part e de los pases experiment an act ualment e niveles de cont aminacin que
van de los moderado a lo grave, lo que pone una crecient e t ensin en la calidad del
agua, el suelo y el aire. A pesar de las limpiezas efect uadas en algunos pases y
sect ores, una masiva expansin en la disponibilidad y uso de sust ancias qumicas en
t odo el mundo; la exposicin a los pest icidas, los met ales pesados, a part culas
pequeas y ot ras sust ancias: todos plant ean una amenaza cada vez ms seria a la
salud humana y el entorno.

(n) Creciente escasez hdrica

El consumo mundial de agua va aument ando rpidamente, y se pronost ica que la
disponibilidad de agua devendr en una de las cuest iones ms urgent es y contenciosas
del siglo 21. Un t ercio de la poblacin mundial viven en pases que ya experimentan
escasez de agua en niveles que van de moderado a alt os. Esa cant idad podra llegar a
los dos t ercios en los prximos 30 aos, a menos que se hagan serios esfuerzos por
conservar el agua y por coordinar la planificacin de las cuencas hidrogrficas con la
ut ilizacin del agua. Fluct a entre un 30 y un 60 por ciento el porcent aje de la
poblacin urbana de los pases de bajos ingresos que t odava carecen de vivienda
adecuada, o que no cuent an con instalaciones sanit arias, ni con sist emas de
alcant arillado y de caeras para el agua limpia.

(o) Otros problemas urbanos

La cont inua urbanizacin e indust rializacin, combinadas con una falt a de recursos,
de conocimientos especializados, y con una dbil gobernanza, aument an la gravedad

12
de los problemas ambient ales y sociales, que en reas densament e pobladas se
refuerzan mut uament e. La cont aminacin del aire, un mal manejo de los residuos
slidos, los residuos txicos y peligrosos, la cont aminacin acst ica y la del agua:
t odas se combinan para transformar est as reas urbanas en zonas de crisis
medioambient al. Los nios de las familias pobres son los ms vulnerables a los
inevit ables riesgos para la salud.

(p) Interaccin entre los problemas sociales, econmicos y medioambientales

Hay una ext ensa int eraccin ent re muchos de los desafos descritos ms arriba, lo que
hace necesaria la adopcin de un enfoque est rat gico ant e el desarrollo sost enible.
La Figura 2.1 es slo una ilust racin --de un rea relat ivament e bien definida- de cun
complicadas son las int eracciones.


2.2.2 Respuestas internacionales a los retos del desarrollo sostenible


(a) Emergencia del desarrollo sosteniblecomo visin comn

La ident ificacin de t endencias medioambient ales det eriorant es dio origen a la
Conferencia de la ONU sobre el Ent orno Humano, en 1972, en Est ocolmo, la que a
su vez llev a la creacin de PANU y de I.I.E.D. Desde ent onces, la acept acin
mundial de la import ancia de las cuest iones ambient ales ha crecido enormement e. En
respuest a a los anlisis cada vez ms informados sobre los nexos ent re
medioambient e y desarrollo, se procedi a crear la Estrat egia de Conservacin
Mundial (IUCN/ UNEP/ WWF, 1980) y, con post erioridad, el informe de la
Comisin Mundial sobre Ent orno y Desarrollo - la Comisin Brundt land (CMED,
1987).La Estrat egia de Conservacin Mundial puso de relieve la necesidad de que en
los procesos de desarrollo se les diera centralidad al medioambient e y los valores de
la conservacin.

El informe de la Comisin Brundt land puso de relieve las dimensiones sociales y
econmicas de la sostenibilidad, revelando las conexiones ent re, por ejemplo, la
pobreza y la degradacin medioambient al. La cont inuacin de la Est rat egia de
Conservacin Mundial, Cuidar de la Tierra: una Estrat egia para la Vida Sost enible
(UICN/UNEP/WWF, 1991) fue ms lejos, y elabor principios para la int egracin
prct ica de los int ereses medioambient ales, sociales y econmicos ( Recuadro 2.2.).

La Agenda 21 y las convenciones y acuerdos alcanzados en la Cumbre Mundial de
1992 comprenden un programa mundial de accin para el desarrollo sost enible.
2

Cubren 40 sectores y mat erias diferentes y ponen part icular at encin a la legislacin,
medidas, planes, programas y est ndares nacionales, y al uso del instrument al legal y
econmico para la planificacin y la gest in administ rat iva. Se puede sost ener que la

2
Agenda 21 el plana de accin de CEDNU: captulos que describenla necesidad de planes nacionales: Prembulo
1.3; Dimensiones Sociales y Econmicas 2.6; Combatir la Pobreza 3.9; Cambiar Patrones de Consumo 4.26;
Dinmica Demogrfica y Sostenibilidad 5..31, 5.56; Proteccin y Promocin de la Salud Humana 6.40; Promover
Patrones de Asentamientos Humanos Sostenibles 7.30, 7.51; Integrar Medioambiente y Desarrollo en la Adopcin de
Decisiones 8.3, 8.4, 8.7; Proteccin de la Atmsfera 9.12; Enfoque integrado a la planificacin y el manej o de
recursos en tierras 10.6; Combatir la Deforestacin 11.4, 11.13; Ecosistemas frgiles, Desertizacin y Sequa 12.4,
12.37; Agricultura Sostenible 14.4, 14.45; Biodiversidad, obj etivos (b); Biotecnologa 16.17, 17.39; Recursos
Fluviales e Hdricos 18.11, 18.12, 18.40; Producto Qumicos Txicos 19.58; Residuos Slidos 21.10, 21.18, 21.30;
Autoridades Locales 23.2; Recursos Financieros 33.8, 33.15; Ciencias 35.7, 35.16; Educacin 36..5; Creacin de la
Competencia Nacional 37.4, 37..5. 37.7. 37.10; Instituciones Internacionales 38.13, 38.25, 38..36, 38..38, 38..39,
38.40; Informacin 40.4; Declaracin de Ro Principio 10; Convencin de la Biodiversidad Artculo 6;
Convencin sobre Cambio Climtico Artculo 3, 4, 12.
Los problemas
ambientales,
sociales y
econmicos tienen
diversas maneras de
entrar en
interaccin
Desarrollo
sostenible significa
algo msque
ambientalmente
sano.

13
Agenda 21 ha devenido en el instrumento ms prominent e e influyent e aunque no
obligat orio- en los campos del medioambient e y el desarrollo y que es un document o


Fi g. 2.1: Interacciones entre los problemas de manejo de cuencas en el r o Densu
y el rea del Embalse Wei ja, en Ghana
(Fuente: Carley y Christie, 2000)

















































Deuda nacional
Crecimiento
demogrfi co
Migracin
Ajuste estructural Urbanizacin en el
municipio de Nsawam
Creciente contacto
con agua fluvial
Cambio de
prctica
agrcola hacia
intensificacin
Eliminacin descuidada de desechos domsticos,
industriales y sanitarios en el Ro Densu
Escurrimiento de
agroqumicos
Contaminacin,
eutrofizacin,
sedimentacin
en el Ro Densu
Aumento de enfermedades
propagadas por agua
Erosin del
suelo
Inundacin
Migracin
de familias
pesqueras
Contaminacin,
eutrofizacin,
sedimentacin
en el Ro Weija
Alto ndice de
bilharziasis
Abastecimiento
restringido de
agua de regado
Inundacin
Merma en el
abastecimiento de
agua
Mayores costos
de tratamiento
Corte total de
abastecimiento de
agua

14


Recuadro 2.2: Desarroll o sosteni ble, visin orientadora para abordar
problemas de acci n rec proca

El Informe Brundtland 1987 defini el desarrollo sostenible como desarrollo que satisface
las necesidades del presente sin comprometer la aptitud de las generaciones futuras para
satisfacersus propias necesidades. En el centro del concepto est la opinin de que en el
proceso del desarrollo los objetivos sociales, econmicos y medioambientales deberan ser
complementarios e interdependientes. El desarrollo sostenible requiere cambios de poltica en
muchos sectores, y coherenci a entre ellos. l implica equilibrar los objetivos econmicos,
sociales y medioambientales de la sociedad los tres pilares del desarrollo sostenible-
integrndolos donde sea posible, mediante polticas y prcticas que se apoyen mutuamente, y
haciendo concesiones recprocas donde no lo sea (Figura 2.2).

Esto presupone tomar en cuenta el efecto que las decisiones actuales han de tener en las
opciones de las generaciones futuras. Sin embargo, el desarrollo sostenible ha sido a menudo
errneamente interpretado en un sentido estrecho como una cuestin ambiental. Esto pasa por
alto el poder y utilidad del concepto en su integracin del desarrollo econmico y social en el
contexto del manejo medioambiental de alta calidad. Dada esta complejidad, sin embargo, es
comprensible que sea imperativo revelar el concepto de desarrollo sostenible: vase Cuadro
7.4.

El desarrollo sostenible ha tenido enfoques diversos, que han reflejado la diversidad de retos
que los distintos pases han enfrent ado. De este modo, mientras el desarrollo sostenible es un
reto universal, muchas de sus respuestas pueden ser slo definidas nacional y localmente. En
Tailandia, por ejemplo, el desarrollo sostenible es definido como un desarrollo holstico que
comprende seis dimensiones: econmica, social, ambiental, poltica, tecnolgica y cientfica, y
equilibrio mental y espiritual.

Alcanzar un acuerdo sobre cmo abordar los retos requiere de un grado de pluralismo y de
espacio para la negociacin. Esto depende de factores tales como paz y seguridad, intereses
econmicos dominantes, sistemas polticos, ordenacin institucional y normas culturales. En
Bolivia, por ejemplo, al buen gobierno se le ve como un componente central del desarrollo
sostenible y no slo como un medio para alcanzarlo.

Los resultados prcticos de los procesos de desarrollo tienden a ser descritos en dos
categor as, a saber:
1. Instituciones y mecanismos que producen decisiones para equilibrar objetivos sociales,
econmicos y medioambi entales, y que garantizan ser implementados. Por ejemplo:
planificacin particular y procesos de poltica y procedimientos tales como EIA y foros
de interesados
2. Actividades en el terreno que agregan buenas normas medioambientales, sociales y/o
econmicas a lo que de otro modo pudieron haber sido objetivos ms estrechos. Por
ejemplo: nuevas formas de manejo de recursos naturales o proyectos de desarrollo
integrados.

Hay una percepcin comn, aunque equivocada, de sostenibilidad ambiental como sinnimo
de desarrollo sostenible. Es comprensible que esto haya ocurrido: a menudo ha sido el pilar
ambiental el que hasta la fecha ha estado faltando en el desarrollo sostenible, y he habido que
ponerle suma atencin a esta materia.





15
La poltica

Fi gura 2.2: Los sistemas de desarroll o sosteni ble













Objetivos
sociales



P
Objetivos
econmicos



P
C



Objetivos
medioambientales
Local
Nacional
Mundial
Paz y seguridad
Dimensiones
culturales
Ordenacin
administrativa/institucional


P
C
Integracin completa
P
Integracin parcial
El desarrollo sostenible supone la integracin de objetivos donde ella sea posible; y buscar
compromisos entre los objetivos cuando ella no lo sea.
Fuente : Dalal Clayton et al.. (1994), modificacin tomada de Barbier (1987)

16
gua para el desarrollo sost enible en la mayor part e de las regiones del mundo. Su
efect o ms import ant e ha sido cent rar la atencin en el concepto bsico de desarrollo
sost enible, proporcionando a los encargados de formular las polt icas con un punto de
referencia para art icular cuest iones ambient ales, sociales y econmicas. Hace
hincapi en la import ancia de las ENDS y en el instrument al de polt icas de apoyo
para dot ar a st as de significado, aunque se da escasa orient acin sobre las ENDS
(Recuadro 2.3).



Recuadro 2.3 Agenda 21 sobre estrategi as naci onales para desarroll o sosteni ble

Prembulo

La exitosa implementacin [de la Agenda 21] es ante todo la responsabilidad de los
gobiernos. Para lograr esto son cruciales los planes, las estrategias, las poltica y los
procesos nacionales. La cooperacin internacional debiera respaldar y complementar tales
esfuerzos nacionales.

Captulo 8

En colaboracin con organizaciones internacionales, all donde corresponda, los gobiernos
debieran adoptar una estrategia nacional para el desarrollo sostenible basada en , inter alia,
la implementacin de las decisiones tomadas en la Conferencia, en especial con respecto a la
Agenda 21. Esta estrategia debiera tomar como su punto de partida las varias polticas y los
varios planes sectoriales econmicos, sociales y ambientales que funcionan en el pas y
armonizarlos. Debiera usarse toda la experiencia acumulada a travs de ejercicios de
planificacin existentes tales como los informes nacionales para la Conferencia, las
estrategias nacionales de conservacin y los planes de accin ambiental, e incorporarla a
una estrategia de desarrollo sostenible impulsada por el pas. Sus metas debieran ser
garantizar un desarrollo econmico socialmente responsable al tiempo que proteger la
dotacin de recursos y el entorno para beneficio de las generaciones futuras. Se la debiera
desarrollar mediante la participacin ms amplia posible. Debiera ser una evaluacin
completa de la situacin e iniciativas corrientes.

Fuente: Agenda 21 (CEDNU 1992)



Apart e de la Cumbre de la Tierra, la dcada de los aos 90 t ambin fue t est igo de una
serie de conferencias de la ONU sobre una variedad de cuest iones concernient es al
desarrollo sost enible y los retos que haba que superar para alcanzarlo (vase
Recuadro 2.4). Sin embargo, a pesar de est a preocupacin, el compromiso y
conocimient o de los inst rument os de normas acept adas para ENDS aparecen como
met as difciles de alcanzar. Ant es que en la prct ica local de probada eficacia, las
iniciat ivas internacionales sobre ENDS se han basado en su mayor part e en las ideas
de la agenda y los mt odos a ser aplicados de las inst it uciones int ernacionales,
at enuados por limit aciones polt icas.


(b) Acuerdos Ambientales Multilaterales

Hace ya muchas dcadas se firmaron unos pocos hist ricos t rat ados ambient ales
internacionales, t ales como la Convencin por la Preservacin de los Animales, Aves
y Peces de frica, del ao 1900. Pero fue la preocupacin por la cont aminacin y el
agot amiento de los recursos nat urales, lo que dio lugar, en la dcada de los aos 60, a
El desarrollo
sostenible une
entre s
preocupaciones e
iniciativas
ambientales,
sociales y
econmicas
Si bien losacuerdos
ambientales
multilaterales
fomentan alguno
s aspectos del
desarrollo
sostenible, pueden
tambin
comprometer los
objetivos sociales y
econmicos.

17
la negociacin de una serie de acuerdos ambient ales mult ilat erales obligat orios. En
su primera generacin, st os fueron principalmente acuerdos y legislacin sectorial
monot emt icos que abordaban la asignacin y explot acin de recursos nat urales
como la fauna, el aire y el ent orno marino.

Traslapndose con st os y complement ndolos, hay una segunda generacin de
acuerdos que son ms intersect oriales y holst icos, y con sent ido de sist ema. En el
Recuadro 2.4 se consignan algunos de los AAM clave.



Recuadro 2.4 Acuerdos ambientales multi laterales clave

Biodiversidad
Convencin sobre Diversidad Biolgica (CDB), Nairobi, 22 de mayo de 1992
[www.biodiv.org]

Clima
Convencin sobre Cambio Climtico en el Marco de las Naciones Unidas (CCMNU), Nueva
York, 9 de mayo de 1992 [www.unfcc.de/]

Deserti zacin
Convencin de las Naciones Unidas para Combatir la Desertizacin en aquellos Pases que
Experimentan Grave Sequa y/o Desertizacin, Especialmente en frica (CNUD), Pars, 17 de
junio de 1994 [www.uncod.de/]

Especies amenazadas
Convencin sobre Trfico Internacional de Especies Amenazadas de la Fauna y Flora
Silvestres (CTIEA), Washington, 3 de marzo de 1973 [www.wcmc.org.uk/cites]

Residuos peligrosos
Convencin de Basilea sobre Movimientos Transfronterizos de Residuos Peligrosos y su
Eliminacin (Basilea), Basilea, 22 de marzo de 1989 [www.unep.ch/basel/index/hatml]

Patrimonio
Convencin Concerniente a la Proteccin del Patrimonio Cultural y Natural del Mundo, 23 de
noviembre de 1927 [www.unesco.org/whc]

Especies migratorias
Convencin sobre la Conservacin de las Especies Migratorias de Animales Silvestres
(CEM), Bonn, 23 de junio de 1979 [www.wcmc.org.uk.cms]

Ozono
Convencin de Viena para la proteccin de la Capa de Ozono, Viena,22 de marzo de 1985; y
Protocolo de Montreal sobre Sustancias que Debilitan la Ozonosfera, Montreal, 16 de
septiembre de 1987 [www.unep.org.org/ozone/]

Los mares
Convencin de las Naciones Unidas sobre la Ley de los Mares (CNULM), Baha de Montego,
10 de diciembre de 1982 [www.un.org./depts/los/losconv1.htm]

Humedales
Convencin sobre Humedales de Importancia Internacional especialmente como Habitat de
Aves Marinas (Convencin de Ramsar), Ramsar, 2 de febrero de 1971 [www.ramsar.org/]



Varios principios legales de desarrollo sost enible han venido apareciendo a travs de
est os AAM y de ot ros inst rument os de derecho int ernacional, a saber: el de que el

18
cont aminador paga, el consent imiento informado previo, el principio prevent ivo, et c.
st os son analizados en el Capt ulo 8. Hay, sin embargo, crecient e preocupacin por
la implement acin, la eficacia y el cumplimient o de los AAM, amn de su coherencia
ent re s y con los acuerdos mult ilat erales econmicos y comerciales, en part icular con
la Organizacin Mundial del Comercio (OMC). El aumento en la cant idad de los
AAM sin coordinacin, y de inst rument os que no son obligatorios ha redundado en la
necesidad de cada vez ms onerosa informacin y carga burocrt ica.


(c) Vigilancia y evaluacin ambiental

En las dos lt imas dcadas, se ha est ablecido un vast o despliegue de sist emas de
vigilancia para seguir los cambios ambient ales, algunos relacionados con los AAM ya
descrit os, t ales como PANU, que trabajan en sociedad con varias organizaciones de la
ONU para coordinar los sist emas de observacin del clima t errestre y ocenico.
Exmenes y evaluaciones peridicas de t endencias y condiciones son emprendidos
por las Naciones Unidas y otras organizaciones int ernacionales (algunas lo hacen a
nivel mundial, ot ras al regional o sect orial). Hay t ambin evaluaciones
independient es y regulares de las t endencias y avance regionales y mundiales de los
acuerdos int ernacionales, t ales como los informes anuales El estado del mundo de el
Inst it ut o de la Observacin del Mundo (Brown 2001) y del Anuario de la
Cooperacin Int ernacional sobre Ambient e y Desarrollo (Bergesen et al. 1999).

Dadas las muchas limit aciones graves del desarrollo sostenido descrit as en 2.2.1,
llegar a comprender la vulnerabilidad y la resist encia de los ecosist emas, para poder
encont rar maneras de armonizar las demandas del desarrollo humano con la
t olerancia de la nat uraleza, const it uye uno de los mayores desafos para el siglo 21.
La Evaluacin del Ecosistema del Milenio, como respuest a a est a necesidad es un
import ant e esfuerzo organizado y respaldado por una amplia gama de gobiernos, de
agencias de la ONU y de dest acadas organizaciones cient ficas. Fue lanzada en las
Naciones Unidas en junio de 2001 y es una evaluacin cient fica mundial de
ecosist emas, que toma en consideracin evaluaciones regionales, nacionales y
locales. Adems de su funcin de evaluar, su propsit o es crear en t odos los niveles
la capacidad de emprender evaluaciones int egradas de ecosist emas y la de poder
act uar sobre sus conclusiones. La Evaluacin del Ecosist ema del Milenio sigui de
cerca el Anlisis Pilot o de Ecosist emas Mundiales (APEM) de un ao de duracin, el
cual evalu cinco t ipos principales de ecosist emas, a saber: agrcolas, forest ales, agua
dulce, sabanas, y sist emas cost eros y marinos. Los result ados fueron dados a conocer
en el Informe de los Recursos Mundiales 2000-2001 (IRM/PNUD/PANU/Banco
Mundial 2000). Se aprest a ahora a evaluar la eficacia de diferent es opciones de
respuest a.

Tambin ha habido una serie de evaluaciones regionales del est ado del
medioambient e y de los ret os del desarrollo sost enible. El estado del ambiente en
Sudfrica, preparado por el Cent ro de Invest igacin y Document acin Sudafricano en
colaboracin con la IUCN y la Comunidad de Desarrollo Sudafricano (CDSA)
(SARDC 1994) es un buen ejemplo. Est e informe examin los recursos nat urales de
la regin en part icular las zonas ecolgicas compart idas por varios pases-,
proporcion det alles sobre los ms graves problemas ambient ales, y analiz los
efect os del recalent amiento mundial y los marcos hipott icos para el fut uro de la
regin.

En el nivel de lo nacional, las dcadas de los 80 y los 90 vieron una plt ora de
diferent es clases de est udios e informes ambient ales, muchos de ellos preparados en
respuest a a los requerimient os de acuerdos int ernacionales. Los ejemplos incluyen
Los programas
internacionalesde
monitoreo
ambiental han
contribuido a elevar
el grado de
conciencia sobre
problemas de la
sostenibilidad.

19
perfiles, estrat egias y planes de accin que cubren la diversidad, el clima, la
conservacin, el entorno y la silvicult ura; informes sobre el est ado ambient al;
informes nacionales de la CEDNU; informes nacionales de la Agenda 21; y anlisis
de la OCED del funcionamient o ambient al. Muchos de stos aparecen en la list a del
Directorio Mundial de Estudios Ambientales Nacionales: una bibliografa comentada
de perfiles de recursos naturales, planes y estrategias (IRM/IIED/UICN/ 1996).


(d) Instrumentos econmicos

El desarrollo sost enible vincula a personas, corporaciones y comunidades,
comport ndose de t al manera que los beneficios privados se equilibren con los
pblicos, t ales como los de asegurar servicios ambient ales, o mejorar la calidad. En
est o, las reglament aciones son eficaces slo en part e. La Cumbre de la Tierra de
1992 hizo hincapi en la necesidad de incent ivos econmicos para promover ms
modelos sost enibles de produccin y para generar recursos que financien el desarrollo
sost enible. Pero la reforma econmica ha sido lent a y ha habido un empleo limit ado
de inst rument os con orient acin de mercado, a pesar de las propuest as de impuestos
verdes en muchos pases, principalment e en los desarrollados -por ejemplo para las
emisiones, los aceit es minerales y los pest icidas-, con el propsit o de que los cost os
sociales y ambient ales sean asimilados por los mecanismos de mercado. Slo unos
pocos pases han int roducido t ales impuestos (v. gr. Suecia y el RU). Los
promet edores nuevos inst rumentos econmicos compromet en a los mercados en los
servicios ambient ales (Cuadro 2.1). Los enfoques con base en el mercado pueden
permit ir que la provisin de servicios se concent re all donde sean ms rentables, lo
que a menudo beneficiara a los pases en vas de desarrollo. Tambin se le va
poniendo at encin a t erminar con los subsidios gubernament ales perversos que en
lugar de acercar a la sociedad hacia la sost enibilidad la alejan de ella. Ejemplos de
t ales subsidios son el respaldo a las prct icas agrcolas int ensivas y ambient almente
degradant es en muchos pases de la OCED y los impuest os fraccionados para la
produccin de energa de combust ibles fsiles. El Capt ulo 9 analiza el instrument al
econmico en mayor det alle.


(e) Comprometer al sector privado

En muchos pases, la lt ima dcada ha presenciado algn progreso hacia una indust ria
ms sostenible, a travs de compaas compromet idas con est rategias de desarrollo
sost enible mediant e asociaciones con client es, abast ecedores, gobiernos, las ONGs y
el pblico en general. Se hace evident e la necesidad de una mayor t ransparencia, por
ejemplo, en la publicacin de informes ambient ales de las compaas y, en algunos
pases, en la implement acin de esquemas voluntarios de aut orregulacin ambient al.
Pero t ales buenas respuest as de polt ica siguen siendo pocas ya que para comenzar a
lograr produccin sost enible y alent ar al consumidor a adherir a los pat rones de
consumo sostenible se requiere ms accin concert ada.

Por consiguient e, el desarrollo sost enible como met a a alcanzar t ambin ha pasado a
ser una preocupacin del sect or privado. Por ejemplo, durant e los preparat ivos para
asegurar que la indust ria desempeara un papel en los preparat ivos para la Cumbre de
la Tierra, se form el Consejo Mundial de Empresas para el Desarrollo Sostenido
(CMEDS). Cuent a ahora con ms de 130 corporaciones miembro al da en sus
cuot as, principalment e de pases indust rializados. La membresa es por invit acin a
compaas compromet idas con los conceptos de desarrollo sost enible y de manejo
medioambient al responsable. Se espera que los miembros proporcionen apoyo en
especie y en personal, incluso respaldo financiero para comit s de t rabajo part icular,
Los gobiernos
recurren cada vez
con mayor
frecuencia a
servirse de
instrumental
econmico para
asegurar
beneficios
ambientales
cuando la
regulacin no
surte efecto.
El mundo de
los negocios se
organiza para
sacar provecho
del desarrollo
sostenible...

20
Cuadro 2.1 Comercializacin de los servi cios ambientales
Fuente: Landell-Mills (2001)

Servicio Ambiental Productos bsicos Procedencia de la demanda
Proteccin de cuencas (e. g.
menos inundaciones; ms
flujos en estaciones secas;
menos erosin de suelos;
menos sedimentacin de ro
abajo, mejor calidad del
agua)
Contratos de manejo de
cuencas; crditos
comerci ables para calidad del
agua; compensacin por
salinizacin; crditos por
transpiracin de plantas;
servidumbre de paso por
reserva de tierras; producto
agrcola certi ficado
Nacional / regional
Compaas hidroelctricas;
con-cejos municipales de
aguas; m-quinas de regar;
industrias que dependen del
agua; usuarios domsticos
Belleza del paisaje (e. g.
proteccin de pintorescas
vistas panormicas para la
recreacin de residentes
locales
Concesiones ecotursticas;
per-misos para acceso;
derechos de desarrollo
comerci ables; servi-dumbre
de paso para tierras de
reserva
Nacional / internacional
resi-dentes local es, agencias
de turismo; turistas;
fotgrafos; la media;
agrupaciones de conservacin
de recursos; gobiernos
extranjeros

Ecologismo de la
diversidad (e. g.
conservacin de la
diversidad gentica, de las
especies y del ecosistema)
Derechos de bioprospeccin;
crditos de biodiversidad;
con-tratos de manejo de la
biodiversidad; concesiones
de biodiversidad; reas
protegidas; derechos de
desarrollo; servi-dumbre de
paso por tierras de reserva;
acciones en compaas de
diversidad; crdito recproco
de deuda por la naturaleza;
adquisicin de tierras

Nacional / internacional
compaas de productos
farma-cuticos, cosmticos y
de bio-tecnologa;
agroindustrias; agru-paciones
medioambientales; go-biernos
extranjeros; la comunidad
mundial (e.g. Lnea de
Crdito Ambiental Mundial)
Embargo del carbono (e.
g. absorcin y almacenaje
del carbono en la vegetacin
y el suelo)
Compensaciones / crditos
del carbono; derechos de
desarrollo comerciables;
servidumbre de paso por
tierras de reserva
Nacional / internacional -
Principales emisores del
carbono (e. g. compaas de
electricidad, del transporte y
las petroqumicas);
agrupaciones
medioambientales; gobiernos
extranjeros; consumi-dores


y la part icipacin act iva con la adscripcin- de su personal en el programa de trabajo
del CMEDS. Se procura la part icipacin al ms alt o nivel, normalment e, a nivel de
gerent e general o su equivalent e.

El CMEDS t iene cuatro objet ivos; a saber:

Funcin econmica rectora: de ser los principales defensores de la act ividad
indust rial en cuest iones relacionadas con el medioambient e y el desarrollo
sost enible;
Desarrollo de polticas: para part icipar en la elaboracin de polt icas con el
objeto de crear un marco concept ual que permit a a la act ividad empresarial
cont ribuir eficazment e al desarrollo sostenible;
Normas aceptables: para demost rar avances en el manejo ambient al y de recursos
en la indust ria, y compart ir normas de cort e vanguardist a ent re sus miembros;

21
Divulgacin mundial: para aport ar a t ravs de una red mundial a un fut uro
sost enible para las naciones en vas de desarrollo y para las naciones en vas de
t ransicin.

En muchas negociaciones int ernacionales (e. g. sobre cambio climt ico) se llama
insist ent emente la at encin hacia los puntos de vista del CMEDS sobre desarrollo
sost enible. Ha elaborado prescripciones de polt icas en varias cuest iones, t ales como,
comercio y medioambient e, mercados financieros, la indust ria del papel, acceso al
agua dulce y silvicult ura sost enible. Para un est udio de la funcin y el efecto del
CMEDS, vase Najam (1999).

Cuando en el Foro Econmico Mundial de Davos 1999, habl Kofi Annan, secret ario
general de la ONU, hizo un llamamient o por un nuevo pact o mundial de valores y
principios compart idos ent re los dirigent es de empresas y la ONU, especficament e
sobre el entorno. El Pacto Mundial es una plat aforma de base valorat iva para
promover y exhibir buenos mt odo y experiencias de aprendizaje corporat ivos en las
t res reas de: los derechos humanos, el t rabajo y el entorno (para el cual mant iene
nueve principios). Proporciona un punto de entrada para que la comunidad
empresarial mundial t rabaje en sociedad con la ONU. El Pacto pide a los dirigent es
empresariales que:

hagan una formal declaracin de apoyo al Pacto Mundial y los valores bsicos
sealados en sus nueve principios, y se compromet an a defender pblicamente el
Pacto;

una vez al ao enven al sit io en la red informt ica del Pacto Mundial
[www. unglobalcompact .org] un ejemplo concret o de avance hecho o de lecciones
aprendidas de la implement acin de los principios. Esto puede adoptar diversas
formas, o sea, cambios en polt ica de manejo int erno o de experiencias
operacionales concretas;

ent ren en sociedad con organizaciones de la ONU emprendiendo act ividades que
impulsen la implement acin de los principios, o ent rando en asociaciones
est rat gicas en apoyo de met as de la ONU, tales como la erradicacin de la
pobreza.


(f) Nuevas tecnologas

En algunos casos, la act ividad indust rial ha vist o que es financierament e rent able y
ambient alment e beneficioso adopt ar el concept o de produccin ms limpia, lo que
comprende a los product os rediseados y a los procesos de produccin que de part ida
buscan minimizar t anto el uso de recursos, como los residuos y las emisiones nocivas.
En los pases desarrollados, muchas indust rias han est ablecido mtodos de
produccin limpia, de forma volunt aria. PANU es una buena fuent e de
asesoramient o para gobiernos en cuant o a cmo alent ar est rat egias y polt icas de
produccin ms limpia en la indust ria nacional (PANU, 1994).

Un mtodo similar, llamado ecoeficiencia; ha sido promovido por el CMEDS. A
est o se le define como

la entrega de mercaderas y prestacin de servicios de precio competitivo
que satisfacen necesidades humanas y mejoran la calidad de vida al tiempo
que van reduciendo de forma progresiva los efectos ecolgicos y la
.... ypara
conectarse con
las Naciones
Unidas.
Con demasiada
frecuencia se ve a
las polticas del
desarrollo
sostenible como
restrictivas, en
circunstancias que
ellas pueden ser
monitoras de la
innovacin,
conducent es a
nuevas
tecnologas...

22
intensidad en el uso de recursos durante el ciclo de vida del producto
suministrado, a un nivel que por lo menos no violenta la capacidad estimada
de carga que puede soportar la Tierra (CMEDS 1995).

A la Evaluacin del ciclo de vida (ECV) se la viene ut ilizando act ualment e para
evaluar los efect os de la cuna a la t umba que sobre el entorno t iene un product o
durant e todo su ciclo de vida. Se la ha venido usando para una serie de propsit os,
t ales como comparar el desempeo ambient al de los productos nuevos con los ms
ant iguos, para est ablecer crit erios eco-cat alogadores, y desarrollar est rat egias de
act ividad indust rial y planes de inversiones.


(g) Financiacin del desarrollo sostenible

En la Cumbre de la Tierra de 1992 se est uvo de acuerdo en que se requeran fuent es
adicionales de financiacin para implement ar la Agenda 21. Algunas fuent es podran
ser suminist radas por el sect or pblico y por el sect or privado de cada pas, pero se
est uvo de acuerdo en que los pases de bajos ingresos requeriran considerable
financiacin adicional a t ravs de la Asist encia Oficial al Desarrollo (AOD) o a
t ravs de la inversin del capit al ext ranjero. En ese entonces, la Secretara de la
CEDNU est im que a los pases de bajos ingresos, la implement acin tot al de la
Agenda 21 les cost ara, en promedio, ms de $ 600 mil millones de dlares (EUA)
anuales, ent re el ao 1993 y el 2000.

En la prct ica, debido a las presiones presupuestarias de los pases donant es y a ot ras
razones, la AOD ha venido decayendo en est os lt imos aos. Slo cuat ro pases
alcanzan consecuent ement e el objet ivo de la ONU para AOD del 0.7 por cient o del
PNB (Dinamarca, Pases Bajos, Noruega y Suecia), un objet ivo rat ificado por los
pases de altos ingresos en la Cumbre de la Tierra. Sin embargo, es probable que
est e descenso en la ayuda haya sido compensado parcialment e por el rpido aument o
de flujos de capit al privado hacia los pases de bajos ingresos: por sobre un 300 por
cient o desde 1992. Segn el informe del 2000 del Fondo para el Desarrollo Mundial,
del Banco Mundial, en 1999 el t ot al net o de los flujos de largo plazo hacia los pases
en vas de desarrollo leg a los $291 mil millones de dlares de EUA. De esta suma,
slo $52 mil millones de dlares de EUA tomaron la forma de asist encia oficial, en
t ant o que los movimientos de capit al privado ascendieron a $238 mil millones de
dlares de EUA (de est a suma, $192 mil millones de dlares de EUA fueron
inversin ext ranjera direct a). Sin embargo, los movimientos de capit al privado se han
concent rado en unos pocos pases de economas dinmicas (principalment e de Asia,
de Europa, y de Amrica Cent ral y Sudamrica). Los pases ms pobres cont inan
luchando por at raer recursos para el desarrollo. Ellos se enfrent an a la necesidad
permanent e de asist encia que los ayude a crear condiciones que promuevan la
inversin de mercado, un crecimient o que prosiga por sus propios medios y alcance
las met as para el desarrollo acordadas int ernacionalmente (Recuadros 2.9 y 2.10).

No obstant e, al mismo t iempo, la comunidad int ernacional de financiamiento ha
comenzado a correlacionar el buen desempeo financiero corporat ivo con las
providencias para el desarrollo sost enible. Han aparecido varios ndices de
sost enibilidad, y hay evidencia de que las compaas de financiamient o est n
empezando a ut ilizarlos (Capt ulo 9).



... y nuevos
mecanismos de
financiacin.


23
2.2.3 La gobernanza y las tendencias en pugna: descentralizacin y
gl obal izacin

Los retos analizados en la seccin 2.2.1 son ant e t odo acerca de t oma de decisiones
sobre prioridades sociales, ambientales y econmicas, y sobre nuevas formas de
inversin, produccin y consumo. Ellos versan sobre sist emas de gobernanza t anto en
el nivel local, como en el nacional y el global. Es import ant e convenir en que la
est ruct ura y funcionamiento de los sistemas de gobernanza, en niveles diferent es, es
dist into en cada pas, como asimismo el significado de trminos t ales como nacional,
provincial o dist rit al; y en que los procesos de gobernanza van cambiando (Recuadro
2.5).



Recuadro 2.5: Estructuras de gobernanza en cambio continuo

Tendencias de gobernanza.- El trmino gobernanza se refi ere a los procesos o los mtodos
mediante los cuales se gobierna a la sociedad, o a las condiciones del orden imperante
(Rhodes 1997). Refleja la estructura y los procesos de regionalizacin y descentralizacin que
han tendido a surgir en las interacciones informales previas entre el gobierno y otros actores.

A este respecto, la posicin de los gobiernos infranacionales va cambiando. Por ejemplo, las
autoridades elegidas localmente se ven compartiendo la cancha con toda una variedad de
organismos que tambin ejercen poderes gubernamentales en el mbito local. La gobernanza
local, casi imperceptible hace slo una dcada, se ha transformado en una realidad (Wilson
2000). Es ahora, en un amplio radio de accin de actores sectoriales privados y voluntarios,
un elemento activo para llevar a cabo una poltica en el terreno.

Para muchos gobiernos infranacionales, la naturaleza innovativa de muchos de sus esfuerzos
de asociacin y movilizacin es una respuesta direct a a los intentos de controlar los procesos
de poltica por parte de los gobiernos nacionales. Como lo expresa Stoker (2000), el desafo
reside en lograr una accin colectiva en el dominio de los asuntos pblicos en situaciones en
que no sea posible poder recurrir a la autoridad del estado.

Por consiguiente, el poner demasiada atencin a las estructuras gubernamentales formal es
significa pasar por alto la capacidad de acordar polticas que ahora existe en varios actores -
gubernament ales y no gubernamentales- para desarrollar estrategias de desarrollo sostenible.

Principios. La transparencia, la participacin, la rendicin de cuentas, la efi cacia y la
coherencia han siso definidas como principios de buena gobernanza por la Unin Europea
(CCE 2001). Hace eco a estos principios el Banco Mundial, el cual opera un conjunto de
indicadores globales de gobernanza basados en voz y responsabilidad, inestabilidad poltica y
violencia; en eficacia gubernamental, carga reguladora, la corrupcin y el imperio de la ley
(Kaufman et al. 1999).

Tipologa. Los pases pueden ser clasificados de manera relativament e simple de acuerdo con
la naturaleza de su gobernanza nacional y regional (Cuadro 2.2).

Fuente: Adrian Reilly, Universidad de Brunel (comunicacin personal).



Adems, hay dos tendencias principales que, pudiendo ser complement arias o
cont radictorias, son cada vez ms pert inent es para la gobernanza: la descentralizacin
y la globalizacin. Mient ras cada vez se conviene ms en que a muchas cuest iones
sociales y ambient ales se las t rat a con pt ima eficacia de manera descent ralizada, las
cuest iones que surgen de los procesos de globalizacin requieren, por definicin,
El desarrollo
sostenible
equilibra las
necesidades de
nivel local con las
de nivel mundial

24
Cuadro 2.2 Clasificacin de las autoridades gubernamentales nacionales y regionales

Formas de
estado/nacin
Caractersti cas de nivel regional Ejemplos
Federal Amplios poderes;
Parlamento elegido;
Poderes presupuestarios;
Derechos legislativos;
Derecho a recaudar impuestos.
Alemania : Lnder
Canad: provincias
Blgica: Provincias
Estados regionalizados Poderes avanzados
(regionalizacin poltica) ;
Parlamento elegido;
Limitados poderes presupuestarios;
Limitados poderes de recaudar
impuestos.
Espaa: comunidades
autnomas
India: estados
Italia: regiones
Estados unitarios que
dan autonoma a las
regiones
Poderes limitados
(descentralizacin regional);
Parlamento elegido;
Poderes presupuestarios limitados
Traspasos financieros de peso por
parte del gobierno central;
Limitado derecho a recaudar
impuestos.
Mxico: estados
Francia: regiones
Pases Bajos: provincias
Estados unitarios
clsicos
Sin poderes (regionalizacin que
no crea el nivel regional);
Sin parlamento elegido
Sin poderes presupuestarios
Gobierno central transfiere todos
los recursos financieros;
Sin derecho a recaudar impuestos
RU: autoridades locales
Suecia: condados




A un nivel ms local, las autoridades exhiben un grado mucho mayor de variedad que al nivel regional,
y el sentido de las condiciones tambin difiere. Por ejemplo, la commune francesa es ms bien una
comunidad de habitantes locales de administracin autnoma antes que una organizacin controlada
por los representantes elegidos y es, por lo tanto, similar a la Gemeinde alemana. En el Cuadro 2.3 se
muestran ejemplos de autoridades locales de nivel bsico y de nivel intermedio. Sin embargo, los
poderes y el status de cada uno de estos niveles slo puede ser entendido dentro de sus contextos
especficos.


Cuadro 2.3: Autoridades gubernamentales infranacionales / locales

Pas Nivel bsico Nivel intermedio Estado o regin
Australia Concejos locales Estados
Brasil Municipalidades El Estado
Canad Pueblos / Ciudades Municipalidad metro-
politana, y municipali-
dades regionales y de
distrito
Provincias
Francia Communes Departamentos Regiones
Alemania Gemeinden Kreise/Kreisefreie
Stdte
Lnder
India Panchayats Estados
Espaa Municipios Provincias Comunidades
autnomas
Suiza Communes Cantones
RU Distritos no metropoli-
tanos / Autoridades
Unitarias / Concejos
metropolitanos
Condados no metropo-
litanos / Autoridad del
Gran Londres
Estados autnomos
(Gales y Escocia)
EE.UU
.
Municipalidades /
Pueblos
Condados / Ayunta-
mientos
Estados


25
sist emas mundiales de mando y gobernanza. Por consiguient e, es t riple el ret o para
las est rat egias de desarrollo sost enible:

Det erminar el mejor nivel posible en que una cuest in puede ser trat ada de la
mejor manera;
Cerciorarse de que haya coherencia entre las opciones de polt ica perseguidas
en dist intos niveles; y
Encont rar la manera de cerciorarse de que la poblacin local part icipe, aun all
donde parezca que son las iniciat ivas nacionales o internacionales las que
mejor pueden enfocar la agenda de la polt ica.


(a) Descentralizacin

La descent ralizacin aspira a promover polt icas y est rat egias apropiadas para las
condiciones locales sociales, econmicas y medioambient ales. Si se hace de manera
adecuada, ella puede promover estruct uras de gobernanza localizadas en respuest a a
las necesidades de los ciudadanos y permit ir la racionalizacin y reduccin del
t amao de las inst it uciones gubernat ivas cent ralizadas. Como t al, la
descent ralizacin present a la posibilidad de est ablecer mecanismos eficaces para el
desarrollo sost enible.

Hast a aqu, sin embargo, poco se ent ienden los principios subyacent es de la
descent ralizacin y, a menudo, la capacidad para manejar los procesos es
incompet ent e. Una descentralizacin exit osa depende de una clara definicin de las
respect ivas funciones de las autoridades ya sea de nivel local, regional o nacional, y
del desarrollo de eficaces inst it uciones en cada nivel para la planificacin y la toma
de decisiones, con la part icipacin de los act ores de dichos niveles. Si no se dan est os
requisit os, los riesgos de una descentralizacin inadecuada incluyen el reforzamient o
de las elit es locales, la fragment acin sociopolt ica de t ipo tnico, la marginalizacin
de regiones menos dinmicas, el debilit amient o de la cohesin nacional y los
conflictos que se siguen. Un problema grave es que, al igual que en la part icipacin,
la descentralizacin t iene dist int o significado para gent e diferent e. (Recuadro 2.6).



Recuadro 2.6 Descentralizacin

La descentralizacin es el traspaso del locus del poder y de toma de decisin ya sea hacia
abajo (descentralizacin vertical) o hacia otras unidades u organizaciones (descentralizacin
horizontal). El poder que se traspasa puede ser poltico, administrativo o fiscal. En general, se
reconocen cinco aspectos de descentralizacin: la transferencia, la desconcent racin, la
delegacin, la liberalizacin y la privatizacin; aunque en realidad, la mayora de las
situaciones implican una mezcla de todos stos. La prctica francesa es ms espec fi ca: la
descentralizacin corresponde a lo que para los ingleses es la transferencia.

La transferencia o descentralizacin democrtica es el traspaso de poder de una jurisdiccin
mayor a una menor; por ejemplo, de una entidad poltica nacional a una infranacional, tales
como gobierno estatal o local. Este traspaso puede ser total (e. g. para tomar todo tipo de
decisin) o parcial (e. g. transferir a las comunidades locales los poderes necesarios para
manejar los recursos renovables en las tierras de sus aldeas).

La desconcentracin o descentralizacin administrativa es la descentralizacin vertical del
poder para actuar -aunque no para decidir o, en ltimo trmino, controlar- dentro de la
administracin o institucin tcnica (e. g. desde un ministerio del interior, a una gobernacin;
En casi
generalizado el
avance de la
descentralizacin,
pero denota
perspectivas
contrastantes en
cuanto a suslogros.

26
o, de una junta directiva nacional de un servicio, a la regional).

La delegacin puede ser la transferencia vertical u horizontal de una limitada autoridad
ejecutiva aunque no de toma de decisin- desde un servicio administrativo a un gobierno
local o paraestatal; o, a una compaa privada.

La liberalizacin es la remocin de regulaciones impuestas previamente por una autoridad
pblica.

La privatizacin es la transferenci a de la propiedad y / o del manejo de los recursos, y / o la
transferenci a de provisin y produccin de bienes y servicios, desde el sector pblico a
entidades privadas (ya sea comerciales o no lucrativas).



A menudo los gobiernos se proponen una descentralizacin administrativa un traspaso de
actividades dentro de la estructura de gobernanza a los cent ros locales- pero sin ceder ninguna
real autoridad sobre toma de decisiones o de asignacin de recursos. Por otra parte, las ONGs
sienten que la descentralizacin debiera ser acerca de la transferencia de poderes desde la
autoridad central a una ms local, de manera que l a gent e tenga una participacin real en la
toma de decisin a nivel local en lo que afect a a sus vidas y al gobierno local.

Como respuesta al fracaso del desarrollo rural y de la provisin de servicios controlados desde
el centro, se ha recurrido a menudo a l a descentralizacin administrativa, pero ha tenido slo
un relativo xito debido a que los problemas que se enfrentan centralmente son slo
desplazados hacia el nivel local sin que por ello aumente la responsabilidad o la eficacia en la
gestin administrativa. En la actualidad, sobre la base de la evidenci a institucional, se est
promoviendo a la transferencia como la panacea para los gobiernos locales. En el mejor de los
casos, la transferencia puede remediar las legtimas inquietudes rel ativas a l as restri cciones y
deficiencias del gobierno centralizado; pero en el peor, nunca pasa ms all de ser un mero
ejerci cio de rel aciones pblicas para dorar l a a veces amarga pldora de los ajustes
estructural es. En Indonesia, las nuevas leyes de descent ralizacin dotan de real transferencia
de autoridad como asimismo de considerables recursos financieros, pero como fueron
introducidas con premura, adolecen de muchas fallas. Queda an por verse cmo se las va a
implementar ( Recuadro 2.7).



Recuadro 2.7 Descentralizaci n en Indonesia

Para el tamao del pas, Indonesia estaba inusualmente centralizada bajo el rgimen del
presidente Suharto. El gobierno central asignaba concesiones de recursos naturales en las
regiones, sin consultar a los gobiernos locales y sin consideracin alguna por los existentes
usos dados a la tierra o a los derechos consuetudinarios. Los gobiernos locales reciban una
pequea parte de las rentas pblicas percibidas por la explotacin de los recursos naturales.

En los gobiernos posteriores al de Suharto, la autoridad del gobierno central en las regiones se
desmoron con lo que la explotacin ilegal de recursos y la degradacin medioambiental
prosiguieron a ritmo acelerado.

Por temor a que el proceso perdiera mpetu al prolongarse ms, en 1999 nuevas leyes de
descentralizacin fueron introducidas aceleradament e por el gobierno del presidente Habibie.
La legislacin estipula la transferencia de autoridad real a las obras pblicas, la infraestructura
y los servicios locales, y considerables aumentos financieros a las regiones. No obstante,
apodera fundamentalment e a los gobiernos de distrito (ciudad y kabupaten), que ahora gozan
del derecho a recibir el 80 por ciento de las entradas fiscales provenientes de la silvicultura, la
pesquera y de la minera no petrolera o de gas natural. Pero algunos gobiernos locales carecen
ostensiblemente de especialidades y competencia como para poder hacer uso de tales poderes.
La nueva legislacin pas por encima de los gobiernos provinciales, que generalmente son los
que disponen de grandes capacidades.

27

Tomando en cuenta estas anomalas, los expertos del Banco Mundial argumentaron que antes
de descentralizar ms en el nivel de distrito, la descentralizacin debera emprenderse primero
a nivel provincial, asociada a la creacin de competencia y de circunscripciones electorales; y
tambin que, de acuerdo con la competencia de las provincias, debiera hacerse por fases.

Fuentes: (Aden 2001) y Revista Ambiental de Asia, tomo VI, No.1, mayo de 2000.



Adems, aun con la mejor de las int enciones, la descent ralizacin puede fracasar si no
se abordan unos problemas inst it ucionales invisibles, a saber: las personas que van
en pos de beneficios financieros de los act ivos que cont rolan pero que no poseen; el
pat rocinio; las luchas por adquirir poder personal; las act it udes negat ivas ante la
part icipacin; et ct era. Unos int entos ms recient es de t ransferencias muest ras visos
ms promisorios, especialment e en reas de sociedades ms homogneas pero pobres
en recursos nat urales. En lugar de inmediat ament e pret ender la t ransferencia del
cont rol sobre act ividades generadoras de ingresos, se les da primera prioridad a las
cuest iones sociales y a procurar una infraestruct ura para educacin y sanidad.

Son todava raros los ejemplos exit osos de iniciat ivas de desarrollo local que incluyen
el manejo de los recursos nat urales, y raras sus enseanzas para ser int roducidas en
ms amplios procesos de desarrollo. Una de las razones es que la gest in
administ rat iva de los recursos nat urales requiere que cuest iones polt icament e
delicadas, como la t enencia de la t ierra y el cont rol sobre los recursos, sean abordadas
ant es de la t ransferencia. Est as cuest iones son a menudo altament e conflict ivas y
miradas como amenazant es por las elit es locales y las de nivel nacional. En suma, si
bien la descent ralizacin pudiera t ener la funcin de facilit ar la accin, no es ni un
requisit o como t ampoco una garant a de buena gest in administ rat iva local.

Para ser eficaces, los sist emas descent ralizados deben cont ar con:

Transferencia de poder en medida suficient e como para ejercer influencia
considerable sobre cuest iones polt icas y act ividades de desarrollo;
Provisin de recursos financieros suficient es como para poder llevar a cabo
t areas import ant es;
Compet encia idnea (tant o t cnica como inst it ucional) para realizar esas t areas;
Mecanismos de rendicin de cuent as confiables.

Dos factores parecen ser clave en el diseo de programas de apoyo para sat isfacer
est os requisit os:

Debieran ser hechos a la medida del contexto local ant es que a la de result ados
deseados e idealizados, o de principios importados;
Deben reconocer la dimensin alt ament e polt ica de los procesos de desarrollo
local, y por consiguient e, poner nfasis especial en los medios con que abordar
el problema de las inst it uciones invisibles de manera pragmt ica y no
ant agonizant e;


(b) La globalizacin

El proceso de la globalizacin es pot enciado por fact ores t ales como la liberalizacin
del comercio; las comunicaciones ms barat as, que se perfeccionan con gran rapidez;
el consiguient e crecimient o y expansin de las corporaciones mult inacionales, en las
La globalizacin es
portadora de
nuevas tecnologas,
ms altos ingresos
y mayor influencia
para alguna
gente...

28
que los niveles de inversiones extranjeras son cada vez ms altos; las innovaciones
t ecnolgicas; y la proliferacin de inst it uciones y acuerdos mult ilat erales. El lado
posit ivo de la globalizacin es que aviva el crecimient o econmico, creando nuevas
posibilidades de fuent es generadoras de ingresos, acelerando la diseminacin del
conocimient o y la tecnologa y dando paso a nuevas asociaciones int ernacionales.

Pero la globalizacin puede t ambin t ener profundas e inquiet ant es complicaciones
para el desarrollo sost enible en los pases en vas de desarrollo. Entre ellas:

las conmociones polt icas, cult urales y econmicas ext ernas pero asociadas a
la globalizacin;
la vulnerabilidad de las economas nacionales; y
la marginalizacin de conocimientos, personas, empresas y, en verdad, pases
y cult uras ent eros que est o puede causar.

Por ejemplo, la persist ent e crisis econmica asit ica ha t enido graves efectos sociales
y medioambient ales que han daado de manera desproporcionada a los pobres. La
consecucin del desarrollo sost enible requerir de una buena comprensin de los
efect os de la globalizacin en relacin con la gobernanza nacional y la local, y con
los bienes y la vulnerabilidad. Requiere de adecuadas respuest as de polt ica en
muchas reas; por ejemplo: ajust e est ruct ural, comercio, inversin ext ranjera,
asist encia al desarrollo y coherencia de polt icas (vase Recuadro 2.8).

Hast a aqu, la globalizacin ha sido abordada en las estrat egias de desarrollo
sost enible, de manera dbil solament e. Es part icularment e urgent e la necesidad de
enfocar de nueva manera la dimensin int ernacional de las estrat egias nacionales y,
ant e las conmociones econmicas ext ernas, de ayudar a desarrollar una flexibilidad
que foment e la inclusin y no la marginacin. Para hacer frent e a est e reto se hace
necesario involucrar al sect or privado (grande y pequeo).



2.3 Centrar la atenci n en l as estrategi as naci onales para el desarrollo
sosteni ble: un compromiso contra do en Ro y una de las siete metas del
desarroll o i nternacional

Hemos sealado cmo, en la Cumbre de la Tierra de 1992, los gobiernos hicieron la
promesa de adoptar est rat egias nacionales de desarrollo sost enible (ENDSs) (2.2.2).
Se previ t ales estrat egias como instrumentos alt ament e part icipat ivos con la
intencin de garant izar un desarrollo econmico socialmente responsable
prot egiendo al mismo t iempo la dot acin de recursos y el medio ambient e en
beneficio de las generaciones fut uras (Agenda 21, CEDNU 1992).
Se esperaba que las ENDS proporcionaran un punt o focal para int egrar en la toma de
decisiones al medio ambient e y al desarrollo, y para definir e implement ar las
prioridades del desarrollo sost enible. La import ancia y el valor de t ales estrat egias es
un t ema que domina en la Agenda 21 (Recuadro 2.3)

La estrat egia Dando forma al siglo 21, de la OCED (1997), peda la formulacin y la
implement acin de est rategias de desarrollo sost enible en cada pas, hacia el 2005.
Est a es una de las siete Met as Int ernacionales de Desarrollo (MID) acordadas por la
OCED (Recuadro 2.9).

En 1997, la Sesin Especial de la Asamblea General de la ONU se reuni para
examinar el avance hecho desde la Cumbre de Ro, y observ que bajo las presiones
combinadas de una produccin insost enible y los modelos de consumo y de
... pero tambin, de
conmociones sociales
y econmicas,
vulnerabilidad y
marginalizacin para
los gruposms
dbiles.
La
descentralizacin y
la globalizacin dan
margen a la
aparicin de
perspectivas de
desarrollo
sostenible; pero
planes y polticas
del desarrollo
sostenible tienden a
no aprovecharlas
Una ENDS puede
hacer de
intermediaria entre
la Agenda 21 y la
nueva actitudde los
interesados al
movilizar
capacidades y al
reformular la
gobernanza

29


Recuadro 2.8 Al gunos retos que l a gl obalizacin pl antea al desarroll o sosteni ble

La globalizacin tiene profundas implicaciones para el desarrollo sostenible. Pero en las
estrategias para el desarrollo sostenible, a los efectos de la globalizacin se les ha abordado
hasta aqu de manera dbil, y es particularmente urgent e la necesidad de un nuevo enfoque a
la dimensin internacional de las estrategias nacionales.

El comercio y la inversin proporcionan una crtica fuente de capital para mover el
crecimiento econmico en los pases en vas de desarrollo, y se estn tornando cada vez ms
importantes con la baja en el flujo de la asistencia. El incremento del comercio y la inversin
podra tener un significativo efecto en el medio ambiente en el caso de que la mayor actividad
productiva (tales como la extraccin de minerales y los nuevos procesos de manufactura) no
vaya acompaada de unos fuertes control es sociales y medioambientales. Dentro de los pases
en desarrollo, tambin podran ampliarse las desigualdades ya que los pobres se ven menos
capacitados para explotar nuevas oportunidades econmicas y se tornan ms vulnerables a la
prdida de acceso a los recursos y a la degradacin ambiental que van asociadas a la
privatizacin y a la industrializacin.

El encauzar la globalizacin haci a los objetivos del desarrollo sostenible depende de la
competenci a de los gobiernos para estimular y regular providencias de acceso al mercado que
impidan la degradacin ambiental y garanticen que los beneficios econmicos sean
distribuidos ampliamente. Entre las reas de poltica crtica se cuentan:

Ajuste estructural. Debido a una pobre capacidad institucional, a endebles marcos
reguladores, y a carencia de una clara tenencia de los recursos, la estabilizacin y el
ajuste pueden exacerbar tanto el uso insostenible de los recursos naturales como la
degradacin medioambiental. En muchos casos, los pobres son los ms perjudicados por
los efectos. Es sta una cuestin central para las estrategi as nacionales de desarrollo
sostenible.

Actividad comercial. Se considera ahora al desarrollo orientado hacia la exportacin
como la gran ruta hacia la prosperidad de las naciones pobres; pero los pases menos
desarrollados se ven todava constreidos por barreras en la actividad comerci al,
especialment e en la agricultura y los textiles. Hasta la fecha, por temor a una nueva ola
de proteccionismo verde, los pases en vas de desarrollo se han mostrado recelosos de
intentar ligar la actividad comercial y el medio ambiente en la formulacin de polticas.
El reto es encontrar las maneras de que los pases en vas desarrollo puedan establecer
vnculos positivos entre el crecimiento de la exportacin y el desarrollo sostenible.

La inversin extranjera. Las recientes negociaciones de la OCED para un Acuerdo
Multilateral sobre Inversiones han destacado la necesidad de que los gobiernos de los
pases en desarrollo equilibren la necesidad de asegurar un rgimen de inversin (atraer
y retener el capital extranjero) con mecanismos que estimulen la responsabilidad
colectiva para un desempeo social y medioambiental.



crecimient o de la poblacin haba habido un sost enido det erioro en el est ado del
medio ambient e mundial. Est a evaluacin mot iv a los gobiernos para fijar el ao
2002 como fecha para la int roduccin de estrat egias nacionales de desarrollo
sost enible.

Ms recientement e, en sept iembre de 2000, 147 jefes de Estado firmaron la
Declaracin del Milenio. Las Met as de Desarrollo del Milenio (Recuadro 2.10),
paralela a la ant erior, incluye una con referencia a la sost enibilidad medioambient al,
con una met a (pero sin fecha) para: int egrar los principios del desarrollo sost enible

30


Recuadro 2.9: Metas internacionales de desarrollo

En 1996, el Comit de Asistencia al desarrollo (CAD) de la OCED seleccion un conjunto de
metas integradas para el desarrollo sostenible con el fin de proporcionar indicadores de
avances. Estas metas estaban basadas en objetivos formulados y acordados por la comunidad
internacional en el curso de la dcada pasada a travs de las conferenci as de la ONU dedicadas
a temas de importancia para el desarrollo sostenible: la educacin (Jomtein, 1990), la niez
(Nueva York, 1990), el medio ambiente (Ro de Janeiro, 1992), los derechos humanos (Viena,
1993), la poblacin (El Cairo, 1994), el desarrollo social (Copenhague, 1995) y, la mujer
(Beijing, 1995).

Bienestar econmico
Hacia el ao 2015, la proporcin de gente que vive en la extrema pobreza en los pases
en vas de desarrollo deber ser reducida por lo menos a la mitad (Copenhague).

Desarrollo humano y social
Hacia el ao 2015 deber haber educacin primaria universal en todos los pases (Jomtein,
Copenhague y Beijing);
Hacia el ao 2005, el progreso hacia la igualdad de los gneros y el apoderamiento a la mujer
debern quedar demostrados por la eliminacin de la disparidad en los gneros en la
educacin primaria y secundari a (El Cairo, Beijing y Copenhague);
Hacia el ao 2015, en todo pas en vas de desarrollo, la tasa de mortalidad en nios menores
de 5 aos de edad deber disminuir en dos tercios con respecto al nivel de 1990 (El Cairo);
Entre el ao 1990 y el 2015, la tasa de mortalidad maternal deber ser reducida en tres cuartos
(El Cairo, Beijing);
A ms tardar en el ao 2015, a travs de un sistema de atencin primaria de la salud, toda
persona en edad de hacerlo deber tener acceso a los servicios de salud reproductiva (El
Cairo).

Sostenibilidad y regeneracin medioambiental
Con el fin de garantizar que se revi erta efi cazmente el proceso de las actual es tendencias
de prdida de recursos medioambientales, tanto en el nivel nacional como en el mundial
(derivada de las obligaciones acordadas en la CEDNU de Ro de Janeiro), hacia el ao
2005, en todo pas deber haber una estrat egia nacional de desarrollo sostenible (ENDS)
en su etapa de implementacin.

El 11 y 12 de mayo de 1999, en la reunin del CAD, los ministros de la asistencia endosaron
una nota que clari fica el papel desempeado por la cooperacin al desarrollo en asistir en la
formulacin e implementacin de las ENDS a pases subdesarrollados que se encuentren
asociados. Esta nota se basaba en las enseanzas que surgieron del proyecto del CAD para
desarrollar una gua de poltica sobre las ENDS, las que son ampliadas en el presente libro de
consulta. Ella aceptaba que el cronograma expuesto en la meta sealada ms arriba debiera
ser interpretado como incentivo para lograr avances, antes que como una estricta fecha lmite.

Fuent es: OECD/DAC (1997a)




con las polt icas y programas de los pases y para revert ir el proceso de prdida de
recursos medioambient ales (AGNU 2001). Las iniciat ivas hacia el desarrollo
sost enible deberan, por lo t ant o, cont ribuir tambin a la consecucin de est e objet ivo
especial.


31


Recuadro 2.10: Metas de desarroll o del milenio

Cada meta va acompaada de varios objetivos y de una variedad de indicadores. Se muestran
slo los de la Meta 7.

Meta 1 Erradicar la pobreza extrema y el hambre
Meta 2 Lograr educacin primari a universal
Meta 3 Promover la igualdad en los gneros y apoderar a la mujer
Meta 4 Reducir la mortalidad infantil
Meta 5 Elevar la salud maternal
Meta 6 Combatir el SIDA-VIH, la malaria y otras enfermedades
Meta 7 Asegurar la sostenibilidad medioambiental
Meta 8 Crear una asoci acin mundial para el desarrollo

Meta 7 Asegurar la sostenibilidad medioambiental : los Objetivos:

9) Integrar los principios del desarrollo sostenible en las polticas y programas de un
pas e revertir el proceso de prdida de recursos medioambientales

Indicadores
o Proporcin de la superficie de tierra cubierta de bosques
o Superficie de tierra protegida para mantener la diversidad biolgica
o PNB por unidad de energa (como valor sustitutivo de eficiencia de energa)
o Emisiones de bixido de carbono (per cpita)

(10) Hacia el 2015, haber reducido a la mitad la proporcin de gente sin acceso
sostenible a agua potable sin riesgo

Indicador
o Proporcin de poblacin con acceso sostenible a aguas de procedencia
mejorada

(11) Hacia el 2020, haber logrado una mejora importante en la vida de por lo
menos 100 millones de habitantes de viviendas insalubres

Indicadores
o Proporcin de gente con acceso a saneamiento mejorado
o Proporcin de gente con acceso a tenencia segura

Nota: Ms dos cifras de contaminacin atmosfrica mundial: agotamiento del ozono y
acumulacin de gases del recalentamiento mundial.

Fuente: AGUN (2001)




2.4 Guas actuales sobre estrategias de desarroll o sosteni ble

Han pasado casi diez aos desde el acuerdo de la CEDNU, pero ha habido muy poca
orient acin oficial sobre cmo cumplir con los compromisos de las ENDS. No
obst ant e, un conjunto de lit erat ura ha descrit o las act ividades que por part e de los
pases desarrollados y los pases en vas de desarrollo han habido hast a la fecha con
respect o a las ENDS e iniciat ivas similares.

Lo ms import ant e es que en 1994, t eniendo como base la experiencia int ernacional
de est rat egias de conservacin, de planes de accin medioambient al y de procesos
La Agenda 21dio
impulso a las
ENDS en 1992,
pero slo ahora se
ha venido a dar
orientaciones
obre ellas

32
similares, la IIED y la IUCN publicaron un manual sobre planificacin e
implement acin de las ENDS, cuyo resultado dependera t anto de su est udio como de
las discusiones en las reuniones regionales y de profesionales. Este documento se us
y se dist ribuy profusamente (Carew-Reid et al. 1994), pero sin tener stat us oficial.
Para compilar el presente libro de consult a, st e y ot ros anlisis fueron ut ilizados;
ellos aparecen en la list a del Recuadro 2.11.



Recuadro 2.11 Seleccin de reseas y orientaci ones sobre pl ani fi caci n
estratgi ca para el desarrollo sosteni ble

BASS, S.M.J. y DALAL-CLAYTON, D.B. (1995), Los pequeos estados isla y el desarrollo sostenible:
experiencias y cuestiones estratgicas, Cuestiones de planificacin medioambiental, No. 8, Instituto
Internacional para el Entorno y el Desarrollo, Londres.

BASS, S M J, DALAL-CLAYTON, D. B. y PRETTY, J. (1995), Participacin y estrategias para el
desarrollo sostenible. Cuestiones de Planificacin Medioambiental, No. 7, Instituto Internacional para
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para el Entorno y el Desarrollo (I.I.E.D), Londres, Unin Mundial de la Conservacin (IUCN), Gland, en
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CAR (1995a) Informe sobre la etapa de ascenso de los pases de Europa Central y Oriental en el
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BANCO MUNDIAL (1995a), Estrategias ambientales nacionales: lecciones de la experiencia. Banco
Mundial, Washington, DC.




Hace poco, en la Gua de polticas aprobada por ministros de la asistencia en abril de 2001, el
Comit de Asistencia al Desarrollo, de la OCED procur clari ficar los propsitos y principios

34
en que se basan l as estrat egias nacionales y locales que son eficaces para el desarrollo
sostenible, describir las diversas formas que ellas pueden adoptar en pases en vas de
desarrollo, y ofrecer ori entacin en cuanto a l a manera en que las agencias de cooperacin al
desarrollo pueden apoyarl as (CAD OCED 2001). Partiendo de este compromiso, este libro
de consulta proporciona una elaboracin ms detallada de est a orientacin de polticas. Se
apoya en alta medida en la experiencia de ocho pases en vas de desarrollo en su creacin e
implementacin de tales estrategias, y se basa en estudios hechos por equipos nacionales
especialment e comisionados para aportar datos a la gua de poltica del CAD OCED.
3


Tomando como base la gua de poltica del CAD OCED y otras experiencias (incluyendo
estrategias en pases industrializados), UN DESA (2002 b) ha producido tambin orientacin
sobre mtodos para desarrollar ENDS, como preparacin para la Cumbre Mundial sobre
Desarrollo Sostenible.



2.5 Por qu se hace necesari o adoptar un enfoque estratgi co del desarrollo
sosteni ble


2.5.1 La necesidad decambios estructurales

El logro de un desarrollo sost enible requerir de profundos cambios est ruct urales y
nuevas modalidades de t rabajo en t odas las reas de la vida econmica, social y
polt ica. Debern promoverse los pat rones de crecimient o econmico que clarament e
favorezcan a los pobres. Se har necesario reformar las polt icas fiscales que afect en
de forma negat iva a los pobres o que promuevan el dao al entorno. En un plazo ms
largo, los pases querrn asegurarse de que su riqueza net a -la que incluye t anto al
capit al nat ural como el humano, y el creado por st e- se conserve o se acrecient e. Se
deber est imular la innovacin y la inversin en acciones que promuevan el
desarrollo sost enible. Ent re ot ras cosas, est o necesit ar del desarrollo de una
est ruct ura de t arificacin de mercado en la cual los precios reflejen el tot al de los
costos sociales y medioambient ales de la produccin y el consumo.

Los problemas de injust icia y desigualdad en el acceso a bienes y recursos t ienen que
ser enfrent ados de manera ms abiert a y progresist a. Por ejemplo, en muchos pases
ser necesario reformar la polt ica sobre t enencia de la t ierra para as poder aument ar
el acceso a los recursos paras grupos desfavorecidos y marginados. Igualment e, ser
import ant e crear y afianzar capit al de infraestruct ura, e idear redes de seguridad
para capacit ar a economas vulnerables y grupos de ciudadanos a cont ender mejor
con conmociones ext ernas y con las nacionales.

El desarrollo sost enible t iene por tant o import ant es corolarios de gobernanza. Tant o
en el nivel nacional como en el local requiere de inst it uciones que siendo
part icipat ivas sean a la vez int ersectoriales, y de mecanismos int egradores que puedan
compromet er a gobiernos, la sociedad civil y al sect or privado en preparar visiones
comunes, planificacin y toma de decisiones: t ema que se aborda en los capt ulos
siguient es. Los gobiernos, las corporaciones y los organismos de cooperacin al
desarrollo t endrn tambin que ser ms t ransparent es y responder por sus actos. En
un sent ido ms general, la planificacin econmica y el diseo de polt icas t endrn
que llegar a ser ms part icipat ivos, prudent es y t ransparent es, como asimismo de ms
largo plazo para as considerar los int ereses de las generaciones fut uras. La dificult ad
de est os ret os no significa que puedan ser eludidos. Una est rat egia puede ofrecer un
marco para organizar y coordinar la accin que los aborde.

3
Bolivia, Burkina Faso, Ghana, Tanzania, Namibia, Pakistn, Nepal y Tailandia.
La consecucin del
Desarrollo
sostenible requiere
profundos cambios
estructurales y de
gobernanza en
muchos frentes. Un
sistema estratgico
puede ayudar a
organizar esto...

35
2.5.2 Dificultades de introducir cambios

Hay muchas dificult ades tcnicas y polt icas para int egrar objet ivos sociales,
econmicos y ambient ales, y en abordar de forma acept able la dimensin
intergeneracional del desarrollo sost enible. En general, en la mayora de los pases
hay escasa experiencia fundament ada en desarrollar t ales mecanismos, y no hay
met odologas ensayadas y probadas. Int egrar objet ivos de desarrollo sost enible y
hacer concesiones recprocas ent re st os exigir por lo t ant o enfoques experimentales,
aprendizaje, y apoyo de fuert es sistemas jurdicos y legislat ivos. Est as inst it uciones
son a menudo muy dbiles en los pases en vas de desarrollo.

Como ya se indic ms arriba, desafos diferentes t ienen que ser abordados a niveles
espaciales diferentes. Algunos desafos, tales como el cambio climt ico y la
disminucin del ozono, deben ser abordados en el mbit o mundial; algunos desafos,
t ales como la polt ica econmica, la fiscal y la de comercio, son ms eficazment e
abordados al nivel nacional; y algunos ret os, tales como las alt eraciones en los
pat rones de ut ilizacin de recursos, slo pueden ser abordados en el mbito local. Los
efect os de las decisiones adopt adas en los diversos niveles t ienen que ser t omadas en
cuent a de manera int egrada y coherent e. Deben considerarse sus consecuencias,
part icularment e sus incidencias a t ravs de los diferent es sect ores y en los diversos
grupos.

Habrn ciert amente conflictos de corto plazo entre las prioridades de desarrollo
sost enible mundiales, las nacionales y las locales; pero habr t ambin
complement aciones. Por ejemplo, la conservacin de la biodiversidad exige la
preservacin de los habit at locales, en tant o que la necesidad de aliment ar a una
poblacin que va en aument o supone su conversin hacia la agricult ura. Sin embargo,
para la sost enibilidad de largo plazo, la necesidad de preservar habit at para servicios
de ecosist emas t ales como la polinizacin de cult ivos, el cont rol de inundaciones y la
purificacin de las aguas, favorece en ult ima inst ancia la produccin agrcola. Otro
ejemplo es la perfeccionada eficiencia de la energa que lleva a reducir la
cont aminacin del aire local, con los correspondient es beneficios para la salud, y, a la
reduccin de emisiones de gases de invernadero.

A menudo el est ablecer o ut ilizar mecanismos que lleven hacia el desarrollo
sost enible trae consigo cost es, t ales como est ablecer foros regulares para la
part icipacin, tomarse el t iempo y darse el t rabajo de ent rar en el proceso, est ablecer
mecanismos para reunir informacin, depurar la inversin y cont rolar el progreso en
una variedad de indicadores de desarrollo sost enible. En el corto plazo, los cost es de
t ales mecanismos pueden ser alt os, un problema especial para pases en vas de
desarrollo y para grupos de resident es pobres. Pero es probable que los costos de no
hacer las cosas sean muchos mayores, pero la asist encia debe hacerse accesible.

Todas est as cuest iones t ienen que ser t omadas en cuenta al ponerse en camino hacia
el desarrollo sostenible. No se las puede t rat ar eficazment e de manera ad hoc o poco
sist emt ica. Ellas exigen un enfoque est rat gico.


2.5.3 Lo que significa ser estratgico

En la medida que los pases evalan por qu los esfuerzos que se han hecho hacia un
desarrollo sost enible han sido menos eficaces de lo deseado, y en la medida en que
las naciones y est ados jvenes lt imamente Timor Oriental- aprovechan el concept o
de desarrollo sost enible como una oport unidad para t razar la rut a de la const ruccin
de la nacin, la necesidad de t al enfoque estrat gico viene siendo cada vez ms
... coordinando
planes y
actividades en
diversos mbitos
espaciales...

... y conectando los
mecanismos
requeridos: de
participacin
comunicaciones,
informacin,
inversin y
monitoreo...


36
reconocida. Ms y ms documentos de est rat egia cont ienen ahora un lenguaje que
reconoce la necesidad de crear la capacidad nacional para el diseo de polt icas y
planificacin est rat gicos (Recuadro 2.12).



Recuadro 2.12 Rati fi cando l a necesi dad de un enfoque estratgi co
al desarroll o sosteni ble

El desarrollo sostenible de verdad debe proporcionar de forma sistemtica enlaces entre
los asuntos sociales, econmicos y medioambientales, de suerte tal que encajen dentro de
estrategias coherentes. (...) El Plan Federal para el Desarrollo Sostenible est ideado
para promover eficacia y coherencia interna en la poltica de gobierno con respecto al
desarrollo sostenible
El Plan Federal para el Desarrollo Sostenible, 2000-2004, Blgica
(SSESD 2000)

Las opciones de poltica y las soluciones proporcionadas por este documento son los
principios rectores para los aos venideros. Las transiciones requieren visin, coraje y
perseverancia de parte de todos los interesados. El interrogante no es si es posible o no,
sino de qu manera lo es. En la medida en que se presenten nuevas circunstancias, se
producir una reevaluacin en marcha. En consecuencia, el enfoque no debe ser rgido,
sino flexible; ni debe ser dogmtico, sino creativo; en tanto que debe aprender a
reaccionar ante las incertidumbres.
4 Plan Nacional de Poltica Medioambiental, Pases Bajos
(VROM 2001)

Debemos fortalecer nuestras relaciones de trabajo para superar problemas comunes.
Esto significa, conversar de manera constructiva y analtica, y compartir informacin
respecto de lo que est planificado... En un pas del tamao de Timor, tenemos que
asegurarnos de estar trabajando todos juntos para enfrentar algunos de los
considerables obstculos del desarrollo que tenemos ante nosotros... Para conseguir que
nuestra asociacin sea ms fuerte tenemos que mejorar la comunicacin y la
coordinacin entre todos nosotros.
(Emily Pires Agencia Nacional de Plani ficacin y Desarrollo, Timor Oriental
(en Anderson & Deutsch, 2001))



Ser est rat gico consist e en desarrollar una visin esencial a t ravs de un proceso
consensual, eficaz e iterat ivo; siguiendo por sealar objetivos, ident ificar los medios
de alcanzarlos, y luego controlar esa consecucin como una gua para la prxima
vuelt a de est e proceso de aprendizaje.

El ser est rat gico exige una comprensin int egral del concept o de desarrollo
sost enible y sus repercusiones, aunque no necesariamente un conjunt o int egral de
acciones al menos, no de una sola vez-.

Un enfoque est rat gico para el desarrollo sostenible implica, por lo t anto, una nueva
manera de pensar y t rabajar, para:

Avanzar desde el desarrollar y el implement ar un plan fijo que cada vez pierde
ms act ualidad...
acia operar un sist ema adaptable que puede perfeccionarse cont inuament e.

Avanzar desde la idea de que slo el Estado es el responsable por el desarrollo...
hacia la idea de que la responsabilidad es de la sociedad como un todo.

... para llegar a
formar un sistema
adaptable de
perfeccionamiento
continuo.

37
Avanzar desde la toma de decisin cent ralizada y controlada...
hacia los result ados y oport unidades comunes, la negociacin t ransparent e, la
cooperacin y la accin concert ada.

Avanzar desde t ener por cent ro la produccin final (e. g. proyectos y leyes)...
hacia t ener por cent ro las consecuencias (e.g. los efect os) y la calidad de los
procesos de part icipacin y gest in administ rat iva.

Avanzar desde la planificacin sectorial...
hacia la planificacin reunida o int egrada.

Avanzar desde t ener por cent ro proyectos onerosos (y la consiguient e
dependencia en la asist encia ext erna)...
hacia un desarrollo conducido y financiado nacionalment e.

La adopcin de un enfoque estrat gico ayudar a los pases a part icipar con mayor
eficacia en los asuntos int ernacionales: proporcionando oport unidades para tomar en
consideracin t ant o los efectos sociales y ambient ales adversos de la globalizacin
como t ambin la manera en que las naciones podran beneficiarse de sus vent ajas.
Debera tambin posibilit ar un mejor dilogo con ot ros gobiernos para negociar
nuevas maneras de t rabajar para, y apoyar a, los procesos de desarrollo sost enible
t ant o en el mbito nacional como en el int ernacional.



Una ENDS puede
ayudar a que un
pas tenga mayor
competencia para
ocuparse de la
globalizacin ylas
relaciones
internacionales

38





39

Captulo 3

LA NATURALEZA DE LAS ESTRATEGIAS DE
DESARROLLO SOSTENIBLE Y LOS
PROCEDIMIENTOS CORRIENTES
1




3.1 Introduccin

Est e capt ulo describe la nat uraleza y alcances de las est rat egias nacionales de
desarrollo sost enible (ENDS), art icula principios clave y elementos comunes, y
proporciona ejemplos de procedimientos corrient es en una serie de pases. Ofrece
orient aciones para comprender los enlaces que se necesit an entre un conjunto de
mecanismos de mbit o nacional que pueden contribuir al xit o de una ENDS.

Las recientes guas normat ivas sobre las ENDS (seccin 3.2), desarrolladas por el
CAD-OCED sealan que en el curso de la dcada pasada, nuest ra percepcin de
est rat egia evolucion. En un t iempo se la vio como un nuevo plan bsico nico para
el desarrollo sostenible. Hoy da hay cada vez ms consenso en que comprende un
conjunto de mecanismos y procesos coordinados que junt os ofrecen un sist ema
part icipat ivo para desarrollar visiones, met as y objet ivos para el desarrollo sost enible,
y para coordinar la implementacin y el anlisis. Tambin es algo acept ado que la
est rat egia no puede ser una iniciat iva aislada, sino que t iene que ser un proceso
part icipat ivo cont inuo, con cont rol y aprendizaje, y con cont inuo perfeccionamiento.
st as y otras caracterst icas son analizadas en la seccin 3.3. Ellas proporcionan un
marco de referencia t il para que un pas, de acuerdo con sus necesidades,
prioridades, mecanismos y procesos exist ent es, amn de recursos disponibles,
est ruct ure su propio mtodo de abordar el problema.

La seccin 3.4 int roduce los act uales sist emas int egrados que pueden servir de base,
ent re ellos algunos int ernos, t ales como la planificacin nacional de desarrollo y los
ejercicios presupuest arios nacionales, como asimismo sist emas est imulados o guiados
ext ernament e, t ales como los Planes Nacionales de Accin Ambient al (PNAA), las
Est rat egias Nacionales de Conservacin (ECN) y la Est rat egias de Reduccin de la
Pobreza (ERP). Organizaciones int ernacionales y agencias de cooperacin al
desarrollo han invert ido grandes sumas para dar forma y conducir varios de estos
sist emas de planificacin estrat gica de mbit o nacional. En t ales plant eamientos ya
est ablecidos, es posible encont rar elementos de mtodos acept ables; pero
generalment e, no han sido coordinados como corresponde a una est rategia nacional
integrada de desarrollo sost enible; y, puede que haya falt ado la propiedad nacional.

La invest igacin, el anlisis y la comn experiencia internacional respect o de
sist emas, procesos y procedimient os de marcos de planificacin est ratgica act uales y
pret rit as han cont ribuido a crear consenso en una variedad de principios clave
(Recuadro 3.1) y elementos comunes (Recuadro 3.2), como asimismo, ot ras
enseanzas y orient aciones para el desarrollo y la implement acin de las ENDS.
Junt os, stos describen caracterst icas deseables que son lo suficient ement e flexibles
como para t ener en cuenta la incorporacin de las perspect ivas locales. Aun cuando

1
Este captulo est basado en comentarios de estudios y de materiales adicionales
proporcionados por el catedrtico Michael Carley, de la Universidad Herriot Watt, de
Edimburgo; por Carol James, de Trinidad; y por Maheen Zehra, de IUCN- Pakistn.
Una ENDS necesita
de mecanismos y
procesos
participativos
coordinados, y de
mejoramiento
continuo en cuanto a
seguimiento y
aprendizaje.
Entre losmtodos
de planificacin
estratgica
existentes figuran
las primeras
nociones de
buenas normas

40
la int encin no es recet ar, se espera que est os principios y element os, remit idos en
t odo este Libro de Consult a, proporcionen una t il plant illa en la cual amoldar ENDS
individuales.

A las enseanzas y el asesoramient o se les ilust ra por medio de ejemplos concret os de
plant eamientos y procedimientos t omados de una serie de pases, t ant o del Nort e
como del Sur desde el mbit o subnacional al de aldea, y a mbit os menores- y se
dest acan oport unidades para la conversin y el enlace ent re estos varios mbit os. Se
hacen comparaciones entre las met as y los enfoques de planificacin est rat gica t ant o
en pases desarrollados como en pases en vas de desarrollo.

Diez aos despus de la Cumbre de la Tierra hay t odava pocos ejemplos de
est rat egias exitosas de desarrollo sost enible, de verdad cult ivadas en casa. Est o pone
de relieve la necesidad de las enseanzas y el asesoramient o a los profesionales de
t odo nivel proporcionados por este Libro de Consult a.


3.2 Qu son las estrategi as de desarrollo sosteni ble?

Para poder enfrent ar los retos del desarrollo sost enible analizados en el Capt ulo Dos,
la polt ica estrat gica y los mecanismos de planificacin t ienen que tornarse ms
part icipat ivos, int egrados y flexibles. Tambin t ienen que ser reconocidos como
procesos de aprendizaje en los cuales la informacin acerca de los avances hacia la
sost enibilidad, o la ausencia de avances, se usa de manera const ruct iva para revisar el
mecanismo y los medios de alcanzar los objet ivos. Lo mejor es evit ar los mt odos de
plan maest ro, rgidos o est andarizados, por el hecho de que en el mejor de los casos,
generalment e son irrelevant es; y en el peor, cont raproducent es. As ocurre t ambin
con la produccin de una enciclopedia, o una larga list a de deseos de posibles
acciones irreales, que t ienen pocas probabilidades de ser implement adas. En su lugar,
hay una necesidad apremiant e de est ruct urar un mt odo estrat gico de desarrollo
sost enible nacional de acuerdo con las necesidades, prioridades y recursos propios de
cada pas. A est a luz, la polt ica de asesoramiento del CAD a est rat egias para el
desarrollo sost enible (CAD OCED 2001 ) define una est rat egia como una ent idad que
comprende:


Un conjunto coordinado y en continuo perfeccionamiento de procesos
participativos de anlisis, debate, fortalecimiento de capacidad,
planificacin e inversin, que integra en un todo los objetivos econmicos,
sociales y medioambientales de la sociedad, y que busca soluciones de
compromiso donde esto no es posible
2



La Figura 3.1 ilust ra la lgica del enfoque de ENDS.

El aprendizaje generado por los dilogos de pases, llevados a cabo como part e del
desarrollo de la gua normat iva del CAD-OCED, confirm que poner en operacin
una est rat egia de desarrollo sostenible consist ira en la prct ica, muy probablement e,
en const ruir empalmando con marcos de planificacin ya est ablecidos, y en
perfeccionarlas y coordinarlas. Se necesit an foment ar:

2
Esta definicin refl eja tambin el indicador para estrategias de desarrollo sostenible acordado
por FMI / OECD / NU / Banco Mundial (200) que se centra en la importancia de los procesos
eficaces (plani fi cacin estratgica).
Lo mejor es evitar
los mtodos deplan
maestro
La estrategia de
cada pas debiera
estar estructurada
de modo de
satisfacer sus
propias necesidades,
prioridades y
recursos....

41
Fi gura 3.1: Fundamentos para una aproximacin sistemti ca a las estrategias
de desarroll o sosteni ble



























Nota: Esta figura podra sugerir que la estrategi a de desarrollo sostenible implica una
secuencia lineal de etapas. En la prctica, las estrat egias tienen que segui r un mtodo cclico,
de perfeccionamiento continuo, con seguimiento y evaluacin de procesos y resultados;
posibilitando nuevos debates sobre cuestiones y necesidades cl ave; revisin de la visin
nacional de desarrollo; y ajuste de acciones, como se muestra en la Figura 4.2.




la compat ibilidad mut ua;
la implement acin real;
la at encin polt ica dispensada a los marcos de planificacin estrat gica;
la funcin rectora de estos marcos;
la comprensin de ellas y el compromiso con ellas.

Est o es preferible a t rat ar de est ablecer un nuevo mt odo, librado al t iempo, que no se
recomienda.

Los dilogos de pases t ambin ident ificaron varios mecanismos y procesos
especficos que podran fort alecer la eficacia de las est rat egias de desarrollo de los
pases. Se les describe somerament e en la Figura 3.2 y se les analiza en el Capt ulo 4
(seccin 4.1). La manera en que se implement a a estos mecanismos y procesos en
vigor, o nuevos, t iene que ser armnica con un conjunto de principios estrat gicos
bsicos, que se analizan ms abajo. All donde est os principios sean exitosament e
aplicados, el result ado ser el avance hacia una ENDS, aun cuando el marco de
planificacin lleve ot ra et iquet a. Los planes de desarrollo nacional, las est rat egias de
reduccin de la pobreza, las est rat egias de conservacin nacional y ot ras propuest as:
t odas proporcionan una base sobre la cual construir el proceso para avanzar hacia la
met a de una eficaz ENDS (CAD-OCED 2000d; UNDESA 2000b).
CONJUNTO DE
OBJETIVOS
Sociales
Econmicos
Medioambientales
CONJUNTO DE
PROCESOS
Participacin
Comunicaciones
Anlisis
Debate
Inversin
Reforzamiento de la
capacidad
Veri ficacin
SISTEMA
DE
COORDINACIN
ESTRATEGIA PARA DESARROLLO SOSTENIBLE
Requiere
equilibrio
Requiere
coordinacin
... , y debiera
empalmar con
las estructuras ya
establecidas.


42
Fi gura 3.2: Constelaci n de mecanismos que contri buyen a una estrategia de
desarrollo sosteni ble




































3.3 Princi pios cl ave para desarrollar estrategi as de desarrollo sosteni ble

Circunst ancias y prioridades que difieren ent re los diversos pases dan por result ado
una variedad de plant eamient os ant e la planificacin est rat gica. st os son analizados
en la seccin 3.4. Pero las consult as habidas con los pases en vas de desarrollo
durant e los dilogos CAD OCED, y una experiencia int ernacional ms amplia
result ant e de los t alleres regionales consult ivos de las NU sobre desarrollo sost enible,
los Marcos de Desarrollo Int egral y la Estrat egias de Reduccin de la Pobreza han
revelado que hay rasgos comunes en los procedimient os probados. A stos se les
present a como un conjunt o de principios que secundan el desarrollo de estrat egias
eficaces en muchos pases en vas de desarrollo (Recuadro 3.1). Est os principios han
sido aprobados por el CAD en su gua normat iva sobre estrat egias de desarrollo
sost enible (CAD OCED 2001 ). En noviembre de 2001, el Foro Internacional de las
MECANISMOS DE
COMUNICACIN Y
ELEVACIN DEL GRADO
DE CONCIENCIA

VISIN
METAS
OBJETIVOS
MECANISMOS DE
CAMBIO DE GESTIN
INCLUYENDO
ACTIVIDADES
MOVILIZACIN Y
ASIGNACIN DE
RECURSOS
FINANCIEROS
MECANISMOS DE
PRIORIZACIN
PLANIFICACIN Y
TOMA DE
DECISIN
MANEJO DE
NEGOCIACIN Y DE
CONFLICTO
MECANISMOS DE
CONTROL Y DE
RENDICIN DE
CUENTAS
SISTEMA DE
INFORMACIN
Rastreo de
tendencias,
problemas y
necesidades
Investigacin &
anlisis
EVALUACIN
ESTRATGICA
Medioambienta
l
Econmica
Social
MECANISMOS DE
PARTICIPACIN
Las estrategias
eficaces van
apuntaladaspor
principios o
elementos comunes

43


Recuadro 3.1: Princi pios cl ave para estrategi as de desarroll o sosteni ble

Esto son principios a los cuales las estrategias debieran aspirar. Son todos importantes y no
suponen un orden de prioridad. Ello no representa una lista de control de criterios que haya
que cumplir sino que abarcan un conjunto de procesos y resultados deseables que dejan lugar
tambin para las diferencias locales.

1. Centrado en la gente. Una estrategia eficaz exige un enfoque que tenga por norte a la
gente, que asegure beneficiosos efectos en los grupos de desfavorecidos y marginados, tales
como los pobres.

2. Consenso en torno a una visin de largo plazo. Los marcos de planificacin estrat gica
tienen ms probabilidades de xito cuando tienen una visin de largo plazo con un claro
marco cronolgico con el cual los interesados estn de acuerdo. Al mismo tiempo tienen que
contar con mtodos de atender necesidades y cambios de corto y mediano plazo. La visin
tiene que contar con el compromiso de todos los partidos polticos, de suerte que un gobierno
entrante no considere que una estrategia particul ar represent a solamente los puntos de vista o
las polticas de su predecesor.

3. Globales e integradas. Donde ello sea posible, las estrategias deberan tratar de integrar
los objetivos econmicos, sociales y ambientales. Pero en los casos en que no se puede lograr
la integracin, tienen que negociarse soluciones de compromiso. Los derechos y las posibles
necesidades de las generaciones futuras deben ser tomados como factores dentro de este
proceso.

4. Seleccionadas con unas claras prioridades presupuestarias. La estrategia tiene que
estar totalmente integrada en los mecanismos del presupuesto para garantizar que los planes
disponen de los recursos financieros para alcanzar sus objetivos, y que no representan slo una
lista de deseos. A la inversa, la preparacin de los presupuestos debe estar informada por
una clara identi ficacin de prioridades. Las restricciones en cuanto a competencia y las
limitaciones de tiempo harn sentir sus repercusiones en el grado en que se alcancen los
resultados buscados. En relacin con estas restricciones, las metas tienen que ser estimulantes
pero realistas.

5. Basadas en anlisis globales y confiables. Las prioridades tienen que estar basadas en un
anlisis global de la situacin corriente, y en las tendencias y riesgos previstos, con un examen
de los nexos entre retos locales, nacionales y mundiales. Tambin tienen que incluirse en el
anlisis los apremios externos ejercidos sobre un pas: de resultas de la globalizacin, por
ejemplo, o de los efectos del cambio climtico. Tales anlisis dependen de una informacin
creble y confiable sobre las cambiantes condiciones, tensiones y respuestas ambientales,
sociales y econmicas, y de su correlacin con los objetivos y los indicadores de la estrategia.
Se debera utilizar toda la capacidad local de anlisis y toda la informacin disponible, y
reflej ar las diferent es percepciones existentes entre los interesados.

6. Incorporar seguimiento, aprendizaje y perfeccionamiento. El seguimiento y la
evaluacin tienen que estar basados en claros indicadores e incorporados en las estrategi as
para conducir los procesos, seguir el curso de los avances, extraer y captar enseanzas, y
sealizar cuando se hace necesario un cambio de direccin.

7. Direccin nacional y propiedad nacional. Las estrategias anteriores han sido a menudo
el resultado de presiones externas y de las condiciones impuestas por las agencias de
desarrollo. Para que las estrategias sean durables, es esencial que los pases asuman la
direccin y tomen la iniciativa en desarrollar sus propias estrategias.

8. Compromiso gubernamental de alto nivel e instituciones rectoras influyentes. Tal
compromiso, con carcter de largo plazo, es esencial si van a ocurrir cambios institucionales y
de normas generales, si se van a comprometer recursos financieros y si en la implementacin
va a haber responsabilidades claras.

44

9. Construir a partir de un mecanismo y de estrategias ya establecidos. A una estrategia
para desarrollo sostenible no se la debiera mirar como un mecanismo de planificacin nuevo,
sino como uno que se construye sobre lo que ya existe en el pas, posibilitando as la
convergencia, la complementariedad y la coherencia entre di ferentes infraestructuras y
directrices de planifi cacin. Esto exige buen manejo de gestin para asegurar la coordinacin
de los aparatos y procesos, y para identificar y resolver conflictos potenciales. Estos ltimos
requieren la intervencin de terceras partes, independientes y neutrales, que acten como
animadores. Se deben clari ficar desde un comienzo las funciones, responsabilidades y
relaciones entre los diferentes participantes clave en el proceso de estrategia.

10. Participacin efectiva. Una amplia participacin contribuye a: abrir debate haci a nuevas
ideas y fuentes de informacin; poner en evidencia cuestiones que tienen que ser enfrentadas;
posibilitar que se expresen problemas, necesidades y preferencias; identi ficar cul es la
competenci a que se requiere para enfrent arlos; y crear consenso sobre la necesidad de accin
que conduzca a una mejor implementacin. Debe estar involucrado el gobierno central
(proporcionando liderazgo, desarrollando estructuras de incentivos y asignando recursos
financieros), pero tambin se necesitan procesos de grupos de inters mltiples en que
participen autoridades descentralizadas, el sector privado y la sociedad civil, como asimismo
grupos marginados. Esto exige buenos mecanismos de comunicacin e informacin, y le da
mucha importancia a la transparencia y la responsabilidad.

11. Vincular el mbito nacional con el local. Las estrategias deben ser procesos
interactivos de doble direccin, dentro y entre los mbitos de lo nacional y lo descentralizado.
Los principios y direcciones estrat gicos principales deberan estar situados en el mbito
central (aqu son responsabilidades clave la poltica econmica comercial y fiscal, los cambios
legislativos, los asuntos externos y las relaciones internacionales, etc.). Pero la planificacin
detallada, la implementacin y el seguimiento seran emprendidos en un mbito
descentralizado, con la transferencia de recursos y autoridad que correspondan.

12. Desarrollar y construir a partir de la capacidad disponible. Al comienzo de un
proceso de estrat egia es importante evaluar la capacidad poltica, institucional, humana,
cient fica y financiera de los participantes potenciales del Estado, el mercado y la sociedad
civil. Una estrategia debera optimizar las especialidades y la competenci a locales tanto
dentro como fuera del gobierno.

Fuente: CAD OCED (2001)



NOTAS:

Principio 1:
(a) Se debe poner especial atencin en la juventud para asegurarse de cultivar en el largo plazo
los cambios de actitud en la sociedad: en este proceso, la reforma educacional es de primera
importancia.
(b) Si bien es cierto que en el pasado ha habido estrategias de desarrollo, ellas han tenido a
menudo efectos desiguales en los diferentes grupos.

Principio 8:
(a) Es cruci al que las instituciones rectoras sean realmente representativas y reflejen a todos
los pblicos del pas, para asegurar que la nacin haga suyo el compromiso. Existe la
tendencia a dar por sentado que a la sociedad civil la representan las ONG, las CBO y los
grupos de la sociedad privada y la industria con intereses orientados hacia el mercado. Se
necesita ms cuidado para asegurar tambin la inclusin de organizaciones o de lderes
procedentes de otras esferas, a saber: acadmicas, religiosas, polticas, culturales y
comunitarias.

A esta lista de principios aprobada por el CAD- OCED se puede agregar todava:


45
Principio 13: Incorporar eficaces sistemas de manejo de conflicto y negociacin.

El desarrollo tradicional tiende a menudo a generar una seria competencia por la asignacin y
uso de recursos, lo que invariablemente lleva a conflictos entre interesados. El desarrollo de
estrategia tiene que abordar esta cuestin para lograr una asoci acin y una participacin
genuinas. De ah que deban ser elementos medulares del proceso de estrategi a el resolver
conflictos, evitar los que aparecen como potencial es, y facilitar y crear capacidad de
negociacin, regateo y efectiva inclusin.



NU sobre Est rat egias para el Desarrollo Sost enible (efect uado como preparacin para
la Cumbre Mundial 2002 sobre Desarrollo Sost enible) confirm casi idnt icos
principios -que el Foro denomin element os (Recuadro 3.2)- los que fueron
definidos como aplicables por igual t ant o a pases en vas de desarrollo como a pases
desarrollados (UNDESA 2002b).

Muchos de estos principios represent an buenos procedimient os, de sent ido comn,
del desarrollo, y muchos ya est n siendo implement ados a nivel de proyect os. Pero es
un desafo ms grande llevar est os principios a la prct ica en la planificacin
est rat gica y los procesos normat ivos. El hecho de que muchos de los procesos de
planificacin est rat gica pasados y presentes, t ales como PNAA y ECN, no hayan
t enido un efect o duradero en cuant o a mover pases hacia el desarrollo sost enible son
un llamado a t ener precaucin. Esto se debe a que ellos no se concent raron en el
conjunto t ot al de principios clave.

El desarrollo t radicional suele generar una compet encia int ensiva para la asignacin
y el uso de los recursos, lo que conduce invariablement e al conflict o entre los
interesados. La elaboracin de estrat egias debe t rat ar est e asunt o para que la
asociacin y la part icipacin sean verdaderas. Es as que resolver conflictos, evitar
conflictos pot enciales, facilit ar las negociaciones y fort alecer las capacidades de
negociacin, buscar compromisos y velar por la inclusin son t areas fundament ales
del proceso est rat gico.

Problemas incluidos:

Muchos no fueron integrados, ni t uvieron la int encin de serlo, en el cauce
cent ral del sistema de planificacin est rat gica del pas;
Hubo demasiadas list as de deseos, sin claros objet ivos ni met as alcanzables; o
Hubo a menudo una base muy est recha de participacin que no represent una
asociacin de int eresados clave; o
No fueron complement arias a procesos, est rat egias y capacidades disponibles,
sino que int ent aron empezar algo nuevo y no construir empalmando con fuerzas
y capacidades en vigor.
Muchas no fueron dirigidas por el pas sino que fueron inducidas o impuest as
por agencias ext ernas;
Finalmente, agencias ext ernas met ieron sus propias iniciat ivas de est rat egia en
pases en vas de desarrollo y a menudo hubo compet encia entre est as marcas.

Est a relacin de malos mecanismos de planificacin estrat gica ha dado mal nombre
al concepto de est rat egia. A pesar de ello, est os ejemplos t ambin nos proporcionan
unas t iles enseanzas de la experiencia sobre las cuales const ruir plant eamientos
ms slidos, los que se analizan en la seccin siguient e.
Ellos son
aplicables tanto a
los pases
desarrollados
como a losque
estn en vasde
desarrollo
Muchas de las
estrategias del
pasado no tenan en
el centro de su
atencin todo el
conjunto de
principios ENDS

46


Recuadro 3.2 Elementos de una estrategi a de desarroll o sosteni ble

En recientes orientaciones de la ONU sobre preparacin de una estrategia nacional de
desarrollo sostenible (redactadas por un consultor) figura una gama de elementos que se
recomiendan para una ENDS. stos fueron concluidos por un foro internacional sobre ENDS
organizado por la ONU, que se efectu en Ghana, en noviembre de 2001 (UNDESA 2002), y
presentados formalmente en enero de 2002 a la ComPrep2 para la Cumbre Mundial sobre
Desarrollo Sostenible. Los elementos de estrategia se basan principalmente en los principios
CAD-OCED del Recuadro 3.1, y tambin hacen uso de la experiencia del programa
Capacidad 21 de PNUD, del trabajo del Consejo de la Tierra con Consejos Nacionales para el
Desarrollo Sostenible y de las discusiones habidas en el foro, a saber:

a) Integracin de objetivos econmicos, sociales y medioambientales, y equilibrios entre
los diversos sectores, territorios y generaciones
Vincular prioridades y acciones locales, nacionales, regional es y mundiales;
Vincular el corto plazo al medio plazo y al largo plazo;
Vincular el mbito nacional al regional y al mundial;
Vincular sectores diferentes;
Coherenci a entre presupuesto y prioridades estratgicas;

b) Participacin amplia y asociaciones eficaces
Canales institucionalizados para las comunicaciones;
Acceso a la informacin para todo interesado y efectivo eslabonamiento
Transparenci a y responsabilidad;
Confianza y respeto mutuos;
Formar sociedades entre gobierno, sociedad civil, sector privado e instituciones
externas.

c) Propiedad y compromiso por parte del pas
Fuerte compromiso poltico y por parte de interesados;
Funcin rectora competent e y gobernanza propicia;
Estrategia y visin pragmtica en comn;
Instituciones o grupos de las instituciones fuertes para encabezar el proceso;
Continuidad del proceso de estrategia nacional de desarrollo sostenible.

d) Desarrollar capacidad y habilitar al medioambiente
Construir a partir de conocimiento y competencia en vigor:
Construir a partir de mecanismos y estrategias ya establecidos

e) Centrar la atencin en resultados y medios de implementacin
Deben funcionar los medios para evaluar y acordar los problemas de prioridad;
Coherenci a entre presupuesto, capacidad y prioridades estratgicas;
Objetivos realistas y flexibles;
Vinculados a la inversin del sector privado;
Aseguramiento por medio de anlisis tcnico y econmico competentes;
Mecanismos integrados para evaluacin, control, examen crtico e intercambio de
informacin.

Fuente: UNDESA (2002b)



47
3.4 Aprender de l os procedi mientos actuales: marcos estrategi cos en vigor

En la mayora de los pases, hay una gama de planteamient os pasados y present es de
planificacin est rat egica t ant o de nivel nacional como descentralizado. En los pases
en vas de desarrollo, muchos de stos han sido concebidos, mot ivados y promovidos
ext ernament e por bancos de desarrollo mult ilat eral, ent idades de cooperacin al
desarrollo, organizaciones de la ONU, las ONG y otras organizaciones
internacionales a menudo, como mecanismos de planificacin para implement ar
acuerdos int ernacionales (vase Recuadro 2.4) o como condicin para asegurarse
asist encia financiera. Pocas de est as organizaciones externas han adoptado los
sist emas, mecanismos y procedimient os -ni t ampoco se basaron en ellos- que ya
llevaban un t iempo funcionando en el pas, t ales como los planes nacionales de
desarrollo, los planes locales y los t radicionales mecanismos de part icipacin.

La invest igacin y el anlisis, los dilogos del CAD y la experiencia int ernacional
capt ada a t ravs de numerosos talleres muest ran que muchos principios y elementos
parecen ser comunes a las est rat egias ms exit osas (Recuadros 3.1 y 3.2). Est e hecho
no ha de sorprender por cuant o muchas se han ceido a una estruct ura bsica
desarrollada en los aos 1980 para las Estrat egias de Conservacin Nacional.

Como se ha venido acumulando experiencia (vase seccin 3.4.1), se ha elaborado un
plant eamiento comn que se basa en los Planes Nacionales de Accin Ambiental, en
los Planes de Accin de Silvicult ura Tropical e iniciat ivas similares. Adems, en los
pases en vas de desarrollo est os plant eamientos han sido promovidos en forma de
proyectos sujet o al t iempo, en vez de como mecanismos de normas generales
permanent es, principalment e por los donant es que han proporcionado el apoyo
financiero y la asist encia t cnica, en part e como marco concept ual para planificar su
apoyo a la asist encia. En muchos casos, expert os y asesores t cnicos expat riados
t rabajaron en estrat egias en varios pases diferent es y luego trasladaron su experiencia
y sus mtodos. En todo caso, el Banco Mundial est aba al centro de la orient acin y el
aprendizaje de los PNAA, como t ambin la IUCN en el caso de las ECN (aunque
hubo algunos int entos de int ercambio Sur-Sur, p.ej. el Banco apoyaba una red
africana sobre PNAA, y IUCN apoyaba est udios y talleres de ECN regionales).

Los rendimientos de muchas de est as iniciat ivas quedan como planes en el papel que,
cuando ms, slo han sido implementados en part e. Est o se debe en gran medida al
limit ado nfasis puesto por sus auspiciadores en generar propiedad nacional y
est ablecer procesos part icipat ivos para su elaboracin. Sin embargo, de est os fracasos
en desarrollar los principios de las ENDS del Recuadro 3.1 y los element os del
Recuadro 3.2, se han ext rado valiosas enseanzas. El anlisis de los plant eamientos
pasados y presentes (vase Capt ulo 5) puede informar de eficaz t oma de decisin de
est rat egia (Capt ulo 8).

La sit uacin ha sido t ot almente diferent e en los pases desarrollados. Los
plant eamientos han sido creados por agendas nacionales, adhiriendo a est ilos y
cult uras del gobierno nacional -y algunas veces a los de la act ividad indust rial y a los
de las redes de la sociedad civil- antes que a los dict ados de agencias ext ernas (Dalal-
Clayton 1996). Aunque est o significa que han sido ms realist as en lo que a procesos
de orient aciones exist ent es se refiere, muchas fueron preparadas como procesos
excepcionales con muy poco de seguimiento y sin revisin de cont rol.

A la luz de est as experiencias, se puede hacer una comparacin elemental entre las
experiencias de pases desarrollados y las de pases en vas de desarrollo (vase
Cuadro 3.1).
Muchos de los
mtodos de
planificacin
estratgica de los
pases en vas de
desarrollo han
sido de
concepcin,
motivacin y
fomento
externos...
... a menudo como
proyectos sujeto
al tiempo antes
que como
mecanismos de
normas generales
permanentes
Frecuentemente,
los principales
rendimientoshan
sido planes
implementados
slo en parte,
pero han dejado
enseanzas
valiosas
En lospases
desarrollados, los
mtodos han sido
forjados por las
agendas
nacionales

48
Cuadro 3.1: Comparaci n elemental entre procesos de estrategia de pases
desarroll ados y de pa ses en vas de desarroll o
(Fuente: Dalal-Clayton 1996).


Pases desarrollados Pases en vas de desarrollo
Criterios

Generada internamente
Financiada internament e
Competencia autctona

Accin poltica
Propuesta de corret aje
Criterios

Impulso externo (IUCN, Banco Mundial, etc.)
Financiada por donante
A menudo implica competencia de
expatriados
Accin burocrtica / tecnocrtica
Propuesta de proyecto
Metas

Cambiar modos de produccin / consumo
Respuesta a problemas marrones
(contaminacin)
Centro de atencin en lo ambiental
Metas

Aumentar produccin / consumo
Respuesta a problemas verdes / desarrollo
rural
Centro de atencin en el desarrollo
Medios

Reorientacin / integracin institucional
Produccin de directrices y metas locales
Criterio de ahorrar en el costo
Vnculos con iniciativas de Agenda 21
local
Elevacin de toma de concienci a

Medios

Creacin de nuevas instituciones
Creacin de lista de compras del proyecto
Criterio de generar ayuda
Pocos vnculos locales

Elevacin de toma de concienci a



Al enfrent ar el ret o de crear estrat egias nacionales para el desarrollo sost enible, es
obvio que los pases del Nort e y los pases del Sur t ienen mucho que aprender de la
experiencia del ot ro. Por ejemplo: en muchos pases desarrollados, la respuest a a la
Agenda 21 ha sido idear planes y est rategias que enfoquen muy de cerca las
inquiet udes medioambient ales. Planes de suyo t an verdes podran dar un paso ms
para t ransformarse en genuinas est rat egias de desarrollo sost enible si adopt asen los
crit erios promovidos en el Sur y abordaran de manera int egrada los problemas
sociales y econmicos como asimismo los del medioambient e. En el desarrollar de
t ales est rat egias, los pases del Nort e t ienen t ambin que revisar esas t ct icas y
procedimient os que conducen a la superexplot acin de los recursos nat urales en los
pases en vas de desarrollo (su huella medioambient al).
3


Por otra part e, a los pases del Sur les favorecera un mejor anlisis, el desarrollo de
inst rument os basados en el mercado, los esfuerzos de abarat amient o de cost es, y un
mejor empleo de las est ruct uras de gobierno exist ent es, en lo que los pases del Norte
podran mostrar caminos. Tant o en el Nort e como en el Sur, la mayora de los
mt odos t ienen que mejorar las bases de su part icipacin, y t ienen que ser revisados
peridicament e para t omar en cuenta la informacin de ret orno y las enseanzas

3
En los ltimos aos, una preocupacin muy difundida acerca de la relacin entre la actividad
comercial y el medioambiente / desarrollo sostenible ha avivado las protestas en gran escala y, a
menudo violentas, en las principales reuniones mundiales (en particular, en la OMC y en el Foro
Econmico Mundial, aunque tambin en otros pocos foros econmicos ms). El anlisis de los efectos
negativos del comercio y las inversiones extranjeras directas en el desarrollo sostenible cae fuera del
campo de aplicacin de este libro de consulta.
Los pases del Norte y
los pases del Sur
tienen mucho que
aprender
recprocamente de sus
respectivas
experiencias
Las estrategias de
todos lospases tienen
que perfeccionar la
participacin y
transformarse en
procesos de
aprendizaje

49
ext radas de los anlisis hechos luego de la implement acin. De est e modo, ellos se
t ransformaran en genuinos procesos cclicos de aprender haciendo.

Loa Pases Bajos son un ejemplo not able de pas que ha abrazado est e modo
const ruct ivo de abordar el desarrollo sost enible, pues all al Plan Nacional de Polt ica
Ambient al (PNPA) se le revisa cada cuat ro aos a travs de un dilogo entre el
Gobierno, la indust ria y el pblico. El PNPA (1989), el PNPA2 (1993) y el PNPA3
(VROM 1997) expusieron una amplia polt ica para el periodo 1999-2002, tomando el
2010 como el ao horizont e. El PNPA4 qued complet ado a mediados de 2001, con
lo que el ao horizont e avanz al 2030.

Merced al avance del proceso del PNPA en la dcada pasada, los Pases Bajos han
t enido xito en reducir su carga medioambient al (especialment e reduciendo los
niveles de cont aminacin) al t iempo que gozan de inmejorable est ndar de vida y de
crecimient o econmico (un proceso que el PNPA llama decoupling, que significa
lograr crecimient o econmico al t iempo de reducir t ant o el empleo de mat eriales
como la cont aminacin). El logro especial del proceso del PNPA es que ha
involucrado a los represent ant es de t odos los niveles del gobierno, de la act ividad
indust rial y de las organizaciones volunt arias incluso los act ivist as ambient ales-, en
el dilogo, la visin, la planificacin, y en fijar objet ivos y miras para el fut uro del
pas en el cort o, mediano y largo plazos.

A comienzos de 2001, el Gabinet e holands est ableci un organismo
interdepart amental, conducido por un grupo ministerial dirigido por el Primer
Ministro, para desarrollar una Estrat egia Nacional de Desarrollo Sost enible. Est e
Grupo decidi que el Gobierno publicara primero un cuadro panormico de polt icas
de desarrollo sost enible sobre cinco t emas (poblacin, clima, agua, biodiversidad y
desarrollo de una economa basada en el conocimiento t cnico-cient fico), indicando
cules pudieran ser los dilemas que influyan en los nuevos debat es de normas
generales en el curso de la dcada venidera. Adems, toda rea normat iva deber
encajar dent ro de la nocin de desarrollo sost enible; y, se empezar por el
experiment o de poner en prct ica la int egracin de los aspect os econmicos,
sociocult urales y ambient ales que t ienen las principales inversiones
gubernament ales.

Se ha solicit ado a cada minist erio que en su presupuest o anual a ser discut ido en el
Parlamento incluya una visin general de su aport e al desarrollo sost enible. Se
ut ilizarn indicadores selectos para most rar si los Pases Bajos van camino de un
desarrollo sost enible, con met as fijadas para los prximos 5 a 10 aos. El Gabinet e
decidi iniciar el proceso de analizar la est rat egia en pblico, y al mismo t iempo
hacer un invent ario de las varias iniciat ivas de las municipalidades, las provincias, la
act ividad indust rial y los ciudadanos, que iba a ser somet ido a la consideracin del
Parlamento en la primavera de 2002. Se ha dado comienzo al proceso de preparar
una est rat egia revisada con el propsit o de que el nuevo gobierno (luego de las
elecciones de mayo de 2002) cont ine el proceso.



3.4.1 Construir sobre la base deestrategias denivel nacional

(a) Planes de desarrollo nacional

Muchos pases en vas de desarrollo t ienen la arraigada t radicin de preparar planes
de desarrollo nacional peridicos, cubriendo a menudo un espacio de cinco aos y
La ilustracin de un
proceso
constructivo se la
encuentra en los
Pases Bajos

50
fijndose grandes objet ivos (vase los ejemplos de India que es t pica de muchos
pases de la Commonwealt h- y de China, en el Recuadro 3.3). Usualment e, los



Recuadro 3.3: Plani fi caci n quinquenal en India y en China

India

En la India, la planificacin deriva sus objetivos de los Principios Directivos de la Poltica
Estatal consagrados en la Constitucin. La Comisin de Planificacin fue constituida en 1950
para preparar el plan maestro de desarrollo, tomando una visin de conjunto de las
necesidades y los recursos del pas. Ha habido nueve planes quinquenales hasta la fecha:
empezando en el periodo 1951-1956 y, con el ms reciente, el noveno plan, cubriendo desde
1997 al 2002. En el pasado, la planificacin econmica contemplaba un sector pblico
creciente, con cuantiosas inversiones en la industria bsica y en la pesada. Ahora el nfasis en
el sector pblico es marcado y el pensamiento actual sobre planifi cacin nacional es que, en
general, debiera ser cada vez ms indicativa que preceptiva.

Los objetivos del Noveno Plan Quinquenal surgen del Programa Mnimo Comn del
Gobierno y de la Conferencia del Primer Ministro sobre servicios mnimos fundamentales.
Ellos incluyen:
prioridad a la agricultura y el desarrollo rural con vistas a generar empleo productivo y
erradicacin de la pobreza;
acel eramiento de la tasa de crecimiento de la economa con precios estables;
aseguramiento de la seguridad alimentar y nutricional para la seccin vulnerabl e de la
sociedad;
provisin de servicios bsicos de agua potable sana, instalaciones para la atencin
primaria de la salud, educacin primaria universal, albergue; y todo conectado dentro
de plazos y fechas lmites.
contencin de la tasa de aumento de la poblacin;
aseguramiento de la sostenibilidad ambiental del proceso de desarrollo a travs de la
participacin de la gente;
Apoderamiento a la mujer y a grupos socialmente desfavorecidos (p. ej. minoras);
Promocin y desarrollo de los Panchayati Raj (la ms pequea unidad de autogobierno
local: en los mbitos de distrito, cuadra y aldea), las cooperativas, etc.;
Fortalecimiento de los esfuerzos por crear confianza en s mismo.

Fuente: www.travel-india.com/stat/economics/five_year_plans

China

En China, el mecanismo del plan quinquenal es un programa de largo plazo en el centro del
desarrollo econmico del pas. El propsito de este mecanismo es proporcionar un plan
detallado para los principales proyectos de construccin, distribucin de las fuerzas
productivas, y el desarrollo proporcional de la economa nacional, como asimismo, fijar una
orientacin para el desarrollo futuro del pas. Se han llevado a la prctica nueve planes
quinquenales desde que fuera fundada la Repblica Popular China, en 1949. El primero
cubri el quinquenio 1953-1957, mientras que el ltimo plan cubri del ao 1996 al ao 2000.

Los objetivos de primera importancia del Noveno Plan Quinquenal son:
Completar la segunda fase del plan estratgico en pro de la campaa de moderni zacin;
y cuadruplicar el producto nacional bruto per cpita de 1980 para una poblacin que en
el ao 2000 habr superado en 300 millones la de 1980;
Elevar el estndar de vida a un nivel de relativa comodidad, en el cual la pobreza quede
prcticamente erradicada; acelerar la formulacin de un moderno sistema de empresa;
y establecer una economa de mercado socialista.



51
Las principales tareas acordadas son:
Asegurar un crecimiento sostenible y estable de la agricultura y de toda la economa
rural;
Promover diligentemente la reorientacin de la estructura industrial;
Promover el desarrollo coordinado de las economas regional es;
Esforzarse por mantener la estabilidad macroeconmica;
Elevar continuamente el nivel de vida de la gente en reas urbanas y rurales.

Fuente: www.afrchn.com



ministerios preparan cabildos de sector para planes nacionales conforme a las
direct rices emit idas por una comisin de planificacin nacional o por un organismo
coordinador equivalent e. Normalment e, est e cuerpo se encarga de las t areas de colar
cont enidos para asegurarse de que los asuntos financieros y polt icos -usualment e
fact ores muy influyentes-, y los asuntos ambient ales y sociales sean tomados en
cuent a. Lo que sucede a menudo es que los minist erios de finanzas estn a cargo de
la planificacin del desarrollo, con la muy frecuent e consecuencia de que la calidad
de la proteccin ambient al y social, y la responsabilidad por ella, son dbiles. En el
mejor de los casos, el mtodo general es eliminar pot enciales malos efectos ant es que
seleccionar los ms posit ivos result ados ambientales y sociales. Generalment e, el
organismo de planificacin del desarrollo t ambin int egra los planes de sector.
Algunas veces, la t area de la integracin es apoyada por aportes de dat os procedent es
de los niveles descentralizados (Recuadro 3.21, sobre Ghana).

Los planes nacionales derivados de est e proceso t ienden a proponer met as amplias y a
incluir proyect os y act ividades a ser financiadas por los presupuestos anuales
ordinarios y de desarrollo. Han predominado los imperat ivos econmicos, o, slo
ocasionalmente, los sociales, con una mnima inclusin de int ereses
medioambient ales. Est os planes t ienden a ligarse al presupuest o anual o al sist ema
lmit e de gast os de mediano plazo (SGMP): un mecanismo de presupuesto t rienal
renovable. A menudo, los planes han sido dbilment e enlazados a cambios
inst it ucionales o de procedimiento que podran promover desarrollo sost enible
est rat gico.

En el pasado ha habido poca part icipacin de la sociedad civil o del sect or privado en
desarrollar o seguir la marcha de t ales planes nacionales. Pero en muchos pases hay
cada vez mayor evidencia de que en estos mecanismos part icipan los int eresados; por
ejemplo, en Tailandia (Recuadro 3.4). Hay t ambin mayor ut ilizacin de mecanismos
de invest igacin medioambient al (aunque usualmente para eliminar ciertos malos
efect os ant es que para opt imizar el pot encial medioambient al), y avances en sit uar los
intereses medioambient ales dent ro del cauce principal de los planes de desarrollo
nacional, como en el caso de Marruecos (Recuadro 3.5).

Para dar cabida a un grado de accin volunt aria y de la sociedad civil, la mayora de
los planes de desarrollo nacional han pasado de una filosofa de planificacin cent ral
a una de crear condiciones habilit ant es, lo que contribuye a la formacin de
sociedades y a la implement acin de la estrat egia. Est e mtodo, y algo de la
infraest ruct ura de planificacin creada para ello, es conducent e a las ENDS.
Aplicando los principios y elementos de las ENDS (Recuadros 3.1 y 3.2), y reuniendo
los sist emas de la Figura 3.2, se podran obt ener planes de desarrollo nacional que
ofreciesen mucho de lo que se requiere para las ENDS. Tendr que ponerse especial
at encin en la creacin de una comn visin de metas de desarrollo con mlt iples
grupos de int ers, y de crit erios ms amplios para hacer compensaciones.
En los planes de
desarrollo
nacional, la
calidad de la
seleccin de los
contenidos
ambientales y
sociales es
generalmente
dbil
En el pasado ha
habido escasa
participacin de la
sociedad civil o del
sector privado
Los planes van
virando ahora hacia
crear condiciones
habilitantes y
formar sociedades

52


Recuadro 3.4: Parti ci pacin de la sociedad ci vil en l os l timos planes
nacionales de Tail andi a - y su agenda al ternati va

Desde 1961, Tailandia ha venido implementando sucesivos Planes Nacionales Econmicos y
de Desarrollo Social. Actualmente, el pas est funcionando conforme al Octavo Plan (1997-
2001) y el Noveno Plan est en vas de creacin con la participacin de la sociedad civil.
Cientos de ONG y de OBC, y miles de personas de toda condicin fueron invitados por la
Junta Nacional de Desarrollo Econmico y Social (JNDES) a tomar parte en formular el
Octavo Plan de Desarrollo Econmico y Social Nacional para dar voz a sus preocupaciones y
proporcionar la informacin. El procesos result muy exitoso y muchas ONG empezaron a
sentir que por primera vez estaban teniendo acceso a tener propiedad sobre el Plan.

Sin embargo, posteriormente, en el proceso de sntesis, muchas cuestiones planteadas por ellas
fueron dejadas fuera. El Plan mencionaba el desarrollo sostenible, pero sin objetivos
concretos, junto con un gran despliegue de otras ideologas. El resultado fue que
posteriormente, algunas ONG, en especial la red nacional de ONG, y varias organizaciones de
la gente, rehusaran participar en el desarrollo del Noveno Plan y, en su lugar, lanzaran su
propia Agenda Nacional alternativa por los Tailandeses libres. Consista en cuestiones que
cubran 16 reas clave (p. ej. poltica, agricultura, recursos marinos y pesquera, SIDA y
educacin). No se refera espec ficamente al desarrollo sostenible, pero los problemas
incluidos, tomados en su conjunto, en efecto abordaban el concepto.

Al mismo tiempo, otra red de ONG y muchas organizaciones de base comunitaria continuaron
trabajando con la JNDES en la redaccin del Noveno Plan, tratando de corregir los problemas
anteriores al enfatizar la necesidad de planes local es / de comunidad paralelas, como
complemento al plan nacional. En este contexto, ellas plantearon problemas tales como la
necesidad de descentralizacin y la de derechos de la comunidad.

Fuente: Poapongsakorn et al. (2001).


Recuadro 3.5: Armonizando pl anes de desarrollo naci onal en Marruecos

En Marruecos se han hecho intentos de integrar en el cauce principal de los Planes de
Desarrollo Econmico y Social los intereses y prioridades medioambientales, y de facilitar
sinergia entre sectores. Con el apoyo del programa Capacidad 21 del PNUD, en tal
integracin se han organizado en todo el pas talleres de mltiples grupos de inters.
Tambin se han organizado dos talleres intersectoriales: el uno en legislacin, regulaciones y
finanzas; el otro en informacin, educacin y comunicaciones. Entre los participantes se
cuentan interesados clave de diversos sectores del desarrollo tales como industria, poblacin,
energa, suelo, agricultura, agua, salud, administracin de tierras, urbanizacin y hbitat
cada uno suministr la informacin acerca de su sector y cabilde para conseguir que ste sea
considerado.

La meta era que este proceso diera origen a un conjunto de planes de accin integrados y
aumentara el nivel de conciencia del potencial de sinergia haci a el desarrollo sostenible. La
esperanza era evitar una sensacin de confrontacin y punto muerto entre prioridades
medioambientales y econmicas.

A travs de un taller de integracin, se procedi a juntar las recomendaciones clave de cada
uno de los talleres sectoriales para dar forma a un unificado Plan de Accin Ambiental
integrado. Luego, se vincul este plan a los tres planes de desarrollo nacional de Marruecos: el
Plan de Desarrollo Econmico y Social, el Plan para Combatir la Desertifi cacin y el Plan de
Administracin de Tierras.

Cada plan fue preparado teniendo en cuenta los otros planes. No hay ni redundancias ni
repeticiones, pero s, sinergia. Lo nico que importa es proteger el medioambiente y los

53
recursos naturales al tiempo que luchar contra la pobreza, y cada plan hace su aporte a esta
meta comn.

Fuente: www.undp.org/capacity21




(b Planes y estrategias intersectoriales y de sector.

Asociado a est e instrument al de planificacin del desarrollo, los departament os
ministeriales sect oriales preparan frecuent ement e planes para t odo un sect or y
est rat egias de inversin en mat erias de polt ica, t ales como el transport e, la
agricult ura, la salud y la educacin. Sin embargo, por muy bueno que un plan de
sect or aparezca en el papel, puede padecer de una int egracin floja y de falt a de
crit erios de sost enibilidad, inherentes a los procesos generales de planificacin
nacional. Hay, sin embargo, una gran dificult ad en definir los crit erios de
sost enibilidad y los plazos para un plan nacional que se adecue a condiciones
diferent es que enfrent a cada sector. El plant eamient o de la ENDS represent a un
mecanismo organizado para abordar est as cuest iones.

Jamaica proporciona un buen ejemplo de act it ud progresist a ant e la polt ica de
empalmar con la planificacin sect orial. Aqu, el Inst it ut o de Planificacin de Jamaica
ha desarrollado una slida capacidad de recoleccin y anlisis de datos, present ando
informes globales que facilitan la int egracin de los planes sect oriales en el marco
holst ico de la planificacin nacional (vase: www.pioj.gov.jm).

Tambin muchos pases preparan est rat egias t ransect oriales o con base en problema
t ales como aquellas para reducir el SIDA/VIH, para asegurar el aliment o o para
mejorar los derechos de la mujer. Ent re los ejemplos de est rat egias t ransect oriales
para el medioambient e se cuent an los planes de administ racin de zonas cost eras y
los planes para la administracin del agua dulce (Recuadro 3.6).



Recuadro 3.6: Plan de Accin de Creci das de Bangl adesh

El Plan de Accin para Inundaciones (PAI), por ejemplo, fue desarrollado con apoyo
internacional como respuesta a las devastadoras inundaciones peridicas. Pero aquellas
personas e instituciones que dirigan el PAI vean la gestin hdrica de manera bastant e
estrecha, sin tomar en cuenta la compleja naturaleza de los problemas y las interrelaciones.
Por consiguientes, en el proceso PAI no se puso debida atencin a las cuestiones
medioambientales ni a la necesaria participacin de las comunidades de la planicie aluvial.
Las crticas sealaron la necesidad de una plani ficacin estratgi ca para tener en cuenta la
gestin administrativa de recursos hdricos integrados, y el PAI fue reemplazado
posteriormente por el Plan Hdrico Nacional desarrollado de manera ms participativa.

Fuente: Hughes et al. (1994).



Desde que en 1990 el PNUD lanzara la edicin anual del Informe de Desarrollo
Humano, muchos pases han preparado informes de desarrollo humano nacionales.
Est os son transectoriales y se cent ran en el anlisis de problemas y prioridades
nacionales y subnacionales clave. El proceso de informacin vara de un pas a ot ro,
Los planes sectoriales
adolecen
generalmente de una
floja integracin
Muchos pases
preparan estrategias
que son o
transsectoriales o
generadas por
problemas
Los informes de
desarrollo humano
nacional comparten
comunes elementos
clave

54
pero la mayora compart en elementos comunes, que pueden ser aadidos al
desarrollar una ENDS (Recuadro 3.7).



Recuadro 3.7: Informes naci onales de desarroll o humano

Los Informes Nacional es de Desarrollo Humano (INDH) son poderosas herramientas para el
anlisis de polticas. Generalmente, ellos comparan datos procedent es de regiones, provincias
o localidades sobre indicadores que seal en logros y disparidades, tales como educacin,
esperanza de vida, ingresos de y desproporciones entre los sexos.

A partir de 1992 se han editado ms de 350 IDHN nacionales, subnacionales o regionales en
130 pases. A travs de procesos de consulta guiados por el pas dado, y de redaccin de
informes y recoleccin de datos, los informes han introducido el concepto de desarrollo
humano en los dilogos de poltica nacional. La preparacin de informes rene a expertos de
diferent es campos, lo que a menudo contribuye a crear un consenso nacional sobre cuestiones
clave.

Desde que en Bangladesh y Camern fueran publicados los primeros IDHN, el concepto se ha
extendido rpidamente. Los informes son preparados por equipos nacionales convocados por
la oficina que PNUD tiene en cada pas, dirigidos por un coordinador nacional independiente:
usualmente un grupo de expertos, una ONG, una institucin acadmica, o una institucin
semipblica, o una gubernamental.

La mayora de los IDHN tienen en comn los siguientes elementos clave:

Abogan por el desarrollo humano y en cuanto a diseo de polticas destacan un
criterio ms centrado en la gente. Llenan un importante seno dentro del dilogo de
poltica entre socios del desarrollo, complementando otras planificaciones de conduccin
gubernament al, como asimismo, iniciativas de la sociedad civil y estudios e informes
respaldados por donantes.

Destacan inquietudes crticas. En la mayora de los pases, los IDHN proporcionan un
perfil general del estado del desarrollo humano; informes ulteriores se ocupan de temas
espec fi cos. Entre otros, Bangladesh, Benin, Camboya, Camern, Madagascar, Namibia,
Nigeria, Sierra Leona y el estado indio de Madhya Pradesh: todos han preparado
informes centrados en la pobreza. Muchos de los informes de Europa Ori ental y de la
C.E.I. se han centrado en torno a la transicin de una economa centralizada a una de
libre mercado; y estn ahora comenzando a enfocar cuestiones relativas a gobernanza y
derechos humanos. El informe 1997 de Namibia enfoc el SIDA/VIH y la pobreza. Las
Filipinas y Bangladesh han preparado informes cent rados en la mujer y el desarrollo, en
tanto que Armenia, Lituania y Polonia, entre otros, se han centrado en asentamientos
humanos.

Proporcionan una herramienta para la planificacin del desarrollo. Al proporcionar
ndices e Indicadores del Desarrollo Humano (vase Recuadro 5.12), los informes
nacionales de DH contribuyen a control ar avances y retrocesos en el desarrollo humano
y la pobreza. Uno de los rasgos ms interesantes de muchos de los IDHN es la
disgregacin de los ndices de Desarrollo Humano (ndice de desarrollo humano, ndice
de desarrollo relativo al gnero, ndice de potenciacin de gnero e ndice de pobreza
humana) por regin o grupos dentro del pas. El desarrollo humano medido por regin,
provincia, gnero, poblacin o grupos tnicos urbanos / rurales, ha proporcionado a los
gobiernos una til herramienta de planificacin para apuntar los programas de desarrollo
y el gasto pblico a reas en las cuales la privacin humana es ms grave. Este criterio
ayuda a los gobiernos a centrarse en la equidad cuando plani fican para el desarrollo y, en
algunos casos, cada vez que revisan el gasto pblico. Es lo que ha ocurrido, por
ejemplo, en Brasil, Bolivia, Turqua, Namibia y Egipto. Mediante el empleo y anlisis
de los indicadores e ndices de desarrollo humano, desglosados por regiones o grupos,

55
los informes pueden ser utilizados como un aporte esencial de datos para preparar
estrategias y planes de accin del desarrollo humano.

Articulan las percepciones y prioridades de la gente. Algunos IDHN ofrecen una
interesante penetracin en las percepciones de la gente sobre desarrollo humano, sus
intereses y prioridades; y las han incorporado a los anlisis de poltica. El informe 1996
de Bangladesh, que le da igual peso a dos enfoques di ferentes para evaluar el desarrollo
humano y la pobreza, constituye un buen ejemplo: un estudio analtico hecho por
acadmicos, utilizando los datos y resultados del catastro; y una apreciacin participativa
global hecha por la gente pobre misma.

Fuente: www.undp.org



(c) Planes y estrategias relacionados con convenciones

Se han desarrollado muchas est rat egias ambient ales en respuest a a las Convenciones
de Ro (Recuadro 2.4). Generalment e, se ha dado la responsabilidad de preparar
est os planes a los minist erios del medioambiente nacional, lo que acarrea el riesgo de
aislar el proceso de estrat egia de los aspect os clave de polt ica controlados por los
ministerios de finanzas, desarrollo econmico y asunt os sociales.


Convencin sobre Diversidad Biolgica

Muchos pases han preparado Est rat egias y Planes de Accin de Biodiversidad
Nacional (EPABN). Lo usual es que est os planes incluyan un anlisis sist emt ico de
asunt os y problemas, como asimismo el est ablecer acuerdos ent re organizaciones
pblicas y privadas en cuanto a la manera de implement ar varias clusulas de la
Convencin sobre Diversidad Biolgica (1992). Ellos son luego la base de
programas detallados que exponen cmo cada uno de los pases propone administrar
sus recursos biolgicos. Se han preparados una serie de principios rect ores para
ayudar a los pases a preparar tales planes (p. ej. Hagen, sin fecha; Fernndez, 1998;
Prescott et al, 2000).

El Servicio del Medioambient e Mundial (SMM) ha proporcionado subvenciones a
algunos pases para asist irlos en el desarrollo de los EBPAN y, segn el Programa de
Asist encia a la Planificacin de la Biodiversidad, de PNUD (www.undp.org/bpsp), 80
de est os pases haban complet ado los documentos del plan, hacia marzo de 2001.

En el Recuadro 3.8 se describe brevement e la modalidad que se est aplicando en la
India. Es probable que t ales estrat egias y planes acusen, en part icular, una falt a de
integracin con ot ras inst it uciones y mecanismos de planificacin nacional. Una
not able excepcin es Jamaica en donde la EPABN ha sido ut ilizada para int egrar los
asunt os de la biodiversidad en ot ros mecanismos de planificacin (vase:
www.nrca.org; y www.nepa.gov.jm).

Ellas pueden t ambin favorecer objet ivos de biodiversidad mundial (prot egiendo
especies que son raras y que a nivel mundial est n amenazadas) por sobre los
objet ivos de la diversidad local (met as cent radas en la gent e, para conservar
diversidad por razones cult urales, o para ut ilizarla en casos de apuro, et c.). En parte,
est o es porque las inst it uciones que han sido desarrolladas para abordar problemas de
biodiversidad han sido muy influenciadas por las inst it uciones mundiales
preocupadas por la biodiversidad. Hay act ualmente pocas inst it uciones capaces de
Las estrategias y los
planes de accin de
la biodiversidad
nacional a menudo
carecen de
integracin con
otros planes y
estrategias
Los objetivos de la
biodiversidad
mundial pueden
verse favorecidos
por los objetivos
locales

56

Recuadro 3.8 India. Estrategia y Plan de accin de Biodiversidad Nacional.

Sirvindose de un proceso consultivo, en 1999 el Ministerio del Medio Ambiente y Bosques
de la India (MABI), prepar una Poltica y Estrategia de Accin Macroeconmica nacional
sobre Biodiversidad. Al empalmar con este documento de esquema conceptual, se vio la
necesidad de preparar planes de accin ms det allados. Se reconoci que la preparacin de un
tal plan, detallado, de micronivel, para la conservacin de la biodiversidad del pas era parte
de la obligacin de la India conforme a la Convencin sobre Diversidad Biolgica, y que se
acceda a los fondos para preparar una Estrategia y Plan de Accin de Biodiversidad Nacional
(EPABN) a travs del SAM.

La EPABN es administrada por un Directorio Nacional de Proyectos en el MMAB, y
ejecutado por un Grupo Central de Tcni ca y Poltica (GCTP) encabezado por Kalpavrisksh,
una ONG medioambiental, y compuesto por expertos de diversos campos procedentes de
distintas partes de la India. La administracin del proyecto es coordinada por el Consorcio
Biotech de la India Ltd.

El proceso de la EPABN dar por resultado la formulacin de alrededor de:

20 planes de accin de nivel local;
30 planes de nivel de estado;
10 planes ecoregional es entre estados
14 planes nacionales temticos

Todos estos planes sern luego incorporados a un plan nacional general, pero seguirn siendo
planes independientes capaces de ser implementados en el mbito para el cual se les prepara.

Las directri ces de las agenci as de ejecucin que preparan estos planes indican que cada
Estrategia y Plan de Accin (EPA) debera consistir en lo siguiente:

Planteamiento del punto o problema;
Identi ficacin de iniciativas en curso concerni entes al punto, factores clave involucrados,
y principales desfases de cobertura;
Delineacin de los pasos a dar para eliminar los desfases y destacar la efi caci a de las
iniciativas en curso;
Lista de medidas y estrategias necesari as para implementar estos pasos;
Identi ficacin de elementos clave necesarios para la implementacin: estructuras
institucionales, fondos, recursos humanos / de competencia, medidas normativas /
legales, fiscalizacin, etc.;
Cronograma para la implementacin.

A la EPABN se la ha venido desarrollando de manera altamente participativa, involucrando a
un gran nmero de organi zaciones y movimientos de mbito de aldea: ONG, acadmicos y
cient ficos, funcionarios gubernamental es de varias organizaciones especializadas, sector
privado, fuerzas armadas, polticos y otra gente con inters en l a biodiversidad. Esta
orientacin apunt a a estimular una amplia propiedad del proceso y su producto (la EPABN)
con el objeto de asegurar la implementacin de sus recomendaciones.

La EPABN se propone evaluar y hacer el balance de la informacin relacionada con la
diversidad en varios mbitos; incluso la distribucin de especies endmicas y en peligro,
amenazas y tensiones de lugares espec ficos, problemas sociales / polticos / econmicos,
inquietudes ticas, e iniciativas de conservacin en curso, por diversos sectores social es. A
todas las entidades se les pide tener presente dos lneas de fondo: garantizar la seguridad
ecolgica del pas y del rea sobre la cual tiene la responsabilidad; y garantizar la seguridad de
vida de las comunidades que ms dependen de los recursos biolgicos.

La EPABN se vale de la especializacin e informacin existentes y no implica investigacin
de campos nuevos. El proceso enfatiza la pl ani ficacin descentralizada sensible al problema

57
del gnero y el empleo de grupos de trabajo interdisciplinarios que comprendan a todos los
sectores que se interesen en la conservacin de l a biodiversidad. Los planes de accin
detallados (en los niveles t emticos de subEstado, Estado, regional y nacional) sern
fusionados para producir el plan de accin de nivel nacional.

Fuente: www.sdnp.delhi.nic.in/nbsap/index-main.html



integrar la biodiversidad local con los asuntos del sust ent o, y stas son ms bien
dbiles para influir en polt icas y accin local.

Las EPABN han t enido la t endencia a trat ar deficient ement e el hecho real de que la
gent e ha ut ilizado siempre la biodiversidad para su sust ento. Mientras est os planes
sealan flojament e el hecho de que exist en pat rones de uso de biodiversidad
insost enibles, dichos planes rara vez incluyen anlisis de muest ras (por comunidades,
pases, compaas mult inacionales, et c.), o evalan aplicaciones prct icas autct onas
de experiencia prct ica sobre uso sost enible de recursos, que podran ofrecer
enseanzas para dar forma a mecanismos que inviert an el curso de t ales t endencias.
Las recomendaciones relat ivas a la ut ilizacin insost enible de la biodiversidad
t ienden a ser demasiado precept ivas y cent radas en proyect os.

A menudo, la insuficiencia de fondos y las limit aciones de t iempo han dificult ado el
progreso, y como muchos planes no han podido despert ar suficient e int ers polt ico
se han quedado para vest ir sant os. Sin embargo, en algunos pases, los planes han
llevado a acciones ult eriores; por ejemplo, en Guyana, en donde la EPABN
evolucion desde un proceso de formulacin part icipat iva, dos aos despus de haber
sido completada dio pbulo a acciones que siguieron funcionando
(www. sdnp.org/gy).


Convenciones para Combatir la Deserti ficacin

En respuest a a la Convencin para Combat ir la Desert ificacin (CCD) [1994],
muchos pases de t ierra de secano han preparado Programas de Accin Nacional
(PAN). Adems, t ambin se han desarrollado Programas de Accin Regional y
Programas de Accin Subregional (PAR y PASR). Ent re 1985 y 1988 (auspiciados
por CILS, el Comit Permanente para el Cont rol de la Sequa en el Sahel), con
ant elacin a la adopcin de la Convencin, ya algunos pases de la regin de Sahel
haban preparado Planes de Accin Nacional para Combat ir la Desert ificacin
(PANCD). Ellos adopt aron est os planes dentro del proceso PAN e ident ificaron
act ividades concretas en el t erreno. Como se establece en los art culos 9 y 10 de la
Convencin, el propsit o de un PAN es:

Identificar cules son los factores que contribuyen a la desertificacin y las
medidas prcticas necesarias para combatirla y / o mitigar los efectos de la
sequa. Se espera que el PAN sea incorporado a las estrategias de largo
plazo para combatir la desertificacin y sean integradas a las polticas
nacionales para el desarrollo sostenible. Adems, las medidas preventivas de
los PAN deberan ser permanentes

Por el hecho de adopt ar un crit erio basado en un problema ant es que en un enfoque
sect orial, los PAN han t endido a ser est ratgicos desde un comienzo. Pero para llevar
la administracin de los recursos nat urales hacia una base de mayor sost enibilidad,
ellos todava t ienen que enfrent ar el desafo de t ener que int egrar una serie de
polt icas y t rmites de un amplio crculo de inst it uciones locales. Un cuadro
Rara vez ellos
analizan patrones
del empleo de la
biodiversidad o
evalan los
conocimientos de
los pueblos
autctonos

58
panormico preliminar de los progresos del desarrollo y de la implementacin de los
PAN, pone de manifiest o el proceso y el previst o amplio alcance de un PAN (OSNU
1999):
4


Las acciones llevadas a cabo conforme a un PAN deberan traer consigo
polticas y medidas institucionales que faciliten el establecimiento de un
ambiente que en el mbito nacional posibilite el uso de los recursos de
manera sostenible. El proceso debera seguir un enfoque ascendente y, por lo
tanto, empalmar con el desarrollo de nivel local para preservar y/o restaurar
la dotacin de recursos, y mejorar la seguridad de sustento para las
poblaciones en las cuales influye. Como se destaca en la Convencin, un
PAN es ante todo un proceso, ascendente, iterativo y descentralizado. A
travs de l se debera identificar un conjunto de medidas integradas. Ms
all de la identificacin de estos elementos, el proceso mismo podra llegar
ms lejos y proporcionar medios de implementacin, de anlisis y ajuste
continuos. En la formulacin e implementacin de un PAN se requiere un
mximo de flexibilidad para tomar en cuenta las variaciones que se producen
en la circunstancia de los pases en los cuales influye.

La visin panormica dej en claro import ant es adelantos en los primeros cuat ro
aos siguient es a la aprobacin de la CCD, aun cuando las et apas de implement acin
y los mt odos difieren de un pas a ot ro. Tambin seal algunas deficiencias.

Por ejemplo, es probable que en algunos pases, la participacin de algunos
interesados clave (sociedad civil, socios externos) no haya sido satisfactoria;
algunos de los criterios pueden no estar necesariamente en conformidad con
el espritu de la Convencin; y algunas de las providencias de ayuda o no se
han cumplido o su potencial no ha sido comprendido del todo (p. ej.
convenios de asociacin, principios y marcos legales instrumentales, fuentes
y mecanismos de financiacin, etc.). Todava no ha sido abordada en su
totalidad la cuestin de cmo seguir adelante en el desarrollo de programas
(es decir si los PAN tienen que ser independientes o integrados en
programas sectoriales) (...) Los fracasos (...) deberan servir de leccin para
guiar la accin futura.

Ot ros t ambin han crit icado las deficiencias en el proceso PAN. Por ejemplo:

Hay ministerios del medioambiente que han estado preparando unos PAN
mientras tienen lugar otros cambios de polticas y legislacin de enorme
relevancia para la agenda de la desertificacin tales como la
descentralizacin y la reforma agraria-; y sin embargo, sin establecer ningn
vnculo entre ellos.
(Toulmin, 2001)

Una cincuent ena de pases ha recibido financiacin de PNUD/OSNU como ayuda a
sus PAN. La mayora de ellos han adopt ado el crit erio de abordarlo en t res fases: (1)
el lanzamiento del proceso PAN; (2) la implement acin de los acuerdos del primer
foro, y (3) la implement acin tot al del PAN y su seguimient o cont inuo, con
revisiones peridicas en ult eriores foros de int eresados.

En los lt imos aos, las act ividades en los pases que part icipan en los PAN se han
cent rado fundament almente en el lanzamient o del proceso, en act ividades con base en
la comunidad y en esfuerzos por convocar al primer foro y pasar a la segunda etapa.

4
Para acceso al informe, vase www.undp.org/seed/unso/prog/prog.htm
Los Programas
de Accin
Nacional (PAN)
para combatir la
desertificacin
debieran incluir
tambin normas
y medidas
institucionales
Los PAN han
hecho grandes
avances, pero
tambin
muestran
deficiencias

59
Un organismo nacional de coordinacin o punto focal est usualmente dent ro de un
ministerio o ent idad gubernament al. Un Comit Direct ivo es responsable por la
organizacin tot al, el cual crea: una visin, un mapa vial de objet ivos y un
calendario para involucrar a las part es pert inent es y para asegurar informacin y
accin oport unas.

Ningn proceso nacional individual t ipifica el mt odo PAN: las realidades en los
pases afect ados son diferent es no slo ent re regiones sino incluso dent ro de las
regiones. Sin embargo, ejemplos de mt odos que se estn aplicando, que se resean
en el Recuadro 3.9, demuestran que hay algunos import ant es rasgos y element os
comunes del proceso. Estos t ienen mucho en comn con los principios del recuadro
3.1.


Recuadro 3.9: Ejempl os de princi pios efi caces en los
Programas de Acci n Nacional para Combatir la Deserti ficacin

Buena preparacin mediante una participacin efectiva. En Burkina Faso se han
establecido 30 Comits Provinciales y 10 Regionales para facilitar la consulta de nivel local.
Los interesados pudieron identificar los problemas, fijar las prioridades, determinar sus
responsabilidades y decidir quines habran de representarlos. Tales consultas son vitales para
una efectiva participacin y negociacin en el foro con el fin de elaborar estrategi as nacionales
para las necesidades locales.

Requerimiento de descentrali zacin. En Cabo Verde, el primer pas africano que rati fic la
Convencin, los participantes locales en el Foro Nacional insistieron en que en cada una de las
islas a la gente se la adiestrara para hacer posible la preparacin de programas de accin, y en
que se trabajara para crear asociaciones direct amente entre Gobierno y donantes. El asunto de
la descentralizacin aflor en Botswana, donde los participantes en el Foro Nacional pidieron
programas de accin provincial complementarios al proceso nacional, para que dirijan las
actividades locales.

Participacin de la sociedad civil. Ha habido positiva participacin por parte de miembros
de la sociedad civil de Swazilandia, donde el proceso del PAN va adquiriendo estado de
prioridad en los crculos gobernantes. En Senegal, la consulta entre grupos especficos de
interesados implic a lderes religiosos.

Claras responsabilidades. Nger, un pas del Sahel, que se ha esforzado por la democracia,
realiz su primera reunin Foro en marzo de 1998, la que se distingui porque sus 517
participantes trataron de definir no slo qu programas ellos crean necesarios, sino tambin,
de clari ficar las responsabilidades de los varios interesados.

Accin rpida. Eritrea, Kenya, Lesotho, Malawi, Sudn, Swazilandia, Tanzania, Uganda y
Zimbabwe participan en un programa piloto para apoyar iniciativas locales, cuyo fin es
promover el acceso a pequeos recursos de subsidios para abordar sus prioridades y lograr que
las comunidades se hagan responsables por la programacin y el control de sus recursos.
Cabo Verde ha identi ficado ocho proyectos piloto de comunidad. Nigeria se decidi por
acciones rpidas que produzcan resultados concretos de corto plazo y que le den visibilidad
al proceso.

Construir a partir de marcos existentes. Varios pases, como Bolivia, Chile, Mxico y
Per, haban adoptado ya antes del desarrollo del CCD un criterio para aplicarse a los
problemas de degradacin de las tierras y, en respuesta a los principios del CCD, sus esfuerzos
se centran en consolidar estas iniciativas. En Kazajstn, Pakistn, Turkmenistn y Uzbekistn,
el nfasis actual recae sobre el perfeccionamiento de la participacin en las estructuras
existentes. Los pases de la zona de Sahel pueden ensamblar con estructuras estratgi cas que
muchos de ellos haban preparado con el apoyo de OSNU.


Los mtodos PAN
de los pases varan
mucho, pero tienen
algunosrasgos
comunes

60
El papel del sector privado. El sector privado ha empezado a unir fuerzas en varios pases,
como Brasil y Per, y en los comits directivos nacionales de muchos pases afri canos y
latinoamericanos hay representantes del sector privado.

Integracin con polticas y estrategias nacionales. El Gobierno de Zimbabwe se ha
decidido por una orientacin ascendente, en donde los Planes de Accin Ambiental de
Distritos (PAAD) proporcionan el entramado en el cual se ha integrado a los PAN. En
Burkina Faso se ha designado a la Secretara del PNAA como el punto focal para el proceso
PAN, y lo mismo ha ocurrido en Mal, Senegal, Togo y Uganda. En Botswana y Etiopa, la
Estrategia de Conservacin Nacional proporciona el marco para el PAN.

Aprovechamiento del conocimiento especiali zado local. Una cantidad de pases, como
China, Kazajstn y Turkmenistn ya poseen conocimientos tcnicos sobre las cuestiones
cient ficas acerca de la deserti ficacin, y ponen ahora el nfasis en construir la capacidad
operativa y administrativa de nivel local, como asimismo, en promover procesos
participativos.

Fuente: www.undp.org/seed/unso/prog/nap.htm



Convencin est ruct ural sobre Cambio Climt ico

A t enor de lo dispuest o en la Convencin Estruct ural de la ONU sobre Cambio
Climt ico (Art culo 12, CENUC), se exige a los pases indust riales (incluidas la
Europa Oriental y la ant igua Unin Sovit ica), conocidos t ambin como las Part es del
Anexo I que somet an a consideracin de la Secret ara una comunicacin nacional
seis meses despus de su rat ificacin. En su desarrollo, st as exigen una apreciable
cant idad de evaluacin y panificacin y deben comprender:

(I) Un recuento de todas las emisiones de gases de invernadero del pas,
procedent es de los diversos sectores (p. ej. transport e, energa, indust ria,
agricult ura, et c.), como consecuencia de la metodologa ordenada por el
Panel Int ergubernament al sobre Cambio Climt ico (PICC).
5


(II) Una proyeccin de fut uras emisiones de gases de invernadero usando un
marco hipot t ico de los negocios como siempre para medir el crecimiento
econmico, y la ident ificacin de las maneras de reducir las emisiones, que se
esperan para el fut uro.

(III) Una evaluacin de la vulnerabilidad del pas (que incluya t ant o los
ecosist emas nat urales como los humanos) a las repercusiones de cambio
climt ico, dest acando las reas y grupos ms vulnerables dent ro de cada pas.

(IV) Una evaluacin de las posibles opciones de adapt acin al cambio climt ico
para reducir las consecuencias esperadas.

Al preparar est as comunicaciones nacionales, las Part es del Anexo I deben at enerse a
normas generales que han sido revisadas varias veces. Una vez que las
comunicaciones han sido present adas a la secret ara de la CENUC, ellas quedan
sujet as a audit ora independient e. Los audit ores examinan cuest iones t ales como
coherencia con otras polt icas nacionales y el grado de part icipacin de los

5
El Grupo de Estudio sobre Recuento de Emisiones de Gases de Invernadero del GICC
supervisa el Programa de Inventarios de Emisiones de Gases de Invernadero.
http://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/
Antes de
transcurridosseis
meses desde la
fecha de
ratificacin de la
Convencin sobre
Cambio Climtico,
los pases
desarrollados deben
presentar una
Comunicacin
Nacional
A stos se les evala
de forma
independiente para
determinar su
coherencia con
otras polticas

61
interesados (cf. principios ENDS). La mayora de las Part es del Anexo I present aron
sus primeras comunicaciones nacionales en 1994 1995.

Las Part es No Afect as al Anexo I (pases en vas de desarrollo) deben confeccionar
comunicaciones nacionales similares, pero disponen de t res aos para ello a cont ar de
la ent rada en vigor de la Convencin para esa Part e, o del de la disponibilidad de
recursos financieros. Ellas t ambin renen requisit os para recibir asist encia
financiera y t cnica proporcionada por el SAM a travs de sus ent idades ejecutoras
(PNUD, PANU y el Banco Mundial) para preparar sus comunicaciones nacionales,
at enindose a direct rices especficas dimanant es de la Conferencia de las Part es. Se
rinde informe sobre las mismas cuest iones, pero no hay obligacin de cont raer
compromisos formales respect o de las polt icas y los programas descrit os, aunque
varios pases los han cont rado, especficament e sobre energa, y muchos han
insist ido en el recuent o de emisin de gases de invernadero y en planes para su
moderacin (Recuadro 3.10). Los Est ados en vas de desarrollo ubicados en islas
pequeas se han concent rado especficament e en vulnerabilidad y adapt acin. Las
Part es o pases menos desarrollados pueden hacer sus comunicaciones a discrecin.



Recuadro 3.10: Experiencia de pa ses no afectos al Anexo I (en v as de
desarroll o) en el desarrollo de las comuni caci ones naci onales
para cambi o climti co

Una experi encia comn de muchos pases en vas de desarrollo en preparar sus
Comunicaciones Nacional es sobre Cambio Climtico ha sido la insistencia en preparar los
recuentos y los planes de moderacin de emisiones de gas de invernadero (para empezar, en
muchos pases en vas de desarrollo, esas emisiones fueron muy pequeas) en comparacin
con las evaluaciones de vulnerabilidad y especialmente de opciones de adapt acin. El sentir de
muchos pases fue que a esto ltimo se le debera haber asignado ms recursos y ms esfuerzo.

En muchos pases en vas de desarrollo se tena la idea de que las Comunicaciones Nacionales
para el Cambio Climtico no haban sido enlazadas en el nivel nacional con otros planes
medioambientales exigidos por las convenciones de Ro (p. ej. Planes de Accin de
Biodiversidad o Desertifi cacin), como tampoco con estrategias nacionales de desarrollo
sostenible.

La excepcin a esto pareca ser la de aquellos pases en donde se esperaba que las adversas
repercusiones del cambio climtico seran muy graves; entre ellos, algunos de los Estados en
vas de desarrollo de islas pequeas (EDIP). Jamaica fue el ejemplo de uno de tales pases,
capaz de llevar a cabo su Comunicacin Nacional para Cambio Climtico con alguna
integracin en otros planes nacionales medioambiental es, como asimismo con el mecanismos
de planificacin de desarrollo nacional (www.unfccc.de/resource/docs/nat c/jamnc1.pdf).

La enseanza parece ser que las comunicaciones nacionales para cambio climtico (como
asimismo los planes preparados bajo las convenciones de Ro) tendern a ser mejor integradas
a la planificacin y procesos de estrategi a nacionales all en donde su importancia para la
marcha del desarrollo del pas pueda ser claramente demostrada.

Fuente: Saleemul Huq (comunicacin personal ).



Hacia finales de 2001, 77 Partes No Afect as al Anexo I haban present ado su
comunicacin nacional inicial. La t endencia del apoyo ext erno ha sido, sin embargo,
cent rarse en recuentos y proyecciones de gases, pero los pases en vas de desarrollo
est n ahora pidiendo recursos para evaluar la vulnerabilidad, hacer planes de
Los pases en vas
de desarrollo
tienen tres aos
de plazo para
presentar su
respectiva
Comunicacin
Nacional y tienen
acceso al apoyo
financiero del
FMAM
Ellos han
sobredimensionado
los recuentos de gas
de invernadero y los
planes de mitigacin.

62
adapt acin y mejorar la int egracin, part icularment e con las ENDS. Sin embargo,
act ualment e faltan las met odologas para estas tareas.
6


Hast a aqu, ms de cien pases (t anto desarrollados como en vas de desarrollo) han
present ado sus Comunicaciones Nacionales sobre Cambio Climt ico a la Secret ara
de la CENUC. Se las puede evaluar en el sit io web de la CENUC.
(www. unfccc.de/resource/docs/nat c).


(d) Programas forestales nacionales

La experiencia de haber desarrollado Planes de Accin Forest al Tropicales (PAFT) a
finales de los aos 1980 y comienzos de los 1990 puso de manifiesto una serie de
enseanzas para hacer que los asuntos sociales, medioambient ales y econmicos
sean part e del cauce dominante en el sect or. Pero ella fue ms not able por haber
puest o de manifiesto lo que no se necesitaba para una propuest a de estrat egia
nacional (Recuadro 3. 11).



Recuadro 3.11: El Plan de Accin Forestal Tropi cal. Un mtodo no estratgi co

A menudo, una sensacin de crisis ha sido el cataltico principal para un cambio de poltica.
Se podra caracterizar al PAFT como una solucin descendente, rpida pero no por eso
menos integral- de la crisis forestal tropical observada, observacin que fue promovida por la
preocupacin reinant e en las ONG y la media por la deforestacin. La respuesta, guiada por
arboricultores profesionales y lubricada por la ayuda al desarrollo, fue esencialment e
burocrtica y tecnocrtica, Siendo el producto del pensamiento de la FAO, el PANU, el
Banco Mundial y el Instituto de Recursos Mundiales, de mediados de 1980, el PAFT impuso
un estndar para un sector forestal equilibrado en la dcada siguiente, y defini una nueva
liturgia para la forestacin y la planificacin.

Si bien el PAFT expuso un amplio conjunto de reas dignas de ser objeto de intervencin por
parte de la asistencia, en la prctica trajo menos mejoras a la silvicultura de las que se haban
esperado. En razn de que estaba asociado estrechamente al sistema de ayuda de gobierno a
gobierno, el PAFT no poda desafiar las injusticias y las obstinadas polticas que subyacen en
la deforestacin y, luego, crear la necesari a confianza entre gobiernos, ONG, la poblacin
local y el sector privado. Su misma estandardizacin, dentro de un sistema mundial, y las
exigencias del sistema de ayuda que los respalda (lo que a menudo significa que son
expatriados los que en realidad guan la planificacin que se hace al interior del pas),
signific que los PAFT no reconocieron correctamente las diversas percepciones, valores,
capacidades y necesidades locales. Finalmente y a pesar de los esfuerzos por domiciliar a las
operaciones PAFT en organismos poderosos pero neutrales tales como los ministerios de
planifi cacin, el PAFT no gener real apoyo poltico extra al amplio abanico de valores
forestales, y por consiguiente, a la ayuda y la inversin apropiadas.

Fuente: Mayers y Bass (1999)



A mediados de la dcada de los 90, el Panel Int ergubernament al Forest al (PIF)
concluy que, a pesar del xito parcial del PAFT, t odava era deseable cont ar con
algn t ipo de programa forest al nacional. Sin embargo, un programa t al era
pert inent e a t odos los pases, no slo a aquellos de los trpicos. El PIF t ambin lleg

6
El desarrollo de metodologas para evaluacin de vulnerabilidad / flexibilidad, y
planeamiento de adaptacin integrada, est actualment e siendo emprendido por IIED, entre
otros grupos.
Los Planes de
Accin Forestal
Tropical fueron un
mtodo burocrtico
de solucin tcnica
descendente

63
a la conclusin de que los programas forest ales nacionales deberan ser guiados por el
pas y no seguir frmulas preparadas por ent idades forneas; y que deberan poner
mucha at encin a la int egracin de polt icas de silvicult ura con ot ras polt icas y
est rat egias econmicas y sociales.

En el Informe Final del PIF (PIF 1997) se dio una definicin general de programas
forest ales nacionales. Ella aconsejaba que se usara programa forest al nacional
como expresin genrica para una amplia gama de plant eamient os hacia un manejo
forest al sost enible dent ro de pases diferent es a ser aplicados t ant o en el mbit o
nacional como en el subnacional:

Los programas forestales nacionales son un marco amplio de poltica de
bosques para el logro de una gestin forestal sostenible basada en amplios
criterios intersectoriales en todo estadio, incluyendo la formulacin de
polticas, estrategias y planes de accin, como asimismo, su implementacin,
seguimiento y evaluacin. Ellos debieran ser implementados dentro del
contexto de la situacin socioeconmica, cultural, poltica y medioambiental
de cada pas. Ellos debieran ser integrados a las estrategias de desarrollo
sostenible del pas y a programas ms amplios del uso sostenible de las
tierras, conforme a los captulos que van del 10 al 15 en la Agenda 21.

Dentro de este contexto, el programa forestal nacional es un proceso tcnico
en el sentido que la identificacin de metas, polticas, estrategias y
mecanismos para la implementacin se basan en informacin exacta. Es un
proceso poltico en el sentido que la eleccin entre opciones disponibles es el
resultado de debates, negociaciones y compromisos de los interesados
pertinentes. Esto implica: la participacin de todos los actores; partir de un
proceso de clarificacin de funciones y responsabilidades; definir sus
derechos de intervencin, modos y medios de colaboracin y cooperacin; y,
por ltimo, llegar a una implementacin conjunta y a compartir insumos y
ganancias.

Los programas forest ales nacionales han de basarse en los siguient es principios:

! Soberana y liderazgo nacionales
! Consecuencia con los marcos const it ucionales y legales de cada pas
! Consecuencia con acuerdos y compromisos int ernacionales
! Asociacin y part icipacin de todas las part es int eresadas en el proceso PNF
! Mtodo holst ico e int ersect orial en el desarrollo y conservacin forest ales
! Procesos de planeamiento, implement acin y seguimiento it erat ivos y de
largo plazo

Se propone que en t rminos prct icos, los elementos principales de los programas
forest ales sean:

! Planteamiento Forestal Nacional: una expresin polt ica del compromiso de
un pas hacia una gest in forest al sost enible dentro de compromisos y
obligaciones conexos en el nivel int ernacional;
! Anlisis de sector: un proceso para est ablecer un acuerdo del sector forest al y
sus relaciones y vinculaciones a otros sectores para ident ificar cuest iones y
prioridades clave para accin complement aria. Sujet o a la informacin
exist ent e, esto podra ser un operat ivo principal o un proceso cont inuo;
! Poltica y reforma institucional: un proceso de cambio en favor de una
gest in forestal sost enible, basada en el anlisis de sect or y el dilogo con
t odos los actores;
Ahora se
promueven
Programas
Forestales
Nacionales,
dirigidos por cada
pas...
... loscuales se
basan en principios
definidos y en
elementos
principales

64
! Desarrollo de estrategia: definicin de estrat egias para implement ar polt icas
hacia la gest in forest al sost enible, incluyendo las est rat egias de financiacin;
! Plan de accin: un paquet e de medidas basadas en evaluacin de necesidades
y priorizacin acordadas conjunt ament e, definidas para un ciclo de
planeamiento conforme al plan de desarrollo nacional (p. ej. Plan
Quinquenal);
! Programa de inversiones: inversiones priorizadas de sector pblico, e
incent ivos para sectores y asociaciones privadas y no gubernamentales;
! Programa de creacin de capacidad: para asist ir a int eresados en el
cumplimiento de sus funciones y mandatos;
! Sistema de seguimiento y evaluacin: seguimiento mult iescalonado del PFN,
y programas forest ales descent ralizados que proporcionen ret roinformacin;
! Mecanismos de coordinacin: eficaz coordinacin vert ical y horizont al
dent ro del sect or forest al y con ot ros sectores, en todo mbito y en
interaccin con el mbito int ernacional en relacin con la part icipacin de
donant es y acuerdos y compromisos relacionados con bosques; por ejemplo,
a travs de foros y grupos consult ivos, grupos de t rabajo y grupos de est udio
intersect oriales.

La FAO t iene en vas de creacin un servicio de apoyo a la implement acin del
programa forest al nacional; pero, ms all de una Gua del Profesional para las
propuest as de PIF para la accin, por el moment o no hay todava normas det alladas
para estos programas. Est o t ambin ofrece un marco para chequear la aplicabilidad
de las ms de 130 propuest as de accin al cont ext o nacional, y t ambin, para
priorizarlas. Se han desarrollado unos pocos PNF de acuerdo con el nuevo enfoque.
Un operat ivo part icularment e int eresant e fue el de Malawi (Figura 3.3 y Recuadro
3.12).

La mayora de los EDIP t ienen una limit ada base de recursos nat urales, pero la
silvicult ura, como sect or que t radicionalment e produce art culos comerciables con
base en la madera, es menos pert inent e. Los programas forest ales nacionales deben
cent rarse en los valores y vent ajas de servicios ecolgicos y ot ras vent ajas pot enciales
de ingeniera forest al no maderera. Algunos EDIP proporcionan buenos ejemplos de
polt ica forest al general, art iculada mediant e procesos part icipat ivos que engloban un
surt ido completo de servicios de silvicult ura, p. ej. Granada y San Vicent e.


(e) Estrategias deConservacin Nacional

Las est rat egias de conservacin nacional (ECN) fueron propuest as por la Est rat egia
de Conservacin del Mundo (IUCN/ PANU/ WWF 1980) para proporcionar un
anlisis int ersect orial integral de conservacin y problemas de administ racin de
recursos. Fueron populares en la dcada de 1980 y comienzos de la de 1990 cuando
en ms de 100 pases se prepararon ECN, muchas con apoyo t cnico de IUCN. La
Conservacin para el desarrollo fue la experta consejera de la ECN, con la
ocasional opcin t ambin al desarrollo para la conservacin. Promovidas por la
IUCN, las ECN ut ilizaron mucha creat ividad en sus etapas iniciales, puest o que
haban escasos precedentes para vincular los asuntos dbiles y suaves de la
conservacin con los poderosos sist emas duros del desarrollo. Pero padecan de falta
de compromiso por part e de los poderosos int ereses del desarrollo y financieros.

Las ECN aspiraban a ident ificar urgent es necesidades medioambient ales, vincularlas
a cuest iones del desarrollo, est imular el debat e nacional y hacer conciencia pblica;
asist ir a los direct ivos en fijar prioridades y asignar recursos, y crear capacidad
inst it ucional para manejar las cuest iones ambient ales. La informacin era a menudo
Est en vasde
creacin un servicio
de apoyo
Las estrategias de
conservacin
fueron popularesen
las dcadas de 1980
y de 1990

65
Figura 3.3 Desarrollo del Programa de Silvicultura Nacional de Malawi
(Fuente: Mayers et al. 2001)















































En marcha: Unidad de
Coordinacin de PNF

Convocado regularmente:
Foro y Grupo Directivo del
PNF

Anlisis de informacin y
experiencia disponibles en el
sector forestal y en otros

Grupos de trabajo:

* Coadministracin de bienes
y servicios forestales

* Silvicultura agrcola y
produccin privada en
pequea escala

* Fomento de buena
silvicultura de sector privado
en gran escala

* Gestin de cambio
institucional

* Corrientes y mecanismos
financieros

* Validacin en el terreno
de ideas y planes en los
mbitos de distrito y de aldea

Reuniones de interesados

Boletines

Negociar metas
1. Eficaz y eficiente
coordinacin de PNF


2. Foro y Grupo Directivo
de PNF establecidos.
Siguen adelante con PNF


3. Establecidos los Grupos
de Trabajo y los hallazgos
sobre temas clave
incorporados a los
documentos y procesos del
PNF


4. Validada en el terreno
la poltica nacional y el
enfoque PNF en los
mbitos de distrito y de
aldea

5. Preparado documento
base de PNF y acordados
los pasos siguientes


6. Comunicadas las
estrategias, funciones y
acciones del PNF, y
generados los compromisos
por parte de partidarios .

Analizar problemas
clave e identi ficar
funciones y
estrategias

Priorizar y acordar
acciones
Echar a andar acciones
y mantener
funcionando el
proceso PNF
Rendimiento Aportacin
Pasos clave en la
colaboracin de los
interesados
El PNF es un
proceso en
marcha que
persigue un
perfeccionamient
o continuo




PNF

66


Recuadro 3.12 El Programa de Sil vi cul tura Nacional de Mal awi

La decisin del gobierno malawiano de crear un PNF revel su intencin de cumplir por un
lado sus compromisos internacionales y, por otra, con la necesidad de reparar algunas de las
malas relaciones entre interesados derivadas de su actitud autocrtica hacia el manejo de
bosques antes de los aos 1990. El dilogo del Departamento de Silvicultura con varias
organizaciones internacionales y con algunos de los representantes de los donantes en el
interior del pas fue persuasivo en alejar lentamente al departamento de las ideas iniciales de
un PNF como un extenso plan regulador para el sector. Acept que un voluminoso
documento de plan general, con una lista de deseos de propuestas de proyecto que refl ejaban
mal las reales prioridades y motivaciones de los interesados clave -que rpidament e quedaba
anticuado-, no iba a llevar al sector forestal al lugar en donde tena que estar. El departamento
tambin acept la dolorosa evidencia de sus limitados recursos humanos y financieros y de
que necesitaba un modo de abordar el problema que no demandara un nivel de recursos que
estaba fuera de su alcance, aunque buscara con afn mayor financiamiento de donantes.

La accin que surga de un PNF tena por tanto que ser genuinamente viable, empalmando con
capacidades y motivaciones existentes y evitando la tentacin de querer hacerlo todo de una
vez; y, de ese modo, no hacer nada bien. Convena a las necesidades reconocidas, un proceso
que se centrara en la priorizacin de problemas y acciones, y ganara la voluntad de la gente
para trabajar aunados.

Un pequeo grupo de personal directivo del Depart amento de Silvicultura, en contacto con
actores clave de los otros departamentos gubernamental es, y con varias ONG, recapacitaron
sobre sus varias experiencias internacionales y la informacin de que disponan respecto de
los criterios del programa de silvicultura nacional. Parte de sus materiales eran sus
experiencias personales de previos viajes de estudio, en Zimbabwe y Sudfrica, de programas
del sector forestal financiados por donantes; folletos gua de FAO, publicados por PNAF; y la
serie del IIED lecciones aprendidas, sobre poltica que funciona para bosques y gentes. La
resolucin era ocuparse de la realidad poltica y econmica para mostrar no slo aquello que
tiene que cambiar, sino tambin cmo se le puede cambiar.

El nfasis internacional en la participacin y el dilogo, por ejemplo, alent al gobierno a
promover la inclusin de interesados clave y a evitar un plan descendente y en gran parte
inaplicable, y con ms probabilidades de ocupar espacio en un anaquel antes que reclamar
atencin. El poner de relieve las fuertes influencias extrasectoriales que bien podran invalidar
las intervenciones de la poltica forestal o de silvicultura, apareca tambin como clave para
asegurar que las buenas palabras expuestas en la poltica forestal entregaran realmente mejor
vida y mejores bosques.

Los partidarios del PNF reconocieron la necesidad de un proceso que se concentrara en
acordar y aprobar nuevas funciones y responsabilidades para todos los interesados, como
asimismo, uno que reconciliara a los hasta entonces distanciados actores, de suerte que
pudieran comenzar a forj ar asociaciones tiles. Al PNF de Malawi se le consider, por lo
tanto, como un medio de derribar barreras y comenzar a disolver el alto grado de desconfianza
entre socios con tan diferentes poderes y potenciales: ms sealadamente el gobierno, el sector
privado, las autoridades tradicionales y las comunidades locales.

Al proceso en marcha del PNF se le puede considerar como un ciclo que persigue un
continuo perfeccionamiento. El ciclo conecta los elementos bsicos del proceso, a saber:

! Negociacin de metas y funciones: comprensin mutua entre interesados y laboriosa
elaboracin de metas y posiciones bsicas;
! Creacin de instituciones y priorizacin de acciones: desarrollo y organizacin de la
capacidad en torno a las funciones acordadas y decisin sobre la relativa importancia
y urgencia de todas las acciones que se necesitan;
! Implementacin de medidas prcticas para silvicultura y sustento sostenibles:
aseguramiento de apoyo para las acciones priorizadas y su realizacin;

67
! Control y aprendizaje: seguimiento y anlisis de la ejecucin para asegurar
aprendizaje y adaptacin (que a su turno debera posibilitar que se refinen funciones
y papeles para que sigan desarrollndose).

De tal modo, puede considerarse que este documento del PNF representa el pensamiento de la
ronda inicial del ciclo: captar los resultados de una serie de metas y funciones negociables y
una serie de acciones priorizadas. El proceso deber a continuar para complet ar este primer
ciclo y asegurar que tengan lugar otras rondas de perfeccionamientos.

Fuente: Mayers et al. (2001).



obt enida por grupos int ersectoriales que t ambin hacan los anlisis. Las ECN
perseguan desarrollar consenso polt ico en torno a problemas ident ificados y daban
origen, inter alia, a documentos de polt ica aprobados en alt os niveles y al
est ablecimiento de grupos coordinadores de sectores. Se hizo un ext enso est udio de
la experiencia de las ECN en t res cont inent es: Asia, frica y Amrica Lat ina; si bien
es ciert o que hecho por IUCN, los organizadores de los procesos ECN, y sus
colaboradores (Carew-Reid 1997; Lpez 1997; Wood 19997). Estos est udios
descubrieron un fuert e conjunto de factores comunes: las ECN que pudieron ser
consideradas exit osas se caract erizaban por legit imidad, propiedad, compromiso,
equidad y buen eslabonamient o: todas funciones de part icipacin (Bass et al
1995).

Aunque la mayora de las ECN no comenzaron con un enfoque evident e sobre
crecimient o econmico y mit igacin de la pobreza, muchas evolucionaron para
dedicarse a est as cuest iones. Est o ocurri especialmente all donde el proceso de ECN
elev exit osament e el grado de conciencia medioambient al en inst it uciones de sect or
econmico y social clave, o en organismos de nivel int ermedio y local que ya t enan
un alto nivel de compromiso con grupos comunit arios y la act ividad indust rial.
Algunas ECN proporcionan ahora una valiosa plat aforma para el desarrollo de
est rat egias ms holst icas para el desarrollo sost enible; por ejemplo, en Pakist n
(Recuadro 3.13).


Recuadro 3.13: La ECN de Pakistn: una sli da base para
una estrategia nacional de desarroll o sosteni ble

En Pakistn, la Estrategia de Conservacin Nacional fue preparada mediant e un complicado
proceso de participacin de alto nivel durante un lapso de seis aos, goz de amplio apoyo en
el gobierno, entre los partidos polticos, las ONG y la sociedad civil, y recibi la probacin del
Gabinete en 1992. A pesar de los trastornos polticos y los cambios de gobierno, la ECN
conserva un alto nivel de apoyo y todava se la sigue implementando.

En el ao 2000, se emprendi un anlisis de mediados de periodo de la ECN. Se descubri
que en los ocho aos de implementacin, los objetivos estratgicos (muy coherentes) y los
primeros procesos de debat e y desarrollo de la visin se haban fragmentado en cientos de
actividades componentes inconexas, sin mecanismos para intercambio de informacin. No
haba ni control rutinario, ni de efectos del proyecto ni indicadores de sostenibilidad, y
faltaban vnculos de poltica entre el organismo coordinador de la ECN y los proyectos
inspirados por la ECN. Como resultado, las posibilidades de aprendizaj e eran mucho menores
que las que podran haber habido. Por lo tanto, el examen de la ECN trat de proporcionar un
simple punto de referencia y un marco para correlacionar en el futuro resultados de
sostenibilidad con procesos estratgicos. El examen descubri que la ECN haba generado
mucha toma de conciencia acerca de los nexos entre el medioambiente y el desarrollo; y en el
sector privado haba inspirado innovaciones e inversiones espontneas. La ECN reconoci la
Ellas enlazaban las
necesidades
ambientales a
cuestiones del
desarrollo
Muchas de las
estrategias de
conservacin
evolucionaron hasta
llegar a ocuparse del
crecimiento
econmico y el alivio
de la pobreza

68
amplitud de su campo de aplicacin, y pidi que las estrategias de conservacin provincial es y
de los distritos se ocuparan de las compensaciones recprocas locales. Estas estrategias
locales han incorporado problemas econmicos y de sustento ms firmemente y, en verdad, a
algunas se las considera estrategi as de desarrollo sostenible (Recuadro 3.20)

Dado que las ECN gozan de mucha consideracin en el pas, se propone que conserven la
etiqueta y preparen una ECN-2, pero con el propsito de que en verdad sean de desarrollo
sostenible. El examen de mediados de periodo indic que la ECN-2 debera abordar asuntos
de nivel nacional y funciones institucionales nacionales antes que recetar todo directamente al
nivel de aldea. Pero tambin debiera reconocer, estimular y apoyar los mtodos estratgicos
provinciales, de distritos y otros que surjan de los requerimientos, basados en realidades
locales consonantes con el plan existente de delegacin de poder. Esto contrasta con la poltica
nacional/el empuje intelectual de la ECN original. Finalmente, reconociendo que una limitada
capacidad gubernamental y las relaciones dbiles entre el gobierno y la sociedad civil haban
limitado a la ECN hasta aqu- las ECN pondran el acento en el desarrollo de sistemas de
participacin, informacin, inversin y coordinacin antes que la anterior lista de compras
de proyectos atractivos.

Fuente: Hanson et al. (2000)



(f) Planes nacionales de accin ambiental

Cont rast ando con las ECN, los planes nacionales de accin ambient al (PNAA) fueron
promovidos por el Banco Mundial, una ent idad mucho ms poderosa en lo econmico
y en lo polt ico. Iniciados desde mediados de la dcada de los 80, los PNAA fueron
desarrollados primeramente bajo el amparo de una organizacin del pas anfit rin
(generalment e un minist erio de coordinacin) con la asistencia tcnica y/o financiera
del Banco Mundial y ot ros donant es. A la primera generacin de PNAA se las crit ic
duramente como una forma de poner condiciones: si un pas quera asegurarse un
prst amo blando (conforme a AIF-10), se requera complet ar un PNAA all por junio
de 1993 a ms t ardar. Pakist n logr que su ECN fuese acept ada como equivalent e,
pero la mayora de los pases no pudieron convencer al Banco de que disponan de un
PNAA. Post eriorment e, el requisito fue suavizado y, bajo su act ual Direct iva
Operacional de los PNAA (DO 4.02, Febrero 2000), el Banco Mundial est imula y
apoya los esfuerzos de pases prest at arios por preparar e implementar un plan de
accin ambient al convenient e y revisarlo peridicament e en la medida de lo
necesario. Conforme a est a direct iva:

Un PAA describe las preocupaciones ambientales mximas de un pas,
identifica las principales causas de los problemas y formula criterios y
medidas para enfrentar estos problemas. Adems, cuando falta informacin
ambiental, el PAA identifica las necesidades de informacin ambiental
prioritaria e indica cmo desarrollar sistemas de datos esenciales y de
informacin conexos. El PAA proporciona el trabajo de preparacin para
integrar anlisis medioambientales en una estrategia global de desarrollo
econmico y social del pas. El PAA es un documento vivo que se espera que
contribuya al proceso continuo mediante el cual el gobierno prepara una
poltica ambiental nacional de gran alcance, y programas para implementar
la poltica. Se espera que este proceso forme parte integral de una poltica y
toma de decisin globales de desarrollo nacional.

Los PNAA han recomendado medidas especficas, bosquejando las polt icas
requeridas, la legislacin, los convenios inst it ucionales y las estrat egias de inversin.
Pero el result ado t pico de la mayora de los PNAA no fue t anto el cambio
Los Planes
Nacionales de
Accin Ambiental
fueron promovidos
por el Banco
Mundial
A la primera
generacin de
PNAA se la critic
por considerarla
como forma de
poner condiciones

69
inst it ucional como el paquet e de proyect os de inversin relacionados con el
medioambient e, muchos de los cuales se prestaban para la asist encia de donant es. El
progreso de los PNAA est todava siendo examinado por el Banco y forma part e de
sus Est rat egias de Asist encia a los Pases, pero el Banco ahora pone mayor nfasis en
los Sist emas de Desarrollo Int egral y en las est rat egias de reduccin de la pobreza
(q.v.i.). A los PNAA se les puede considerar por t ant o como una herramient a de
desarrollo eclipsada en las relaciones del Banco con sus pases miembro, aunque la
mayora de los aprendizajes de la experiencia de los PNAA han sido asimilados a la
modalidad con que el Banco enfoca los Marcos de Desarrollo Int egral (MDI) y las
Ponencias de Estrat egias de Reduccin de la Pobreza (PERP).


(g) Agenda Nacional 21 yConsejos Nacionales para Desarrollo Sostenible

Las Agenda Nacional 21 han sido preparadas por una variedad de pases, a menudo
con el respaldo del programa Capacidad 21 del PNUD. Una int encin comn ha sido
exponer cmo Agenda 21 habr de t raducirse en accin en el mbito de un pas.
Frecuent ement e, est as est rat egias han sido desarrolladas por los Consejos Nacionales
para el Desarrollo Sost enible (CNDS), que son organismos de part icipacin de
interesados mlt iples creados en ms de 80 pases (Recuadro 3.14). El Consejo de la
Tierra ha respaldado el desarrollo de muchos CNDS en los pases en vas de
desarrollo.


Recuadro 3.14 Consejos Nacionales para Desarroll o Sosteni ble

Aunque los CNDS varan grandemente en forma y funciones, sus papeles comnmente son:

Facilitar para el desarrollo sostenible la participacin y cooperacin de la sociedad civil y
econmica, y las de los gobiernos;
Asistir a los gobiernos en la toma de decisin y formulacin de polticas;
Integrar medidas y perspectivas econmicas, sociales y ambientales;
Examinar la trascendencia de los acuerdos mundiales tales como Agenda 21 y otras
convenciones internacional es relacionadas con el desarrollo sostenible;
Proporcionar a las deliberaciones de la ONU la participacin sistemtica e informada de
la sociedad civil.

Desde que en septiembre de 1992 se creara el primer CND, el Consejo de la Tierra ha
facilitado y respaldado el establecimiento y fortal ecimiento de los CNDS en unos 70 pases
(especialmente en los que estn en vas de desarrollo). El Informe de Desarrollo Sostenible de
los CNDS del Consejo es un informe sobre la labor realizada que documenta experiencias
exitosas y reas problema de los CNDS; y evala la eficacia de los CNDS para influir en la
decisin de polticas en varias reas temticas.

Con financiacin procedente de SAM-PNUD, hay en curso un proyecto prototipo para
desarrollar metodologas para la integracin de prioridades ambientales mundiales en los
planes de desarrollo sostenible. Los CNDS de Burkina Faso, Costa Rica, Repblica
Dominicana, Mxico, Filipinas y Uganda estn participando en el proyecto. El proyecto se
funda en el concepto de planificacin de la sostenibilidad integradora de grupos de inters
mltiples (PSIGIM): un mtodo de planificacin de desarrollo que parece tener mucho en
comn con los principios para estrategias para desarrollo sostenible por el hecho de que es:

construida sobre la participacin y la accin de la gente;
basada en mltiples grupos de inters y busca reconciliar inclinaciones divergent es
de interesados;
fl exible y adaptable;
promueve coordinacin e integracin y apoderamiento en sentido vertical y horizontal;
En su mayora, los
PNAA incluan un
paquete de proyectos
de inversin
relacionados con el
ambiente
Los Consejos
Nacionales para
Desarrollo Sostenible
son entidadesde
mltiples interesados,
pero varan en cuanto
a forma y funcin

70
dinmica e iterativa.

Para mayores detalles sobre mandatos, estructura y composicin de los CNDS, vase
Recuadro 8.7; y el Recuadro 8.8, para una revisin de su procedimiento en cuanto a toma de
decisin.

Fuente: Fuentes: Consejo de la Tierra (2000) y www.ncsdnetwork.org


El estatus(la posicin) de los CNDS vara de una regin a ot ra (son muy act ivos en
Amrica Lat ina, moderadamente act ivos en Asia, y limit adament e act ivos en frica),
pero all donde existen, los CNDS han desempeado a veces un papel import ant e en
promover el dilogo ent re int eresados en procesos de t oma de decisin part icipat iva.
Muchos son ut ilizados por el gobierno como cent ros de est udio ad hoc, cuando quiera
que se present an problemas, aunque otros desempean un papel ms rut inario en
planeamiento del desarrollo. Lo ms import ant e es que los CNDS t ienen el pot encial
para desempear una funcin facilitadora cuanto se trat a de crear est rat egias para
desarrollo sost enible. De acuerdo a como se las describe en los decret os o act as que
las est ablecieron (Cuadro 3.2), esto est dentro de su mandato.


Cuadro 3.2: Ejemplos de Consejos Nacionales para Desarroll o Sosteni ble y
foros simil ares para el desarroll o sosteni ble, de grupos de inters
mlti ples (Fuente: Consejo de la Tierra, 2000)


Pas Mecanismo de grupos de inters
mltiples
Fecha
de creacin
Instrumento de
fundacin
Burkina Faso Consejo Nacional para Manejo
Ambiental
Junio 1998 Decreto
Canad Mesa Redonda Nacional sobre
Ambiente y Economa
1994 Ley
Estonia Comisin Nacional sobre Desarrollo
Sostenible
1996 Decreto

Finlandia Comisin Nacional Finlandesa sobre
Desarrollo Sostenible
Junio 1993 Decisin del
Consejo de
Estado
Hungra Comisin sobre Desarrollo Sostenible Abril 1993 Decreto
Jamaica Consejo de Jamaica de Desarrollo
Sostenible
Junio 1996 Acuerdo
internacional
Mxico Consejo Consultivo Nacional para
Desarrollo Sostenible
Abril 1995 Ley
Mongolia Consejo Nacional para Desarrollo
Sostenible
Abril 1996 Resolucin del
Gobierno
Filipinas Consejo Filipino para Desarrollo
Sostenible
Septiembre
1992
Decreto
Rumania Centro Nacional para Desarrollo
Sostenible
Junio 1997 Proyecto
Senegal Comit Nacional para Desarrollo
Sostenible
Mayo 1995 Decreto
Corea del
Sur
Comisin Presidencial sobre Desarrollo
Sostenible
Agosto 2000 Decreto
Uganda Autoridad del Manejo Ambiental
Nacional
Enero 1996 Ley
Estados
Unidos de
Amrica
Consejo del Presidente sobre Desarrollo
Sostenible
Junio 1993 Decreto

71
Para avanzar hacia el desarrollo sost enible, los CNDS t endrn que ampliar su foco de
accin ambient al inicial para cubrir ms cabalment e los asuntos de los int eresados
sociales y econmicos. Ellos t ambin t endrn que perfeccionar sus vnculos hacia
mbit os descentralizados de gobernanza y administracin, y hacia la accin local de
organizaciones volunt arias y de base comunit aria (un buen ejemplo de est o son las
CNDS mexicanas y filipinas).



Recuadro 3.15: Vi siones nacionales

Ghana. La Visin 2020 fue desarrollada por el gobierno del entonces presidente Jerry
Rawlings como un marco general de una poltica de crecimiento acelerado y desarrollo
sostenible en Ghana. Daba direccin estratgica para el desarrollo nacional durante 25 aos,
desde 1996 a 2020. Su meta principal era transformar a un pas de bajos ingresos en uno
prspero, de medianos ingresos, en el lapso de una generacin. Se esperaba que las metas de
la Visin 2020 de Ghana fuesen alcanzadas mediante una serie de planes de desarrollo de
mediano plazo basados en el marco de plani ficacin participativa rutinaria y descentralizada
que en el mbito de distrito requiere asignacin de prioridades. La Visin 2020 de Ghana fue
resultado de esfuerzo de amplia consulta y colaboracin que por unos cuatro aos involucr a
muchos grupos y personas de las universidades, el sector pblico, el sector privado y la
sociedad civil, coordinados por la Comisin Nacional de Planificacin del Desarrollo.

A finales del ao 2000, al cambio de gobierno sigui un momento de incertidumbre inicial
acerca de cmo tratar a Visin 2020 y el marco general de poltica 2000-2005 adjunto. En
mayo de 2001, el nuevo gobierno rechaz la Visin 2020 como el marco general para la
formulacin de polticas econmicas, como asimismo la meta de alcanzar un estatus de
medianos ingresos hacia el ao 2020, estimando que esta meta no podra ser alcanzada dentro
del marco de tiempo planeado, dado los grandes retrasos sufridos en alcanzar los objetivos
conforme al Primer Plan de Desarrollo de Mediano Plazo (1995-2000). En su lugar, se ha
proclamado una visin alternativa: transformar a Ghana en una nacin agroindustrial principal
hacia 2015, propulsada por una edad de oro de los negocios.

Actualmente, el Gobierno est dando forma a un nuevo marco de poltica econmica que
capacite a la nacin para alcanzar esta nueva meta; pero falta todava hacer saber los aspectos
concretos. En mayo de 2001, con la participacin de varios grupos de inters, se efectu un
Dilogo Econmico Nacional (DEN) en torno a seis temas, a saber: estrategia de reduccin
de la pobreza, una edad de oro de los negocios, la educacin, el mercado de trabajo y el
desarrollo de los recursos humanos, recursos para el crecimiento, poltica econmica y
desarrollo del sector financiero. Fue el primer operativo de creacin de consenso nacional para
que los interesados discutieran las polticas econmicas del nuevo gobierno, incluyendo su
enfoque de la mitigacin de la pobreza dentro del contexto de su nueva visin por un
crecimiento econmico de largo plazo y la decisin de participar en el programa PPME.
Varios de los aspectos temticos principales del nuevo marco de poltica econmica en
elaboracin abarca los mismos puntos que figuran en la Visin 2020 (Seth Vordzorgbe,
comunicacin personal).

El Programa 2010 de Pakistn y el Plan de 25 Aos de Duracin fueron desarrollados con
el propsito de definir una visin de largo plazo para el desarrollo del pas. Las metas eran
alcanzar el crecimiento econmico mediante el desarrollo tecnolgico y un continuo
desarrollo humano. La Comisin de Planificacin del gobierno federal fue el principal
organismo coordinador cuyas entradas procedan de otros ministerios y departamentos
sectoriales; y la implementacin se hizo a travs de stos. Un comit gubernamental
coordinado organiz un procedimiento consultivo para ambas iniciativas, el cual cont con
representantes de la sociedad civil y del sector pblico.

La Visin 2025 de Tanzania fija objetivos para hacer de ese pas una nacin caracterizada
por una alta calidad de vida para todos los ciudadanos; paz, estabilidad y unidad; buena
gobernanza; una sociedad bien educada y culta; y una economa diversifi cada, capaz de
Ellos tienen que
ampliar su foco
ambiental inicial

72
producir crecimiento sostenible y ventajas compartidas. La implementacin se har a travs de
estrategias de corto y mediano plazo tales como la Estrategia Nacional de Erradicacin de la
Pobreza, la Estrategia de Reduccin de la Pobreza y el Plan de Mediano Plazo.

La visin nacional de Tailandia fue desarrollada en 18 meses como parte de un proceso de
participacin que involucr a 50 mil personas para preparar el Noveno Plan de Desarrollo
Econmico y Social. De la primera ronda de consultas en el Foro del Pueblo sobre Prioridades
de Desarrollo sali un borrador de visin. Enseguida ste fue sometido a un anlisis con
base en la investigacin- de puntos fuertes y debilidades internos, y de oportunidades y
amenazas externas. El Foro del Pueblo agreg enmiendas a un borrador revisado; se le
agregaron elementos operacional es relacionados con mejoras institucionales y la visin qued
terminada.



(h) Visiones nacionales

Un nmero cada vez mayor de pases est desarrollando visiones nacionales para
desarrollo sost enible, muchos de ellos respaldados por el programa Capacidad 21 del
PNUD. Las visiones nacionales anan a diferent es grupos de la sociedad, entre ellos a
aquellos de los diversos part idos polt icos, para acordar objet ivos de desarrollo
comunes. Ent re los ejemplos est n Ghana, Pakist n, Tanzania y Tailandia (Recuadro
3.15). Su vent aja es que presentan la oport unidad para que muchos int eresados
adopt en un crit erio de avanzada sobre el desarrollo nacional y t rabajen en direccin a
objet ivos amplios y compart idos del fut uro de su pas. Su xito depende en alt a
medida del grado que alcance la part icipacin de los grupos de int ers, la durabilidad
de la visin ent re las sucesivas administ raciones polt icas, su amplia promocin entre
aquellos que t oman las decisiones clave, y su t ransferibilidad a las t ramit aciones
administ rat iva y de desarrollo est ndares.


(i) Marcos de Desarrollo Integral

El concepto del marco de desarrollo int egral (MDI) fue int roducido en 1999 por
James D. Wolfensohn, president e del Banco Mundial, como un acercamiento
holst ico al desarrollo en los pases client es del Banco. La programacin del Banco
Mundial debe ser compat ible con el MDI, el cual se basa en cuat ro principios y
objet ivos int errelacionados que deben ser seguidos a nivel de pas. Estos son
compat ibles con los principios bsicos para las est rat egias de desarrollo sost enible,
bosquejadas en el Recuadro 3.1:

! Una visin y una estrat egia de largo plazo;
! Mejorada propiedad del pas sobre met as y funcionamient o del desarrollo;
! Asociacin ms est ratgica ent re int eresados
! Responsabilidad por los result ados del desarrollo.

El MDI alient a el uso de un horizont e est rat gico a largo plazo de, digamos, 15 a 20
aos. Con dest acar la int erdependencia de t odos los element os de desarrollo: social,
est ruct ural, humano, de gobernanza, medioambient al, econmico y financiero, busca
un mejor equilibrio en el diseo de polt icas. Pone nfasis en las asociaciones entre
gobiernos, organismos de cooperacin al desarrollo, la sociedad civil, el sector
privado y ot ros. De part icular import ancia es una compulsin sobre la propiedad
nacional del proceso y la direccin de la agenda de desarrollo con ent idades de
cooperacin al desarrollo bilat eral y mult ilat eral, cada una definiendo su respaldo
para sus planes respect ivos.
Las visiones
nacionales exponen
objetivos comunes
de desarrollo para
grupos diferentes de
la sociedad
Los principiosde
las EDI son
congruentes con
los de lasENDS

73
El MDI fue iniciada en 12 pases piloto
7
y, t ambin, en otros pases, que lo hicieron
por propia iniciat iva. La implement acin del MDI t uvo un avance inicial disparejo,
lo que no era de sorprender dados los diferent es punt os de part ida y las variables
circunst ancias de los pases part icipant es. Hacia julio de 2000, despus de 12 a 18
meses de la iniciat iva (Banco Mundial 2000), ms de la mit ad de los pases pilot o
haba hecho su avance con la mayor part e de los elementos del MDI. El ms grande
de los avances se haba hecho en el desarrollo de la visin y est rat egia de largo plazo,
en t anto que se haba hecho el menor de los avances en est ablecer sist emas
informat ivos de gest in administrat iva t ransparent e y abiert a. Casi todos los pases
pilot o se estaban cent rando en cuest iones de la gobernanza, y muchos est aban
implement ando proyect os para mejorar su sist ema judicial. Rumania, por ejemplo,
haba emprendido una reforma en gran escala de su administracin pblica. Varios
pases est aban enfat izando la import ancia de compart ir el conocimiento y la
t ransparencia ut ilizando sit ios web
8
de los MDI sit uadas en el pas.

El est udio ms recient e (Banco Mundial 2001 c; www. worldbank.org/cdf) informa
que hay avance cont inuo. La iniciat iva (vase el apart ado siguiente) de la PERP
(Ponencia de la Estrat egia de Reduccin de la Pobreza) ha expandido
considerablemente el nmero de pases que procuran desarrollar est rat egias basadas
en los principios del MDI. Sin embargo, la implement acin de los principios del MDI
ha sido difcil y desigual. El est udio examin el avance hecho en la implement acin
de los principios del MDI en 46 pases que o eran part e del grupo original de pases
pilot o o haban preparado PERP provisionales o PERP complet as. El est udio informa
que:

! la mayora de los 46 pases est n desarrollando su visin de largo plazo;
! el 80 por cient o de estos pases se hallan desarrollando est rat egias basadas en
debat es int ernos acerca de las aspiraciones nacionales;
! ent re los grupos de int ers ha sido lento el avance para la creacin de
asociaciones;
! es en los result ados sobre desarrollo de la responsabilidad donde se ha
regist rado el menor de los avances.

La propuest a del MDI sugera que se usara una mat riz act ualizada que most rara las
act ividades de t odos los socios de todos los sect ores (part e de la mat riz para Vietnam
aparece en el Cuadro 3.3.). El propsito de la mat riz es dar a todos los actores un
marco de informacin que asegura la transparencia, y una base para coordinar los
esfuerzos y juzgar la eficacia de los programas y las estrat egias. El est udio most r
que t ales mat rices haban sido usadas de maneras diversas. Algunos pases est imaron
que una matriz debera ser un rendimient o regular del proceso MDI, en tant o que
otros han confiado ms en maneras ms conocidas de compart ir la informacin.

La estrat egia de desarrollo de ciudades (EDC) es una aplicacin del MDI en el nivel
urbano y se la implement a en 27 ciudades, 21 de las cuales est n en Asia, ent re las
que hay t res que est n ubicadas en pases pilot o.

El MDI es part e de la respuest a del Banco a la necesidad de descent ralizacin y de
cambios anejos en la est ruct ura y funciones de los gobiernos.


7
Los pases piloto son: Bolivia, Costa de Marfil, Repblica Dominicana, Eritrea, Etiopa, Ghana,
Repblica de Kirguizistn, Marruecos, Rumania, Uganda, Vietnam, Cisjordania y Gaza.



8
Bolivia, Costa de Marfil, Ghana, Repblica de Kirguizistn, Rumania y Vietnam.
El progreso de las
EDI ha sido
disparejo, pero los
pases participantes,
en su mayora, han
desarrollado
visiones de largo
plazo y han entrado
en el debate sobre
las aspiracionesdel
desarrollo
74
Cuadro 3.3: Ejemplo de un proyecto de patrn EDI, desde Vietnam

Estructural Humanos Fsicos Estrategias especficas
(1)
Gober-
nan+
favorab
y
limpia
(2)
Sistem
de
Justicia

(3)
Sistem
a
Financi
ero
(4)
Red de
Seguridad
Social y
Progra-
mass
Sociales
(5)
Educa-
cin
(6)
La
Salud
y la
Poblacin

(10 b)
Cuestio
nes
Cultura
les
(7)
El agua
y la
Sani-
dad
(8)
El
poder
(9a)
El
trans-
porte
9b)
Tele
Comu-
nica-
ciones


(10)
Medio
Am-
biente
(11)
Agric./
Desar.
Rural
(no la
silvi
cultura.)
(12)
Dearr..
Urbano
.
(13)
Desarr.
del
Sector
Privado.

(14)
Bosques
Princi-
pales
Rntida-
des
Externo

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SIDA
DANI
DA
PNUD
(con
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dane-
ses
Equipo
BM
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Con
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Equipo
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con
ADB
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SIDA
&
Orgs.de
la ONU
Suecia ADB
con
BM
&
ONU
BM
con
ADB,
Japn,
Suecia
Japn
Con
ADB,
BM
Telstra
(Ca.
Semi-
estatal
austra-
lian).
PNUD BM con
ADB
ADB
PNUD
Japn
BM
BM (IFC) P. Baj os
BM
ADB
Multi-
late-
ra-
les

PNUD
ADB
PNUD Canad
Japn
Alemn
Suiza
Francia
UNFPA
PNUD
BM
BM
ADB
ONU
OMS
BM
WFP
BM
ONU
ADB
BM
ADB
BM
ADB
ADB
PNUD
BM
BM
FAO
ADB
PNUD
ADB
BM

BM (IFC)
UNIDO
UNCDF
PNUD
WFP
ADB
Bi
late-
rales




Suecia
Alema
nia
CE
Canad
Dinam
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Dinam.
Austlia.
Suecia
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nia

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Suecia
Japn
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Austrl.
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Suecia
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dia
Pases
Baj os
Finl-
landia
Japn
Austrl.
Pases.
Baj os
Dinam.
Japn
Suecia
Japn
Dinam.
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Francia
Japn
P.Baj os
Suecia
Canad
Dinam.
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ga..
Australia
Dinam.
Blgica
Francia
Pases
Baj os
Suiza
Japn
Blgica
Australia
Suiza
Suecia
Dinamar-
ca
Nueva
Zelanda
Japn
Alemania
Socie-
dad

Civil
Oxfam
RU
Radda
Barnen,
Fundac
de Asia
Actionaid
Oxfam
RU, Save
the
Children
RU
Funda-
cin
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D
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s
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l
o

Sector
Privado
Telstra
(173
pri-vd.)


* Donantes que estudian nuevos programas de gobernanza: Dinamarca, Canad, Australia, Suecia, La CE y ADB Fuente: www.worldbank.org.vn/partner/part2.htm
Nota. El primer proyecto que se indic ha de ser completado gradualmente hacia finales de 2000 (ttulo: Los prerrequisitos para el crecimiento sostenible y el alivio de la pobreza)

75
Los aspectos positivos del programa MDI incluye hechos como el que la propi edad pertenece
al pas, que la responsabilidad aparece mejorada y que la visin de desarrollo es de largo
plazo. Como sus principios armonizan con los criterios de las ENDS, los MDI podran por lo
tanto formar la base de una ENDS de un pas. Sin embargo, a estas alturas tambin est claro
que es una intencin del programa del MDI, en su totalidad, destacar la funcin del Banco
Mundial en el desarrollo sostenible.


(j Estrategias de reduccin de la pobreza

Los mecanismos de planificacin est rat gica de muchos pases en vas de desarrollo
se han cent rado en las estrategias para reducir la pobreza. En 1996, por ejemplo,
Tanzania prepar el Plan de Accin para Aliviar la Pobreza; sigui Uganda, en 1997,
con el Plan de Accin de Erradicacin de la Pobreza; y hacia finales de la dcada,
Zambia prepar una estrat egia de alivio de la pobreza. Dichos planes eran de diversa
calidad. Los mejores eran en verdad estrat egias int ersectoriales para hacer frent e a la
pobreza, pues t enan claras prioridades que cont aban con su presupuesto. Otras, sin
embargo, t endan a no ser ms que una list a de proyect os de inversin en el sect or
social.

Dent ro del marco del MDI, el Banco Mundial y el FMI lanzaron en 1999 las
Estrategias de Reduccin de la Pobreza para pases de bajos ingresos. Las Ponencias
de Est rat egia de Reduccin de la Pobreza (PERP) son documentos escritos que t ienen
como base pases concret os y que det allan planes para alcanzar reducciones
sost enibles de la pobreza.

Los PERP, que originalment e se les exiga a los Pases Pobres Muy Endeudados
(PPME) como condicin para t ener acceso al alivio de la deuda, a part ir del 1 de
julio de 2002 los exigen todos los pases de la AIF.

Los principios que las estrat egias de reduccin de la pobreza est ipulan son que
deberan:

... tener la conduccin del pas; ser desarrolladas de manera transparente:
con la amplia participacin de instituciones elegidas, los grupos de inters
incluida la sociedad civil-, los organismos clave de cooperacin al
desarrollo y los bancos del desarrollo regional; y tener un claro vnculo con
las metas de desarrollo internacional acordadas: principios que estn
arraigados en la Estructura de Desarrollo Integral.
(Comunicado del Comit del Desarrollo, sept iembre de 1999)

Segn el FMI, los PERP adopt an la forma siguient e:

Los prepara el pas miembro en colaboracin con los funcionarios del
Banco Mundial y el FMI, como tambin con la sociedad civil y los socios del
desarrollo. Como se les actualiza anualmente, ellos describen el plan del
pas para las polticas macroeconmicas, estructurales y sociales de
programas de ajuste trienal que fomenten el crecimiento y la reduccin de la
pobreza; y describen tambin necesidades financieras externas asociadas y
principales fuentes de financiacin. Las PERP provisionales (PERP-P)
resumen el conocimiento y anlisis actuales de la situacin de pobreza de un
pas, describen la estrategia de reduccin de la pobreza establecida y
disean el proceso para producir de manera participativa un PERP
completamente desarrollado. (www.imf.org/ext ernal/np/prsp/prsp.asp)
Para poder recibir
alivio de la carga de la
deuda, lospases
pobres deben preparar
Ponencias de
Estrategias de
Reduccin de la
Pobreza ([P]ERP)...
... cindose a los
principiosde la
EDI ...


76
La gua del Banco Mundial para los MDI y las PERP explcit ament e respalda el
empalme con procesos de t oma de decisin preest ablecidos. En muchos casos, los
gobiernos que desarrollan PERP han sacado provecho de esto, como asimismo los
socios ext ernos que los respaldan; aunque en otros casos, ha t omado t iempo
comprender los alcances de est e mt odo inclusivo.

El Banco y el FMI han preparado paut as para la preparacin y evaluacin (Comit
Mixt o de Evaluacin) de PERP-P y PERP (en apndices de FMI 2001). st os
reflejan los principios de la MDI e incorporan una propuest a para reducir la pobreza,
que const a de tres part es y que se basa en: crear oport unidades econmicas, apoderar
a los pobres y enfrent ar la vulnerabilidad (como se la expone en el Informe del
Desarrollo Mundial 2000-2001). Como un compendio de mat eriales de referencia que
ayuden a los pases a preparar sus propias estrat egias especficas, se ha preparado un
Libro de Consulta de PERP, el que rene informacin sobre normas y polt icas
internacionales probadas para la reduccin de la pobreza. El Libro de Consult a es un
document o evolut ivo que ser revisado a la luz de los coment arios y la experiencia
de los pases. Se edit en dos volmenes: el primero cubre t cnicas esenciales (p. ej.
mensura y anlisis de la pobreza, seguimient o y evaluacin) y asunt os plurisectoriales
(p. ej. part icipacin, gobernanza, medioambient e); el segundo volumen t rat a acerca
de asunt os est ruct urales y macroeconmicos (p. ej. crecimiento en pro de la pobreza,
comercio), pobreza rural y urbana, desarrollo humano y la infraestruct ura del sector
privado (asequibles en www. worldbank.org/poverty/strat egies/sourctoc.ht m).

Hacia marzo de 2002, el Banco Mundial y el FMI haban examinado un tot al de 42
PERP provisionales, que son mapas viales para los fut uros PERP cuya finalidad es
reducir la t ardanza en aliviar la carga de la deuda y en conceder los emprst itos de
favor. Tambin se haban examinado diez PERP complet as para: Albania, Bolivia,
Burkina Faso, Honduras, Maurit ania, Mozambique, Nicaragua, Nigeria, Tanzania y
Uganda (www. worldbank.org/prsp). Se haban rendido tres primeros informes
anuales relat ivos al avance de la implement acin (Tanzania, Uganda y Burkina Faso).
Las comisiones t ambin recibieron un informe sobre un estudio global del modo de
abordar las PERP (empezados a mediados de 2001) que proporciona descripciones
de mtodos probados para pases y socios, numerosos pases de ejemplo y cobert ura
periodst ica de asunt os sect oriales. Las comisiones hicieron suyos sus principales
hallazgos: le necesidad de realismo en fijar los objet ivos y en escoger los indicadores
apropiados; el aseguramient o de cont ar con oport uno cont rol de los avances; buen
manejo del gast o pblico; y la focalizacin en el crecimiento, las fuent es del
crecimient o y el papel del sect or privado
(www. worldbank.org/poverty/strat egies/review) (Recuadro 3.16).

A pesar de la int ensa act ividad desplegada por el Banco y el FMI en las PERP, y su
relat iva falt a de at encin prestada hast a hoy a cuest iones clave de la sost enibilidad
ambient al, el crecimiento econmico y la diversificacin, est as propuest as poseen la
capacidad de tomar sobre s la ms amplia funcin de ENDS.

Como lo ha subrayado el examen del Banco Mundial/FMI, sera t il proceder a
perfeccionar la base de la part icipacin y el anlisis de los nexos que hay ent re medio
ambient e y pobreza. Un est udio separado del Banco Mundial sobre la part icipacin
en las PERP, elaborado por el Grupo de Part icipacin del Depart amento de
Desarrollo del Banco, ha hecho una snt esis ent re las evaluaciones externas de
part icipacin en el proceso PERP y el anlisis int erno de part icipacin de los 33
PERP-P y los 9 PERP complet os (Banco Mundial, 2002). El informe concluye que
casi todos los pases se ubican en la mit ad inferior del prisma y que la
part icipacin de la informacin y la consult a recprocas quedan en gran part e
confinadas a las met rpolis. Adems, el proceso es conducido por los minist erios de
... y empalmando
con procesos de
toma de decisin
preestablecidos
Se dispone de un
libro de consulta
para las PERP
Las PERP
provisionales son
mapas viales
hacia lasPERP
completas
Un examen global
de PERP revela
que hay creciente
propiedad por
parte de los pases
y un dilogo ms
abierto, pero que
se necesitan
blancos realistas
Las PERP
requieren una
participacin
perfeccionada

77


Recuadro 3.16: Progresos con l as PERP: puntos clave del estudi o global hecho
por el Banco Mundial y el FMI

N.B. Este recuadro se basa en extractos sacados del principal informe sobre el estudio y en el
resumen separado de los principales hallazgos (disponibles en:
www.worldbank.org/poverty(strategies/review).

Est claro que en cuanto a anlisis y en cuanto a organizacin, el desarrollo de las PERP
constituye un gran reto para los pases de bajos ingresos. Aparte de administrar un complejo
dilogo de principios con los socios del desarrollo, los gobiernos de bajos ingresos tienen que
montar una estrategia integrada de reduccin de la pobreza de mediano plazo que cuente con
metas de corto y largo plazo y sistemas de seguimiento. Es ste un conjunto de tareas que
pocos pases industriales podran hacer de buena manera y de forma sistemtica. En muchos
pases, estas tareas deben ser manej adas con una limitada capacidad institucional y tcnica, y
de manera tal que refuercen y no que socaven- las actuales instituciones, y los procesos y
sistemas de gobernanza nacionales. Por consiguiente, existe una necesidad de tener autnticas
expect ativas acerca de las PERP que estn a vas de desarrollo.

El mensaje medular es que en la mayora de los gobiernos de los pases de bajos ingresos, y
entre las organizaciones de la sociedad civil y sus socios del desarrollo, hay un amplio
acuerdo en que siguen siendo vlidos los objetivos del mtodo PERP (...) y en que en el
transcurso del tiempo ha habido perfeccionamiento tanto en procedimientos como en
contenidos (...). Hay amplio acuerdo en cuatro logros clave alcanzados hasta hoy por la
propuesta PERP, a saber:
una creciente sensacin de propiedad sobre sus estrategias de reduccin de la pobreza, en
la mayora de los gobiernos;
un dilogo con gobiernos y, con por lo menos partes de la sociedad civil, ms abierto que
antes;
la reduccin de la pobreza ocupa un lugar ms prominente en los debates de polticas;
una aceptacin de los principios de la propuesta PERP por parte de la comunidad de
donantes.

Si bien es prematuro llegar a conclusiones definitivas acerca de las repercusiones de
desarrollo que tendr la propuest a PIERP, hay no obstante una gama de buenas normas por
pases y sus socios en el desarrollo. En realidad, hay slo unos pocos casos concretos en los
cuales se practican tales normas.

PERP provisionales

Los requisitos para un PERP-P fueron deliberadamente reducidos al mnimo, auque
evidentemente esto no fue ampliamente comprendido por todos los grupos de inters. El
PERP-P iba a describir la situacin existente (con respecto a la pobreza: la estrategia de la
reduccin de la pobreza actual y la infraestructura macroeconmica y de polticas) y a exponer
un plan para desarrollar una PERP completa (que incluya procedimientos participativos;
planes para identi ficar y desarrollar las polticas adecuadas, objetivos e indicadores; y un
sistema para la implementacin de seguimiento y evaluacin). Las obligaciones y los
objetivos de polticas para aos distantes iban a ser revisados en la PERP completa.

Si bien la calidad de los PERP-P ha variado, su preparacin ha servido a un propsito til
cuando ha alentado a los pases a hacer un balance de los datos y polticas existentes para
lanzarse en un proceso ms amplio de repensar estrat egias corrient es, y producir itinerarios
con plazos y fechas lmite para la preparacin de su primera PERP completa. En muchos
casos (p.ej. Mongolia y Nicaragua), las PERP-P demoraron ms de lo esperado, dado que
estos pases haban presentado documentos muy exhaustivos. Al mismo tiempo, sin embargo,
a veces los mapas viales eran relativamente flojos con respecto a los planes para los procesos
participativos (p. ej. Senegal); a los planes para llenar los vacos de informacin (p. ej. Sierra
Leona) y a los arreglos institucionales propuestos para la PERP (p. ej. Moldavia y Tayikistn).

78
Esto parece haber sido causado tanto por una confusa comprensin de la naturaleza de una
PERP-P como por las presiones impuestas por los cronogramas de PPME y de PRGF.

Aun cuando inicialmente a las PERP-P se las consider como un recurso de transicin, ellas
pueden ser todava tiles en muchos de los cerca de tres docenas de pases de bajos ingresos
que necesitarn preparar unas PERP para tener acceso a emprstitos de favor y/o al alivio de la
carga de la deuda, otorgados ya sea por el Banco o el Fondo.

En su afn de reunir los requisitos para conseguir el alivio de la carga de la deuda, muchos
pases preparaban sus PERP-P demasiado a la carrera. En efecto: el esfuerzo de muchos pases
por alcanzar su momento de resolucin en la fecha ms prxima posible se haca a expensas
de la calidad de algunos mapas viales de PERP-P; por ejemplo, a expensas de los planes de
participacin y de las providencias institucionales propuestas.

PERP completas

Diez pases han finalizado su primera PERP completa. stas ofrecen apreciables variaciones
en forma y contenido, que reflejan el punto de partida, las capacidades y las prioridades de
cada pas. Cada uno de los documentos incluy los cuatro elementos propuestos en el informe
conjunto Banco/Fondo sobre las PERP (Cuestiones Operacionales, SM/99/290, 12 Dic. 1999):
(a) una descripcin de los procesos de participacin utilizados en preparar la PERP; (b) un
diagnstico de la pobreza; c) objetivos, indicadores y sistemas de seguimiento; y (d) trmites
pblicos prioritarios. Sin embargo, las PERP variaron apreciabl emente en cuanto al peso
relativo concedido al tratamiento de los elementos esenciales, y a las reas clave dentro de
estos elementos; y en cuanto al estilo y forma de presentacin. Los puntos clave planteados
acerca de los documentos y el mtodo PERP incluyen:

generalmente, a las PERP se las ha empalmado con los datos y los anlisis de estrategias
previas;
en relacin con su PERP-P, reflejan un importante avance en cuanto a procedimiento y
contenido;
en casi todo los pases, han sido objeto de atencin al ms alto nivel poltico; y muchos
contienen til informacin acerca de las disposiciones institucionales para su preparacin
e implementacin;
en algunos casos, los documentos han clarificado los nexos entre las PERP y los planes y
procesos de toma de decisin gubernamental es establecidos, especialmente en la
formulacin del presupuesto;

La participacin
las PERP han establecido un supuesto a favor de la franqueza, la transparencia y la
participacin de base amplia: el supuesto ha llevado a menudo a un mejor dilogo dentro
de los varios sectores del gobierno y entre el gobierno y los interesados nacionales, y ha
atrado a nuevos participantes hacia el dilogo sobre polticas;
sin embargo, se han expresado algunas preocupaciones acerca del insufi ciente
compromiso por parte de ciertos grupos e instituciones consideradas clave en los
esfuerzos pro reduccin de la pobreza;
generalmente, el grado de compromiso de los ministerios sectoriales no es tan alto como
el de los ministerios principales, tales como el de hacienda o el de planificacin;
en general, el papel que desempean los parlamentos en el proceso de las PERP es
limitado, aunque en algunos pases hay parlamentarios que toman parte en ellos;
en la mayora de los pases, hacer intervenir en el proceso a las organizaciones de la
sociedad civil ha mejorado con el tiempo;
en algunos casos, ha habido impedimentos para profundi zar y ampliar el proceso de
manera que satisfaga las expectativas de todos los componentes;
hay alguna evidencia de que los esfuerzos de la sociedad civil han tenido efecto en el
contenido de los PERP, especialmente en llamar la atencin hacia los problemas de la
exclusin social y los efectos empobrecedores de una mala gobernanza;
En algunos pases puede existir el riesgo de una fatiga de participacin;


79
La diagnosis de la pobreza
a pesar de los importantes avances en cuanto a datos y anlisis de la pobreza habido en las
PERP en relacin con estrategias y marcos de poltica gubernament ales preexistent es, el
anlisis del efecto que las medidas inspiradas por esas polticas han tendido en la vida de
los pobres parece haber sido muy limitado;
tpicamente, el anlisis de la pobreza y su impacto social que figuran en los principales
programas y polticas no ha sido incluido como parte de las PERP.

Objetivos, indicadores, seguimiento y evaluacin (M&E)
Muchas PERP fijan objetivos de largo plazo que parecen demasiado ambiciosos en
relacin con logros anteriores y/o con los probables recursos disponibles;
a menudo las PERP carecen de indicadores de procesos intermedios que ayuden a seguir
la pista a la implementacin de programas pblicos;
Muchas PERP tienen planes detallados para perfeccionar la capacidad del M&E, pero no
siempre se ha definido clarament e la estructura institucional del seguimiento;

Trmites pblicos prioritarios
Las PERP son generalmente dbiles respecto de priorizacin y especi fi cidad de acciones
pblicas;
algunas PERP precoces han hecho progresos en identi ficar polticas de crecimiento en pro
de los pobres;
haba varios defectos de presentacin y contenido en las estructuras macroeconmicas
adelantadas por las primeras PERP. Todas contenan ambiciosos objetivos de
crecimiento, pero a todas les habra venido bien un anlisis ms perspicaz de fuentes y
niveles de crecimiento ms probables;
cuestiones trascendentales clave (p. ej. el gnero, el SIDA/VIH, la buena gobernanza, el
desarrollo rural) han sido enfrentadas en diversos grados;
todas las PERP han enfatizado que el acceso a servicios es una preocupacin clave, en la
cual mejorar el acceso a la educacin es una prioridad;
en general, se reconoce que para el crecimiento tiene primaca del sector privado;
la mayora de las PERP han tratado cuestiones concernientes a la transparenci a en el
comercio, pero slo en escasa medida;

EJEMPLOS (Fuente: FMI 2001)

La estrategia para la reduccin de la pobreza de Tanzania se afi rma en una estructura
macroeconmica cuya finalidad es elevar la tasa de crecimiento del PNB sin alterar la
estabilidad macroeconmica. Ella se centra en la tarea de reducir la escasez de renta y en la de
intensificar las posibilidades humanas, la supervivencia y el bienestar. Se va a conseguir la
reduccin de la escasez de renta mediante el desarrollo rural/agrcol a y el incremento de las
exportaciones. Tambin el gobierno pone mucho nfasis en el adelanto de la educacin
primaria, en el acceso a los servicios de la salud y el agua (especialment e en las reas rurales),
y en la gobernanza (inclusive en la lucha contra la corrupcin y en un mejor acceso al sistema
judicial). Al mismo tiempo, la PERP reconoce francamente que hay lagunas en el anlisis de
la pobreza, en algunos componentes de estrategia, y en la amplitud del proceso participativo.
La PERP explica detalladamente los planes para recti ficar estos desajustes en los meses
venideros.

Si bien es cierto que a la estrategia se le reconocen aspectos positivos, el Comit Mixto de
Evaluacin de la PERP y los comentarios por parte del Directorio Ejecutivo identificaron
varias reas que requerirn trabajo adicional, inclusive: datos estadsticos sobre la pobreza;
clculo de costes del programa; seguimiento y evaluacin; atencin adicional a reas
espec fi cas como la del gnero y la del medioambiente, y las repercusiones del SIDA/VIH; y,
fundamentalmente, dar cuerpo a la estrategia de desarrollo agrcola. El trabajo ya emprendido
por el gobierno y la sociedad civil sobre la integracin de los problemas del gnero en el
proceso de plani ficacin de presupuesto debera proporcionar la oportunidad para asegurarse
de que el gnero quede integrado de manera total en la estrategia de reduccin de la pobreza
de Tanzania.

80
En Mauritania, la PERP estuvo precedida por la estrategia contra la pobreza. Comprende la
introduccin y expansin de procesos participativos con la sociedad civil, como asimismo, la
consulta con socios del desarrollo. Empalmndose con estos procesos, la PERP reconoce la
naturaleza multidimensional de la pobreza y ofrece una visin integrada para reducirl a
basndose en cuat ro elementos interrelacionados: acelerar el crecimiento econmico sin
sacri ficar la estabilidad macroeconmica; estimular el crecimiento econmico en pro de los
pobres (es decir desarrollo rural, respaldo a las empresas pequeas y medianas); desarrollar
los recursos humanos por medio de la educacin, los servicios mdicos y el acceso a la
infraestructura bsica; y fortal ecer la capacidad institucional y la gobernanza (inclusive la
administracin pblica y la reforma judicial, la descentralizacin, intensificar las asociaciones
con la sociedad civil y desarrollar un efi caz y transparente manejo de los gastos pblicos y
sistemas de control de consecuencias). La PERP fija el ambicioso objetivo de reducir a la
mitad la escasez de renta hacia el 2010; y hacia el 2015, reducirla a ms o menos un tercio del
nivel que se le estima actualmente. El Consejo del Banco Mundial, y el del FMI aprobaron
decididamente la estrat egia, aunque tomando nota que estaba expuesta a ciertos riesgos,
inclusive a posibles insuficiencias en las metas de crecimiento econmico, los ingresos
presupuestarios y la financiacin externa; y al eficiente y oportuno cumplimiento de servicios
a los pobres.

Tanto las discusiones del Directorio Ejecutivo como el Comit Mixto de Evaluacin del
PERP han sido francos en sealar las lagunas en los anlisis internos, hechos por los pases, de
la compleja mezcla de polticas y medidas prioritarias que se necesitan para asegurar tanto el
crecimiento econmico de base amplia como los resultados especficos de reduccin de la
pobreza. No es de extraar que aquellos pases en situacin de empalmar con experiencias
anteriores de programas de reduccin de la pobreza hayan sido capaces de elaborar estrat egias
iniciales ms exitosamente que aquellos que carecen de tal experiencia. Pero incluso en los
casos de pases ms exitosos, problemas bsicos -como limitaciones de capacidad y falta de
datos adecuados- han dificultado la tarea de preparar estrategi as del todo bien elaboradas. Por
ejemplo, las PERP completas de Mauritania y Tanzania tuvieron que confiar en antecedentes
sobre la pobreza que tenan entre 5 y 10 aos de antigedad. Hasta cierto punto, las obras
existentes del Banco y del Fondo tales como el trabajo econmico y de sectores (TES) bsico
del Banco- pueden ayudar a suministrar materiales que los pases necesitan para preparar sus
estrategias, pero es probable que cada vez se haga ms necesaria -especialmente en pases que
hacen la transicin haci a las PERP completas- adicional asistencia tcnica y respaldo para
construccin de capacidad, inclusive de parte de socios del desarrollo.



finanzas y los de planificacin; mientras otros minist erios, como el de la salud y el de
la educacin, desempean un papel intrascendent e. Sobre la part icipacin por parte
de organizaciones de la sociedad civil, el informe concluye que las ONG est n
pasando a asumir un papel cada vez ms import ante. Sin embargo, se les prest a poca
at encin a las ONG no convencionales, t ales como los grupos comunit arios y las
organizaciones de mujeres. Ot ras de las debilidades que se ponen de relieve son la
falt a de calidad en los dat os y la ausencia de anlisis sobre el gnero. El est udio
sugiere que los pases hagan el aprendizaje y la evaluacin de manera conjunt a ent re
ellos y que se ponga mayor at encin a la part icipacin del gobierno local. El
desarrollo de las PERP ha cobrado fuerza, pero subsist e un apreciable escept icismo
acerca de sus int enciones subyacentes. En 2001, dos afirmaciones hechas por
part icipant es que represent an a la sociedad civil, concluyeron que la propuest a PERP
es simplement e ent regar programas de ajust e estruct ural en nuevo envase, ant es que
planes de desarrollo cent rados en la pobreza. Se dijo de ellos t ambin que haban
fracasado en cuanto a incorporar a la sociedad civil y a los parlamentarios en las
discusiones de polt ica econmica. lt imament e, ONG asit icas han hecho
coment arios sobre problemas que ellas enfrent an con los procesos PERP en su regin
( Recuadro 3.17).

Las ONG son
escpticas y
crticas

81


Recuadro 3.17: Oposici n de la sociedad ci vi l a las PERP y criteri os de l as ONG

En mayo de 2001, en una reunin efectuada en Kampala, 39 organizaciones y redes regionales de 15
pases africanos estuvieron de acuerdo en declarar que las PERP eran simplemente un esfuerzo por
salvar las apariencias ante la declinante legitimidad del FMI y del Banco Mundial. El contenido de las
PERP contina anteponiendo los derechos corporativos a los derechos sociales, medioambientales y
humanos. Antes que capacitar a la gente para que decidan sus contenidos, las PERP significan mayor
control del FMI y del Banco Mundial no slo sobre polticas financieras y econmicas sino tambin
sobre cada uno de los aspectos y detalles de nuestras polticas y programas nacionales. El programa
macroeconmico an no ha sido presentado para su discusin pero se prev que los programas contra
la pobreza han de ser compatibles con el paradigma neoliberal que incluye la privatizacin, la
liberalizacin de normas, las restricciones presupuestarias y la liberalizacin comercial y financiera.
Sin embargo, stos pasan por alto el papel que desempean los factores y fuerzas internacionales/
mundiales en crear las crisis econmicas y la pobreza.

La declaracin detalla de qu manera los problemas que plantea el proceso limitan la participacin de la
sociedad civil; y seala que a las ONG sureas se las ha apartado de su tarea de oponerse a los
programas de ajuste estructural (PAE) y a la iniciativa de endeudamiento de los PPME. Llama a las
ONG a que: volvamos a nuestras propias agendas, infundamos nuevo vigor a nuestro compromiso,
reforcmoslo an ms; y trabajemos con la gente a nivel de las bases (acerca de la declaracin, vase
afrodad@samara.co.net.zw).

Otra declaracin firmada por 19 ONG francesas en marzo de 2001 llama la atencin hacia la ilusin de
la propiedad. Exhorta a que las corporaciones internacionales de financiacin (CIF) y sus accionistas
principales cancelen la deuda de los pases pobres, aseguren la participacin plena de los parlamentos
nacionales y las organizaciones de la sociedad civil en las discusiones de reforma macroeconmica, y
que se aboquen a una reforma a fondo de las CIF (acerca de la declaracin, vase agirici@globenet.org
y www.globalnet.org/ifi).

Fuente: Proyecto Bretton Woods ( 2001)


Foco Sobre el Sur Mundial ha emitido un informe que evala los procesos PERP en la RDP de Laos, en
Camboya y en Vietnam. Extrado de entrevistas a las ONG y a las misiones del Banco Mundial, el
informe llega a la conclusin de que las PERP provisionales elaborados para estos pases no tienen por
finalidad la erradicacin de la pobreza. Mientras que Vietnam ha estado en mejores condiciones para
dirigir el proceso, las PERP provisionales han entrado en conflicto con los planes de desarrollo de
mediano plazo tanto en la RDP de Laos como en Camboya. El informe critica el nivel de participacin
en la preparacin del proceso. Mientras que las ONG prominentes fueron consultadas, la falla en traducir
los documentos al jemer o al laosiano margin a la mayora de los actores de la sociedad civil. Los
investigadores de Foco creen que el Banco Mundial est repitiendo sus errores del pasado, ya que sus
recomendaciones de polticas son similares a las antiguas medidas de ajuste estructural. El informe
revela que los resultados de las evaluaciones hechas por la Iniciativa de Examen Participativo del Ajuste
Estructural sobre los efectos que los PAE han tenido en esos pases no han sido revelados a ninguno de
los tres gobiernos en cuestin.

En Bangla Desh, el 9 de mayo de 2002, los participantes en una convencin nacional sobre estrategia de
reduccin de la pobreza (ERP) organizada por la Expectativa del Apoderamiento al Pueblo (EAP) y por
la Asistencia de Accin Bangla Desh, condenaron la falta de transparencia en el proceso de preparacin
de un ERP. La crtica hecha fue que el calendario fijado por el Banco Mundial y el FMI para la
participacin de la gente en el proceso amenazaba con llevar al abandono de los principios mismos de
la reduccin de la pobreza. Una declaracin de los participantes haca un llamamiento a que el Banco
Mundial y el FMI quitaran de en medio la condicionalidad para recibir financiamiento adicional , y a
que desarrollen un mapa vial transparente para guiar el proceso ( www.focusweb.org).

Fuente: Proyecto Bretton Woods ( 2002)





`

82
3.4.2 Estrategias subnacionales

Muchos pases poseen marcos de planificacin est rat gica en los diversos niveles
subnacionales, inclusive en planificacin urbana y regional. Algunas de estos marcos
t ienen su origen en mecanismos nacionales. Una serie de recuadros exponen
experiencias en t al sent ido. En el recuadro 3.18, se describen los planes de accin
medioambient al de Zimbabwe. En el recuadro 3.19 se describen las Agenda 21
locales que han sido desarrolladas por muchos pases. En el recuadro 3.20 se


Recuadro 3.18: El mecanismo de l os PAAD de Zi mbabwe

Los Planes de Accin Ambiental de los Distritos (PAAD) fueron lanzados en 1995 como un
ejerci cio piloto. Este fue el complemento a la Estrategia Nacional de Conservacin
desarrollada con el respaldo del PNUD. Los PAAD son implementados por el Departamento
de Recursos Natural es (DRN) del Ministerio del Ambiente y el Turismo. El objetivo de los
PAAD es preparar planes de accin medioambiental para todos los distritos de Zimbabwe. La
primera fase se centr en slo una circunscripcin en cada uno de los 8 distritos piloto,
contando incluso con carteras presupuestadas para el desarrollo sostenible del fondo de
recursos naturales del distrito y para una actividad a ser implementada inmediatamente, con el
fin de abordar un problema ambiental identifi cado por los aldeanos del distrito.

En 1999, luego de un examen crtico previo, la iniciativa fue ampliada: en total, ella cubre
ahora dos distritos por provincia. El foco de los PAAD se concentra en el alivio de la pobreza,
el mejoramiento socioeconmico y la degradacin ambiental. El programa total es
supervisado por un comit directivo de altos funcionarios. Hay equipos de estrategia
provincial que son responsables por el adiestramiento de equipos de estrategia de distrito, de
circunscripcin y de comunidad. Hay en cada distrito un equipo de estrategia de distrito que
responde por facilitar el proceso e informar al subcomit pertinente del Comit de Desarrollo
de Distrito Rural. Las actividades de cada distrito comprenden:
participacin con aldeanos para identi ficar problemas ambientales, fijar prioridades e
iniciar accin;
en todas las circunscripciones reuni r la informacin ambiental, econmica e institucional
pertinente;
exploracin de todos los programas/proyectos ambientales;
movilizar el aporte de datos tcnicos en el desarrollo de los planes;
documentar a las instituciones y a los expertos pertinentes, y definirles sus funciones en la
implementacin del plan;
identificar y disear programas/proyectos que integren los elementos principales del plan;
documentar los requisitos para la implementacin de cada plan;
propagar cada plan entre las instituciones y grupos, y crear consenso sobre su
conveniencia.

El mbito en el cual las actividades se inician es ahora el de circunscripcin antes que el de
comunidad, pues a ste se le consider haber fracasado; y el adiestramiento en el uso de
mtodos de participacin introducidos en la primera fase ha sido suspendido. Como base
experimental, esta iniciativa tiene mucho de ser iniciativa piloto. Los costos operacionales
para aument ar a escala tan exhaustivo planteamiento son considerables, en particular, dada la
tendencia a debilidad de la capacidad institucional en los concejos locales. Tambin es del
caso considerar que el logro de objetivos estratgicos de mbito municipal puede estar
condicionado por la integracin de la poltica y prctica de desarrollo sostenible de mbito
nacional y, en tal sentido, por varias medidas de niveles espaciales de gobernanza pertinentes.
Por ejemplo, el xito de los procesos de reciclaje en el nivel de aldea o de vecindario puede
depender del apoyo de estrategias e instrumental econmico de nivel ms alto.

Fuente: Munemo (1998)


83


Recuadro 3.19: Agenda 21 Local

El concepto Agenda 21 Local (A21L) fue formulado y lanzado en 1991 por el Consejo
Internacional para Ini ciativas Locales sobre el Ambiente (CIILA) como un marco de
referencia para gobiernos locales de todo el mundo al objeto de implementar los acuerdos de
la Conferenci a sobre Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas (CADNU). Durante el
proceso preparatorio de CADNU, entre 1991 y 1992, junto con organizaciones y asociaciones
nacionales e internacionales de gobierno local (OGL) socias, el CIILA abog por el concepto
A21L.

Como consecuencia de CADNU, tanto gobiernos locales como OGL nacionales e
internacional es, ms organizaciones internacionales y de la ONU, comenzaron a experimentar
con la implementacin del concepto A21L. Algunos gobiernos locales, a menudo apoyados
por asociaciones municipales nacionales, desarrollaron mtodos de planificacin A21L de
acuerdo con sus circunstancias.

La A21L encara el problema de la capacidad, problema que ha obstaculizado otros mtodos
(Recuadros 3.13 y 3.15). Puede ayudar a abordar muchas debilidades o frenos de la
planifi cacin y en el manejo ambiental del desarrollo local, pues aumenta la voluntad tanto de
ciudadanos como de organizaciones comunitarias y ONG de proveerse para la planifi cacin
y el manejo ambiental all donde ellos estn organizados de manera tal de alentar y apoyar su
participacin. Ellas tambin tienen algn potencial para integrar asuntos ambientales
mundiales en los planes locales.

Las A21L representan una innovacin fundamental en la plani ficacin local del desarrollo
sostenible. Ellas tienen una identidad internacional y una red internacional, pero son (se
proponen ser) conducidas e implementadas localmente. En su expresin ms positiva, las
A21L:
se asientan en un amplio proceso inclusivo de consulta, coordinado por la autoridad local,
y atraen a todos los interesados clave;
se aseguran de que los asuntos ambientales desde los ms localizados hasta los
mundiales- entren en el cauce dominante de la planificacin y la gestin urbanas;
proporcionan un medio eficiente y equitativo de identificar metas comunes, reconciliando
intereses en conflicto y creando asociaciones de trabajo entre entidades gubernamentales,
empresas privadas y grupos de la sociedad civil;

Al cabo de diez aos, la experiencia con las A21L indica que el liderazgo y el compromiso
locales son fundamentales; pero tambin que el xito de una A21L depende mucho de su
contexto. Su eficacia depende de la responsabilidad, la transparencia y la capacidad del
gobierno local, aunque ellas pueden tambin transformarse en un medio para promover estas
cualidades. Por eso, la mayora de los ejemplos de A21L exitosas e influyentes proviene de
ciudades en las cuales ha habido fundamental es mejoras en la calidad del gobierno local,
siendo slo unas pocas las que se pueden atribuir al proceso A21L mismo. De igual manera, la
capacidad y los incentivos de la A21L para integrar asuntos ambientales mundiales en los
planes locales dependen de redes nacionales e internacionales de apoyo, aunque tambin
pueden ayudar a fortalecer tales redes.

Segn el CIILA (2002), los procesos A21L se van extendiendo por el mundo: 6416
autoridades locales de 113 pases o han contrado ya un compromiso formal con las A21L o
estn movindose en direccin al proceso; y en 18 pases estn en marcha campaas que dan
cuenta de 2640 procesos.

La ms exitosa de las A21L puede servir de fuente de inspiracin a la planificacin estratgica
del desarrollo sostenible no slo en el mbito local sino tambin en el nacional y en el
internacional, en donde el establecimiento de asociaciones de autoridades locales puede
ayudar a proporcionar voz e influenci a colectivas. Ellas han ayudado a crear nuevas y mejores
maneras de administrar los ambientes locales y, con ello, han atrado a una amplia gama de

84
interesados. Tambin hay mucho que aprender de los casos menos exitosos, los cuales ilustran
algunos de los obstculos clave para la plani ficacin del desarrollo sostenible local, inclusive
los peligros de quedarse al margen de la planificacin urbana (dando comienzo a unos pocos
proyectos secundarios pero evitando las fundamentales cuestiones de poltica) o de subestimar
la resistencia que se opone a las maneras nuevas de hacer las cosas (cumplir con las
formalidades, pero sin realmente cambiar los procedimientos operativos estndar del gobierno
local).

Se pueden encontrar varias evaluaciones en www.iclei.org. Ellas muestran que una de las ms
importantes dificultades para lograr efi cacia ha sido la de armonizar reglas y estndares
nacionales y locales. A menos que las medidas y reglamentaciones locales sean respaldadas
por polticas y sistemas reguladores nacional es, ellas no pueden ser eficaces.

La A21L ha alentado diligentemente a los gobiernos citadinos a compartir sus experiencias.
Esto ha llevado a los profesional es de A21L a identificar cinco factores clave para el xito, los
que tambin coinciden con los principios y elementos de las estrategias para el desarrollo
sostenible de los recuadros 3.1 y 3.2.

compromiso multisectorial en el proceso de planificacin, a travs del grupo de inters
local que sirve como organismo de coordinacin y poltica para preparar un plan de
accin de desarrollo sostenible local;
consulta con grupos comunitarios, las ONG, industria, iglesias, entidades
gubernament ales, grupos y gremios profesionales, a fin de crear una visin comn y de
identificar propuestas y prioridades para la accin;
evaluacin participativa de condiciones y necesidades locales, sociales, econmicas y
ambientales;
proceso participativo de fijacin de metas mediante negociaciones entre interesados clave
para alcanzar las metas y la visin expuestas en el plan de accin; y
control de e informacin sobre los procedimientos -con inclusin de indicadores locales-
para seguir la trayectoria del avance y permitir a los participantes hacerse responsables
del plan de accin.

Fuentes: CIILE /1997, 2000); Hardy et al. (2001); Gordon McGranahan, comunicacin
personal




Recuadro 3.20: Relaci ones entre l as estrategias de conservacin
nacional, provinci ales y de distri to de Pakistn

La Estrategia de Conservacin Nacional (ECN) de Pakistn exigi unas estrategias
provinciales, ms espec ficas (ECP). La primera en responder fue la Provincia Fronteriza del
Noroeste (PFN), o Sarhad. sta llev a los criterios de participacin e integracin un paso
ms adelante que la ECN al ser la primera en:

adoptar mesas redondas de grupos de inters mltiples (participada por un modelo
canadi ense, a travs del apoyo de CIDA);
adoptar estrat egias de conservacin de distrito (ECD): en Chitral y en Abbotabad;
intentar definir indicadores de sostenibilidad para medir los progresos;
aprobar Fondos de Desarrollo Sostenible provincial;
intentar un enlace entre una ECP y organismos del sector privado.

Con el tiempo, en Pakistn se ha acumulado mucha experiencia en estrategias de
conservacin: a travs de las ECN, luego en las ECP y ahora, a travs de las ECD. Si bien,
debido a una dbil administracin central, las ECN perdieron mpetu como procesos de
aprendizaje dentro del gobierno, ha habido, no obstante, un aprendizaje continuo durante el
desarrollo de los ECP y las ECD. Son principalmente el IUCN de Pakistn y algunos
donantes extranjeros quienes estn haciendo el seguimiento de ese aprendizaje. En la

85
Recapitulacin de Mediados del Periodo 1999-2000 de la ECN (Hanson et al., 2000) se lee:

Nos ha impresionado la medida en que la mayora de las actividades que se desarrollan en
el mbito local han estado guiadas por la demanda, en tanto que aquellas que operan en
mbitos ms importantes, en especial en el de ECN, estn guiadas por la oferta. Las ECN
tratan acerca de un loable conjunto de conceptos que tienen influencia en la vida de la gente,
pero la manera compleja y abstracta en que se los presenta, supone una copiosa oferta de
pensamiento nuevo que no puede ser bien implementado toda vez que parece quedar fuera del
alcance de las instituciones. En mbitos muy locales, la gente y las instituciones tienen
suficientemente claro cul es su demanda en el contexto de su comunidad, unidad familiar,
etc. Sirvan de ejemplo: los objetivos del control de la contaminacin, el manejo de residuos,
el agua potable limpia, el acceso a aguas de regado en suficiente cantidad y calidad, y los
crditos para la proteccin de la fauna. En el nivel provincial hay una combinacin de
demanda prctica y de extensa oferta de concepciones tericas acerca del manejo idneo de
los recursos naturales y el medio ambiente.

[De este modo], nuestra conclusin es que cuanto ms cerca de los clientes operen las
estrategias la gente de Pakistn y sus instituciones locales- mayores sern las
probabilidades de que ellas reflejen el inters y la demanda reales y, por lo tanto, mayor
podr ser su influencia. Por supuesto, hay todava una necesidad de continua oferta de ideas
que puedan sobrepasar la demanda del momento, pero en cuanto stas sobrepasen en gran
medida la capacidad o incluso tal vez, el nivel de inters/ conocimiento - de la gente, ser
difcil implementarlas. En esencia, esto significa poner mucho mayor nfasis en el desarrollo
de la implementacin y comprensin de nivel local de la demanda. Refuerza la necesidad de
que todo el proceso de la estrategia de conservacin funcione de manera que armonice con
los esfuerzos del gobierno por descentralizar el poder, y de que sea capaz de controlar el
flanco de la demanda del desarrollo sostenible tan cuidadosamente como sea posible a fin de
estar suficientemente seguros de cules son las preocupaciones imperantes dentro de distritos
especficos y en al mbito comunitario.

[Hay], adems de la cuestin de la oferta y la demanda, tres puntos interesantes. El primero
es que al pasar de ECN a ECD se produce el flujo desde principios de conservacin a
prioridades de desarrollo. El segundo es que una ECN todava tiene que tratar con macro
sistemas y nexos internacionales como una combinacin de asuntos que pueden afectar los
otros dos mbitos. El tercero, la cuestin de aumentar a escala y movilizar recursos, ser
asunto maysculo en el mbito de distrito, con la probabilidad de que para el uno y el otro
haya un alto grado de intervencin provincial.

Sin un conjunto coherente de estrategias provinciales en todo el territorio, ser muy difcil
que una ECN revitalizada sea tan eficaz como debiera. A la ECN se le debiera permitir
centrarse en problemas nacionales e internacionales, y en estrategias provinciales de apoyo;
siempre que stas sean guiadas en lo fundamental desde las provincias y, sucesivamente,
desde los distritos.

En el Cuadro 3.4 se comparan las caractersticas de las diferentes estrategi as



expone la experiencia de Pakist n de preparar en orden de sucesin est rat egias de
conservacin nacional, provincial y de dist rito. Esto revela una at encin crecient e
hacia la part icipacin de los int eresados, lo que puede ser correlacionado con una
at encin crecient e hacia una amplia gama de asuntos relat ivos al desarrollo (y no del
medio ambient e). Pero t ambin sugiere un lmit e de capacidad para plant eamientos de
est rat egias de conservacin int ensiva a niveles ms bajos. Por ahora, t ant o en
Pakist n como en Zimbabwe, son escasas las perspect ivas para t ales est rategias en
t odos los dist ritos, pues como primera cosa, hay mucho desarrollo inst it ucional que
emprender. Sin embargo, como lo indican los planes t ent at ivos de Pakistn para una
ECN2, se puede lograr en part e el desarrollo inst it ucional local -dent ro del plan de
delegacin de poder que est siendo implement ado act ualment e- mediant e un
La aplicacin de los
principios de las
ENDS puede ser
til para el
desarrollo
institucional local

86
ejercicio estrat gico, si se le lleva a cabo de manera consecuent e con los principios y
elementos de los recuadros 3.1 y 3.2.



Cuadro 3.4: Comparaci n de estrategias para distintos mbi tos, en Paki stn

Estrategia de conservacin
nacional
Estrategia de conservacin
provincial
Estrategia de
Conservacin distrital
Directri ces Poltica / plan en marcha Planes
Preocupaciones de los aos
80
Preocupaciones de los aos
90
Preocupaciones actual es
Empuje intelectual Mesas redondas para discutir
y promover libremente el DS
Traccin de la demanda a
travs de la planifi cacin de
aldea: reclama demostracin
y accin
Principios de conservacin
de recursos naturales
Combinacin amplia de
asuntos de conservacin y
desarrollo
Prioridades de desarrollo

TODAVA FALTA?

integracin/argumentos
macroeconmica/os
Nexos internacional es
Poltica federal
Nexos con las ECP
Respaldo de la
informacin
Seguimiento,
aprendizaje


TODAVA FALTA?

Priorizacin
Reforma y capacidad
institucional
Cambio de poltica
provincial
Apoyo al sector privado


TODAVA FALTA?

Gobernanza local y
capacidad institucional
Movilizacin de
recursos
Medios para que el
aumento a escala cubra
muchos distritos




(a) Planificacin dedesarrollo descentralizado

All donde se descent raliza la gobernanza, los dist ritos y las municipalidades van
asumiendo, en la medida que les son delegadas, cada vez ms responsabilidades por
el desarrollo sostenible y, por lo t ant o, se les pide preparar e implement ar est rat egias
y planes de desarrollo. Hay un movimient o crecient e en pro de que est o se haga
mediant e un proceso de part icipacin, el cual puede, como en Bolivia, ser respaldado
por nuevos requerimientos legales. Sin embargo, es frecuent e que falt en o sean
dbiles- la compet encia y los mtodos para emprender la planificacin part icipat iva
descent ralizada, y que la financiacin para implement ar los planes no sea suficient e.
A menudo, t ales planes se ven const reidos por polt icas de alto nivel y como
mnimo- t ienen que ser elevados al nivel regional y al nacional para su harmonizacin
y aprobacin, como en Ghana (Recuadro 3.21) y en Tanzania. En resumen, para que
la planificacin descent ralizada del desarrollo sost enible sea eficaz, t ienen que ser
abordados t ant o los retos inst it ucionales como los de las polt icas.
La planificacin
participativa
descentralizada se
ve entrabada por las
limitaciones en
cuanto a capacidad
y especialidades

87


Recuadro 3.21: La plani fi caci n descentralizada de Ghana

El anterior sistema de planificacin gubernamental altamente centralizado de Ghana dejaba al
margen a los gobiernos locales. Se ha introducido ahora un sistema descentralizado que es
abiertament e participativo y ascendente. Cada uno de sus 110 distritos tiene ahora toda la
responsabilidad por el desarrollo e implementacin de su propio plan de mediano plazo (5
aos) y su Plan Anual de Desarrollo de Distrito que debern abordar el desarrollo sostenible
siguiendo las directrices preparadas por la Comisin de Planificacin del Desarrollo Nacional
(CPDN 1995). Es una responsabilidad que les cabe a las Asambleas de Distrito (AD) cuyos
miembros son elegidos cada cuatro aos de entre los residentes del distrito. Adems, previa
consulta con las autoridades tradicionales, el Presidente puede designar a un tercio de sus
miembros -en la prctica, de entre personas nombradas por los distritos- para asegurar la
inclusin de gente con oficios y conocimientos especializados, de forma tal que los asuntos
del gobierno local sean debidamente manejados. El Ejecutivo Principal del Distrito es tambin
designado por el Presidente, sujeto a la aprobacin de la Asamblea.

Procedimientos ascendent es e integrados. El nivel bsico para la planificacin reside en los
Comits Unitarios para grupos de asentamientos con una poblacin de 500 a 1000 personas,
en las reas rurales; y de 1500, en las urbanas. Los problemas son identificados en dicho nivel,
en el cual se fijan las metas para hacerlos llegar a la AD. Los comits de la AD priorizan los
problemas y las perspectivas. Los departamentos de la AD, junto con los especialistas
sectoriales y las ONG colaboran para extraer los componentes del Plan de Distrito. La Unidad
Coordinadora de la Planificacin de Distrito integra los planes sectoriales de distrito para dar
forma a planes/presupuestos anuales y de corto, mediano y largo plazo, para someterlos a
consideracin de la AD. Los Funcionarios de la Planificacin de Distrito han recibido
preparacin para facilitar las reuniones comunitarias a travs de las cuales las comunidades
pueden identifi car sus intereses y necesidades. Este proceso ha llevado a que se hagan
peticiones inesperadas. Por ejemplo, una aldea quera financi amiento para un orfen,
aduciendo que una banda como sa atraera a otras aldeas a los mercados semanales, con lo
que se producira un crecimiento econmico.

Cada Plan de Distrito debe ser sometido a audiencia pblica. En el mbito regional, los Planes
de Desarrollo de Distrito son armonizados por los Consejos Coordinadores Regionales, y estos
planes regionales son luego consolidados por la Comisin de Planificacin de Desarrollo
Nacional (CPDN) con planes individuales de sector (preparados por los ministerios del ramo,
pero tambin sujetos a audiencia) en un Plan de Desarrollo Nacional. La CPDN asume esta
tarea a travs de grupos de planificacin transectorial, en los cuales hay represent antes del
sector pblico, de los negocios, la universidad, el distrito, los sindicatos y los agricultores. El
primero de estos planes de desarrollo de mediano plazo cubri el periodo 1997-2000 (La
CPDN 1997 de Ghana). Est en preparacin un segundo plan, que habr de cubrir el periodo
2001- 2005.

Se les ha otorgado poderes y recursos a los distritos. El Parlamento le ha asignado por lo
menos un 5 por ciento de las rentas pblicas al Fondo Comn de la Asambleas de Distrito; y
la legislacin les ha conferido poderes a las AD. Cada ao, el Parlamento acuerda una frmula
para la distribucin del Fondo. Esto toma en cuenta la poblacin de cada distrito, ponderada
conforme a su estatus de desarrollo (estimada de manera pragmtica por indicadores tales
como el nmero de alumnos que asisten a la escuela, la presencia de bancos comercial es) y
conforme a su esfuerzo de movilizacin de renta (el aumento porcentual sobre la cantidad
recaudada el ao precedente). Las AD pueden usar estos fondos para inversiones de capital en
la implementacin de sus planes de desarrollo. Por ejemplo: hay actualmente cinco distritos
que estn implementando un programa de reduccin de la pobreza, segn el cual, las
comunidades a las que se ha identificado para el efecto deciden cul es la accin que se va a
realizar.

Pero la capacidad es escasa: son pocos los funcionarios y demasiadas las demandas. Dado
que los distritos carecen todava de departamentos descentralizados de los muchos ministerios
del ramo, las AD tienen capacidad limitada para asumir estas nuevas responsabilidades. En el

88
pasado, los ministerios del ramo operaban programas centralmente determinados y muchos
tenan funcionarios ubicados en los distritos. En virtud de la Ley de Servicios de Gobierno
Local, las oficinas de distrito de los ministerios devendrn en departamentos de la AD que
respondern ante los DCE. Sin embargo, hay resistencia a los nuevos ajustes y una persistente
lealtad por parte de los funcionarios de nivel de distrito a sus jefaturas regional es y nacionales.
Algunos funcionarios han sido renuentes a aceptar destinaciones, en particular a distritos
desvalidos. En general, no es buena la calidad del personal de distrito, aunque ha mejorado
luego de cursos de capacitacin y del envo a distritos de personal de nivel regional o
nacional. Como resultado, algunas AD se han dirigido a firmas consultoras en busca de
asistencia en la preparacin de sus planes.

Las AD se han visto tambin agobiadas por diversos ministerios que las presionan para que
establezcan una serie de comits de distrito; por ejemplo: de manejo medioambiental, de
desastres y de la salud, etc. A pesar de haberse establecido el Fondo Comn de Asambleas de
Distrito, el nuevo sistema tambin encara problemas logsticos (insuficiencias de vivienda,
equipo vehculos, etc.


3.4.3 Estrategias de al dea y de mi cro mbi to

Las est rat egias locales exitosas compart en una cent ralidad comn en las inst it uciones
locales ms fuertes, ya sea de aldea, de grupos de usuarios o de organizaciones de
interesados. Est as inst it uciones locales son la base de la planificacin part icipat iva, la
accin conjunt a, los t ratos con suminist radores de servicios, seguimiento y revisin
y fundament alment e- para asegurar una coordinacin ms eficaz por part e de las
aut oridades de nivel superior. En los pases en vas de desarrollo hay mucha
experiencia de planificacin aldeana. Tal planificacin se ha venido asumiendo de
una manera cada vez ms est rat gica, part icipat iva y transparent e. En Tanzania, el
programa HIMA (Hifadhi Mazingira, conservar el medio ambient e) y los programas
Tanzakesho (Tanzania maana) ayudan a las circunscripciones (de 3 a 5 aldeas) a
preparar planes mediant e la ident ificacin de los problemas principales, las
soluciones y los recursos requeridos (Recuadro 3.22). En Nepal, bajo el Programa de
Desarrollo de Comunidad Sost enible, las CBO han sido adiest radas para desarrollar
planes de comunidad que reflejen prioridades econmicas, sociales y ambient ales
comunes.


Recuadro 3.22 Planifi cacin en mbito de al dea en distrito rural
de Iringa, Tanzani a

HIMA (Hifadhi Mazingira, frase que en swahili significa conservar el medio ambiente) es
un programa de recursos naturales financiado desde 1989 por la Agencia de Desarrollo
Internacional Danesa (DANIDA), el que opera en varios distritos de la Regin de Iringa, en
las tierras altas del sur de Tanzania. A travs de la investigacin, la extensin y el
adiestramiento, el programa colabora estrechament e con el gobierno central, el gobierno local
y las comunidades locales para promover el uso sostenible y equitativo de los recursos por
medio de la prevencin y control de la degradacin de la tierra, el agua y la vegetacin. Los
elementos central es de la estrategia son una mayor concienci acin y la participacin. HIMA
apoya a las instituciones aldeanas en la asignacin de tierras para su uso ms productivo, y
apoya las mejoras en los sistemas de labranza dentro de det erminadas cuencas. Dado que en
las aldeas el 70 por ciento de los agricultores son mujeres, el programa pone especial atencin
a las necesidades de las mujeres pobres y los hogares encabezados por mujeres, especialmente
a las de aquellas que se dedican a actividades del programa.

Dentro del Distrito Rural de Iringa, HIMA-Iringa opera en tres Divisiones con miras a cubrir
las 94 aldeas que ocupan unos 7000 kilmetros cuadrados, lo que representa ms de la mitad
del distrito. El planteamiento implica:

Las instituciones
locales son la base de
la planificacin
participativa

89
Desarrollo de un marco lgico (logical framework), como un ejercicio de colaboracin
de representantes de circunscripciones y divisiones, personal de los servicios de extensin
con base en las aldeas y representantes de aldea sel eccionados (agricultores progresistas,
gente bien informada);
Preparacin de directrices para estudios holsticos;
Talleres de capacitacin para personal de HIMA en las divisiones (especialmente
funcionarios de extensin) para que elaboren los procedimientos y la informacin que se
rena;
Visitas iniciales a aldeas para explicar las actividades venideras y determinar las fechas
para los estudios holsticos; seguidos del desarrollo de un programa de trabajo;
Estudios holsticos en las aldeas. Equipos de tres funcionarios de gobierno de distrito
pasan alrededor de una semana en cada aldea para hacerse con una amplia informacin de
conjunto (originalmente, los equipos eran de 22 personas que pasaban dos semanas en
cada aldea; pero se vio que eso era muy oneroso). Combinando varios mtodos (p. ej.
estimacin de la participacin rural, cuestionarios, encuestas, entrevistas, etc.), el equipo
trabaja sobre temas espec ficos (p. ej. informacin socioeconmica, planificacin de la
utilizacin de la tierra, demarcaciones de silvicultura, etc.) y con diferentes grupos de
aldeanos (p. ej. juventud, mujeres, agricultores, etc.) para comparar las ideas. Este
proceso interactivo permite a aldeanos e HIMA asociados identi ficar los problemas, las
prioridades y las posible soluciones. El paso siguiente es el anlisis de los datos y la
redaccin de informes. El resultado de los estudios holsticos, llamado informe sobre el
perfil de una aldea, expone las posibles reas que HIMA podra respaldar en una aldea.
HIMA utiliza tambin la informacin para el seguimiento del progreso y la consecucin
de las metas.
Planificacin anual de aldea. Con el tiempo, en la medida que las aldeas acumulan
experiencia, ellas comienzan a preparar planes por s solas. Cada plan anual de aldea es
preparado por un equipo aldeano compuesto por el gobierno aldeano (20 a 25
miembros); por agricultores progresistas seleccionados por ste, y los extensores de aldea.
En el primer ao, el plan se prepara mediante el proceso de estudio holstico. En los aos
que siguen, no hay tal estudio sino slo una evaluacin y un proceso de puesta al da que
demora entre 4 y 5 das. Esto tambin implica preparar subplanes para subaldeas por
subgrupos (presididos por presidentes de las subaldeas). Estos subplanes son compilados
por cada uno de los comits permanentes de aldea que forman el gobierno de la aldea
(generalmente, los de planificacin y finanzas, de bienestar social y autosufici encia, y de
defensa y seguridad; pero hay a veces otros, y cada cual se ocupa de los asuntos de su
responsabilidad). Esto es lo que produce el plan anual de aldea al que se le prepara un
presupuesto.
Para su aprobacin, el plan es luego sometido a consideracin de la Asamblea de
Aldea, a la que pueden asistir todos los habitantes de la aldea. Los planes de trabajo de la
aldea consignan las actividades que se van a emprender: desde fabricar ladrillos y
establecer una guardera infantil hasta la construccin de puentes y capacitacin en
fertilidad del suelo, conservacin del suelo y del agua, mejoramiento e instalacin y
cuidado de viveros de rboles frutales: cada uno con especi ficacin de fechas, lugar,
grupo beneficiario y supervisor.
Presentacin de planes a HIMA y al Consejo de Distrito (va Comits Divisionales y de
Circunscripcin). Al Comit de Desarrollo de Circunscripcin se le presenta una copia de
cada plan de aldea para que sea el evado hasta el Consejo de Distrito a travs del Comit
Divisional. A los planes se les consolida pero pueden sufrir modi ficaciones en cada una
de sus fases. Independi entemente de este proceso formal, HIMA identifi ca los elementos
de cada plan de aldea que es capaz de apoyar (es decir los que caen dentro de su
competenci a, excepcin hecha de caminos, puentes, escuelas, hospitales y otras
infraestructuras similares). De esto se encarga una reunin de planificacin de distrito a
la que asisten los jefes de departamentos, los secretarios divisionales, los representantes
de funcionarios de extensin divisional y de funcionarios de HIMA. A esta reunin le
sigue la:
Puesta en prctica de actividades.

Fuente: Kikula et al. (1999)

90
Se desarrolla una serie de otras est rat egias de nivel local a t ravs de mecanismos que
en su gran part e el gobierno central pasa por alto, pero que potencialment e podran
servir como import ant es pilares locales para una estrat egia de desarrollo sost enible y
un sist ema coordinador de apoyo. Algunas llevan aparejados los tradicionales foros
en los cuales las comunidades y los grupos locales pueden expresar sus int ereses y
acordar acciones para crear sociedades sost enibles cult uralment e pert inent es, t ales
como el t radicional sist ema kohtla de reunin de aldeas de Bot swana; y las reuniones
maores hui de Nueva Zelanda.

Las ONG movilizan a menudo energas locales para, a nivel popular, combinar la
conservacin ambient al con el desarrollo socioeconmico. Por ejemplo: en el nort e
de Pakist n, el Programa de Apoyo Rural Aga Khan es ahora la principal
organizacin que apoya al desarrollo rural mediante la cat lisis, el fort alecimient o y
el enlace de organizaciones de aldea; velando por que su poder de negociacin sea
fuert e en relacin con el gobierno, las ONG y los proveedores de servicios privados.
Los grupos de usuarios de recursos t ambin pueden desempear un papel import ant e.
Por ejemplo: en los lt imos 40 aos, unos 9000 usuarios de bosques en Nepal han
asumido la responsabilidad del gobierno para el manejo sost enible de parcelas de
bosques nacionales; y desempean un import ant e papel en el desarrollo sost enible en
aldeas remot as.

Se puede aprender mucho de la mirada de mt odos (est rat egias que funcionan) por
part e de pueblos indgenas, sociedades t radicionales y organizaciones populares de
muchos pases para sat isfacer sus necesidades de una manera sost enible; modos de
abordar el problema que, a menudo, han funcionado eficazment e por siglos hasta ser
interrumpidos por influencias ext ernas que han int erferido con sus derechos, su
acceso a los recursos, sus sist emas de conocimiento o su organizacin social.
Algunas evaluaciones han most rado que algunos de est os mt odos parecen haber
funcionado bien; otros, no t anto, o no de manera sost eniblement e (p. ej. est udios
monogrficos emprendidos bajo el programa Capacidad Caribea 21, PNUD 1997).
Se requieren est udios ms profundos para evaluar lo que se puede aprender de t ales
est rat egias de micro mbito y cmo ellas pueden influir en el t ratamiento de los
riesgos y en crear flexibilidad mediant e formulaciones de polt icas que van aguas
arriba.


3.4.4 Convergenci a y nexos entre estrategias naci onales, subnaci onales y
l ocales

Una serie de iniciat ivas t ales como MDI, PERP, visin de fut uro nacional, Agenda 21
Local e iniciat ivas de planificacin en el mbito local pueden t odas comprender
muchos de los principios sealados en el Recuadro 3.1, y los elementos relacionados
con ellas en el Recuadro 3.2. Ellas pueden tambin demost rar su pot encial para la
convergencia entre est os enfoques diferentes y con el concept o de una est rat egia para
el desarrollo sostenible.

A menudo, en algn pas en part icular hay varias est rat egias de ese t ipo en marcha,
pero la mayora de los pases t ienen que hacer frent e a la necesidad de desarrollar
est rat egias y planes de accin en respuest a a obligaciones int ernacionales (p. ej. con
arreglo a AAM) y a ot ras demandas ext ernas de carct er polt ico o t cnico, a ideas e
iniciat ivas como las que ilust ra la Figura 3.4. Est e bombardeo de requerimient os que
son similares, y, a la vez conflict ivos, puede ser desconcert ant e y obligar a las
inst it uciones a hacer grandes esfuerzos, especialment e si su capacidad es limit ada.
Dent ro de un pas, en diferent es niveles, hay similares conflictos de coherencia ent re
iniciat ivas est ratgicas.
Las ONG pueden
movilizar las
energas locales
Hay mucho que
aprender de los
mtodos
autctonos
Los pases se ven
bombardeados
por iniciativas
internacionales
91
Fi gura 3.4: Bombardeo por l os requerimientos de l a pl ani fi caci n estratgi ca: ejempl os ilustrati vos de
convenciones e ini ci ati vas internacionales, y de infraestructuras naci onales que t pi camente consti tuyen un desaf o para un pas



























NICIATIVAS
AMBIENTALES
INTERNACIONALES

Estructura de desarrollo integral.
Agenda 21 local.
Plan de accin nacional para combatir
la desertificacin.
Estrategia y plan de accin de
biodiversidad nacional.
Comunicacin nacional sobre cambio
climtico.
Estrategia de conservacin nacional.
Plan nacional de accin ambiental.
Programa nacional de silvicultura
Convenciones de Ro.
Estrategias sectoriales (agricultura,
agua, etc.).
Estrategias y planes subnacionales y
locales.
FILTROS Y RESTRICCIONES NACIONALES PARA RESPONDER A OBLIGACIONES INTERNACIONALES,
REQUERIMIENTOS LEGALES, ESTRUCTURAS DE PLANIFICACIN, INICIATIVAS, ETC.
e. g. procedimientos nacionales legales, coherencia, participacin de interesados,comunicaciones, capacidad de absorpcin, etc.
INICIATIVAS
INTERNACIONALES
SOCIALES Y DE
DERECHOS HUMANOS

Estrategia de reduccin de la
pobreza.
Todas las convenciones de la
OIT.
Declaracin de la ONU sobre.
Derechos Humanos y Derechos
del
Nio.
Derechos de propiedad
intelectual
INICIATIVAS
INTERNACIONALES
ECONMICAS
YCOMERCIALES

Estndares de la OIN.
Acuerdos internacionales sobre
transporte , telecomunicaciones,
etc.
Reglamentos de OMC /
AGAAC.
INICIATIVAS
INTERNACIONALES
INTEGRALES DE
DESARROLLO
SOSTENIBLE

Agenda 21.
Plan nacional de desarrollo.
Visin 2020.
Estrategia Nacional de Desarrollo Sostenible
Un mecanismo para integrar y coordinar respuestas?


92
Se ha enlazado niveles diferent es slo ocasionalment e. El Recuadro 3.20 proporciona
un ejemplo provenient e de Pakist n, que muest ra t al enlace, pero t ambin demuest ra
que luego de una int egracin inicial, las iniciat ivas pueden irse dist anciando. Por
consiguient e, puede ser fundament al encontrar la manera de perfeccionar la
convergencia en torno al principio de la planificacin est rat gica, velando por la
complement ariedad y la coherencia ent re:

est rat egias de mbit o nacional para sect ores diferent es y diferent es obligaciones
internacionales;
est rat egias de mbit o nacional, subnacional y local;

Basados en la experiencia descrit a ms arriba, la convergencia podra ser mejorada
mediant e:

foros part icipat ivos escalonados que preparen el t erreno para un consejo nacional
para desarrollo sostenible o para un foro nacional similar (Recuadro 3.14);
frecuent es revisiones posit ivas y ejercicios de aprendizaje part icipat ivos que
cubran varias est rategias, de manera de ident ificar lo que funciona y lo que no
funciona (seccin 5.4);
principios est ratgicos comunes compart idos por todas las iniciat ivas (Recuadro
3.1);
servicios y funciones comunes (sealadament e, los sist emas de informacin,
part icipacin y coordinacin), y puntos para el refuerzo mut uo (Capt ulo 4);
apert ura de diseadores de polt icas de alto nivel a una serie de mt odos; y su
part icipacin en ellos, para comenzar el descongelamient o de inst it uciones
fundament ales al posibilit arles que asuman un papel clave en el desarrollo
sost enible;
coordinacin mejorada ent re socios ext ernos (ent idades donant es) que apoyan
est as iniciat ivas en los pases en vas de desarrollo, con el objeto de no abrumar
con procesos de planificacin a las inst it uciones nacionales.

Son principios decisivos para una ENDS proporcionar un medio de aprendizaje y
perfeccionamient o cont inuos, empalmando con mecanismos y estrat egias ya en vigor.
Muchos ejemplos ilustran cmo las estrat egias pueden evolucionar hacia int egrar
principios de la ENDS. En Pakist n, luego de un examen de mediados de periodo, el
marco de la ECN est siendo empalmado hacia el desarrollo de una ENDS (Recuadro
3.12). En Uganda, el planteamient o evolut ivo para desarrollar el PERP demuestra
una crecient e incorporacin de principios de las ENDS (Recuadro 3.23).


3.4.5 Aproximaciones regi onales a las estrategias en vas de desarrollo

En algunas part es del mundo se han preparado est rat egias regionales y visiones de
conjunto sobre el tema del desarrollo sost enible. Los pases lo han considerado
valioso, especialment e para t rat ar asunt os y prioridades de nat uraleza regional.

Ent re los exponent es que precedieron a la CNUMAD, se cuent an el Plan Azul del
Mediterrneo (MBPRAC 1998), la Agenda Kampala de Accin Para el Desarrollo
Sostenible en frica (1989) y Nuestra Agenda Propia de la Comisin de Amrica
Lat ina y el Caribe sobre Desarrollo y Medio Ambient e (CALCADMA 1990). En
1993, el Programa de Accin Ambiental para Europa central y Oriental explic
det alladament e un proceso para igualar las condiciones ambient ales del Est e con las
del Oest e, con nfasis en el entorno urbano.
Se necesita que a
travs de los sectores
haya
complementariedad y
coherencia entre las
estrategias, y entre el
mbito nacional y el
subnacional
Las estrategias
pueden
evolucionar para
integrar
principios ENDS
Las estrategias
regionales pueden
ayudar a lospases
a hacer frente a
algunosproblemas

93


Recuadro 3.23: El PERP de Uganda

En 1995, con el objetivo global de barrer del pas la abyecta pobreza, Uganda comenz un proceso
para desarrollar una estrategia de desarrollo sostenible integral. Hacia 1997, este proceso haba dado
origen al Plan de Accin de la Erradicacin de la Pobreza (PAEP), proyecto que se propone reducir en
un 10 por ciento la poblacin que vive en absoluta pobreza, hacia el 2017. Esto fue revisado en el 2000
para incorporar la nueva informacin generada por consultas y anlisis ampliados, especialmente los
procedentes de las Evaluaciones Participativas de la Pobreza ( EPP) piloto emprendidas y analizadas
durante los tres aos precedentes. El PAEP revisado refleja tambin progresos en varios sectores en
cuanto a explicacin en mayor detalle de sus polticas, planes de inversin e indicadores de resultados y
cumplimiento. Aparte de caminos y educacin, las adiciones ms importantes se refieren a la salud, la
modernizacin de la agricultura, la competitividad del sector privado, el agua, la sanidad, y la justicia y
el orden pblico. Por lo tanto, el PAEP ofrece un Marco de Desarrollo Integral ( MDI) aceptable, por lo
que el resumen del PAEP fue aprobado como la Ponencia de Estrategia de Reduccin de la Pobreza
(PERP) de Uganda.

Basada en el PAEP como marco general de poltica orientadora, Uganda ha perseguido lograr, con la
participacin de representantes del mayor nmero posible de interesados, el desarrollo y la puesta en
prctica de polticas de amplitud de sector, planes y programas de inversin. Es una asociacin
genuina, que incluye al gobierno, tanto el central como el de distrito; a entidades financieras externas
(socios del desarrollo); a la sociedad civil y las ONG, y al sector privado. El plan de accin estratgico
de Uganda para la erradicacin de la pobreza masiva se basa en cuatro baluartes que se
interrelacionan para asegurar el crecimiento econmico sostenible y la transformacin estructural, la
buena gobernanza y la seguridad, la aptitud de los pobres de reunir ingresos, y el mejoramiento de la
calidad de vida.

En Uganda, la planificacin econmica ya no centra su atencin en el pronstico y la gestin del
monto global macroeconmico. En vez de eso, se ha desplazado hacia el proceso de refinar e
implementar una Estrategia de Reduccin de la Pobreza ( ERP) -que es sostenible en cuanto a polticas,
planes y programas-, asegurando adecuado manejo de recursos, y operando dentro de un marco de
desarrollo integral. La meta es transformar a Uganda en una economa moderna en la cual los
representantes de todos los sectores, puedan participar en el crecimiento econmico, teniendo en cuenta
las necesidades de las generaciones futuras.

El anlisis muestra que se han aplicado exitosamente muchos de los principios y elementos de las ENDS
(Recuadros 3.1 y 3.2) durante el desarrollo de la PERP, como se describe ms arriba:
firme direccin poltica;
visin estratgica comn y pragmtica;
procesos de propiedad y de conduccin nacionales;
empalmados con el conocimiento, la competencia y la capacidad disponibles;
empalmados con mecanismos y estrategias en vigor;
encabezados por una institucin fuerte;
la ms amplia participacin posible;
proceso afianzado en bien fundado anlisis tcnico;
el corto plazo articulado con el mediano y el largo plazos;
coherencia entre presupuesto y prioridades estratgicas; y
continuidad del proceso de desarrollo estratgico.

en tanto que otros principios han presentando desafos fundamentales, a saber:
estrategia integrada y equilibrada;
fijacin de metas realistas pero flexibles;
articulacin de prioridades y acciones nacionales y locales;
Creacin de mecanismos para seguimiento, evaluacin y retroalimentacin.

Fuente: Muduuli (2001)




94
En diciembre de 1999, la reunin de Helsinki del Consejo Europeo invit a la
Comisin Europea a preparar una propuest a para una estrat egia de largo plazo a fin
de int egrar polt icas para el desarrollo econmica, social y ecolgicament e sost enible.
En marzo de 2001, la Comisin Europea edit un document o de consult a (SEC
[2002] 517) que proporcionaba una perspect iva inicial sobre los ret os y oport unidades
para t al estrat egia, analizaba t endencias import ant es y present aba un ut illaje de
polt icas para abordarlos. Luego, en la reunin del Consejo Europeo efect uada en
Got eborg, en junio de 2001, se prepar y aprob una Estrategia Europea para el
Desarrollo Sostenible. Esta est rat egia empalma con una serie de planes quinquenales
de accin medioambiental ant eriores. Conforme a la nueva est rategia, las propuest as
de polt ica europea de mxima import ancia t ienen que incluir:

evaluacin de las repercusiones de la sost enibilidad,
mejoramiento de la coordinacin de la polt ica int erna de las inst it uciones de la
UE, entre diferent es sect ores; y
desarrollo de planes de sost enibilidad por part e de los Est ados miembro.

Se preparan ndices de encabezamient os para permit ir que los progresos sean
revisados anualment e.

Las pequeas islas Est ado han encont rado que es muy t il t rabajar junt os para
compart ir experiencias y disear mt odos en comn; especialment e a causa de que
compart en muchas caract erst icas, como asimismo, desafos y vulnerabilidades,
especialment e en relacin con influencias ext ernas. Por ejemplo: el Programa
Regional Ambient al del Pacfico Sur (PRAPS)
9
coordina la preparacin de planes de
accin de cuat ro aos para manejar el ambient e en la regin de las Islas del Pacfico.
El plan ms reciente (2001-2004) fue desarrollado a travs de un proceso alt ament e
part icipat ivo y mat erializa la visin de los miembros de PRAPS y de los int eresados
clave para la administ racin de largo plazo de su medioambient e comn.

Es el principal documento de planificacin que identifica claras prioridades
y reas de resultados clave de la agenda regional, y procesos e
intervenciones asociadas de creacin de capacidad. Tiene la finalidad de ser
implementado por los gobiernos miembros del PRAPS en conjunto con
organizaciones e individuos que son activos en la proteccin del
medioambiente y los recursos naturales de la regin. (www.sprep.org.ws/)

En el curso de los aos 1990, guiado por el plan de accin regional, PRAPS coordin
un programa para facilit ar el desarrollo de est rat egias nacionales de manejo ambient al
(ENMA) en 14 pases isla de la regin del Pacfico. Los pases t rabajaron juntos, a
t ravs de PRAPS, en t rminos generales, para un modelo comn y un proceso de
est rat egia. Empalmndose con las ENMA, el PRAPS coordina ahora un programa
regional de creacin de capacidad pare el desarrollo sost enible.

La Organizacin de Estados Caribeos Orient ales (OECO) -una agrupacin de ocho
Est ados miembro que ha desarrollado un plant eamiento comn para enfrent ar los
problemas relat ivos al desarrollo- ha adopt ado un crit erio regional similar. Est e
acomodo ayuda a superar problemas t ales como la limit acin de capacidad y de
recursos en los pases tomados por separado; y los miembros de la OECO han sacado
provecho de las economas de produccin en masa. Los Est ados de la OECO

9
PRAPS es la organizacin coordinadora regional tcnica, responsable por asuntos
ambientales en la regin del Pacfico. PRAPS trabaja en nombre de sus 26 miembros, lo que
abarca a las 22 islas y los territorios, ms cuatro pases desarrollados que tienen intereses en la
regin: Australia, Francia, Nueva Zelanda y los Estados Unidos de Amrica.
Los enfoques
comunes ayudan
a los pequeos
pases isleos

95
ut ilizaron un proceso part icipat ivo para modelar un Est at uto Ambient al del Caribe
Orient al que ofrece un marco legal para la accin englobando los principios del
desarrollo sost enible- como asimismo una herramienta de gest in progresist a para la
gest in administ rat iva de sist emas isleos. El Recuadro 3.24 resume aquellos
principios del Est at ut o suscept ibles de ser aplicables a las ENDS.



Recuadro 3.24: El Estatuto Ambiental del Cari be Oriental. Princi pios
apli cables a estrategias para el desarrollo sosteni ble


Principio 1: Fomentar el mejoramiento de la calidad de vida

Cada uno de los Estados contratantes deber desarrollar y promover programas consagrados a
la pobreza, la salud, la educacin, el desarrollo social y la provisin de necesidades humanas
esencial es, a fin de mejorar la calidad de vida dentro de la capacidad de produccin de sus
recursos naturales; prestando la consideracin debida a los niveles de cambio aceptable.

Principio 2: Integrar los anlisis sociales, econmicos y ambientales dentro de planes y
programas de desarrollo nacional con arreglo al concepto de gestin administrativa de
sistemas isleos (GASI).

Cada uno de los Estados contratantes acept a:

continuar con las polticas de desarrollo sostenible apuntadas a la pobreza y a su
disminucin; mejoramiento general de las condiciones sociales, econmicas y culturales;
conservacin de la diversidad biolgica; mitigacin de los efectos adversos del cambio
climtico; y mantenimiento de procesos ecolgicos esenci ales y de los sistemas de apoyo
a la vida;

formular planes y programas de desarrollo coordinados para lograr que en la bsqueda del
desarrollo sostenible el manejo ambiental sea tratado como componente integral de los
procesos de plani ficacin;

disponer que cualquier accin que ofrezca la probabilidad de tener un efecto importante
en el ambiente slo pueda ser llevada a cabo previa evaluacin de las repercusiones que
tal accin pueda tener en el medioambiente y, adems, sujeto a la indispensable
autorizacin requerida como consecuencia de esa evaluacin;

dar pasos para velar por el uso sostenible de los recursos naturales, que reconozcan la
intrincada vinculacin entre los sistemas ecolgicos de las pequeas islas Estado; y entre
estos sistemas y la actividad humana, compatible con los conceptos de GASI.

Principio 3: Perfeccionar los marcos legales e institucionales

Cada uno de los Estados contratantes acept a:

crear organizaciones nacionales o fortalecer las ya existentes con responsabilidad por el
manejo del ambiente, para que realicen su potencial en el manejo eficaz de los recursos
naturales;

racionalizar las funciones de las organizaciones ambiental es nacionales para lograr su
mxima efi cienci a en el manejo de los recursos naturales;

colaborar en la racionalizacin de las organizaciones ambientales regionales, con las
redes y las instituciones para reducir la duplicidad , y para hacer realidad la mxima
conveniencia de los costos;


96
apoyar y acrecentar la capacidad para el manejo ambiental de organizaciones no
gubernament ales pero con base en la comunidad;

reforzar y hacer cumplir la Legislacin Ambiental con el objeto de implementar
eficazmente los principios establecidos en el presente Estatuto y reflej ar una actitud
precautoria en relacin con el manejo ambiental;

crear sistemas legales e institucionales que prevean la participacin verdadera del pblico
pertinente en el manejo ambiental de las organizaciones pblicas, privadas, no
gubernament ales e insertas en la comunidad.

Fuente: OECO (2001)




97

Captulo 4

PASOS CLAVE AL COMENZAR O PERFECCIONAR
ESTRATEGIAS DE DESARROLLO SOSTENIBLE
1



4.1 Utilizar mecani smos estratgi cos efi caces dentro de un sistema de
perfeccionamiento constante.


En t odos los pases que part iciparon en el proyect o del CAD OCED sobre estrat egias
para el desarrollo sost enible se organizaron dilogos de int eresados para examinar los
procesos de planificacin estrat gica y evaluar cmo se las conduce, aquello que ha
funcionado bien o menos bien, y las razones para ello. Est os dilogos, ms la
experiencia acumulada en t odo el mundo, sugieren una serie de pasos a dar para
ayudar a que un pas fort alezca su planificacin est rat gica y avance por la ruta de
una est rat egia de desarrollo sostenible. Esto presupone la ident ificacin, la
coordinacin y el perfeccionamient o cont inuo de los mecanismos que pueden ayudar
a equilibrar los asuntos econmicos, sociales y ambient ales de mlt iples grupos de
interesados. La Figura 4.1 ilust ra los t ipos de mecanismos que generalment e sern
necesarios. La manera en que estos mecanismos se coordinan debe armonizar con los
principios y elementos de los recuadros 3.1 y 3.2, sealadament e con el de
perfeccionamient o cont inuo, la nica manera prct ica de manejar grandes agendas de
cambio en sit uaciones inciert as y con limitados recursos
2
.

Para lograr un proceso de perfeccionamient o cont inuo, los mecanismos t ienen que
accionar junt os, como si fueran un solo sist ema: uno de aprender en la accin. Un
mt odo de perfeccionamient o cont inuo es en general cclico (ilustrado en la Figura
4.2). Se ocupa en primer lugar de las prioridades, despus vienen los experiment os, se
compart en las enseanzas, se le da un t iempo a la gent e para que se den cuent a de la
necesidad de cambio y para cambiar de act it udes y enfoques. La idea es alcanzar
met as clave para crear t ant o la competencia (especialmente capacidad analt ica y
apt it ud para resolver problemas) como el compromiso, que harn fact ible abordar
met as ms difciles an. Se sigue la marcha del proceso y se evalan sus result ados
(ya sea cambios inst it ucionales, reformas legales, iniciat ivas part iculares o programas
de accin, et c.) a fin de que dejen enseanzas y proporcionen int ercambio de
informacin para anlisis y revisin. De est e modo, a travs de un proceso it erat ivo,
la est rategia funciona como un sist ema de conocimient o que coordina la recoleccin
de informacin, como t ambin el anlisis, el seguimiento y la comunicacin.

Por cont rast e, las est rat egias frustradas han sido a menudo procesos lineales, esto es,
que se disea, se implement a y (algunas veces) se controla una nueva est rat egia como
si fuesen fases separadas. En el mejor de los casos, esto ha dado por result ado una

1
Este captulo saca provecho de los comentarios sobre anlisis y los materiales adicionales
proporcionados por Ralph Cobham, del RU; Jorge Reyes, de Filipinas; y Joseph Opio-
Odongo, de Uganda.
2
Esta premisa est avalada por dos dcadas de experiencia con sistemas de manejo ambiental
de calidad por parte de corporaciones y entidades gubernament ales progresistas; y tambin por
la experiencia de primeros ensayos hechos por segmentos de la sociedad (especialmente, por
organizaciones de la sociedad civil) para: revitalizar mecanismos institucionales o ayudar a
crear nuevos, cambiar las reglas del compromiso de los interesados, crear infraestructuras que
enlacen iniciativas y aprendan de las otras, y para alentar una mayor participacin que permita
a la visin de desarrollo sostenible crecer rpidamente en toda la sociedad.
Las directrices de
este captulo se
basan en la
experiencia de la
prctica
Lo ms prctico
es un enfoque de
perfeccionamient
o continuo

98
Fi gura 4.1: Constelaci n de mecanismos que contri buyen a una estrategia de
desarrollo sosteni ble


































Explicacin

Esta figura visualiza los elementos bsicos aconsejados para un sistema de desarrollo e
implementacin de una estrategia de desarrollo sostenible. El sistema debiera foment ar y
facilitar la creacin de un consenso en la sociedad acerca de visin, metas y objetivos para el
desarrollo sostenible (el crculo del centro). Para cumplir con esto, el sistema debiera
proporcionar un conjunto coordinado de mecanismos institucionales y de informacin (los
recuadros satlites). Al establecer tal sistema, se necesita buscar precedentes, tendencias y
perfeccionamientos recientes en los mecanismos, ms all de los mtodos de marca que
pudieran proporcionar ejemplos de cmo hacer progresos adhiriendo a principios y elementos
bsicos expuestos en los recuadros 3.1 y 3.2. Ntese que esta figura no cubre la relacin
particular que hay entre los diferentes elementos, pues stos deberan ser diseados para un
caso especi al. La Figura 4.2 sugiere un mtodo de perfeccionamiento continuo bsico entre
tales relaciones.

MECANISMOS DE
COMUNICACIN Y
ELEVACIN DEL GRADO
DE CONCIENCIA

VISIN
METAS
OBJETIVOS
MECANISMOS DE
CAMBIO DE GESTIN
INCLUYENDO
ACTIVIDADES
MOVILIZACIN Y
ASIGNACIN DE
RECURSOS
FINANCIEROS
MECANISMOS DE
PRIORIZACIN
PLANIFICACIN Y
TOMA DE
DECISIN
MANEJO DE
NEGOCIACIN Y DE
CONFLICTO
MECANISMOS DE
CONTROL Y DE
RENDICIN DE
CUENTAS
SISTEMA DE
INFORMACIN
Rastreo de
tendencias,
problemas y
necesidades
Investigacin &
anlisis
EVALUACIN
ESTRATGICA
Medioambiental
Econmica
Social
MECANISMOS DE
PARTICIPACIN

99
Fi gura 4.2: Mtodo de perfeccionamiento conti nuo para el manejo de
estrategi as de desarroll o































Nota. La figura muestra algunas de las relaciones ms importantes entre los mecanismos expuestos en la
Figura 4.1. As representados sugieren que en su totalidad el proceso supone una rgida secuencia de
pasos a dar. En la prctica, sin embargo, estos son procesos en marcha e inevitablemente se traslapan.
Los rasgos clave de las tareas centrales son: la identificacin de interesados, el fortalecimiento de la
capacidad, la colaboracin y las prestaciones sociales.




implement acin slo parcial (seccin 3.4). La agenda ha sido demasiado grande
como para poder trat ar la cort a vida del proyecto; no ha habido t iempo suficient e
para la experiment acin, ni para el int ercambio de informacin, el debat e y el cambio
de post ura; a las act ividades component es se las ha visto como fuera de la realidad
diaria y se les ha dispensado menor at encin; y no ha habido manera de trat ar las
circunst ancias nuevas t ales como dificult ades econmicas que son la verdadera
realidad a la que las est rat egias debieran adapt arse. En ot ras palabras, ha habido muy
poco espacio de maniobra.

La Figura 4.2 no t iene por finalidad describir fases estrict as en un ciclo de est rategia
que t engan un punto de part ida y una secuencia obligat orios. Una t area clave
(descrit a en det alle en la seccin 4.10) es hacer el balance para det erminar cul de los
mecanismos expuestos en la Figura 4.1 ya exist en, especialment e aquellos que
poseen eficaces procesos de int eresados y estruct uras de colaboracin. Es probable
que est os mecanismos y elementos -y sus t areas asociadas- se hallen esparcidos ent re
una serie de est ruct uras de planificacin est rat gica local y nacional, como asimismo
en forma de iniciat ivas aisladas t ales como las ms recient es Est rat egias de
Comuni caci n
Parti ci paci n
Coordinacin
Informaci n
Aprendizaje
Evaluacin de
las cuestiones
del DS y las
prioridades para
el debate
Consenso
sobre vision y
metas
prioritarias
Planes e
inversion
para DS
Creacin de
poder y
competenci a
Dar centralidad al
DS, los controles e
incentivos
Controlar
mecanismos
de la
estrategia
Seguir la
marcha de los
resultados del
DS
Generalmente
habr muchos
posibles puntos de
entrada en un
proceso de
estrategia

100
Conservacin Nacional (ECN) y los Planes Nacionales de Accin Ambient al
(PNAA). El balance puede t raer consigo debat es y anlisis nacionales entre una
amplia gama de int eresados acerca de lo que los diferent es mtodos t ienen para
ofrecer y si est n dados los requisit os para estrat egias eficaces; por ejemplo: si el
pas est en paz y se rige por sistemas democrt icos, la libert ad de expresin y el
imperio de la ley.

Reunir lo que funciona puede ser rent able y creble y asegurar la apropiacin, lo que
posibilit ara construir un sistema o una estruct ura de est rategia reforzada ut ilizando lo
mejor de cuant o exist e a la fecha para mejorar la sinergia, quit ar las inconsist encias,
evit ar conflict os y llenar las lagunas. El sist ema no planificara todo, sino que en
general apuntara a guiar el cambio en circunstancias de incert idumbre y a foment ar
una cult ura de experimentacin e innovacin. Est e mt odo de est ruct ura conduce a
una propiedad amplia, desde el moment o que puede acomodar muchas est rategias
t emt icas, regionales, descentralizadas y locales, algunas de las cuales pueden haber
est ado presentes por algn t iempo, como t ambin ot ras que sern desarrolladas en el
fut uro.

Algunas veces puede ser deseable desarrollar una est rat egia int egral nueva. Est e
puede ser el caso en que los interesados concuerden en que, ya sea por problemas con
mt odos ant eriores o para indicar que hay una visin nueva y una inversin mayor en
mecanismos de est rat egia, se requiere una nueva ident idad. Al int roducir una nueva
iniciat iva se debe t ener cuidado ya que es entonces cuando es muy fcil pasar por alto
mt odos ya est ablecidos, compet ir con ellos y causar confusin sino resent imient o.
Aun cuando se necesit e una nueva ident idad, sta debiera ser present ada y promovida
como una que empalma con lo que se ha conseguido hast a ese moment o,
especialment e si est o supone sacar enseanzas de fracasos previos.

Ya sea que se adopt e un mt odo evolucionado o uno t ot alment e nuevo, es esencial,
desde la part ida, ut ilizar y fortalecer las capacidades para planificar e implement ar a
escala nacional. Est as son t areas difciles porque la est rat egia result ant e t endr que
abordar t odos los principales asuntos de desarrollo que confront a la sociedad: salud,
t ransport e, energa, agua y provisin de alimentos, conservacin de recursos nat urales
y cult urales, et ct era. En resumen, la met a es dar centralidad a la sostenibilidad
dent ro de la administracin, los sect ores y las act ividades de sust ent o. Las est rat egias
hacen esto mediant e procesos de debat e, acuerdos, aprendizaje y en definit iva, un
cambio de conduct a. Esto slo puede funcionar si los int eresados est n
compromet idos en la est rat egia. En cuant o procesos que promueven mejoramient o
cont inuo, las est rat egias mismas const it uyen una manera eficient e de crear capacidad.
Generalment e, se dispondr de suficient es recursos nacionales/ locales para mant ener
vivo un proceso de est rat egia si su import ancia es comprendida en buena medida, y si
el proceso ha sido diseado para ir mejorando de manera cont inua la eficiencia y la
eficacia.

Teniendo present e estos puntos, en el Recuadro 4.1 se resumen los pasos ilust rat ivos
a dar para ident ificar, coordinar y desarrollar mecanismos de est rat egia; y en las
secciones que van de la 4.2 a la 4.15 se les explora an ms. En los capt ulos que van
del 5 al 10 se ofrecen mayores det alles sobre el funcionamiento de los mecanismos
component es: anlisis, debat e, comunicacin, planificacin, toma de decisin
est rat gica, financiacin, implement acin, seguimient o, evaluacin y examen.

Un sistema
estratgico debe
mejorar la sinergia
y alentar la
participacin
Un sistema
estratgico debe
mejorar la sinergia
y alentar la
participacin

101
4.2 Ejerci cio de indagaci n para determinar l a esfera de accin

Un ejercicio que det ermine la esfera de accin se present a como una de las primeras
t areas. Est o bien pudiera poner a prueba, e idealment e capt urar, el int ers de los
grupos mlt iples de int eresados. Supondra hacer una evaluacin inicial sobre la
necesidad y el enfoque del desarrollo sost enible (vase Capt ulo 2), vera cules
actores podran ser afect ados por un proceso de estrat egia y sus posibles result ados, y
est udiara tant o los costes como los beneficios t ericos. Podra suponer t ambin un
examen preliminar sobre las oport unidades y las dificult ades de lanzarse a dar los
pasos sugeridos por el Recuadro 4.1 y los probables actores. En especial, supondra:

! primerament e, ident ificar cules son las cuest iones econmicas, sociales,
inst it ucionales, ambient ales y t ecnolgicas que los int eresados consideran ser de
la ms alt a prioridad (problemas y oport unidades). Los capt ulos 5 y 6 cubren las
t areas analt icas y part icipat ivas que se requieren para hacer est o;

! segundo, hacer una est imacin de los beneficios netos que los int eresados esperan
que sea posible derivar de t odas las fuentes requeridas para proporcionar las
soluciones. Est a component e t endr que abarcar t ant o dimensiones cuant it at ivas
como cualit at ivas. En el Cuadro 4.1 se proporciona un ejemplo procedent e de
Barbados. Los Capt ulos 5, 6 y 8 t ambin cubren aspect os acerca de los mtodos
requeridos para cuant ificar beneficios, cost os y riesgos.

Generalment e, no es posible lograr el compromiso requerido por t odo el proceso de
planificacin est rat gica por part e de los que t oman las decisiones de primera
import ancia, mientras el ejercicio de indagacin no haya sido complet ado o se
encuent re muy avanzado. Adems, la determinacin y el peso de las cuest iones
priorit arias
3
pueden servir como mt odo muy t il de ident ificar la nat uraleza y la
composicin de la inst it ucin que debiera ser comisionada para coordinar el proceso
t otal. El ejercicio de indagacin mismo puede, en caso necesario, ser facilit ado ya
sea por una unidad mult idisciplinaria ya est ablecida de planificacin del desarrollo
dent ro de un minist erio principal, o por un equipo ad hoc est ablecido especficament e
para t al efecto.


4.3 Establecer o consoli dar una Secretar a de estrategi a u organismo
coordinador

Los pasos a dar y las funciones propuest as en el Recuadro 4.1 y las t cnicas
most radas en la Figura 4.1 requerirn cuidadoso manejo y coordinacin para hacer
reales avances. Por lo t anto, ser necesario est ablecer alguna forma de secret ara o

3
La experienci a ha demostrado repetidamente la necesidad de que a tales cuestiones
prioritarias se las trate en un macro contexto (es decir, macro-econmico) antes que en un
estrecho micro contexto. Un ejemplo clsico es el que se relaciona con el desarrollo de una
estrategia plurisectorial concebida para conservar y utilizar de manera sostenible los recursos
forestales tropicales de un pas. Algunas agencias internacionales (en particular las de ayuda
bilateral) han procurado tratar el asunto en su relacin con la silvicultura solamente. Sin
embargo, la realidad es que ella recl ama una aproximacin plurisectori al global, que lleve
aparejadas tales dimensiones como gobernanza propicia, alivio de la pobreza, desarrollo de
infraestructura rural, sistemas de valores de comunidad, presiones agrcolas y de poblacin,
valores no madereros de los bosques (p.ej. flora y fauna, cuencas hdricas y turismo), patrones
y mercados de comercio internacional y local, capacidades y reformas institucionales,
certi ficacin e instrumental de manejo sostenible, manejo de parques nacionales y de la
biodiversidad, etc.
Una de lasprimeras
tareas es identificar
los puntosde vista
de los interesados
sobre las
prioridades del
desarrollo
sostenible y los
beneficios de una
estrategia
El ejercicio de
indagacin para
determinar esfera
de accin puede
ayudar a crear un
alto nivel de
compromiso

102


Recuadro 4.1: Pasos ilustrati vos para ini ci ar, administrar y perfeccionar de
manera continua una estrategi a de desarroll o sosteni ble

Los pasos siguientes se aplican en todas su partes a las tareas de desarrollo de estrategias, esto
es, aquellas que se necesitan para determinar su esfera de accin y establecer la estrat egia por
medio de su empalme con mecanismos en vigor, y/o la creacin de nuevos mecanismos en
caso necesario. Pero las mismas tareas, u otras similares, devienen luego en iterativas durante
la coordinacin de estrategi as y su perfeccionamiento continuo.

Una primera diligencia til es llevar a cabo un ejercicio de indagacin inicial que identifique
los puntos de vista que los interesados tienen sobre asuntos prioritarios que se deben abordar,
y que estime los benefi cios que se pudieran derivar del desarrollo e implementacin de una
estrategia. Un ejercicio tal supondra un examen preliminar de las oportunidades para
emprender los pasos que se indican ms adelante, y tambin sus dificultades (seccin 4.2).

No se debiera dar por sentado que los pasos siguientes deberan darse como una secuencia
estricta. En la prctica, muchos de ellos tendrn que ser llevados a cabo en paralelo y para
algunos lo mejor sera hacer uso de las oportunidades que se presenten.

a) Instituir o consolidar un secretariado o cuerpo coordinador que sea aceptable para los
interesados, con autoridad y recursos sufici entes como para coordinar los pasos
bosquejados en este recuadro, y los mecanismos de estrategia continuos (seccin 4.3);

b) instituir o consolidar un Comit Directivo o un foro equivalente de mltiples grupos de
interesados (p.ej. un Consejo Nacional para el Desarrollo Sostenible) con un amplio
equilibrio de representacin de part e del gobierno, el sector privado y la sociedad civil que
sea aceptabl e para los interesados (seccin 4.4);

c) procurar o mejorar el compromiso poltico de los ms altos niveles, como asimismo de
otros, hacia el proceso de preparacin e implementacin de la estrategia (seccin 4.5);

d) asegurar o confirmar un mandato para la estrategia: cuanto ms esto represent e demanda
pblica nacional con apoyo de alto nivel antes que mandatos externos, mejor (seccin 4.6);

e) identificar a los interesados que sern titulares de la preparacin e implementacin de una
estrategia integrada de desarrollo sostenible, y fomentar la discusin de sus funciones
[potenciales] (seccin 4.7);

f) asegurar propiedad de base amplia por parte de ministerios y entidades clave, la sociedad
civil y el sector privado (seccin 4.7);

g) movilizar los recursos necesarios; identificar, asegurar y asignar de manera oportuna y
responsable:
especialidades y fuentes de conocimiento y aprendizaj e;
administracin, apoyo legal e institucional;
recursos financieros (seccin 4.8);

h) definir y procurar acuerdo sobre las funciones de interesados ( es decir, sus derechos,
responsabilidades, recompensas y relaciones) el sector privado, la sociedad civil (p.ej. las ONG,
comunidades locales), donantes, gobierno nacional y local, la Secretara, etc. (seccin 4.9);

i) proyectar el proceso de estrategia, haciendo el balance de los procesos y mecanismos en vigor:
catalogar el radio de accin de las estrategias en vigor relacionadas con el desarrollo
sostenible;
identificar las cuestiones abarcadas, la visin, las metas y las responsabilidades;
identificar mecanismos y procesos usados por las estrategias en vigor (vase Figura 4.1);
revisar logros de estos mecanismos en cuanto a sinergias, antagonismos y desfases, y sus
resultados;

103
determinar la existencia/ el alcance de los conflictos e incongruencias de la poltica sectorial y
el trabajo necesario para resolverlos;
identificar aquello que se necesita para mejorara la sinergia y taponar las brechas (seccin
4.10);
j) desarrollar o mejorar la coherencia y la coordinacin entre estructuras de estrategia en todos los
mbitos, desde el internacional al local; y entre sectores y dentro de ellos (seccin 4.11);

k) establecer o mejorar las reglas bsicas que rigen el proceso de estrategia:
debatir y concordar de qu manera toda decisin habr de ser tomada y concordada; y qu trato
dar a las incertidumbres;
coordinar medios para la negociacin de soluciones de compromiso y manejo de conflictos
(seccin 4.12);

l) establecer y promover un programa o cronograma claro para el proceso de estrategia, que determine
actividades, responsabilidades, capacidades y recursos necesarios; y su sincronizacin (seccin 4.13);

m) promover la estrategia como un concepto unificado. Posiblemente, publicar un prospecto para la
estrategia en el que se bosqueje todo lo anterior (seccin 4.14);

n) establecer o perfeccionar disposiciones para anlisis, debate, comunicacin, planificacin,
implementacin, seguimiento y revisin sistemticos con el fin de asegurar que todo interesado est
capacitado al mxi mo posible para desempear su papel en la estrategia. Estos procesos son el
corazn de la estrategia y se les analiza en detalle en captulos separados. Ellos traen consigo la
necesidad de establecer o perfeccionar:
medios para analizar sostenibilidad, interesados, ,mecanismos y procesos; e hiptesis
(Captulo 5) ;
foros peridicos de interesados y otros medios de participacin (temtica, nacional,
descentralizada y local) para lograr y mejorar consenso sobre visin, metas, principios,
componentes de sistema, actividades piloto, objetivos y responsabilidades bsicos; y para
revisar los avances (Captulo 6);
sistemas de comunicacin e informacin para asegurar el normal flujo de informacin relativo
a la estrategia y al desarrollo sostenible tanto entre interesados como entre foros. Esto incluir
el desarrollo de renglones de informacin clave que mejoren el nivel de conciencia y estimulen
la accin; y el establecimiento de sistemas de manejo del conocimiento que aseguren compartir
las experiencias y facilitar el aprendizaje colectivo (Captulo 7);
providencias para grandes tomas de decisin, sealadamente: sobre estructuras y funciones,
manejo de valores y riesgos mundiales y locales; los medios de comunicar el consenso y
manejar las negociaciones; y la manera de conectar a aquellos que son partes
interesadas(Captulo 8);
servicios de implementacin y mecanismos de control: medios para seleccionar el
instrumental de implementacin de polticas (disposiciones, mecanismos voluntarios y de
incentivos) y su aplicacin (Captulo 8);
medios para planificar inversiones: tareas que intervienen en exponer las razones a diferentes
fuentes de inversin; y los criterios que deberan utilizarse (Captulo 9);
mecanismos de seguimiento y responsabilidad para evaluar tanto los procesos de estrategia
como sus resultados. Esto comprende: desarrollar y revisar indicadores, puntos de referencia,
estndares y cdigos de prctica de la sostenibilidad; identificar y fomentar procesos
innovadores para promover la cultura de aprendizaje en la accin; seguimiento independiente;
y el intercambio entre la informacin y la toma de decisin (Captulo 10).

Fuente: Tomado (y modificado) del CAD OCED (2001 a)








104
Cuadro 4.1: Establecer alcances de al gunas de l as princi pales ventajas de
preparar una estrategia de conservaci n nacional de Barbados
(Fuente: Cobham, 1990)


A.1: Beneficios genricos
destinados a todos o a la
mayora de los interesados y
de los sectores
de la sociedad
1. Generacin de PNB aumentado por la restauracin de
las fuent es, la implementacin de los programas de
desarrollo sostenible y las oportunidades de utilizacin de
nuevos recursos (p.ej. reciclaj e de residuos),
2. Generacin de empleo
A. 2: Beneficios genricos
para quienes toman
decisiones que tambin van
destinados a la mayora de los
dems interesados

1. Creacin de vnculos entre polticas ambientales de
desarrollo econmico sectorial y los programas de
integracin (p.ej. la industria turstica y la de artesanas);
2. Identificacin y eliminacin de las lagunas de poltica;
3. Formulacin de polticas y programas para la
contaminacin, la prevencin y la limpieza;
4. Identificacin y utilizacin de adecuados indicadores
del desempeo.
B.1: Beneficios especficos
para educadores: sector
formal y sector no formal
1. Identificacin de asuntos, prcticas y vnculos a ser
comunicados;
2. Modificacin de currculos para incluir modalidades
sostenibles;
3. Obtencin de la inversin necesaria.
B.2: Beneficios especficos
para las ONG y grupos
comunitarios
1. Clarifi cacin de acciones prioritari as de desarrollo
sostenible que se requieren;
2. Coordinacin de programas de investigacin y
adiestramiento para evitar duplicacin y para alcanzar
beneficios ptimos;
3. Asistencia con obtencin de apoyo financiero por parte
de donantes.
B.3: Beneficios especficos
para la media
1. Identificacin de los principales problemas de desarrollo
sostenible que pudieran ser dignos de noticia en el curso de
los siguientes 3 a 5 aos y papel potencial de los diferentes
sectores de la media;
2. Asistencia con la obtencin de fondos para ayudar a
levantar los estndares y niveles de conciencia pblica
acerca de asuntos de la sostenibilidad y soluciones
prcticas.
B.4: Beneficios especficos
para la comunidad industrial
y los promotores
inmobiliarios




1. Identificacin de los aportes de sostenibilidad
potencialmente ms provechosos que este sector pueda
hacer;
2. Provisin de mayores oportunidades para lograr
acreditacin como una compaa verde o sostenible;
3. Acrecent ado acceso a incentivos para participar en
conservacin e incremento de recursos;
4. Mejor campo de aplicacin de oportunidades para ganar
la acogida de clientes/ pblico por el mejoramiento de la
accin de la sostenibilidad.
B.5: Beneficios especficos
para el pblico en general
1. Introduccin de medidas que dan por resultado la
disminucin de todas las formas de contaminacin y
degradacin ambiental, ms el realce del medioambiente
viviente;
2. Acrecent adas oportunidades para ganar el
reconocimiento y la conciencia del interesado acerca de
los mejoramientos clave que
se necesitan.



105
cuerpo coordinador. Se necesita una Secret ara de est rategia para las siguient es tareas
clave:

! organizar y coordinar el proceso t ot al de estrat egia;
! ganar para el proceso la confianza y el apoyo de los grupos polt icos clave, de los
organismos de derecho pblico y (donde sea necesario) de las organizaciones
donant es;
! planificar act ividades especficas, reuniones y event os;
! facilit ar la fijacin de agendas en t odas las et apas del proceso de est rat egia, y el
seguimient o de las decisiones y acuerdos;
! preparacin de presupuestos y obt encin de recursos y de servicios de expert os;
! asegurarse de que queden clarament e est ablecidas las funciones de los
part icipant es en los procesos de la est rategia;
! apoyar a comit s de t rabajo y a ot ros comit s;
! act uar como punt o focal de las comunicaciones para la informacin y las
indagaciones;
! velar por la observancia del cronograma.

As pues, la secret ara no t oma decisiones clave sobre met as, polt icas, et c. de la
est rat egia; ni t ampoco se espera que lo haga t odo ella misma, sino que cumple una
funcin de organicidad, est abilidad y apoyo que proporcione una coordinacin diaria,
cont inuada, con un cronograma clarament e acordado. La secret ara t iene que ganarse
el respeto y la confianza de los int eresados y llevar a cabo sus funciones de una
manera abiert a y neut ral. La experiencia muest ra que la secret ara funciona mejor si
t iene una posicin cent ral dent ro del gobierno; por ejemplo, dentro de las oficinas del
president e o del primer minist ro o dent ro de un organismo que t iene reconocida
aut oridad para hacer la coordinacin a t ravs de t odas las inst ancias de gobierno y de
t odos los sect ores, t ales como el Ministerio de Finanzas y la Comisin de
Planificacin del Desarrollo o de Planificacin Nacional (st as lt imas a menudo
responden direct ament e ant e el presidente o el primer ministro). All donde a la
secret ara se la ubica dent ro de un minist erio sect orial exist e el peligro de que a la
est rat egia se la vea como una act ividad de ese minist erio, o que ella se torne en t al,
con lo que ya dejar de tener la ms amplia acept acin y el ms amplio apoyo que
requiere. Ot ra alternat iva es que una secretara puede quedar est ablecida en un
organismo independient e o con un mandat o amplio- aceptable para t odo int eresado,
en especial para el gobierno (por ejemplo, un organismo paraestatal, o un consejo
nacional de invest igacin, como fue el caso de Zambia en donde los int eresados
est uvieron de acuerdo en que el Consejo Nacional de Invest igacin era
suficient ement e independient e y objet ivo para administ rar un foro eficaz).

Al principio, al momento de disear una est rat egia y buscar el apoyo de diferent es
circunscripciones, se podra necesit ar poco personal. Es probable que despus se
requiera ms, cuando se hagan necesarios el anlisis y las funciones de facilit acin.
Pero, en general, una secret ara debiera limit arse en lo que emprende y confiar, donde
sea posible, en reunir y comisionar a ot ros para que t rabajen junt os en las t areas -o en
ut ilizar las capacidades- de redes afiliadas ya est ablecidas. Para que est o sea exitoso,
ser esencial para t odos aquellos que toman part e demostrar que se t iene apt it udes
para relacionarse con perspect ivas plurisect oriales ant es que con necesidades de un
solo sect or.

Para merecerse la confianza, el respeto y el apoyo de parte de los interesados, la
secret ara t endr que operar de manera abiert a y transparent e. Tambin necesit ar de
una plant illa alt ament e calificada con experiencia en coordinar procesos de mlt iples
grupos de int eresados (vase Recuadro 4.6).
Se necesita una
secretara que se
encargue de
cumplir tareas
clave
... y desempear
una funcin de
organizacin,
permanencia y
apoyo; ....
... ella debe
conducirse de
manera abierta
y transparente

106
Si bien es mejor que ocupe una posicin central dent ro del gobierno (con fines de
coordinacin), la secret ara no debera ser est ablecida como rgano formal de un
gobierno. Ant es bien, se ha vist o como lo mejor para una secret ara que ella responda
ant e un Comit Direct ivo de amplia base y formalment e asignado por mandat o, o ant e
un foro equivalent e (vase lo que sigue).


4.4 Establecer o consoli dar un Comit Di recti vo de estrategia, o un foro
equi valente

De un modo general, se ha visto que para asegurar una gobernanza equit at iva al
proceso de est rat egia y tomar las decisiones clave es necesario un Comit Direct ivo
de mlt iples grupos de int eresados, que incluya represent ant es del sect or privado y la
sociedad civil, como tambin al gobierno. Es necesario que a est e organismo se le
vea como uno que posee y sea capaz de ejercer los poderes que se necesit an para
formular una est rat egia, lograr consenso sobre sus alcances y cont enidos, y seguir la
marcha de su desarrollo, implement acin y efect os.

Sus tareas clave son:

! promover la acept acin (en crculos polt icos) de la necesidad y de los beneficios
de la part icipacin de int eresados en el proceso de est rat egia;
! alent ar la part icipacin inint errumpida de grupos clave de int eresados en el
desarrollo, implementacin, seguimient o y evaluacin de la est rat egia , sus
result ados y efectos;
! proporcionar la supervisin general del proceso de est rat egia y, dent ro de st a, en
part icular la represent acin de los int eresados;
! hacerse responsable por la designacin y la conducta del secret ariado;
! aprobar la est ruct uracin y revisiones del proceso;
! examinar evidencias principales sobre los problemas y pot enciales del desarrollo
sost enible;
! examinar opciones tcnicas y de polt icas;
! t omar decisiones de polt icas (o hacer recomendaciones a autoridades superiores
en caso necesario);
! obt ener (cuando se requiera) decisiones oport unas de part e de aut oridades
superiores para posibilit ar que se vea en funcionamient o a los procesos de
planificacin e implement acin estrat gicos;
! analizar y aprobar los principales document os de est rategia e informes de
avances, y la present acin formal de dichos documentos al gobierno, en caso
necesario;
! proporcionar la propugnacin apropiada al proceso entre las circunscripciones
respect ivas (gobierno, sector privado, sociedad civil, y, donde corresponda, la
comunidad donante) para generar confianza.

La membresa y los procedimient os de est e comit o foro son los que forman el
corazn del proceso de est rat egia. Como tal, en gran medida ellos det erminarn la
credibilidad de la est rat egia: si ella es percibida como una empresa que refleja a la
sociedad en general, que no meramente otro proyecto del gobierno o iniciat iva guiada
por donant e. Por razones similares, es preferible que quien preside t al Comit
Direct ivo / foro, sea una eminente persona independient e sin obligaciones con
ningn grupo que persiga det erminados int ereses. El Comit Direct ivo/ el foro
necesita reunirse regularment e. All donde se ha est ablecido un Consejo Nacional
Un comit directivo
integrado por
mltiples
interesados debera
ser el responsable
del proceso global
de estrategia
Sera preferible
que quien lo
presida fuese una
persona
independiente

107
para el Desarrollo Sost enible como lo recomienda la Agenda 21 (vase Recuadro
3.14)
4
, st e puede servir como un Comit Direct ivo de ENDS ya hecho. El Recuadro
4.2 proporciona un ejemplo de Comit Direct ivo especial para Beluchist n, en
Pakist n.



Recuadro 4.2: Membres a del Comi t Di recti vo para l a Estrategi a de
Conservacin de Beluchistn, Pakistn

Gobierno de Beluchistn
Primer Secretario Adjunto (Desarrollo), Depart amento de Planificacin y Desarrollo
(Presidente);
Secretario, Departamento del Medio Ambiente, Fauna, Ganados, Bosques y Turismo;
Secretario, Departamento de Educacin, Cultura, Deportes y Asuntos Juveniles;
Secretario, Departamento de Finanzas.

Sociedad Civil
Jefe Ejecutivo, Programa de Ayuda Rural de Beluchistn (una organizacin coordinadora
centrada en la creacin de competencia institucional y vocacional de organizaciones de base
comunitaria);
Representant e del Pas, IUCN Pakistn;
Presidente, Sociedad para la Proteccin Ambiental de Torghar (un proyecto de base
comunitaria);
Presidente, Sociedad Fiduciaria de Educacin Femenina.

Sector Privado
Presidente, Cmara de Comercio e Industrias de Beluchistn.


Nota. El sector de las ONG de Beluchistn es extremadamente dbil. Dada esta situacin, se
consider que lo ms acertado era la inclusin de dos organizaciones que operen a nivel de las
bases.

Fuente: Gobierno de Beluchistn e IUCN Pakistn (2000); Maheen Zehra (comunicacin
personal).




4.5 Procurar o mejorar el compromiso poltico para l a estrategi a

El compromiso polt ico de nivel superior (p.ej. parlament ario, del gabinet e o del jefe
de Est ado) y en los niveles descent ralizados (p.ej. parlament arios) es de import ancia
cent ral para una est rat egia eficaz, sealadament e para:

! asegurarse de que las cuest iones priorit arias del desarrollo sostenible puedan ser
abordadas desde una perspect iva plurisect orial ant es que de estrechos puntos de
vist a de sector;
! respaldar la apreciacin de que para avanzar hacia el desarrollo sost enible es
preciso abordar una profusin de asuntos int errelacionados en lo que a sus
repercusiones fsicas, sociales, econmicas, financieras, t cnicas y ambient ales se
refiere;

4
El Recuadro 8.7 da aun mayores detalles sobre el mandato del CNDS, su estructura y
composicin; y el Recuadro 8.8 hace otro tanto en cuanto a mtodos de toma de decisin.
El compromiso
poltico es vital

108
! habilit ar al sist ema coordinador de est rat egia para que funcione (para su
formacin y operat ividad, la Secret ara y el Comit Direct ivo habrn de cont ar
con apoyo polt ico);
! velar por ceirse a travs de todo el proceso de est rat egia a los principios y
elementos expuestos en los recuadros 3.1 y 3.2;
! asegurarse de que la visin y los objet ivos de la ENDS incorporen met as polt icas
compat ibles con el desarrollo sost enible;
! a la inversa, asegurarse de que las visiones y objet ivos de la ENDS est n
reflejados en las declaraciones de aspiraciones polt icas, de desarrollo, de planes
y polt icas;
! asegurarse de que (para posibilit ar un enfoque de perfeccionamient o cont inuo al
t rabajo) se sigan y t engan en cuent a las repercusiones de polt icas de la est rat egia
a travs de todo el proceso, y no solament e en algn punto de t rmino;
! t omar decisiones sobre polt icas recomendadas y cambios inst it ucionales;
! asegurarse de que los cambios sean introducidos y seguidos en toda la lnea;
! dar instrucciones a los depart ament os gubernament ales que las polt icas
pert inent es, los planes y procedimient os debern ser coordinados con la
est rat egia;
! compromet er fondos gubernamentales (y, si fuere preciso, asist encia de
donant es);
! mant ener abierto e inclusivo el proceso de estrat egia que no confidencial y
exclusivo: foment ando la part icipacin en ella, proporcionando a los part icipant es
libre acceso a la informacin, y alent ndolos a que adopt en crit erios crt icos.

El desarrollo sost enible consiste en t omar decisiones clave para t ransformar la
sociedad. Est o queda muy cerca del reino de la polt ica. Pero a ambos se les ha vist o
como reinos separados: a los planes de desarrollo sost enible ant eriores se les ha visto
demasiado a menudo como sueos de t ecncrat as, con lo que se ha producido una
falt a de apoyo polt ico esencial para el desarrollo sost enible. Ambos t ienen que
junt arse de manera no part idist a, ocupndose de las necesidades reales de los
interesados y de las limit aciones reales dent ro de un proceso progresivo
5
(de
perfeccionamient o cont inuo).

El pionero Plan Nacional de Polt ica Ambient al de los Pases Bajos (PNPA) fue, en
gran medida, una respuest a a la preocupacin pblica por la cont aminacin
(Recuadro 4.3). De manera similar, la demanda polt ica par el Plan Verde de Canad
(1990-1996) surgi de la creciente conciencia ambient al de finales de los aos 80,
part icularment e de la preocupacin por la calidad del aire a raz de accident es en que
fueron envueltos los PCB (bi-fenoles policlorados). Durant e los preparat ivos para la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambient e y Desarrollo

5
Los polticos han visto que es relativamente fcil hacer discursos sobre desarrollo sostenible,
pues l ofrece buenos clichs y frases de uso fcil que pueden ser utilizadas de manera ms
bien vaga y sin un compromiso serio, p.ej. desarrollar una respuesta integrada ant e las
amenazas mundiales y comprometer a los interesados en formar una sociedad con el
gobierno. El concepto de desarrollo sostenible y lo que realmente implica para la gobernanza
es todava algo ms bien intangible para el poltico. Ha sido mucho ms fcil hacer promesas
y contraer compromisos electorales sobre intereses espec fi cos sectoriales o de interesados,
especialment e cuando stos tienen una clara ventaj a poltica. De un modo similar, los
planifi cadores del desarrollo sostenible han visto de manera demasiado fcil que su trabajo es
algo aparte del srdido mundo de la poltica y, muchas veces, achacan los fracasos a una
falta de voluntad poltica. En realidad, el compromiso poltico es generado por fuerzas
sociales y por un equilibrio dinmico de intereses: los procesos ENDS tienen por objeto
ayudar a materi alizar esto de una manera positiva.

El desarrollo
sostenible es un
proceso poltico,
que requiere
decisiones clave

109


Recuadro 4.3 El Plan Naci onal de Pol ti ca Ambiental de Pases Bajos,
como respuesta a l a presin pbli ca

La principal motivacin que dio impulso al primer Plan Nacional de Poltica Ambiental de
Pases Bajos (PNPA) y a los planes subsiguientes fue el deseo de llegar a sustituir el mtodo
de base temtica sectori al por uno de planificacin y manejo ambiental. El informe de la
Comisin Brundtland (WCED 1987) tuvo gran influenci a y trajo un fuert e viento de cola.
La opinin pblica estaba decididamente a favor de que el gobierno desempeara un papel
ms activo en cuanto al medio ambiente. Varias razones haban gravitado para tal efecto;
entre ellas: el accident e de Chernbil de 1986, los escndalos nacionales concernientes a la
contaminacin del suelo en la dcada de los 70, que salieron a luz pblica en la dcada de los
80; y el cuantioso gasto pblico necesario para hacer frente a la contaminacin creada por
las tentativas de depurar las aguas. En las dcadas de los aos 70 y 80 era posible oler el aire
contaminado y ver crecer los montones de desperdicios.

En 1987, el Gabinete quiso tomar la delantera y estableci el proceso PNPA. Pero tambin
en el Ministerio de la Vivienda, la Planificacin Espacial y del Medio Ambiente (VROM),
hubo un poderoso liderazgo por parte de personas clave, que vean la necesidad del PNPA,
que no le temieron a los otros ministerios influyentes y que hicieron posible dar el
enorme salto adelante que represent el PNPA

Fuente: Dalal-Clayton (1996)



(CNUMAD) de 1992, el ambient e se t ransform en el problema pblico nmero uno,
con la exigencia de que el Gobierno Federal hiciera algo.

En algunos casos, el desarrollo de la estrat egia ha seguido a un decreto emanado del
jefe de Est ado o el primer ministro, mot ivado por su compromiso con una causa
part icular o con un crit erio de desarrollo. Por ejemplo: la preparacin de la Est rat egia
Nacional de Conservacin (ECN) de Zambia fue lanzada en 1981 por instrucciones
del entonces president e Kennet h Kaunda que por mucho t iempo haba est ado
compromet ido con la conservacin. Se sint i muy convencido por las met as de la
Est rat egia de la Conservacin Mundial (IUCN/ PNUD/ WWF, 1980) y empe a su
pas a desarrollar la primera Estrat egia de Conservacin Nacional. De un modo
similar, la Visin 2020 de Ghana (Ghana CPDN 1994) fue idea del ent onces
President e Jerry Rawlings cuya visin era que dentro de una generacin Ghana
pudiera llegar a ser un pas de rent a mediana. El peso dado a las est rategias por t ales
intervenciones presidenciales puede conferir una apreciable aut oridad a los
organismos encargados de coordinarlas en la t area de reunir a los depart amentos de
gobierno (la Secret ara de la ECN, de Zambia; la Comisin de Planificacin del
Desarrollo Nacional, de Ghana).

Sin embargo, el apoyo polt ico y ot ros excelent es rasgos del proceso de est rategia
pueden encubrir el avance de t endencias negat ivas. Exist e el peligro de que el xit o
en t anto que proceso pueda proporcionar la falsa seguridad de que se est n
obt eniendo frutos; est o es, t odava se est aran perdiendo los recursos mismos que el
proceso se propone sust ent ar. Por ejemplo, en el caso de Ghana, en el periodo en que
la Visin 2020 est aba en preparacin, t uvo lugar una import ant e reduccin del bosque
t ropical hmedo (Vordzorgbe et al. 2001). En Malawi se produjo una brecha an
ms crt ica ent re las aspiraciones y la realidad. Aqu, mient ras se produca un juego
ejemplar de documentos de desarrollo sost enible, el pas cont inuaba perdiendo
bosques y experiment ando import ant e erosin de su suelo. Est o apunt a hacia la
Pero el
compromiso
poltico puede
tambin encubrir
tendencias y
realidades
negativas

110
necesidad de asegurar una buena vigilancia y a t ener present e la posible necesidad de
est ablecer procedimientos y poderes de emergencia o de gest in cont ingent e. De
otro modo, los component es clave de la visin, de la estrat egia y del plan de accin
(que puede t omar de 2 a 6 aos para desarrollar y asegurar acept acin generalizada)
pueden represent ar poco menos que t igres de papel.

En algunos pases, t ales como Lesotho y Bot swana, se han abordado est as
dificult ades ya sea comisionando est udios independient es de rpida apreciacin
especial o llevando a cabo evaluaciones ambient ales est ratgicas dirigidas por
consultores int ernacionales imparciales. En t odos los casos, se ha procedido a
suspender las act ividades en el campo hasta concluidas las invest igaciones y
publicados sus result ados.

El compromiso polt ico t iene que ser t ambin de larga duracin y, por lo t ant o,
debiera compromet er int eresados de largo plazo t ales como toda la gama de part idos
polt icos y las generaciones jvenes de coment arist as y personal direct ivo. De otro
modo, exist e el peligro de que un gobierno ent rant e vea una est rategia det erminada
como represent ando los puntos de vist a o las polt icas de su ant ecesor y por ende o la
pasar por alt o o podr incluso iniciar un nuevo proceso de estrat egia ms de acuerdo
con su propio modo de pensar (vase Recuadro 4.4). Al revisar las est rat egias que hay
en Ghana, la conclusin es que (Vordzorgbe et al 2001) una est rat egia de desarrollo



Recuadro 4.4: Supervi vencia de la estrategi a a travs de los
cambios de gobierno

En Pakistn, a la Estrategia de Conservacin Nacional se la prepar por medio de un detallado
proceso participativo que se prolong por seis aos. Se gan el amplio apoyo del gobierno (en
su alto nivel), de los partidos polticos, las ONG y la sociedad civil, y obtuvo la aprobacin
del gabinete en 1992. A pesar de las convulsiones polticas y los cambios de gobierno, la ECN
retiene su reconocimiento y apoyo de alto nivel y se la sigue implementando.

La Visin 2020 de Ghana fue la iniciativa del Presidente y del partido gobernante y se
transform en la poltica de desarrollo gua del pas, reconocida por todo el gobierno y entre
los interesados. Un nuevo gobierno result elegido en diciembre de 2000, el que rechaz la
visin por considerarla inalcanzable dentro del cronograma planeado. La reemplaz por su
propia visin alternativa (vase Recuadro 3.15).




Sost enible t iene que centrarse en una visin convincent e a la que t odos los part idos
quieran aspirar, y en tcnicas bsicas (del t ipo de las que se ilust ran en la Figura 4.1),
que den lugar a que haya un mejoramiento cont inuo. Si la estrat egia va asociada con
demasiada fuerza a los det alles de un rgimen y programa part iculares, no es probable
que sobreviva cambio alguno en la administra
Es probable que el primer compromiso con una estrat egia de desarrollo sost enible
resida en las personas. Hemos sealado ms arriba el caso del liderazgo presidencial,
pero los lderes podran ser t ambin empleados pblicos, o t rabajar para una ONG,
una inst it ucin acadmica, el sector privado o la sociedad civil. Como quiera y donde
quiera que la inspiracin inicial surja, ganar apoyo polt ico ha de ser un primer paso a
dar y, vist a la import ancia de la agenda y el peso de la t area, conseguir el compromiso
del Gabinet e como manera de consolidar t al apoyo en t odas las inst ancias de gobierno
y de que adhieran las agencias sect oriales. Tambin es t il procurar el apoyo de los
Una visin
convincente puede
asegurar un
compromiso de
largo plazo por
parte de todo el
espectro poltico
El compromiso de
un Gabinete
puede cohesionar
el apoyo de todo
un gobierno y sus
departamentos

111
parlament arios y de los organismos polt icos de menor nivel, como se evidencia en
Namibia (Jones 2001). Una manera t il de present ar la idea es proporcionar
informacin al comit parlament ario responsable del desarrollo sost enible, o hacer
una exposicin ant e el; o t al vez ant e el gabinet e mismo. Por ejemplo, en Bot swana,
Nigeria, Sant a Luca y Pakistn, tales exposiciones se han hecho de manera t il
mediant e vdeos.

A menudo, los vehculos ms apropiados para primero present ar y luego promover la
nocin de una estrat egia de desarrollo sost enible ant e un gobierno y los polt icos son
los Consejos Nacionales de Desarrollo Sostenible (Recuadro 3.14). Adems, aun
cuando su membresa proviene de una mezcla de sect ores, las ENDS son inst it uciones
pblicas a t ravs de las cuales se puede canalizar la influencia del pblico, el sector
privado y la sociedad civil.

Finalmente, al compromiso polt ico no se le debiera ver slo como un prerrequisit o
previo a dar comienzo a una est rat egia, aunque obviamente eso es necesario hast a
cierto punt o. El mt odo del perfeccionamient o cont inuo ayuda a generar y elevar el
compromiso polt ico a travs de la part icipacin de los polt icos en el proceso de la
ENDS en etapas clave, y a t ravs de la entrega a ellos de la informacin pert inent e.


4.6 Establecer o confi rmar el mandato para una estrategi a

Para ser eficaz, una est rat egia debiera ser una iniciat iva nacional que ha de necesitar
el amplio apoyo de todas las instancias de gobierno como asimismo del sect or
privado y la sociedad civil. Como lo hemos visto, a menudo esto t raer aparejado la
necesidad de crear nuevos organismos (p.ej.. Comit Direct ivo/ Consejo y
Secret ara) t al vez con escasos precedent es. Para que ellos sean capaces de promover
el concepto y el proceso, necesit arn un mandato claro:

! conect arse con los int eresados, alent ando y negociando su apoyo y part icipacin;
! recabar informacin;
! organizar el anlisis y el debat e sobre los principales t picos concernient es al
desarrollo sost enible;
! hacer recomendaciones a organismos reconocidos (el gabinet e u otros organismos
de alt o nivel);
! t omar ciert as decisiones (dent ro de los lmit es acordados; normalment e, el
Gabinet e tomar las principales decisiones).

Un mandato t al t iene que ser llevado a cabo por un organismo de confianza, que sea
fuert e y que refleje t ambin la demanda pblica. En algunos pases, esto puede ser
una exigencia exagerada: el mandato podra emanar de alt as esferas de gobierno
(vase seccin 4.4.), del parlament o, o de un sist ema descent ralizado, est ilo
panchayat . Se han ut ilizado mandat os similares a comisiones del parlament o o del
pueblo.

El mandato debiera hacerse pblico e indicar la autoridad conferida al Comit
Direct ivo/ Consejo o Secret ara para llevar a cabo sus funciones e indicar clarament e
que el proceso t iene el apoyo de alto nivel en el gobierno. Una manera de entregar el
mandat o sera hacerlo mediant e legislacin. Esto le da al Comit / Consejo un estatus
permanent e y prot ege al proceso de los caprichos de la polt ica o de los cambios de
rgimen polt ico, disminuyendo el riesgo de que el apoyo a la est rategia de desarrollo
sost enible pueda variar con los cambios de gobierno o de administ racin (un
problema serio en varios pases, por ejemplo en Ghana: vase Recuadro 3.16).
Un claro mandato
pblico dar
autoridad al
proceso de
estrategia y
ayudar a
sustentarlo

112
4.7 Asegurar a l a estrategia una ampli a posesin leg tima

no cambian porque alguien les dice que lo hagan, sino porque t ienen que ser part e
interesada en comprender y darse cuent a de la necesidad de cambios, en tomar
decisiones acerca de stos, y luego, en seguir el proceso. Una ENDS, sin embargo,
compromet e a una amplia gama de int eresados que necesit an emprender el cambio
hacia el desarrollo sost enible. Por lo t anto, la posesin legt ima de una ENDS no es
una t area simple. Ella supone que los int eresados del sector privado y la sociedad
civil, como t ambin el gobierno, se hallan compromet idos en todas las et apas del
proceso para desarrollar e implement ar la est rat egia, y para tomar decisiones relat ivas
a sus alcances, el proceso y los result ados (Cuadro 4.2).

La posesin legt ima real de la ENDS es alcanzada por:

! t odo int eresado (en part icular por aquellos que hacen aport es clave al desarrollo
de la polt ica y los que t oman decisiones) que t enga una comprensin integral de
la planificacin de la est rat egia mult isectorial y que se halle compromet ido con el
proceso de implement acin;
! part icipacin equilibrada de los int eresados ya sealados, y la percepcin
generalizada de esto;
! represent acin de int eresados que toma muy en cuent a cun bien los
represent ant es son responsables ant e el grupo que deben represent ar y cun clara
es su ident idad ante ese grupo;
! claridad en las expect at ivas de lo que la int ervencin del int eresado puede y no
puede lograr;
! un nivel concordado de control compart ido del proceso ENDS;
! t odos los int eresados que t engan suficient e acceso, t iempo, recursos e incent ivos
para compromet erse con aquellas part es del proceso ENDS que consideren
pert inent es para ellos;
! t ransparencia en la t oma de decisin;
! informacin confiable y a t ono con la realidad acerca del proceso en marcha y sus
result ados; y eficaces medios de comunicacin;
! funciones clarament e definidas y delimit adas de las part es ext ernas t ales como
agencias de desarrollo.

En muchos pases exist e una palpable falt a de propiedad sobre procesos de
planificacin est rat gica. La razn primordial para est o es la evidente falt a de
part icipacin equilibrada y un excesivo control por part e del gobierno o la influencia
de ent idades ext ernas. Para confront ar est e problema, los seminarios y programas de
adiest ramient o t ienen un import ant e papel que desempear en crear t ant o una
comprensin comn de los procesos de desarrollo sost enible como las capacidades de
gest in de los int eresados.

Muchas estruct uras de planificacin nacionales son dirigidas ext ernament e como
consecuencia de ponrseles condiciones y marcos t emporales y se las ve, por
consiguient e, siendo de propiedad de agencias bilat erales de cooperacin al
desarrollo. En el pasado, por ejemplo, el Banco Mundial exiga Planes Nacionales
Una estrategia
necesita el amplio
apoyo de la
sociedad civil y del
sector privado tanto
como el del
gobierno
La preparacin de
una comn
manera de
entender los
procesos de
desarrollo
sostenible puede
ayudar a que
haya una ms
amplia propiedad
de la estrategia
113
Cuadro 4.2: Lista de control de grupos de interesados clave en una estrategia nacional de desarroll o sostenible

GOBIERNO SOCIEDAD CIVIL SECTOR PRIVADO ENTIDADES REGIONALES E
INTERNACIONALES
! Presidente
! Gabinete
! Ministerios sectoriales
! Entidades gubernament ales
! Autoridades subnacional es en todos
los mbitos

Organismos con apoyo de gobierno

! Fundaciones de investigacin
! Instituciones educacionales
! Fuerzas armadas
! La judicatura
! el Parlamento
! Autoridades y entidades del manejo
de recursos
! QUANGOs (Organizaciones no
gubernament ales casi autnomas)
! Instituciones acadmicas y de
investigacin independientes
! ONG & ligas de ONG
! Organizaciones / grupos con base en
la comunidad
! organizaciones voluntarias privadas
! Asociaciones de usuarios de
recursos (agricultores, cazadores,
pescadores, operadores de turismo,
etc.)
! grupos comunitarios
! Organizaciones ambiental es
! Organizaciones de desarrollo y
derechos humanos
! Organizaciones de pueblos
indgenas
! Asociaciones profesionales
! Partidos/ grupos polticos
! Organizaciones de socorro y
bienestar
! Instituciones/ grupos eclesisticos y
religiosos
! Escuelas, asociaciones de profesores
y de padres y profesores
! Sindicatos
! Grupos de mujeres
! Grupos de campaas
! Instituciones bancarias y financi eras
! Asociaciones industriales
! Compaas principales
! Empresas pequeas y medianas
! Empresas informales
! Cmaras de comercio
! Mesas redondas de empresas
! Los medios de comunicacin
! Entidades de desarrollo de empresas
! Bancos de desarrollo
multilateral
! Entidades de cooperacin
bilateral al desarrollo
! Organizaciones
multinacionales/ mundiales (p.
ej. entidades de la ONU)
! ONG internacionales
! Organizaciones regionales de
ayuda
! Ligas regionales de pases (p.
ej. CCDAA, ANSA, UE)


Nota. Los interesados no gubernamentales son muy diversos; slo se pueden dar ejemplos. Para graficar los grupos clave que debieran comprometerse con un proceso de
estrategia (Captulo 6) se puede utilizar el anlisis de interesados (seccin 5.2).

114
de Accin Ambient al a los pases que de conformidad con AID queran conseguirse
un prst amo liberal; y act ualment e, el FMI exige a los pases pobres que preparen
Ponencias de Estrat egias de Reduccin de la Pobreza (PERP) si quieren recibir un
alivio a la carga de la deuda. Las est rat egias guiadas por t ales presiones ext ernas
pueden dar por result ado una falt a de coordinacin ent re diferent es sistemas, y una
t endencia a dejar que una inst it ucin gubernament al se haga cargo de las
responsabilidades. Cuando se trat a de cuest iones ambient ales y de recursos nat urales
t ales inst it uciones son frecuent ement e los minist erios del medio ambient e y, cuando
se t rata de apoyo presupuest ario, los minist erios de finanzas. Esto puede ocasionar
una falt a de coherencia de polt ica y la alienacin de ot ros que podran t ambin t ener
legt imos int ereses o hacer import antes aport es. En algunos casos, el descont ento con
los procesos nacionales ha llevado a interesados del sect or privado y de la sociedad
civil a desarrollar sus propias est rat egias paralelas (vase, por ejemplo, el Recuadro
3.4). Con el fin de increment ar la propiedad de un pas es crucial part ir de est rat egias
ya est ablecidas y asegurarse el desarrollo y perfeccionamient o cont inuo de t ales
est rat egias mediante seguimiento y evaluacin.


4.7.1 Asegurar la propiedad y compromiso dela estrategia por parte de
todos los ministerios

Hemos visto que la propiedad de una est rat egia por part e del gobierno no debe ser
demasiado fuerte en relacin con los int eresados de la sociedad civil y el sect or
privado. Tampoco debe ser demasiado sesgada como para que se la perciba como la
propiedad de est rechos o dbiles int ereses (generalment e un ministerio ambient al).
Pero quizs son ms las est rat egias que han fracasado por causa de debilidad en la
comprensin, el liderazgo y el compromiso general por part e del gobierno.

Como se analizara en el Capt ulo 3, una est rat egia de desarrollo sost enible slo
ocasionalmente debera entraar un proyecto de planificacin estrat gica
complet ament e nuevo o aut nomo. En su lugar, exist e la probabilidad de que hayan
varias est rat egias disponibles, programas y procesos que cubran por ejemplo: salud,
pobreza, poblacin, desarrollo econmico, suminist ro/ conservacin del agua y la
energa, vivienda y ambient e; y combinaciones de st as (las principales se analizan en
el Capt ulo 3, seccin 3.3). Tomadas en su conjunt o, varias de est as est ruct uras
exist ent es podran cumplir con la definicin de una ENDS del Capt ulo 3 (seccin
3.1), cumplir con los principios y elementos de los Recuadros 3.1 y 3.2, ser
combinadas en el sist ema de est rat egia ilustrado en la Figura 4.1 y, por lo t ant o,
increment ar la base de la propiedad.

Hacer est o es especialment e import ant e all donde hay una fuert e propiedad de
algunos de los procesos component es, aunque puede no darse el caso (4.10).
Responsabilidad principal por los procesos en vigor es generalment e concedida a
det erminados ministerios sectoriales y ent idades gubernament ales. De modo que unir
est os depart ament os y organizaciones habr de ser un primer paso para evaluar el
grado de propiedad, expresar aspiraciones, det erminar los alcances de una visin
comn y pensar en cmo ocuparse de la coordinacin y la racionalizacin. Trabajar
de est e modo exige estar preparado para t rabajar de maneras diferent es a aquellas que
generalment e han prevalecido hast a la fecha. Algunas de las tcnicas de est rat egia en
vigor pueden haber most rado ms promesa y podran ser ut ilizadas para est a
exploracin. El acercar iniciat ivas establecidas hacia una est rat egia eficaz para el
desarrollo sost enible podra t raer consigo el complement arlas con visin, met as y
objet ivos coordinadores generales a fin de darles un propsito comn. Significar sin
duda coordinarlos y racionalizarlos como un conjunto de t cnicas y procesos
integrados: mejorando su complement ariedad, limando las discordancias y llenando
El empalme con
estrategias ya
establecidas
incrementa la
propiedad nacional
Los ministerios
debieran trabajar
aunados para
determinar la
esfera de accin
de una visin
comn y
concordar su
coordinacin

115
las lagunas donde sea necesario (act ividades que t ienen que ser hechas a conciencia
para que no destruyan el sent ido de propiedad).

Ot ro desafo clave es mant ener el int ers y compromiso de los minist erios del
gobierno a travs de todo el proceso de est rategia. Puede ser t il programar reuniones
regulares para hacer un balance de los avances hechos, especialment e si revist en un
carct er informal y relajado. En Zambia, por ejemplo, a comienzos de los aos 80, el
desarrollo y la coordinacin del proceso de ECN fueron int ensificados en gran
medida por el almuerzo mensual de los Secretarios Permanent es (casi nadie falt aba a
reuniones!). El int ercambio regular aunque informal de ideas y de examen de los
progresos se t orn en un poderoso suministro de combust ible para el proceso ECN.
Ot ra aproximacin ms es velar por que procesos y act ividades de la ENDS lleguen a
integrarse en los planes de t rabajo y las met as de organizaciones y funcionarios de
gobierno. En la Provincia de la Front era Noroest e de Pakist n, puntos focales de
ministerio t ienen como funcin mejorar el flujo de informacin e idear incent ivos
para que los funcionarios minist eriales cont inen compromet idos con la est rat egia de
conservacin provincial (Recuadro 4.14).


4.7.2 Conseguir que haya propiedad de la estrategia por parte de la sociedad
civil y el sector privado, ycompromiso con ella.

Es muy import ant e conseguir el compromiso de la sociedad civil y el sector privado.
A veces, las organizaciones con base en la comunidad y las de la sociedad civil son
ms conscient es que los minist erios sectoriales de los problemas ocasionados por
decisiones tomadas por el gobierno cent ral. En Tailandia, por ejemplo, muchas de
t ales organizaciones han pasado a ser guardianes ambientales con su compromiso
permanent e de vigilar que los proyectos nuevos y los ya est ablecidos cumplan con las
normas y reglament aciones. Esto ha llevado a mejores est udios sobre fact ibilidad y
repercusiones, a audiencias pblicas y a la cancelacin de proyect os que
evidenciaban efect os adversos.

Como respuest a al desafo de la globalizacin, el sector privado va t omando su
funcin de auspiciar el desarrollo sost enible a travs de, por ejemplo, el trabajo del
Consejo Mundial de la Indust ria sobre Desarrollo Sost enible (vase Capt ulo 2,
seccin 2.2.2e) e iniciat ivas t ales como el nuevo Convenio Mundial ONU-Sect or
Privado sobre comport amient o responsable de la indust ria. Son muchas las
mult inacionales que t rabajan con ahnco t ant o para comprender las consecuencias que
el desarrollo sostenible t iene para sus negocios y client ela, como para preparar sus
propias respuest as.

Durante t oda la dcada pasada, en muchos pases indust riales hubo cada vez ms
dilogo de planificacin est rat gica ent re gobiernos y sect or privado, part icularment e,
la indust ria. En los Pases Bajos, por ejemplo, est o condujo al acuerdo de convenios
volunt arios entre el Gobierno y la indust ria (Recuadro 4.5). Otros ejemplos son los de
Egipto (por va del exit oso programa para reducir la cont aminacin ambient al) y el
del RU (a travs del Sist ema de gest in y de audit ora ecolgica y el sist ema de
gest in ambient al OIN 14001).

En los pases en vas de desarrollo, ha habido algn compromiso por part e del sector
privado nacional en los procesos de planificacin est rat gica, pero son pocos los
casos en los cuales se haya visto compromet ido el sector privado int ernacional. Dado
que a t ravs de la inversin privada los flujos financieros hacia los pases en vas de
desarrollo son ahora mucho mayores que la asistencia oficial al desarrollo, est e es un
Reuniones
informales
realizadas con
regularidad pueden
mantener el inters
y el compromiso
Son muchaslas
organizaciones de la
sociedad civil y el
sector privado que
estn
comprometidas con
el auspicio del
desarrollo
sostenible
Hay cada vez ms
dilogo entre
gobiernos y sector
privado...

116
desafo al que hay que consagrarse mediant e el desarrollo e implement acin de
est rat egias de desarrollo sost enible.

La int ervencin del sect or privado es ms product iva si el proceso de est rat egia se
abre hacia los acuerdos volunt arios y el inst rument al que t iene por base el mercado,
equili brado con el inst rument al regulador y fiscal; por ejemplo, los convenios de los
Pases Bajos (Recuadro 4.5). Para engranar eficazment e con el sect or privado se
requiere ent rar en un dilogo relat ivo a sus int ereses a fin de comprender cules son
las rest ricciones que afront an para ser innovadores y para invert ir, y cules son los
fact ores que pudieran producir mejores mtodos de t rabajo. Desde 1996, la
Federacin de Cmaras de Comercio e Indust rias, de Pakist n, ha apoyado el
programa de audit oras de una amplia gama de unidades indust riales para est udiar la
manera de lograr conformidad con los Est ndares Nacionales de Calidad Ambient al
(ENCA) ideadas como manera de promover el control eficaz de la cont aminacin



Recuadro 4.5: Convenios con l a Industri a en l os Pases Bajos

En los Pases Bajos ha habido una larga tradicin de cooperacin entre el gobierno y las
asociaciones industriales, lo que ha permitido que el Segundo Plan Nacional de Poltica
Ambiental (2PNPA) (1993) haya sustituido el instrumental de gestin econmica y ambiental
directa (descendente, de control y mando) por unos ms socialmente negociados y
participativos; por ejemplo, los convenios voluntarios con grupos de beneficiarios tales como
la industria. Inicialmente, los convenios fueron esencialment e acuerdos entre caballeros,
con un alto estatus de incertidumbre en cuanto a exigibilidad. Pero son ahora generalmente
estandari zados y formalizados en lo tocante a procedimiento y contenido. El gobierno los ve
como una manera de expresar la responsabilidad conjunta. Ya en 1996 se haban concluido
ms de 100 convenios entre el gobierno y el sector privado.

A los convenios generalmente se les ve no como alternativos sino como complementos a la
legislacin existente; tienen una funcin especial en alcanzar las metas de PNPA. Mientras
para ejercer el control, las autoridades todava prefieren utilizar leyes y reglamentos, para
agilizar la legislacin de mejoramiento ambiental pendiente se utilizan convenios si hay
muchas incertidumbres respecto de los contenidos de la legislacin a ser redactada, si la
intervencin del gobierno se necesita slo temporalmente, o si los convenios resultan ser
menos costosos en cuanto a implementacin y aplicacin. De conformidad con el 2PNPA, con
la industria se firmaron unos 26 convenios ambientales que versaban inter alia- sobre
productos, embalaje, desechos y emisiones en general. Con la llegada del PNPA, el centro de
atencin se traslad de los productos y el embalaje a la produccin de desechos y emisiones.

Los principales requerimientos para los convenios entre la industria y el gobierno central estn
establecidos en un cdigo que cubre providencias de procedimiento (especialmente,
informacin a los polticos) y contenidos de convenios (objetivos, requerimientos, periodo de
validez, consulta, seguimiento de la conformidad, evaluacin y arreglo de disputas).
Generalmente, el status legal de los convenios es el de un acuerdo conforme a derecho
privado. En cuanto a aplicacin, las autoridades pueden, en caso necesario, recurrir a un
tribunal civil.

La consulta sobre normas de poltica ambiental para la industria de la construccin comenz
en 1990. Luego de tres aos de discusin, el gobierno y la industria aprobaron objetivos clave
y firmaron un plan de poltica ambiental:

Convenio con la industria de la construccin (guas de poltica y objetivos seleccionados)

A Reduccin en el uso de materias primas no renovables:
! 2.5 por ciento de reduccin hacia el 2000 y 5 por ciento hacia 2005, con respecto a
1990.

...acerca de sus
preocupaciones y
limitaciones
respecto de la
innovacin y la
inversin

117
B Estimulacin de la reutilizacin de materias primas:
! Elevar del 60 por ciento en 1990 al 90 por ciento en 2000, la reutilizacin de
desechos de la construccin y la demolicin.

C Reduccin en volumen y recogida separada de desechos de la construccin y la emolicin:
! por ciento de prevencin cuantitativa de desechos de demolicin en 2000.
! 80 por ciento de las operaciones de demolicin deben usar tcnicas de demolicin
selectivas y recogida separada hacia 1996.

D Estimulacin de la utilizacin de recursos renovables:
! Desde 1995 slo se debe utilizar la madera dura tropical procedente de bosques
administrados de manera sostenible.
! Entre 1990 y 1995, la utilizacin de madera no tropical podr aument ar en 20 por
ciento.

E Reduccin de la utilizacin de materiales y sustancias nocivos:
! Hacia 1995, por lo menos el 50 por ciento de la pintura usada en la construccin debe
ser pintura con disolvente de bajo poder.
! Reducir las emisiones de hidrocarburos aromticos policclicos (HAP) hasta en un 50
por ciento en 1995, con respecto a los niveles de 1990.

F Promocin de sistemas de calefaccin ahorrativos de energa y de instalaciones eficient es
de agua en edificios nuevos y en los renovados:
! Hacia 1995, bajar en un 8 por ciento, respecto de 1989/90, el consumo de energa de
los edificios.
! Hacia 1995, instalacin efi ciente de agua en porcentajes definidos de edi ficios
nuevos y de edificios renovados (p.ej. 50 por ciento con cabezal de rociador
ahorrativo de agua).

Ya se ha logrado un progreso considerable respecto de algunos objetivos. Por ejemplo, el
recicl aje de los desechos de la construccin ha alcanzado cerca de un 60 por ciento.

En el marco del 3PNPA, la poltica central fue de que las compaas son responsables de
mejorar su desempeo ambiental: en lo que, en gran medida, la industria ha alcanzado sus
objetivos ambientales (VROM 1997). Se continu con el mtodo de convenios. Como parte
de su respuesta al acuerdo de Kyoto sobre cambio climtico, el Gobierno identific el
potencial para negociar un convenio del CO2 con productores de electricidad respecto de
sustituir a las centrales elct ricas que queman carbn por las que queman gas.

Fuente: OCED (1995B)



y llevar las recomendaciones de la ECN a cuent a nueva. Las rest ricciones y
oport unidades ident ificadas permit ieron a la indust ria negociar ENCA revisados y
ms fact ibles con la Agencia de Prot eccin Ambiental en 1999. El mismo enfoque ha
sido exitosament e adopt ado en Egipto por la Agencia de Asunt os Ambient ales.

El compromiso y la part icipacin t anto del sect or privado como de la sociedad civil
depende de cun bien la estrat egia responda a las mot ivaciones de est os grupos y en
qu incent ivos ellos t engan que compromet erse en el proceso de estrat egia. De suert e
que al disear un proceso de est rat egia el anlisis de int eresados debera hacerse en
una primera etapa (seccin 5.2). Esto puede proporcionar import ant e informacin
sobre mot ivaciones y preferencias de los int eresados, los medios que ellos usan para
asegurar sus int ereses, las presiones que los llevan al cambio y las restricciones para
efect uar los cambios.
Es importante
comprender
cules son las
motivaciones y los
incentivos que
atraen hacia un
proceso de
estrategia

118
Puede ser part icularment e t il ident ificar de qu manera los int eresados est n ya
interact uando a t ravs de las correspondient es comunidades normat ivas. Esto se
debe a que el modo ms efect ivo de mejorar compromisos de int eresados con una
est rat egia puede no ser a t ravs de sus organizaciones individuales, sino a travs de
foros est ablecidos que ya hayan est ado t rat ando de influir en el desarrollo
sost enible. Las comunidades normat ivas bien pudieran tener como base los problemas
y comprender a ms de un t ipo de int eresado, si es que no son ya grupos mlt iples de
interesados. Pueden t omar la forma de grupos formales o informales, de redes o
movimientos a los que preocupa, por ejemplo, el alivio de la pobreza o la
conservacin de la diversidad. El punt o clave es que ellos ya son comunidades para la
interaccin, a menudo con funciones estrat gicas. Ellos est arn compromet idos con
en verdad sern dueos de causas part iculares, pero pueden sent irse frust rados por
su falt a de influencia y efect o en los procesos fundamentales. Algunos de ellos
podran ser pot encialesclient es ENDS que podran llegar a compromet erse con ella
como copropiet arios. Un ejemplo es el t rabajo del Centro para la Polt ica
Ambient al Rusa, una ONG principal, que en 1999 coordinaba la informacin de t odas
las ONG rusas al segundo Congreso de Toda Rusia sobre Prot eccin de la Nat uraleza
y publicaba recomendaciones sobre las prioridades para la Polt ica Ambient al
Nacional de Rusia (Zjarov 1999 a, b, c). En algunos pases, en el marco de su
organizacin coordinadora general, los CNDS renen a varias comunidades
normat ivas ya sea con base en temas o con base en problemas, cada una relacionada
con cuest iones del desarrollo sost enible ident ificadas como prioridades para el pas.
Est as comunidades pueden ser represent adas en subcomit s especficos de los CNDS
(p.ej. conservacin de la biodiversidad, agricult ura sostenible). Aunque el CNDS
ofrece coordinacin de polt ica, los subcomit s conservan un ciert o nivel de
independencia e iniciat iva dentro de sus reas t emt icas.


4.8 Mobilizar l os recursos requeri dos

Una est rat egia va a requerir una serie de recursos: las especialidades necesarias, el
apoyo de varias inst it uciones, y los medios financieros para emprender el proceso y
coordinar las polt icas y planes result ant es. En concreto, se trat a de recursos de
part icipacin, coordinacin y manejo de proyecto, de informacin y anlisis. Rara vez
alcanzarn una alt a proporcin en los cost es de las inst it uciones int eresadas. Pero
pueden ser exigent es en cuant o a apt it udes buena capacidad analt ica y t alento
creat ivo- y en cuant o a inversin de t iempo y at encin por part e de los diseadores de
polt icas de alt o nivel. En general, muchos de los recursos sern asequibles, pero hay
dos problemas: el del cost e de oport unidad y el de mant ener los recursos movilizados.
De ah la import ancia de conseguir el compromiso (seccin 4.5). Cuando no ha
exist ido t al compromiso local, los int ereses ext ernos han podido t erminar con estos
problemas de un golpe, ofreciendo recursos ext ernos. Sin embargo, como hemos
visto en el Capt ulo 3, t ales recursos ext ernos (comunes en los PNAA, por ejemplo)
pueden dist orsionar la aplicabilidad y propiedad de las estrat egias locales.


4.8.1 Utilizar las aptitudes requeridas

Los miembros de una secret ara no podrn hacerlo todo ellos mismos, ni t ampoco se
espera que lo hagan. Ellos t endrn que ident ificar las apt it udes y capacidades con que
cuent a el pas, y aprovecharlas dondequiera que exist an: en personas o dentro de
inst it uciones, en el sect or pblico o en el privado. Pero, como mnimo, el equipo de
secret ara debera cont ar con personas que posean las apt it udes consignadas en el
`Recuadro 4.6, o, por lo menos, un conocimiento bsico de aquellas que no posean,
con el fin de poder juzgar cmo y cundo se requieren t ales especialidades, saber
Se puede mejorar
el compromiso de
los interesados
trabajando con
los foros en las
comunidades
normativas
establecidas
Para hacer frente al
cambio, un proceso
de estrategia
debiera aprovechar
las capacidades y
competencia de un
pas
El equipo de
secretara tiene que
tener competencia
para administrar el
proceso de
estrategia

119


Recuadro 4.6: Lista de control de las apti tudes requeri das para
administrar y coordinar una estrategi a

Aquellos que administren el proceso de estrategia habrn de requerir competenci a en:

! identificacin y cuanti ficacin de cuestiones prioritarias del desarrollo sostenible;
! anlisis de interesados;
! animacin de : reuniones, talleres, mesas redondas desde el nivel local al nacional, y para
grupos tcnicos y aquellos que no sean de expertos;
! metodologas de participacin: que se presten para ser empleadas en diversos niveles
(nacional y local); y para di ferentes propsitos: reuniones, agrupaciones de investigacin,
de opinin;
! fortalecer la capacidad de plani ficacin y de administracin de todos los principales
interesados, que incluya, por ejemplo, la pericia requerida para llevar a cabo estimaciones
imparciales de costo-beneficio;
! utilizacin de los datos locales, nacionales e internacionales (p.ej. sobre produccin,
distribucin y consumo ecolgicos; y sobre conservacin de recursos y procesos de
recicl ado;
! explorar la gama de recursos tcnicos, institucionales, humanos, econmicos, financieros,
ms otras opciones disponibles, para aplicarlas a las cuestiones del desarrollo sostenible;
! idear paquet es sinrgicos de mecanismos de apoyo a polticas, que consten de
instrumental legal, econmico, institucional y de toma de conciencia pblica;
! eslabonamiento y manejo del conocimiento: entre interesados, e, internacionalmente: con
aquellos que manejan procesos similares en otros pases;
! negociacin de acuerdos sobre funciones y responsabilidades entre grupos de interesados;
! manejo/ resolucin de conflictos, y creacin de consenso;
! diplomacia y empata con las perspectivas y posiciones diferentes de la gente;
! comunicacin
- escribir informes tcnicos, como asimismo, textos simples para la prensa;
- utilizar los medios de comunicacin masiva ( y los medios tradicionales);
- organizar presentaciones y hablar en pblico;
- tener competencia en informtica;
- elevar la toma de concienci a acerca del desarrollo sostenible y los propsitos y
funciones del proceso de estrategia;
! administracin del programa: comisionar y administrar la investigacin, proyectos de
consulta y proyectos piloto; adems, con habilidad financiera y talento para la
informacin;
! seguimiento y evaluacin (primero, del proceso de desarrollo de la estrategia; y,
enseguida, de su implementacin);

Aquellos que emprendan anlisis estratgico necesitarn peri cia en:
! evaluar potenciales soluciones tecnolgicas y evaluar sistemas para aplicarlos a
cuestiones de servicios infraestructural es ambientales; por ejemplo, el manejo de residuos
slidos, la generacin y conservacin de energ a y el transporte;
! comprender las vinculaciones existentes entre disciplinas (ambientales, sociales,
econmicas) y sectores; como asimismo, entre sus interacciones vertical es (p.ej. entre lo
internacional y lo regional; y lo nacional, subnacional y los mbitos ms locales)
incluyendo cuestiones transfronterizas;
! comprender las dimensiones y dinmica institucionales, legislativas y administrativas del
desarrollo;
! ser capaz de resumir tendenci as clave y efectos reales o potenciales, y producir sntesis y
opciones para el debat e;
! pericia tcni ca espec fica en las di ferentes formas de anlisis: ambiental, social / de
interesado, econmico, institucional, de poltica, de diversos criterios y de desarrollo del
marco hipottico; preferiblemente, en contextos interdisciplinarios.



120
dnde se encuentran disponibles, y evaluar cun eficazment e se las ut iliza. En primer
lugar, necesit arn compet encia para manejar invest igacin de grupos mlt iples de
interesados y procesos de creacin de consenso, preferiblemente desde una posicin
de independencia. Habr siempre escasa competencia de ese carct er y ella puede
hallarse est rechament e asociada con modelos de est rat egia previos o con exist ent es.
Junt ar personal que procede de diversos enfoques podra mejorar el proceso. A la
secret ara se le debera dar la oport unidad de medit ar sobre esos modelos y de
introducir mejoras.

En lo posible, el personal de secret ara debiera proceder de dentro del pas. En los
pases en vas de desarrollo, puede haber escasez de las necesarias especialidades y
capacidades, y aquellas que exist en est n generalment e excesivament e
compromet idas y empleadas al mximo. Por lo t anto, la creacin de compet encia es
una componente crt ica de los procesos ENDS. El Recuadro 4.7 resume los
requerimient os de compet encia clave para una ENDS eficaz. Donde es necesario
reclut ar compet encia desde fuera del pas, t ales personas pueden proporcionar una t il



Recuadro 4.7: Requisi tos de capaci dad para una ENDS efi caz

Las necesidades de una estrategia nacional de desarrollo sostenible son manifiestas desde el
punto de vista humano, institucional y sistmico.

La dimensin humana de la creacin de capacidad se relaciona con una variedad de
habilidades, cuyo nfasis recae en las especialidades interdisciplinarias y en las del proceso.
Incluye la adquisicin de competencia tcni ca, tanto en lo individual como en lo colectivo.
Engloba habilidades para la negociacin, la resolucin de conflictos y la creacin de consenso,
a travs del trabajo en equipo y de la buena comunicacin ( desmitificando los complejos
cdigos, smbolos y jerga que a menudo se le asocia al desarrollo sostenible). Tambin
incluye la capacidad de interiorizar diversas experi encias y perspectivas, para permitir el real
aprendizaje. La dinmica que va asociada a este nivel de desarrollo de la capacidad se ve a
menudo influida por determinantes tales como las actitudes, las percepciones, la orientacin
cultural y la facultad intuitiva.

Los requisitos de capacidad institucional se centran en el aprendizaje colectivo y el cambio
institucional. Adems de las especialidades palpables que se asocian con el desarrollo de
programas y proyectos, los principales requisitos incluyen capacidades institucionales para:
! comprender mltiples percepciones y ocuparse de ellas;
! desarrollar una visin comn y un sentido de propsito que obliguen a los interesados;
! catalizar procesos de cambio interno;
! alentar actitudes innovadoras;
! alentar tcni cas de incentivos para dar realce al desarrollo de la capacidad;
! desarrollar capacidades efectivas de seguimiento y evaluacin para propsitos de
aprendizaje;
! coordinar y movilizar actividades en diversos niveles;
! adaptarse a contexto y desafos nuevos.

La dimensin sistmica de la creacin de capacidad va estrechamente ligada al ambiente
habilitante, esto es: poltica y marcos legales apropiados, clara definicin de funciones y
mandatos institucionales, generalizado acceso a la informacin, eslabonamientos en contra/a
favor de la corri ente.

La disponibilidad de una cultura del dilogo y de capacidades de increment ado
eslabonamiento conectando a diversos interesados. Esto atributos son esenciales para sustentar
el crecimiento de instituciones e individuos, como tambin para generar una dinmica de
aprendizaje.

El proceso de
estrategia es una
manera eficiente de
crear y coordinar
capacidad para el
desarrollo
sostenible

121
La innovacin es importante. El probar nuevos mtodos en el nivel local puede a menudo
ayudar al proceso de aprendizaje mediante la validacin y, de ese modo, facilitar la
integracin a nivel de polticas.

El conocimiento autctono tiene que ser tomado en cuenta. Los sistemas de conocimiento
autctonos, como cmulo de experienci a y medios de adaptacin que medran localmente a
tono con la realidad, tambin pueden hacer positivos aportes a una ENDS; y los procesos
institucionales tienen que ser capaces de valorarlos y alentarlos.

Visto que herramientas convencionales tales como manuales, guas de poltica,
adiestramiento formal e investigacin son todos de importancia clave, tambin se debera
promover otros medios de educacin y de toma de conciencia. Para lograr tales progresos se
pueden utilizar diferentes mtodos y puntos de acceso. Esto incluye la promocin de
mecanismos acoplados de incentivos con base en el desempeo, que fomenten el
mejoramiento continuo. Los modelos organizativos tradicionales basados en la jerarqua y la
compartimentacin deberan ser complement ados con enfoques ms inclusivos a fin de
estimular una mayor interaccin y un aprendizaj e compartido. Las instituciones deberan
centrar la atencin en aprender de los xitos como tambin de los fracasos. Por ltimo, el
tiempo y la paciencia son ingredientes clave: lleva tiempo crear capacidad para evolucionar y
madurar hasta llegar a la retencin de la capacidad.

Los gobiernos locales, el sector privado y la sociedad civil tienen que desempear un papel
ms marcado en el desarrollo e implementacin de una estrategia nacional de desarrollo
sostenible. Los ejercicios de fortalecimiento de la capacidad y recursos que se ponen a
disposicin tienen que ser tambin aplicables a los niveles locales, y no ser confinados al nivel
nacional solamente.

Fuente: UN DESA[Departamento de asuntos econmicos y sociales ONU] (2002 a)



experiencia int ernacional: conocimient o de procesos de ot ras part es y vnculos con
ellos. Los forneos debieran ser cuidadosos en desempear una funcin
complement aria para el proceso (p.ej. ut ilizar su dest reza y conocimient os para
ayudar al proceso, proporcionando adiest ramiento all donde sea necesario) y en
evit ar influir en el cont enido del de la est rat egia o sus result ados. En una era
dominada por la globalizacin, las dimensiones int ernacionales se van tornando cada
vez ms import ant es en el desarrollo est rategias, de suert e que se podra introducir el
conocimient o especializado ext erno para mejorar la comprensin del cont exto y la
dinmica int ernacionales.

Como un primer paso, la secret ara debiera proyect ar las t areas que se van a
emprender y las especialidades que se van a necesit ar; y luego, ident ificar esas
especialidades disponibles en el pas (individual e inst it ucionalment e). Esto se puede
hace con la ayuda de cuest ionarios y t al vez utilizando o creando base de datos de
especialidades. Donde determinadas especialidades falt en o no se encuentren
disponibles, los cont actos con otras secret aras hermanas de ot ros pases de la regin
podran indicar donde se puede encontrar ayuda. Tambin se puede procurar la
asist encia de los donant es. Para apoyar los procesos ENDS, funcionan varios
programas int ernacionales y de creacin de capacidad con apoyo de donant es; por
ejemplo, el programa Capacidad 21, y el programa Rioplus de la Agencia Alemana
para la Cooperacin Tcnica (GTZ).


La secretara
debiera graficar
las tareas y
especialidades
que se requieren

122
4.8.2 Persuadir a individuos e instituciones

Uno de los primeros pasos a dar por una secretara debera ser ident ificar todas
aquellas inst it uciones (gubernament ales y de fuera del gobierno) que debieran
desempear una funcin (su oport unidad como posible factor de produccin puede
variar) en el proceso de est rat egia. Luego, mediant e reuniones o sesiones informat ivas
en un comienzo, de personas int eresadas; y ms t arde, en grupos de int eresados
compat ibles-, se debiera explicar el propsit o de la estrat egia, junt o con ideas
iniciales respecto del mt odo a seguir. Estos primeros ejercicios consult ivos debieran
procurar obt ener int ercambio de informacin, apoyo y compromiso ya sea para
compromet er o proporcionar personal capaz de emprender t areas especficas, o para
permit irle su int ervencin, cuando se les requiera (vase seccin 4.7. para mayor
informacin sobre creacin de propiedad y compromiso). Se le t iene que poner
cuidadosa at encin al calendario de las reuniones a que los diferent es int eresados han
de ser cit ados. Si se efect an demasiado pronto en el proceso (es decir ant es de que
haya una comprensin madura de las cuest iones que se van a abordar y de la
nat uraleza part icipat iva de los procedimient os de planificacin), ellas pueden resultar
cont raproducent es.

Muchos int eresados podrn tomar part e a travs de sus t rabajos y funciones
corrient es, pero del moment o en que las personas t ienen que dedicar una
considerable proporcin de su t iempo a t rabajar sobre asunt os relacionados con la
est rat egia, es probable que sea necesario enmendar la descripcin de su t rabajo o los
t rminos de referencia. Para otros, sern cost es de oport unidad de cort o plazo,
especialment e cuando las personas t ienen que sacrificarle t iempo a sus act ividades de
subsist encia (como sean los represent ant es de la sociedad civil, en especial los de
comunidades locales en donde el compromiso puede significar, por ejemplo,
sacrificar el t iempo de sus cosechas). Debido a la mult iplicidad de t areas que
ejecut an, es probable que para las mujeres sea especialment e difcil compromet erse
en los procesos part icipat ivos. De suert e que se necesit a encont rar maneras de
compensar esto o de proporcionar ayuda si es que ellas van a part icipar de modo
efect ivo. Ser necesario definir dichas maneras en el context o de la prct ica normal
del pas en cuest in. Ejemplos de mecanismos que se han usado son:

! reembolsar el cost o de viajes o de otros gastos de poca mont a;
! sufragar los cost es legt imos de las reuniones organizat ivas de las ONG, de
preparar respuest as, et ct era;
! pagar honorarios por part icipacin (p.ej. t rabajos encomendados);
! otorgar honorarios por su asist encia a quienes trabajen en comit s y, en algunos
pases, por part icipar en reuniones y t alleres.

Al mismo t iempo, t iene que ponerse sumo cuidado en evit ar que las subvenciones
para asist ir a reuniones y conferencias se const it uyan en component e esencial de una
escasa remuneracin mensual. Est a sit uacin se ha present ado en algunos pases en
donde los salarios de los servicios pblicos son extremadament e bajos, lo que ha
llevado a los funcionarios fiscales a hacer grandes esfuerzos por asist ir a un
sinnmero de reuniones a fin de cosechar los honorarios. Est e problema puede
rest ringir seriament e el t iempo disponible para llevar a cabo los deberes normales y la
implement acin de las act ividades.


4.8.3 Recaudar recursos financieros

Es vit al para una ENDS disponer de una fuent e de financiacin est able y sust entable.
Es preferible que la provisin financiera para apoyar una estrat egia se haga dent ro del
Reuniones
consultivas hechas
en los iniciosdel
proceso pueden
alentar a los
interesados a entrar
en un proceso de
estrategia
Es probable que
para entrar en el
proceso, algunos
grupos necesiten
asistencia
financiera

123
presupuest o corrient e del pas. Esto le dar ms posibilidades de llegar a ser un
proceso cont inuo. Conseguir un mandat o legislat ivo para el Comit / Consejo
Direct ivo aument a la posibilidad de t al provisin presupuest aria. Muchas estrat egias
han fracasado porque han sido financiadas o por el gobierno o por una agencia de
cooperacin al desarrollo como iniciat iva o proyect o de excepcin, como algo que no
se repit e. Esto ha contribuido a marginarlas de manera t al que no influyan en las
decisiones presupuestarias; y ha rest ringido los marcos t emporales en los cuales
desarrollar e implement ar est rategias, socavando as el est ablecimient o de procesos
part icipat ivos de grupos mlt iples de int eresados (ya que toma t iempo crear
confianza, seguridad y consagracin para comprometerse, como asimismo, para
consult ar a las circunscripciones de los int eresados). En el pasado tambin ha habido
una valoracin limitada de la ext ensin del t iempo real que se necesit a para est ablecer
y sust ent ar un proceso efect ivo de planificacin estrat gica.

Aunque se ha considerado deseable para las est rategias el enfoque de mejoramiento
cont inuo, en la prct ica ser posible ident ificar fases discret as, que dependen, por
ejemplo, de qu t ipo de nuevos mecanismos es necesario est ablecer, qu est udios y
revisiones hacer. Lo t pico es que la primera fase sea est ablecer una Secret ara con
un presupuesto de puest a en marcha, que la permit a emprender un ejercicio de
indagacin para det erminar la esfera de accin. Est o t raera consigo t areas t ales como
consult as iniciales con una gama de int eresados (para crear apoyo y crear una
circunscripcin para el proceso), idear un plan o prospecto para la estrat egia y
preparar un presupuest o para el proceso complet o. El presupuesto para est a et apa
inicial t endr que sufragar costes como los salarios de un pequeo equipo (unas t res
personas), operar una oficina y una administ racin, viajar a visitar cada una de las
provincias para explicar las propuest as para el proceso de est rat egia e ident ificar
cuest iones priorit arias como asimismo soluciones pot enciales, y el cost o de
reuniones especialment e, una reunin nacional import ante para finalizar las
decisiones clave del proceso y para cerrar el proceso de est rategia y su alcance (ya
que no an los objet ivos finales y las responsabilidades en juego). Durant e la dcada
de 1980, IUCN ut iliz exitosament e est e t ipo de enfoque de esfera de accin y
prospect o del proceso en una serie de pases en vas de desarrollo: daba t iempo para
que el concepto ECN int roducido desde afuera fuese int eriorizado y redefinido.

Los cost es de emprender un proceso completo de estrat egia van a variar segn el pas
y van a ser influidos por una amplia gama de factores, t ales como:

! rea y magnit ud demogrfica del pas;
! cuant a del fondo de recursos nat urales;
! si l va a tener lugar en un Estado unit ario o federal (es decir si va a ser necesario
seguir un proceso paralelo en cada provincia);
! la complejidad del proceso que va a ser adopt ado;
! la amplit ud temporal en juego;
! cost es vigent es de salarios y gast os de viajes;
! cuntos de los mecanismos component es de la est rat egia han sido ya cubiert os
por ot ros presupuest os (corrientes), y cunt os t ienen que ser creados;

Pero al preparar un presupuesto, la Secret ara t endr que calcular los cost es de una
gama de funciones y tareas clave (he aqu una list a puramente ilust rat iva):

! salarios (personal de la Secret ara);
! honorarios para asesores (o sea por informes y anlisis comisionados);
! honorarios para los part icipant es que asist en a reuniones formales (si esto es
prct ica usual);
Con preferencia,
una estrategia
debiera recibir
fondos
presupuestarios
del gobierno
Lo deseable es un
mtodo que vaya
por fases
Hay toda una
variedad de tareas y
funciones que
tienen que ser
financiadas

124
! reuniones, t alleres, event os de mesas redondas (arriendo de sala de reuniones,
colaciones, cost es de pasajes, alojamient o cuando fuere necesario);
! viajes del personal y ot ros para asist ir a eventos y reuniones;
! cost es de reuniones del Comit / Consejo Direct ivo;
! preparacin de ayudas audiovisuales para explicar el proceso de estrat egia y sus
result ados, en provecho de los grupos principales de int eresados, especialment e
las comunidades locales;
! publicidad por medio de un prospecto y la ut ilizacin de imprent a y radiodifusin
locales;
! publicacin de informes, report ajes, borradores y document os de est rategia
finales de ant ecedent es clave (composicin t ipogrfica, impresin, diseminacin,
sit ios en la red);
! cost es de oficina, apoyo y administracin de secretariales, comunicaciones
(correo, t elfono, facsmile, correo elect rnico);
! fondo para imprevistos, manifest aciones y act ividades pilot o (vase seccin
4.15);
! seguimient o y evaluacin.

El desarrollo de una est rat egia es un desafo para la sociedad en general, pero se
espera que todas sus secciones desempeen un papel en ella. Mient ras los gobiernos
debieran sufragar los costos de la Secretara y los procesos clave para comprometer a
los int eresados (reuniones, consultas, et c.), el sector privado, como asimismo, las
inst it uciones y organizaciones no gubernament ales, t odas ellas pueden ofrecer apoyo
en especie (proporcionando especialidades, organizando reuniones, et c., o
auspiciando concursos art st icos y relat ivos a ensayo, campaas de limpieza del
ent orno, programas de plant acin de rboles, et c.). Se t iene que analizar la
posibilidad de est ablecer proyect os de demost racin a fin de proporcionarle un
escaparat e al proceso en general y a la gama de beneficios que puede generar.

Las agencias de cooperacin al desarrollo t ienen casi siempre la int encin apoyar los
procesos de estrat egia, pero luego de la adopcin de las orient aciones del CAD sobre
est rat egias CAD OCED 2000 a), es probable que exijan que t ambin el gobierno
demuest re t ener un compromiso financiero mediant e la provisin de un fondo de
part icipacin. Algunas de las agencias de cooperacin al desarrollo siguen el
principio de que la financiacin ext erna debe ser cat alt ica, esto es: debera apunt ar a
generar (a la larga, sino de inmediato) fuent es de apoyo nacionales, compat ibles con
el objet ivo de propiedad nacional.


Es imposible prejuzgar los cost os de implement ar los resultados del proceso de
est rat egia. Estos podran traer consigo cambios en legislacin, polt icas, inst it uciones
y en providencias administ rat ivas, una gama de iniciat ivas part iculares previst as.
Dent ro del esprit u de asociacin, las oport unidades para compromet er al sector
privado entre las lt imas deberan haber sido exploradas ant es. En los pases en vas
de desarrollo, las agencias de cooperacin al desarrollo van a est ar dispuest as con
frecuencia a discut ir con los gobiernos cmo ellas pueden apoyar la implement acin
de est rat egias.

El Capt ulo 9 examina en det alle la base financiera de las ENDS.



El sector privado,
las ONG y otras
organizaciones
tambin pueden
proporcionar apoyo

125
4.9 Identi fi car interesados y defini r sus funciones en l a estrategia.

Iniciar, administ rar o mejorar el proceso ENDS exige que se haya t omado algn
t iempo para ident ificar a los part icipant es clave de entre los int eresados pert inent es;
como t ambin, para definir sus respect ivas funciones. En la primera t area ident ificar
a los part icipant es- hay dos pasos que se deben dar: ident ificar los int ereses y, luego,
ident ificar a los represent ant es compet ent es para t ales int ereses. Para ident ificar los
intereses, se necesit a concent rarse en grupos que probablement e sean afect ados por la
est rat egia y en aquellos con el poder para implementar o frust rar los result ados
pot enciales. Para ident ificar a los represent ant es, la at encin debe concent rarse en:

! consult ar con varias ent idades, organizaciones, negocios, et ctera; formarse una
idea de quin es vist o con credibilidad como lder responsable o vocero acept ado,
con una fuert e ident ificacin con el grupo en cuest in;

! ident ificar mecanismos est ablecidos o pot enciales que permit an a los
part icipant es represent ar a sus circunscripciones;

! confirmar que los part icipant es sean responsables si represent an grupos o
circunscripciones.

El Cuadro 4.2 proporciona una list a de cont rol de los potenciales grupos de
interesados clave. En el Capt ulo 5 (seccin 5.2) se analizan en det alle los mtodos
para ident ificar a los int eresados y sus int ereses, dinmica, relaciones y poderes.

Varios int eresados deben pensar en cmo renegociar sus funciones para efect uar y
sust entar los cambios requeridos para la t ransicin hacia el desarrollo sost enible,
cambiando:

! el dominio por part e del gobierno, int ereses de operadores privados y
profesionales en los procesos de polt ica/ planificacin, por el de la exploracin e
integracin de int ereses diversos;
! la administracin basada en evidencia, por procesos de aprendizaje que
administ ren incert idumbre y experiment acin;
! la dependencia en el conocimiento especializado y la opinin t cnicos, por la
inclusin del conocimiento local y propuest as de int eresados, y por la necesidad
de especialidades que vayan en beneficio de la gente;
! un reducido foco sobre desarrollo econmico sectorial y planificacin de usuario
de recursos/ t ierra, por objet ivos mlt iples que incluyan administ racin
ambient al y desarrollo social;
! dbiles ideas sobre part icipacin, por acciones concret as para crear poder.

En est o hay dos cuest iones: 1) una ENDS debiera ofrecer los procesos apropiados
para negociar t ales cambios de funciones; y 2) las funciones de la est rategia misma
t ienen que ser concordadas y conducent es al proceso de negociacin. En esta seccin
abordamos la segunda cuest in.

No t odo int eresado necesit a o quiere verse compromet ido con todas las t areas que
van asociadas a una ENDS. Uno de los propsit os del anlisis de int eresados (seccin
5.2) es velar por que la Secret ara, y otros que int ervienen en administ rar el proceso
de est rat egia comprendan bien las puest as de los diferent es grupos de int ers en los
cuales desean part icipar, y cules son sus expectat ivas y especialidades. Est o es as
para que el principio de la part icipacin no se vea at enuado por una presin irreal e
innecesaria por hacer que todos los interesados part icipen en t odas las et apas
(Recuadro3.1).
Una tarea de
inicio es
identificar a los
participantes
El desarrollo
sostenible
requiere que haya
cambios en las
funciones de los
interesados

126
Un gobierno cent ral no es capaz por s solo de dar forma a una est rat egia de
desarrollo sost enible para un pas, mucho menos implement ar sus result ados. l es
slo uno de los socios en una red que incluye t ambin al gobierno regional y al local,
y a un amplio conjunto de grupos de int ers del sect or privado y la sociedad civil,
como lo ilust ra el Cuadro 4.2. De modo que es import ant e clarificar desde un
comienzo las funciones de los part icipant es clave en los procesos de planificacin
est rat gica y las relaciones que hay ent re ellos, como se les define en las funciones y
mandat os formales de las inst it uciones y organizaciones del proceso, y como las
promueven las diferent es comunidades normat ivas. El desarrollo sostenible
necesitar que haya una efect iva cooperacin ent re los socios de est a red. El
incumplimient o en definir las funciones puede llevar a conflict os, a falt a de
implement acin de la estrat egia y a crear brechas entre las aspiraciones y los hechos,
como lo ilust ran los planes de accin ambient al de Nigeria (Recuadro 4.8).



Recuadro 4.8: Pl an de accin ambiental de Nigeria pendiente de
implementacin. Fracaso por fal ta de defini cin de las funciones.

Durante la plani ficacin estratgica pueden surgir abismos algunas veces. En 1999-200 se
hizo un examen de los sistemas de manejo ambiental de Nigeria, a nivel federal y en tres
estados. Esto revel que en cada uno de stos se haban desarrollado Planes de Accin
Ambiental con abundancia de consulta de interesados; pero que no haban sido
implementados debido a la falta de propiedad por parte de las Agencias Estatales de
Proteccin Ambiental (AEPA). Tanto las consultas como los ejercicios de preparacin del
plan haban sido llevados a cabo por la AEPA Federal. Se hizo evidente el enorme abismo
producido entre las aspiraciones consignadas en el plan y la realidad. Una serie de
componentes estratgi cos clave que deberan haber sido proporcionados por agencias
estatales quedaron fuera de los planes: la formulacin de polticas estatales sobre manejo de
recursos naturales y servicios ambientales; el desarrollo de una serie de medidas de apoyo
(incentivos y cortapisas); la provisin de estndares y objetivos factibles/ realistas, como
asimismo transparente seguimiento y evaluacin del desempeo anual; y el incremento de la
participacin pblica mediante efi caces campaas de comunicacin y toma de conciencia.
Este caso ejemplifi ca la necesidad de que las respectivas funciones de entidades federales y
estatales sean propiament e definidas y vigiladas.

Fuente: Ralph Cobham (comunicacin personal)



Un mtodo t il para aplicarse a las funciones de los int eresados se encuent ra en los
t rabajos del Inst it uto Int ernacional para el Ambient e y el Desarrollo (IIED) sobre el
desarrollo de capacidad para la silvicult ura sost enible de frica, en los cuales se
evaluaron las funciones de int eresados como una combinacin de Derechos y
Responsabilidades, Rendimientos/ Ingresos y Relaciones (resumidos como las 3R)
[Dubois et al. 1996]. En el Capt ulo 5 se analizan las aplicaciones del mtodo de las
3R. Puede ut ilizarse como un marco concept ual para evaluar funciones corrient es,
para negociar nuevas funciones, y para controlar el cambio; y es conduct ivo a
mt odos part icipat ivos.

Es part icularment e import ant es que varios aspectos de las funciones y relaciones de
los int eresados necesit en cambio:

! es import ant e prescindir de algunas funciones tradicionales de la planificacin
estratgica; por ejemplo, que slo los expert os hagan los anlisis, y que slo
los burcrat as y polt icos de alt o nivel t omen las decisiones principales. En un
Es necesario
clarificar las
funciones

127
proceso ENDS, las funciones t ienen que poder ensayar algunas de las probables
funciones que una ENDS ha de recomendar;

! ser necesario hacer vigorosos esfuerzos para interesar a los ciudadanos en el
proceso de estrategia y para alent arlos a que se compromet an cada vez ms t ant o
con el anlisis como con definir soluciones para las cuest iones sociales. Un
prerrequisit o para el xito es la buena comunicacin entre el gobierno y el
pblico en general durant e el desarrollo e implement acin de una est rat egia;

! ser preciso alentar a (y permit ir) las ONG y a los grupos de inters a que
asuman una funcin cada vez ms decisiva; ellos pueden movilizar comunidades
normat ivas, evaluar la opinin pblica acerca de problemas clave y hacer buen
uso de la media, como asimismo, desempear el papel de fiscalizadores del
proceso ENDS;

! En muchos pases, es cada vez mayor el nmero de t rabajosprivat izados que
t radicionalment e est aban a cargo del gobierno, pero que han sido ent regados a
organizaciones comerciales o semicomerciales. El est udio de los recursos, la
invest igacin de mercado y los sondeos de opinin: son todos t rabajos ENDS que
el sector privado puede hacer. En algunos casos, la autorregulada dependencia
mut ua entre ofert a y demanda puede ser aprovechada exit osament e para encontrar
maneras de abordar los problemas que enfrent a el desarrollo sost enible; por
ejemplo, en los Pases Bajos, va creciendo la cooperacin entre el pblico y el
sect or privado (vase Recuadro 4.5);

! el rumbo hacia la globalizacin, con menos libert ad de maniobra para un
gobierno nacional, va acompaado por ot ro que va hacia la descent ralizacin, de
suert e que las responsabilidades por el desarrollo e implement acin de polt ica
t endrn que pasar a niveles inferiores. Los sistemas de participacin escalonada
y los buenos flujos de informacin entre ellos han de cont ribuir a mejorar una
ENDS. En la mayora de los casos, los niveles descent ralizados slo han sido
consult ados sobre las ENDS, o se les ha conferido poder para hacer planes de
accin compat ibles, o la funcin de propagar la informacin. Ser necesario
poner mayor atencin a derechos y poderes. Los marcos est ablecidos por el
gobierno cent ral deben dejar espacio de maniobra para otros socios;

! puede ser t il hacer la dist incin entre el grupo general de interesados que
part icipan en el proceso de est rat egia, los preparadecisiones -cuya
responsabilidad es preparar recomendaciones y opciones basadas en el anlisis y
la consult a (p.ej. un Comit Direct ivo)- y los tomadecisiones que en definit iva
son los responsables por las decisiones adopt adas y sus efect os (vase seccin
8.3).

Las diferent es organizaciones y grupos de int ers que t ienen que compromet erse en
un proceso de est rat egia t ienen, cada uno de ellos, sus propios int ereses que t rat arn
de promover y defender. Pueden llegar a compromet erse de varias maneras con el
proceso y hacer su aport e en niveles diferent es; por ejemplo: ident ificar problemas y
hallarles solucin, preparar visin y objet ivos para el fut uro y debat ir opciones de
polt ica y posibles acciones. La part icipacin en un proceso de est rat egia puede ser
considerada un derecho, pero t ambin lleva aparejadas ciert as responsabilidades y,
por lo t ant o, es import ant e est ablecer y concordar funciones t an t empranament e en el
proceso como se concuerde en que es apropiado. Como se analizar en la seccin
siguient e, algunas funciones podrn parecer obvias o bast ant e evident es, a ot ras se las
podr evaluar cont est ndose pregunt as como las siguient es:

Las funciones
tienen que ser
concordadas en
los comienzosdel
proceso

128
! a quin le asist e el derecho de hacer qu, y cmo hacerlo?

! quin posee la especialidad requerida, los recursos y la capacidad para hacer
efect ivos los result ados concordados?

! uin hace qu cosa? cundo?

! uin se sient e compromet ido y dispuest o?

! quin paga por det erminadas acciones o servicios?

! cul es la mejor alt ernat iva para un acuerdo negociado sobre aspect os de polt ica
o de acciones part iculares, especialment e para los int eresados ms poderosos?

! cules son los medios y las capacidades de los diferent es int eresados?

! cul es el procedimiento para el caso de acuerdos que no pueden ser alcanzados,
o si una vez alcanzados, son violados?


4.9.1 Cometidos tpicos de actores principales en el proceso de estrategia, y las
restricciones que encaran

a) Polt icos y lderes

Se espera que en el sect or privado y la sociedad civil los polt icos y los lderes
proporcionen liderazgo y endosen la est rat egia y la promuevan como iniciat iva que va
en el int ers de la nacin y que t iene import ancia para la sociedad en su conjunt o.

b) Aut oridades pblicas

Las aut oridades pblicas (es decir gobierno cent ral, autoridades subnacionales en
diversos niveles, junt as/ agencias de recursos) desempean un import ante papel en
incluir en la agenda los problemas econmicos, sociales y medioambient ales. Ellas
t ambin deben proporcionar recursos para abordar problemas (p.ej. dinero e
informacin); crear la infraestruct ura para los derechos econmicos, polt icos y
sociales; dar forma a la reglament acin para lograr las met as; est ablecer mecanismos
para fijar est ndares y adherir a las obligaciones int ernacionales; y velar por que se
implement en y apliquen las polt icas, los planes y programas, y que se cumpla con la
legislacin y las reglamentaciones. Tambin se espera que las autoridades caut elen el
inters general (p.ej. prot eger la fauna y el paisaje).

El gobierno central t iene que tomar la delant era en est ablecer los mecanismos para la
est rat egia y en crear las necesarias condiciones habilit ant es, sealadament e, un
proceso part icipat ivo abiert o y t ransparent e. Un gobierno t iende a ser burocrt ico e
intransigent e, pero puede/ debera:

! resist irse a tomar la propiedad t ot al del proceso y de su control de operaciones,
pero s desempear un papel habilit ante al act uar como animador de un proceso
ms amplio, creando una est ruct ura general y apoyando la part icipacin,
procurando compromet er y apoderar a los interesados (vase Cuadro 4.1) de
manera t al de auspiciar el sist ema de asociaciones entre los diferent es niveles de
gobierno, el sect or privado y la sociedad civil, y promoviendo el desarrollo de
una visin de largo plazo para el desarrollo nacional;
Proporcionar
liderazgo
Proporcionar
recursos, dar
forma a la
reglamentacin y
fijar los
estndares
Establecer los
mecanismos

129
! ut ilizar/ empalmar con formas est ablecidas de est ruct uras de part icipacin
disponibles dentro del gobierno y que han sido ut ilizadas en planificacin
est rat gica (p.ej. sist emas de planificacin, sist emas administ rat ivos
descent ralizados, sist emas educacionales), est ablecer nuevas est ruct uras (p.ej.
comit s especiales, mesas redondas) y crear compet encia;

! alent ar/ promover la part icipacin, a travs de la jerarqua vert ical: provincias/
est ados y diferentes t ipos de divisiones de niveles inferiores;

! asegurar la part icipacin compromet ida de t odos los depart amentos y ent idades
sect oriales y de personas clave dentro de ellos (sealadament e aquellos que
t ienen pericia/ visin t ranssect orial y son abiertos al cambio);

! velar por que la estrat egia no est fuert emente vinculada con det erminados
part idos polt icos (para ayudarla a sobrevivir un cambio de gobierno), no est en
manos de polt icos o empleados pblicos suscept ibles de ser removidos por un
cambio de gobierno, y promover un fuert e apoyo fuera del gobierno.

Las autoridades subnacionales (p.ej. regionales, provinciales, dist rit ales y
municipales) desempean un papel paralelo al del gobierno nacional, promoviendo el
desarrollo de est rat egias en est os niveles. Tambin pueden/ deberan act uar como
intermediario ent re la polt ica nacional y las demandas especficas de los diferent es
grupos sobre el t erreno, est ableciendo vnculos y el dilogo con el pblico las
comunidades locales, las ONG, et c) y las indust rias del sect or privado.

Pero a est as aut oridades ms locales ser necesario darles ms espacio normat ivo:
ms habilidad para desarrollar directrices aplicables a sus mbit os geogrficos. As,
t endrn que ver la manera de t ransformar y t raducir cualquier est rat egia de nivel
nacional en plant eamientos ms det allados o int egrales apropiados a su nivel; y
hacerlo, dando respuesta a preocupaciones ms locales, lo que puede significar que
t omen la delant era en est ablecer un proceso de planificacin est rat gica ms local
(p.ej. Agenda Local 21). A la inversa, al aport ar a un proceso nacional, t ales
aut oridades (y ot ros int eresados) sern capaces de empalmar con estrat egias
subnacionales ya est ablecidas (p.ej. los crit erios seguidos, los asunt os y problemas
abordados, y las soluciones y result ados concordados).

Las aut oridades regionales y locales t ambin t endrn que asumir y cumplir (formal y
legalment e) responsabilidades por las cuales son ( o sern) responsables ant e el
gobierno cent ral y ot ros organismos de gobierno; y ant e otros. Tendrn que asumir
responsabilidad por informar, cont rolar y proporcionar garant a de calidad, y hacer
ent re ellos claros convenios sobre est as mat erias. La calidad de socios presupone
responsabilidad mut ua: primero, horizont alment e, ant e la junt a administrat iva de las
aut oridades y la comunidad local; y despus de eso, vert icalment e, ant e el nivel de
gobierno que fija el marco general. En la medida que el control y la informacin
vayan formando un conjunt o, se har menos necesario el servicio de vigilancia por
part e del gobierno cent ral sobre implement acin y aplicacin de normas generales.

Las aut oridades rurales y municipales son la capa de gobierno ms cercana al pblico,
lo cual les confiere una responsabilidad especial para lograr a que la gent e se haga
part e del proceso de est rat egia (t rabajando con las ONG donde sea posible; vase
ms abajo).

Consejos/ agencias derecursos(p.ej. compaas suminist radoras de agua)
desempean un papel clave en coordinar el uso de recursos, cada vez ms sobre la
base de administ racin de recursos int egrados (a lo que ahora se le reconoce como
Hacer el papel de
intermediario entre
la poltica nacional
y las demandas
locales
Responsabilidad
por la
informacin, el
monitoreo y la
garanta de
calidad
Conseguir que la
gente se haga
parte
Coordinar el
empleo de los
recursos

130
ms adecuado para el desarrollo sost enible). Pueden hacer un valioso aport e en
auspiciar el debat e y coordinar la accin relacionados con los recursos nat urales
desde el nivel nacional al local.

c) El sector privado

El sector privado t iene la responsabilidad de crear mercaderas y servicios, generando
beneficios para los inversionistas y proporcionando oport unidades de empleo, de
innovacin y crecimient o econmico. Puede nominar represent ant es a miembros
responsables del sect or para que ent ren en el proceso de estrat egia. Los dirigent es de
grandes indust rias, a quienes se deben los nuevos pat rones de inversin y
operaciones, pueden desempear un papel eficaz. Pero debiera haber t ambin
represent ant es de indust rias de menor envergadura que son import ant es para el
empleo, y negocios menores que t ienen una necesidad de recursos part icularment e
alt a (p.ej. pequea minera, procesamient o agrcola) o indust rias que t ienen un efect o
sensible (p.ej. el t urismo).

Organizaciones e indust rias de det erminados sectores econmicos o de ot ros grupos
homogneos, a los que algunas veces se les llama grupos-objet ivo (agricult ura,
indust ria, comercio minorist a, transport e) pueden ser fuent e de problemas especiales
(p. ej. cont aminacin) y, por consiguient e, pueden aport ar a su solucin (p.ej.
mediant e el perfeccionamient o de los procesos de produccin). Ellos tambin
aprovechan buenas condiciones sociales, econmicas o ambient ales (p.ej. la indust ria
aliment aria necesit a agua limpia). Es frecuent e que las organizaciones y compaas
de est e sect or dispongan de una considerable t ecnologa propia. El sector privado
(desde las grandes mult inacionales a las empresas nacionales pequeas y medianas)
t iene t ambin un papel principal que desempear en ident ificar de qu manera l
puede asegurarse de que inviert e en act ividades y operaciones que promuevan y
afirmen, pero que no debilit en, el desarrollo sost enible.

d) La sociedad civil

Algunos de los grupos ms prominent es de la sociedad civil t ienden a ser combat ivos
y t erritoriales, pero pueden / deberan:

! elegir/ designar organizaciones/ gente para que part icipen en reuniones, t alleres,
et c. de la est rat egia, velando por que sean responsables y conscient es de los
puntos de vist a del grupo que represent an, o los reflejen, y que t engan por
mandat o dar voz a det erminados punt os de vista. Se puede lograr una mejor
responsabilidad cuando un grupo de int ers es represent ado por una asociacin
que usa procedimient os democrt icos (p.ej. cmaras de comercio, asociaciones
profesionales);

! resist irse a verse compromet idos por cualquier apoyo proporcionado para
posibilit ar su part icipacin (p.ej. sufragar gastos de asist encia a reuniones o
preparar opiniones informadas).

Las ONG pueden desempear un import ant e papel en llamar la at encin hacia
asunt os y problemas concretos, movilizando opinin pblica y adelant ando
informacin. En los pases en vas de desarrollo, las ONG desempean un papel vit al
en emprender programas de desarrollo en comunidades rurales y urbanas pobres,
t ienen mucho mejor conocimient o que el gobierno de los problemas y preocupaciones
comunit arios y pueden desempear un papel cat alt ico clave en hacer que las
comunidades expresen sus inquiet udes. En los pases desarrollados, el movimient o
ONG es muy sofist icado y se mant iene en dilogo con el gobierno y la indust ria. Las
Debieran
participar tanto
empresas grandes
como pequeas
La inversin
debiera apoyar al
desarrollo
sostenible
Las ONG son
socios
importantesque
desempean
diversas
funciones. Su
participacin en
los procesos
estratgicos de los
pases
desarrollados y en
la de lospases en
vas de desarrollo
ha sido diferente

131
ONG ambient ales, por ejemplo, desempean un papel fundament al en la nat uraleza y
en la educacin ambiental; y adopt an medidas, a menudo a travs de los tribunales,
para defender los int ereses de la conservacin y el ambient e. Por consiguient e, las
ONG y los grupos de int ers deben ser socios import ant es del proceso de est rat egia.
A diferencia de las autoridades pblicas o grupos-objet ivo, las ONG rara vez t ienen
alguna responsabilidad formal por implement ar o aplicar polt icas de gobierno, y son
libres para elegir sus propias funciones (el papel de las ONG se discut e en mayor
det alle en el Recuadro 4.9).



Recuadro 4.9: Papel y funciones de las ONG

La manera en que las ONG han sido parte de los procesos de planificacin estrat gica en
pases desarrollados y en vas de desarrollo se diferencia `marcadamente. En pases
industriales, se las ha consultado extensivamente en cuanto a procesos de plani ficacin
estratgica, aunque sus aportes en lo fundamental se reducen a proporcionar informacin,
recopilar informacin y comentar las estrategi as. Por contraste, en los pases en vas de
desarrollo, la tendencia ha sido ver a las ONG como vehculo de implementacin en terreno.
Con notables excepciones, se las ha sondeado menos frecuentemente por sus puntos de vista e
informacin para el proceso de estrategi a y se las ha comprometido an ms raramente en la
formulacin de polticas, control y otros elementos de las estrategias. Pero ahora se reconoce
que en todos los pases las ONG tienen una funcin vital que desempear.

Las ONG forman un grupo muy diverso, cuyo abanico va desde las principales instituciones
internacional es y nacionales de larga data a las frgiles operaciones locales que carecen de
personal y de una financiacin garantizada. Ellas pueden trabajar en asuntos individuales o en
empresas de amplia gama de desarrollo. Casi todas ellas operan organizando grupos de gente
para que hagan mejor uso de sus propios recursos. Su conocimiento especializado y sus puntos
de vista abarcan muchas funciones prcticas que pueden ser enormemente importantes tanto
en desarrollar como en implementar estrategias, a saber:

! movilizando al pblico o a ciertos grupos;
! su detallado conocimiento en terreno de condiciones sociales y ambientales;
! entrega de servicios: ayuda en desastres; educacin, salud;
! alentando apropiada organizacin y creacin de capacidad en la comunidad;
! investigacin, anlisis de normas y consejo;
! estmulo a, y mejoramiento de, procesos sociales y polticos;
! mediacin en conflictos y reconciliacin de conflictos;
! comunicaciones y elevacin de la concienci a;
! fiscalizacin, apercibimiento y seguimiento;
! propugnacin, promocin de alternativas; y enfrentamiento del statu quo;
! adiestramiento en, y uso de, mtodos participativos.

Las agrupaciones de ONG pueden complement ar a los gobiernos, y reforzarlos en donde son
dbiles, como, por ejemplo: en el bienestar y en su comprometerse con comunidades locales;
y donde los gobiernos se ven limitados en su capacidad de usar mtodos participativos. El
trabajo con el gobierno puede aumentar proporcionalmente al aport e de las ONG, las que de
otro modo pueden permanecer limitadas. Por otra parte, las agrupaciones de ONG pueden
actuar como control y crtica donde los gobiernos y el sector privado son demasiado fuertes
(p.ej. en apropiarse de recursos natural es y causar efectos sociales y ambientales adversos).

Debe tenerse presente que las ONG no actan como grupo. Con respecto al desarrollo
sostenible, ellas cubren un abanico de planteamientos:

! ONG basadas en intereses; por ejemplo, sociedades de historia natural y asociaciones
profesionales;
! ONG basadas en preocupaciones; por ejemplo, grupos para hacer campaa por, y de
defensa de, el ambiente y el bienestar de los animales;

132
! ONG basadas en soluciones; p.ej. educacin y grupos de desarrollo rural.

Lo que va a determinar de qu manera una ONG puede participar en una estrategi a es tanto su
tipo de enfoque como sus funciones. Como lo sealan Bass et al. :

Muchas ONG, en especial las basadas en soluciones, se sienten cmodas con las ideas de
participacin y consenso, y las promueven activamente. Otras, que trabajan mediante
cabildeos y propugnacin, tienden a ver su funcin como una de estar en desacuerdo, no
de buscar compromisos. Por consiguiente, no pocas de estas ONG (especialmente las que se
interesan en campaas por el ambiente y el bienestar) adoptan actitudes que aparecen como
incompatibles con el desarrollo sostenible, el que depende de soluciones de compromiso
negociadas.

En general, es probable que tales ONG se queden al margen de las estrategi as participativas,
en las cuales el debate y el consenso tendrn lugar generalmente en una zona intermedi a, la
que sin embargo cubre todos los sectores y los principales grupos.

Con frecuencia, las ONG han tenido xito en organizar la participacin en el plano local. En
ocasiones, las ONG pueden desempear funciones centrales en el desarrollo sostenible en un
vaco de gobierno. Por ejemplo, en Kenya y Tanzania las ONG operan una proporcin
importante del sistema de salud. En el norte de Pakistn, el Programa Aga Khan de Apoyo
Rural es el actor principal en el apoyo al desarrollo rural. El Comit del Progreso Rural de
Bangladesh (CPRB) administra una gran proporcin de escuel as primarias.

Estas operaciones en grande son la excepcin. No obstante, el resultado que la gran publicidad
de su xito ha tenido es que se piense en las ONG principalmente como mecanismos de
cumplimiento. Este criterio es un error grave; y lo es peor, el de considerar a las ONG slo
como afi cionados, antes que como organizaciones de desarrollo con algo que ensear-.

En el pasado, las ECN y las PNAA se inclinaban ms por comprometer a ONG ambientales
que a otros tipos de ONG. Pero las estrategias de desarrollo sostenible tienen que ocuparse de
la dimensin social con mayor amplitud, en lo cual las ONG/ organizaciones basadas en la
comunidad tienen gran experi encia. Este es el caso espec fico, porque las ENDS tendrn que
vrselas con el fracaso de la poltica comn/ sistema de planificacin en cuanto a: vincular al
gobierno con las comunidades locales y los usuarios de recursos; comprender la complejidad
local y actuar sobre ella; y enrolar en la implementacin a los usuarios de los recursos locales.
Todas stas son reas en las cuales las ONG tienen ventajas comparativas; o sea, en el nivel
intermedio entre el gobierno central y las comunidades locales.



En el fondo, es el pblico el que det ermina cun ambiciosa puede ser la polt ica y
cules son las medidas acept ables. Por lo t anto, una base de apoyo social es un
prerrequisit o para una est rat egia exitosa. Es el pblico el que al decidir soluciones de
compromiso ent re factores econmico sociales y consideraciones ambient ales pone
en prct ica la nocin de desarrollo sost enible. Es el pblico el que desempear un
papel clave en hacer realidad el deseado avance socio cult ural, administ rat ivo y
t ecnolgico y en lograr cambios en la sociedad; por ejemplo, el cambio de patrones
de consumo, sist emas de impuest os verdes o la adopcin de sist emas de transport e
ecolgicament e acept ables.

El pblico es un consumidor de especial t rascendencia. Cada persona demanda y
compra bienes de consumo; responde a inst rument os financieros e incent ivos de
precios; t iene voz y voto en la formulacin de polt icas y planificacin locales; se
encarga de su sust ent o, usa recursos, produce y elimina desechos (incluso los separa);
se procura recreacin, maneja vehculos y est siempre tomando decisiones que
afect an al ambient e o a otros ciudadanos y, por lo t ant o, influye en el desarrollo
sost enible. Pero el pblico t ambin cumple otras funciones y t iene derechos y
El pblico pone
en prctica el
desarrollo
sostenible al
escoger opciones

133
obligaciones; forma parte del ambiente viviente inmediato de empleados,
empleadores, gente que trabaja por cuenta propia, trabajadores voluntarios;
especialistas en recreacin; son jefes de familia, que cra nios, etc.

Ot ras organizaciones ms generales, t ales como los grupos cvicos (p.ej. sindicatos,
asociaciones de automovilist as, concilios de iglesias, asociaciones de consumidores,
grupos juveniles) pueden desempear un papel clave en cuanto a comunicaciones con
el pblico. Tiene que ponerse t ant o nfasis en la accin como en el conocimient o. El
ciudadano necesit a saber cuanto l o ella puede hacer por s mismo/a, y si desea o es
capaz de cambio. Para un gobierno es difcil t ener acceso al ciudadano privado.
Para eso est n las organizaciones especializadas.

e) Ent idades donant es

En los pases en vas de desarrollo, las agencias de cooperacin al desarrollo t ienen la
funcin de proporcionar apoyo (cuando se les solicit a) para asist ir al desarrollo e
implement acin de est rategias. Los donant es pueden apoyar est rat egias de cuatro
maneras, a saber:

! cambiando sus procedimientos y mt odos internos para respaldar los principios y
elementos de las ENDS (Recuadros 3.1 y 3.2);
! a nivel internacional, en discusiones y negociaciones sobre cuest iones
relacionadas con las estrat egias de desarrollo sost enible;
! a nivel nacional, en el dilogo de polt ica con gobiernos de pases socios;
! a nivel operacional, en los proyect os y programas que apoyan las agencias de
desarrollo.

Est as funciones de seguir la marcha de las est rat egias y est a part icipacin de los
donant es en ello, se examina en det alle en la gua de polt ica del CAD OCED para la
cooperacin al desarrollo sobre las ENDS (CAD OCED 2001 a) [vase t ambin
seccin 10.2.1].


4.10 Proyectar el proceso de estrategia, hacer el bal ance de estrategi as
existentes y de otros procesos de pl anifi cacin

Como se sealara en la seccin 4.1, la gua de polt ica del CAD sobre est rat egias de
desarrollo sost enible (CAD OCED 2001 a) no recomienda en general una estrat egia
como una iniciat iva que sea totalment e nueva o nica, sino que recomienda con
mucho nfasis que ellas empalmen con procesos de planificacin est rat gica en vigor
en un pas desde el nivel nacional al local- y que procuren que haya convergencia
ent re ellas (vase seccin 4.11). La seccin 3.4 del Capt ulo 3 describe los principales
t ipos de marcos est ratgicos ms probables en la mayora de los pases. El Recuadro
4.10 ilust ra cmo una diversidad de mecanismos puede cont ribuir al desarrollo de una
ENDS.

Al disear los procesos y el / los sist ema(s) de coordinacin que se necesit arn para
desarrollar una estrat egia de desarrollo sost enible, una t area clave ser ordenar los
procesos de planificacin de est rat egias exist ent es, como t ambin, cualesquiera de los
ant eriores que puedan brindar enseanzas import ant es: ident ificar los rasgos clave de
los procesos seguidos, los mecanismos ut ilizados, y analizar qu ha funcionado bien o
menos bien. Esto ayudar a indicar sobre cules mecanismos se podr seguir
const ruyendo, qu enfoques sera mejor evit ar, dnde hay sinergias para forjar y en
Los gruposcvicos
pueden
comunicarse con el
pblico
Los donantes
pueden apoyar y
asistir procesos de
estrategia
Generalmente es
mejor empalmar
con procesos de
planificacin
estratgica ya
establecidos
De modo que una
tarea clave es hacer
un balance para
identificar y
analizar estructuras
anteriores...


134


Recuadro 4.10: El desarroll o de l a Estrategi a Nacional de Desarrollo
Sosteni ble de El Sal vador: di versi dad de mecanismos que i ntervienen

Luego de finalizado el conflicto civil en 1992, El Salvador inici su transicin hacia la
democracia. He aqu un ejemplo concreto de un pas en donde emergi una variedad de
mecanismos que fueron utilizados para desarrollar una ENDS. Diferent es sectores y niveles de
la sociedad debatieron y promovieron una amplia gama de propuestas, mecanismos e
iniciativas que apuntaban a una mayor participacin y ms descentralizacin con el fin de
consolidar el proceso democrtico y generar un desarrollo sostenible completo (visin y metas
para el pas).

Se dio inicio, o se hizo uso de una serie de mecanismos que convergieran hacia un objetivo
unificado:

! Varias instituciones/ organizaciones proporcionaron canal es para la comunicacin y para
elevar el grado de concienci a. Utilizando documentos de consenso, la Asociacin
Nacional de Empresas Privadas (ANEP) junto con dos prestigiosos institutos nacionales
de investigacin -la Fundacin Salvadorea del Desarrollo Econmico y Social
(FUSADES) y el Centro Democrtico de Estudios del Salvador (CEDES)- lanz una
campaa de apoyo.
! La ANEP redact el Manifiesto de los Empresarios a la Nacin y la FUSADES/ el
CEDES presentaron El desafo salvadoreo: de la paz al desarrollo sostenible.
! La Red ONG para el Desarrollo Local promovi la descentralizacin y el desarrollo
locales, sentando las bases para los mecanismos de la participacin.
! Por invitacin del Presidente de la nacin, la Comisin Nacional sobre Desarrollo
promulg las Bases para el Plan Nacional (una evaluacin estratgica).
! Con posterioridad, la Comisin present Acciones Iniciales del Plan Nacional, al cabo
de extensas consultas con los ciudadanos y la participacin de numerosos profesionales
nacionales, como parte de mecanismos de plani ficacin, priorizacin y toma de decisin.
! La propuesta para una Estrategia Nacional de Desarrollo Local (ENDL) fue
desarrollada y presentada por el Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local
(FISDL) y el Grupo Consultor (formado por otras organi zaciones que representan a la
sociedad civil y al Gobierno). Esto expuso una propuesta integral e integrada de
desarrollo, que inclua mecanismos de la gestin del cambio institucional.

Entre los numerosos procesos y propuestas formulados se pueden identi ficar varios
mecanismos de coordinacin. Por ejemplo, en 1997, entidades donantes y de gobierno
colaboraron en:

! formar el Consejo Nacional del Desarrollo Sostenible (CNDS), creado por decreto;
! apoyar las enmiendas a la Ley sobre el Fondo de Desarrollo Econmico y Social
(FODES) que asigna un 6 por ciento del Presupuesto Nacional al desarrollo municipal
(movilizacin y asignacin de recursos financieros);
! propugnar y apoyar las Orientaciones Propuestas para una Estrategia de Desarrollo
Rural por el Comit de Desarrollo Rural (CDR) basado en tres pilares fundamentales: (1)
establecimiento de las bases del desarrollo; (2) adopcin de las polticas para favorecer a
las reas rurales; y (3) corresponsabilidad de la sociedad civil en el desarrollo rural
(negociacin y manejo de conflictos);
! respaldar al proceso consultivo de los ciudadanos en el plano local, de conformidad con el
marco general del Plan Nacional, como tambin con el establecimiento del Mecanismo
Nacional de Continuacin del Plan Nacional para la Reconstruccin y la Transformacin
(seguimiento y responsabilidad).

Fuente: Jorge Reyes (comunicacin personal)



135
dnde, brechas para llenar. En la seccin 5.4 se examina en det alle t al ejercicio de
ordenacin y balance. Se le puede resumir en dos pasos bsicos
6
:

Primero, identificar las estruct uras, mecanismos y procesos de planificacin de
est rat egias pasadas y present es; y reunir una coleccin de document os clave (que
cubran: el proceso seguido, los ant ecedent es, principales informes y
rendimientos).

Ser necesario contact ar todos los minist erios sectoriales, ent idades de gobierno y
aut oridades subnacionales para ident ificar aquellos procesos oficiales que guan y
/ o int ervienen como part icipant es. Adems, se debera buscar informacin
similar respect o de procesos no oficiales, o que se relacionen con proyectos, en
organizaciones no gubernament ales t ales como ONG clave y grupos de ONG, y
en organizaciones del sector privado.

! Segundo, analizar las diferentes estruct uras, procesos y mecanismos de
est rat egias est ablecidas exponiendo sus rasgos principales de acuerdo con un
comn conjunto de parmet ros, y hacer un anlisis comparat ivo de sus puntos
fuert es y punt os dbiles. Esto incluir una evaluacin t anto del proceso como del
cont enido, como se la explora adicionalment e en el Capt ulo 5.

Est o debera incluir: mandat o; principios seguidos (del Recuadro 3.1); principales
interesados y sus responsabilidades; funciones empleadas (anlisis, debat e,
comunicacin, t oma de decisin, inversiones de planificacin, implement acin y
cont rol, seguimiento y revisin (vase Figura 4.2); t ipos de part icipacin usados;
recursos realment e empleados; vinculaciones con otros procesos (incluyendo nexos
regionales e int ernacionales); dnde y cmo se toman las decisiones; y opiniones de
interesados, diferencias y pret ensiones respect o de procesos de est rat egia. Esto
debiera ser complement ado con un balance de la ext ensin/ cont enido de cada
est rat egia, que incluya: los principales asunt os cubiert os por el t ema y el sect or; los
objet ivos de la est rat egia; el cronograma de la visin result ant e, las polt icas y
programas o recomendaciones para st os; y las opiniones de interesados, las
diferencias y pret ensiones respect o de los cont enidos de la estrat egia.

Se pueden ut ilizar cuest ionarios, pero la experiencia muest ra que se puede lograr
t ant o informacin como mat eriales ms t iles mediant e ent revist as semi-est ruct uradas
con personas clave (aquellas que son responsables por la administ racin de procesos
individuales; y con int eresados clave que o part iciparon en -o fueron excluidos de-
est os procesos); y mediant e la convocacin a pequeos t alleres de int eresados.

El result ado de t al invent ario debiera ser sint et izado en un informe de examen de
sit uacin, que puede ser ut ilizado como punt o de part ida para trabajo adicional, y
como medio de informar a pot enciales int eresados acerca del est ado de procesos
exist ent es y dnde hay brechas (p.ej. cuest iones que no se han abordado) u
oport unidades crt icas para hacer avances. Est e informe sera present ado al comit
direct ivo como uno de los primeros result ados del proceso de estrat egia.

A medida que fuese emergiendo un mapa de la experiencia de planificacin
est rat gica clave del pas, en dependencia del nmero de est ruct uras que int ervienen,
podra ser necesario priorizar cul debiera ser el foco de un anlisis ms a fondo.
Tambin ser necesario decidir hasta qu punt o del pasado debieran alcanzar la
bsqueda y el anlisis. Es probable que, en primera inst ancia, valga la pena hacer una

6
Estos pasos tendrn que darse paralelamente al evaluar los beneficios netos de una estrategia
como parte del ejerci cio de indagacin de alcances inicial: vase seccin 4.2.
.... conducentes a
un informe sobre
examen de
situacin, como
punto de partida...

136
incursin al pasado para peinar la lt ima dcada. A manera de gua improvisada
para ver:

! Si hay un proceso de estrategia claramente dominante que es sin lugar a dudas,
segn indican el anlisis y las discusiones iniciales, el ms import ant e y t iene una
gran influencia en el desarrollo del pas; en t al caso lo lgico sera cent rar la
at encin principalment e en st e, pero sin dejar de dedicar esfuerzos a examinar
otros procesos que se espera brinden enseanzas import ant es. Ser probablement e
t il enfocar el anlisis desde un punto crt ico (p.ej. un cambio decisivo de
polt ica de gobierno, o el est ablecimiento de una nueva inst it ucin de influencia y
poder t ransversales en la sociedad).

! Si hay varias estrategias a las que de modo general se las considere de
import ancia e influencia similares, en t al caso pudiera ser lgico cubrirlas todas
por los menos en un comienzo- y luego elegir en cul (es) centrar la at encin
(basndose en evaluaciones de import ancia, influencia y probabilidades de sacar
de all enseanzas import ant es y t iles).

La evaluacin inicial de est os procesos de planificacin estrat gica va a ident ificar los
procesos t ransversales clave y los asuntos de cont enido que van bien. Va a mostrar
t ambin cules t ienen que ser llevados ms adelant e a t ravs de una est rat egia de
desarrollo sost enible. Todo est o ayuda a establecer una agenda t il para una primera
reunin de comit direct ivo, la cual debiera cent rarse en hacia dnde queremos ir?,
cules pudieran ser nuestros objetivos estratgicos? y qu procesos pudieran ser
los mejores para conducirnos hasta all?


4.11 Procurar mejorar l a coherencia y l a coordinaci n entre estructuras de
estrategi a en todos los mbi tos.


4.11.1 Coherencia, coordinacin (y convergencia) de marcos estrategicos
nacionales

Act ualment e, no hay suficient e convergencia ent re los diferent es marcos de
planificacin t anto en el nivel nacional como en el descent ralizado, como t ampoco
ent re estos niveles, ni ent re sect ores. Est o no sorprende, porque estos marcos a
menudo se basan en diferencias fundament ales en cuanto a mot ivaciones y mandatos
de las inst it uciones que guan, en las bases de poder de los int eresados, en los
concept os, en las ideologas y en la financiacin. De est o se sigue que est os marcos
est rat egicos t ienen int enciones, interesados y objet ivos diferent es, y que usan
mecanismos diferent es. Donde t odas ellas hacen impact o en las aspiraciones y
result ados del desarrollo sost enible, se hace necesario reforzar la coordinacin y la
coherencia. Mlt iples est rat egias que no est n unidas por una visin bsica comn o
que no ut ilizan los mismos procesos para el perfeccionamiento cont inuo, corren el
riesgo de duplicacin, conflict o, despilfarro de escasos recursos administrat ivos e
intelect uales, y de que su reput acin merme rpidament e.

No es fact ible fusionar todas las estruct uras, aunque algunas pueden convergir. Sin
embargo, es fact ible trabajar buscando coherencia y coordinacin de t al manera que
las est ruct uras de planificacin est rat gica se apoyen mut uament e. La clave en est o
ser alent ar (o exigir) a quienes son responsables por las diferent es estrat egias a que
adhieran a los principios y primeras nociones bosquejados en los recuadros 3.1 y 3.2.
El proceso de convergencia podra ser increment ado por una mejor informacin.
Idealment e, los gobiernos (en sociedad con int eresados clave del sect or privado y la
.... para
identificar
procesos
transversales
clave
No hay suficiente
convergencia
entre las
infraestructuras
de planificacin
ni entretodos los
niveles ni dentro
de los niveles
mismos
Es esencial que
haya coherencia y
coordinacin
entre estructuras
de planificacin

137
sociedad civil, as como con ent idades del desarrollo) deberan desarrollar y mantener
una est ruct ura mat ricial de todos los procesos de planificacin estrat gica de sus
pases, t anto de los procesos ya est ablecidos como de los nuevos, dando import ancia
a enlaces, diferencias y relaciones entre ellos, y de qu manera adhieren a los
principios y nociones bsicos de los Recuadros 3.1 y 3.2. Esto cent rara la at encin
en lo que se necesita hacer para la complement ariedad. La ordenacin y el balance
analizados en la seccin 4.10 produciran la mat riz sectorial referencial (la Est ruct ura
de Desarrollo Integral apunt a a promover est e enfoque: vase seccin 3.4.1 (i). Tal
mat riz ayudara a asegurar que las nuevas est ruct uras de planificacin empalmen con
las ya exist ent es y creen enlaces entre est ruct uras. Est e es un simple mtodo de
informacin, cuya vent aja es que alent ara a que diferent es est rat egias se unan para
ciertas operaciones t ales como crear una visin del fut uro y hacer el seguimient o.
Ahorrara cost es y unificara esfuerzos. A la larga, debera hacerse evident e dnde se
necesita reforzar el manejo del proceso de coherencia; por ejemplo, si en cuanto a
regulacin o si est ableciendo ciert as nociones como polt ica formal.

Donde se han est ablecido t ales enlaces y se han const ruido las est rat egias a part ir de
lo que ya exist a, ha habido buen avance y las est rategias result ant es han t enido una
pert enencia ms amplia, como lo evidencian diferent es experiencias del desarrollo de
est rat egias de reduccin de la pobreza (Recuadro 4.11).



Recuadro 4.11: Empalmar con lo que exi ste. Nexos entre estrategias de
reduccin de la pobreza y otros procesos de plani fi caci n estratgi ca

Uganda

La Ponencia de Estrategia de Reduccin de la Pobreza (PERP) se bas en una revisin del
propio Plan de Accin de Erradicacin de la Pobreza de Uganda, de 1997. Tambin
aprovech otros trabajos de evaluacin de estrat egias en vigor, entre ellos, el Informe del
estado de la Pobreza, una Evaluacin de la Pobreza Participativa y un Plan para la
Modernizacin de la Agricultura. Esta inclusin de trabajos previos aparent emente ha
incrementado en gran medida la propiedad del pas sobre la ERP.

Bolivia

La Estrategia de Biodiversidad y Plan de Accin fue desarrollado a travs de un proceso
altamente participativo que consigui poner el nfasis en el alivio de la pobreza a travs de
actividades econmicas relacionadas con el uso sostenible de la biodiversidad. Luego del
cabildeo por parte del Ministro del Desarrollo Sostenible en el Consejo de Poltica
Econmica, esta estrategia ha quedado ahora incorporada como parte de la Estrategia de
Reduccin de la Pobreza.

Burkina Faso

Cuando se desarroll la PERP se hicieron esfuerzos por incorporar sus intenciones en las
polticas sectoriales, lo planes y los programas de reforma en vigor (p.ej. educacin y salud
bsicas). Esta integracin tiene que continuar, en especial para conseguir que las polticas y
los planes sectoriales aborden los vnculos entre pobreza y ambiente, y definan los indicadores
para seguirles la pista a estos vnculos.

El proceso de integracin podra haber sido reforzado recurriendo al Programa de Accin
Nacional para combatir la deserti ficacin (PAN). Al PAN se le desarroll de manera
participativa, en cuyo desarrollo tomaron parte cerca de 50 000 personas y se bas en
cuantioso anlisis. Pero quienes fueron responsables por el PAN no fueron part e del proceso
ERP de suerte que ni la experiencia ni las enseanzas derivadas del PAN fueron aprovechadas

138
en l. La puesta al da de la PERP proporciona una oportunidad para abordar esto.

Al desarrollar la gua de poltica del CAD-OCED, las entidades del desarrollo apoyaron un
proceso de dilogo en Burkina Faso, que desempe un papel cataltico en impulsar esta
convergencia de estructuras. El dilogo asegur que las recomendaciones hechas al gobierno
reflej aran los puntos de vista de los interesados. stas incluan propuestas para que las
estrategias de desarrollo sostenible para el pas fuesen preparadas no como un documento con
nuevas evaluaciones de poltica sino ms bien como una organizacin general coordinadora
para los principales instrumentos legales, principios para la intervencin y las reformas
institucionales. De este modo, la estrategia apuntara a asegurar el crecimiento sostenible,
tomando en cuenta y respondiendo en forma prctica a cuestiones tales como:
! desarrollo humano sostenible;
! equidad en la distribucin de las utilidades del crecimiento;
! transparencia en el manejo de asuntos pblicos y de providencias de ayuda;
! eficiencia y sostenibilidad de programas de desarrollo;
! refuerzo de la capacidad al nivel nacional.

El dilogo propuso medidas para mejorar las ERP que el Ministerio de Economa y Finanzas
utiliza como marco de referenci a, a saber:
! presentar a la PERP de manera ms general como la nica estrategia que los programas de
cooperacin de las entidades de asistencia al desarrollo debieran seguir;
! hacer a la PERP en general ms asequible y preparar versiones ms breves y ms simples;
! actualizar la PERP, con vistas a integrar en un solo sistema todos los planes sectoriales.
Esto traer aparejado una estrecha colaboracin entre todos los ministerios, el sector
privado y la sociedad civil, como manera de asegurar la harmonizacin y coherencia entre
los mecanismos de coordinacin existentes o planificados, los indicadores, y los
mecanismos de seguimiento y evaluacin;
! generar nuevos recursos financieros para que el presupuesto nacional implemente la
estrategia.

Ghana

En contraste con los casos precedentes, en Ghana se haba preparado una estrat egia de
erradicacin de la pobreza nacional. Posteriormente se la transform en una PERP
provisional. La preparacin de la PERP completa est en curso como parte de la preparacin
de un Segundo Plan de Desarrollo de Mediano Plazo para implementar la Visin 2020 de
Ghana, que es una ms amplia estructura de largo plazo. Este plan tambin va incorporar los
principales objetivos de desarrollo de la Estructura de Desarrollo Integral de Ghana
(desarrollada a travs de convenios institucionales separados) y la Estructura de Asistencia al
Desarrollo, de la ONU. La convergencia de estos procesos de planificacin dan fe de los
principios comunes que los sostienen.

Fuente: CAD-OCED (2001 a)




Una medida prct ica para increment ar la coherencia sera invert ir en las capacidades
para implement ar y hacer cumplir
7
. Esto es part icularment e pert inent e all donde se

7
El fortalecimiento de las capacidades de aplicacin de la ley tiene que llegar ms all del
reclutamiento y adiestramiento del personal de abogaca adicional (polica o administradores),
como tambin ms all del cambio de actitudes pblicas y la aceptacin de cdigos de
conducta. Para apreciar en su totalidad la naturaleza de los efectos ambientales y sociales que
las violaciones de la ley pueden tener, debera incluir tambin la educacin y adiestramiento
de jueces, magistrados y personal afines. Esto debera posibilitar que se determinen y
administren penas correctivas proporcionales. Lamentablemente, muchas actividades que son
perjudiciales al desarrollo sostenible en su mayor parte permanecen hasta hoy ms all de la
ley. La Seccin 5.4.2 analiza los mecanismos legales.

139
inviert en esfuerzos en perfeccionar y consolidar leyes y reglament aciones como part e
del proceso de est rat egia. A travs de la inversin paralela ent re revisin legal y
perfeccionamient o de la aplicacin de la ley, los mritos de la coherencia se tornan
evident es (seccin 5.4.2). El hecho de que en muchos pases ellos permanezcan
oscuros para muchos part icipant es indica que t odava queda mucho camino por hacer.


4.11.2 Enfocar los objeti vos estratgi cos en el ni vel correcto de regional a
local , y entre sectores- y consegui r coherencia y coordinacin

Como lo sealramos en el Capt ulo 3, muchas est rat egias nacionales previas han
sido, en realidad, enciclopedias que cubran toda clase de acciones posibles desde
reforma inst it ucional nacional a cuest iones t cnicas locales (p.ej. propuestas de
t ecnologas especiales de conservacin de suelos). Muchas estrat egias han sido algo
insulares y en part icular no se han referido a objet ivos polt icos int ernacionales (p.ej.
mejorar el manejo ocenico), aunque ot ras han incluido est o en el t odo. La
experiencia de Pakist n ha most rado bien cun ant iest rat gico es esto. En cambio, la
intencin de la prxima it eracin de la ECN de Pakist n es que ella se concent re en lo
que slo se puede hacer a nivel nacional para ubicar al desarrollo sost enible ent re los
asunt os dominant es. Est o significa en primer lugar, mejorar, por ejemplo, la polt ica
federal sobre finanzas, crecimient o y pobreza; y en desarrollar vnculos est ratgicos
que apoyen a los mecanismos de est rat egia local que funcionen bien o sean
promisorios; por ejemplo: est rat egias provinciales o de dist rito, import antes
programas de desarrollo rural, y el nuevo proceso de delegacin de poder (vase ms
adelant e). Pero t ambin significa mejorar el comercio y la polt ica ext erior de suert e
que las reglas del juego int ernacionales puedan empezar a favorecer al desarrollo
sost enible en Pakist n. El Recuadro 4.12 da mayores det alles sobre est a nueva
sit uacin. La Visin 2020 de Ghana es un buen ejemplo de que all fueron
explcit ament e tomados en consideracin t ales cuest iones nacionales como finanzas,
comercio y polt ica ext erior; y cules fueron los ministerios responsables: todos
compromet idos a fondo en desarrollar las est ruct uras de polt icas de mediano plazo
para hacer operat iva la visin.

La descent ralizacin ofrece pot encialment e un mecanismo eficaz para la
convergencia de diferent es est ruct uras de planificacin. La int egracin puede con
frecuencia ser lograda ms exitosament e mediante la demanda ascendent e ant es que
por la reorganizacin descendent e. Inst it uciones locales fuert es, informacin
accesible, foros para debat es, y mecanismos de manejo de consenso/ conflicto pueden
t odos forjar soluciones integradas si realment e t ienen el poder para influir en el nivel
intermedio y en las decisiones nacionales. Por eso, exist e el imperat ivo de vincular
los enfoques descendent es con los ascendent es. Est o t iene que ir acompaado de:

! la transferencia de recursos financieros y el apoderamient o a las organizaciones
pert inent es para que recauden t ales recursos localment e;
! creacin de capacidad (est e es un component e clave del Programa de Reforma del
Gobierno Local de Tanzania, 2000 2003);
! una clara delineacin de las funciones en la planificacin del gobierno, manejo
financiero, coordinacin, et c. en los varios niveles jerrquicos;
! legislacin int egral y acciones administrat ivas para producir la integracin de las
oficinas descentralizadas de las ent idades de gobierno en est ruct uras
administ rat ivas locales;
! coordinacin del apoyo de las agencias de desarrollo.
Es importante tener
claridad acerca de
lo que una
estrategia
nacional debiera
hacer
Se debieran
establecer vnculos
estratgicos entre
nivel nacional y
niveles locales

140


Recuadro 4.12: Ini ci ando mtodos de estrategi a ascendente en Pakistn:
complementando estrategias provinci ales y de distri to

Como consecuencia de la Estrategia de Conservacin Nacional (ECN), en la mayora de las
provincias se desarrollaron estrategi as provinciales. stas adoptaron muchas innovaciones de
procesos tales como los talleres de mesa redonda, puntos focales de contacto con agenci as
sectoriales, y mucho ms consulta con grupos usuarios de recursos y con comunidades
normativas. Posteriormente esto llev a las estrategias de distrito en la Provincia Sarhad
(Frontera Noroeste). Cuanto ms cerca al nivel de administracin directa de recursos, lo ms
claramente tienen que ser abordadas las compensaciones recprocas de desarrollo sostenible y
de sustento. El desafo reconocido en Pakistn es ahora desarrollar canales para que la
informacin y la demanda sean expresadas en el mbito del distrito y pasen al mbito
provincial; y de ah, al mbito nacional.

Se propone, por lo tanto, que la ECN2 se centre en las preocupaciones de nivel nacional y en
las funciones institucionales nacionales antes que en prescribirlo todo, incluso al nivel de la
aldea. Pero tambin habr de reconocer, alentar y apoyar planteamientos estratgicos
provinciales, de distrito y de otro nivel, productos de demanda basada en realidades local es
consonantes con el plan de delegacin del poder. Esto se contrasta con el empuje normativo/
intelectual de la ECN original. De modo que la esfera de accin incluye:

Cuestiones internacionales
! Posicin y aporte de Pakistn en relacin con cuestiones y convenciones ambientales
mundiales.
! Aspectos de desarrollo sostenible de la globalizacin.
! Asuntos regionales tales como cuencas hidrogrficas, reas comunes protegidas,
contaminacin fronteriza y marina.

Cuestiones nacionales
! Necesidad de una estructura global para la preparacin, implementacin, seguimiento,
evaluacin y puesta al da de las estrategias regionales y provinciales, que incluya la
coordinacin nacional de la investigacin y el desarrollo de programas relacionados con
el desarrollo sostenible.
! Reunir los mecanismos ms tiles y eficaces que se necesitan para desarrollar e
implementar una estrategia (p.ej. sistemas informativos, mecanismos participativos,
paquetes de medidas de apoyo, instrumental econmico, etc. : vase Captulo 8).
! Orientacin sostenida para polticas provinciales y sectoriales para colocar al desarrollo
sostenible entre los asuntos dominantes, a travs de polticas, principios/ criterios,
estndares, indicadores y el control.
! Coordinacin de programas nacionales de alta importancia que apunten al desarrollo
sostenible.
! Promocin del desarrollo sostenible dentro de empresas de macro poltica,
sealadamente: prstamos para fines de ajuste estructural, reduccin de la pobreza,
cuestiones del ambiente y la seguridad nacionales.
! Evaluacin y seguimiento del desarrollo sostenible y de estndares ambiental es.

Apoyo a asuntos provinciales, urbanos y distritales
! Apoyo a estrategias e iniciativas provinciales de desarrollo sostenible; en especial para
que las instituciones locales (urbanas, de distrito y relacionadas con la comunidad)
puedan dirigir la estrategia de abajo haci a arriba.
! Controles e incentivos para mayores innovaciones e inversiones del sector privado en el
desarrollo sostenible, y para prcticas responsables.

Fuente: CAD-OCED (2001 a)



141
En Canad se ha seguido un mtodo ligerament e diferent e para desarrollar una
respuest a est rat gica nacional a los desafos del desarrollo sost enible. Se espera que
por iniciat iva propia los minist erios/ depart amentos del gobierno se pongan a la
cabeza para int egrar el desarrollo sost enible en sectores y comunidades de polt ica.
`No hay una est rat egia nacional nica de desarrollo sostenible; ni t ampoco, una i
nst it ucin que t eorice est rat egia para las ot ras
8
. En su lugar, el Parlamento ha
est ablecido un Comisario del Ambient e y el Desarrollo Sostenible para que haga
cumplir a todas las inst ancias de gobierno con su responsabilidad de verdear sus
polt icas, operaciones y programas, y para velar por que la sost enibilidad sea
preocupacin cent ral de todos stos. As, sus responsabilidades fundament ales
incluyen verificacin, evaluacin y coordinacin. La legislacin exige a t odos los
ministerios federales (ent re ellos, finanzas, comercio y ext eriores) present ar al
Parlamento mociones depart ament ales sobre estrat egias de desarrollo sost enible. Una
vent aja de est e enfoque es que permit e una mayor claridad acerca de lo que el
desarrollo sost enible significa para un sector part icular. A las est rat egias
depart ament ales se las prepara conforme a las orient aciones proporcionadas en 1995
por una declaracin de polt ica gubernament al sobre desarrollo sost enible Una Gua
hacia un Gobierno Verde, que da direct rices sobre objet ivos generales, reas de
prioridad y de cmo las estrat egias se deben est ruct urar y preparar Recuadro 4.13).

Sin embargo, queda por ver cun eficaz pueda resultar est e singularment e diferent e
enfoque. Mucho depender de hast a qu punt o se requiere que el Parlament o act e
basndose en el consejo y las opiniones del Comisario. Un rea en la cual los
depart ament os de gobierno han det erminado que se necesit a ms t rabajo es en la de
desarrollar plant eamientos ms coordinados sobre cuest iones de desarrollo sost enible
que cort en t ransversalmente los mandat os depart ament ales. Para t al efecto, los
depart ament os han acordado trabajar est rechament e unidos en una serie de reas
t emt icas y reflejarlas en las estrat egias de cada uno de ellos.

En la act ualidad, se t rabaja para sintet izar cada una de las 28 est rat egias
depart ament ales a fin de present ar una visin ms int egral del esfuerzo hecho por
t odo el gobierno federal en general en pro del desarrollo sost enible. La jurisdiccin y
responsabilidad comunes ent re gobiernos federal, provincial y t erritorial hacen que
sea part icularment e difcil el movimiento hacia una est rategia de desarrollo sost enible
nacional (Clara Rodrguez, Environment Canada, comunicacin personal)

En la Estrat egia de Conservacin Provincial de Sarhad (ECPS) de Pakistn, la
coherencia entre los depart ament os de gobierno busca un camino dist into: el personal
del Punt o Focal vincula ese depart ament o con la secret ara provincial de la est rategia
y con las mesas redondas t emt icas conect adas al proceso de est rat egia provincial
(Recuadro 4.14). En la Gobernacin de Sohag, Egipt o, se establecieron acuerdos
inst it ucionales similares como part e de las providencias para una efect iva
implement acin del Plan de Accin Ambient al de 1997-98; t ambin se las ha

8
Anteriormente, un ministerio dado iniciaba discusiones sobre un proceso de planificacin
estratgica. Pocas veces ha habido un compromiso efectivo con otros ministerios sectoriales
para crear un apoyo de todo el gobierno y rara vez el asunto ha sido llevado al gabinete de
manera de obtener un compromiso poltico ms amplio en una etapa temprana. La experiencia
muestra que cuando la responsabilidad principal para una estrategia recae en un ministerio en
particular (especi almente en uno que controle el proceso y el presupuesto), eso crea la
percepcin de que la estrategia es un proyecto de ese ministerio o que es un asunto sectorial.
Esto ocasiona una participacin y cooperacin limitadas de los otros ministerios. (CAD-
OCED, 2001 a).


La coherencia
puede ser forjada a
travs de procesos
sectoriales/
temticos
La coherencia
tambin puede ser
realizada a travs
de funcionarios
de enlace

142


Recuadro 4.13: Canad. Estrategias departamentales de desarroll o sosteni ble

Una Gua hacia un Gobierno Verde, del Gobierno canadiense, se propone asistir a todos los
departamentos federales en la preparacin de estrategias de desarrollo sostenible. Consta de
tres partes:

I. El Desafo del Desarrollo Sostenible, al hacer hincapi en sus importantes dimensiones
sociales, econmica y ambientales, traduce el concepto de desarrollo sostenible a trminos que
tienen su razn de ser para los canadi enses. Se presentan aqu una serie de objetivos del
desarrollo sostenible (por ejemplo: la utilizacin sostenible de recursos renovables, la
prevencin de la contaminacin, el fomento de la productividad mejorada mediante la
eficiencia ambiental) que represent an un punto de partida para la preparacin de estrategias
departamentales.

II. La Planificacin y Toma de Decisin del Desarrollo Sostenible exponen las polticas, y
las herramientas operacionales y administrativas que facilitarn el cambio hacia el desarrollo
sostenible. Basado en la mejor ciencia y anlisis disponibles, y en la visin y expectativas de
los canadienses, foment a un mtodo integrado de planificacin y toma de decisiones. Los
enfoques que se analizan son: promover la integracin mediante la utilizacin de herramientas
tales como contabilidad de costos, evaluacin ambiental y manejo de ecosistemas; desarrollar
estrategias trabajando con personas, el sector privado, otros gobiernos y el pueblo aborigen;
utilizar una amalgama de herramientas de poltica tales como mtodos voluntarios,
instrumentos de informacin y toma de conciencia, instrumental econmico, gasto
gubernament al directo, y mando y control.

III. Preparar una Estrategia de Desarrollo Sostenible Departamental present a las
principales nociones preliminares que un departamento pudiera considerar como la base de
sus estrategias. Recomienda que toda estrategia debera orientarse por los resultados,
mostrando de manera clara y concreta lo que los departamentos van a realizar en el ambiente y
el desarrollo sostenible; integral, cubriendo todas las actividades del departamento; y
preparada en consulta con clientes e interesados. Se sugieren seis pasos para la preparacin
de estrategias, a saber:

! Preparacin de un Perfil de Departamento, que identifique lo que ste hace y, cmo lo
hace.
! Exploracin de problemas. Evaluacin de las actividades del departamento en cuanto a
su efecto en el desarrollo sostenible.
! Consultas sobre perspectivas de clientes, socios y otros interesados respecto de
prioridades departamental es para el desarrollo sostenible y cmo lograrlas. Se sugiere que
un breve informe sobre la naturaleza de las consultas y cmo los puntos de vista
aportados al producto final pudieran ser tiles a socios e interesados, y contribuir a lograr
franqueza y transparenci a en la preparacin de estrat egias.
! Identi ficacin de metas, objetivos y blancos del departamento, para el desarrollo
sostenible, que incluya los puntos de referencia que utilizar para medir la realizacin de
la tarea.
! Desarrollo de un Plan de Accin que traduzca en resultados mensurables los blancos de
desarrollo sostenible del departamento, incluyendo especi fi cacin de poltica y programa;
y cambios legislativos, fiscalizadores y operacionales. Debido a que el desarrollo
sostenible es una responsabilidad compartida entre departamentos, gobierno, pueblo
aborigen y otros interesados, es probable que la implementacin de los planes de accin
exija cooperacin y asociacin. En estos casos, las estrategias depart amentales deberan
describir los mecanismos y asociaciones cooperativas que les ayudarn a alcanzar sus
blancos, sus objetivos y, finalmente, sus metas.
! Creacin de mecanismos para controlar (medi cin y anlisis), informar y mejorar el
desempeo del depart amento.

Fuente: Gobierno del Canad, 1995


143


Recuadro 4.14: La Estrategi a de Conservacin Provincial de Sarhad,
Coordinacin a travs de Puntos Focales


La Estrategia de Conservacin Nacional (ECN) de Pakistn ha contado con un par de
unidades centralizadas en el Ministerio del Medio Ambiente: el Gobierno Local y el
Desarrollo Rural para darle publicidad a la ECN en provincias y en otros ministerios. Al revs,
la Estrategia de Conservacin Provincial de Sarhad (ECPS) reconoci la necesidad de
establecer puestos internos dentro de los diversos departamentos. Algunos de estos puestos
de Puntos Focales de la ECPS son llenados por funcionarios del gobierno, otros son
empleados de la IUCN.

La tarea de los Puntos Focales es enlazar los departamentos, la Unidad de Apoyo de la ECPS
en el departamento de plani ficacin provincial, y las Mesas Redondas temticas (MR) de las
ECPS. Ellos obtienen informacin acerca de los planes y del progreso de los diversos
departamentos. De suerte que pueden mejorar la comunicacin entre los departamentos y la
Unidad de Apoyo de la ECPS, y mejorar la coordinacin en la plani ficacin. Ellos tambin
aspirar a alent ar la participacin plena del departamento en las MR; y de ese modo, la
integracin con los planes de otros departamentos, el sector privado y las ONG (la agenda
tcnica de cada uno de los Puntos Focales se corresponde, ms o menos, con la de las MR:
vase Recuadro 3.20). Es sta una manera simple de tratar de mejorar los enlaces; pero de
hecho van mejorando los flujos de informacin, por lo cual muchos Puntos Focales se van
haciendo acreedores a cierto respeto. Sin embargo, ellos se enfrent an a restricciones que se
derivan de las normas de la Administracin Pblica de Pakistn, a saber:

! Insuficiente poder administrativo. Hasta hace poco, los Puntos Focales no tenan un
estatus muy alto. Debido a sus escasos poderes burocrticos se haban visto obligados a
utilizar sus poderes periciales y de persuasin (y ocasionalmente sus vnculos con
donantes) para incitar a que en ese depart amento se le diera al desarrollo sostenible un
mayor grado de centralidad en los asuntos dominantes. Sin embargo, los homlogos del
Punto Focal el Secretario Adicional- son ahora de mayor categora.

! Culto al jefe. Con independencia del valor que tenga el aporte del Punto Focal, son el
inters y la motivacin del jefe del departamento los que tienden a darle su tono a ste, no
un externo/ interno. Este es un comentario general en Pakistn: as que las estrategias
de conservacin apuntan al cambio demostrando que el liderazgo real es compartido.

! Escasos recursos para el cambio. Una persona sin apoyo administrativo no inspira
respeto o inventiva relacionados con jerarqua, y se ve agobiado. Si quiere que algo se
haga, l o ella tendr que contar con una variedad de tcticas en varios niveles en el
departamento en cuestin, causando con ello demoras y perturbando a la gente. Como
animadores, los puntos focales necesitan adiestramiento para conseguir lo mejor de los
dems.

! Malos vnculos con el nivel federal. Desde el momento que en el nivel provincial hay
muchos aspectos del cambio cuyo control todava est sujeto al nivel federal, el trabajo de
los Puntos Focales de departamento provincial se ve constreido por los malos vnculos
entre la Unidad ECPS y la Unidad Coordinadora ECN federal.

Fuente: Hanson et al. (2000)


144
recomendado y se las aplica de diversos modos en Bot swana, Kenya y el Est ado de
Cross River, Nigeria.

Hemos subrayado que las ENDS t ienen que compromet er a t odos los minist erios, y
que no debiera dominar un minist erio. Pero el hecho es que, en todos los pases, las
ms import ant es decisiones sobre desarrollo t ienden a ser adopt adas por los
ministerios responsables por la planificacin financiera y econmica y sus int eresados
mayores t ales como los bancos y las corporaciones. Se deben hacer esfuerzos
especiales para compromet er a st os y obt ener coherencia y coordinacin en sus
polt icas y procedimient os. Sin embargo, generalment e se ha ent regado la
responsabilidad por el desarrollo sost enible a ministerios ambient ales, que t ienen
limit ada influencia en el gobierno y, por lo t ant o, no t odos los sect ores t ienen int ers
en ellos. En el mejor de los casos, esto ha permit ido la formacin de una comunidad o
red int eresada slo en polt ica ambiental; en el peor, est o socava el avance hacia el
desarrollo sost enible a t ravs de falt a de int egracin en est os sectores clave. Debe
exist ir un compromiso de alto nivel y disponerse de anlisis econmicos y riesgos del
caso para que int eresados de finanzas y economas clave se t ransformen en
principales part icipant es en una est rategia de finanzas. En algunos pases, est o ha sido
mejorado de manera regular vinculando la est rategias a los procesos presupuest arios
(vase Recuadro 4.15).



Recuadro 4.15 Vincul ar estrategias a procesos presupuestari os

Nueva Zelanda. El presupuesto y ciclo de planificacin anual incluye una fase estratgica
para establecer las prioridades del gobierno en el corto, el mediano y el largo plazos. En los
acuerdos de desempeo de jefe ej ecutivo, estas prioridades estratgicas van asentadas en
crditos presupuestarios, en pactos de compraventa y reas estratgicas de resultados clave.
A los jefes ejecutivos de depart amentos de gobierno que afectan al ambiente se les exige que
en su planificacin anual tomen en cuenta las metas pertinentes de la Estrategia Ambiental
2010 del pas.

Canad. Al Plan Verde (1990-96) se le vincul al proceso presupuestario federal que, como
mecanismo de responsabilidad pblica, tena incorporados blancos y cronogramas.

Botswana. En el curso de la dcada pasada, a la Agencia Coordinadora de la estrategi a de
Conservacin Nacional se la asimil a la planificacin nacional y al proceso de revisin del
presupuesto del Ministerio de Finanzas y Planificacin del Desarrollo. Se han establecido
vnculos profesionales aun cuando todava falta alcanzar la reforma multisectorial.




Las cuest iones regionales son important es para el desarrollo sost enible de una nacin,
y los procesos regionales pueden tener un papel de apoyo. El proceso ENDS necesita
aadir un est udio de las cuest iones (en part icular, un anlisis est able de los efect os en
los pases vecinos y viceversa- y de est rat egias ant eriores y las nuevas opciones y
propuest as de desarrollo), y los nexos con los procesos regionales. Los
plant eamientos regionales t ienen que abordar, por ejemplo, las preocupaciones de los
pueblos indgenas donde su ubicacin cubre front eras int ernacionales; y problemas de
refugiados. La coordinacin y administ racin regional son t ambin import ant es
cuando varios pases compart en recursos nat urales y ecosist emas (p.ej. una cuenca
fluvial o una lnea divisoria de las aguas) o sufren los efectos de la cont aminacin
t ranslimt rofe. Si hast a ahora la gobernanza mundial no ha podido ayudar a pases que
t ienen muchos problemas int ernacionales, los enfoques regionales parecieran serms
Es probable que la
coherencia regional
se torne cada vez
ms importante
La coherencia y
coordinacin con
autoridades de las
finanzas yel
desarrollo
necesita una
atencin extra

145
promisorias. Los problemas comunes son ms evident es, es probable que se disponga
de recursos comunes; y para llegar a soluciones de compromiso se pueden emplear
similares valores cult urales y polt icos. Por ejemplo, la Estrat egia de Biodiversidad
Andina desarrollada por varios pases Suramericanos proporciona una visin regional
comn e ident ifica int ereses comunes. La Convencin Forest al de Amrica Cent ral
proporciona un marco para programas forest ales en cada pas.


4.12 Establecer y concordar di rectri ces que rijan los procesos de estrategi a

Hemos dejado est ablecido el principio de que las ENDS se construyen mejor a part ir
de lo que ya exist e. Sin embargo, debido a que est e planteamient o rene iniciat ivas
diferent es -como t ambin a muchos actores- habr muchos precedent es, muchas
esperanzas, y mlt iple maneras de t rabajar. Est e es especficament e el caso de las
esperanzas relacionadas con los procesos de part icipacin y consenso, y en qu efect o
t endr est o en las decisiones. Los int eresados t ienen que saber que hay una
aproximacin metdica a la part icipacin (vase el Capt ulo 6).

Si los principios y element os de la est rat egia de los Recuadros 3.1 y 3.2 proporcionan
orient acin genrica, hay que darles fundament o el desarrollar e implement ar una
est rat egia dada. Por lo tanto, ser aconsejable formalizar direct rices (reglas
operat ivas) claras y dist int as que gobiernen el proceso de est rat egia y los
procedimient os implcitos. st os permit irn a los responsables de coordinar y de
administ rar det erminados procesos saber exact ament e cmo proceder, y dent ro de qu
parmet ros. Ayudar a todos los int eresados a saber qu pueden esperar. Ser t il
t ambin obt ener la conformidad de procesos e inst it uciones componentes para que
ajust en sus propias direct rices a fin de acomodarlas a la est rategia.

Tambin se necesit arn direct rices para dar rigor al proceso de est rat egia, velando
porque sea int egral, y evit ando de que se transforme en unilat eral e injusto. No
obst ant e, las direct rices debieran alent ar la experiment acin.

Las directrices t endrn que ser consecuent es con los principios y primeras nociones
de los Recuadros 3.1 y 3.2, pero una discusin de est os principios ser un punt o de
part ida t il. Se necesit ar acuerdo en aquello que es obligatorio, y en lo que ser slo
aspiraciones. Las direct rices de las ENDS debieran ser simples, y podran cubrir:


! Membresa de varios comit s direct ivos, grupos de trabajo y secret aras
procedimient os sobre represent acin y asist encia- y reglas similares sobre
seleccin de int eresados para consult as;
! Cmo se tomarn las decisiones. Donde para t omar decisiones se ut iliza un
organismo exist ent e reconocido, por ejemplo el gabinet e, el precedent es est ar
claro. Donde se confieren poderes especiales a grupos de ENDS, el reglamento
cubrira el desarrollo de las decisiones; por ejemplo, el uso de consenso (seccin
8.3.3), vot acin, manejo de conflict o y arbit raje en relacin con diferent es t ipos
de decisin (decisiones de polt ica principal versus, por ejemplo, desarrollo de
programa o decisiones de proyecto, et c.). Se necesit ar claridad sobre amplit ud y
limit aciones de la part icipacin en la est rat egia. Se ha vist o que el consenso es
en general un crit erio t il porque incorpora los principios de equidad y
aprendizaje (vase Capt ulo 8);
! Conduccin de reuniones: su periodicidad, consignacin, present acin de
informes y at ribucin de ideas y opiniones a grupos especificados;
! Comunicacin y divulgacin pblica de informacin: los canales que se usarn,
cmo los int eresados pueden acceder a ellos, y la periodicidad;
Las reglas
operativas ENDS
pueden clarificar de
qu manera
debieran seguir los
procesos y qu
pueden esperar los
interesados

146
! Reglamentos financieros con respecto a honorarios y desembolsos;
! Control, revisin y responsabilidad: probablement e sea t il est ablecer al
comienzo algunas direct rices acerca de cundo, cmo y por quin sern
evaluados los procesos y result ados de la ENDS, y quines sern los
responsables, especialment e si se requieren revisiones independient es;
! El programa de actividades y la secuencia cronolgica (seccin 4.13).


4.13 Establecer un programa y un calendari o para el proceso de estrategia

La Secret ara t endr que det erminar las act ividades que se van a emprender en
desarrollar y operar la estrat egia, como t ambin ident ificar responsabilidades,
capacidades y recursos que se necesit arn y su sincronizacin. Basndose en
calendarios component es ya en vigor, t ales como esos procesos (presupuest arios) del
gobierno y de otras estrat egias clave, se puede programar un calendario genrico
de est rat egia. Esto puede cubrir, por ejemplo, informes regulares sobre est ado del
ambient e y el sust ento, reuniones principales de revisin de la ENDS y conferencias
nacionales anuales. Generalment e se han ut ilizado calendarios cclicos de t res a cinco
aos (aunque es probable que en la prct ica no se haya cumplido con el elemento
cclico). Blancos especficos relacionados con los objet ivos y programas principales
de la ENDS sern insert ados en el primer ciclo regular; por ejemplo, aprobar una
nueva ley, lanzar un nuevo programa o quit ar un problema causal especfico.

Se deberan establecer lmit es claros y razonables para trabajar hacia una conclusin
del proceso e informar sobre progresos y result ados. Tales hit os le dan su foco al
proceso, movilizan recursos clave y marcan el progreso hacia el consenso. Sin
embargo, para abarcar los desplazamient os o cambios de secuencia cronolgica es
necesario t ener suficient e flexibilidad.


4.14 Dar publ ici dad a l a estrategia

En cualesquiera de sus et apas, t ant o para el enfoque como para el propsito de la
est rat egia, es import ant e que se la conozca ampliament e. Una vez decidido un nuevo
enfoque para una ENDS, lo normal es preparar un prospect o que combine el
cronograma/ calendario con:


! el propsito general de una est rat egia: por qu se le necesit a, de qu manera sirve,
y lo que ella se propondra alcanzar;
! el mbito de la est rat egia o (ms t arde) sus objetivos estratgicos especficos
enlazado a una breve declaracin del problema/ la oport unidad, para el uno y los
otros:
! los principios bsicos y las directrices que gobiernan la est rategia;
! una visin de conjunt o de los mecanismos component es (part icipacin,
informacin, seguimiento, toma de decisin, inversin, los diferentes comits,
et c.) y cmo funcionarn;
! el programa de medidas y acciones para el calendario ENDS normal, y para
abordar objet ivos estrat gicos especficos;
! una indicacin de quines tienen que estar comprometidos y cmo pueden
hacerlo;
! una visin de conjunt o de los t ipos de indicadores de realizaciones;
! una evaluacin de las capacidades y los recursos clave requeridos, de cmo se
habrn de encont rar los que falt an, y del orden de gastos;
Un cronograma
de la estrategia
puede especificar
tareas, productos
y blancos
Un prospecto
expone las
intenciones, los
objetivos,
procedimientos y
mecanismos para
la estrategia

147
! realizaciones hast a el moment o, cuando corresponda: hist orias de, por ejemplo,
proyectos piloto (vase seccin 4.15) y cambios de polt ica. Incluir un breve
cuadro panormico de enfoques pret ritos (con sus puntos fuert es y dbiles clave)
cada vez que se promueva uno nuevo.

Se debera publicar una versin sumaria de est o para ut ilizarla como herramient a
promocional, y para dar publicidad a la est rat egia, emit ir regularment e comunicados
de prensa a la media. El Capt ulo 7 proporciona ms detalles sobre enfoques
comunit arios.


4.15 El papel de l os experimentos y de los proyectos pil oto

Demanda t iempo preparar muchos de los result ados de est rategia y las demoras
pueden conducir a un aparent e vaco de la act ividad en t erreno y, por consiguient e, a
una perdida del int ers, la confianza y el apoyo. Se ha vist o que durant e el proceso de
est rat egia es t il emprender proyectos piloto como vitrina para most rar cmo la
est rat egia pudiera ser implement ada en la prct ica, y para demost rar algunos
beneficios y result ados palpables y prct icos tempranament e (p.ej. mejores servicios
de salud pblica, manejo eficient e de residuos slidos, suminist ro regular de agua
pot able limpia, conservacin de recursos nat urales). Por ejemplo: en 1986, la ECN de
Zambia apoy el Proyect o de Desarrollo de Recursos Int egrados de Luangwa (uno de
los primeros de frica, y ahora el de ms larga dat a y la ms exitosa iniciat iva de
manejo de recursos nat urales de base comunitaria) como proyect o piloto rural, y un
proyecto pilot o para subir de cat egora asent amientos y ambient e suburbanos
productos de t omas de t errenos (Asent amientos Humanos de Zambia). Es necesario
est ablecer crditos presupuest arios para t ales iniciat ivas pilot o. Obviament e, los
proyectos piloto y las demost raciones deberan cont inuar y no quedar confinados a las
et apas iniciales de una estrat egia.

La demost racin prct ica hecha a t ravs de t ales iniciat ivas pilot o t iene un important e
papel que desempear tanto en pases desarrollados como en pases en vas de
desarrollo: al most rar que es posible cumplir con por lo menos algunos componentes
del desarrollo sost enible.


4.16 Establecer y mejorar los mecanismos y procesos regulares de una
estrategi a

Ciertos mecanismos (Figura 4.1) y procesos (Figura 4.2) son la sangre vit al de la
est rat egia. Ellos aseguran que t odo int eresado sea capaz de desempear su papel, y
permit en que tenga lugar una orient acin de mejoramiento cont inuo.

Cada mecanismo y cada proceso habra sido proyectado en la forma descrit a en la
seccin 4.10. Se les analizar en det alle en capt ulos separados, cubriendo:

! anlisis (Capt ulo 5);
! foros de int eresados y medios de part icipacin (Capt ulo 6);
! comunicacin ent re int eresados y ent re foros (Capt ulo 7);
! principales procedimient os de toma de decisin (Capt ulo 8);
! medios para planificar inversiones (Capt ulo 9);
! mecanismos de seguimiento, evaluacin y responsabilidad (Capt ulo 10).

Se ha puest o mucho nfasis en la import ancia de que los procesos est rat egicos sean
part icipat ivos y t ransparent es. Es imperat ivo, por lo t anto, que t odo int eresado los
Unos proyectos
piloto de estrategia
pueden demostrar
implementacin y
beneficios tangibles

148
perciba como guiados por la demanda y orient ados hacia lograr result ados, ya sea
como mejoramientos de procesos o como mejoramientos palpables de est ilo de vida y
conservacin de recursos.













149
Captulo 5

ANLISIS
1



5.1 Aproximacin a l as tareas del anli sis y su organizacin

Si las est rat egias de desarrollo sost enible van a hacer realment e el esfuerzo de
resolver los problemas priorit arios y producir soluciones innovadoras, es esencial que
cuent en con un buen anlisis. En est e capt ulo se ut iliza el t rmino anlisis en un
sent ido que sirve para abarcar t odo: incluso para ident ificar y aplicar conocimientos
act uales a los desafos del desarrollo sost enible, para ident ificar vacos en el
conocimient o, y para llenarlos por medio de la invest igacin.

Expone las cuest iones y los pasos que int ervienen en hacer el anlisis requerido para
est rat egias eficaces de desarrollo sost enible, y present an algunas de las metodologas
analt icas principales. El anlisis, sin embargo, no se lleva a cabo en sit uacin de
aislamient o.


5.1.1 Introduccin de las principales tareas analticas en los procesos ENDS

Lo probable es que para una ENDS sea necesario hacer anlisis de diverso t ipo, a
saber:

Anlisis de interesados. Ident ificacin objet iva de int eresados en la transicin
hacia el desarrollo sost enible: sus intereses, poderes y relaciones. Est o es t il
para la formacin de comits, grupos de t rabajo y procesos de consult a. Como
proceso cont inuo, debera at raer a aquellos que no obstant e ser important es
podran no concurrir (seccin 5.2).

Anlisis de sostenibilidad. Evaluar las condiciones humanas y ambient ales, los
puntos fuert es y los punt os dbiles principales; las relaciones clave ent re el
elemento humano y el del ecosist ema, entre el pas (o la localidad) y el sist ema
mayor, cun cerca de la sost enibilidad se encuent ra la sociedad; y evaluar la
direccin del cambio. Esto es crucial para decidir qu debera abordar la ENDS,
y qu acciones ella debera proponer; como lo es t ambin para el seguimiento y
la implement acin (seccin 5.3).

Anlisis de proceso/ mecanismo de estrategia. Ident ificacin y evaluacin de los
sist emas component es pot enciales y los procesos que podran ut ilizarse en una
ENDS, mediant e el anlisis de su eficacia, confiabilidad, equidad y rendimient o
(result ados) a la fecha. Est o puede aplicarse a la informacin, la part icipacin, la
inversin y ot ros procesos component es. Se le necesit a para mejorar la calidad
del rendimiento de una ENDS (seccin 5.4).

Anlisis de marco hipottico. Creacin de imgenes plausibles del fut uro, como
medio de explorar posibles opciones estrat gicas y poner a prueba su vigor o su
debili dad (seccin 5.4).

1
Este captulo ha sacado provecho de los comentarios de anlisis y de los materiales
adicionales proporcionados por Robert Prescott-Allen, de Canad; Pippa Bird, de EE.UU.;
John Linday, de FAO; y de Duncan Macqueen y Joshua Bishop, de IIED
El desarrollo
sostenible significa
uso intensivo del
conocimiento
Los interesados
necesitan varios
tipos de anlisis

150
Anlisis y jerarquizacin de opciones. Evaluacin de cost es, beneficios y riesgos
del inst rument al o programas opt at ivos para implement ar la est rat egia. Los
result ados de est a evaluacin sern somet idos a los responsables de la t oma de
decisin puesto que, sin la vent aja de un buen anlisis, la t oma de decisin corre
el gran riesgo de caer en el prejuicio y el error de juicio Capt ulo 8).

Examinar los logros de la estrategia. Evaluar el grado en que se han logrado
result ados de desarrollo sost enible y de qu manera se les puede correlacionar
con los procesos ENDS. Muchas de estas tareas corresponden a seguimiento y
evaluacin (se les examina en el Capt ulo 10).


5.1.2 Desafos en el anlisis para las estrategias de desarrollo sostenible


(a) La eficacia de una estrategia depende de un anlisis bien hecho

Las est rat egias nacionales de desarrollo sost enible deberan est ar basadas en anlisis
globales y confiables, como se establece en el Principio 5 de la Gua de Polt ica del
CAD OCDE sobre est rat egias (CAD OCDE 2001 a) [vase Recuadro 3.1]. El anlisis
debera impulsar la t ransformacin hacia el desarrollo sost enible, pues t odo
interesado necesit a t ener la oport unidad de reflexionar y aprender de una manera que
le acomode a l individualment e y a la sociedad en general; y de acuerdo con el
concept o de anlisis-accin-reflexin como se le llama en Capacidad 21 (PNUD
2000). Los mtodos de conduccin nacional, part icipat ivos, int egrados y de
mejoramiento cont inuo para lograr el desarrollo sost enible exigido por los acuerdos
de la Cumbre de la Tierra, de 1992 (ENDS, Agenda Local 21, programas forest ales
nacionales, et c.) ponen mucho nfasis en la comprensin del cont ext o local; en
integrar met as sociales, ambient ales y econmicas en el mbito local; en la
experiment acin y la revisin; y en formar asociaciones locales. Todo esto exige
exhaust iva informacin.


(b) El desarrollo sostenible es complejo y difcil de analizar

Si no se exploran a fondo los desafos inherent es a una estrat egia de desarrollo
sost enible, la est rat egia para promover el desarrollo sost enible no pasar de ser un
conjunto insust ancial de exhort aciones divorciadas de la realidad local. El desarrollo
sost enible exige abordar una serie de fact ores que int eract an ent re s y, desde el
moment o que t ambin exige juicios de valor, plant ea la necesidad de comprometer a
muchos grupos a fin de poder conocer mlt iples perspect ivas. st os son desafos
mayores dado que los mlt iple fact ores establecen correlaciones y causales difciles
de probar. Debido a que en cada nivel se encuentran factores de vent ajas y
desventajas, es probable que sea necesario separar las cuest iones en cuant o a su nivel
de campo, empresa, paisaje, regin, y en cuanto al nivel nacional y al mundial.
Adems, el desarrollo sost enible exige que se t enga la habilidad de ant icipar el
cambio y de evaluar los escenarios opt at ivos.

En las ant eriores t entat ivas de acceso al desarrollo sost enible, frecuent ement e el
anlisis no consist a ms que en evaluaciones del est ado de las diferent es
cuest iones de la sostenibilidad. Se sola reclut ar a reconocidos expertos (aunque no
siempre a profesionales locales) para redact ar informes evaluando, por ejemplo, el
est ado de la erosin del suelo o de la cont aminacin. Los buenos informes de snt esis
result an part icularment e t iles si present an lo que se conoce acerca de punt os fuert es
y puntos dbiles, de oport unidades y amenazas de una cuest in; y si tambin sealan
Las estrategias
tienen que basarse
en una comprensin
confiable y correcta
de la realidad local
Tener que
Aborda
r perspectivas
mltiples y
factores que
actan
recprocamente
es un reto...

151
las incert idumbres y lo que no se conoce; y si logran dar inicio a un debat e t il. Pero
lo ms frecuent e era que est os anlisis repit ieran una informacin de larga dat a, que
no cuest ionaran los supuestos y que se hicieran slo en las fases iniciales de la
preparacin de est rat egia.


(c) Las capacidades para analizar el desarrollo sostenible a menudo son dbiles.

Est a falt a de experiencia en anlisis de desarrollo sost enible se ve agravada por el
hecho de que la invest igacin y la capacidad analt ica locales son a menudo muy
limit adas, especialment e en los pases en vas de desarrollo. Los encargos analt icos,
los marcos y mtodos de anlisis han t endido a ser est rechos o cent rados en
prioridades est ablecidas en el pasado. La falt a de acceso al buen anlisis es ms
ost ensible all donde ms se le necesit a (en pases y comunidades pobres).

La experiencia de los pases que han tratado de analizar su situacin
imperante ha demostrado la seria escasez de herramientas disponibles, y la
seria debilidad de la Agenda 21 como instrumento de planificacin o de
pronstico. De modo ideal, debera ser posible empalmar con el rigor del
anlisis econmico y hacer extensiva a los dominios interrelacionados del
desarrollo sostenible una modalidad similar. En la prctica, nuestra
capacidad para comprender todas las interacciones sociales y fsicas que
intervienen es limitada. No disponemos de tcnicas analticas probadas que
renan todas las interacciones del desarrollo (PNUD 2000).

En la prct ica, en ausencia de una capacidad analt ica formal, otros procesos
democrt icos han venido a suplir la funcin evaluadora, ya que el vot o capta,
despus de t odo, las percepciones que el pblico t iene de los problemas. Sin embargo,
en vist a de que son tant as las cuest iones del desarrollo sost enible de alt o int ers
polt ico, el electorado merece disponer de mejor informacin.


(d) Tiene sus peligros confiar en una informacin escasa, externa, atrasada o
dudosa.

Si se usan dat os ext ernos, los mitos de ot ras gent es pueden t ransformarse en la base
del cambio (o ellos pueden limit arse a reforzar el st at us quo). El anlisis at rasado (o
peor, el reciclaje de hechos no cuest ionados) es t ambin una evident e mala base
para una ENDS, problema que es ilust rado por el caso de la informacin ambient al de
frica meridional (Recuadro 5.1). Aun si el anlisis ofreciese proyecciones de
t endencias corrient es, eso tendra sus peligros si no avanzara t ambin pronst icos
para ident ificar posibles cambios fundament ales y sus consiguientes problemas de
vulnerabilidad.


5.1.3 Principios bsicos para el anlisis

(a) Comprometer e informar a los interesados dentro de procesos democrticos y
participativos.

Es curioso que la mayora de los anlisis y guas sobre plant eamient os estrat gicos
hayan subrayado con fuerza la part icipacin, pero que slo hayan abordado apenas
los mt odos y la calidad del anlisis, como si ya no hubiera necesidad de acrecentar el
conocimient o y todo lo que se necesitase ahora fuese convencer a la gent e de un
... cuando ni la
experiencia
analtica ni la
capacidad son
fuertes
Es importante
disponer de
informacin
confiable y
actualizada

152


Recuadro 5.1: La insufi ciencia de la informacin ambiental
de fri ca meri dional

Si bien hay un cmulo de documentacin sobre el medio ambiente en los pases de frica
meridional, el principal problema es que con demasiada frecuencia una considerable
proporcin de los datos que ellos dan a conocer no ha sido validada por la observacin en
terreno, sino que resume o se basa en informacin procedent e de otras fuentes existentes, la
que a su vez es en gran medida repeticin de la de otras partes. Adems, es frecuente que no
haya certeza acerca de la confiabilidad de los datos de la fuente original. Esto significa que,
sin verificacin, se sigue confirmando una informacin dudosa, y que a varios mitos
ambientales, al ser utilizados para apoyarl a -tales como el grado de degradacin del suelo de
la regin, y su gravedad-, se les perpeta.

En la prctica, los datos existentes para muchos factores ambientales -que exigen datos
confiables para evaluar tendenci as vlidas y para predecir posiciones futuras- o son dudosos o
son insuficientes. Otro ejemplo lo constituye la dificultad de hacer comparaciones entre los
datos de la demografa rural y la urbana.

La pobreza de informacin en el sur de frica es un serio impedimento para predecir futuras
tendencias ambiental es. Sin embargo, si bien no cabe duda de la falta de disponibilidad de
datos, en algunos casos el problema es ms que nada de informacin invisible, esto es, que
hay informacin, pero dispersa, inaccesible (incluso se la mantiene secreta) o no identificada.
Al abordar muchas de las cuestiones de informacin sectori al o transsectorial, un desafo clave
es pensar de manera creativa para acceder a fuentes de informacin ocultas o no
convencionales, como asimismo, en hacer de la informacin visible algo ms til.

Fuente: Dalal-Clayton (1997)



cambio de conduct a y de hacerles sent irse part e del proceso (Carew-Reid et al. 1994;
Dobie 2000; Banco Mundial 2000; PNUD 2000; FMI 2001).

El buen anlisis es part e int egrant e de los procesos democrt icos en los cuales se le
encomienda al gobierno preparar la maquinaria para t omar decisiones complejas y
difciles. Se le necesit a t ambin all donde se percibe una insuficiencia democrt ica,
donde es probable que para ayudar en est a t area se hayan creado mecanismos
part icipat ivos especiales; por ejemplo, por agencias de asist encia al desarrollo y por
iniciat ivas de mlt iples grupos de int eresados (Capt ulo 6).

Se requiere ent radas de dat os analt icos que puedan ser puest as a disposicin de la
t oma de decisin mediant e sist emas rut inarios y reconocidos, acept ables para los
interesados y que produzcan un anlisis jerarquizado o dist ribut ivo, que ayude a
cuest iones de import ancia y a ganadores y perdedores.

De est e modo, no se trat a de elegir ent re el anlisis o la part icipacin, pues las t areas
analt icas no pueden est ar divorciadas de las ent radas de datos por part e de
interesados. All donde los grupos se vean afectados por cuest iones clave, los
interesados mismos deberan poder compromet erse en el anlisis. Esto puede
conseguir que las ENDS sean guiadas por la demanda ant es que por la represent acin
Los procesos
Democrticos
requieren que haya
un buen anlisis...

... y quelas
propias
herramientas
analticas
posibiliten la
participacin

153
ment al de analistas burcrat as y profesionales. De suert e que las herramient as
analt icas de una ENDS deberan permit ir la part icipacin para est imular una amplia
posesin y para obt ener informacin de una amplia gama de perspect ivas que de ot ro
modo podran permanecer ocult as.

Es ciert o que t odava exist en prejuicios cont ra la informacin generada por medio de
las t cnicas de part icipacin. Como lo sealan Dalal-Clayt on et al (2000), la gent e
generalment e recibe los hallazgos de las evaluaciones de part icipacin con la
pregunta: pero cmo pueden est os dat os equipararse con los verdaderos? De los
mt odos part icipat ivos de anlisis de que se est empezando a disponer los hay que
son ms accesibles a los int eresados no expert os, y que no necesit an de
conocimient os avanzados, pero que si se les ut iliza bien, no se les puede acusar de
compromet er el rigor y la calidad de los result ados.


(b) Utilizar mtodos de anlisis accesibles y participativos

Tales mt odos de invest igacin para la accin y de anlisis part icipat ivo est n
empezando a ser asequibles. Ellos ofrecen el mtodo de aprendizaje mediant e la
accin que requiere el desarrollo sost enible. Ciertos mtodos cont ribuyen a unificar
dimensiones mlt iples. Algunos son ms influyent es que otros en cuanto a atraer a los
que t oman decisiones; por ejemplo: en los procesos int erdisciplinarios y en el
aprendizaje mediant e la accin. Pero a muchos de est os mt odos no se les conoce
ampliament e y/ o requieren ms perfeccionamient o.


(c) Incluir funciones para el anlisis experto independiente

Aunque el enfoque general de las ENDS es el de part icipacin, est o no debe hacernos
perder de vist a el hecho de que, en muchos casos, se necesitan los conocimientos
especializados. Esto podra ocurrir en el caso de que:

ciertas cuest iones puedan ser conflict ivas (casos que probablemente necesit en
comisiones independient es y/ o conocimientos especializados);

hubiera una t area analt ica grande que emprender (t al como cuando se concuerda
en que un proceso de estrat egia requiere un considerable fondo de informacin
que ant es ha falt ado);

se necesit en especialidades y equipamient os de alt a t ecnologa; por ejemplo:
mediciones cient ficas, anlisis de datos por comput adora.

En el caso de que se opt e por una inst it ucin independient e para efect uar el anlisis,
st a debe evidenciar que mant iene un cuidadoso equilibrio con:

la independencia relat iva del proceso de polt ica (para poder ver el cuadro en
general, evaluar las polt icas e int roducir innovaciones sin excesivo t emor);

el compromiso act ivo con los que ponen en prct ica la polt ica (para que el
anlisis sea de alguna manera inducido por la demanda y para que t enga buena
audiencia);
El anlisis
participativo
favorece al
aprendizaje en la
accin...
... pero tambin
puede necesitarse
la pericia del
experto,...

... a veces, por va
de un organismo
independiente

154
el compromiso con otros int eresados (de suert e que a las inst it uciones se las vea
como crebles y no como solament e sirviendo a poderes superiores);

las met odologas mult idisciplinarias e int erdisciplinarias (para obt ener un enfoque
holst ico).

Est o puede ser una exigencia exagerada, y algunos pases han t enido que apoyar el
desarrollo de organismos independient es t ales que organicen y dirijan algunas de las
t areas mayores. Por ejemplo, el Inst it uto Nacional de Salud Pblica y Prot eccin del
Ambient e (RIVM) dirige la mayor part e del anlisis del Plan de Nacional de Polt ica
Ambient al de Pases Bajos (Recuadro 5.2). El Inst it uto de Polt ica Ambient al
Sust ent able de Pakist n fue est ablecido para servir a la ECN con polt icas de apoyo, y
ha crecido en radio de accin e influencia.



Recuadro 5.2: La Oficina de Encuestas del Futuro del Medi o Ambiente
proporciona el anlisis para el Pl an de Polti ca Ambiental de los
Pa ses Bajos

En 1988, el RIVM public una Encuesta Nacional del Ambiente -un anlisis cientfico
independiente mostrando la cuanta de los problemas ambientales de los Pases Bajos, y los
principales cambios de poltica requeridos para implementar el desarrollo sostenible. La
Encuesta fue utilizada para desarrollar el Plan Nacional de Poltica Ambiental (PNPA), plan
que indica de qu manera el Gobierno se propone hacer frente a los problemas. En 1991,
RIVM public una segunda encuesta, el Panorama Ambiental Nacional, que examina los
avances hechos por la implementacin del PNPA, el probable efecto de las polticas, y hasta
qu punto estas medidas de la poltica bastaran para alcanzar los objetivos fijados para el
2000 y el 2010. Se bas en los ltimos desarrollos cientficos y las ltimas expectativas acerca
de cambios en la sociedad.

El PNPA se publica cada cuatro aos (vase recuadros 4.3 y 4.5). Se le ha solicitado al RIVM
que publique una encuesta del ambiente cada dos aos a fin de proporcionar una evaluacin y
un pronstico de la calidad del ambiente. Un ao despus de la publicacin del PNPA, la
encuesta expone la futura calidad del ambiente una vez que las polticas corrientes hayan sido
implementadas. Un ao antes del prximo PNPA, se prepara una encuest a de las posibles
opciones de poltica adicional. Para tal propsito, el RIVM ha creado una ofi cina del Futuro
de la Encuesta del Ambiente, que coordina los aportes de los laboratorios e institutos del
RIVM e integra la informacin en cmputos modelo que incluyen mapas de sistema de
informacin geogrfica (SIG).

Fuente: RIVM (1992)



(d) Desarrollar un sistema continuo y coordinado de generacin del conocimiento.

Proponemos en est e capt ulo un coherente programa cont inuo de generacin del
conocimient o para el desarrollo sostenible (que comprenda cent ros de dat os,
capacidades de anlisis e invest igacin), y no t an slo un ejercicio aislado. Esto
debiera ser part e int egrante de los procesos ENDS. Hay en esto varios procesos
relacionados, a saber:

A fin de asegurar la posesin de la estrat egia y sus result ados, los grupos de
interesados mlt iples debieran disear por s mismos la recoleccin de
La continua y
coordinada
generacin de
conocimientos...

155
informacin y los procesos de anlisis e invest igacin;

La mejor manera de implement ar t odas las t areas de anlisis expuest as en est e
capt ulo es reunir y apoyar a todos los cent ros establecidos de especialidades
t cnicas, aprendizaje e invest igacin;

Desde el momento que el anlisis es central para el desarrollo de las est rat egias,
debera ser comisionado, concordado y aprobado por los ms altos niveles (es
decir por minist erios clave de los gobiernos o por comit s direct ivos de
est rat egia). Est o aument ar las probabilidades de que el anlisis est bien
enfocado y sea oport uno en relacin con la evolucin y cronograma de la
est rat egia, y que su result ado sea ut ilizado.

De la misma manera, el anlisis necesit a buena coordinacin. Lo lgico es que la
secret ara o el equipo coordinador de la est rat egia coordine el anlisis. Sin
embargo, la secret ara no debera emprender ella todo el anlisis, ni
necesariament e part e de l. Se necesit a que haya muchos act ores compromet idos.
A travs de su part icipacin act iva, de su reflexin y anlisis la est rat egia ayudar
a crear inst it uciones de aprendizaje.


(e) Convenir criterios para priorizar el anlisis

Sin t ener por centro de at encin las prioridades, es probable que el nmero y el t ipo
de cuest iones abordados por la est rategia se expandan hast a el punt o de hacerse
inmanejables, con lo que el proceso puede llegar a desacredit arse. Es import ante, por
lo t anto, canalizar la at encin y el pensamiento hacia lo que import a, y hacia lo que se
puede hacer con el mejor efecto para los recursos y la volunt ad polt ica de que
corrient ement e se dispone; que no abrir un foro para un debat e int erminable.

Lo import ant e es concordar los crit erios con los cuales se pueda priorizar el anlisis,
especialment e la nueva y costosa invest igacin. Est o se evala mejor refirindolo a
crit erios de lo que result a prct ico y da bienest ar al ser humano y al ecosist ema. Las
evaluaciones de sost enibilidad descrit os en Criterios para medir y analizar la
sost enibilidad, en la seccin 5.3 (p.ej. el barmet ro de la sost enibilidad y el
anlisis del sust ent o sost enible) ut iliza y da a conocer t ales crit erios.

En su ausencia, inicialment e se podra crear una lista de cont rol bsica de crit erios
(Recuadro 5.3). Entre las t cnicas convencionales, tales list as de control son las ms
prct icas y las de ms ext ensivo uso y, a menudo, se las combina con alguna forma
de anlisis de costo-beneficio o de un enfoque economtrico. Est o puede ser
modificado por est imaciones de las posibilidades de xit o, del probable ndice de
aprobacin de result ados y el t iempo probable que se necesit e para complet ar el
proyecto (Macqueen 1999)
2
. El desarrollo de las opciones y planes de la estrat egia
debera t ambin ocuparse direct ament e de est os crit erios para ayudar a los interesados
a tomar decisiones de manera informada y responsable.

Se pone ahora especial int ers en el mtodo de diagramas de causalidad (o rboles de
problemas, vase seccin 5.3.9) basados en los act ivos fijos en el marco de los

2
Macqueen (1999) hace un listado de ventajas y desventajas de determinadas herramientas de
priorizar la investigacin del alivio de la pobreza: precedencia histrica; arbitrari a subjetividad
de silln; listas de control, simples o ponderadas; ABC, anlisis economtrico; y diagramas
de causalidad. Su mayor inconveniente es que no pueden jerarquizar las intervenciones, que
apuntan a abordar muy diferentes facetas de la pobreza y del desarrollo sostenible.
... mantiene al
anlisiscentrado en
torno a cuestiones
de importancia
Preparar una lista
de control para
anlisis...

156


Recuadro 5.3: Seales de que un problema pudiera ser una pri ori dad
para anlisi s y accin

El problema es una prioridad si:

es una oportunidad para/ amenaza al sustento de la gente pobre;
es una oportunidad para/ amenaza a sectores econmicos clave;
es una oportunidad para/ amenaza a los haberes y procesos clave del ecosistema
(especialmente donde ellos son crticos para el sustento y los sectores indicados ms
arriba);
es posible actuar sin finanzas extra;
presenta una gran oportunidad de aprendizaje;
est a la vista del pblico;
tiene un efecto de aumento/ multiplicador;
es una obligacin internacional;
es oportuno en relacin con una decisin pendiente;
est vinculado a una preocupacin poltica actual, o a otras iniciativas y especialidades.

Un anlisis de ltimas decisiones de poltica podra presentar ci ertos criterios como base para
debate y definicin de un conjunto ms formal.



sust entos sost enibles. Aqu, los recursos para la invest igacin se asignan sobre la
base del mximo efecto probable sobre los cinco act ivos fijos de la pobreza, basados
a su vez en los nexos de causa y efect o de la pobreza para grupos especficos de
gent e. Ellos ofrecen un int ent o de trat ar de manera t ransparent e las mlt iples facet as
del desarrollo sost enible.


(f) Conseguir que los objetivos del anlisis sean claros

El anlisis es mucho menos eficaz cuando se ocupa de t emas o mat erias. La
formulacin de pregunt as dar direccin al anlisis, y dar desarrollo de soluciones.
Por ejemplo: degradacin de cuencas es una formulacin menos t il que qu
incent ivos han est imulado la conservacin de cuencas? Cmo podramos eliminar
que incent ivos nocivos degraden las cuencas? Y quines debieran hacer los
cambios? Las pregunt as debieran:

abordar una cuest in priorit aria (Recuadro 5.3);
abordar t ambin, donde sea posible, problemas cont ext uales;
present ar y habilit ar el campo de accin de la recept ividad de la polt ica.


(g) Convenir los tipos de resultados que producir el anlisis, y quines los
recibirn

Import a que, una vez producido, el anlisis no sea una complet a sorpresa y, por eso,
es necesario discut ir y convenir de ant emano las expect at ivas y los procedimient os
polt icos/ legales de los int eresados y las consecuencias de haber llevado a cabo el
anlisis. A fin de capt ar correct ament e las expect at ivas se podra discut ir primero la
jerarqua de los posibles result ados. stas podran jerarquizarse -desde las menores
... y articular el
anlisismediantela
formulacin de
preguntas..
Las expectativas
acerca del
rendimiento
debieran estar
claras

157
hast a las ms ambiciosas- como: datos, hallazgos (correlacionando fact ores clave),
conclusiones (ident ificando nexos causales), recomendaciones y diseo. Por ejemplo:
ser el resultado del anlisis evidencia, propuest a para una polt ica o iniciat iva, o
un proyecto de polt ica o el diseo del proyect o mismo?


5.1.4 Una introduccin a los mtodos actuales para anlisis

El Cuadro 5.1 ofrece un listado y evaluacin muy bsicos de los varios mt odos y
herramient as analt icos que pudieran result ar t iles en generar un conocimiento de las
ENDS. Ms adelant e en est e mismo capt ulo se describen en mayor det alle mt odos
especficos, donde se les recomienda como especialmente pert inent es a la especfica
t area analt ica que all se analiza. Algunos de los enfoques ms t cnicos (o sea
anlisis de coste-beneficio, anlisis de pronst ico macroeconmico de sect or y
evaluacin de proyecto) y det allados enfoques de planificacin (p.ej. EEA y
evaluacin ambient al estrat gica) son en s campos profesionales con su propia vast a
lit erat ura, y no se les puede cubrir en est e libro de consulta. El Cuadro 5.2 explora
algunas de las limit aciones de los enfoques econmicos comparados con los
enfoques part icipat ivos.

En esencia, cuanto ms t rat an de t omar en cuent a muchas dimensiones y cuant o ms
ayudan a predecir result ados, ms vidas de buena informacin se muest ran las
herramient as tcnicas y ms presunciones t ienden a incluir. Est o significa que es
probable que no reflejen bien al mundo real y que puedan ser inaccesibles a
interesados que no son t cnicos. Muchos mtodos analt icos son poco convincent es
para ident ificar los efectos dist ribut ivos de las diferent es opciones de polt ica; o sea,
ident ificar ganadores y perdedores. Est a es una muy buena razn que explica por
qu el anlisis debera ir acompaado de un proceso part icipat ivo que t enga en cuent a
t ales cuest iones, aun cuando los efect os de las polt icas no siempre puedan est ar
claros incluso para quienes son los ms int eresados. Tmese not a t ambin de que la
divisin de enfoques ent re los de expert os y los part icipat ivos, en la prct ica se
va difuminando.


5.2 Analizar a los interesados en el desarroll o sosteni ble

5.2.1 Por qu es importante el anlisis de interesados

Los int eresados son aquellas personas, grupos o inst it uciones que t ienen especficos
derechos e int ereses en un asunto o sist ema y sus poderes, conocimient os y
compet encia anejos. En el caso de una estrat egia nacional de desarrollo sost enible,
cada ciudadano es efect ivamente un interesado. Pero en la prct ica, no es posible
hacer int ervenir a todos de manera individual, ni t ampoco toda la gent e desear
part icipar en el proceso. El cuadro 4.1 consigna una gama de grupos de int ers
pert enecient es al gobierno, el sector privado y la sociedad civil que, como
interesados, probablement e t endran que int ervenir y deberan estar represent ados en
el proceso de est rategia.

El anlisis de int eresados puede ayudar a:

revelar sus int ereses en relacin con los problemas que la est rategia se propone
abordar;
ident ificar conflictos de beneficios (reales o potenciales) entre int eresados,
conflictos que influirn en poner en peligro la est rat egia ant es de que se
compromet an esfuerzos y fondos;
Las herramientas
tcnicas tienen sus
limitaciones
No es prctico
hacer intervenir
individualmente a
todo el mundo,...
... de suerte que el
anlisisde
interesado
identifica grupos
de inters clave
158
Cuadro 5.1: Recoleccin de informacin y herramientas anal ti cas que ayuden a l a toma de decisi n

A: ALGUNAS HERRAMIENTAS TPICAMENTE ASOCIADAS A EXPERTOS TNICOS

Herramienta / Mtodo Descripcin / Proceso Ventajas Desventajas
Clasificacin de la utilidad de la tierra Distingue y grafica reas en cuanto a las
caractersticas que determinan utilidad para
diferentes usos
Destila una masa de informacin fsica, biolgica
y (a veces) econmica en un solo ndice de
relativa utilidad para varios usos
Las comparaciones econmicas rara vez resultan
explcitas y puede ser arbitraria la importancia
relativa de los diferentes factores al calcular el
ndice final
Evaluacin del efecto Documentacin detallada de los impactos
ambientales y sociales (incluso la salud), efectos
adversos y alternativas de mitigacin (vase Cuadro
5.4 comparando EEA con EAE)
Explcitamente exige tomar en cuenta todos los
efectos ambientales; la aptitud de monetizar no
impide la enumeracin de todos los beneficios y
costos de una accin
Difcil integrar anlisis descriptivos de efectos
intangibles en beneficios y costos monetarios; no
proyectado para evaluar compensaciones entre
alternativas. Reactivo / centrado en proyecto.
Anlisis de coste-beneficio Evala proyectos de inversin, basado en
monetizacin de beneficios netos (beneficios menos
costos)
Examina valor (en cuanto a deseo de pagar) y
costos de acciones; traduce resultados a trminos
proporcionados; compatible con j uzgar por
consecuencias de eficiencia
No hay examen directo de distribucin de beneficios
y costos; considerables requisitos de informacin;
tiende a omitir resultados cuyos efectos no pueden
ser cuantificados; tiende a reforzar el status quo;
dependiente de la distribucin de la riqueza actual
Estudio de la rentabilidad Escoge la opcin que minimizar los costes de
alcanzar un objetivo definido (no monetario)
No necesita evaluar beneficios; centro de
atencin sobre informacin de costes ms
fcilmente asequible; proporciona valor implcito
de los obj etivos (p.ej . coste marginal de
acrecentamiento por unidad)
No considera la importancia relativa de los
resultados; el grado al cual todos los costos son
considerados ser importante a los j uicios sobre el
mej or enfoque
Modelos macroeconmicas y conductuales Se utilizan modelos de programacin economtrica
para simular enlaces entre oferta y demanda, dentro
de sectores o a travs de ellos
Los modelos dinmicos y de precio endgeno
permiten simulacin explcita de efectos de
retroaccin y de movimientos de los precios;
ptimo para anlisis macroeconmico o de nivel
de sector, o para proyectos en muy grande escala
Tienden a exigir muchos datos y mucho anlisis;
probablemente caros para crear y dirigir; a menudo,
difciles de interpretar; opacos para muchos
interesados
Anlisis de criterios multiples La programacin matemtica escoge una opcin
basada en funciones objetivas que incluyen metas
ponderadas de los que toman decisiones, con
examen explcito de restricciones y costes
Ofrece base lgica para toma de decisiones;
refleja totalidad de metas y limitaciones
incorporadas al modelo; toma en cuenta la
cuantificacin de los costes implcitos de
restricciones;
Resultados iguales al aporte de datos al modelo;
caracterizacin irreal del proceso de decisin; debe
consignar importancia dada a las metas; necesidad
de masiva informacin para la cuantificacin.
Anlisis de la relacin riesgo-beneficio Evala beneficios asociados a la opcin de su
comparacin con los riesgos
Para mayor flexibilidad, dej a a la estructura
imprecisa; concebido para permitir estudio de
riesgos, beneficios y costes; mej or que decisin
automtica
Demasiado impreciso; factores que se consideran
proporcionados, a menudo no lo son.
Anlisis de decisin (rboles de la decisin) Anlisis paso a paso de las consecuencias de las
decisiones tomadas en situacin de incertidumbre
Permite la utilizacin de varios objetivos; hace
las opciones explcitas; reconocimiento explcito
de la incertidumbre.
Obj etivos no siempre claros; falta claridad en los
mecanismos para asignar importancia.
159
Desarrollo de marco hipottico y previsin Se utiliza para estudiar las probables consecuencias
ambientales, sociales y econmicas de las
tendencias corrientes y posiblemente futuras
til para ilustrar las consecuencias derivadas de
adoptar (o no) determinadas acciones o de
implementar determinadas polticas en el futuro
de corto, mediano y largo plazos.
Las dificultades surgen cuando los datos son escasos
y no confiables, y las tendencias son discutibles.
Los marcos hipotticos de largo plazo son
problemticos ya que es probable que haya muchos
cambios imprevistos.

B: HERRAMIENTAS DISEADAS EXPLCITAMENTE PARA LA PARTICIPACIN DE INTERESADOS

Herramienta / Mtodo Descripcin / Propsito Ventajas Desventajas
Anlisis basado en la comunidad Utiliza una serie de ejercicios para ayudar a
interesados de la comunidad a acceder al co-
nocimiento, analizar y participar en la eva-luacin
tcnica, y a fij ar prioridades y desa-rrollar en
conj unto opciones para la accin.
Es fundamental para un esfuerzo de planifi-
cacin verdaderamente participativa. Lleva al
proceso al nivel local donde tendr que tener
lugar la accin. Sirve para comprometer a la
poblacin local, enfocar la planificacin sobre sus
necesidades y recoger informacin y opiniones
locales
Es probable que no proporcione un anlisis
suficientemente riguroso/ integral y que
preferiblemente haya que combinarlo con
evaluaciones tcnicas.
Valoracin de la participacin Las comunidades participan activamente en el
anlisis de las condiciones locales, para lo que
utilizan herramientas visuales tales como trazado de
mapas, matrices, etc. en lo que los forneos actan
como animadores.
Sirve para comprometer a los habitantes y les
permite poseer los resultados y por
consiguiente, asumir responsabilidad por las
acciones identificadas; busca la voz de los ms
menesterosos. A menudo proporciona
informacin ms exacta que las encuestas
convencionales y es rpida y rentable.
Probablemente no funcione en toda situacin.
Requiere un animador que comprenda el
procedimiento y que cuente con la confianza de la
gente local.
Entrevistas a informantes clave Generalmente hechas de persona a persona y
basadas en un conj unto de preguntas para rebuscar
penetracin sobre una cuestin o poltica particular.
En valoracin participativa se utilizan entrevistas
semiestructuradas paralelamente con herramientas
visuales a fin de mej orar el nivel de informacin y
comprensin.
La gente no est limitada por la presencia de
otros y puede adelantar informacin a su modo.
Puede ser til para con los polticos cuyo
compromiso formal puede causar problema a
otros.
No tiene en cuenta el debate en grupo. Muy
sensitivo al entrevistado o la entrevistada- elegido/
a
Investigacin de mercado Encuestas o consultas utilizadas para analizar
tendencias de mercado, demanda, opiniones y
oportunidades. Por telfono, sitios en la red,
entrevistas o a nivel de comunidad utilizando
herramientas de valoracin de participacin.
Puede utilizarse para pronosticar tendencias,
opiniones y preferencias del pblico/ el
consumidor, evaluar mercados para mercadera y
servicios ambientales, y para identificar opciones
para generacin de ingresos y para desarrollo de
empresas
Costoso si se hace en profundidad.
Grupos de sondeo Generalmente grupos pequeos que representan
comunidades e intereses de determinado vecindario/
recurso/ poltica a fin de obtener conocimientos
acerca de las percepciones y valores de la gente.
til herramienta de recoleccin de informacin
que puede utilizarse para comprender
determinadas cuestiones e intereses, bueno para
obtener informacin cualitativa antes que
estadstica, y para refinar ideas preliminares.
La formacin de un proceso de grupo de sondeo,
incluyendo la seleccin del grupo de muestra y la
animacin de las sesiones, exige animadores
adiestrados. Los problemas asociados a la
nominacin/ acceso a ese grupo. Propenso a la
distorsin si el grupo es pequeo o dominado.
Genera normas que no realidad.

160
Cuadro 5.2: Los lmi tes del anl isis parti ci pati vo y del econmi co
(Fuente: Adaptacin de Dalal-Clayton et al (2000); basado en IIED, 1998 a)



Mtodos econmicos

Limitaciones Consecuencia en el anlisis

Conceptos, terminologa y unidades de la experiencia
occidental definidos e interpretados de diferentes
modos por diferentes disciplinas.
Las definiciones son crticas ya que estructuran la
manera en que la informacin es reunida y analizada.
Por ejemplo: la unidad familiar es frecuentemente la
unidad bsica del anlisis, pero esto significa que se
pasan por alto las interacciones dentro de la unidad
familiar y entre ellas, las cuales pueden afectar la
manera en que se valora un medio determinado.
Predomina en ellos un conjunto de supuestos que
reflejan de manera limitada la realidad.
Supuesto subyacente de que personas y unidades
familiares se guan por la maximizacin (o la utilidad)
del bienestar. Esto ignora otros motivos racionales
como la maxi mizacin de posibilidades de
supervivencia o satisfaccin de deberes y ritos sociales.
El anlisis simplificado puede ser particularmente
engaoso al ocuparse de recursos naturales no
vendibles
Por ejemplo, durante una sequa, el alimento silvestre
puede marcar la diferencia entre vida y muerte con lo
que, comparado con otros periodos, su valor se ve
aumentado. Cmo incorporar estos valores a la
planificacin de largo plazo?
Asume que todo puede ser valorado. Importantes
funciones econmicas de algunos recursos pueden ser
subestimadas o resultar perdidas.
Por ejemplo: ciertas especies pueden desempear una
funcin vital en los ritos y, por tal razn, ser
irremplazables. Muchas funciones ecolgicas son muy
difciles de estimar fehacientemente.
Los mtodos de recoleccin de datos pueden resultar
tendenciosos o inexactos (aun si los supuestos son
relativamente realistas). Los cuestionarios basados en
entrevistas son notorios por su propensin al prejuicio
y a la inexactitud.
Si la informacin recogida mediante cuestionarios es
llevada al anlisis sin sentido crtico, los resultados
pueden ser muy engaosos.

Mtodos participativos

Limitaciones Consecuencia en el anlisis

Los detalles del micro mbito y la diversidad del
mbito local se combinan poniendo el nfasis en el
proceso social.
La informacin generada es demasiado detallada para
las autoridades responsables, y difcil de analizar por su
incidencia en la poltica (aunque el mtodo de detallado
estudio de casos puede enriquecer el anlisis de sta).
Se necesita algn tipo de proceso de tamizacin para
comprender las consecuencias de la poltica.
Desde el punto de vista de su contexto, la informacin
es a menudo especfica: enfatiza valores relativos antes
que valores absolutos.
Esto dificulta la cuantificacin como tambin la
comparacin entre regiones y comunidades.
Requiere promotores de extraordinario talento La exigencia de que la promocin sea de alta calidad
para que las metodologas puedan brindar datos
confiables y representativos significa que si no se
dispone de un buen promotor, es probable que la
metodologa no proporcione informacin de alta
calidad.
La discusin de grupo genera opinin de grupo o el
regreso a la prudencia y a las normas convencionales
(similar a la de los grupos de sondeos)
Puede descuidar la opinin minoritaria y / o los hechos
ingratos.
Las conclusiones pueden tomar la for ma de lista de
deseos, poniendo escasa atencin a los conflictos, las
ventajas comparativas y la conducta individual.
Insuficiente evaluacin de las limitaciones sobre cursos
de acciones alternativas, o del grado hasta el cual las
conclusions satisfacen motivaciones individuales.


161
ident ificar relaciones posit ivas entre int eresados, sobre las cuales poder construir;
y que permitan la formacin de uniones de auspicio, propiedad y cooperacin;
ident ificar relaciones negat ivas ent re int eresados, las cuales podran limit ar el
radio de accin de la est rategia o influir en la est ruct uracin de la part icipacin.
Ident ificar qu t ipo de part icipacin es ms apropiada para diferent es int eresados,
y qu funciones pueden desempear en las et apas sucesivas del desarrollo e
implement acin de la estrat egia.

Nat uralment e que para obt ener el mximo de beneficio, es mejor emprender el
anlisis de int eresados al comienzo del proceso de estrat egia o de la act ividad
component e.

En el Recuadro 5.4 se exponen los pasos bsicos a dar en el anlisis de int eresado.



Recuadro 5.4: Pasos bsi cos a dar en el anlisis de interesado

1. Confeccionar un cuadro basado en un problema: identifi cando a los interesados (en
principales y secundarios) de acuerdo con sus intereses (en abi ertos y encubiertos). Cada
interesado puede tener varios intereses en relacin con los problemas abordados por el
proyecto o el proceso.
2. Confeccionar un molde de relaciones: graficando la importancia de cada interesado
para resolver problemas; y su relativo poder / influencia; e indicar qu prioridad se
debera dar a la satisfaccin de sus intereses.
3. Identi ficar riesgos y presunciones que afectan la concepcin y el xito de la estrategia.
Por ejemplo: cul es la funcin o la respuesta que interesados clave asumen en el caso de
una estrategia exitosa; qu respuestas negativas se pueden esperar dados los intereses de
determinados interesados; cun probables seran stas y qu impacto pudieran tener en la
actividad.
4. Identi ficar adecuados criterios de participacin de interesados en la estrategi a; por
ejemplo: sociedad, en el caso de interesados de gran importancia e influenci a; consulta o
informacin, a aquellos de gran influencia pero de escasa importancia.

Fuente: Basado en AOD (1995)




5.2.2. Identi fi car a l os interesados

(a) Utilizar una tipologa con base en problemas

Un anlisis inicial de int eresados t iene que hacerse en la fase de indagacin del radio
de accin para la est rat egia, estrechamente ligado a ese proceso de indagacin (vase
Seccin 4.2). Una t ipologa con base en problemas agrupara, por ejemplo, a todo
interesado que se inquiet ase por cambiar su excesiva dependencia a los combust ibles
fsiles, o por abordar la deforest acin. Est e enfoque sirve para que el anlisis sea
est rat gico ant es que int egral. Pero cont ribuye a que un anlisis de problema avance
hacia definir quines realment e deben ser part e int eresada en que un proceso
est rat gico aborde cada problema.

Luego de acept ar una t ipologa con base en problemas, es t il clasificar a los
interesados con part icipacin en un problema, en principales y secundarios:

162
Interesados principales son aquellos que t ienen probabilidades de ser afectados
por el problema en cuest in o por una respuest a a l, ya sea de forma posit iva o
negat iva; por ejemplo: los agricultores, los resident es urbanos, los sin t ierra, los
nios;

Interesados secundarios son los que act an como int ermediarios en el proceso.
A menudo, sern inst it uciones conocidas; por ejemplo: organizaciones que
proveen fondos, que implement an, que hacen el seguimient o y la propugnacin;
ent idades de gobierno, las ONG, los polt icos y los lderes locales. Algunos
individuos clave dent ro de las inst it uciones tendrn int ereses principales
(personales) como t ambin int ereses inst it ucionales formales y, por lo t anto,
pert enecern a ambas cat egoras; por ejemplo: cuando los empleados pblicos
t rat an de adquirir t ierra dent ro de un nuevo plan.

En una etapa temprana del proceso se puede ut ilizar un simple diagrama de crculos
concnt ricos de int eresados principales y secundarios (para cada asunto) para
provocar debat e y proporcionar un cent ro de at encin para anlisis post eriores.

Adems de est o, se puede t razar el perfil de las caract erst icas bsicas de interesados
principales y secundarios de acuerdo con las siguient es cat egoras (que se traslapan)
(Mayers 2001 a):

demografa bsica: hombres/ mujeres, ricos/ pobres, jvenes/ viejos, grupos
tnicos, etc.;
ubicacin: resident es rurales/ urbanos, cerca del problema/ muy lejos, regin;
propiedad: t errat enient es/ gent e sin t ierra, gerent es, empleados, uniones
sindicales;
funcin: productor/ consumidor, comerciant es/ abastecedores/ compet idores,
reguladores, aut oridades responsables, act ivist as, creadores de opinin pblica;
escala: pequea escala/ gran escala, comunidades locales/ int ernacionales;
tiempo: pasado, present e, generaciones fut uras.


(b) Modos de identificar interesados

Hay varias maneras de ident ificar int eresados; cada una t iene sus vent ajas y sus
riesgos. El anlisis debe reconocer los riesgos de omit ir int eresados clave y debe
t rabajar con miras a evit ar estos riesgos. Para reducir los riesgos relacionados con
cualesquiera de los mtodos part iculares hay que ut ilizar una combinacin de
mt odos (Borrini-Feyerabend, 1997; Higman et al 2999; Mayers 2001 a):

Identificacin hecha por personal de entidades clave, y por otros individuos bien
informados. Quienes llevan algn t iempo trabajando en el sist ema pueden
ident ificar grupos y personas que ellos saben que est ando int eresados en los
problemas clave, est n bien informados al respect o. Sin embargo, hay que t ener
caut ela para det erminar si est os individuos o grupos son o no verdaderament e
represent at ivos (vase lo que sigue);

Identificacin a travs de anales y de datos de poblacin. Los censos y los datos
de poblacin pueden proporcionar t il informacin acerca del nmero de
personas y su ubicacin por edades, gnero, religin, et c. Ent idades de sect or y
funcionarios clave poseen a menudo t iles registros cont emporneos e hist ricos,
ent re ot ras cosas, sobre empleo, pret ensiones conflict ivas, querellas de varios
t ipos, y de gent e que ha asist ido a reuniones y t ransacciones financieras.
Se puede
distinguir los
interesados
primarios y
secundarios...

...con mtodos
diferentes pero
complementarios

163
Cont act os con las ONG y con acadmicos, o gent e bien informada o muy bien
relacionada, pueden revelar encuest as e informes;

Autoseleccin de interesados. Anuncios hechos en reuniones, peridicos, radios
locales u ot ros medios de difusin informat iva, pueden alent ar a los interesados a
present arse. El mtodo funciona mejor para grupos que ya t ienen buenos
cont actos y que ven la conveniencia de comunicar. No es probable que se
ofrezcan de est a manera aquellos que est n en reas ms remot as o son it inerantes
(p.ej. past ores nmadas), o son pobres o con menos educacin, y aquellos que
pudieran ser host iles a ot ros int eresados. Exist e el riesgo de que la elit e local
cont role el proceso de seleccin;

Identificacin y verificacin hecha por otros interesados. Las discusiones
preliminares con aquellos int eresados primerament e ident ificados pueden revelar
sus punt os de vist a sobre otros int eresados clave que ms les import a a ellos.
Est o ayudar a comprender mejor a los int eresados, sus predilecciones y
relaciones. Diferent es grupos de int eresados van a t ener perspect ivas diferent es
acerca de quines son los actores clave, de suert e que la ident ificacin, por
ejemplo, hecha slo por funcionarios de gobierno, es inadecuada.


(c) Representacin de interesados

Es import ante que las personas concernient es sean represent at ivas de su grupo de
interesados o de su circunscripcin(pblico). La aut nt ica represent acin supone el
acuerdo de la circunscripcin. De otro modo, lo ms que se puede lograr es un
verdadero muest reo. Debe quedar muy claro si lo que result a es represent acin o
muest reo. Los crit erios de represent acin son los siguient es:

Identidad: comparte el represent ant e los punt os de vist a de el grupo/ la
circunscripcin, o traer el represent ant e ot ra ident idad /o varias/ al proceso; por
ejemplo: t ribales/ de clase o de afinidades polt icas? En dnde pueden ser t iles
t ales ot ras ident idades, y en dnde pudieran obst aculizar la representacin y los
result ados?

Responsabilidad: Fue el o la represent ant e elegido/a por un grupo/
circunscripcin en part icular; y, se consult a regularment e con esa agrupacin?
Qu t ipo de especificaciones y sanciones ha acordado la agrupacin a la
obligacin del represent ant e de rendir cuent as de su responsabilidad? Algunas
personas asumen un mandato -de los miembros de un grupo de int eresados- que
simplement e no est avalado por procesos de rendicin de cuentas ant e esa gent e.
Gent e diferent e t ienen diferent es niveles de insercin en sus grupos y algunos
son, por lo tanto, represent ant es ms dignos de consideracin que ot ros (Vase
t ambin el Capt ulo 6 sobre represent acin).


5.2.3 Identificar intereses, relaciones y poderes de los interesados

(a) Identificar alicientes de los interesados

Basndose siempre en problemas, es necesario comprender:

mot ivaciones y alicient es de los int eresados en relacin con el problema en
cuest in;
Los gruposde
inters necesitan
representantes
verdaderos

164
derechos, recursos, y otros medios de poder a su disposicin (o que falt an) para
obrar con arreglo a sus mot ivaciones e intereses;
presiones ext ernas para cambiar;
grado en que acept an la necesidad de cambio, o la resist encia a l;
limit aciones para hacer cambios: t ales como, burocrt icas y de recursos, o por
part e de organismo regulador.

Metodologas t iles para ident ificar int ereses de int eresados (como t ambin sus
relaciones y poderes, ms abajo) incluyen (Mayers, 2001 a):

fermentar ideas: para generar anlisis e ideas dentro de un grupo de int eresados.
Est o t oma la forma de una sesin en la cual cualquier cosa es vlida, y se
regist ra todo lo plant eado. Despus, estos puntos pueden ser organizados y
priorizados. Se puede convocar luego a grupos de sondeo que renen
det erminados int eresados para discut ir tpicos especficos;

Entrevistas semiestructuradas, en las cuales se ut iliza una list a de control
informal para guiar una entrevist a con un grupo de int eresados, dando lugar a que
al mismo t iempo surjan en ella otras cuest iones y que a stas se las incluya. Est e
mt odo es part icularment e t il para comprobacin, ident ificacin de puntos de
convergencia, ident ificacin de vent ajas y desvent ajas y clarificacin de marcos
de t oma de decisin que el grupo de int eresados prefiere o ut iliza;

Desenterrar informacin existente: una variedad de mat eriales document ados
puede arrojar luz sobre int ereses, caract erst icas y circunst ancias de los
interesados. Vale siempre la pena indagar y hurgar en busca de crnicas e
informacin escrit a: casi siempre hay ms de lo que a primera vist a pareciera; a
veces se la encuent ra en los lugares menos pensados. Si fuese necesario, se
podra ut ilizar a cont inuacin las ot ras metodologas de anlisis de int eresados
para verificar los datos encontrados;

Lneas de secuencia: con los interesados se puede preparar la hist oria de los
nexos e impactos de det erminadas polt icas, inst it uciones y procesos, y discut ir
las causas y efect os de cambios especficos. Por ejemplo: se han usado lneas de
secuencia en el anlisis de polt ica agrcola para ident ificar fechas en las cuales
ocurrieron sucesos import ant es y relacionarlos con cambios en los patrones de
ut ilizacin de la t ierra (Gill, 1998);

Diagramas: ayudan a mucha gent e a formarse una rpida idea de lo que se est
t rat ando. Pueden funcionar bien para est imular la discusin t anto por part e de
gent e ilustrada como de analfabetos. En general, los diagramas y las
visualizaciones funcionan porque proporcionan un cent ro de at encin mientras se
discut e un asunto, represent an cuest iones complejas de manera simple, est imulan
ideas y, por lo t anto, ayudan en la toma de decisin. Desde luego que hay gente
que no piensa o trabaja bien con diagramas y que prefiere la discusin verbal con
descripciones de ejemplos e historias reales;

el anlisis de la vida sostenible tambin brinda un medio de analizar la
part icipacin de los int eresados en las act ividades de sust ento (met as y
est rat egias), pero en el cont ext o de una est ruct ura ms general, para enlazar t ales
evaluaciones con la evaluacin de act ivos fijos asequibles a los int eresados
(nat urales, fsicos, financieros, humanos y sociales) y con las evaluaciones de
Hay varios mtodos
para identificar
aquello que atrae a
los interesados

165
normas generales y del ent orno inst it ucional. Se le describe algo ms en la
seccin 5.3.4.


(b) Analizar las relaciones entre interesados

Det erminadas cuest iones de la sost enibilidad se caract erizan generalment e por
conflictos entre int eresados o, al revs, por alianzas. Es probable que t ales relaciones
deban ser exploradas en mayor profundidad. Se podran idear moldes simples para
describir relaciones e iniciat ivas entre grupos, t ambin con base en problemas: un
molde por problema, por ejemplo. Es de especial int ers tomar not a de en dnde
est as iniciat ivas pudieran haber incluido estrat egias previas t ales como PNAA, ECN,
est rat egias de reduccin de la pobreza, et c. Las relaciones pueden ser analizadas de
acuerdo con los siguientes fact ores (Mayers 2001 b):

Funcin de la relacin: si es legal/ cont ract ual; de mercado; de int ercambio de
informacin; de vnculos personales; o de creacin de poder, por ejemplo;
Fuerza de las relaciones, con respecto a frecuencia e intensidad de los contact os;
Formalidad de las relaciones: si son formales o informales; y de qu mecanismos
se valen;
Dependencia ent re los int eresados; por ejemplo: una de t ipo de negocios (con o
sin un rbit ro); una de t ipo de regulador (con o sin incent ivos o sanciones); una
de t ipo t cnico (con o sin cambios de act it ud); o una de t ipo social (con
frecuencia la ms compleja de todas);
Cualidad de las relaciones. Esto podra cubrir la percepcin de las relaciones de
cada interesado con los dems: conocimient o, afinidad, y oport unidad de la
relacin; su accesibilidad; medios de comunicacin usados; capacidad de
cont rolar la relacin. Podra incluir t ambin una evaluacin global del t ipo:
buena, moderada, conflict iva, basada en la convergencia de opiniones de
interesados que hacen al caso.

En relacin con la estruct uracin de una ENDS, es t il est ablecer cules int eresados
t ienen una posicin similar sobre una cuest in y trabajan juntos en la consecucin de
sus comunes int ereses las comunidades o redes normativas que puedan exist ir ya
sea en sent ido formal o informal- y el t ipo de iniciat ivas en las cuales han t rabajado
junt os (Recuadro 5.5). A menudo, es probable que t ales comunidades normat ivas le
impriman mucho moment o al proceso de estrat egia si van vinculadas a l.



Recuadro 5.5: Comuni dades normati vas de Pakistn

Una comunidad normativa es definida como una red de personas e instituciones con inters
y especialidades en un rea particular y, por consiguiente, con una postura en el proceso de
toma de decisin concerniente a esa rea. Se basa en la idea de que la determinacin de
normas no es un ejercicio monoltico ubicado en un ministerio o agencia. Exige cooperacin
entre entidades gubernamental es, como asimismo con entidades no gubernamentales. El
proceso de toma de decisin invariablemente refleja la relativa influencia poltica de estos
grupos y lleva aparejadas negociaciones y compromisos polticos entre ellos. (Banuri y Khan
2000).

El anlisis del contexto del desarrollo sostenible de Pakistn (como parte de analizar los
impactos de la Estrategia de Conservacin Nacional ) revel la existencia de seis comunidades
o redes dominantes, y una sptima ya emergiendo:

(a Redes de liberalizacin econmica y de comercio, que se compone casi exclusivamente de
Las relaciones
existentes entre
los grupospueden
afectar su
posicin sobre las
cuestiones

166
economistas e intereses de negocios que promueven soluciones de mercado.
(b) La red de erradicacin de la pobreza, cuya unidad se da en torno a dotar de poder a la
comunidad,
en torno al desarrollo y creacin de instituciones.
(c) La red de mejoramiento de los rendimientos agrcolas, que se compone de agrnomos que
se han
unido en torno a la promesa de la revolucin verde relativa a un sensacional incremento de
los
rendimientos.
(d) La red del desarrollo de energa, unida desde hace largo tiempo en torno a un no logrado
potencial
hidroelctrico.
(e) La red de la agenda urbana, unida casi exclusivamente por visin de urbanizacin.
(f) Las ONG internacionales y las redes donantes, que combinan una multiplicidad de visiones
que van
desde la pura conservacin, la transformacin social, la eficacia del desarrollo, hasta la de
abrir
oportunidades de mercado y de negocios.

Por lo general, la mayora de estas comunidades normativas operan casi siempre con mltiples
propsitos y sin gran- consideracin por el desarrollo sostenible. El desarrollo de la
comunidad y las ONG ambientales/ de conservacin que forman la piedra angul ar de la
emergent e (sptima) red de poltica ambiental y desarrollo sostenible tienen todava un
gran papel que desempear en salvar las distancias con otras poderosas redes de comunidades
normativas. Esto debera transformarse en uno de los declarados objetivos medulares de la
ECN, y no solamente en uno incidental.

Fuente: Hanson et al. (2000)


(c) Analizar los poderes de los interesados

Tant o para comprender cada una de las cuest iones del desarrollo sostenible (quines
son los dominant es y quines los marginados), como para est ruct urar los procesos de
est rat egia (quines t ienen que est ar compromet idos para remediar los problemas y
realizar las oport unidades) es crucial hacer una evaluacin de los part iculares poderes
de los int eresados. Exist e un lmit e al progreso que se puede hacer ya sea en el
anlisis o el cambio efect ivo de polt ica sin abordar las cuest iones de las diferencias
de poder. Tiene que encont rarse una manera de sacar a luz algunas de est as
cuest iones de poder si es que se las va a abordar (Mayers y Bass 1999).

Para el anlisis de est rat egia, un primer paso t il es ident ificar el grado relat ivo de
poder de los int eresados, la fuente de ese poder, y los medios con los cuales se ejerce
ese poder. Aun
cuando pueden funcionar t ant o los medios part icipat ivos como los independient es, el
ms eficaz es el de la evidencia document al de est os t ipos de poder.

Los element os del poder t ienen que ser desglosados. El poder de int eresados no es
una moneda que como la energa pueda ser exresado en kilovat ios. Es import ant e
abordar la cuest in de cmo el int eresado gana o pierde poder para influir en la
direccin del proceso de polt ica. Filer y Sekhran (1998) ident ifican cuatro
diferent es t ipos de poder, a saber:

El poder gerencial: la capacidad de controlar las act ividades de ot ros int eresados
y, de ese modo, det erminar la cant idad y calidad de sus rendimientos;
El poder ejecutivo: la capacidad de hacer honor a las necesidades y demandas de
otros int eresados, aument ando as su aut oridad sobre ellos;
Las cuestiones
relativas al poder
tienen que ser
comprendidas y
enfrentadas
La naturaleza
del poder vara

167
El poder de negociacin: la capacidad de extraer recursos o concesiones de part e
de otros int eresados, por medio de una combinacin de fuerza y persuasion;
El poder de posicin: la capacidad de ganarse la simpat a y el apoyo de ot ros
interesados basndose en la presuncin de algn int ers comn.

Debido a que cada grupo de int eresados est dividido int ernament e es t ambin
posible dist inguir ent re formas externas de poder -que son ejercidas por un grupo de
interesados sobre ot ros grupos de int eresados- y formas internas de poder, que son
ejercidas por algunos miembros de un grupo de int eresados sobre otros miembros del
mismo grupo. Se puede pues analizar el poder de cada grupo y dar una indicacin de
su peso global en el proceso de polt ica; es decir, la suma de t odas sus influencias
en la direccin de ese proceso.


(d) Comparar los poderes de interesados con su potencial para el desarrollo
sostenible.

El siguient e desafo es referir el poder de los int eresados a su potencial para influir o
ser influidos por est rat egias y polt icas conexas, inst it uciones e iniciat ivas. Evaluar
cules individuos y grupos ejercen poder sobre cules ot ros ayudar a eslabonar las
cadenas de poder, pues el pot encial para influir en una polt ica, en las inst it uciones y
en las iniciat ivas no se deriva direct ament e de un eslabn, sino de la cadena. Son de
part icular inters aquellos int eresados que t eniendo un alto pot encial para el
desarrollo sost enible t ienen en cambio poco poder (t al es el caso de la gent e sin
t ierra). Si de avanzar hacia el desarrollo sostenible se t rat a, entonces, algunos
interesados t ienen que ser dot ados de poder a fin de que puedan hacer ms aport es
posit ivos, en t anto que a ot ros se les t iene que refrenar para que no hagan aport es
dest ruct ivos. Se puede ut ilizar un esquema de t abulacin para comparar poderes,
como se ilust ra en el Cuadro 5.3.


Cuadro 5.3: Anli sis de poder de interesados sobre una cuesti n parti cular (o
pol ti ca o constituci n). Tabl a propuesta para hacer mparaci ones.

Cuestiones
del DS
Interesados Principales
intereses
Poderes Capacidad
potencial
Relacin
con otros
Efecto
neto
Opciones/
vas de
avance




Un ejemplo inst ruct ivo de graficar poderes y capacidades pot enciales procede de
Malawi en donde la Unidad de Coordinacin para el Programa Nacional de
Forestacin reconoci que los int eresados t ienen muy diferent es niveles de poder para
act uar y varan en importancia o en su capacidad pot encial para la buena gest in de
los bosques y el sust ent o. A fin de provocar el debat e en las reuniones del Foro
Forestal de grupos mlt iples de int eresados, la Unidad de Coordinacin confeccion
un orden jerrquico de grupos de int eresados, de acuerdo con su poder y su
capacidad pot encial (Cuadro 5.4).

La Figura 5.1 prueba a most rar de una manera ms impact ant e el orden jerrquico del
Cuadro 5.4. Muestra a los principales grupos de interesados de bienes y servicios de
Malawi mediant e crculos: cuanto ms grande es el crculo, mayor es el nmero de
gent e del grupo.
Para comprender el
potencial del aporte
de los grupos al
desarrollo
sostenible es til
graficar el poder

168
Cuadro 5.4: Grfi co del poder y la capaci dad potencial de los i nteresados.
El Programa Naci onal Forestal de Mal awi
(Fuente: Mayers et al, 2001 a)

Grupo de interesados Tamao
del grupo
Capacidad
potencial para
aportar a la
buena gestin
forestal
Poder para
aportar a la
buena
gestin
forestal
Pequeos propietarios 17 17 1
Usuarios y grupos organizados a nivel de
comunidad
16 16 2
Vendedores y traficant es en lea y carbn 15 1 4
Caciques y autoridades tradicionales 14 10 5
Aserradores 13 8 6
Pequeas empresas no madereras 12 9 3
Ministerio de Agricultura 11 12 12
Asambleas de distrito 10 2 9
Depart amento Forestal 9 15 15
Otros departamentos (medio ambiente,
fauna, energ a)
8 6 11
Propietarios de plantaciones (tabaco) 7 3 8
ONG 6 14 10
Industria maderera 5 5 13
Compaas de plantaciones 4 7 14
Agencia de la Promocin de la Inversin,
Comisin de Privatizacin
3 4 7
Donantes 2 11 16
Ministerio para los Recursos Naturales y
los Asuntos Ambientales
1 13 17

Notas: (a) 1= el ms pequeo; 17= el ms alto valor en cada categora: tamao, capacidad
potencial y poder.


Los centros de los crculos est n t razados en funcin de dos ejes: poder y capacidad
pot encial. As, en su relacin con el poder, los int eresados pueden ser agrupados
como sigue:

ngulo superior Izq.: necesidad de influenciar a est os interesados;
ngulo superior Der. : int eresados que act ualment e import an ms a la cuest in;
ngulo inferior Izq. : int eresados marginados de la cuest in;
ngulo inferior Der. : necesidad de potenciar a est os int eresados

Ot ra manera de combinar anlisis de poder y capacidad potencial y por ende de
mejorar la ident ificacin de cules int eresados t ienen que est ar compromet idos en una
est rat egia- es pregunt arse quin import a ms? Lo cierto es que de la misma
manera que es necesario ident ificar cules son las cuest iones priorit arias (analizadas
en la seccin 5.3.8), as t ambin es necesario pregunt arse cules grupos de
interesados cuent an ms en relacin con una cuest in, cules son los dominant es y
cules, marginales. Dicho de otra manera: de quines son las necesidades y
opiniones que deberan t ener mayor peso en las decisiones de est rat egia? Est e es un
asunt o espinoso, por lo que debera procurarse concordar crit erios en las et apas
iniciales del proceso de est rategia. En el Recuadro 5.6 se present a un ejemplo. Es
frecuent e que el result ado pueda incluir una definicin de int eresados marginales:
grupos que son afect ados por un problema y a quienes se les debera considerar como
Los intereses de
quines? Esuna
cuestin espinosa
determinar qu
grupos debieran
pesar ms en las
decisiones de
estrategia

169
Fi gura 5.1: Tamao de l os grupos de interesados, su potenciali dad y poder para
contri bui r al desarroll o sosteni ble (Fuente: Mayers et al., 2001)




`









































Alto
Baj o



Negociantes en lea

Poder
para
contribuir
a la
Buena
gestin
forestal y
al
susteno
Potencialidad para contribuir a buena gestin forestal y al sustento
Alto Baj o

Asambleas
de distrito

(A) Situatin presente
Industrias
medereras
Sociedades
colonizador
Donantes
Ministerio de
Recursos y


Otros depots
Gob.

Min. de
Agricult.

Depto.
Forestacin

ONG

Dueos de
propredades
Otros
entidades
de Gob.


Caciques


NTFP
Aserradores


Usuarios
aldeas
Mini-
fundistas

170
Fi gure 5.1: Cont.

























Recuadro 5.6: Quin vale ms? La espinosa cuesti n de l a priori dad
de los i nteresado

Como respuesta al desafo de recti ficar el desequilibrio entre interesados en acceder a las
decisiones forestal es, Colfer (1995) ha ideado un mtodo para asegurar que los actores locales
en cuestiones de bosques sean totalmente reconocidos y se acuerde otorgarl es una importancia
que corresponda a su(s):

! proximidad a los bosques, terrenos forestales o rboles en las tierras de cultivo;
! dependencia de los bosques para su sustento (es decir donde haya escasas alternativas al
bosque, o ninguna, para satisfacer necesidades bsicas);
! vinculaciones culturales con los bosques y con el empleo de los recursos forestales;
! conocimientos relacionados con la administracin de bienes forestales;
! derechos preexistentes a la tierra y los recursos, conforme al derecho consuetudinario
! capacidad organizativa para reglamentacin efectiva y toma de decisin responsable
acerca de bienes y servicios forestales;
! empresa forestal econmicament e viable que, basada en la interiorizacin del coste social
y ambiental, produzca beneficios local es equitativos.

Colfer propone decididament e que tambin debera usarse un criterio inverso; esto es, que si
un grupo local tiene un dficit de poder debera considerrsele de mayor importancia (para
compensar ese dficit). A la inversa, algunos interesados pueden tener un alto nivel de poder
e influencia, como asimismo intereses que pueden afectar adversamente la capacidad de otros
interesados para obrar con arreglo a las buenas prcticas forest ales. En tales circunstancias, se
necesita un procedimiento que aquilate a los interesados de acuerdo con el grado al cual sus
acciones debieran ser o mitigadas o evitadas. Este es, por supuesto, un terreno escabroso.
Finalmente, es probable que se quisiera agregar una evaluacin del grado hasta el cual la
gente es portadora de riesgos (arriesgados por otros grupos).

Fuente: Mayers y Bass (1999)
Alto
Baj o
Poser para
contribuir
a la Buena
forestall y
al susteno
(B) Situation futura
PNF apunta a
empujar y a
arrastrar grupos de
interesados
Baj o Alto
Potentialidad para contribuir a la Buena gestin
y al susteno

171
interesados principales, pero que quedan marginados en los procesos de toma de
decisin (p.ej. viejos y pobres, mujeres, nios y grupos it inerant es como los past ores
nmadas). Tal definicin puede ayudar de verdad al comit direct ivo y a la
secret ara de la est rategia a orient arse hacia la part icipacin y ot ras act ividades.


5.2.4 Limitaciones del anlisis deinteresado

Finalmente, exist en las limit aciones del anlisis de int eresados. En breve (segn
Mayers y Bass, 1999), st as son:

los grupos de int eresados se traslapan; e incluso, dent ro de un mismo grupo, la
gent e asume diversas ident idades;
los grupos de int eresados cambian todo el t iempo; y necesit an la libert ad de
hacerlo: encasillarlos puede restringir est a libert ad;
hay ot ros riesgos que t ienen que ver con la cat egorizacin y la represent acin:
algunos interesados pueden quedar subrepresent ados o ser malint erpret ados;
! la diferencias y los conflict os se basan en valores diferent es: es probable que no
haya un aparent e int ers mut uo;
! donde el anlisis de la sost enibilidad revela informacin acerca de grupos con
menos poder, est o puede ser peligroso ya que podra llevar a acciones de
manipulacin, socavacin e injust icia por part e de los grupos de ms poder en el
proceso;
! el anlisis de int eresados es una herramient a de informacin ant es que de t oma de
decisin. Puede reconocer el quid del problema, pero no puede dar soluciones
fciles. Los desafos que surgen son:
! Cul es el punto de confluencia para llegar a un acuerdo?
! Cmo manejar los conflictos?
! De cules int eresados hay que priorizar los int ereses?

A causa de est os posibles inconvenient es, es import ant e que los int eresados en la
est rat egia t engan claridad acerca del propsit o del anlisis de int eresado y concuerden
t ant o en los result ados deseables como en los indeseables, de suert e que el anlisis sea
convenient ement e manejado y verificado.

En est a seccin hemos recalcado que el anlisis de int eresados para la ENDS, en
general, debiera ser organizado de acuerdo con las cuest iones del desarrollo
sost enible ant es que con grupos de int eresados. En la siguient e seccin (5.3) veremos
cmo reconocer y analizar cuest iones de la sostenibilidad ambient al, econmica y
social. La seccin siguiente (5.4) aborda las maneras de analizar cuest iones de
procesos normat ivos e inst it ucionales.


5.3 Mtodos para medi r y analizar l a sosteni bil i dad
3


El propsito de medir y analizar la sost enibilidad es dar respuest a a cinco pregunt as, a
saber:
! Cun bien est el ecosist ema en cuest in?
! De qu modo afect a la gente al ecosist ema?
! Cun bien est la gent e (inclusive las fut uras generaciones)?
! Es su bienest ar compart ido equit at ivament e?
! Cmo se conect an est as pregunt as?

3
Esta seccin se basa fundamentalmente en los materiales proporcionados por Robert
Prescott-Allen
El anlisisde
interesados tiene
algunasdesventajas...

... de modo que
debe ser
convenientemente
administrado y
verificado

172
Est a informacin es esencial para det erminar el avance de una sociedad hacia la
sost enibilidad, sus principales puntos fuert es y puntos dbiles y las cuest iones
priorit arias a ser abordadas por una ENDS. La informacin equipa al personal
direct ivo para cent rar su at encin en las prioridades sin perder de vist a a las dems
component es del desarrollo sost enible que, si no son prioridades (todava), son, de
t odos modos, cruciales para su consecucin. Proporciona t ambin la base para seguir
la marcha y evaluar la eficacia de la estrat egia e ir ajust ndola segn las necesidades
(Capt ulo 10).

Los t res principales modos de abordar el problema de medir y analizar la
sost enibilidad son:

! el estado de las cuentas (que proporciona los dat os) (seccin 5.3.1);
! las evaluaciones descriptivas no basadas en indicadores (seccin 5.3.2);
! las evaluaciones basadas en indicadores (seccin 5.3.3).

Como lo demuestra el Cuadro 5.5, st os difieren en su pot encialidad debido a:

! la transparencia (facilidad par det ect ar juicios de valor y const ruccin de la
evaluacin);
! la compat ibilidad en el t ranscurso t emporal (compat ibilidad de evaluaciones
siguient es);
! la part icipacin (cuant o ms t cnica una evaluacin, menor el campo para la
part icipacin);
! la viabilidad para la toma de decisin (claridad para revelar el desempeo y las
prioridades).

No hay mt odo perfect o. Todos pueden ser provechosamente complementados por
una o ms mediciones y anlisis contributivos (seccin 5.3.4).


5.3.1 Cuentas

Los est ados de cuent as son const rucciones de datos primarios convert idos a una
unidad comn (t ales como a dinero, rea, energa). En su mayora cubren aspect os
muy import ant es aunque pequeos de la sost enibilidad y se les describe en Medidas
y anlisis contributivos (Seccin 5.3.4). En t rminos generales, se refieren a un
indicador o a un escaso conjunt o de ellos e incluyen el Sist ema de Cuent as
Nacionales (Seccin 5.3.4 b) (que cubre la economa de mercado), la Huella
Ecolgica (que cubre el consumo de recursos), y las cuent as de energa y mat eriales
(que cubren el int ercambio fsico entre la economa y el ambient e). Las cuent as ms
complet as suman muchos aspect os de la economa, la sociedad y el medio ambient e
en un solo est ado de cuent as.

El Indicador de Progreso Genuino (IPG), por ejemplo, part e del gasto de consumo
personal (tomado del est ado de las cuent as nacionales). Luego hace una serie de
ajust es para responder de los efectos negat ivos de la act ividad econmica o de los
fact ores que el PIB no toma en cuent a (tales como la dist ribucin del ingreso
desigual, el crdito y el endeudamiento ext ranjeros net os, el costo de los bienes de
consumo duraderos), los cost os sociales (la delincuencia, los accident es
aut omovilst icos, los viajes cot idianos al t rabajo, la rupt ura de la familia, la prdida
de t iempo libre, el subempleo), y los cost os ambient ales (reduccin de la
cont aminacin domst ica, contaminacin del agua, cont aminacin del aire,
cont aminacin sonora, prdidas de humedales, prdida de t ierras de labrant o,
El propsito de
medir el avance de
la sociedad hacia el
desarrollo
sostenible ayuda a
identificar las
cuestiones
prioritarias
Los mtodos de
anlisisde la
sostenibilidad
tienen diversas
potencialidades
Los estados de
cuentas usan
un reducido
conjunto de
indicadores

173
`Cuadro 5.5. Tres mtodos princi pales para medi r y analizar la sosteni bili dad

Mtodo

Cuentas
(Seccin 5.3.1)
Evaluaciones
descriptivas
(Seccin 5.3.2)
Evaluaciones
con base de
indicadores
(Seccin 5.3.3)
Ejemplos:



ndice de Bienestar
Econmico
Sostenible.
Indicador de
Progreso Genuino

Informes sobre el estado
del medio ambiente.
Informes del
Desarrollo Mundial
Evaluacin del
bienestar.
Cuadrante de la
Sostenibilidad.
Potencialidad
para
la transparencia
Baja Mediana Alta
Potencialidad
para
la consistencia
Alta

Baja

Alta

Potencialidad
para
la participacin
Baja Alta Mediana
Viabilidad para
la
Toma de
decisin
Mediana Mediana Alta


agot amiento de recursos no renovables, dao ambient al de largo plazo, agotamient o
del ozono, prdida de bosques con rboles aosos). Finalment e, agrega algunas
vent ajas que el PIB pasa por alto (el valor del t rabajo domst ico y el de la
mat ernidad/ pat ernidad, el valor del t rabajo hecho por volunt arios, los servicios de
bienes de consumo durables, los servicios de carret eras y de calles, la inversin net a
de capital).

La vent aja del IPG y de similares cuent as int egrales es que ellos son direct ament e
comparables con el PIB, el ndice de desempeo nacional ms ext ensament e usado
(Figura 5.2). Pero las cuent as t ienen varias desvent ajas, especialment e como
herramient a est rat gica para evaluar sost enibilidad:

! Muchos de los cost es y beneficios no t ienen valor de marcado; convert irlos a
unidades monet arias supone hacer presunciones, extrapolaciones y ajust es, que
dist orsionan los resultados; y algunos cost es y beneficios son t an difciles de
evaluar que se omit en, como es el caso de la biodiversidad.

! Es difcil det ect ar presunciones, juicios y omisiones; y para quien no es
especialist a es casi imposible seguir el hilo de la elaboracin de las cuent as.

! Aunque los valores ejercen gran influencia en el result ado final, las calculaciones
de las cuent as es algo alt ament e t cnico y deja muy poco espacio para una amplia
part icipacin de int eresados.

Aunque las cuent as producen un cuadro extraordinariament e claro del desempeo
t otal o del progreso genuino- ellas no revelan t an clarament e los principales
const it uyent es de ese desempao: es difcil diferenciar para saber en cul cuest in
priorit aria hay que cent rar la at encin para cerrar la brecha que separa al IPG del PIB.
Est o limit a la ut ilidad de las cuent as para el desarrollo sost enible.
Los estados de
cuenta globales
son directamente
comparables con
los PI B, pero
tienen
desventajas

174
Fi gura 5.2: Producto Interi or Bruto versus Indi cador de Progreso Genuino.
EE.UU. 1950-1999 (en dlares de 1996)
(Fuente: www.rprogress.org/projects/gpi/)








5.3.2 Evaluaciones descriptivas

Las evaluaciones descript ivas combinan t ext os, mapas, grficos y datos t abulados.
Pueden ut ilizar indicadores, pero no se const ruyen en t orno a ellos y los indicadores
que se ut ilizan pueden variar de un periodo de est udio a ot ro. Ellas incluyen informes
est ndares del est ado del ambient e (Recuadro 10.8, el Informe del Desarrollo
Mundial del Banco Mundial) y una ext ensa variedad de informes; y representan el
mt odo ms conocido para la medicin y el anlisis. Su fuert e es que son bien
conocidas y flexibles. Tienen gran pot encialidad para la part icipacin porque la
evaluacin puede adecuarse a la medida de la compet encia t cnica de los
part icipant es. Los recopiladores pueden dedicarle at encin a los temas sobre los
cuales t ienen informacin y escoger el recurso de comunicacin que les parezca ms
adecuado para cada t ema.

Sin embargo, est a flexibilidad t iene sus trampas. La falt a de sist emat izacin en la
eleccin de temas unida a un trat amient o disparejo puede encubrir y obscurecer
prioridades: qu t emas se han omit ido? se omit i un t ema porque no era import ant e
o por falt a de datos? cmo se relaciona un tema con otro? cmo se puede comparar
la import ancia de un t ema cubierto por un est udio de caso ricament e descrit o, con
otro cubiert o por un ext enso anlisis est adst ico? Los t emas cubiertos, o la forma en
que se les cubre, pueden cambiar entre un periodo de est udio y ot ro, y no permit ir que
se ident ifiquen las t endencias. La t ransparencia y la coherencia limit adas reducen la
ut ilidad de est as evaluaciones para la toma de decisin, especialment e para el
desarrollo y seguimient o de est rat egias.

Producto
interior bruto
Indicador de
progreso genuino
Las evaluaciones
descriptivas son
familiares y son
flexibles...
... pero esto tiene
sus
inconvenientes

175
5.3.3 Evaluaciones con base de indicadores`

Como las evaluaciones descript ivas, las evaluaciones con base de indicadores pueden
incluir texto, mapas, grficos y dat os t abulados, pero a diferencia de aqullas se
organizan en t orno a indicadores (vase Recuadro 5.7); en t rminos generales, un
conjunto de indicadores ms ext enso que las cuent as (Seccin 5.3.1). Se pone mucha



Recuadro 5.7: Qu es un indi cador?

Un indicador es algo que represent a un atributo particular, una caract erstica o una propiedad
de un sistema (Gallopn, 1997). Ms afinadament e, en el sentido que se le usa aqu, un
indicador es una parte mensurabl e dentro de un sistema. Por ejemplo, la salud no es un
indicador porque no puede ser medida de forma directa; pero la esperanza de vida al nacer, el
ndice de mortalidad infantil y la incidencia de enfermedades espec ficas pueden ser medidos
y, por ende, pueden ser indicadores.

A un indicador que combina o suma varias partes se le llama un ndice (numrico). Un ndice
puede ser un indicador compuesto que combina varios indicadores en niveles inferiores.
Ejemplos son: el ndice de Desarrollo Humano, el ndice de Bienestar, y el ndice de la
Calidad del Aire de la ciudad. O un ndice puede ser un indicador compuesto hecho de
muchos componentes que no son indicadores. Son ejemplos: el Producto Interior Bruto, el
ndice de Precios del Consumidor, el Promedio Industrial Dow Jones, y el la Huella
Ecolgica.



at encin en elegirlos sist emt icament e. Los indicadores permit en que las
evaluaciones sean globales, pero select ivas: debido a que pueden ser select ivas, ellas
est n mejor equipadas que las cuent as para cubrir una extensa ordenacin de
cuest iones necesarias para una adecuada represent acin de condiciones humanas y
medioambient ales. Los procedimientos sist emt icos usados para escoger indicadores
ponen al descubiert o la seleccin y disposicin de las cuest iones cubiert as por la
evaluacin, y los valores involucrados; y hacen la construccin de las evaluaciones
con base en indicadores ms t ransparent es que las de cuent as o las de evaluaciones
descript ivas. Cuando por cierto t iempo se emplea el mismo conjunt o de indicadores,
post eriores evaluaciones con base de indicadores pueden ser comparadas con las
ant eriores, proporcionando as una cobert ura ms lgica de un periodo de evaluacin/
informe a otro. Una cobert ura lgica y de gran alcance, junt o con una organizacin
sist emt ica de los asuntos y sus indicadores, permit en que queden clarament e
ident ificados t ant o las cuest iones priorit arias como los punt os fuert es y los puntos
dbiles de la realizacin de la tarea. Est o hace que las evaluaciones con base de
indicadores sean ms t iles que ot ros mtodos para la toma de decisin y por
consiguient e para el desarrollo de estrat egia. La Seccin 5.3.5 analiza los pasos
principales que llevan a crear un sist ema de evaluacin con base de indicadores.

La part icipacin del personal direct ivo y de los int eresados es necesaria para asegurar
que la evaluacin incorpore sus valores y aborde sus int ereses. Los part icipant es
t ienen que t ener un mayor grado de poder en decidir cuest iones de valor en lo que se
evala. Al mismo t iempo, el equipo que emprende la evaluacin t iene la
responsabilidad de velar por que la evaluacin sea t cnicament e solvent e y resist a
bien el examen cient fico. Sin embargo, las exigencias t cnicas de la seleccin de
indicadores imponen restricciones a la part icipacin. En la prct ica, la evaluacin
debe ser proyect ada de manera conjunt a por t cnicos y part icipant es.
Las evaluaciones
que se basan en
indicadores son
ms transparentes...

... y se las puede
comparar en el
transcurso del
tiempo
A los
participantes se
les debiera hacer
intervenir en la
toma de decisin
acerca de lo que
hay que evaluar

176
Aun cuando para la toma de decisin las evaluaciones con base de indicadores son
pot encialment e ms t ransparent es, ms sist emt icas y ms t iles que otros mt odos,
el que cumplan con su capacidad pot encial depende de cmo se las proyect e y
ejecut e. Las evaluaciones con base de indicadores para el desarrollo sost enible se
diferencian principalment e en el nmero de subsist emas en el cual ellas dividen el
sist ema (el rea de la evaluacin), en el nmero de niveles ent re los subsist emas y el
indicador, y si producen o no ndices (indicadores compuest os) del est ado del sist ema
y de sus subsist emas (Cuadro 5.6).


Cuadro 5.6: Evaluaciones de l a sosteni bili dad con base de i ndi cador

Tipo Nmero de subsistemas Nmero de
niveles entre
subsistemas e
indicador
ndices del
estado del
sistema y de
los
subsistemas?
Evaluacin de Bienestar
(Figuras 5.4 y 5.5)
2: ecosistema, gente 2-4 S
El Cuadrante de la
sostenibilidad
(Figura 5.6)
3: ambiente, economa,
sociedad
1 S
El Cuadrante de la
sostenibilidad para la
CDS
4: ambiente, economa,
sociedad, instituciones
2 S
Indicadores de Desarrollo
Sostenible de la CDS
4: ambiente, economa,
sociedad, instituciones
2 No
Iniciativa de la
Informacin Mundial
Guas de Informes de
Sostenibilidad
4. ambiente, economa,
sociedad, integrados
1-3 No



La divisin en dos subsist emas garant iza que la evaluacin d igual trat o a la gent e y
al medio ambient e y que cent re su at encin en la cuest in del desarrollo sost enible;
est o es, cmo lograr un alto nivel de bienest ar humano junto con un alt o bienest ar
del ecosist ema? Si se aument ara el nmero de subsist emas al subdividir la parte
humana, el peso dado al medio ambient e se vera reducido de la mit ad a un t ercio (si
fueran t res los subsist emas) o un cuart o (si fueran cuat ro los subsist emas) (Figura
5.3). La vent aja de tres subsist emas es la prominencia que se da a la economa,
t odava la principal preocupacin de la toma de decisin. Sin embargo, cules
aspect os del bienest ar son economa y cules sociedad puede ser algo difcil de
dist inguir, pues dependen de las perspect ivas cult urales dadas. La separacin ent re
economa, sociedad e inst it uciones es todava ms arbit raria y no le ofrece otra
vent aja que su act ual acept acin por la Comisin sobre el Desarrollo Sost enible de las
Naciones Unidas (CDS). Un subsist ema int egrado es superfluo porque los
indicadores int egrados propuestos por la Iniciat iva de la Informacin Mundial
(www. globalreport ing.org) podran serles asignados a cualesquiera de los otros
subsist emas o podran ser generados ms informat ivamente como ndices del est ado
de los subsi st emas o del sist ema como un t odo.
Las evaluaciones
pueden utilizar
diferentes
cantidades de
subsistemas,...

177
Fi gura 5.3: El peso ambiental declina en l a medi da que aumenta el nmero de
los subsistemas humanos













El nmero de niveles ent re subsist ema e indicador es el factor fundament al para el
vigor del mtodo y su facilidad de manejo. Si los niveles son muy pocos, es difcil
encont rar la lgica que mot iv la eleccin de indicador: qu aspecto del subsist ema
represent a el indicador y cun complet a y direct ament e represent a a ese aspect o. Si
los niveles son demasiados, el riesgo es que el usuario se pierda en una complicada
serie de nexos ent re sist ema e indicador.

Dado el ext enso campo del desarrollo sost enible, es inevit able un alto nmero de
indicadores, pero crea un gran problema de comunicacin. El Inst it uto Int ernacional
del Desarrollo Sost enible (IIDS) hace not ar el dilema cent ral de necesit ar t ant o una
cobert ura int egral como unos mensajes y present acin simples:

Desde aquellos que han sido creados por las comunidades rurales a aquellos
creados por las Naciones Unidas, cientos de conjuntos de indicadores para la
sostenibilidad han sido creados para sus respectivos medios sociales. No obstante, es
mucho lo que les falta para que puedan aspirar a que sean utilizados extensamente.
La mayora de los indicadores de sostenibilidad contienen largos y pesados
informes llenos de complejos cuadros y grficos. Aunque son tiles para
profesionales de polticas y acadmicos, la mayora de los conjuntos de indicadores
no son prcticos ni para los medios de comunicacin ni para el pblico. A fin de
crear apoyo para los indicadores y a fin de que se les entienda, tiene que haber un
proceso que legitime a los indicadores mediante alguna forma de consulta pblica o
de aplicacin de comprobacin.

La crecient e masa de proyect os de indicadores y los profesionales del mundo encaran
dos desafos que parecen cont radecirse mut uament e:

! Crecient e complejidad. En la medida que crece nuest ra comprensin de cun
compleja es la sost enibilidad, cmo vamos a manejar las mont aas de dat os que
se necesit an para seguir su marcha?

! La exigencia de simplicidad. Si a la educacin pblica y a la result ant e accin
polt ica se las considera cada vez con mayor fuerza y urgencia como el propsito
de crear indicadores, cmo los present amos de un modo simple, elegant e y
eficaz, sin llegar a una solucin de compromiso con la complejidad subyacent e?

Un solo indicador de desarrollo sostenible es un sueo imposible (Recuadro 5.8). La
mejor manera de superar est e problema es combinar los indicadores y t ransformarlos
en ndices. Las evaluaciones que no t ransforman sus indicadores en ndices se t ornan
muy difciles de int erpret ar. Las que lo hacen, pueden comunicar sus result ados sin
GENTE MEDIO AMBIENTE
ECONOMA SOCIEDAD MEDIO AMBIENTE
ECONOMA SOCIEDAD
INSTITUCI
O-NES
MEDIO AMBIENTE
Aumento el
nmero de
subsistemas
aumenta el
peso dado
al ambiente
... y esto determina su
vigor y conveniencia
para el usuario
Se cuentan por
cientos los conjuntos
de indicadores de
sostenibiliodad

178


Recuadro 5.8: La bsqueda de un solo indi cador de desarroll o sosteni ble

Los complejos problemas del desarrollo sostenible requieren conjuntos de indicadores
integrados o interconect ados, o agregacin de indicadores para formar ndices.
Rutinariamente, los directivos de alto nivel ministros de gobierno, ejecutivos de
fundaciones, directores de corporaciones- piden pequeas cantidades de ndices, que sean
fcil de comprender y utilizar en la toma de decisiones. Muchos, interesados en el
desarrollo sostenible, expresan su deseo de contar con un solo indicador que compita con el
enorme poder poltico del PIB, una sola cifra que proporcione informacin sobre el valor
total de mercado de la produccin y servicios de un pas como un solo nmero. Pero son
muchos los escpticos que no creen que un solo nmero pudiera evaluar algo tan complejo
como el desarrollo sostenible.

La mayora de los expertos en indicadores creen que la bsqueda de un solo indicador de
desarrollo sostenible es como ir tras una utopa. Es un mito pensar que un nmero incluso
uno que fuese mucho mejor que el PIB como sustituto para todo el bienestar nacional-
pudiera tener algn valor funcional como herramienta normativa. Pero muchos tambin
reconocen que el intento de crear un ndice de desarrollo sostenible probablemente fuese til
porque obligara a un esfuerzo concertado por present ar la complejidad del desarrollo
sostenible de manera ms simple. Hasta un esfuerzo modestamente exitoso que presentara
un puado de ndices reunidos podra llevar a una generacin de directivos y de responsables
de la poltica econmica, hacia las metas del desarrollo sostenible.

Fuente: www.iisd.org



mayores problemas. Cuando se coordina a los indicadores para transformarlos en
ndices, ellos pueden proporcionar un claro cuadro de todo el sist ema, revelar
relaciones clave entre subsist emas y ent re los component es mayores, y facilit ar el
anlisis de punt os fuert es y punt os dbiles crt icos. No se pierde informacin, porque
los indicadores const it uyent es y los datos fundamentales est n siempre present es para
ser indagados.

La Evaluacin de Bienestar conjuga a los indicadores de ecosistema con el ndice de
Bienest ar del Ecosist ema (IBE) y a los indicadores humanos con el ndice del
Bienest ar Humano (IBH), los cuales son luego fusionados grficament e en el ndice
del Bienest ar (IB), siendo la int erseccin del IBE con el IBH en el Barmetro de la
Sost enibilidad (Figuras 5.4 y 5.5).

El Cuadrante de la Sostenibilidad t iene dos versiones. La versin est ndar rene
indicadores ambient ales para lograr un ndice Ambient al (IAm), indicadores
econmicos para un ndice Econmico (IEc), e indicadores sociales para dar origen a
un ndice de Sociedad o de Asist encia Social (IS), el cual se transforma luego en un
ndice de Cumplimient o de la Polt ica (ICP). La versin para el conjunt o de
indicadores de la Comisin sobre Desarrollo Sostenible (Figura 5.6) rene los
indicadores inst it ucionales para formar el ndice Inst it ucional (II) y luego se conjuga
con el IAm., el IEc., el IS., y el II para dar origen al ICP.

Al conjugar indicadores para formar ndices y disponer los ndices grficamente,
t ant o la Evaluacin de Bienest ar como el Cuadrant e de la Sost enibilidad muest ran a
qu dist ancia de la sost enibilidad se encuent ra la sociedad respect iva, el est ado de la
gent e (sus condiciones socio-econmicas) y del ecosist ema (condiciones
ambient ales), y a las principales fort alezas y debilidades del ejercicio.
Es msfcil
comprender
ndices...
... y se lespuede
mostrar
grficamente

179






[Human well-being = Bienestar humano]
[Ecosystem well-being = Bienestar de ecosistema]
[Good = Bueno] [Fair = Reglar] [Medium = Mediano] [Poor = Defi ciente] [Bad = Malo]
Figura 5.4. Barmetro Colectivo de la Sostenibilidad,
mostrando el bienestar de Amrica del Norte y de
Amri ca Central

El ndice de Bienestar Humano (IBH) est en la yema del
huevo; el ndice de Bienestar del Ecosistema (IBE), en la
clara. (El IBH de El Salvador es 36; y su IBE, 46). El
ndice de Bienestar (IB) es la posicin del huevo, o sea, el
punto de interseccin entre el IBH y el IBE en el
Barmetro. La sostenibilidad es el rectngulo del ngulo
superior derecho. Obsrvese que el Barmetro muestra
claramente la relacin entre bienestar humano y de
ecosistema, el vasto abanico de realizaciones de los pases,
y la distancia que los separa de la sostenibilidad. Belice fue
evaluada por un menor nmero de indicadores que el de
otros pases; una evaluacin ms completa podra cambiar
su posicin a un punto entre Costa Rica y El Salvador.

Fuente: Prescott-Allen (2001).
Figura 5.5. Barmetro Individual de Sostenibilidad,
mostrando el bienestar del Canad


En la escala, los crculos grises (eje vertical) son los puntos
de las dimensiones humanas (los componentes
fundamentales del IBH):
c = comunidad; e = equidad; h = salud y gente;
k = conocimiento; w = riqueza. Los crculos blancos (eje
horizontal) son los puntos de las dimensiones del
ecosistema (component es fundamentales del IBE): a = aire;
l = tierra; r = uso de recursos; s = especies y genes; w =
agua.
Algunas dimensiones quedan ocultas por el huevo (riqueza,
especies y genes, uso de recursos). Las dimensiones que
ms atencin necesitan son el aire (reducir emisiones de
carbono), uso de recursos (reducir consumo de energa), y
especies y genes (expandir proteccin del habitat de
especies silvestres y conservar la diversidad agrcola).

Fuente: Prescott-Allen (2001)
0
20
Bad
20
Bad
40
Poor
40
Poor
60
Medium
ECOSYSTEM WELLBEING
60
Medium
80
Fair
80
Fair
100
Good
100
Good
H
U
M
A
N

W
E
L
L
B
E
I
N
G
Belize 50
64
Canada 78
43
Costa Rica
56
41
El Salvador
36
46
Guatemala
23
44
Honduras
33
45
Mexico
45
21
Nicaragua
28
49
Panama
52
37
United States
73
31
0
20
Bad
20
Bad
40
Poor
40
Poor
60
Medium
ECOSYSTEM WELLBEING
60
Medium
80
Fair
80
Fair
100
Good
100
Good
H
U
M
A
N

W
E
L
L
B
E
I
N
G
h
k
w
c
e
l w s a r
78
43

180


Fi gura 5.6: El Cuadrante de la Sosteni bili dad. Un ejemplo para Canad

De izquierda a derecha hay barmetros de condiciones ambientales, sociales, econmicas e
institucionales.
Verde = de condiciones buenas a muy buenas Rojo = de condiciones malas a crticas

Fuente: www.iisd.org



Ambiental Sociales Econmicas Institucionales

C0 del Combustible Pobreza PNB Gastos R&D
Otra GHG Gini GDFI Internet
Aire urbano Desempleo CAB Telfonos
Tierra de cultivos Salarios F/ M Deuda externa (Inst.)
Fertilizantes Peso de infante ADO
Pesticidas TMI Materiales
rea forestal Esperanza de vida Empleo de energa
Poblacin costera Sanidad Energa renovable
Agua Agua potable Intensidad de energa
BOD ndice de salud de OMS Desechos municipales
Protegida Inmunizacin Residuos peligrosos
Anticonceptivos Residuos nucleares
Persistencia Reciclaj e
Analfabetismo
Densidad de poblacion
Crimen
Demogrfico
% urbano






Los gobiernos, las ONG y los grupos de mlt iples int eresados hicieron muchos
esfuerzos durant e la dcada pasada para preparar evaluaciones de desarrollo
sost enible con base de indicadores. Algunas cubren todo el alcance de la
sost enibilidad. La mayora t iene la t endencia a poner mayor at encin o a los aspect os

181
humanos o al medio ambient e. El IIDS proporciona un compendio de iniciat ivas para
indicadores en www.ii sd.org ; y en el Recuadro 5.9 se da una list a de algunos
ejemplos.



Recuadro 5.9: Ejempl os de ini ciati vas para indi cadores del desarrollo sosteni ble

EN EL MUNDO

PANU. Proyecto para medir estados y tendencias en el medio ambiente y guiar la
formulacin de polticas hacia el desarrollo sostenible para implementar la Estrategia de
Observacin y Evaluacin Ambientales del PANU. Desarrollo de indicadores en sectores
espec fi cos; aproximaciones a agregacin de indicadores; y utilizacin de indicadores en los
informes sobre el estado del ambiente. Las series de indicadores fueron publicadas en 1997,
2000 y 2001 (www.unep.ch/earthw.html).

Banco Mundial. (a) El anuario del Banco Indicadores de Desarrollo Mundial (IDM)
contiene 800 indicadores y 75 cuadros, organizados en seis secciones: perspectiva mundial,
gente, medio ambiente, economa, Estados y mercados, y conexiones mundiales. Los cuadros
cubren 148 economas y 15 grupos de pases: con indicadores bsicos para otras 58 economas
(www.worldbanbk.org/dat a/wdi2000); (b) La Unidad de Indicadores y Economa
Ambientales ha creado indicadores de desarrollo ambientalmente sostenibles y de accin
ambiental (para proyectos del BM) (www-esd.worldbank.org/eei).

PNUD. Informes del Desarrollo Humano, que se publican desde 1990, presentan el ndice
del Desarrollo Humano (IDH) como una medicin del desarrollo humano en pases
individuales (vase Recuadro 5.12) (www.undp.org).

OCDE. Programa para desarrollar un conjunto medular de indicadores ambientales (con
apoyo sectorial) empezado en 1990 (que se basa en la aplicabilidad normativa, la solvencia
analtica y la mensurabilidad) (www/oecd.org//dac/Indicators/index.htm).

Grupo de Sostenibilidad Dow Jones. ndices (uno mundial, tres regionales y uno nacional)
basados en la primera metodologa sistemtica del mundo para identificar las principales
compaas que en el mundo entero se guan por la sostenibilidad. www.sustainability-
index.com).

Instituto de los Recursos Mundiales. Proyecto para indicadores ambientales de
aplicabilidad normativa
altamente agregados; indicadores de biodiversidad y utilizacin de la tierra desarrollados con
base en mapas; e indicadores de flujos de documentacin (nacionales, sectoriales y a nivel de
compaas) (www.wri.org)

Datos Ambientales de Hart. Sitio en la red, de gran amplitud, con una base de datos de
proyectos y recursos rel acionados con indicadores, para ayudar a personas y organizaciones en
sus investigaciones de indicador. Se especializa en indicadores comunitarios).
(www.subjectmatters.com/indicators/Indicators/


NACI ONAL/ PROVI NCI AL

Estados Unidos. El Grupo de Trabajo Interinstitucional sobre Indicadores de Desarrollo
Sostenible cre un conjunto experimental de 40 indicadores para estimular un dilogo
nacional tendiente a la creacin de un conjunto de indicadores nacionales
(www.vyh.fi/eng/welcome.html)

Reino Unido. El Departamento del Medio Ambiente de Alimentacin y Asuntos Rurales cre
un conjunto nuclear de 150 indicadores (y 15 titulares de pgina) de desarrollo sostenible
como central para los futuros informes de progresos; toman como modelo lo econmico, lo

182
social y ambiental, al tiempo que reconocen las interacciones entre ellos (www.sustainable-
development.gov.uk)


DE CONDADO, MUNI CI PAL, LOCAL, DE REA, DE BASE COMUNI TARI A

Condado Municipal de Lancashire, RU. La Segunda Auditora Verde incorpora 40
indicadores de sostenibilidad para el condado (www.la21net.com/)

Ciudad de San Jos, California. Como un paso hacia la creacin de un sistema de datos
ambientales coordinados y centralizados para medicin de realizaciones y para informacin
pblica, la Divisin de Poltica y Planificacin Urbana cre 52 indicadores cuanti fi cables de
sostenibilidad en nueve categoras (www.ci.san-jose.ca.us/esd/)

Hamilton-Wentworth, Ontario, Canada. Indicadores de sostenibilidad para seguir la
marcha del avance hacia las metas de la Visin 2020 de la ciudad; creados a travs de un
proceso de consulta comunitaria utilizando folletos de instrucciones
(www.vision2020.hamilton-went.on.ca/)

Centro Sunrift para Comunidades Sostenibles, Minnesota, EE.UU. Cre las Flathead
Gauges (indicadores) para identificar/ cuanti ficar component es clave de la sostenibilidad en el
condado de Flathead; y para medir tendencias. Trajo consigo reuniones pblicas, encuesta de
ciudadanos e informacin de retorno de parte de individuos y organizaciones
(cdaly@netrix.net)

St. Louis Sostenible. Los proyectos Medida de St. Louis asisten a los ciudadanos en la
creacin y seguimiento de un conjunto de indicadores de desarrollo sostenible definidos por la
comunidad (Contacto: Claire Schosser, PO Box 63348, St. Louis, MO 63163, USA; Fax: +1-
314-773-1940)

Foro de Estrategias Integradoras, Washington, DC. El Proyecto de Indicadores
Comunitarios de Washington es una iniciativa voluntaria, que promueve la creacin y
utilizacin de indicadores comunitarios como parte de un ms extenso proceso de
planifi cacin sostenible (jbarber@igc.org)

Programa Sostenible de Irlanda del Norte. Una ONG que trabaja con autoridades locales
y comunitarias para promover la Agenda 21 Local y el desarrollo sostenible en Irlanda del
Norte. Ha ayudado a varios concejos a crear conjuntos iniciales de indicadores para elevar el
grado de conciencia pblica sobre la sostenibilidad) Contacto:
Michael@snipl.freeserve.co.uk)

Fuente: www.iisd.org



5.3.4 Mediciones yanlisis contributivos

No es la int encin de est e libro de consult a ofrecer t odos los consejos del cmo
hacerlo sobre toda suert e de t cnicas analt icas para trat ar de resolver det erminadas
cuest iones. El Cuadro 5.1 da una list a de muchas de ellas y de sus pros y sus cont ras.
Los siguient es han demost rado ser t iles. Las cuat ro t cnicas finales (graficacin de
la influencia normat iva; rboles de problema; evaluacin ambient al estrat gica; y el
anlisis de asunt os con base comunitaria, vase secciones de la h a la k) son
especialment e t iles ya que: renen a varias dimensiones del desarrollo sostenible;
Tambin hay
otras tcnicas
analticas que son
tiles

183
ayudan a aproximarse a una comprensin de las causas subyacent es; ofrecen
penetracin sobre posibles soluciones; y son favorables a la part icipacin, o, por lo
menos, hacen que los result ados sean en general comprensibles para un ext enso grupo
de int eresados que no son expert os.

(a) Anlisis espacial

El anlisis espacial que ut iliza sistemas de informacin geogrficos (SIG) es
indispensable para las est rat egias que se ocupan de planificar el uso dado a la t ierra,
el manejo de zonas cost eras, la administ racin de recursos nat urales, la conservacin
de la biodiversidad, la planificacin urbana, o de cualesquiera ot ras decisiones acerca
de la dist ribucin y el manejo de la t ierra y el agua. Los mapas const it uyen la mejor
manera de mostrar la ubicacin, el t amao, la plantilla, los valores y caract erst icas
ecolgicos, econmicos o cult urales de reas de cont acto y recursos acuferos, y de
exponer y evaluar los conflictos y las incompat ibilidades ent re diferent es manejos.

El SIG es t ambin una herramient a esencial para crear indicadores espaciales, t ales
como el porcent aje en que cada ecosist ema es o nat ural o modificado, cult ivado o
const ruido; el est ado y las t endencias de la diversidad del ecosist ema; el alcance y la
seguridad de prot eccin del ecosist ema; la amplit ud y gravedad de la degradacin del
suelo; el grado de conversin y modificacin de sist emas hdricos de t ierra adent ro; y
la propagacin e int ensidad de la cont aminacin marina y la degradacin del hbit at.
Por el hecho de que el sist ema comprende informacin de diverso t ipo (ej. fert ilidad
del suelo, peligro de inundaciones), puede emplersele t ambin para poner de relieve
posibles correlaciones que pueden sugerir nexos import ant es. Manipulando las
variables, l puede generar marcos hipot t icos.

Existe el peligro inherent e de que el aura de la sofist icacin t cnica pueda inclinar a
algunos interesados a tomar ms en serio a esa informacin que a la informacin que
no puede ser present ada de esa manera. Exist e t ambin el peligro de que esto pueda
oscurecer los supuest os y las incert idumbres inherent es al mt odo. Sin embargo,
nuevas circunst ancias han hecho que el SIG sea ms accesible a los mtodos
part icipat ivos. El Recuadro 5.10 presenta un ejemplo procedent e de Aust ralia que
ilust ra los pros y los cont ras.


(b) Sist ema de Cuent as Nacionales (SCN)

Las cuent as nacionales son los registros de cambios del act ivo, de ingresos y egresos,
que los gobiernos rut inariamente compilan para seguir la t rayectoria de la act ividad
de su economa nacional, para analizar su est ruct ura y desempeo, decidir polt icas
econmicas y comparar las economas de pases diferent es. El SCN mide el
desempeo, no de la economa en su tot alidad, sino de la economa de mercado la
produccin de bienes y servicios que son posedos y comercializados de suert e que
t ienen un valor monet ario- ms ciertos bienes y servicios que no son comercializados
pero para los cuales se puede inferir un valor de mercado: bienes producidos por
agricult ores para su propio consumo, el valor de arriendo equivalent e de las
viviendas ocupadas por sus dueos, y los servicios del gobierno. No se insina que
t ales cuent as sean compiladas expresament e para una estrat egia sino que se
encuent ran disponibles y que son una fuent e de indicadores alt ament e informat ivos e
influyent es, sealadament e, el producto int erno bruto (el PIB: el t otal valor agregado
de empresas que operan en el pas del caso, independient ement e de si son de
propiedad de resident es o no resident es) y el product o nacional brut o (el PNB: el
valor agregado t ot al de empresas de propiedad de resident es en el pas del caso,
Los mapas y los
sistemas de
informacin
geogrfica son
herramientas
esenciales
Las cuentas
nacionales son una
fuente de
indicadores
informativos e
influyentes

184


Recuadro 5.10: El empleo del SIG para lograr Acuerdos Forestales
Regi onales, en Australi a

Los vientos de conflicto entre interesados acerca de cmo emplear los bosques autctonos de
Australia han estado soplando por aos: si para madera troceada de exportacin, o si para la
conservacin. Los procesos de Acuerdos Forestales Regionales fueron iniciados para
negociar resultados fundament ados. El proceso brindaba un conjunto de mecanismos de
consulta y de evaluaciones especializadas, coordinados por un grupo de estudio de
especialistas. Estos comprendan:

! evaluacin ecolgica o de biodiversidad;
! evaluacin del patrimonio cultural;
! evaluacin del patrimonio indgena;
! evaluacin social;
! recursos madereros.

Los sistemas de informacin geogrfica dominaron toda la fase dedicada a integrar la
informacin de estos procesos. Ellos constituyeron un medio de almacenar y presentar los
varios estratos de informacin y de crear compuestos de ellos, y una base para varios
ejerci cios modelos. Eran ideales para los aspectos ecolgicos y de biodiversidad que, en gran
medida estaban dinamizando el proceso, y tambin eran muy aptos para consignar los varios
tipos de emplazamientos patrimoniales.

Tambin se crearon pautas de apoyo a decisiones. Ellas dotaron de un alto nivel de
credibilidad al contenido de las evaluaciones y a los aspectos tcnicos de la integracin. Lo
ms importante es que ellas proporcionaron el lenguaje en el cual fueron conducidas las
negociaciones, las cuales hicieron que los conflictos internos fuesen tratables por procesos
burocrticos y, por ende, fuesen potencialmente gobernables. Sin embargo, se dejaron fuera
de estas pautas muchos factores, y aparecieron grandes puntos dbiles en los intentos por
asegurar una integracin completa y de gran alcance.

No obstante la disponibilidad de los altamente sofisticados SIG, de pautas y bases de datos, y
de los intentos de consultas pblicas ampliamente inclusivas, ha sido difcil llegar a arreglos.
El actual proceso elude dos de las importantes fuentes de conflicto: los derechos a la tierra
aborigen y el desarrollo econmico local. Las principales beneficiarias son las compaas
exportadoras de madera troceada, que estn libres de los controles de exportacin. Tiene que
darse ms desarrollo a los mecanismos de participacin para poder manejar negociaciones
genuinas con la comunidad y los niveles medios, con un grado de profesionalismo similar
al acordado a los SIG.

Fuente: Dargavel et al. (1998)



independient ement e de que el dinero proceda de operaciones domst icas o
ext ranjeras).

Las cuent as nacionales proporcionan t ambin datos bsicos para cuent as ms
generales t ales como el Indicador del Progreso Genuino (Seccin 5.3.1) y clculos de
aspect os especficos de la economa t ales como los ahorros aut nt icos (ms abajo).


(c) Ahorro int erior genuino

El ahorro genuino, una medicin ideada por el Banco Mundial, se propone mostrar si
las reservas de la riqueza nacional aument an o decrecen. Parte con medidas de
ahorros convencionales (t omadas de las cuent as nacionales), agrega las inversiones en
El ahorro interior
genuino muestra
lo que ocurre con la
riqueza nacional

185
la educacin, y deduce est imaciones del agotamiento de recursos y la degradacin del
ambient e (Cuadro 5.7). Puede ayudar a mostrar si, por ejemplo, el nivel del gast o
pblico es sost enible, si las polt icas imposit ivas y monet arias est imulan los ahorros,
si los derechos de recursos son consumidos o invert idos (y si invert idos, de qu
manera lo son), y si el ahorro es suficient e para cont rarrest ar los efectos acumulat ivos
de la cont aminacin.


Cuadro 5.7: Ahorro interno genuino: contabilizando el agotamiento del capital
humano, f sico y natural . Un ejemplo que procede de Pakistn
(Fuente: Banco Mundial, 1999).

PAKISTN

Porcentaje de PIB en 1997
Ahorro Interno Bruto 10.4
Consumo de Capital Fijo 6.4
Ahorro Interno 4.0
Gastos de Educacin 1.9
Disminucin de la Energa 1.1
Reduccin Neta de los Bosques 1.6
Dao causado por el C0 0.8
Ahorro Interno Genuino 2.5


(d) La huella ecolgica

La Huella Ecolgica suma las cant idades de energa y recursos renovables excepto
los minerales- que consume una sociedad (a cualquier nivel desde el pas a la
comunidad), familia, sector, o indust ria; para lo cual los conviert e a una unidad de
rea comn: el rea de t ierra product iva y de mar que se necesit a para suminist rar los
mismos recursos y absorber el bixido de carbono de los combust ibles fsiles. Est a
rea es la huella ecolgica de la sociedad, un indicador grfico de la influencia del
consumo (Recuadro 5.11).



Recuadro 5.11 Huellas ecolgi cas. Algunos ejemplos

! La superficie de tierra o huella ecolgica que se necesita para satisfacer las necesidades
ambientales de Londres equivale a 120 veces el tamao de Londres.

! Se necesita ocupar ms o menos permanentement e un rea equivalente a tres veces el
tamao de los bosques productivos del RU para proporcionar los productos de madera
necesarios para el RU.

! En Colombia, la huella de una industria camaronera semi-intensiva equivale a entre 35 y
190 veces el tamao de la industria.

Fuente: IIED (1995)



Existen dos mt odos para calcular la huella ecolgica. El mtodo compuest o, que es
el mt odo ms complet o, se compone de tres part es:
Las huellas
ecolgicas indican
el apremio del
consumo

186
La primera consist e en el anlisis del consumo de ms de 50 recursos bit icos
t ales como la carne, los product os lct eos, la frut a, las verduras, los cereales, el
t abaco, el caf y los product os de la madera. Se calcula el consumo sumando la
cant idad import ada y la producida, y rest ando las export aciones. A las cant idades
del consumo se las divide por las est imaciones hechas por la FAO de la
produccin promedio mundial, para que d la cant idad de t ierra arable, de t erreno
de pastoreo, de parcela forestal o de mar necesarios para sost ener est e consumo
(Cuadro 5.8). Se le hacen los ajust es necesarios para evit ar que al pasar de una
cat egora a ot ra se repita una cuent a. Por ejemplo: los animales que se aliment an
de granos dan cuent a del grano consumido (es decir como t ierra arable), ant es que
como t ierra de past izales para ganado de pastoreo.

! La segunda part e det ermina la huella de energa generalment e la cant idad de
t ierra boscosa necesaria para aislar las emisiones de bixido de carbono-
considerando t anto la energa generada como la incorporada en ms de 100
cat egoras de mercancas que son objet o de comercio.

! La lt ima part e resume la huella en diferent es cat egoras ecolgicas para dar la
huella tot al por habit ant e, la cual es mult iplicada por la cant idad de poblacin
para dar la huella tot al de un rea. Esta es luego comparada con una est imacin
de cunt a capacidad bit ica exist e dent ro del rea o pas para dar la huella
ext erna.


Cuadro 5.8: Cl cul o del consumo anual de recursos bi ti cos. Costa Ri ca (1995)
(Fuente: Chambers et al. , (2000)

Recurso Rendimiento
mundial
(Kg./Ha.)
Produccin
(t)
Import.
(t)
Export.
(t)
Consumo
aparente
(t)
Productos
manufactrds.
Import. Neta
(t)
Componente
de la huella
(Ha./ Hab
Categora
de la
tierra
Res/ bfalo

Dehesa
Oveja/cabra

Dehesa
Otras
carnes

Labranto
Leche

Dehesa
Queso



Dehesa
Mantequilla

Dehesa
Huevos

Labranto
Pescado

Mar
Cereales

Labranto
Fruta/
verduras

Labranto
Forrajes

Labranto
Races/
tubrculos

Labranto
Legumbres

Labranto



En el mt odo con base de component es, para ciert as act ividades t ales como viajar
en automvil, empleo de energa primaria, produccin de residuos y consumo de
alimentos, los valores de la huella son calculados ut ilizando los datos apropiados a la
regin que se examina. El propsito es dar cuenta de la mayor part e del consumo con
una serie de anlisis de component e. Por ejemplo: para calcular el impact o del
t rnsit o aut omovilst ico en el consumo de combust ible, de energa de manufact ura y
mant enimient o, para derivar una huella ecolgica promedio por kilmet ro viajado se
usan los datos sobre la t ierra abarcada y la dist ancia recorrida en el viaje. Est o puede

187
ser ut ilizado post eriorment e para calcular el impact o del uso del vehculo a nivel
individual, organizacional o regional. Por el hecho de que este mtodo indica
impactos mediant e act ividad, es t il para la formulacin de polt ica y para educacin.
Sin embargo, se rat a de dat os int ensivos y los result ados van a variar en funcin de la
fuente y de la confiabilidad de los dat os (Chambers et al., 2000).

Al examinar las huellas ecolgicas desde una perspect iva del Sur, el ext int o Anil
Agarwal del Cent ro para la Ciencia y el Medio Ambient e, de la India, est imaba que el
t otal de biomasa export ado act ualment e desde el mundo en vas de desarrollo a los
pases indust rializados es diez veces superior al del periodo colonial (Weizsacker
1994). Est as export aciones de capacidad de produccin no necesariamente plant ean
un problema si se basan en excedent es ecolgicos verdaderos, y si queda lo suficient e
como para sat isfacer las necesidades locales. No hay act ualment e garant as de que
los flujos de comercio se basen en est os principios.


(e) Cuent as de energa, recursos nat urales y mat eriales.

Las cuent as de recursos y los balances de mat eriales/ energa miden int ercambios
fsicos ent re la economa y el ambient e. Las cuent as de recursos nat urales registran
los cambios en las reservas de materias primas t ales como los minerales y la madera.
Los balances de mat eriales/ energa registran los flujos de mat eriales y energa desde
el medio ambient e a la economa, a t ravs de la economa, y de vuelt a al medio
ambient e en forma de cont aminacin y residuos.

Se ha calculado la necesidad t ot al de mat erial (NTM) para EE.UU., Aust ria,
Alemania, Pases Bajos y Japn. Comprende los recursos nat urales que entran a la
economa como product os bsicos para ser procesados, t ales como los cereales que se
ut ilizan en la manufact ura de aliment os, el petrleo que es enviado a la refinera, los
minerales que entran en los productos met licos, y los troncos para la madera.
Comprende t ambin mat eriales que son desplazados en el curso de la produccin de
recursos o de const ruccin; por ejemplo: la erosin del suelo para la agricult ura, la
roca y el suelo removidos para llegar al cuerpo mineral, la porcin de mena que es
desechada para concentrar el mineral, y el mat erial desplazado para construir una
carret era o dragar un canal. Se agrega la ponderacin de t odos est os mat eriales para
obt ener la NTM del pas. Por ejemplo, la NTM de los EE.UU. es de 22 mil millones
de t oneladas mt ricas, y la NTM por persona, del Japn, es de 45 toneladas mt ricas
(Adriaanse et al. , 1997; Fischer-Kowalski et al., 1997). Otro est udio ha calculado la
produccin t ot al int erna (PTI) de estos pases: la cant idad de NTM que es devuelt a
al medio ambient e nacional en forma de cont aminant es del aire, la t ierra y el agua.
La PTI de los EE.UU. es de 19 mil millones de toneladas mtricas, y la PTI por
persona, de Japn, es de 14 toneladas mtricas (Mat thews et al. 2000). La
calculacin de NTM y PTI es sumamente concent rada en datos.


(f) ndice del Desarrollo Humano

El ndice del Desarrollo Humano, preparado para el Informe del Desarrollo Humano
del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, conjuga indicadores de
longevidad (esperanza de vida al nacer), educacin (ndice de alfabet ismo adult o en
conjunto con el ndice bruto de alist amiento) y el est ndar de vida (el producto
interno bruto real por habitant e). Es la ms ext ensament e acept ada como alt ernat iva
al PNB y puede emplearse como ndice autnomo de las condiciones humanas, o en
conjunto con ot ros indicadores socioeconmicos, como part e de una evaluacin de
Medicin del
intercambio fsico
entre la economa y
el medio ambiente
Utilizacin de
indicadores
socioeconmicos
para medir las
condiciones
humanas como
alternativa al PNB

188
sost enibilidad. En este lt imo caso, sin embargo, se debe poner cuidado en no cont ar
dos veces los indicadores de longevidad, educacin e ingresos, pues pueden estar ya
incluidos. El Recuadro 5.12 proporciona ms det alles.



Recuadro 5.12 El ndi ce del Desarroll o Humano

Considerando que la tan usada medida de la riqueza nacional el Producto Nacional Bruto
(PNB)- mide por medio del dinero, el ndice de Desarrollo Humano (IDH) introducido por el
Informe del Desarrollo Humano del PNUD (1990) mide el progreso nacional por medio de un
ndice que resulta de la fusin de tres indicadores socioeconmicos, a saber:

! Longevidad - que se mide por la esperanza de vida al nacer.
! Conocimiento - que se mide mediante una combinacin de la alfabetizacin adulta
(con ponderacin de dos tercios) y los ndices combinados de matrculas en la educacin
secundaria y en la terciaria (ponderacin de un tercio).
! Nivel de vida - que se mide por medio del PNB real por habitante (en $PPA, o dlares de
la paridad del poder adquisitivo), luego de ser ajustado al poder adquisitivo.

Fija un mnimo y un mximo para cada dimensin y luego muestra dnde queda cada pas en
relacin con estas escalas expresadas en un valor entre 0 y 1. Luego se promedian los
puntajes para las tres dimensiones en un ndice global entre 0 y 1.

Al IDH se le ve como una alternativa al PNB para medir el relativo progreso socioeconmico
en el
nivel nacional y el subnacional. La comparacin entre el IDH y la ubicacin de los pases,
regiones, o
grupos tnicos, de acuerdo con su renta por habitante puede poner de relieve la relacin
existente entre su riqueza material y renta por un lado, y su desarrollo humano , por otro. Una
brecha negativa implica la potencialidad de reorient ar los recursos hacia el desarrollo humano.


El IDH facilita la tarea de determinar las prioridades de la intervencin normativa y de la
evaluacin
del progreso en el transcurso del tiempo. Tambin permite hacer instructivas comparaciones
de las
experiencias dentro de cada pas y entre los diversos pases. Por ende, si en un pas hubiera
una gran
desigualdad interna, la mejor solucin sera crear unos IDH separados, para grupos ms
importantes;
separados, por ejemplo, por grupos segn: o, rentas, geografa o regin; o segn el grupo
tnico.
Se llega a estos IDH desagregados usando los datos para los componentes del IDH
pertenecientes a
cada uno de los grupos dentro de los cuales el IDH haba sido agregado, tratando a los grupos
como si
cada uno fuera un pas aparte. Los IDH desagregados en el nivel nacional y el subnacional
ayudan a poner de relieve disparidades y brechas sintomticas: entre las regiones, entre los
sexos, entre reas urbanas y rurales y entre grupos tnicos. El anlisis posibilitado por la
utilizacin de un IDH desagregado debera ayudar a guiar a la poltica y la accin a abordar
las brechas y las desigualdades.

No obstante, puede ser difcil emplear los IDH para hacer el seguimiento de los cambios
operados en el desarrollo humano en el corto plazo, porque dos de sus componentes: la
esperanza de vida y la alfabetizacin adulta cambian con lentitud. Para obviar esta limitacin
se puede recurrir a componentes que son ms sensitivos al cambio en el corto plazo, tales
como el ndice de empleo, el porcentaje de la poblacin con acceso a los servicios de salud, o
el consumo diario de caloras como porcentaje de consumo recomendado.

189

La utilidad y versatilidad del IDH como herramienta analtica para el desarrollo humano en el
nivel nacional y en el subnacional se vera realzada si los pases optaran por componentes que
reflej en sus prioridades y problemas y que son sensibles a sus niveles de desarrollo, antes que
utilizar inflexiblement e las tres componentes presentadas en el IDH de los Informes de
Desarrollo Humano.

Puede ser engaoso dar por sentado que la renta va proporcionalmente rel acionada con la
esperanza de vida y con el alfabetismo, e inversamente proporcional a las tasas de mortalidad
infantil y la mortalidad de los menores de un ao. Estas correlaciones pueden resultar falsas
en muchas sociedades donde la potenciacin de la riqueza y el enriquecimiento de la vida
humana no tienen por qu seguir la mismadireccin.

Tomado de PNUD: http://www.undp.org/hdro/anatools.htm



(g) Anlisis de la vida sost enible

La estruct ura de la vida sost enible (SS) (Figura 5.7) agrupa component es part iculares
de la vida -bienes de produccin, cont exto de vulnerabilidad/ oport unidad- y t odas las
est ruct uras y procesos inst it ucionales que pueden t ransformar la vida.

Est a est ruct ura const it uye un t il medio de diagnst ico para evaluar el empleo de los
bienes de produccin y, en cont ext os de polt ica dados, los result ados de la vida en
niveles individuales, de grupos familiares y comunit arios. Como lo seala
Shankland (2000), ha t endido a haber una gran brecha ent re el anlisis local
ascendent e y el anlisis normat ivo descendente. Los anlisis de nivel local no han
sido siempre conscient es del t odo de cmo se formula la polt ica y cmo int eract a
con los grupos y cmo los afect a (se la present a como una parte remot a del
cont ext o ant es que una con la cual la gent e puede ent rar en cont acto). Por el
cont rario, la t endencia de los anlisis de polt ica ha sido centrar su at encin en las
mot ivaciones e iniciat ivas de elit es y burcrat as de polt icas ant es que en las
perspect ivas de aquellos que en lt imo t rmino son los que reciben los efect os de las
opciones normat ivas; en la part e que s incluye al int eresado local es en cuant o a
efect os en la gente ant es que en cuanto a su part icipacin en est ablecer normas
generales.

La estruct ura de sist emas de vida sostenible facilit a una serie de elementos que
pueden cont ribuir a cerrar la brecha ent re polt icas y medios de vida:

como una ilustracin de cmo la polt ica es part e de los medios de vida y de cmo la
gent e local ent ra en contact o t ant o con las polt icas formales como con las
informales;
enfat izando la import ancia del capit al social y polt ico dent ro de la vida de la gent e
y la manera en que es dentro de estos grupos del act ivo donde reside el poder para
influir en las polt icas;
como un medio de validar en el t erreno los anlisis de polt icas: const at ando lo que
realment e ocurre en el t erreno, ant es que lo que se supone que debe ocurrir;
como un medio de crear indicadores de desarrollo sost enible en el nivel de los
medios de vida (lo que en el nivel normat ivo puede ayudar a una mejor
comprensin);
proporcionando una est ruct ura para fundir las conclusiones de las polt icas con las de
los anlisis de medios de vida, de manera t al que se pueda discernir sus nexos.
Un medio de
diagnstico para
evaluar los bienes
de produccin
para...
... ayudar a cerrar
la brecha entre
poltica y medios
de vida....


190
Fi gura 5.7: Estructura de l a vi da sosteni ble
Conforme a la adaptacin hecha por Dal al-Clayton y Dent (2001) de Carney
1998.








































Bienes de produccin

Natural

Social Humano

Fisico Financiero
Contexto de
oportunidad/
vulnerabilidad

Cambio en:

Reservas de
recursos
Incidencia de
enfermedades
Clima
Presin de la
poblacin
dmographique
Sistema politicos
Tecnologia
Mercados

Instituciones

Estructuras

Niveles de
gobiernos
Las ONG, OBC
sector privado
tradicional

Procesos :
leves
politicas
incentivos
servicios

Metas de vida

renta
educacin
bienestar
seguridad en al
alimentacin
empleo sostenible de
los recursos
naturales
Estrategias de vida

Con base en
recursos naturales
Con base de
recursos no
naturales
Migracin
(estacional,
permanente)
Implementacin

Iniciativa personal
mobilizacin de
recursos
Impacto
sobre
bienes
Impacto sobre
vulnerabilidad/
oportunidad
Impacto sobre
las institutiones

191
Des est e modo, la est ruct ura puede ser empleada para desarrollar los siguient es t ipos de
interrogant es (Shankland 2000); los que pueden ser respondidos mediant e muest reo o
mediant e anlisis de cuest iones con base comunit aria (5.3.9):

Prioridades de medios de vida. Quines son los pobres y, dnde estn? Cules son
sus prioridades de medios de vida act uales en reas t radicionales y en reas
emergent es (vase la Seccin 5.2.2)? Qu t ipos de sector de polt icas son afines a
esas prioridades?

El contexto normativo para los medios de vida de los pobres. Cul es la orient acin
act ual en esos sectores? Quin formula esa orient acin? Cul es el context o
macroeconmico de esa orient acin?

El instrumental normativo que afecta los medios de vida. Qu medidas o qu
inst rument os se emplearon para implement ar cada polt ica? Cules son sus
caract erst icas? A travs de qu inst it uciones se implement an y revisan est as
medidas?

La poltica en su contexto local. En qu forma exist en localment e est as
inst it uciones? Qu otras inst it uciones (formales o informales, t ales como convenios
de t rabajo compart ido y sist emas de cast a) afect an la respuest a local a las directrices?
Qu otras inst it uciones podran ser afect adas por st as? Cmo encajan los procesos
est ablecidos en la realidad de los medios de vida locales?
La gente y las polticas. De qu recursos pueden echar mano los pobres para influir
en la orient acin? Qu oport unidades exist en para que los pobres influyan direct a o
indirectament e en la orientacin? Hast a qu punto cree el gobierno que la
desigualdad es una restriccin const ant e para el desarrollo sostenible?

Est as preguntas darn lugar a informacin sobre int eresados locales (vase Seccin 5.2) y
probables procesos y mecanismos de polt ica (vase Seccin 5.4) para que la estrat egia
ut ilice, como t ambin proporcione una amplia informacin que enriquezca y verifique el
cuadro del cont ext o nacional.


(h) Grfico de influencia de la polt ica

Se puede ut ilizar est e mt odo de visualizacin para ir ordenando gradualment e las causas
pot enciales subyacent es de un problema ident ificado, comenzando por las causas
inmediat as ms obvias. Las normas envan seales a diferent es act ores, y est imulan ciert o
t ipo de reacciones. Algunas seales son pot ent es e imperiosas; en tanto que ot ras son
dbiles y casi subliminales. En ciert o modo, se las puede considerar como capas
sucesivas de influencia. En verdad, es bueno verlas a est a luz, pues t al visualizacin
puede ser t il cuando las polt icas se discut en como grupo het erogneo de int eresados.

El ejemplo de la Figura 5.8 refleja una discusin de mlt iples int eresados acerca de las
influencias normat ivas sobre la deforest acin. Algunos int eresados se sint ieron tocados
ms de cerca por la influencia de las orient aciones de manejo de bosques (el crculo
interno de influencia). Pero ot ros apunt aron hacia el crecient e poder de polt icas menos
prximas, t ales como las polt icas de cambio ext erior. st as influan no slo en las
orient aciones de manejo forest al como t al, sino que, al aumentar el precio de las
export aciones de cult ivos comerciales, t ambin repercut an en los bosques y en los
interesados forest ales; y, por lo t ant o, en la deforest acin. De este modo, se pueden
organizar cadenas de influencias. Versiones ms sofist icadas pueden mostrar el efecto de
polt icas no formales, y el de polt icas del sect or privado.
.... ypara
desarrollar
cuestiones clave
En el proceso
de graficar la
poltica se
visualiza las
causas de los
problemas

192
Fi gura 5.8 Mapa de influencias normati vas simples relaci onadas con l a
deforestacin (Fuente: Mayers y Bass, 1999)










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(i ) rboles de problema y diagramas causales

Los rboles de problema permit en a los int eresados/ equipos disciplinarios combinar
sus anlisis de varios problemas y graficar los enlaces que hay ent re ellos. Est o es
anlogo a una versin ms compleja de la represent acin grfica de normas, pero
t oma en cuent a una gama ms amplia de variables que la polt ica y trat a de ser ms
exact a en cuanto a trazar causas y efect os especficos. Se le puede desarrollar en un
sent ido part icipat ivo ut ilizando el mtodo ZOPP (Planificacin de Proyectos
Orient ados hacia Objet ivos).

Equipos mult idisciplinarios pueden desarrollar los rboles de problema mediant e el
mt odo ZOPP. Ellos ident ifican los problemas e int ereses de la gent e afect ada por un
problema de sostenibilidad, anot an cada uno de los problemas en una t arjet a y las
fijan a un fichero siguiendo una secuencia lgica. El primer paso es ident ificar el
problema nuclear, el que a t ravs de la discusin en grupo, parece ser de
POLTICAS
MACROECONMICAS
POLTICAS QUE
AFECTAN EL EMPLEO
DE LA TIERA
POLTICAS QUE
INFLUYEN EN LA
DEMANDA DE
PRODUCROS
FORESTALES
POLTICAS DE
MANEJO FORESTAL
Mapa de influencias normativas
Empleo
Cambio
exterior
Poltica de
asentamiento
Crdito
agricola
Subvencin
al
combustible
Impuesto a
la
exportacin
Pertenencia
de los
rboles
Regalias
Poltica de
consesiones
Problema de Sostenibilidad: la Deforestacin
La ordenacin de
las causasy los
efectos e una
secuencia lgica

193
import ancia capit al para las personas afectadas. Debajo de est e problema se
disponen sus causas en secuencia lgica, en t ant o que a los efectos del problema
nuclear se les dispone e la part e superior de l. El rbol de problema va surgiendo
gradualment e, permit iendo la nt ida descripcin de sus complejas relaciones (Figura
5.9).


Fi gura 5.9: rbol de problema























Esta figura proporciona un ejemplo terico de un rbol de problema desarrollado mediante la tcnica
ZOPP para planificar un proyecto de respuesta a los problemas que afectan a un sistema de transporte
pblico caracterizado por la frecuencia de los accidentes y la alta proporcin de heridos. Una vez que
los problemas han sido ordenados lgicamente, se emplea el rbol de problema para identificar los
correspondientes objetivos del proyecto.



Los lt imos avances en los mat eriales de programacin para rboles de problema (ej.
MIDMANAGER 3.5) han derivado en la ut ilizacin rut inaria de rboles de problema
para present ar los complejos enlaces de causa y efect o. Por ejemplo, los Mapas
ment ales pueden mostrar visualment e la progresin lgica del problema clave o
efect o (por ejemplo, la pobreza) hast a las causas subyacent es de la pobreza
haciendo la pregunt a por qu?

Aunque como norma los rboles de problema o diagramas causales se han hecho con
el crit erio de t rabajo aislado, que se hace por una vez, tambin se les puede
est ruct urar en torno a crit erios de sostenibilidad est ndares. La vent aja que t ienen es
que se les puede comparar o jerarquizar de dist int as maneras. Por ejemplo, se les
puede est ruct urar en torno a cinco causas de la pobreza que se equiparan con los
bajos niveles de los cinco bienes de capital dent ro del enfoque de Medios de Vida
Sost enibles (Figura 5.10). (Macqueen, 1999)
Prdida de confianza en
buses de la compaa
Pasajeros
heridos
Pasajeros llegan
con retraso
Frecuentes
accidentes de
buses
Chferes conducen
descuidadamente
Vehculos en malas
condiciones
Caminos en
mal estado
Vehculos son
muy viejos
Vehculo sin servicio
tcnico regular
Efectos
Causas proximales
Causas subyacentes

194
Fi gura 5.10: Diagrama causal de conexiones de causa y efecto rel acionados con
l a pobreza.
(Ejemplo tomado de una encuesta de pobreza centrada en forestacin, en
la regin de la Comunidad de Desarrollo de Sudfrica)
(Fuente: Macqueen, 1999)



1 Escaso capital fisico 1a. Aislamiento rural
1b. Migracin urbana
1c. Sobrecarga urbana

2. Capital natural escaso 2a. Productividad marginal
2b. Estabilidad ambiental
menguante
2c. Conmocin ambiental
2d. Opciones subutilizadas

3. Escaso capital financiero 3a. Escasos activos financieros ahorrados
3b. Escasos recursos crediticio
3c. Escasas opciones de empleo

4. Escaso capital humano 4a. Poblacin en aumento
4b. Situacin sanitaria decreciente
4c. Escasa base de competencia
corporative
4d. Falta de liderazgo del sector
pblico


5. Escaso capital social 5a. Ostensiblemente rpida
5b. Instituciones sociales incompetentes
5c. Inmoralidad en aumento/
violencia/ corrupcin
5d. Polticas inadecuadas

Effectos Causas



Nat uralment e, t ambin es posible t rat ar a cada una de las causas de la Figura 5.10,
como problema en s; y el anlisis puede llegar an ms lejos a travs de unos
diagramas causales ms det allados
2
. Adems, es posible ponderar cada una de las
ramificaciones, para por ejemplo, permit ir la priorizacin. Esto puede hacerse
merced a alguna forma de ejercicio part icipat ivo de jerarquizacin, en el cual una
muest ra represent at iva de informantes otorga un puntaje a cada restriccin.


(j) Evaluacin ambient al estrat gica

La Evaluacin del Impact o Ambient al (EIA) ha sido aplicada convencionalment e a
nivel de proyecto. Representa una respuest a limit ada a los desafos del desarrollo
sost enible analizados en la Seccin 2.1. Es t ambin cada vez ms evident e que
muchos de los problemas ambient ales asociados a los proyect os de desarrollo surgen
porque en los niveles normat ivos superiores se le prest a escasa at encin a las
cuest iones ambient ales. En la lt ima dcada surgi la Evaluacin Ambient al

2
En ultimo trmino, la ramificacin cesar donde los extremos represent en e. g. estados fijos
(tales como restricciones climticas), leyes esenci ales (ej. de la economa de libre mercado), o
nexos con ot ros extremos de bi furcaciones (que conducen a recodos o meandros, e. g.
espirales de pobreza).
Pobreza
subyacente
La EAE o Evaluacin
Ambiental
Estratgica a nivel de
poltica, plan o
programa...


195
Est rat gica (EAE) como respuest a a la necesidad de adopt ar crit erios int egrados ms
dinmicos para encarar las causas del desarrollo insost enible, causas que radican en
las polt icas macroeconmicas, las inversiones, los programas de desarrollo del
comercio, los planes de energa y t ransport e, et c. de los gobiernos. Sadler y Verheem
(1996) han definido a EAE como:

Un proceso sistemtico para evaluar las consecuencias medioambientales
de polticas, planes o iniciativas de programas, que se proponen con el fin de
asegurarse de que sean incluidos plenamente y tratados convenientemente en
la ms prxima etapa de toma de decisin en igualdad de condiciones con
los estudios econmicos y sociales.

Antes que como un proceso de t oma de decisin, a la EAE se la debera considerar
como auxiliar de dicho proceso; es una herramient a de planificacin para ser
aplicada con flexibilidad en las diversas et apas del ciclo de formulacin de polt icas
(Sadler 1997). De conformidad con est a perspect iva general, la EAE comprende
evaluaciones tant o de iniciat ivas de polt ica general como de programas y planes ms
concret os con referencias espaciales y fsicas. Con est e alcance de cobert ura, las
met odologas a ser aplicadas en los ext remos opuest os del espectro de la t oma de
decisin varan considerablement e, pero los principios de la EIA son pert inent es en
t odos los mbit os. Debido a que la EAE es dinamizada por la necesidad de una clara
visin en busca de ubicar al ambient e dentro del acontecer dominant e y de encont rar
una est ruct ura general para el desarrollo de normas (como en una est rat egia para
desarrollo sost enible), es ms idnea que EIA para preparar material analt ico para
t ales est rat egias (vase Cuadro 5.9).


Cuadro 5.9 Comparacin entre EAE y EIA (Fuente: Adaptacin de CSIR, 1996)

Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE)
Evaluacin del Impacto Ambiental (EIA)
Es activa e informa al desarrollo Responde a una propuesta espec fi ca de
desarrollo
Evala los impactos que tiene en el ambiente
una poltica, un programa o plan que se
propone; o el efecto del ambiente en las
necesidades y oportunidades del desarrollo
Evala los impactos que tiene en el ambiente
el desarrollo espec fi co que se propone, pero
no est bien vinculada a las decisiones
normativas
Evala efectos acopiados e identi fica sus
repercusiones en el DS
Evala efectos y beneficios directos
Se centra en mantener el nivel de la calidad
ambiental escogida
Se centra en la mitigacin de los efectos
(negativos)
Es un proceso continuo que apunta a
proporcionar informacin en el momento
oportuno
Tiene un principio y un fin bien definidos
Crea una estructura en cuyo marco se pueden
medir muchos efectos (negativos)
Se centra en los efectos de proyecto
espec fi cos
Tiene extensa perspectiva y poco detalle Tiene poca perspectiva y extenso detalle
Dinamizada por necesidad de visin y por la
de una estructura global para las normas
generales (como en una ENDS)
Dinamizada por necesidad de requisitos de
procesos legales irrecusabl es (como en las
causas judiciales)


Hast a la fecha, las providencias y orient aciones formales para emprender una EAE se
circunscriben en gran medida a los pases indust rializados (como Aust ralia, Canad,
Pases Bajos, Nueva Zelanda, RU y EE.UU.). La experiencia de EAE parece ser muy
limit ada en los pases en vas de desarrollo (excepto para los requisit os de agencias
... constituye una
herramienta flexible
planificacin

196
donant es y de emprst it os, especialment e del Banco Mundial) aunque hay cada vez
ms experiment acin con el procedimiento.

No hay una metodologa est ndar o universal para la EAE. Hay considerables
3

variaciones en los procedimientos; pero se pueden ident ificar algunos principios
element ales para los pasos de la EAE (Recuadro 5.13). Los procedimientos EAE
pueden ser o formales o informales, de conjunt o o cent rados; e nt imament e ligados o
desligados del inst rument al ya sea de polt icas o de planificacin. En general, se han
adopt ado hast a la fecha tres amplios maneras de enfocar a una EAE:

Se la ha present ado como un proceso relat ivament e inconfundible, separado:
t picament e, como una ext ensin de EIA.
Se la ha est ablecido como un sist ema de dos gradas (ej. Pases Bajos) que
requieren EAE formales para planes y programas sectoriales especficos y un
ejercicio ambient al que ponga a prueba las polt icas estrat gicas.
Se la ha incorporado a la valoracin de polt icas ambientales (ej. RU) y a la
planificacin regional y a la del empleo de la t ierra (ej. Suecia). lt imament e, ha
habido un crecient e reconocimiento de lo import ant e que es int egrar la EA a otros
inst rument os de polt icas y de planificacin.


Recuadro 5.13: Al gunos princi pios de Eval uaci n Ambiental Estratgi ca

Un procedimiento EAE debera asegurar:

La seleccin: agencias responsabl es lleven a cabo una evaluacin idnea de todas las
decisiones estratgicas que hayan tenido consecuencias ambiental es importantes.
La sincronizacin: con la debida antelacin, los resultados de la evaluacin deben estar
disponibles para ser utilizados en la preparacin de la decisin estratgica.
La determinacin de los alcances ambientales: que proporcione toda suerte de
informacin pertinente para juzgar: (i) si debera proseguirse con la iniciativa; y (ii) si
sera posible alcanzar los objetivos de una manera ms favorable al medio ambiente ( es
decir mediante iniciativas o enfoques alternativos).
La intervencin de otros factores: que haya sufici ente informacin sobre otros factores,
que incluya las condiciones socioeconmicas, ya sea paral elamente o integradas a la
evaluacin.
La revisin: para que la calidad del proceso y de informacin est resguardada por
eficaces mecanismos de revisin.
La participacin: para que se disponga de suficiente informacin de todos los interesados
legtimos (entre los que se cuente el pblico afectado) con la antel acin necesaria para ser
utilizada eficazmente en la preparacin de la decisin estratgica.
La documentacin: para que los resultados sean identificabl es, comprensibles y estn a
disposicin de todas las partes a quienes afecta la decisin.
La toma de decisin y la responsabilidad: a fin de que est claro para todo interesado y
para todas las partes afectadas de qu manera los resultados fueron tenidos en cuenta para
la toma de cisin.
La posdecisin: se rene la suficiente informacin sobre los efectos real es de la
implementacin a fin de juzgar si la decisin debiera ser enmendada.

Fuente: Dalal-Clayton y Sadler (1998 a, b), basado en Sadler (1998) y en Tonk y Verheem
(1998).


3
En Sadler y Verheem (1996); de Boer y Sadler, 1996; Therivel y Partidario (1996) y en el
Banco Mundial (1996) se pueden encontrar tiles reseas de procedimientos y estudios de
casos de EAE.
No existe un mtodo
estndar, sino tres
enfoques generales

197
Una forma de EAE especialment e promisoria (en el cont exto de las est rat egias de
desarrollo sost enible) es el Anlisis Ambient al Estrat gico (denot ado por el acrnimo
AnAE). Est a met odologa experiment al ha sido desarrollada y probada por el grupo
holands AIDEnvironment, en cooperacin con SNV (Organizacin de Desarrollo
Holandesa). Tiene como propsito ser ut ilizado en la fase ms t emprana posible de la
formulacin de la polt ica, a fin de lograr que los asunt os y opciones ambient ales
pert inent es queden plenament e integrados en la polt ica, el plan, el proyecto de
programa y en la asignacin de prioridades. La metodologa se basa en las
experiencias dejadas por EIA; por perfiles ambientales y la planificacin ambient al; y
por seguimiento y evaluacin dentro del ciclo del proyecto; y comprende diez pasos
(Recuadro 5.14) que son dados de manera part icipat iva, poniendo atencin
sist emt ica a las opiniones y puntos de vist a de los de adent ro (act ores locales)
(Kessler 1997 b).


Recuadro 5.14: Anlisis Ambiental Estratgi co (AnAE). El mtodo
AIDEnvi ronment. Los pasos princi pales

El mtodo del anlisis ambiental estratgico aspira a ser sistemtico, analtico y prctico. Diez pasos
metodolgicos crean una estructura lgica y proporcionan una gua a los participantes para clarificar las
complejas cuestiones que intervienen.

Pasos 1-4: anlisis del contexto ambiente-sociedad y evaluacin de los efectos:
Identificacin de las principales funciones ambientales ( produccin y regulacin).
Definicin de interesados que dependan de estas funciones.
Evaluacin de tendencias reinantes dentro de las funciones reveladas por los indicadores
ambientales.
Evaluacin de las consecuencias (efectos) de las tendencias en interesados, generaciones futuras y
valores naturales, utilizando cadenas de efectos ambientales y un patrn de la relacin efecto-
tendencia.
Definicin de normas, estndares y umbrales que van aparejados.

Pasos 5-6: anlisis de problemas ambientales:
Definicin de los principales problemas ambientales, basados en los efectos de las tendencias y en
el anlisis de riesgos.
Identificacin de los factores clave y de los actores conexos que causan el problema utilizando el
mtodo accin en el contexto (los factores subyacentes sern fundamentalmente socioculturales,
econmicos y/ o institucionales).

Pasos 7-8: anlisis de oportunidades ambientales:
Definicin de las principales oportunidades ambientales.
Identificacin de los principales factores subyacentes y de los actores que harn realidad estas
oportunidades y sern los beneficiarios.

Pasos 9-10: formulacin de un plan de poltica de desarrollo sostenible con campos de accin y
estrategia de seguimiento:
Sntesis de factores y actores clave relacionados con los problemas y las oportunidades ambientales.
Definicin de los campos de accin ambiental.
Definicin de los campos de accin del desarrollo sostenible mediante cuestiones de prioridad de la
dimensin social y de la dimensin econmica.
Formulacin de una poltica y un coherente plan de accin para desarrollo sostenible basados en los
puntos fuertes y puntos dbiles de las instituciones pertinentes y de las polticas de desarrollo en
vigor.
Formulacin de una estrategia de seguimiento que incluya: definicin de las responsabilidades de
coordinacin, establecimiento de un sistema de control con indicadores apropiados, procedimientos
para ajustes regulares de poltica utilizando los pertinentes pasos de anlisis ambiental estratgico,
consolidacin institucional y creacin de capacidad.

Fuente: AIDEnvironment (1997); Kessler (1997 a, b)



198
Inicialment e, la met a primaria de la SNV fue aplicar la metodologa a la formulacin
de planes (nuevos o corregidos) de polt ica del pas. Han sido aplicados bajo varias
condiciones: en Zimbabwe (para preparar planes de desarrollo de distrito), en Ghana
(para planificacin regional de SNV), en Benin y Nicaragua (para propsit os de
planificacin de agencias donant es, de gobierno local o de las ONG); y en Bolivia,
Honduras y Zambia. En su mayora han sido llevadas a cabo en colaboracin con la
Organizacin de Desarrollo Holands, SNV. En el Recuadro 5.15 se document an las
enseanzas dejadas por las experiencias de Benin y Nicaragua.



Recuadro 5.15: Enseanzas dejadas por el anlisis ambiental estratgi co
(AnAE) en Benin y Ni caragua

De la aplicacin de la metodologa AnAE a dos casos completamente diferentes se pueden
sacar varias enseanzas.

El plan estratgico resultante no es un plan ambiental, sino un plan integrado (desarrollo
sostenible). La Metodologa AnAE toma el dominio ambiental (bienes y servicios
proporcionados a la sociedad humana) como punto de partida para encontrar soluciones y
oportunidades en los puntos en donde se traslapa con el dominio socioeconmico y con el
dominio institucional.
El proceso de ejecucin de los diez pasos metodolgicos es como mnimo tan importante
como el resultado real en cuanto plan estratgico (Benin) o informe temtico (Nicaragua).
El mtodo participativo permite a los participantes intercambiar ideas y puntos de vista
sobre problemas clave que subyacen en las causas radi cales de la sostenibilidad y de las
oportunidades clave para el desarrollo sostenible.
Aun cuando (como en el caso de Benin) haya poco tiempo disponible y exista el riesgo de
resultados bastante generales, el proceso facilita la emergencia de puntos de vista
comunes entre los diferentes actores que toman parte en l. Los participantes se mostraron
particularmente satisfechos con la metodologa, pues les brindaba un marco lgico para
estructurar las discusiones. Para muchos participantes, esta fue la primera vez que
colaboraban activament e con otras disciplinas y, para los funcionarios de gobierno, que
intercambiaban puntos de vista e informaciones con las ONG.
Una de las primeras diferencias que hay entre el plan estratgi co resultando de la AnAE y
el Plan de Accin Ambiental establecido es el nfasis puesto en los temas prioritarios
concordados por los participantes en el nivel medio (ej. apoyar a distritos y concejos
locales en la confeccin de sus propios planes de desarrollo como parte del proceso de
descentralizacin y creacin de capacidad), como asimismo un cierto nivel de
compromiso de trabajar sobre actividades concordadas. El nivel medio es el nivel ms
alto al cual los interesados locales pueden ocuparse de asuntos concretos y en el cual ellos
se organizan; en tanto que es el nivel ms bajo en el cual los departamentos de gobierno
estn bien informados y pueden negociar con otros interesados.
Debido a que el paso 9 de AnAE toma en consideracin las polticas vigentes y los
programas en curso, el plan resultante no es un plan irreal, sino que, un paso gradual en la
direccin correcta.
El principal desafo es simplificar la metodologa AnAE existente e integrar herramientas
procedentes de otras disciplinas para desarrollar un anlisis de sostenibilidad integrada.
Es tambin evidente que todo el proceso de planificacin necesita apoyo de dinamizacin
ms continua que la habida hasta la fecha (o sea durante un largo periodo, aunque no ms
intensiva), para implementar, seguir la marcha y evaluar las actividades que han sido
concordadas.

Fuente: Dalal-Clayton y Sadler (1998 b).


Poner a prueba una
herramienta de
planificacin que
consta de 10 etapas
para el desarrollo
sostenible

199
(k) Anlisis de asunt os con la comunidad
4


Para un esfuerzo de planificacin verdaderament e part icipat iva es fundament al el
anlisis de asunt os con la comunidad. A diferencia de la consult a y la audit ora
t radicionales, que a menudo son act ividades descendent es para la recoleccin de
informacin guiadas por expertos, el anlisis de cuest iones con la comunidad ut iliza
una serie de ejercicios para ayudar a los int eresados a compart ir el conocimient o,
revisar y part icipar en las evaluaciones tcnicas, en fijar prioridades y desarrollar
conjunt ament e opciones para la accin. En resumen, las funciones del anlisis con la
comunidad son:

Iniciar un dilogo punt ualizado ent re los grupos comunitarios y ent re la
comunidad y los expertos tcnicos;
focalizar la planificacin en los int ereses, las necesidades y las preferencias
reconocidas de la gent e;
informar a los int eresados acerca de los aspectos t cnicos de los problemas que
ellos desean resolver, at rayndolos hacia la recoleccin de datos y su anlisis;
evit ar la confianza ciega en evaluaciones periciales (generalmente externas)
solament e;
crear una bien informada circunscripcin de residentes que t rabajen por el
apoderamiento y la sost enibilidad.

El anlisis de problemas con la comunidad es un proceso que const a de 13 pasos:

1. Decidir qu nivel de part icipacin ser facilitado en el proceso de anlisis de
problema: si de represent acin de int eresados o si de part icipacin direct a.
2. Det erminar qu comunidades y grupos beneficiarios sern reclut ados para
part icipar en el proceso.
3. Informar a las comunidades y grupos beneficiarios acerca del proceso de anlisis
de problemas.
4. Decidir con las comunidades/ grupos beneficiarios qu problemas especficos
sern analizados.
5. Seleccionar mtodos y herramient as para que los part icipant es evalen los
problemas elegidos.
6. Seleccionar mtodos y herramient as para la evaluacin t cnica de los problemas
elegidos.
7. Modificar los mtodos de evaluacin seleccionados para posibilit ar la
part icipacin de los int eresados en el ejercicio de evaluacin t cnica.
8. Revisar los mt odos de evaluacin para asegurarse de que ellos respalden el
anlisis de los problemas sist micos.
9. Est ablecer punt os de referencia sobre condiciones clave.
10. Present ar las conclusiones de las evaluaciones t cnicas a los part icipant es en el
anlisis de problemas ant es de la conclusin de los ejercicios de evaluacin por
los part icipant es.
11. Ident ificar cualesquiera cuest iones que requieran evaluacin adicional.
12. Ident ificar cualesquiera propuest a u opcin para accin que debiera ser est udiada
en el proceso de planificacin de la accin.
13. Preparar el informe final de anlisis de problema.

Para lograr un anlisis de consenso sobre cuest iones clave, un proceso int egral de
anlisis de problemas con la comunidad ut iliza en paralelo t ant o la evaluacin por los

4
Fuente principal para esta seccin ICLEI et al. 1996
13 pasos para un
anlisisafincado en la
comunidad.
Combinar las
evaluaciones
participativas con
las tcnicas hechas
por expertos

200
part icipant es como los mt odos de evaluacin t cnica; las herramient as empleadas
dependern de las capacidades de la comunidad.

Se ut ilizan ejercicios de evaluacin por los part icipant es para compromet er a los
habit ant es locales y a los usuarios de servicios en un nivel muy bsico. Se asist e
a los habit ant es en definir problemas e ident ificar cules son los servicios que
ellos ms desean y cmo esos servicios pueden ser proporcionados de modo
sost enible. Se ut ilizan ejercicios especiales para ident ificar soluciones aut ctonas
y para aplicar la experiencia prct ica local al anlisis de los problemas y a
descubrir la manera de solucionarlos. Entre los mt odos de evaluacin por los
part icipant es que se han usado en el mundo figuran: confeccin de mapas, grupos
de sondeo, anlisis SWOT*, est ruct ura lgica y conferencias de indagacin (Ver
Recuadro 6.28).

A los mtodos de evaluacin t cnica se les ha designado y empleado para
informar al proceso de evaluacin de part icipantes. A los mtodos de evaluacin
t cnica t ales como la evaluacin comparat iva de riesgos, la evaluacin del
efect o ambient al y el anlisis de sist emas- se les puede modificar para posibilit ar
la ext ensiva part icipacin de int eresados.

La clave para un exit oso proceso evaluat ivo con la comunidad es eslabonar el empleo
de ejercicios evaluat ivos por los part icipant es con las evaluaciones t cnicas de
expert os. Especficament e, un proceso evaluat ivo debiera ser organizado de manera
t al que los interesados part icipen en las evaluaciones t cnicas; y en las conclusiones
de las evaluaciones t cnicas, suminist radas como informacin final en el proceso
evaluat ivo de part icipant e.


5.3.5 Decidir sobre lo que hayque medir: un sistema de partes y propsitos

La Seccin 5.3.3 analiz los pros y los cont ras de la evaluacin con base de
indicadores. Los pasos principales para desarrollar t al forma de evaluacin son:

idear un sist ema de part es y propsitos (descrit o aqu) ;
escoger indicadores (5.3.6);
generar ndices (5.3.7);
ident ificar cuest iones priorit arias y opciones normat ivas (5.3.8)

Un sist ema de part es (component es, dimensiones, elementos, t emas, et c.) es una
ordenacin de las part es de un sist ema que debe est ar medido para obt ener una lect ura
precisa del est ado del sist ema y los cambios hechos a l. Un sist ema de propsit os
(met as, objet ivos, principios, crit erios, et c.) es una ordenacin de los propsitos de
cada part e, expresando de forma sucint a su objeto, el/ los principal/ es rubro/ s de
inters, y el nivel o t ipo de ejecucin que se persigue. Un sistema coordinado de
part es y propsit os proporciona una list a de control de las condiciones humanas y
ambient ales requeridas para el desarrollo sost enible. Ms import ant e an, capacit a a
la gent e para:




* SWOT: Strengths = Fortalezas; Weaknesses= Debilidades; Opportunities= Oportunidades
Threats= Amenazas [n.t.]


201
! ident ificar las part es esenciales del sist ema;
! evit ar la medicin de la misma part e ms de una vez;
! evit ar la omisin de una parte esencial;
! dest acar las brechas inevit ables (de modo que en el caso de que no haya un
indicador apropiado para sealarlo, todos sepan que falta una part e);
! most rar la lgica subyacent e en la seleccin de las part es y la ponderacin dada a
cada una;
! medir la relacin clave entre grupos y part es;
! coordinar indicadores a fin de proporcionar mediciones no slo para las part es
part iculares que ellos representan sino t ambin para grupos import ant es de part es
y del sist ema como un t odo;
! en el Cuadro 5.10 se muest ra una porcin de un sist ema de part es y propsitos.

Un sist ema de indicadores bien ideado (capaz de cumplir todas las funciones
sealadas ms arriba) es sist mico, jerrquico, lgico y comunicable. Sistmico
significa que las part es van dispuest as de t al manera de facilit ar el anlisis de
propiedades clave del sist ema y las relaciones entre subsist emas y rasgos de principal
import ancia. En la Figura 5.11, por ejemplo, la divisin del sist ema en dos
subsist emas (la gente y el ecosist ema) refleja el hecho de que las sociedades humanas
exist en dent ro de ecosist emas. Tambin facilit a el anlisis de la relacin entre
condiciones ambient ales y humanas. La divisin del subsist ema humano en grupos
principales de asunt os humanos; y la del ecosist ema, en principales compart imentos,
facilit a el anlisis de (por ejemplo) la relacin ent re la ut ilizacin de recursos y el
est ado del resto del ecosist ema (t ierra, agua, aire, biodiversidad), la ut ilizacin de
recursos y la riqueza, y de la riqueza y el estado del rest o del subsist ema humano.

Jerrquico significa que las part es van organizadas dent ro de una serie de niveles.
Los niveles inferiores son ms estrechos en cuant o a mbit o, pero ms especficos
que los niveles superiores. Los component es de un mismo nivel son
aproximadament e iguales en mbito y se t raslapan lo menos posible. Por ejemplo, la
intencin es que la diversidad del t erreno y la calidad del t erreno (Figura 5.12) sean
part es de t ierra igualment e import ant es; que la conversin, la modificacin y la
prot eccin sean aspectos de la diversidad del t erreno igualment e import ant es; y que la
calidad del bosque y la del suelo cubran aproximadament e iguales aspect os de la
calidad del t erreno.

Lgico significa que los niveles forman una serie de medios y fines. El nivel de abajo
es un medio de alcanzar el nivel de arriba. El nivel superior es la finalidad o propsito
del nivel inferior. Ej.:

! Lo que debemos medir (el medio): medimos el bienest ar del ecosist ema midiendo
la condicin del t erreno, cosa que hacemos midiendo la diversidad del terreno,
lo que a su vez hacemos midiendo la conversin, lo cual hacemos midiendo el
porcentaje de cada tipo de ecosistema convertido en lo que no es bosque o
plantacin;
! Por qu lo medimos (fines): medimos el porcentaje de cada tipo de ecosistema
convertido a lo que no es bosque o plantacin para medir la conversin, cosa que
hacemos para medir la diversidad del terreno, lo que a su vez hacemos para
medir la condicin de la tierra, lo cual hacemos para medir el bienestar del
ecosistema;

Comunicable significa que las part es y los propsitos son expresados de forma
simple, que son comprendidos de inmediato por el personal direct ivo y que no son ni
abst ract os ni alt ament e tcnicos;
El sistema de
indicador debiera
ser sistmico,
jerrquico, lgico y
comunicable

202
Cuadro 5.10: Si stema ilustrati vo de partes y propsi tos para evaluacin con
base de indi cadores (subsistema humano sol amente)
(Fuente: Robert Prescott-Allen, comunicacin personal).


Partes (especificidad creciente) #
Propsitos
Grupos de
elementos
Elemento Subelemento Objectivos
Salud y
poblacin

Salud

La gente disfruta de la longevidad en buena salud

Poblacin

Poblaciones estables; equilibrio de grupos en cuanto a
edades y dentro de los lmites de los recursos humanos
y naturales.
Riqueza
Riqueza
individual y
corporativa
Necesidades Individuos y familias satisfacen sus necesidades,

Renta obtienen los ingresos que les aseguran su bienestar
material.

Negocios Son rentables y competitivos.

Riqueza
societaria
Capital y
Productividad
La sociedad tiene los recursos para promover
empresas y mantener la prosperidad;

Inflacin y
empleo
proporcionando un clima estable a la inversin y
medios de vida decorosos,

Deuda en tanto se viva con arreglo a los ingresos.
Conocimiento
y
Cultura
Conocimiento Estado del
conocimiento
La gente posee el conocimiento para innovar y
enfrentarse con el cambio; para vivir bien y de forma
sostenible; y para realizar su potencial.

Educacin Los niveles de educacin son altos y la sociedad tiene
sistemas bien desarrollados y compartidos de transmitir
el conocimiento formalmente mediante la educacin,

Comunicacin e informalmente mediante la comunicacin.

Cultura

Creencias Los sistemas de creencias satisfacen las necesidades
espirituales y promueven el bienestar humano y del
ecosistema.

Espritu y
Naturaleza
Se consolidan y mantienen los vnculos entre
naturaleza y espritu.

Expresin Florece la expresin creativa.
Comunidad Libertad y
Gobernanza
Libertad Se respetan plenamente los derechos de todos los
miembros de la sociedad; y los individuos son libres de
decidir de qu manera se toman las decisiones y
quines deberan adoptarlas.

Gobernanza Los organismos directivos son abiertos, ntegros y
eficaces.

Paz, Orden
y Solidaridad
Leyes Comunidades y ciudadanos respetan el imperio de la
ley,

Delincuencia protegen a sus miembros del crimen y la violencia,

Paz coexisten pacficamente;

Solidaridad Y van en socorro de quien lo necesita.
Equidad Igualdad de
gnero
Hombres y mujeres comparten de manera igualitaria
cargas y beneficios que tambin

Equidad
societaria
se comparten de manera equitativa entre grupos
sociales.










203
Fi gura 5.11: Ejempl o de ordenaci n sistmi ca de partes
Fuente: Prescott-Allen (2001 a)
















SUBSISTEMAS















DIMENSIONES






























SISTEMA

Gente

Ecosistema
Salud y poblacin
Riqueza
Conocimiento y
cultura
Comunidad
Equidad
Tierra
Agua
Aire
Especies y genes
Utilizacin de
recursos

204
Figura 5.12 Componentes de la sostenibilidad dispuestos jerrquicamente
(Fuente: Robert Prescott-Allen, comunicacin personal).

El mismo nivel cubre partes aproximadamente
iguales del sistema

los niveles superiores
cubren ms del sistema


Dimensin
(grupo de elementos)




Elementos



Sub
elementos




Indicador







Niveles inf eriores
cubren menos
del sistema




La Declaracin de Ro, la Agenda 21 y algunos de los text os de convenciones
internacionales fueron ut ilizados como sist emas pero con escaso xito porque no
fueron concebidas para est e fin (vase, por ejemplo, el Recuadro 5.16). La Comisin
de la Naciones Unidas sobre Desarrollo Sost enible empez con la Agenda 21 como
sist ema pero ha venido cambiando hacia una ordenacin de dimensiones ms
est ruct urada y manejable; y hacia subt emas, con remisiones a las secciones
pert inent es de Agenda 21 (DAESNU 2001 b).

Han sido algo ms t iles los conjunt os de principios y crit erios cuya finalidad es que
sirvan como sist emas de indicadores. Se t iende a ut ilizarlos en sect ores especficos,
sealadament e en el de la administ racin de bosques, t ales como: los principios y
crit erios del Consejo de Administ racin de Bosques (CAB 2000); los crit erios del
Proceso Mont real para la conservacin y administ racin sost enible de bosques
t emplados y boreales (El Proceso Mont real, 1999); los crit erios paneuropeos para la
administ racin sost enible de bosques (Conferencia Minist erial sobre la Prot eccin de
los Bosques de Europa y el Consejo Paneuropeo de Cert ificacin Forest al, 1998); y
los crit erios para la administracin sost enible de bosques t ropicales nat urales de la
Organizacin Int ernacional de Maderas Tropicales (OIMT, 1998).
La tierra
Diversidad del terreno Calidad del terreno
Conver-
sin
Modi-
fica-
cin
Proteccin
Calidad del
bosque
Calidad del suelo
Productividad Regeneracin
Erosin y
otros
deterioros
fsicos
Contam-
inacin y
degrada-
cin
qumica o
biolgica
Los sistemasde
indicador
sectoriales
muestran
promesas, pero
tienen defectos

205


Recuadro 5.16: La Agenda 21 como base para el anlisi s

La Agenda 21 no fue ideada como un sistema para medir y analizar. Por consiguiente, los
esfuerzos que se han hecho para usarla con tal propsito han tenido un xito variable.

Costa Rica llev a cabo un anlisis comparativo de su plan de desarrollo nacional con la
Agenda 21, como un preludio a un programa integral de desarrollo sostenible. Suiza
cuidadosamente dirigi una revisin participativa de Agenda 21 para decidir cmo integrar
principios de sostenibilidad en un plan de desarrollo nacional revisado. Tanto Ecuador como
El Salvador llevaron a cabo anlisis similares; pero tambin trataron de separar el proceso de
anlisis de toda agenda poltica, de modo que los principios que el proceso haba identifi cado
como importantes pudieran ser adoptados por quienes ganaran la eleccin venidera.

Dada la ausencia de datos numricos, los anlisis de la Agencia 21han sido subjetivos:
generalmente han unido a la gente para identificar lo que dificultaba el progreso a largo plazo
del pas. Lo que hizo que en Kenya se viera que el problema resida en el sistema centralizado
que no atenda a las necesidades de desarrollo de las comunidades. En El Salvador, el
problema estribaba en la irresoluta falta de confianza entre facciones que se haban batido en
una guerra civil. En Marruecos, la preocupacin fundamental era el crecimiento demogrfi co
y el empleo. En Nger, el problema de principio era la desertifi cacin y la degradacin de la
tierra.

Fuente: PNUD (2000)



Sin embargo, ninguno de estos sist emas es del t odo sist mico, jerrquico, o lgico.
Por consiguient e, los conjuntos de indicadores derivados de ellos adolecen de una o
ms fallas, t ales como inept it ud para producir cuadros nt idos de condiciones
socioeconmicas y est ado del ambiente; omisiones de aspect os esenciales de la
sost enibilidad; t raslapo de component es, con la consiguient e redundancia y el
recuent o doble; confusin acerca de qu se mide y por qu; indicadores no
mensurables; y distorsin de evaluaciones a causa del nfasis puest o en los
procedimient os de document acin ant es que en alcanzar resultados.

Los mtodos evaluat ivos con base de indicadores const it uyen el sist ema ms t il
porque son t ranssectoriales e ideados para la medicin de sost enibilidad (Seccin
5.3.3). Ellos comprenden: la Evaluacin del Bienestar (Prescott -Allen 2001 a)
(Figuras 5.4 y 5.5), el Cuadrant e de la Sost enibilidad (Figura 5-6), los indicadores de
desarrollo sost enible de la Comisin sobre Desarrollo Sostenible (DAESNU 2001b) y
la Gua para Informes de Sost enibilidad para empresas y ot ras organizaciones
(Iniciat iva de Informacin Mundial 2000).

Est os sist emas pueden ser t iles para est ruct urar anlisis y crear list as de cont rol de
preguntas, pero su funcin ms import ant e es facilit ar la seleccin de un conjunt o
beneficioso de indicadores de alt a calidad para la evaluacin de la sost enibilidad.


5.3.6 Decidir cmo medir. Escoger indicadores

En virt ud de que cuest a dinero medir los indicadores, el ideal es escoger un indicador
de alt a calidad para cada elemento, subelemento, o grupo de indicadores (en funcin
de cun lejos haya que llegar jerarqua abajo para ident ificar component es
mensurables). Un indicador de alta calidad es represent at ivo, confiable y fact ible; por
Los mtodos de
evaluacin
asentados sobre
indicadores son a
menudo losms
tiles
Seleccionar
indicadores que
sean
representativos,
confiables y
factibles

206
lo cual, la seleccin de indicadores consist e en sopesar est as cualidades (Recuadro
5.17).


Recuadro 5.17: Seleccionar indi cadores

Un indicador es enterament e representativo si:
! cubre las partes ms importantes del componente en cuestin:
! muestra tendencias en el tiempo, y diferencias entre los lugares y los grupos de gente.

Por ejemplo, el indicador porcentaje de cada tipo de ecosistema convertido a lo que no es ni
bosque ni plantacin, representa enteramente al subelemento conversin, en tanto que los
indicadores porcentaje de cada tipo de ecosistema convertido a la agricultura, o porcentaje
de cada tipo de ecosistema convertido a tierra edificada, o el porcentaje de cada tipo de
ecosistema convertido a plantacin no lo son porque slo representan un tipo de conversin.
El indicador porcentaje de bosque convertido es menos representativo que el porcentaje de
cada tipo de ecosistema convertido porque tiene menos probabilidades de mostrar diferencias
entre un lugar y otro.

Un indicador tiene la probabilidad de ser confiable si:
! es preciso;
! es medido de modo estandarizado con procedimientos de muestreo dignos de confianza y
lgicos;
! est bien fundamentado;
! reflej a directament e el objetivo del elemento o subelemento en cuestin.

Bien fundamentado signi fica que la rel acin del indicador con el componente que representa
est bien establecida, es cient ficament e vlida o que es una hiptesis defendible o
comprobable. Por ejemplo: el indicador porcentaje de cada tipo de ecosistema en un estado
natural o vieja zona de crecimiento proviene del criterio de que varias especi es y asociaciones
biticas tienen ms probabilidades de persistir si una parte adecuada del ecosistema
permanece en sus estado natural, un criterio que algunos considerarn como cient ficamente
establecido y otros, por lo menos como una hiptesis defendible.

Un indicador reflej a el objetivo de un elemento o subelemento dados si les mide su real logro
antes que los factores que pudieran ayudar o impedir su consecucin. Por ejemplo: el
indicador reas erosionadas como porcentaje de rea convertida y modificada mide el logro
real de parte del objetivo la degradacin del suelo sobre tierra modifi cada o cultivada se
acerca a la proporcin de la degradacin en la tierra natural. El indicador rea propensa a la
erosin de la tierra que es talada, mide un factor que podra impedir el logro de ese objetivo;
y el indicador rea y porcentaje de parcela forestal sistemticamente evaluada por peligro de
erosin del suelo mide un factor que podra ayudar a ello; pero ninguno mide su logro directo,
y el rea y la gravedad de la erosin podran cambiar sin la intervencin de ninguno de estos
factores.

Un indicador es factible si depende de los datos fcilmente asequibles (como mapas,
estadsticas, u obtenibles a costos razonables. El costo razonable var a con el indicador. Un
indicador confiable y altamente representativo tiene la probabilidad de ser rentable aun si es
costoso. Los indicadores que no son ni confiables ni represent ativos carecen de valor, no
importa cun baratos sean.



Un procedimient o prct ico es:

a. Definir un indicador represent at ivo y confiable para cada component e (element o,
subelement o, o grupo de indicadores). Si no fuese lo suficient ement e
represent at ivo, sera necesario ut ilizar ms de un indicador;

207
b. Revisar las fuent es de dat os para det erminar la disponibilidad de dat os para cada
indicador;

c. Si no hubiere datos para un indicador, ident ificar uno o ms indicadores
alt ernat ivos par los cuales haya datos disponibles (como lo det ermine la revisin
de dat os);

d. Si no hubiere datos disponibles para los alt ernat ivos y si un componente careciese
de indicador, decidir si se desarrolla un programa para obt enerlos o si se excluye
de la evaluacin al component e;

e. Si no hubiere un indicador adecuado disponible y tampoco hubiera fondos para
conseguirlo, excluir el component e en cuest in de la evaluacin; pero dejando
clara const ancia de la exclusin.


5.3.7 Ver el gran cuadro de la sostenibilidad. Generar ndices

Como se seal en la Seccin 5.3.3, las evaluaciones que renen sus indicadores para
t ransformarlos en ndices pueden comunicar sus principales conclusiones de
inmediat o, proporcionando un cuadro claro de t odo el sist ema, revelando las
relaciones clave entre los subsist emas y entre los component es fundament ales, y
facilit ando el anlisis de fort alezas y debilidades crt icas.

El problema con los ndices es que un conjunt o t pico de indicadores es una confusin
de mediciones incompat ibles, pues la cont aminacin se mide en milgramos por litro;
la conversin del ecosist ema , en hect reas; la diversidad de especies, en nmero de
especies, dist ancia gent ica, cambio de poblacin, et c. Reunir indicadores tan
diferent es es mezclar naranjas con manzanas. Para hacerlo exit osament e hay que
convert ir las mediciones a una unidad comn que no dist orsione sus cualidades sean
st as de manzana o de naranja. La unidad comn puede ser una unidad fsica (t ales
como una superficie o la toxicidad), dinero, o un punt aje por desempeo. En vist a de
que muchos indicadores se ven gravement e distorsionados cuando se les conviert e a
una unidad fsica o a dinero, la Evaluacin de Bienest ar y el Cuadrant e de la
Sost enibilidad (en comn con ndices ms rest ringidos t ales como el ndice de
Desarrollo Humano y el ndice de Sost enibilidad Ecolgica) usan punt ajes de
desempeo.

A las mediciones de indicador se las conviert e a punt ajes de desempeo, de la misma
manera que una moneda es convert ida en otra, definiendo el t ipo de cambio entre los
dat os del indicador y una escala de punt ajes de desempeo. En el Cuadrant e de la
Sost enibilidad un ext remo de la escala lo fija la del mejor desempeo (de las
sociedades a las cuales se est evaluando); y el ot ro extremo, por la de peor
desempeo. Por ejemplo: en el indicador esperanza de vida al nacer, los 81 aos, del
Japn, es la mejor y define el t ope de la escala; los 34 aos, de Sierra Leona, es la
peor y define el fondo de la escala. De modo que una sociedad con una esperanza de
vida de 57.5 aos (el punto medio entre peor y mejor) obtendra un punt aje medio (50
en una escala de 0 a 100).

En el Barmetro de la Sost enibilidad de la Evaluacin de Bienest ar, se definen cinco
bandas de 20 puntos cada una (bueno, regular, mediano, deficient e, malo). Se
escogen crit erios de desempeo para el punt o de la cima y el de la base (0) de cada
banda de la escala; esto se hace t eniendo en cuent a el alcance del desempeo, el
objet ivo del elemento o subelement o que el indicador representa; y teniendo en
cuent a factores t ales como los coeficient es sost enibles est imados, los coeficient es de
La combinacin de
indicadores puede
distorsionar sus
cualidades
En cambio, se
pueden utilizar
puntajes de
desempeo

208
circunst ancias circundant es, los umbrales observados, los estndares o los blancos
(int ernacionales, nacionales, subnacionales), la opinin erudit a, los crit erios de
desempeo de indicadores afines y el juicio de los part icipant es. En el Cuadro 5.11
se consignan los criterios ilustrat ivos de desempeo para la esperanza de vida al
nacer y la base sobre la cual fueron escogidos. La definicin de las bandas, que no
slo los ext remos de la escala, permit e que la escala no sea lineal: una sociedad con
una esperanza de vida de 57.5 aos obt endra un bajo punt aje de 37.


Cuadro 5.11 Cri teri os ilustrati vos de desempeo para el indi cador de
esperanza de vi da al nacer

Elemento: Salud Objetivo: La gente goza de una
vida larga en buena salud
Banda Punto mximo
en escala
Aos de
esperanza de vida
al nacer
Bases
Bueno 100 85 Abarca ci fra mxima de 84 hacia
2050
Regular 80 75 Iguala al blanco de la ONU de
>75 aos hacia el 2015
Mediano 60 70 Iguala el blanco de la ONU de
>70 aos hacia el 2005
Deficient e 40 60 Iguala al blanco de la ONU de
por lo menos 60 aos hacia el
2000
Malo 20 45
Psimo 0 30 Abarca la actual baja expectativa
de 34 aos


Una vez que a los indicadores se les ha dado punt aje, se les puede hacer regresar
jerrquicament e de indicador a subsist ema usando el procedimient o est ndar de
combinacin: promedio no ponderado, promedio ponderado, o punt aje inferior/ ms
bajo, cualesquiera que se le juzgue ms apropiado.


5.3.8 Identificar cuestiones de sostenibilidad prioritarias, empleando un riguroso
sistema de rutina

Una evaluacin int egral de sost enibilidad, de base de indicadores (int roducida en la
Seccin 5.1.3), que genera ndices si se les produce rigurosa y sist emt icament e-
revelar claramente los asuntos de prioridad para una ENDS. Es ms, lo har en el
cont ext o de un cuadro de desarrollo sost enible muy completo, cubriendo t odos los
elementos esenciales, y una medicin del desempeo t ot al (como el ndice del
Desempeo de la Polt ica del Cuadrant e de la Sost enibilidad; o el ndice de Bienest ar,
el ndice de Bienest ar Humano y el ndice del Bienest ar de Ecosist ema del Barmet ro
de la Ssot enibilidad). Por ejemplo:

! El Barmet ro de la Sost enibilidad (Figuras 5.4. y 5.5.) muestra que Canad t iene
que poner el mximo de at encin al aire, al empleo de recursos, y a especies y
genes. Analizadas ms a fondo, est as dimensiones most raran que las cuest iones
priorit arias son las emisiones de carbono, el consumo de energa, la prot eccin
del habit at para las especies silvest res, y la diversidad agrcola.

209
! El Barmet ro de la Sost enibilidad (Figura 5.6) muest ra un conjunt o de
prioridades ligerament e diferent e reas resguardadas, t ierras de cult ivo,
emisiones de carbono, energa renovable, residuos y reciclaje nucleares- pero de
t odos modos, los muest ra clarament e.

La et apa siguient e es explorar las relaciones entre est as cuest iones y otros fact ores
ecolgicos y socioeconmicos y analizar las mot ivaciones, los valores, las conduct as,
las polt icas y factores inst it ucionales que est n detrs de est as cuest iones y a los
cuales hay que encarar si se quiere hacer progreso. Sobre la base de est e anlisis y
escenarios afines, se pueden preparar despus las opciones normat ivas. En la Seccin
5.2 se est udia el anlisis de int eresados, que cubre mot ivaciones y valores; en la
Seccin 5.4, el anlisis de los procesos normat ivos e inst it ucionales; en la Seccin
5.5, el desarrollo de marcos hipot t icos; y en el Capt ulo 8, los responsables de la
t oma de decisin sobre opciones normat ivas.



5.4 Analizar los mecanismos y procesos del desarrollo sostenible

Hemos est ablecido que una estrat egia es t anto un conjunto de mecanismos o procesos
cont inuos -que proporcionan la posibilidad de debat ir, planificar, experiment ar, seguir
la marcha y revisar el desarrollo sost enible- como t ambin, una visin concordada o
un conjunto de metas concordadas. En la Figura 5.13 se ilustran los t ipos de
mecanismos que conducen al desarrollo sost enible; y se les expande en el Cuadro
5.12. El desafo es entonces (como se le present en la Seccin 4.9) crear un
invent ario de los mecanismos y procesos que funcionan, y sus vnculos; y
perfeccionar estos vnculos en el cont exto de una ENDS. Es probable que t ales
mecanismos comprendan t anto adopciones recient es como otras de larga dat a, t ant o
de mecanismos formales como de informales y de mt odos excepcionales.


5.4.1 Los pasos para analizar los mecanismos componentes

Como se sugiere en el Cuadro 5.12, es preciso hacer primero una list a de los
mecanismos component es, para luego evaluarlos, como sigue:

(a) Si todava no existe la ENDS, hacer un listado de los mecanismos que en la
actualidad coadyuvan a una ENDS, o un listado de mecanismos en potencia. Los
asesores deben est ar abiertos a la variedad de fuent es de t ales mecanismos. Por
ejemplo, mient ras una ENDS ya est ablecida pudiera t ener un programa formal de
comunicaciones, los cambios en el grado de conciencia acerca del desarrollo
sost enible podran en realidad provenir de mecanismos que no t ienen conexin con la
est rat egia.

(b) Describir a cada mecanismo en cuanto a: su marco/ mandato legal; los
principios a que se cie; las responsabilidades por el mecanismo; los principales
usuarios del mecanismo; los recursos que en la prct ica realment e se le dest inan; y
las discrepancias o principales dilemas asociados con l.

(c) Evaluar la calidad de los mecanismos componentes: el Cuadro 5.13 present a los
interrogant es plant eados por el CAD OCDE en su revisin de las ENDS. Al contest ar
est os int errogant es, se descubrir una diversidad de mtodos t iles. Muchos de ellos
aparecen en el Cuadro 5.12. Generalment e, los anlisis administrat ivos y las
ent revist as de personas informantes clave result arn apropiados. Un mapa de la
intensidad de la part icipacin (Figura 5.14) puede ser confeccionado por
Preparar un
inventario de
mecanismos y
procesos que
funcionen...
... para luego
evaluarlos

210
Fi gura 5.13: Mecanismos para el desarroll o sosteni ble. Un sistema anal ti co



































informadores clave para expresar la calidad de la part icipacin en cada uno de los
mecanismos de est rat egia consignados en el Cuadro 5.12. Un anlisis SWOT
(Recuadro 5.18) puede ayudar a desvelar cules son las est rat egias/ los
mecanismos eficaces.

(d) Evaluar el sistema legal para el desarrollo sostenible en el cual operan
mecanismos clave: el fundamento de la ley, la aplicacin de la ley y las restricciones
(ver Seccin5.4.2)

(e) Evaluar el contexto y las condiciones econmicas que det erminarn de qu
manera un mecanismo dado afect a mot ivaciones y conduct as de productores y
consumidores y, de ese modo, en gran medida, su eficacia esencial (ver Seccin
5.4.3).

(f) Evaluar la manera en que todos los mecanismos se ensamblan, sus desajust es,
t raslapos y coordinaciones, especialmente si la t area va a agrupar mecanismos
provechosos en una ENDS (ver Seccin 5.4.4).

La Secret ara puede t omar para s algunas de est as t areas; pero habr ms
probabilidades de que t enga que coordinarlas y comisionar a otros para que lleven a
cabo las evaluaciones.
Comuni caci n
Parti ci paci n
Coordinacin
Informaci n
Aprendizaje
Evaluacin de
las cuestiones
del DS y las
prioridades para
el debate
Consenso
sobre vision y
metas
prioritarias
Planes e
inversion
para DS
Creacin de
poder y
competenci a
Dar centralidad al
DS, los controles e
incentivos
Controlar
mecanismos
de la
estrategia
Seguir la
marcha de los
resultados del
DS

211
Cuadro 5.12: Mecanismos componentes de una ENDS; y cmo analizarl os.

1. Comunicaciones y toma de conciencia de las cuestiones del desarrollo sostenible.

! Investigacin/ encuestas de mercado con la participacin del pblico para evaluar la
cambiante percepcin sobre cuestiones del desarrollo sostenible; y de dnde provino esa
percepcin (si de una ENDS, si de la educacin, si de los medios de comunicacin, etc.)
! Analizar los medios de comunicacin y los currculos educacionales para ver los
cambios en el nivel de los contenidos de desarrollo sostenible y los cambios en las
descripciones sobre desarrollo sostenible.
! Entrevistas con informadores clave sobre: influenci a directa de documentos/
actividades de la ENDS; nivel de comprensin de las metas actuales y de las providencias
del desarrollo sostenible.
2. Participacin en debates y acciones de desarrollo sostenible

! Analizar comi ts y actas de decisiones para evaluar quin contribuye al debate y las
decisiones en el nivel local y al macro nivel; evaluar la representacin (identidad,
responsabilidad ante el grupo); evaluar regularmente los nexos entre los comits
especialment e entre niveles centralizados y descent ralizados- y el grado de consenso/
conflicto.
! Grafi car las comunidades normativas en torno a diferentes cuestiones de desarrollo
sostenible: cmo se forman (Ej. informalmente, o a travs de participacin en una
iniciativa formal, por intereses locales o influidos por agencias externas); cmo estn
vinculados (Ej. comunidades normativas para el alivio de la pobreza y la conservacin
de la biodiversidad): trabajan unidas , o entran en conflicto?
! Entrevista de muestreo con informadores clave sobre cambios en la represent acin, la
transparencia, la responsabilidad, el compromiso poltico. Para descubrir la propiedad,
preguntar de quin es la estrategia?
! Graficacin de la intensidad de la participacin (Figura 5.14) sobre la percepcin que
tiene el encuestado informante acerca del nivel de participacin de cada componente:
aqu, del 1 al 12.
3. Evaluacin/ anlisis de cuestiones del desarrollo sostenible

! En anlisis recientes, tanto de entrevistas a informadores clave como de las hechas
desde un escritorio: quines fueron los entrevistadores, cules las preguntas formuladas
y los mtodos empleados? Cules fueron stos y cun apropiados a la realidad local son?
Qu importancia tiene la informacin nueva (y la reciclada)? Se ha comprobado la
validez de las presunciones? Hay algn componente de consultacin en el anlisis o fue
ste conducido slo por expertos?
4. Consenso, manejo de conflictos, y negociaciones sobre sostenibilidad.

! Entrevistas de escritorio y de informadores clave para evaluar las medidas tomadas
para lograr acuerdos y dominar desacuerdos. Las estructuras y procesos que van
emergiendo, son del agrado de los interesados, o les son impuestos? Qu oportunidades
y restricciones favorecen o impiden mejorar los enlaces que son transsectoriales y
descendentes?
5. Priorizar las metas del desarrollo sostenible

! Identificar criterios, sistemas y procedimientos que se usan para decidir qu opciones
elegir; hasta qu punto ellos estn informados por dimensiones sociales, ambientales y
econmicas y su integracin; y si las prioridades estn presentadas de manera clara.
! Analizar cambios operados en las decisiones concretas tomadas por organismos clave
(de gobierno, del sector privado) y tratar de correlacionarlas con los mecanismos
precedentes, y con otros mecanismos, del 1 al 12.
6. Movilizacin financiera, asignacin e inversin en desarrollo sostenible

! Anlisis de oficina para polticas, planes, asignaciones y desembolsos
gubernamentales; categorizando los cambios operados en stas, en relacin con metas
de desarrollo sostenible concordadas (o con criterios genricos de desarrollo sostenible si
todava no se hubieran establecido metas de DS).

212
! Entrevistar a gente del sector industrial sobre inversin en desarrollo sostenible y con
cules de los mecanismos 1-12 se la podra correlacionar (o si sta se correlaciona de
manera ent eramente espontnea con la demanda internacional de mercado).
7. Colocar al desarrollo sostenible dentro del acontecer dominante y hacerlo por
actividades sectoriales

! Anlisis de oficina y entrevistas de informadores clave con sectores clave sobre
polticas y programas para desarrollo sostenible recientes; la coherencia entre ellos; y
cmo esto ha cambiado con el tiempo.
8. Coordinar actividades de desarrollo sostenible

! Entrevistas con informadores clave sobre qu mecanismos directivos de desarrollo
sostenible se han establecido, cules son sus desfases, su duplicacin y su coherencia con
las actuales actividades de desarrollo sostenible; y sobre la calidad de la administracin de
proceso ENDS: su coherenci a, ritmo, adaptabilidad, etc.
9. Creacin de capacidad del desarrollo sostenible

! Entrevistas sobre los cambios de actitud y de capacidades que impulsan al desarrollo
sostenible y sobre la procedencia de aquellos cambios; sobre la correl acin con el
desarrollo de la preparacin/ tecnologa, y con otros mecanismos 1-12.
10. Apoderamiento al desarrollo sostenible

! Anlisis de oficina respecto de providencias para la descentralizacin de derechos y
poderes que permitan tomar responsabilidades de desarrollo sostenible localmente.
! Entrevistar interesados sobre lo que ocurre en la prctica a este respecto,
particularmente en lo concernient e a oportunidades y restricciones que enfrentan tomando
la responsabilidad del desarrollo sostenible.
11. Sistema informativo sobre desarrollo sostenible

! Anlisis de oficina sobre cobertura informativa y utilizacin de la informacin sobre
desarrollo sostenible. Por ejemplo, cobertura de los impulsos/ apremios, de la situacin
actual y del cambio de respuestas; de cmo fluye la informacin y a cargo de quines; de
los vnculos con esferas directivas; de la evidencia de que haya cambio entre los
directivos en cuanto a demanda de informacin de desarrollo sostenible; de problemas de
disponibilidad a datos, de fiabilidad, etc.
! Un taller de mltiples interesados puede revel ar cuestiones clave sobre la informacin y
su empleo.
12. Mecanismos de seguimiento, aprendizaje y responsabilidad para el desarrollo
sostenible

! Evaluaciones de oficina y entrevistas con informadores clave sobre sistemas de
seguimiento (interno y externo) utilizadas por organismos clave, y sus vinculaciones con
sistemas de polticas, planificacin, inversin y administracin. Evaluar cobertura de
implementacin y seguimiento del impacto de la estrategia, procedimientos para
asegurarse de la calidad de los datos, incluyendo la adecuada participacin en el
seguimiento. Evaluar la evidencia del cambio en la demanda/ empleo de la informacin
generada, la calidad y regularidad de las ltimas novedades y las sanciones aplicadas.
Preguntar de dnde procede el conocimiento sobre desarrollo sostenible: si de la propia
experiencia, si de otra experiencia de estrategia organi zada, o de creaciones e iniciativas
externas.


213
Cuadro 5.13: Preguntas hechas por l a Ini ci ati va CAD-OCDE acerca de l a
cali dad de la estrategi a (Fuente: IIED, 2000)

N.B. Estas preguntas complementan aqullas del Cuadro 5.12 al plantear preguntas sobre condiciones habilitantes;
calidad de planes, normas, regulaciones e incentivos resultantes; y sobre la administracin del proceso de estrategia.
Como tal, puede ser tambin til para el monitoreo de la implementacin de la estrategia (Seccin 10.5).

MATERIA CUESTIONES PARA EXAMINAR
1. Condiciones
habilitantes
polticas e
institucionales
Cules fueron las prioridades de los gobiernos del pasado, y cules las
del gobierno corriente? Qu polticas, estrategias e iniciativas clave han
sido introducidas? Cules son los contextos histricos, polticos y
administrativos en los cuales las tentativas precedentes de crear
estrategias integradas tuvieron su origen, su desarrollo e
implementacin?

Hay compromiso poltico con objetivos, procesos, planes y necesidades
presupuestarias de todas las iniciativas estratgicas que tienen que ver con
el desarrollo sostenible? En qu foros polticos? Es el compromiso
poltico partidista o incluye a todas las corrientes? Cules son los puntos
de friccin?

Est claro en dnde reside la responsabilidad por empalmar con las
estrategias establecidas y sus actividades, por formular nuevas estrategias
donde venga al caso, por implementarlas y por controlar su marcha?
Tienen las instituciones interesadas derechos, recursos y relaciones
eficaces suficientes para emprender esto? [Las 3 R ].

Existe coordinacin eficaz entre:
! estas instituciones;
! las iniciativas estratgicas, por ejemplo de una ECN, los planes de
accin social, etc.;
! estas instituciones y aquellas que son centrales a la planificacin y la
inversin;
! instituciones y donantes?

Cmo establecen una relacin entre s las estrategias nacionales,
locales y regionales?; y cmo se enlazan las estrategias establecidas con
los sistemas de planificacin y toma de decisin?

Qu cuestiones transf ronterizas, regionales y mundiales han sido
tenidas en cuenta? (Ej. conflictos, reas de libre comercio, acuerdos
legales, grupos tnicos transfronterizos, asistencia al desarrollo y deuda).
2. Calidad del anlisis Hay suficiente comprensin del estado de los recursos, de las
tendencias en cuanto a su calidad y cantidad, y de los apremios a que se
les somete?

Hay suficiente anlisis de cul es el estado de los principales sectores y
sistemas de medios de vida, sus interacciones con los recursos (ver ms
arriba), y los consiguientes ganadores y perdedores?

Se ha hecho uso pleno de los actuales estudios sobre pobreza y medio
ambiente; y, se ha aprovechado la ocasin habida para consolidar el caudal
de conocimientos sobre las reas correspondientes?
3. Calidad
de la
participacin
Hay por parte de los correspondientes interesados inclusive el gobierno,
la sociedad civil y los animadores del mercado en diversos niveles, amn
de representantes de los intereses ambientales mundiales identificacin
permanente con la preparacin, planificacin, implementacin, control y
revisin de una estrategia, y participacin permanente en ella?
Acomodan a los interesados los foros y mecanismos? Satisface la
representacin criterios aceptables de identidad hacia el grupo y de
responsabilidad ante l?

Se han usado mecanismos dinamizadores para comprometer en el
proceso descrito a interesados que de otro modo quedaran marginados,
tales como las mujeres y los grupos pobres?


214
Qu papel han desempeado las campaas de toma de conciencia pblica
en estimular a los interesados para que participen en el proceso, y, de qu
modo ha fortalecido ste la participacin de la gente en l y en influir en
el proceso de la toma de decisin?

Cmo se enfrent a las dificultades y cmo se logr arribar a un
consenso?
4. Calidad de polticas
y planes
Se han derivado de la estrategia polticas, planes, principios, estndares y/
o blancos claros de la manera en que mejor puedan lograr respuestas
positivas de parte de las varias instituciones (gobierno, mercado y
sociedad civil) que se supone habrn de implementar la estrategia?

Hay sistemas de definir prioridades en torno a cuestiones ambientales,
econmicas y sociales, como para mantener bajo control el nmero de
objetivos de la estrategia (en todo momento)? Y son estos sistemas
compatibles con aquellos del anlisis y la participacin?

A las oportunidades para actividades del tipo todas las partes ganan,
para apoyar el alivio a la pobreza, el crecimiento econmico y la
conservacin ambiental, se les ha determinado de buena manera su
relacin con aquellas instituciones que estn en mejor situacin para actuar
sobre ellas? Por ejemplo, se ha agrupado a las estrategias de
conservacin con las de alivio a la pobreza?

Hay sistemas para enf rentar compensaciones difciles: identificarlas,
someterlas a debate, planificar accin o compensar los costos de la
inaccin?

Ha habido una temprana y tctica implementacin de iniciativas
promisorias que por una parte ayudarn a crear apoyo para el proceso de
estrategia y, por otra, pondrn a prueba sus principios e ideas?


5. Ef icacia de las
reglamentaciones
e incentivos


Interiorizan los sistemas fiscales y de control los costes sociales y
ambientales para corregir efectos de fracasos del mercado y abrir puertas a
las prcticas probadas de inversin?

Son estos sistemas monitoreados y aplicados eficientemente por el
gobierno u organismos privados, segn corresponda?

Se han introducido medidas que aseguren el cumplimiento con los
acuerdos ambientales y de derechos humanos internacionales?

Se toman medidas para elevar el grado de conciencia pblica sobre el
desarrollo sostenible y, por consiguiente, se estimula la creacin de
incentivos impulsados por el consumidor, o la sociedad civil?
6. Administracin del
proceso ENDS y
ef icacia de la
capacidad
Qu factores clave ayudaron al desarrollo de la estrategia (Ej. estrategia
precedente, presin pblica, compromiso gubernamental) y cules fueron
las cuestiones clave a ser resueltas (Ej. tenencia de la tierra, agotamiento
de recursos, pobreza)?

Desde qu perspectiva ha sido impulsado el proceso (desde la ambiental,
econmica o interdisciplinaria)?

Qu herramientas/ metodologas fueron tiles para intensificar el grado
de comprensin (Ej. las evaluaciones de pobreza, la EAE)? Cmo se hace
el seguimiento del progreso?

Se utiliza y perfecciona eficiente y equitativamente la capacidad para:

! desarrollar estrategias con fuerte propiedad local;
! coordinar estrategias en vigor, de base sectorial o de problema, a
fin de mejorar la coherencia y eficiencia para alcanzar el DS;
! alentar a instituciones a que respondan a estrategias pertinentes;
! implementar actividades relativas a estrategias, de manera tal de
concordar con las metas ms amplias de la estrategia;
! verificar el efecto de mecanismos y actividades estratgicos;

215
! confirmar el gran cuadro evolutivo de la estrategia;
! analizar y perfeccionar continuamente la estrategia?
7. Evidencia del ef ecto A qu reas creen los interesados que se influye positiva o
negativamente-, a la de:
! los procesos ecolgicos protegidos;
! la biodiversidad preservada;
! la cantidad/ productividad de recursos protegidos;
! la eficiencia econmica mejorada;
! la pobreza y la desigualdad reducidos;
! la contaminacin evitada;
! la salud humana mejorada;
! la cultura protegida?
8. Funciones
de donantes
! Cul ha sido la funcin de los donantes en estos mecanismos: ha
sido til esa funcin?
! Hay eficaz coordinacin entre gobierno y donantes?





Recuadro 5.18: Anlisis SWOT (Fortalezas, Debili dades, Oportuni dades
y Amenazas)

El anlisis SWOT es una herramienta de plani ficacin estratgi ca para analizar los puntos
fuertes y dbiles, las oportunidades y amenazas ya sea de una institucin, una comunidad o
una iniciativa. Las fortalezas (es decir capacidades, contactos, recursos, etc.) y debilidades (es
decir capacidad decreciente para proporcionar servi cios de calidad) se refi eren a factores
internos. Las oportunidades (es decir combinaciones de circunstanci as que al socaire de ciert a
lnea de accin por parte de la comunidad, tienen la probabilidad de producir beneficios) y las
amenazas (sucesos probables que, de llegar a ocurrir, produciran bastante perjuicio a la
iniciativa) se refieren a influencias externas. Los anlisis SWOT pueden ser altamente
estructurados y acabados, o, carentes de estructura, y generales.

El anlisis SWOT produce una lista completa de fortalezas, debilidades, oportunidades y
amenazas, que sern tiles en la formulacin de metas, programas de accin y polticas de
largo alcance, susceptible de ser concretados.

Se puede ampliar el anlisis en SWONT agregndole una evaluacin de las necesidades
corrient es.

Fuente: CIILA (1996 a)



5.4.2 Analizar el marco legal para el desarrollo sostenible
4


En los lt imos aos, la atencin se ha venido centrando cada vez ms en la ley y las
inst it uciones legales del desarrollo sost enible. Esto ha coincidido con un profundo
cambio en las ideas acerca del papel del Est ado, y con una reorientacin de las
est rat egias de gobernanza hacia crear un adecuado entorno instrumental para las
iniciat ivas privadas y locales ms import ant es de desarrollo sost enible. Leyes
propicias e inst it uciones legales en funcionamient o son aport es esenciales a la
previsibilidad, seguridad y flexibilidad necesarias para definir t ales ent ornos. A la
inversa, leyes proyectadas e implementadas de manera deficiente pueden restringir e
inhibir la accin eficaz, distorsionar los alicient es econmicos y disuadir al gobierno
y los int eresados de la sociedad civil de llevar a cabo int ervenciones convenient es.

4
Esta seccin se basa en los materiales preparados por Jon Lindsay, tomados de FAO
Development Law Service[Servi cio de derecho del desarrollo] (2000)

216
Fi gura 5.14: Graficar el ti po/ l a intensi dad de l a parti ci paci n en l os
mecanismos de estrategia (Fuente: adaptado de Kanji y Greenwood, 2001)

Comunicaciones Anlisis
5 5








5 4 3 2 1 1 2 3 4 5
Seguimiento Debate








5 5
Inversin/ capacidad Priorizacin



Mtodo. A cada mecanismo de la estrategia se le ha asignado un rayo de la rueda, ej . en la figura de arriba se
tienen en cuenta seis mecanismos. Los grupos de sondeo o los entrevistados evalan el tipo de participacin en cada
rayo, partiendo desde el centro. Se pueden proponer a continuacin cinco tipos/ intensidades de participacin:

1.Conformidad. Se asignan las tareas: gente fornea decide la agenda y dirige el proceso;
2. Consultacin. Se recaban opiniones locales: los forneos analizan y deciden la lnea de accin;
3. Cooperacin. La gente local trabaj a con los forneos para establecer prioridades; responsabilidad conj unta con los
de fuera para dirigir el proceso;
4. Coaprendizaje. Locales y forneos comparten el conocimiento, crean un nuevo entendimiento y trabajan j untos
para formar planes de accin; los forneos facilitan el proceso;
5. Accin colectiva. Los locales establecen su propia agenda; y se movilizan sin iniciadores forneos.

Se pueden discutir luego las razones que llevaron a tipos/ intensidades de participacin diferentes, ms los problemas
y oportunidades que se presentan.



Por lo t anto, un det allado anlisis del marco legal pert inent e es part e import ant e de
evaluar la viabilidad de cualquier est rat egia de desarrollo sost enible o de sus
component es. De hecho, el alcance de t al anlisis va a variar en funcin de su
cont ext o. Los siguient es pasos analt icos bien pudieran ser pert inent es en una amplia
gama de sit uaciones:


1er. Paso. Identificar los componentes del sistema legal del pas aplicables al
desarrollo sostenible.

l primer paso es simplement e cuest in de definir el campo de juego legal: cul es
el marco legal que hace al caso? La respuest a es a menudo ms amplia de lo que se
supone. Por ejemplo, la legislacin sectorial de un pas sobre silvicult ura no puede ser
comprendida fuera del cont ext o de las numerosas otras leyes sectoriales o generales,
incluyendo a la const it ucin, a las leyes sobre impuestos, inversin, t ransport e,
Cuatro medidas
para evaluar de qu
manera el entorno
legal habilita o no
al desarrollo
sostenible

217
crdit o, compaas y asociaciones; a las leyes sobre el medio ambient e, el empleo y
t enencia de la t ierra, la conservacin del suelo, el agua, la prot eccin de la flora y
fauna; y a los acuerdos int ernacionales de los que el pas puede ser part cipe.
Tambin es probable que compet an varias formas del derecho consuet udinario. Aun
all donde (como es el caso de muchos pases) el est at us oficial del derecho
consuet udinario es ambiguo, a menudo cont ina como una cuest in prct ica que
forma part e del comportamiento de la gente: por lo t ant o, t iene que est ar incluido.


2 Paso. Analizar el fundamento de la ley

La cuest in sobresalient e aqu es hast a qu punto las leyes ident ificadas en el primer
paso permit en, alient an, restringen o impiden los t ipos de act ividades en los cuales se
concent ra la est rat egia de desarrollo sost enible?

! Est la leyrelativamente libre deinnecesarias restricciones reglamentarias
que pudieran inhibir las actividades que son esenciales para alcanzar el
desarrollo sostenible? Los obst culos reglamentarios pueden asumir diversas
formas; por ejemplo, la de procedimientos burocrt icos que inflan los costes de
t ransaccin de una act ividad dada, sin el correspondiente beneficio pblico. En
t odo sist ema legal hay ejemplos de leyes bien int encionadas rodeadas de un
exceso de t rabas que las t ornan en algo muy difcil de ut ilizar.

! Proporciona la ley un positivo ambiente regulativo a propsito para
actividades que van en apoyo del desarrollo sostenible? Si bien es ciert o que
una regulacin exagerada o inapropiada puede sofocar las iniciat ivas, la ausencia
de un marco regulador apropiado puede ser igualment e debilit ante. Muchas de
las ms import ant es act ividades que dimanan de una part icular opcin de
est rat egia t endrn que ser apoyadas o guiadas por un cuerpo de reglas previsibles,
comprensibles y que se pueden hacer cumplir. Ent re las cuest iones que
frecuent ement e surgen en relacin con la promocin del desarrollo sost enible
figuran las que plant ean si exist en reglamentos apropiados:

o para la pert enencia de propiedades: como Hernando Soto (2000) ha
hecho not ar, en los pases en vas de desarrollo mucha gent e se ve ant e
mlt iples trabas legales y burocrt icas que le impiden ser dueo de una
propiedad, por lo que no pueden hacer uso de sus event uales bienes de
capit al;
o para regir al acceso a los bienes pblicos y su administ racin;
o concernient es a los factores ext ernos de las int ervenciones pblicas y
privadas;
o para guiar la conducta de los funcionarios de gobierno en cuanto a velar
por lmit es bsicos en el ejercicio de la discrecin personal, y en cuant o a
apoyar la t ransparencia y la responsabilidad;
o para asegurar el derecho a part icipacin t il, que incluya el acceso a la
informacin.

! Son claros, coordinados y deseables los mandatos para los animadores
institucionales? Es probable que las leyes no dejen en claro qu ent idad, por
ejemplo, t iene pot est ad para t omar decisiones. El resultado podra ser que un
interesado gubernament al clave cuya accin es crt ica para el xito de un
component e dado de la estrat egia encuentre que su aut oridad es suscept ible de ser
cuest ionada. En ot ros cont extos, la delegacin legal de poder puede hallarse
dispersa ent re diferent es ent idades secundarias que no funcionan bien junt as.

218
! Permite la ley la formacin de organizaciones de interesados segn
corresponda, yel apoderamiento a las mismas? La cuest in que reclama
anlisis legal es si exist e la base legal para la creacin o reconocimiento de tales
inst it uciones; y para conferirles derechos, poderes y responsabilidades reales. Si
la ley no les da el t rat o de ent idades, sus capacidades y alicient es se vern
seriament e rest ringidos.

! Proporciona el sistema legal mecanismos a travs delos cuales la gente pueda
obtener derechos vlidos y seguros sobre bienes esenciales para sus medios de
vida sostenible? Muchos sist emas legales nacionales dist an mucho de asegurar
los derechos y respaldar el acceso sostenible a la t ierra, los rboles, el agua y
otros recursos para int eresados rurales y, en efect o, hast a podran criminalizar el
ejercicio de derechos reconocidos localment e.


3er. Paso. Analizar la ley en accin

El cont enido sust ant ivo de la ley es desde luego slo part e de la hist oria. Es tambin
import ant e t rat ar de evaluar el efecto real que leyes del caso t ienen en t erreno, para
ver de qu manera influyen en la conduct a de individuos e inst it uciones. Una ley
det erminada puede no cumplir con el propsit o deseado o t ener efectos secundarios
muy indeseables, tales como:

! falta de voluntad poltica. A muchas leyes propicias simplement e no se las
implement a;

! inadvertencia en anticipar los costes dela implementacin eficaz. Muchas
leyes de alt as miras o no han sido implement adas o lo han sido slo a medias.

! inadvertencia en reconocer las limitaciones de la reforma legal para producir
el cambio social y econmico. Puede result ar difcil implement ar aquellas leyes
que exigen a conduct as muy profundament e arraigadas que cambien de manera
repent ina;

! falta de comprensin o deaceptacin de la ley por parte de varios interesados.
Como result ado, la ley t iene insuficient e apoyo ent re aquellos int eresados que
son los ms direct ament e beneficiados;

! Instituciones judiciales dbiles y foros alternativos de escasa potencia. En
muchos pases, la resolucin de lit igios es de responsabilidad de un sist ema de
t ribunales extenuado y con un financiamiento insuficient e.

Est a part e del anlisis legal no puede confiar del t odo en el examen de inst rumentos
escritos y no puede ser emprendido slo por peritos legales. Tiene que encajar dent ro
de un esfuerzo mult idisciplinario que evale las percepciones, las act ividades e
interacciones de los principales int eresados.


4 Paso. Evaluar la factibilidad y la prioridad de abordar las restricciones legales

Una vez ident ificadas las caract erst icas rest rict ivas del sist ema legal, el paso
siguient e es analizar cmo corregir esas caract erst icas, o al menos, mit igar su
impacto. Una pregunt a clave es cun alt a prioridad asignar a una deficiencia legal
det erminada: hast a qu punto se puede -o se t endr que- vivir con ellas? Hast a
qu punt o son ellas amenazas t an fundament ales para las met as de la est rat egia como

219
para que t engan que ser abordadas de manera concluyent e? Aqu deberan t enerse
present e dos cuest iones compensat orias:

! por una part e, al analizar la import ancia de la ley es convenient e ser realist a, pues
ningn sist ema legal es perfecto y a menudo es posible lograr result ados de
desarrollo promisorios en un ent orno legal menos que ideal;

! por ot ra part e, aun si por el momento fuese posible esquivar los problemas legales
(especialment e si hay poderoso apoyo de sect ores prominent es), lo ms probable
es que sea difcil sost ener y mant ener el xit o inicial, a menos que se aborde los
problemas ms considerables de manera direct a. Una regla emprica bsica es que
cuando la ola inicial de ent usiasmo comienza a amainar, las debilidades legales
t ienen mayores posibilidades de comenzar a aflorar y de ser explot adas.



5.4.3 Anlisis del contexto econmico

El cont exto econmico de mayor envergadura es el fact or important e que det erminar
la fact ibilidad de las reformas legales, o la viabilidad de la inversin. Como se
sealara ms arriba, las leyes t ienen que ser proyectadas con la mirada puest a en su
costo y en su efect o en los diferent es grupos, como asimismo en su claridad y
coherencia, y su compat ibilidad con las normas sociales. De manera similar, las
inversiones slo t endrn xit o si van a favor de las fuerzas econmicas que inducen a
la gent e a conducirse de una manera determinada, no si van en contra.


1. Tarea. Identificar las mayores tendencias con probabilidades de afectar a la
sostenibilidad

Desarrollar est rat egias de desarrollo sost enible exige t ener una clara visin de hacia
donde se dirigen el mundo, la nacin y la comunidad. Uno de los factores ms
import ant es es el crecimiento demogrfico, el cual det erminar el nivel global de la
demanda de bienes y servicios y, por consiguient e, la presin sobre los recursos
nat urales y el medio ambient e. Est rechament e ligado a esto van la migracin humana
y la urbanizacin, los cuales afect arn el perfil de los asent amientos y el empleo, la
miscelnea de especialidades disponibles, los vnculos con ot ras comunidades y
naciones y, por supuesto, la nat uraleza de los problemas ambient ales (Ej. el manejo
del t ransport e urbano y de los desechos versus la deforest acin y la degradacin del
t erreno).

Adems del t amao de la poblacin y de su dist ribucin geogrfica, la demanda de
consumo tambin depende del nivel y la distribucin del ingreso. Est o es t anto un
blanco de la accin normat iva -algo para aument ar o igualar- como tambin una
det erminante de las est rat egias de desarrollo sost enible. Un alza de los ingresos
aument ar la demanda de bienes de consumo, pero t ambin la de comodidades
ambient ales. Esto puede crear nuevas oport unidades para ms empresas sost enibles,
t al como el ecot urismo; aunque si todos a la vez quisieran sacar vent aja de t ales
oport unidades, el mercado se vera sat urado muy rpidament e. Ot ra caract erst ica
menos deseable- de muchas economas en vas de desarrollo es elevar la desigualdad
del ingreso, la cual puede influir en las prioridades polt icas y en la fact ibilidad
relat iva de opciones ambient ales y de desarrollo alt ernat ivas. Lo mismo rige para
Dos tareas para
evaluar el
contexto
econmico ms
amplio para el
desarrollo
sostenible

220
otras t endencias econmicas comprensivas como la liberalizacin de regmenes de
comercio e inversin, o el despliegue de t ecnologa de la informacin.


2. Tarea. Trabajar a favor, que no en contra, de los intereses individuales y las
fuerzas del mercado

Los mecanismos para facilit ar la transicin hacia la sostenibilidad t endrn mejores
posibilidades de xit o cada vez que t rabajen con los int ereses individuales y las
fuerzas del mercado ant es que t rat ando de rest ringir u obst ruir las act ividades de
productores y consumidores. Por supuest o que la gent e no siempre se comport a de
acuerdo con la t eora econmica; o sea, como calculadores racionales at omst icos,
interesados nada ms que en s mismos. No obst ante, es un error esperar que la gent e
emprenda acciones que les impongan a ellos mismos costos considerables sobre una
base cont inua, sin claros ni proporcionados beneficios. De la misma manera, donde
exist a la oport unidad de asegurar ganancias considerables con un mnimo de riesgo,
aun si involucrare comport amient o que es ilegal, inmoral o que impone cost os a ot ros,
es muy probable que ms temprano que tarde alguien t ome la vent aja. En resumen,
mient ras no t oda la gent e es complet amente egocnt rica, t ampoco es ent erament e
alt ruista; y la polt ica pblica t iene que reflejar la flaqueza humana.

En los lt imos aos, est a simple revelacin ha llevado a una crecient e confianza en la
fuerza mot ivadora del int ers propio -como ella se expresa en el mercado- como el
principal motor del desarrollo econmico. De est e modo, se han acept ado en forma
generalizada las ms liberales polt icas econmicas que gobiernan el comercio y la
inversin, aument ando la confianza en las firmas privadas para que proporcionen
servicios pblicos y reformas similares. En la esfera del medio ambient e se puede
apreciar la misma t endencia de confiar cada vez ms en los instrumentos regulados
por la fuerza del mercado (MBI) para reducir la cont aminacin y los residuos, o para
mejorar la administracin de los recursos nat urales. Tales instrumentos se valen del
inters propio, como asimismo de las diferencias ent re productores para afront ar los
cost es relat ivos que irroga el sat isfacer los fines ambient ales, con el objeto de reducir
los cost os globales de la prot eccin ambient al. Los MBI bien proyect ados pueden
t ambin ayudar a est imular las innovaciones en marcha y, en el t ranscurso del t iempo,
a promover reducciones de cost os a t ravs de la accin compet it iva de las fuerzas del
mercado. Los MBI consist en no slo en medidas punit ivas, tales como los impuest os
a la cont aminacin, para desalent ar a los malvados ambient ales; sino t ambin, en
incent ivos, t ales como los pagos por prot eccin de cuencas en reas de t ierras alt as, o
el pago de primas por aliment os orgnicos que prot egen la fauna y flora silvestres y
los recursos hdricos, para alent ar la produccin de los bienhechores ambient ales.


5.4.4 Describir cmo se enlazan los mecanismos

1. Tarea. Describir cmo en la prctica cada mecanismo individual se enlaza con
otros

Los anlisis propuestos en las secciones precedent es pueden revelar una serie de
mecanismos promisorios, como t ambin problemas, con sus brechas, anomalas y
t raslapos. Sin embargo, si la tarea es armar un sist ema de estrat egia coherent e, es
probable que no se trat e slo de reunir arbit rariament e sus mejores component es. Se
`requiere hacer un anlisis de aquello que mant iene unidos a los mecanismos: t ener
Dos tareas para
evaluar de qu
manera los
mecanismos se
mantienen unidos
en un sistema de
toma de decisin
para el desarrollo
sostenible

221
una concepcin de conjunto del proceso normat ivo que conduce hacia el desarrollo
sost enible.

Ut ilizando la Figura 5.14 como ejemplo, se podra const ruir un grfico del proceso.
Si lo hiciera un pequeo grupo de sondeo, de int eresados mlt iples, podra producir
un cuadro del sist ema corriente de t oma de decisin para el desarrollo sost enible y
proporcionar un ejercicio de aprendizaje t il, pues algunos de los int eresados pueden
concebir el proceso de manera diferent e, o no percat arse de todos los aspect os del
sist ema. El organigrama debera describir la sit uacin real, la cual puede t ener poca
relacin con las providencias de cualquier (informe) estrat egia o procedimiento.


2. Tarea . Describir el paisaje institucional de conjunto para el desarrollo
sostenible

Una est rat egia de desarrollo sost enible se propone cambiar normas y comport amient o
de grupos y sus relaciones, do modo de poder realizar el desarrollo sost enible; en
otras palabras, se propone desarrollar el paisaje inst it ucional de conjunt o (la
met ainst it ucin) del desarrollo sost enible y ayudar a otras inst it uciones a
desempear su papel en l.

Los anlisis precedent es deberan haber comenzado a clarificar cules son las
inst it uciones centrales t anto en relacin con el discurso del desarrollo sost enible como
con los mecanismos que el desarrollo sostenible requiere. El anlisis del poder de los
interesados (Seccin 5.2.3) t ambin debera haber revelado t ant o las inst it uciones
dominantes como aquellas que se excluyen de la t oma de decisin, pero que disponen
de pot encial para el desarrollo sost enible.

Se puede ent onces t razar el perfil de las inst it uciones en su relacin con la est rat egia
de desarrollo sost enible. Est o lleva a ident ificar cules inst it uciones especficas del
gobierno, la sociedad civil y el sector privado han venido desempeando su papel en
t odos los mecanismos -o en muchos de ellos- del desarrollo sost enible ident ificados
por medio de la 1 . Tarea; por qu desempean estos papeles y con quines y, cules
son sus principales alianzas. Adems, puede enseguida ident ificar las fortalezas y
debili dades de inst it uciones individuales en su aport e a estos mecanismos de
est rat egia. La mejor manera de empezar este t rabajo es mediant e un ejercicio de
grupo de sondeo, agregando los det alles a t ravs de ent revist as. Comenzar a mostrar
cules inst it uciones son dominant es en el discurso y en el paisaje inst it ucional
emergent e. Se le podra expresar como:


! un diagrama de secuencia / organigrama que muest re el flujo de informacin
interinst it ucional y lo que ocurre con la informacin (decisiones conjunt as,
alianzas, conflictos, t rabajo conjunt o, et c.) (Figura 5.15);

! un diagrama Venn que muest re la nat uraleza de los nexos ent re los animadores;
por ejemplo: la membresa de las comunidades normat ivas informales o de los
comit s ENDS formales;

! una mat riz (con las mismas inst it uciones tanto en los ejes x como y ; y las
sinergias, ant agonismos e iniciat ivas conjunt as en los elementos : vase
Seccin 5.4.3).
222

Fi gura 5.15: Esquema insti tucional :
Esquema de la rel aci n entre l as enti dades que parti ci pan en l a
implementacin de la Estrategia de Conservaci n de Sarhad

































PEPC
Desarrolla consenso
Verifica progresos
SDPI
- Investigacin normativa
- Defensa
UICN
- Defensa
- Investigacin
normativa
- Ejecucin de
proyectos donantes
- Respaldo
tcnico

APA