VIVIENDA, CIUDAD Y DEMOCRACIA SOCIAL

José Antonio Artusi

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JORNADA NACIONAL DE ECONOMIA DE LA UCR
APORTES A LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PROPUESTA ECONÓMICA PARA LA ARGENTINA QUE VIENE

Bloque Distribución del Ingreso
Eje Temático 3.1.6.: Relaciones entre vivienda digna y crisis del espacio urbano. Los problemas
del espacio urbano en la garantía de la dignidad en la vivienda. Los problemas de los servicios
sociales básicos. Los grandes aglomerados: colapso estructural, asentamientos y villas.

“Vivienda, ciudad y democracia social”
Las condiciones habitacionales como expresión compleja de las desigualdades sociales

Autor: José Antonio Artusi
1
joseantonioartusi@gmail.com

Resumen (abstract): la presente ponencia pretende mostrar algunas cuestiones vinculadas con el
derecho a una vivienda digna y el problema que suponen las condiciones habitacionales y los procesos
de segregación residencial urbana como expresiones complejas y dialécticas de las desigualdades
sociales y su reproducción, desde un enfoque amplio que vincula vivienda y hábitat, rescatando el
concepto de derecho a la ciudad. Plantea a su vez una propuesta de construcción de indicadores de
calidad habitacional y de sostenibilidad del desarrollo urbano consistente con una concepción de la
vivienda digna en el marco de un hábitat adecuado para el desarrollo humano y el desarrollo
sostenible, de modo de permitir avanzar en la comprensión de las complejas relaciones entre estos
factores ambientales y las condiciones de vida, desde una perspectiva de derechos. Se enfatiza el
abordaje de la vivienda y el hábitat como determinantes sociales de la salud y la calidad de vida y la
necesidad de revisar los enfoques que determinan los diseños de las políticas vigentes. Se analizan los
procesos de construcción de la NO ciudad por parte de actores estatales, del mercado y de la sociedad
civil que determinan tejidos degradados, dispersos, distantes, desconectados, inseguros y segregados.
Finalmente se plantean y analizan algunos ejes estratégicos para la formulación de políticas de suelo y
vivienda más eficientes, que permitan pasar de políticas sectoriales de vivienda a políticas integrales
que construyan ciudades compactas, densas, complejas, sostenibles, seguras y equitativas, en las que
sus habitantes encuentren oportunidades de desarrollo y mejora de la calidad de vida en el marco de
una sociedad plenamente democrática y solidaria, como aspiración de la democracia social y el
republicanismo que forman parte de la identidad doctrinaria de la Unión Cívica Radical.-

1
Profesor Adjunto de la Cátedra de Planificación Urbanística de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de
Concepción del Urugay.-






VIVIENDA, CIUDAD Y DEMOCRACIA SOCIAL
José Antonio Artusi

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INTRODUCCIÓN
El Diccionario de la Real Academia nos dice que una “vivienda” es un “lugar cerrado y
cubierto construido para ser habitado por personas”, y “una vivienda digna” sería una que
“puede aceptarse o usarse sin desdoro”. “Vivienda” deriva del latín “vivenda”, que a su vez
proviene del verbo “vivere”, o sea vivir. La etimología, siempre útil a la hora de indagar acerca
del significado profundo de las palabras, nos dice que - esencialmente – la vivienda es un
elemento intrínsecamente unido a la vida misma. De lo que podríamos inferir que el derecho
a la vivienda es una suerte de extensión o cualificación del derecho a la vida, en la medida en
que “vivimos”, en tanto vivimos “en algún lugar”, que nos proporciona los elementos mínimos
para nuestra supervivencia. De todos modos, la vivienda está lejos de ser sólo un mero
refugio que nos protege de las inclemencias de la naturaleza y adquiere siempre un valor
social, económico, y simbólico de relevancia. Nuestra vivienda es el lugar donde “vivimos” en
sentido fisiológico, pero también es el refugio de nuestra intimidad, es el ámbito natural de la
esfera privada. Una vivienda digna, con todo lo que ello implica, es un poderoso factor de
integración social y de fortalecimiento de las relaciones familiares y comunitarias.
Obviamente, este concepto puede y debe complejizarse en pos de profundizar el análisis de
la problemática. Para Oscar Yujnovsky “la vivienda involucra una configuración de una serie
de servicios que llama “habitacionales”. Estos servicios habitacionales deben satisfacer
necesidades primordiales como el albergue, refugio, protección ambiental, espacio, vida de
relación, seguridad, privacidad, identidad, accesibilidad física, entre otras. (Ostuni, 2011).
Fernando Ostuni hace una lectura cruzada de los aportes de tres autores, el mencionado
Yujnovski, John Turner, y Emilio Pradilla, más allá de las diferencias entre ellos, y encuentra
denominadores comunes: “entienden la cuestión del acceso a la vivienda como “algo más”
que obtener una unidad habitacional. Se trata también del acceso a una serie de servicios
que permitan satisfacer un conjunto de necesidades mayores , como las redes de
infraestructura, un medio ambiente sano, los servicios de salud y educación, y actividades
recreativas; de servicios cuyo acceso está ligado a la distribución desigual del “producto
social” entre las distintas clases y sectores sociales”. (Ostuni, 2011). Buena parte de las
angustias cotidianas de miles de personas se desprenden de la circunstancia de no contar
con la posibilidad cierta de acceder a una vivienda adecuada. Viviendas mal localizadas,
segregadas en verdaderos ghettos urbanos o suburbanos, con deficientes sistemas de
aislación, mal diseñadas, sin adecuados equipamientos urbanos y espacios verdes en su
entorno; son una realidad incontrastable que sufren a diario miles de personas en muchas de
nuestras ciudades. Esto, cuando el Estado ha logrado al menos brindar lo que
ampulosamente se exhibe como “solución habitacional”. En muchos otros casos, ni siquiera
se accede a la más mínima formalidad, y lo que aparece son asentamientos y ocupaciones
informales con construcciones precarias hechas por los propios pobladores. Estas tienen sin
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embargo, a veces, una racionalidad tecnológica y de localización que aventajan en algún
sentido a las soluciones que brinda el Estado (utilización de materiales accesibles como la
madera vs. utilización de sistemas constructivos funcionales a lobbies empresarios,
preferencia por localizaciones céntricas vs. expulsión a áreas marginales por costo del suelo,
etc.). De todos modos, la inseguridad en la tenencia, la falta generalizada de una política de
ordenamiento del uso del suelo, y la cristalización de un patrón inequitativo de distribución de
la riqueza, con vastos sectores de la población sumergidos en la pobreza o en la indigencia
de manera estructural, impide que estas aproximaciones espontáneas a la búsqueda de
soluciones al problema de la vivienda arrojen resultados demasiado alentadores, y configuran
por lo general intentos desesperados por encontrar al menos “un lugar donde vivir”. Aún así,
no se puede dejar de reconocer que sin estos esfuerzos espontáneos de los sectores
marginales urbanos la crisis de la vivienda adquiriría dimensiones mucho mayores. Mercedes
Lentini distingue grandes orientaciones o enfoques que se han ido sucediendo y/o solapando
en torno a la cuestión social habitacional en Argentina: el enfoque higienista (Revolución
Industrial), el enfoque central-sectorial (Estado benefactor), el enfoque alternativo (en torno a
las ideas de John Turner y otros), el enfoque estructuralista (Pradilla y otros), el enfoque
facilitador (organismos internacionales), y el enfoque urbano territorial (Hábitat II, Estambul,
1996). De todos modos, esta autora sostiene que “se puede decir que a pesar de que en el
terreno de los discursos hegemónicos de la época los países se encaminaron, durante los
últimos años, hacia la búsqueda de la ciudad integral a través de la difusión del enfoque
integrador de políticas sectoriales, en las acciones los Estados no han logrado superar la
visión sectorialista en la implementación de las políticas de vivienda.” (Lentini, 2008). Con
respecto a esta cuestión es interesante recordar lo que planteaba Oscar Yujnovsky en 1984:
“La explicación a los problemas de vivienda en la Argentina, no se encontrarán en el sector
vivienda mismo, sino en la naturaleza del sistema social, las relaciones sociales y la acción
del Estado. Las políticas de vivienda llevadas adelante por éste, forman parte de la lucha
política y de las ideas, e incide sobre el proceso económico…La lucha por el derecho a la
vivienda es parte de la lucha mas general de la democracia de la sociedad”. Es decir, cabe
alertar acerca de los límites de las políticas sectoriales de vivienda, si se plantean como
políticas aisladas; pero también puede enfatizarse su potencial si se articulan de manera
armónica e integral con otras políticas sectoriales, abordando los problemas en su
complejidad horizontal. Carlos Matus nos recuerda que “un problema de salud no es
únicamente un problema de medicina, sino que al mismo tiempo es político, económico,
organizativo, ecológico, etc.” (Matus, 2007). Donde dice salud podríamos tranquilamente
poner vivienda y donde dice medicina podríamos poner arquitectura, urbanismo, etc..
Por otra parte, con relación a las políticas públicas de vivienda en la Argentina, no se puede
dejar de resaltar que no han tenido adecuadamente en cuenta a los sectores más excluídos y
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vulnerables de la sociedad; y cabe recordar que “a pesar de que los indicadores de empleo e
ingresos hayan mejorado desde 2001 y que el Estado desde 2003 haya invertido de manera
importante en políticas de vivienda, la situación en términos de vivienda no parece haber
mejorado de manera substancial”. (Consejo de Derechos Humanos, 2011).
La problemática de la vivienda en la doctrina radical
Es menester recordar que “históricamente la U.C.R. otorgó al problema de la vivienda una
importancia destacada en la legislación social y en la acción del Estado. Los principales
instrumentos de política definen desde el comienzo y constituyen en su conjunto una doctrina
en la materia”. Así, en una publicación del Centro de Participación Política dirigido por Jorge
E. Roulet se señalaba que “la Unión Cívica Radical considera el acceso a la vivienda - al
igual que al trabajo, a la salud y a la educación – como un derecho, porque hace a la dignidad
de la condición humana”, y que, por ende, “ello implica para la comunidad nacional la
obligación solidaria de hacerlo posible a través de la acción del Estado”. (Centro de
Participación Política - Movimiento de Renovación y Cambio de la Unión Cívica Radical,
1983). En la Plataforma Electoral de 1983 la UCR consideraba que “esta política se
enmarcará en el concepto de considerar la vivienda como un servicio complejo, que facilita no
sólo el albergue del hombre sino su vinculación con la comunidad”. (Centro de Participación
Política - Movimiento de Renovación y Cambio de la Unión Cívica Radical, 1983).
Hipólito Yrigoyen, en un mensaje al Congreso Nacional en 1920, señaló que “la democracia
no consiste sólo en la garantía de la libertad política: entraña a la vez la posibilidad para
todos de poder alcanzar un mínimum de felicidad siquiera". No se trata de postular que
Yrigoyen considerara que el Estado debía inmiscuirse en la forma en que cada persona
busca la felicidad. Lo que Yrigoyen plantea es que la democracia en sentido meramente
formal, reducida a la garantía de la libertad política a través del sufragio, no alcanza para que
todos accedan a un mínimo de condiciones materiales de vida capaz de permitir una
existencia digna, y no puede obviamente haber felicidad sin dignidad. De modo tal que el
ideal yrigoyeneano de democracia social procura armonizar la libertad con la igualdad y la
justicia social, entendiendo que quien no tiene la posibilidad de satisfacer necesidades
básicas no es plenamente libre, y que existe por lo tanto un componente material y social de
la construcción de ciudadanía efectiva y responsable para todos los ciudadanos de una
comunidad. En este marco, la vivienda y el hábitat constituyen uno de esos elementos
materiales imprescindibles para una vida digna y para la satisfacción de otros derechos, tales
como la alimentación, la salud, la educación, etc.. Por todo ello, es imprescindible concebir
una política de vivienda con un enfoque de derechos, donde el Estado cumpla su rol al
servicio de la búsqueda del bien común.
La conjunción de tendencias “urbanicidas” y el incremento de los procesos de
segregación social urbana
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Conviven en nuestras ciudades contemporáneas, sobre todo en las grandes áreas
metropolitanas – y como parte de una tendencia común a buena parte de América Latina –
una serie de procesos de transformación socio-territorial que hemos de denominar
“urbanicidas”, en función de su capacidad de atentar contra los tradicionales atributos
integradores y modernizadores de la ciudad histórica, sin por ello idealizar situaciones
pasadas que siempre tuvieron, en mayor o menor medida, ciertas dosis de exclusión y
segregación. Baste recordar para ello que Platón consideraba en La República que “toda
ciudad, por pequeña que sea, se divide en realidad en dos, la ciudad de los pobres y la de los
ricos…”. Quizás el dato novedoso sea que en este momento estos procesos disruptivos de
los beneficios de la ciudad tradicional actúan de manera conjunta, potenciándose de manera
sinérgica, y que involucran de una u otra manera tanto a las esferas del Estado como a las
del mercado y la sociedad civil. Estos procesos convergentes acentúan la segregación social
urbana y el aislamiento de los diversos sectores sociales, resintiendo la capacidad del
espacio urbano para actuar como un ámbito de integración y socialización, más allá de las
diferencias. A su vez, como muestra Rubén Katzman, la segregación residencial se potencia
mutuamente con la segmentación laboral y la educativa, alimentando un proceso de creciente
aislamiento social de los pobres urbanos. (Katzman, 2001)
En primer lugar es el propio Estado, por paradójico que resulte, el que fomenta en muchos
casos la NO ciudad, a través de la construcción de conjuntos de vivienda social en
localizaciones periféricas, ante la falta de políticas de gestión del suelo que permitan a los
organismos públicos contar con disponibilidad de parcelas en áreas urbanas consolidadas.
Se contribuye de esta manera a la cristalización de un patrón residencial de densidad
reducida, por la utilización mayoritaria de tipologías de viviendas en lote individual de una
planta, o a lo sumo dos, generalmente apareadas, en manzanas que rompen la continuidad
del tejido urbano tradicional. La complejidad de estos conjuntos es muy baja al tratarse de
tejidos monofuncionales, en los que no se prevé ni siquiera la necesidad de localización de
comercio de uso diario. Y la segregación resultante es alta, al estar destinados los conjuntos
a sectores del mismo estrato social, a veces incluso del mismo sector laboral. Esta
segregación socio-residencial se acentúa frecuentemente al estar los conjuntos
desconectados del resto de la ciudad. Se va forjando de esta manera un modelo de ciudad
que ha sido descripta como la de las 3 D: dispersa, distante y desconectada. En uno de los
posters de la muestra itinerante de la Federación Iberoamericana de Urbanistas se describe
con nitidez el resultado de estas intervenciones, un mal generalizado en toda América Latina,
y que quizás no es mayor en nuestro país porque los recursos destinados a estos programas
no ha alcanzado la escala de otros países hermanos: “grandes conjuntos habitacionales, de
intervención pública, actuaciones fragmentadas, segregadas, alejadas, y mal comunicadas
del centro de la ciudad, … carentes de dotaciones y servicios. Constituyen la NO CIUDAD”.
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Los actores sociales que intervienen en la construcción de esta NO ciudad son el propio
Estado, a través de los institutos provinciales de vivienda, el gobierno nacional y los
municipios, los beneficiarios, por lo general trabajadores asalariados de estratos medios y
bajos, en ocasiones con la intervención de sus sindicatos; y las empresas constructoras. El
sector empresario de la construcción, cartelizado y con gran poder de lobby, a menudo ha
sido el actor social con más poder a la hora de decidir tipologías, tecnologías y hasta
localizaciones de los conjuntos, en función de maximizar sus propios intereses y relegando
de esta manera, aunque en un proceso invisibilizado, la postergación de los intereses de los
beneficiarios directos y de la sociedad en su conjunto. Jordi Borja, en una descripción válida
para muchos países, entre ellos el nuestro, sostiene que “hacer vivienda no es hacer ciudad,
pero sin vivienda no hay ciudad. Los programas de vivienda masiva han producido no-ciudad
y déficit de ciudadanía. Han sido la prueba visible de la imposibilidad de la ecuación
ciudadana, la expresión más contundente del carácter perverso de los procesos
urbanizadores dominantes. La vivienda hace ciudad, sin ella la ciudad muere lentamente. En
la ciudad compacta, donde se hace ciudad no se ha hecho (o muy insuficiente) vivienda
pública o protegida, se ha dejado para el mercado libre y el sector público ha hecho
infraestructuras, equipamientos, centralidades, espacio público… y gradualmente ha ido
empujando a los sectores populares, jóvenes principalmente hacia la periferia. La vivienda
fuera de la ciudad por su parte, en las extensiones periféricas de urbanización dispersa o
fragmentada, produce un fuerte impacto sobre los elementos básicos de la ecuación: la
cohesión, la sostenibilidad, la gobernabilidad, incluso la competitividad.” (Borja, 2012).
Tenemos por otro lado el ámbito del mercado, en este caso fomentando la NO ciudad a
través de una serie de productos inmobiliarios novedosos en rápida y peligrosa expansión:
las urbanizaciones cerradas, barrios cerrados o privados, o cómo se les llame. Nótese que la
propia denominación encierra una contradicción en los términos, en la medida en que el
carácter “cerrado” del emprendimiento no habilitaría a considerarlo “urbano”. En este caso los
actores sociales que intervienen son los desarrolladores inmobiliarios puestos a desarrollar
nuevos productos demandados por sectores de altos ingresos, y el Estado a través de
municipios y provincias que regulan (por acción u omisión) este tipo de intervenciones. La
localización resultante, por definición, es por lo general periférica, frecuentemente con un alto
grado de transformación ambiental (rellenos, polderización, etc.); la densidad es muy baja, al
igual que la complejidad, por más que en algunos casos se incluya equipamiento comunitario
y comercial dentro de los propios emprendimientos, lo que por otra parte refuerza el
aislamiento y el carácter de ghetto. Por todo ello, la segregación social que se genera es muy
alta. La Agencia de Ecología Urbana de Barcelona considera que “se trata de formas urbanas
ligadas a conceptos de seguridad, aislamiento, homogeneidad social y servicios comunes en
donde las viviendas, son construidas para el interior y no en el sentido de la calle. De esta
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manera, el espacio público exterior corre el riesgo de convertirse en vacío urbano sin vida
social. En ciudades americanas (tanto de Estados Unidos como latinoamericanas), africanas
(Johannesburgo, etc.), la proliferación de los condominios, ligados a la materialización del
miedo, provoca procesos acusados de segregación social. Los condominios cerrados
fragmentan el espacio urbano a partir del levantamiento de barreras físicas que impiden la
libre circulación peatonal y vehicular de los ciudadanos favoreciendo el aislamiento. La
permeabilidad visual hacia el interior también suele obstruirse. La forma de producir
urbanización causa una elevada segregación social que tiene, entre otras consecuencias,
una creciente inseguridad.” (Agencia de Ecología Urbana de Barcelona, 2008). Finalmente,
tenemos el proceso mucho más antiguo de ocupación marginal de tierras por parte de los
sectores populares urbanos más vulnerables y excluídos, proceso que no es nuevo pero que
se ha agudizado al combinarse con los anteriores, en un contexto en el que la mejora de los
indicadores macroeconómicos como producto de la reversión de las condiciones del
escenario internacional no se ha traducido de manera proporcional en una reducción
sustancial de los niveles de marginación social. Además, la recuperación del poder
adquisitivo del salario luego de la crisis del 2002 se vió acompañada por un crecimiento
mayor de los precios del suelo urbanizado, por lo que los sectores asalariados estuvieron
tanto o más lejos que antes de la crisis de poder acceder al lote propio. Por otro lado, el suelo
en áreas marginales, antes de alguna manera disputado sólo por propietarios interesados en
el loteo popular o la especulación inmobiliaria y los sectores marginales, ahora es observado
con interés además por los desarrolladores e inversores interesados en producir
urbanizaciones cerradas y por las empresas constructoras contratistas del Estado o por éste
directamente para localizar conjuntos de viviendas que son, por su baja densidad, grandes
consumidores de suelo. Las consecuencias obvias son el encarecimiento y la escasez. En
estas urbanizaciones informales, más allá de cierta búsqueda de centralidad que no siempre
se concreta, las condiciones habitacionales, por la precariedad de los materiales y la falta de
servicios básicos, así como la degradación del espacio público, se resienten notablemente.
De todos modos, la densidad puede llegar a ser razonable y la complejidad también, pero
siempre en un contexto de segregación social y de estigmatización que retroalimenta un
círculo vicioso de exclusión y deterioro de las capacidades de integración y ascenso social.
En este sentido, Ramiro Segura señala, en línea con lo que plantea Katzman, que “mientras
por un lado en la última década muchos países de la región han implementado políticas que
lograron reducir (levemente) la desigualdad de ingresos, por el otro continúa la expansión de
áreas metropolitanas fragmentadas iniciada en los años 70 y profundizada a partir de los
años 90. Este patrón de urbanización incrementa no solo la desigualdad en el acceso a la
ciudad y a sus bienes, servicios y oportunidades, sino que también consolida – articulado con
la segmentación del sistema educativo y el mercado de trabajo – redes y circuitos sociales
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segregados, que reducen las posibilidades de movilidad social ascendente. Asistiríamos, así,
a una articulación compleja entre un proceso de reducción de la desigualdad en los ingresos
y la continuidad de un patrón de urbanización excluyente” y que “debemos comprender que la
estructura urbana no solo es un producto de los procesos sociales, sino también, en tanto
espacio socialmente producido, un factor clave en la (re)producción, ampliación o reducción
de desigualdades. Si, como decíamos, desigualdad y segregación no se relacionan de
manera mecánica o refleja, tampoco podemos pensar que la estructura y la jerarquía urbanas
sean un producto natural e inevitable de los procesos sociales; por el contrario, para su
consolidación es clave un conjunto de vehículos sociales y políticos, principalmente el
mercado inmobiliario y la planificación urbana”. (Segura, 2014).
El derecho a la vivienda digna
La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la ONU sostiene que “a
primera vista puede parecer extraño que un tema como la vivienda guarde relación con los
derechos humanos. No obstante, si se examinan más de cerca las leyes nacionales e
internacionales así como la importancia que tiene un lugar seguro donde vivir para la dignidad
humana, la salud física y mental y en general la calidad de vida, es posible apreciar algunas
de las relaciones entre la vivienda y los derechos humanos. En todas partes se considera que
la vivienda adecuada es una de las necesidades humanas fundamentales.” (Folleto
Informativo No.21, El Derecho Humano a una Vivienda Adecuada). En la Observación
General Nº 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales sobre el derecho a
una vivienda adecuada se define este derecho como integrado por diversos aspectos
concretos. En conjunto, estos elementos constituyen las garantías básicas que se confieren
jurídicamente a todas las personas en virtud del derecho internacional:
1. Seguridad jurídica de la tenencia; 2. Disponibilidad de servicios, materiales e
infraestructuras; 3. Gastos de vivienda soportables; 4. Vivienda habitable; 5. Vivienda
asequible; 6. Lugar; 7. Adecuación cultural de la vivienda.
Estos elementos amplios ponen de manifiesto algunas de las complejidades relacionadas con
el derecho a una vivienda adecuada. También permiten apreciar las muchas esferas que
deben tener plenamente en cuenta los Estados que han asumido obligaciones jurídicas a fin
de realizar el derecho a la vivienda de su población. Cuando una persona, familia, hogar,
grupo o comunidad viven en condiciones en que estos aspectos no tienen plena efectividad,
pueden aducir justificadamente que no disfrutan del derecho a una vivienda adecuada tal
como está consagrado en las normas internacionales de derechos humanos.
Es imperioso recordar que “el derecho a la vivienda es un derecho universal. Está reconocido
a nivel internacional y en más de 100 Constituciones nacionales de todo el mundo. Es un
derecho reconocido para todas las personas.” (Golay y Özden). El derecho a la vivienda, y su
contracara, es decir su negación, actúan de manera sinérgica y dialéctica con otros derechos,
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más o menos reconocidos en las normas y garantizados en la práctica. De esta manera, “la
negación, de jure o de facto, del derecho a la vivienda conlleva unas consecuencias
dramáticas en cascada y causa múltiples violaciones de los derechos humanos en los
campos del empleo, la educación, la salud, las relaciones sociales, la participación en la toma
de decisiones (privación de los derechos cívicos entre otros)”. (Golay y Özden)
Los paradigmas del desarrollo humano y el desarrollo sostenible tienen, al hacer foco en las
necesidades y las potencialidades de las personas, y al reconocer la complejidad y necesidad
de enfoques intersectoriales, un anclaje ineludible en las políticas públicas de producción de
vivienda y hábitat, que, en este sentido, constituyen determinantes sociales de la salud de
primer orden.
Una visión amplia y abarcativa del derecho a la vivienda incluye el derecho al hábitat y al
ambiente saludable, que podríamos vincular con el concepto de derecho a la ciudad,
superador del derecho a la vivienda en sentido restrictivo: “En 1968 Lefebvre enunció que
entre los derecho básicos de los ciudadanos, junto al derecho de libertad, trabajo, salud o
educación se debía incluir el Derecho a la ciudad, es decir, el derecho de los ciudadanos a
vivir en territorios propicios a la convivencia y ricos en usos diversos, en los que el espacio y
los equipamientos públicos sean factores de desarrollo colectivo e individual. El derecho de
todos a disfrutar de un entorno seguro que favorezca el progreso personal, la cohesión social
y la identidad cultural.” (Sánchez). La vivienda entendida como la concreción material de la
esfera privada interactúa de esta manera con el espacio público como manifestación y
producto de las relaciones sociales. Jordi Borja se plantea al respecto: “¿Qué se reivindica o
se denuncia en el espacio público? Todo. La demanda de vivienda y la oposición a los
desalojos. El agua (o su coste) y el transporte. Equipamientos culturales o deportivos y
escuela. Limpieza y seguridad. Transporte y aire limpio. Plazas y espacios verdes y buena
imagen del barrio. Accesibilidad y centralidad cercana. Comercio y animación urbana. Todo
junto. Si falta alguno de estos elementos , y otros no citados, los que se poseen se
descualifican. ¿A caso podemos ejercer de ciudadanos si vivimos en un polígono lejos de
todo o en un barrio degradado y criminalizado? O sin acceso a un transporte público que nos
permita ejercer nuestro derecho a la movilidad?” (Borja, 2011). Podemos afirmar por ende
que el derecho a la vivienda plenamente ejercido por todos los ciudadanos es un poderoso
factor de promoción de la democracia republicana y la equidad social.
El derecho a la vivienda en la CN y la Constitución Provincial de Entre Ríos
La Constitución Nacional de la República Argentina consagra en su artículo 14 bis el derecho
a la vivienda digna, concibiéndolo en el marco general de los derechos de los trabajadores
(“……El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral
e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: … el acceso a una vivienda digna.”). Además
“a partir de que el artículo 75, inciso 22 de la Constitución Nacional de 1994 indicara que se
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incorporaban con rango constitucional los diferentes tratados internacionales a los que la
Argentina suscribiera, el derecho a una vivienda digna quedó reconocido a partir de la firma y
adhesión a una serie de acuerdos y pactos internacionales.” (Adaszko, 2011).
A su vez, la Constitución de la Provincia de Entre Ríos, reformada en 2008, consagra en su
artículo 25 el derecho a la vivienda digna desde una perspectiva más universal: “el Estado
promueve las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho de todos los habitantes
a una vivienda digna, con sus servicios conexos y el espacio necesario para el desarrollo
humano, en especial destinado a los sectores de menores recursos. Planifica y ejecuta una
política concertada con los municipios, comunas e instituciones que lo requieran, con el
aporte solidario de los interesados.” Es importante resaltar que el art. 25 escapa de una
concepción estrecha y limitada de la vivienda, concibiéndola como algo más que una unidad
construida, para vincularla con el concepto más amplio de hábitat y con la perspectiva del
desarrollo humano. Uno de los proyectos de reforma que desembocaron en su redacción
final era más ambicioso y hubiera significado un avance en materia de constitucionalismo
social y de reconocimiento efectivo de derechos. La iniciativa, redactada por el autor de esta
ponencia y presentada por el bloque de convencionales de la UCR, rezaba en su parte
resolutiva: “Quedan garantizados en la Provincia para todos sus habitantes los derechos a
una vivienda digna y a un hábitat adecuado para el desarrollo humano. Los poderes públicos
promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer
efectivos estos derechos, planificando y regulando la utilización del suelo y promoviendo el
ordenamiento territorial para el desarrollo sostenible de acuerdo con el interés general, para
impedir la especulación y con miras al uso racional y equitativo del territorio y los recursos
naturales. La comunidad participará en las plusvalías que genere la inversión de los entes
estatales en obras de infraestructura de servicios públicos y equipamiento comunitario.” De
todos modos, el avance verificado en el Art. 25 no es poca cosa, y lo que corresponde ahora
es reglamentarlo. Son obviamente los sectores más vulnerables los que más sufren los
déficits habitacionales, viviendo en entornos insalubres e incompatibles con cualquier
perspectiva de desarrollo humano.
El impacto de las políticas públicas: el FONAVI y los Programas Federales
A pesar del crecimiento de la economía argentina en los últimos años, la posibilidad concreta
de disfrutar del derecho a una vivienda digna sigue siendo una utopía para miles de
entrerrianos. Veamos primero el aspecto cuantitativo.
La insuficiencia cuantitativa de las operatorias del IAPV, sumado a que no cubre la demanda
de los sectores más postergados, explica la persistencia de un elevado déficit habitacional.
Algunos datos del Censo 2010 permiten estimarlo un déficit de al menos 50.959 unidades
(14.26% del total de viviendas). Ello como producto de sumar 44.557 unidades deficitarias
(casas tipo B, ranchos, casillas, etc.) y 6402 unidades de viviendas adecuadas (casas tipo A y
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departamentos) en las que se presenta hacinamiento crítico. Es interesante destacar que la
cantidad de viviendas deshabitadas (68.341) supera la estimación mínima de viviendas
deficitarias, representando más del 16% del total. En el Departamento Colón las viviendas
deshabitadas superan el 20%. Sin considerar el crecimiento demográfico y la consiguiente
demanda adicional, y suponiendo arbitrariamente que a través de la iniciativa privada y otros
mecanismos se de respuesta a la mitad del déficit, aún así haría falta subir el ritmo de
construcción del IAPV a 2.500 unidades por año (cifra sólo superada en 1980) para
solucionar este déficit en el lapso de una década. Vale decir que las respuestas oficiales al
problema de la vivienda han sido claramente insuficientes e inadecuadas, lo que ha generado
por lógica consecuencia la adopción de estrategias alternativas por parte de los sectores
populares, ante la angustiante preocupación por encontrar algo tan elemental y vinculado a
una existencia digna como un lugar adecuado para vivir. En muchos casos los programas
estatales de vivienda no sólo han sido insuficientes en cantidad sino que por algunos de sus
atributos han contribuido a agravar ciertos problemas de nuestras ciudades.
El relato falaz de la “década ganada”, a pesar de la mayor disponibilidad de fondos que
supuso la implementación de los programas federales a partir de 2004, muestra toda su
falsedad cuando analizamos la cantidad de viviendas terminadas en todo el país: entre 1981
y 1991 se terminaron viviendas a razón de un promedio de 26.756 por año. En la década
siguiente, entre 1992 y 2001 se terminaron a razón de 39.469 por año; mientras que en la
“década ganada”, entre 2002 y 2011 (año de la última auditoría del FONAVI publicada) el
promedio bajó a 33.746 por año. El año de menor producción física de toda la serie es el
2004, con sólo 11.047 viviendas terminadas.
A nivel nacional, un informe del CELS consigna que “según el censo, entre 2001 y 2010 se
produjo un crecimiento poblacional del 10,6%, frente a un crecimiento de los hogares del
20,8%. Al mismo tiempo, mientras los hogares crecieron a un ritmo de 233 000 por año, las
viviendas ocupadas lo hicieron a razón de 178.316. Así, los hogares con “hacinamiento
familiar” se duplicaron entre un censo y otro, pasando de representar un 6,5% del total de
hogares en 2001 a un 12% en 2010. Por otra parte, se verifica una leve disminución en el
índice de “hacinamiento crítico en el hogar”, que es el que se registra a partir de la
convivencia de más de tres personas en un mismo cuarto, que pasó de representar un 4,8%
en 2001 a un 4% sobre el total de hogares en 2010.”. Este informe considera que “los
resultados de los datos del censo presentan entonces el siguiente panorama sobre la
situación habitacional en la Argentina:
a) La persistencia de un número significativo de hogares con problemas de vivienda.
b) Un incremento de los hogares mayor al incremento de las viviendas y de la población.
c) Un aumento del hacinamiento de los hogares, especialmente en viviendas aptas.
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d) Un número no despreciable de hogares que no sólo viven con hacinamiento, sino también
en viviendas deficitarias.
e) Un incremento de los hogares inquilinos y una disminución de los propietarios.
f) Una disminución del porcentaje de hogares con déficit de calidad.
g) Hay tres veces más hogares que habitan en viviendas recuperables que hogares en
viviendas irrecuperables.
h) La consolidación de un número considerable de hogares inquilinos de viviendas no aptas
que muy probablemente han arreglado sus arriendos dentro del mercado informal de alquiler.
De acuerdo con estas observaciones, persisten más de dos millones de hogares que habitan
en viviendas deficitarias, un millón y medio en condiciones de hacinamiento familiar y otro
medio millón con hacinamiento crítico.” (Centro de Estudio Legales y Sociales, 2013).
Una investigación del ODSA de la UCA encontró que, a nivel nacional “el porcentaje de
hogares en situación de déficit se ubica en el 20,5%; lo que equivale a decir que el parque
habitacional a construir para terminar con este problema estructural es de aproximadamente
de 3 millones de nuevas viviendas”. “Por su parte, el hecho de que en 2010 el 12,4% de los
hogares aún carezca de agua corriente de red, el 26,8% de gas natural domiciliario, el 34,6%
de cloacas, el 32,3% de desagües pluviales, el 19,2% de pavimento, entre otros, son
indicadores irrefutables del atraso en lo que hace a la planificación y al desarrollo urbano.”
(Adaszko, 2011)
Las propias auditorías del FONAVI muestran a las claras algunos de estos problemas
cualitativos de las políticas públicas, aunque omiten o no enfatizan otros tales como la
inadecuada localización de la mayoría de los conjuntos de vivienda y la falta de políticas de
gestión del suelo por parte de municipios y provincias. Estos factores determinan en
ocasiones que las operatorias oficiales terminan siendo más funcionales a los intereses de
las empresas constructoras que a las necesidades y derechos de sus beneficiarios. Veamos
algunas aseveraciones extraídas de la última auditoría publicada (2010):
- “Falta de planificación integral, previsión y coordinación entre los organismos que
intervienen en la ejecución y aprobación de las obras de infraestructura básica para el normal
funcionamiento de los barrios. Esto se ve reflejado en una importante cantidad de predios los
cuales no cuentan con los servicios básicos antes de ser iniciadas las obras de viviendas”.
- “En la mayoría de las provincias no existe una planificación integral ni una coordinación
entre los distintos organismos para la ejecución de las obras de equipamiento comunitario.
Cabe destacar que si bien en muchos casos se dejan previstos los espacios destinados para
estos, en general, su construcción no acompaña al de las obras de viviendas, motivo por el
cual dichos espacios se transforman muchas veces en depósitos de desperdicios”.
- “La falta de equipamiento comunitario al momento de la adjudicación de las viviendas
genera un desequilibrio en la demanda de los centros periférico de salud, de educación, etc.
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Esta situación resulta aun mas grave cuando se trata de numerosos conjuntos agrupados que
constituyen sectores urbanos de cierta magnitud obligando a sus habitantes a recorrer
importantes distancias para acceder al equipamiento”.
- “Los nuevos barrios que se generan a través de los diferentes programas en desarrollo se
caracterizan, en general, por constituir una yuxtaposición de conjuntos, muchas veces
desvinculados o con escasa conexión al tejido urbano consolidado, situación que supone la
ausencia de una elaborada planificación urbana que tenga en cuenta el impacto resultante y
las condiciones emergentes de la nueva intervención como, por ejemplo, conexión con el
transporte público, servicio de recolección de basura, integración social, acceso a la salud y
educación entre otros.”
- “En muchos casos, se ha observado que estos no cuentan con los mínimos requerimientos
para el tránsito vehicular lo cual hace prever circunstancias de total intransitabilidad en
épocas de lluvias.”
- “Respecto al diseño urbano y de acuerdo a lo observado, no se consideran factores tales
como orientación, mínimo asoleamiento, topografía y condiciones de futura ampliación de las
viviendas. Estas condiciones se reflejan en un diseño totalmente homogéneo y en una
disposición monótona de las unidades.”
- “Por lo general se emplean modelo de manzanas que permiten trabajar con lotes en espejo
de dimensiones tales que generan terrenos que varían entre 200 y 300 m2 de superficie.
Estos se repiten casi sin grandes variaciones y sin tener en cuenta, por lo general, la
topografía, orientación, asoleamiento, ambiente social y estética, etc. Estas situaciones,
sumadas a que en algunos casos no se le da continuidad a la trama existente, genera una
incidencia en el costo de las redes de infraestructura y su mantenimiento.”
- “En general, la implantación de los prototipos, apareados o en tira, se realiza en forma
indiscriminada en el terreno, esto es, no teniendo en cuenta las situaciones de esquina y las
orientaciones más favorables como así mismo las características topográficas de los
mencionados predios. Será conveniente combinar tipologías de viviendas agrupadas de
media densidad y baja altura que permitan procurar el uso racional y lógico del terreno.
Resulta tan perjudicial dilapidar el uso de las tierras como ajustar excesivamente provocando
problemas de hacinamiento.”
- “Se reitera la necesidad de efectuar estudios previos de impacto urbano-ambiental que
contemplen adecuadas regulaciones del uso del suelo como así mismo una planificación de
crecimiento y desarrollo en áreas de futuros asentamientos los cuales por la importancia de
su extensión se constituirán en nuevos sectores urbanos.”
- “Será necesario que esta planificación prevea el equipamiento necesario que debe
acompañar a las obras de viviendas a los fines del normal funcionamiento de los barrios, esto
es, centros de salud, educación, seguridad, etc., como así también de espacios verdes y
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sectores comerciales. Se advierte esta situación ya que se han observado importantes
sectores de viviendas ya entregados que carecían de los mismos. En futuras intervenciones
se deberá realizar un análisis previo de las características de los predios a fin de verificar si
es necesario realizar el saneamiento de los mismos. Así mismo se recomienda estudiar la
posibilidad de implementar para futuras intervenciones el empleo de distintos prototipos en
respuesta a las diferentes situaciones de implantación y orientación.”
Indicadores de calidad habitacional y de sostenibilidad del desarrollo urbano
Tomando los datos del Censo 2010 que incluyen información desagregada por
departamentos, se construyó de un Indicador de Calidad Habitacional, tomando los siguientes
ítems: calidad de materiales del piso, saneamiento, red de agua potable, red de gas natural, y
computadora. Los cálculos de este indicador arrojaron los siguientes resultados por
departamento: COLON: 61,87%, CONCORDIA: 58,67%, DIAMANTE: 61,02%,
FEDERACION: 56,46%, FEDERAL: 43,72%, FELICIANO: 37,07%, GUALEGUAY: 60,85%,
GUALEGUAYCHU: 65,91%, ISLAS: 35,17%, LA PAZ: 48,45%, NOGOYA: 56,34%, PARANA:
69,53%, SAN SALVADOR: 57,77%, TALA: 54,59%, URUGUAY: 64,53%, VICTORIA: 53,85%,
VILLAGUAY: 52,76%, TOTAL ENTRE RIOS: 61,29% (ligeramente por debajo del promedio
nacional, 63,37%). A los efectos de realizar un análisis territorial se optó por agrupar estos
departamentos en 5 regiones: Costa del Uruguay, Costa del Paraná, Sur, Centro, y Centro
Norte. Se observa una tendencia a la presencia de mejores condiciones habitacionales en
ambas costas, sobre todo en la Costa del Uruguay, y de peores condiciones en los extremos
Sur y Centro Norte, mientras que en el Centro se observan situaciones intermedias. A su vez,
se cruzó este indicador con el de mortalidad infantil en el período 04/07 y en el año 2008. Se
observa un patrón bastante regular de correlación inversa entre la calidad habitacional y la
mortalidad infantil. Por ejemplo, Federal y Feliciano, en el Centro Norte, son los que
presentan índices de calidad habitacional más bajos y también los más altos índices de
mortalidad infantil en el promedio entre 2004 y 2007; poniendo de manifiesto la relevancia de
las condiciones habitacionales como un factor clave dentro de los determinantes sociales de
la salud.
Estos indicadores de calidad habitacional a nivel macro pueden combinarse con otros
indicadores de sostenibilidad del desarrollo urbano, tales como los que ha desarrollado la
Agencia de Ecología Urbana de Barcelona. En una investigación de la Cátedra de
Planificación Urbanística de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de
Concepción del Uruguay hemos utilizado estos indicadores tanto para la evaluación de
conjuntos de vivienda social y de sectores urbanos como para elaborar guías de diseño que
permitan el logro de tejidos urbanos más compactos, densos, integrados, complejos y
sostenibles.
PROPUESTAS
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Proyectos de Ley de ordenamiento territorial y uso del suelo y Ley de vivienda en la
provincia de Entre Ríos
El autor presentó dos proyectos de ley vinculados con el tema en el período 2007 – 2011 en
la legislatura provincial, uno referido al ordenamiento territorial y el uso del suelo y otro
orientado a reglamentar el derecho a la vivienda digna. (Expedientes 18.607 y 18.823). La
primera de las iniciativas parte de reconocer que una de las dificultades centrales que
encuentra la administración provincial y los gobiernos locales a la hora de gestionar políticas
de ordenamiento territorial y de uso del suelo es la falta de una legislación sobre la materia.
En sus fundamentos se señala que el derecho a la ciudad aparece como un concepto útil
para englobar varios derechos y para concebir a la ciudad, y al territorio como el soporte
físico de la construcción de ciudadanía, de búsqueda de la democracia social, y de
afianzamiento de las posibilidades de desarrollo sostenible. La segunda, reglamentaria del
art. 25 de la CP, procura articularse de manera sistémica con la anterior. Ambas surgen de
reconocer que – siguiendo el razonamiento de Raúl Fernández Wagner -, “se vuelve
necesario desarrollar instrumentos …que doten de herramientas, particularmente a los
gobiernos locales, para una urbanización más justa y equilibrada (preventiva de los conflictos
y la informalidad) basada en una gestión del suelo urbano con un sentido redistributivo de los
rentas por este generadas.” (Fernández Wagner, 2007).
La necesidad de una Reforma Urbana a nivel nacional, que enmarque un Plan Nacional
de Vivienda y Hábitat y un shock de inversión
Sostenemos la necesidad de que el radicalismo se constituya en el partido de la reforma
urbana, y que lo exprese de manera contundente ante la sociedad. Así como fuimos, somos y
seremos el partido de la reforma universitaria, y nacimos como expresión del reclamo por una
reforma política incluyente y democratizadora; ha llegado el momento de otorgar centralidad a
la representación política de las demandas de los desposeídos del siglo XXI. Desposeídos de
derechos de todo tipo; políticos, en un sentido amplio, en la medida en que no tienen acceso
a una ciudadanía plena, y derechos económicos y sociales, entre ellos el derecho a la
vivienda. Si partimos de reconocer que quien no tiene la existencia material garantizada de
modo tal de poder vivir con un mínimo de dignidad no es verdaderamente libre, y no puede
ejercer por lo tanto una participación política autónoma, llegaremos a la conclusión de que
asegurar como derecho y no como dádiva un piso mínimo de acceso a bienes y servicios que
den satisfacción a necesidades básicas se constituye en un requisito ineludible si queremos
consolidar una verdadera democracia social, con sentido republicano e igualitario. Una de
esas necesidades básicas que hace a la dignidad del ser humano es la vivienda digna y un
hábitat adecuado para el desarrollo humano.
Cuando decimos reforma urbana nos referimos básicamente – pero no solamente – a un
conjunto de instrumentos normativos y de gestión a nivel nacional – básicamente una ley
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nacional de uso del suelo y ordenamiento territorial, que deberá articularse con normas
provinciales y municipales. Es válido recordar que en el documento del Centro de
Participación Política “Vivienda y Democracia”, de 1983, se consideraba que “la Ley Nacional
de Uso del Suelo dará el marco normativo para la ocupación racional del espacio territorial.
Se preverá la disponibilidad de tierras urbanas aptas, de modo que se posibilite la renovación
y ampliación orgánica de las ciudades, impidiendo el crecimiento y la especulación
descontrolados, y favoreciendo el completamiento de la trama urbana existente”. (Centro de
Participación Política - Movimiento de Renovación y Cambio de la Unión Cívica Radical,
1983). Sabias palabras que es menester recordar y utilizar.
La reforma urbana que propugnamos debe estar basada en derechos: a la vivienda digna, al
ambiente sano, y en definitiva a la ciudad, o sea a adecuados equipamientos comunitarios
(salud, educación, deportes, cultura, etc.), al agua potable, al saneamiento, a la energía, a la
movilidad, a poder disfrutar un espacio público de calidad, a la centralidad, a la seguridad. Y
debe ser concebida a partir de ciertos principios básicos:
- Función social de la propiedad del suelo urbano.
- Planificación y gestión democrática y participativa de las ciudades
- Subordinación al interés público
- Desarrollo urbano sostenible
- Reparto equitativo de cargas y beneficios del desarrollo urbano
- El suelo como recurso escaso, irreproducible y no renovable
- Recuperación pública de plusvalías urbanas
- Coordinación de instrumentos urbanísticos, económicos, tributarios y financieros
- Búsqueda de ciudades compactas, densas, diversas, complejas e integradas
- Movilización de suelo vacante en áreas consolidadas
- Valorización del patrimonio.
Finalmente, debe materializarse en torno a la aplicación de determinados instrumentos:
. Normativa urbanística y fiscal
. Subdivisión, edificación o utilización obligatoria de inmuebles ociosos
. Gravamen especial (progresivo en el tiempo o no) a los inmuebles vacantes
. Expropiaciones
. Convenios urbanísticos
. Derecho de preferencia
. Contribución por mejoras
. Compensación de deudas por inmuebles
. Banco de tierras
. Participación del Estado en la valorización de inmuebles generada por acciones urbanísticas
. Asociaciones y convenios mixtos
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. Reajuste de tierras
. Regularización dominial
. Promoción de alquileres.
Decimos deliberadamente reforma urbana antes de un plan nacional de vivienda y hábitat, y
antes de un shock de inversión en vivienda; porque pocas cosas podrían ser más peligrosas
que poner en marcha un proceso masivo de construcción de viviendas sin un plan y sin el
marco normativo de una reforma urbana como la que proponemos. La experiencia de otros
países como México nos debe servir para estar alerta frente a estos peligros. La inversión
pública en vivienda sin los requisitos previos que mencionamos sólo agravaría los procesos
de dispersión y segregación residencial urbana en marcha, en definitiva contribuiríamos a
seguir construyendo la “no ciudad”.
El Plan Nacional de Vivienda y Hábitat, con sentido federal y municipalista, debería concitar la
participación amplia y democrática de todos los sectores interesados, incluyendo a los
beneficiarios directos y al sector académico, evitando que se constituya en el ariete de los
lobbies de las grandes empresas constructoras contratistas del Estado. Habría que explorar
las posibilidades de mejorar la financiación del FONAVI y de incrementar la eficiencia del
gasto de los IPV. Por otro lado, es fundamental acotar la discrecionalidad del gobierno
nacional en la distribución de los fondos de los programas federales, evitando la utilización de
éstos como instrumento de extorsión política a gobiernos provinciales y locales.
En definitiva el plan nacional debería actuar como un gran marco de concertación en el que
se inserten las políticas locales, siempre procurando el logro de ciudades sostenibles, con
contención del crecimiento, mayor autosuficiencia a escala local, mayor complejidad urbana,
mayor equidad y calidad de vida.
Finalmente, el programa de inversión debería partir de articular de la manera más armoniosa
posible las diversas fuentes de financiamiento: el FONAVI y los PF más todos los demás
programas vinculados al hábitat (PROMEBA, etc.), además de los recursos provinciales y
municipales disponibles. Por otro lado el acceso al crédito hipotecario, a través de la mejora
del PROCREAR y otros programas (”Casa Joven”, etc.), con una ingeniería financiera que
asegure la sostenibilidad del proceso, créditos a largo plazo, cuotas accesibles, seguros de
desempleo, etc. Es fundamental exigir el cumplimiento de normas urbanísticas básicas, de
modo tal de evitar también en este caso que el incremento en el acceso al crédito hipotecario
dispare una demanda desbordada de suelo que derive en perversos procesos de dispersión
urbana descontrolada. La tercer pata del programa de inversiones consistiría en la promoción
de la producción social del hábitat, combinada con financiamiento público y con acceso al
crédito hipotecario en algunos casos. Esta alternativa consistiría básicamente en el fomento
de la constitución de cooperativas de vivienda, para proyectos de autoconstrucción asistida,
con diversas variantes organizativas y de gestión.
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Las inversiones en vivienda y hábitat deberían dar lugar por lo tanto a:
- Construcción de viviendas nuevas: prestando especial atención a la localización, a los
modelos de gestión para su concreción y uso, y al diseño, procurando tipologías y
tecnologías adecuadas, flexibilidad, posibilidad de ampliaciones y reformas,
adecuación al clima y a las pautas culturales, mantenimiento, integración de
residencia y actividades económicas, etc. La construcción de viviendas nuevas
terminadas por completo debería combinarse en algunos casos con la provisión de
lotes dotados de servicios y núcleos húmedos/básicos factibles de ser terminados y/o
ampliados a través de procesos de autoconstrucción asistida y otras variantes.
- Mejora y ampliación de viviendas existentes: procurando revertir el hacinamiento
crítico en viviendas recuperables a través de la ampliación y mejorando la eficiencia
energética y de funcionamiento (aislaciones, aberturas, envolvente, instalaciones,
energías renovables, etc.).
- Mejora del hábitat: en pos de reducir los déficits que no obedecen a las condiciones
de la vivienda en sí misma, sino a las de su entorno (infraestructura de servicios
básicos, equipamiento, movilidad, transporte público, espacio público, arbolado,
iluminación, gestión de residuos, seguridad, etc.)
Todas estas acciones deberían redundar en una diversificación de los modos a través de
los cuales se puede garantizar el acceso a una vivienda digna:
- Vivienda en propiedad: tanto a partir de operatorias FONAVI y similares como de
créditos hipotecarios del tipo del PROCREAR. En el primer caso tanto para vivienda
completa como para lote con servicios y núcleo húmedo o básico y diversas
configuraciones de completamiento.
- Parque privado de alquiler regulado y protegido: procurando condiciones que
beneficien al inquilino sin por ello retraer la demanda (créditos subsidiados para
propietarios con destino a mejoras vinculados a alquileres con montos, plazos y
garantías acordadas con el Estado, penalización de las viviendas vacías, estímulos
impositivos, etc.)
- Parque público de alquiler: se trata de una alternativa prácticamente descartada en
nuestro país y que explica buena parte del éxito de las políticas de vivienda de los
países europeos más desarrollados (llega al 35% en los Países Bajos).
- Cooperativas de alquiler o de cesión de uso: también esta modalidad, que no se trata
ni de la propiedad ni del alquiler tal como los conocemos, tiene un desarrollo
importante en algunos países escandinavos (modelo ANDEL) y se está evaluando
como una alternativa interesante en el caso de España.


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CONCLUSIONES
La Relatora Especial de la ONU, Raquel Rolnik, consideró que “teniendo en cuenta los
avances normativos y de inversión en vivienda, así como el crecimiento económico de los
últimos años, Argentina se encuentra en plena condición de movilizar e implementar un pacto
socioterritorial para la implementación del derecho a la vivienda adecuada para todos los
habitantes.” (Consejo de Derechos Humanos, 2011). El derecho a la vivienda digna se
encuentra reconocido en la CN y en varias constituciones provinciales, pero aparece como
una asignatura pendiente dictar normas que doten al gobierno nacional, a las provincias, a los
municipios, y a las organizaciones sociales, de instrumentos que permitan implementar
programas de vivienda superadores, en términos cuantitativos y cualitativos, de lo hasta
ahora hecho por los IPV. Se enfatiza la necesidad de poner en marcha políticas
intersectoriales, que hagan foco en los procesos de construcción social del hábitat y en la
promoción del conjunto de derechos contenidos en el derecho a la ciudad, más que en
soluciones sectoriales reducidas a la provisión de un techo. Es imperioso a su vez evaluar
con sentido crítico los programas de los IPV, sacando a la luz las auditorías del FONAVI y
sumando evaluaciones locales con participación ciudadana y del mundo académico, evitando
que las propias acciones del Estado contribuyan a perversos procesos de segregación
residencial y estigmatización de los sectores populares. Es clave que se incluyan
mecanismos de promoción de la movilización del suelo vacante en áreas urbanas
consolidadas, de modo tal de responder en los hechos a la hasta ahora retórica función social
de la propiedad introducida en el texto constitucional. En definitiva, “se trata, pues, de pasar
de una política de vivienda a una política urbana; del derecho a la vivienda al derecho a la
ciudad, …aquel que, en condiciones de igualdad y de equidad, tiene todo ciudadano o
residente de una ciudad de usufructuar y gozar de los recursos y bienes urbanos, incluyendo
el suelo, la vivienda, los espacios públicos y la infraestructura urbana”. (Adaszko, 2011).
Viviendas y ciudades seguras y saludables, integradoras y equitativas constituirán un potente
mecanismo de promoción de otros derechos humanos, de construcción de ciudadanía, y de
mejora de la cohesión social. Involucionar en sentido inverso puede constituir un peligroso
factor de exclusión social y de deterioro de la capacidad de construir sociedades
verdaderamente democráticas.-







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