ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC 3/2004

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La gestin de redes de gobernanza: un reto para el estado
y la democracia

Managementul reelelor de governance
1
: un obiectiv pentru stat
i pentru democraie

Prof. univ. Antonio Natera PERAL










INDICE. 1. La gobernanza como objeto de estudio 2. Transformaciones del Estado y
condiciones de la gobernanza 3. La gobernanza como gestin de redes 4. La gobernanza multinivel:
el debate sobre el Libro Blanco de la Gobernanza Europea 5. Problemas de los sistemas de
gobernanza. Bibliografa citada

1. La gobernanza como objeto de estudio

El trmino gobernanza (governance) se ha convertido en una de esas palabras de moda durante
los ltimos aos. Polticos y analistas polticos de diversos espacios y contextos han ido asumiendo el
vocablo de gobernanza (como ocurriera con el de globalizacin) en tanto que nueva forma de pensar
acerca de los lmites y capacidades de las estructuras estatales y, en particular, sobre las relaciones
Estado-sociedad.
Hasta hace poco el trmino governance se vena utilizando como sinnimo de direccin
poltica. Sin embargo, su nuevo atractivo y la correspondiente extensin semntica se debe a su
capacidad de abarcar la totalidad de las instituciones y relaciones implicadas en el proceso de
gobierno, vinculando el sistema poltico con su entorno (Pierre y Peters, 2000: 1).
La bibliografa acerca de la gobernanza es eclctica y relativamente inconexa (Jessop, 1995).
2

Sus races tericas son variadas: la economa institucional, las relaciones internacionales, los estudios
sobre organizacin, los estudios del desarrollo, as como la Ciencia Poltica y la gestin pblica. Entre
sus precursores figuran los anlisis del corporativismo, las comunidades polticas y distintos anlisis
econmicos consagrados a la evolucin de los sistemas econmicos. Sin duda, se trata de un trmino-
paraguas que ha sufrido un gran estiramiento conceptual (Sartori, 1984), hasta incluir una gran
variedad de fenmenos y aplicarse a mbitos muy diferentes.
En efecto, el estudio de la gobernanza es multidireccional y se ha asociado a diferentes
mbitos, modalidades de actores y niveles de gobierno (local, subnacional, nacional, supranacional)
con el fin de estudiar patrones, estructuras y reglas del juego que facilitan o limitan la articulacin e

1
n limba englez termenul governance este definit ca (1) starea de a fi guvernat, condus, administrat i
(2) actul sau procesul de guvernare, conducere, administrare. n limba spaniol s-a adoptat cuvntul
gobernanza. n limba romn nu exist nc o traducere ce reflect ntrutotul accepiunea acestui termen, care
semnific mai mult dect a guverna sub aspect politic.
2
Quizs la confusin bsica que se refleja en la bibliografa sobre el tema sea la que se da entre la percepcin de la gobernanza como
fenmeno emprico y las teoras sobre cmo este fenmeno opera y puede ser entendido (Pierre y Peters, 2000: 14).
Profesor de tiine Politice la Universitatea Carlos III Madrid Spania. Doctor n tiine Politice i
Sociologie al Universitii Complutense Madrid. Specialist n domeniul leadershipului politic,
managementului public i governance.

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interaccin sociopoltica.
3
Sin nimo exhaustivo se pueden distinguir los siguientes campos de
desarrollo de la perspectiva de la gobernanza: (i) En el mbito de la gestin pblica, en su conexin
con el paradigma de la Nueva Gestin Pblica (Hood, 1991). (ii) En el mbito del anlisis de polticas
pblicas, donde gran parte de la literatura anteriormente predominante sobre redes de polticas
(policy networks) ha sido reformulada y reinterpretada en el marco de la gobernanza (Rhodes, 1997).
(iii) En economa poltica, donde el intercambio pblico-privado ha pasado a concebirse en trminos
de gobernanza y numerosos estudios investigan el papel de las autoridades pblicas en los procesos de
coordinacin de sectores de la economa. (iv) En el mbito de la gestin empresarial (corporate
governance) (Williamson, 1996). (v) En las relaciones internacionales se ha producido un inters
creciente por estudiar las tendencias hacia la gobernanza sin gobierno o gobernanza global
(Rosenau y Czempiel, 1992).
4
(vi) En la estrategia de algunas organizaciones internacionales. Junto al
Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, Naciones Unidas inici una campaa a gran
escala promoviendo la "buena gobernanza" (good governance) como un nuevo objetivo de reforma en
los pases del tercer mundo, desde presupuestos claramente normativos. (vii) En el terreno de la
poltica urbana, donde el estudio de la gestin de redes de participacin ciudadana y la gobernanza
local ha sido particularmente fructfero.
5
(viii) En el mbito de la actual Unin Europea, para destacar
la naturaleza negociada de las relaciones entre instituciones locales, regionales, nacionales y
trasnacionales en el desarrollo de las polticas comunitarias, en lo que ya se da en llamar gobernanza
multinivel (Bulmer, 1994), y que tienden a convertir a la Comisin en una autntica organizacin-
red (Metcalfe, 1995).
No cabe duda de que muchas veces se emplea el trmino gobernanza no por razones
sustantivas, sino puramente retricas y/o ideolgicas. Pinsese si no en el celebrrima obra de Osborne
y Gaebler, La reinvencin del gobierno (1994), en la que en muchas ocasiones se utiliza gobernanza
en lugar de gobierno, como si "gobierno" fuese una palabra difcil de colocar en el lenguaje de una
sociedad orientada al mercado. De hecho para estos autores el "buen gobierno" consiste en la
posibilidad de contratar, delegar e implantar nuevos instrumentos y modalidades de regulacin, ms
all de la prestacin directa de servicios por parte de la administracin, en lnea con el paradigma de la
Nueva Gestin Pblica. En otras ocasiones se utiliza la perspectiva de la gobernanza para poner
nfasis en los lmites del gobierno y la necesidad de reducir los compromisos del gobierno y el
correspondiente gasto pblico. Con ella se trata de mostrar, en definitiva, el rostro aceptable de la
reduccin de gastos (Stoker, 1998: 3) e inducir una disminucin de la intervencin pblica en la
sociedad.
Aunque de la bibliografa sobre el tema se desprende que la idea de gobernanza se utiliza de
distintas maneras y adquiere mltiples significados, hay, con todo, un acuerdo bsico acerca de que
"gobernanza" se refiere a la puesta en prctica de estilos de gobernar en los que han difuminado los
lmites entre los sectores pblico y privado. De hecho, la idea de buen gobierno surge en el contexto
(y, en buena medida, como respuesta) de la llamada crisis de la gobernabilidad en tanto que un
discurso de la eficiencia que enfatizaba, en el policy-making, la relevancia de las interacciones
Estado-sociedad, as como la coordinacin horizontal entre mltiples agentes sociales (empresas,
asociaciones profesionales y de voluntariado, sindicatos, movimientos ecologistas, etc.). Gran parte de

3
La aparicin del trmino governance con sustrato terico propio puede situarse en 1985, cuando J. R. Hollingsworth y L. N. Lindberg
publicaron el artculo The Governance of the American Economy: The Role of Markets, Clans, Hierarchies, and Associative Behaviour.
Los mismos autores y J.C.L. Campbell editaron, cuando el debate ya estaba en marcha, la obra que se considera una referencia bsica:
The Governance of the American Economy, Cambridge University Press, 1991. Ya en 1990 la palabra empez a aparecer en documentos
del Consejo Econmico y Social y, a mediados de los aos noventa, puede considerarse que su uso se haba popularizado en los
documentos de Naciones Unidas, especialmente por el prolijo empleo del trmino (con mltiples traducciones al espaol) en la
documentacin relacionada con la Cumbre de la Tierra en Ro de Janeiro en 1992 (Sol, 2000).
4
La expresin "global governance", se ha aplicado frecuentemente en el mbito de las negociaciones de paz, derechos humanos y medio
ambiente, donde hay una ausencia de autoridad jerrquica y poder jurdico, y donde las decisiones ltimas se negocian entre grupos
especficos de "stake-holders" (en este caso, Estado soberanos y organizaciones internacionales).
5
El British Economic and Social Research Council (ESRC) lanzara en los primeros aos noventa un programa de investigacin sobre
gobernanza local (Stoker, 1998). De hecho, la investigacin intensiva sobre gobernanza comenz inicialmente en el contexto de la
direccin de las ciudades en tanto que mecanismo de policy-making a nivel local y sectorial. Todava hoy el mbito local es el que cuenta
con el mayor nmero de estudios empricos sobre gobernanza.
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la utilidad de la perspectiva de la gobernanza reside en su capacidad de facilitar un marco vertebrador
general que permite entender las recientes transformaciones en los procesos de gobierno y arropar de
forma integradora los anlisis sobre las nuevas relaciones Estado-sociedad. Su utilidad estriba, en
definitiva, en su capacidad para identificar lo que merece la pena estudiar. La perspectiva de la
gobernanza es vlida en la medida que nos ayuda a identificar preguntas importantes, aunque no
proporcione las respuestas adecuadas.
6

En la actualidad, el concepto de gobernanza alude a un nuevo estilo de gobierno, distinto del
modelo de control jerrquico, pero tambin del mercado, caracterizado por un mayor grado de
cooperacin y por la interaccin entre el Estado y los actores no estatales en el interior de redes
decisionales mixtas entre lo pblico y lo privado
7
. Implica un cambio de sentido del gobierno, un
nuevo mtodo conforme al cual se gobierna la sociedad (Rhodes, 1996: 652). La esencia de la
gobernanza es la importancia primordial que atribuye a los mecanismos de gobierno que no se basan
en el recurso exclusivo a las autoridades gubernamentales ni en las sanciones decididas por stas.
"El concepto de gobernanza apunta a la creacin de una estructura o un orden que no se puede
imponer desde el exterior, sino que es resultado de la interaccin de una multiplicidad de agentes
dotados de autoridad y que influyen unos en otros" (Kooiman y Van Vliet, 1993: 64). La gobernanza
no se caracteriza por la jerarqua, sino por la interaccin entre actores corporativos autnomos y por
redes entre organizaciones (Rhodes, 1997: 53). En este sentido, puede decirse que hay vida ms all
del gobierno. Ms all de la regulacin y accin del gobierno democrtico, existen tambin otros
dispositivos y principios de autorregulacin social, cuya mayor o menos vitalidad aumenta o
disminuye la capacidad de orden y cohesin social (Aguilar, 2000: 30).
En definitiva, la gobernanza se refiere a las estructuras y procesos mediante los cuales los
actores polticos y sociales llevan a cabo prcticas de intercambio, coordinacin, control y adopcin de
decisiones en los sistemas democrticos. Esta concepcin nos remite a la ya clsica de Kooiman, quien
propone definir la gobernanza como los patrones y estructuras que emergen en un sistema
sociopoltico, como el comn resultado de los esfuerzos de intervencin interactiva de todos los
actores implicados (Kooiman, 1993: 258). De este modo, Estado, mercado, negociacin o
cooperacin, tercer sector, y las diversas formas de interaccin entre todos ellos, constituyen las
bases de la gobernacin (gobernanza) y definen un orden que rompe con la tradicional visin de la
accin de gobierno y lo enfrenta a algo que bien pudiera calificarse como una crisis de direccin
jerrquica (Vallespn, 2000: 133). El Estado es percibido como un "ecosistema" dentro del cual se
pone en juego una pluralidad de dimensiones social, medioambiental, urbanstica, econmica,
poltica, etc. y una pluralidad de actores, en interacciones complejas.

2. Transformaciones del Estado y condiciones de la gobernanza

La aparicin de la gobernanza como tema caliente" de anlisis se ha derivado en gran medida
del debate habido en las ltimas dcadas en torno a las transformaciones del Estado, y de la propia
sociedad. De este modo, uno de los denominadores comunes en la perspectiva de la gobernanza radica
en considerar que el Estado ha dejado de tener el monopolio sobre los conocimientos y sobre los
recursos econmicos e institucionales necesarios para gobernar, as como una tendencia a hablar de la
influencia creciente de los actores no gubernamentales en tanto que cambio significativo con respecto
al pasado reciente. En dichas transformaciones han confluido factores muy diversos.
Sin duda, entre las causas ms citadas -y quizs la razn ms relevante-, se encuentra la
debatida crisis fiscal del Estado, producida en las dcadas de los ochenta y los noventa en los pases
occidentales. De hecho, se suele relacionar la gobernanza con la necesidad de alcanzar mayor
eficiencia en la produccin de servicios pblicos para reducir el gasto pblico. Otra de las cuestiones

6
Lo interesante es conocer de qu modo se utiliza el concepto en mltiples escenarios prcticos y tericos para
tratar de aprehender la variacin que se ha producido en el pensamiento y la manera de actuar Stoker (1998: 1).
7
Para Mayntz el desarrollo terico de la teora de la gobernanza se puede entender como el resultado de
extensiones semnticas que pueden entenderse reflejo de cambios paradigmticos.
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frecuentemente mencionadas es el llamado giro ideolgico hacia el mercado y el desencanto acerca
de las capacidades del Estado para la mayora de las perspectivas ideolgicas. Tambin la
globalizacin, en tanto que factor omnicomprensivo que produce argumentos explicativos de casi
todos los fenmenos poltico-sociales actuales, emerge en este tema, debido a las consecuencias que
ha tenido en la habilidad tradicional del Estado para dirigir la sociedad, y a la transferencia de
competencias a instituciones internacionales o las que se derivan de la desregulacin de los mercados
internacionales (Peters, 1998). Aunque con frecuencia se dice que la globalizacin priva al Estado de
sus poderes vinculantes sobre el capital privado, algunos sugieren que hay un mito discursivo
promovido por los mismos Estados como pretexto para no intervenir en la economa con mayor
decisin. La emergencia del paradigma de la Nueva Gestin Pblica tambin ha querido verse como
un factor explicativo con identidad suficiente. Como sabemos, la famosa obra de Osborne y Gaebler
sobre la reinvencin del gobierno trata sobre cmo un gobierno podra utilizar de forma razonable y
eficiente un abanico mayor de instrumentos que vayan ms all de la prestacin directa de servicios y,
en este sentido, para estos autores, gobernanza consiste precisamente en la posibilidad de contratar,
delegar e implantar nuevas modalidades de regulacin. La complejidad, velocidad y diversidad del
cambio social, que ha incidido en trasformaciones significativas en la naturaleza de las polticas
pblicas en los pases occidentales. En el momento actual, las polticas que reflejan el cambio social
hacia temas como la participacin ciudadana, la proteccin del medio ambiente o las cuestiones de
gnero. Algunas de ellos pueden desarrollarse en el marco de la poltica nacional, pero otras obligan al
tratamiento internacional. En cualquier caso, stas son cuestiones que sin duda implican nuevos
desafos a los gobiernos, no tanto porque requieran nuevos instrumentos de polticas pblicas, sino
porque se trata ms bien de imponer o fortalecer una serie de nuevos valores a las estructuras
gubernamentales y a la sociedad en general. Finalmente, el incremento de la complejidad y
fragmentacin de las estructuras polticas y administrativas. El Estado tradicional se ha fraccionado
en una multiplicidad organizaciones que operan a distintos niveles, se solapan entre s e interaccionan
con la sociedad de mltiples modos. Y ello como consecuencia de una mayor descentralizacin
administrativa tanto territorial (hacia las regiones y municipios) como funcional (hacia organismos
autnomos y agencias independientes, y tambin hacia ONGs y organizaciones privadas o
semipblicas mediante procesos de privatizacin y/o externalizacin); y, en sentido ascendente, un
mayor grado de integracin supranacional.
En cualquier caso, todos estos factores de transformacin de las estructuras estatales que se
acaban de mencionar, no deben interpretarse necesariamente en clave de debilidad del Estado, ya
que ste sigue siendo el vehculo esencial en la persecucin del inters comn en la sociedad.
En realidad, lo que estamos presenciando es una transformacin del Estado para adaptarse eficazmente
a los nuevos retos del XXI, en el que se revalorizan de modo especial sus capacidades en lugar de sus
poderes formales, esto es, se confa en mayor medida en los mtodos ms o menos sutiles de
imposicin y/o convenio en vez de los instrumentos puramente coercitivos. La gobernanza no implica
el fin o el declive del Estado, ya que su papel sigue siendo crucial como una estructura fijadora de
fines y de coaliciones, aunque en buena medida lo haya perdido como estructura de implementacin.
La idea de Estado catalizador apunta precisamente hacia una accin gubernamental que para
conseguir sus objetivos se apoya cada vez menos en sus propios recursos que en su accin como
elemento dominante en coaliciones con otros Estados, instituciones transnacionales y grupos del sector
privado, a la vez que retiene su identidad distintiva y sus propios fines (Lindt, 1992: 3). La fortaleza
del Estado ha pasado, pues, a caracterizarse por su contingencia, al no depender tanto de su tamao o
de su grado de presencia en la sociedad ni vincularse a una idea esttica de soberana, sino a basarse en
mayor medida en sus capacidades negociadoras y unificadoras para lidiar con el entorno.
8


8
Ello nos permite imaginar un Estado mucho ms verstil y multiforme que aquel al que estbamos
acostumbrados. Su xito depender de su capacidad para seguir funcionando como el referente fundamental a
partir del cual pueda tematizarse la unidad poltica de la sociedad frente a los peligros derivados de la lenta
pero constante disipacin de las fronteras, de su propio fraccionamiento identitario interno, del constante
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Habitualmente se seala que el surgimiento de formas de gobernanza requiere unas
condiciones estructurales e institucionales mnimas que las hagan viables. Esas condiciones para la
gobernanza se suelen sintetizar en la nocin de capital social, formulada por Putnam: El capital social
hace referencia al conjunto formado por la confianza social, las normas y las redes que las personas
pueden constituir para resolver los problemas comunes. Las redes de compromiso cvico, tales como
asociaciones vecinales, las federaciones deportivas y las cooperativas constituyen una forma esencia
de capital social. Cuanto ms densas sean esas redes, existen ms posibilidades de que los miembros
de una comunidad cooperen para obtener un beneficio comn (Putnam, 1993: 125). En su expresin
ms general, la gobernanza se refiere a un cambio en el equilibrio entre el Estado y la sociedad civil,
en el que se pone el acento en la ciudadana activa
9
y la vincula, en definitiva, a debates ms amplios
en torno al comunitarismo, democracia deliberativa y la visin neorrepublicana de la sociedad civil.
La gobernanza guarda relacin con la preocupacin por el capital social y los fundamentos
sociales necesarios para un desarrollo econmico y social sostenible. Aunque la nocin de sociedad
civil tiene fuertes (y diversas) implicaciones normativas e ideolgicas, la idea central que se pretende
destacar es que la gobernanza democrtica tiende a ser ms viable cuando hay una sociedad civil
fuerte, funcionalmente diferenciada en subsistemas (dispersin del poder) y bien organizada en la que
existan actores corporativos (autnomos y hbiles para negociar con intereses opuestos y con las
autoridades estatales) que representen diferentes demandas e intereses sociales. Asimismo, entre los
diferentes grupos y organizaciones que participen de los mecanismos de gobernanza debe existir un
mnimo sentido de identificacin y de responsabilidad con la totalidad, en una palabra, una identidad
comn. La nacin puede constituir el marco de referencia de esa identidad, pero su base debe ser la
integracin social y cultural (Mayntz, 2001: 4).
La cooperacin entre el Estado y la sociedad civil, entre autoridades pblicas y actores
corporativos privados para la formulacin de poltica puede llevarse a cabo de mltiples maneras.
Por una parte, mediante acuerdos neocorporatistas, esto es, las negociaciones institucionalizadas
entre el Estado, las empresas organizadas y los trabajadores organizados, sobre temas relacionados con
la poltica macroeconmica. Por otra parte, la idea de gobernanza incluye tambin mecanismos de
autoorganizacin o autorregulacin de la sociedad mediante las cuales los actores corporativos
privados cumplen con funciones reguladoras que, en definitiva, son de inters pblico y les han sido
asignadas, explcita o implcitamente por el Estado. Es el caso de los sistemas de negociacin entre los
representantes de intereses diferentes o incluso opuestos
10
, o el de los llamados gobierno privados,
esto es, organizaciones que imponen a sus miembros criterios y normas que no slo satisfacen sus
propios intereses, sino tambin a ciertos intereses pblicos.
11
Pero, al menos dentro del Estado-nacin,
las diferentes formas de autorregulacin social existen al margen de la jerarqua: a menudo se
establecen por delegacin expresa de funciones por parte del Estado en las organizaciones privadas, y
son controladas por el Estado. Si la autorregulacin resulta ineficaz, el Estado puede intervenir y
regular mediante la intervencin directa (Mayntz, 2001: 3). Este tipo de autorregulacin delegada
es una forma indirecta de cooperacin entre el Estado y la sociedad civil, que requiere un Estado lo
suficientemente fuerte para inducir pautas de autorregulacin que no beneficien exclusivamente a los
actores participantes y tenga en cuenta los intereses pblicos.

movimiento hacia lo local, de la tendencia a subvertir los intereses pblicos en nombre de los privados, de la
quiebra del principio solidario que sostena la cohesin social (referencias de Vallespn , 2000: 140-141).
9
Como sugiere Stoker, ya no resulta aceptable ni a la derecha ni a la izquierda del espectro poltico un sistema
de seguridad social que estimula la dependencia. Tambin forma parte de un consenso - en proceso de
formacin - una ciudadana que pone el acento en los derechos y las responsabilidades. El derecho a una
asistencia social tiene que estar complementado por el deber de aquellos a quienes se ofrece ayuda de aceptarla
y responder a ella (1998: 7).
10
El ejemplo obvio es el sistema de negociacin institucionalizada de salarios, entre organizaciones empresarias
y sindicatos, en la que el gobierno no participa y donde se supone que no participa.
11
Por ejemplo, las normas de calidad definidas por los distintos sectores econmicos o las normas ticas
definidas por las asociaciones profesionales.
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3. La gobernanza como gestin de redes

Ahora bien, el espacio ms importante de cooperacin Estado-Sociedad son las redes mixtas
de actores pblicos y privados que se observan en niveles especficos o sectores de las polticas.
12

El surgimiento y la importancia creciente de las redes de polticas constituye uno de los rasgos
particularmente significativos en la forma moderna de gobernar, porque all donde se desarrollan, el
gobierno deja de ser el centro director de la sociedad (Mayntz, 2000: 4). De hecho, la idea de
gobernanza se vincula de forma predominante a la de gestin de redes:
13
se est produciendo una
transformacin en los roles de las autoridades estatales en el paso del ejercicio jerrquico (gobierno)
a la gestin de redes de actores individuales o colectivos de diversa naturaleza (gobernanza). En las
redes de polticas, el Estado y la sociedad civil se acoplan de modo flexible, y la interaccin en el
interior de la red puede producir un consenso negociado que facilita la formacin de una poltica, para
que en el momento de su aplicacin encuentre ms aceptacin que resistencia. Este modo de
elaboracin de polticas se adapta mucho mejor a un entorno social complejo y dinmico, cuya
coordinacin resultara difcil cuando no imposible desde el punto- de vista prctico si el Estado
interviniera de forma monopolstica o exclusiva (Marsh, 1998: 8-9).
Desde esta perspectiva y a efectos de anlisis se puede concebir la poltica pblica como un
microescenario diferenciado poblado de estructuras poltico-administrativas, valores y actores
especficos, pblicos unos y privados otros, que se corresponde con el respectivo mbito de
problemas, necesidades y/o oportunidades, pero reconstruido, recreado, por las caractersticas y el
estilo de esa poltica pblica: una idea que enlaza con la reiterada por Lowi (1972) sobre que las
polticas pblicas crean su propio juego poltico. Y asociada a la identificacin de este escenario
emerge la perspectiva de la poltica pblica sustentada en el modelo reticular: una red de estructuras y
actores (policy network, policy community) configurada alrededor de un sector determinado de accin
gubernamental. Normalmente, las redes presentan una forma organizativa plana y horizontal en
contraste a las organizaciones verticales y jerarquizadas que caracterizan a modelos anteriores.
Los macrosistemas organizativos horizontales promueven unas relaciones de igualdad entre los
distintos agentes sociales y los actores y estructuras pblicas. El mecanismo de coordinacin que
caracteriza a las redes es, por definicin, la confianza y/o lealtad entre los integrantes de la red, que se aleja
de los mecanismos empleados por las burocracias (jerarqua) y los mercados (competencia de precios).
Se pueden destacar tres caractersticas definitorias de las redes horizontales de gobernanza:
(i) La existencia de una estructura policntrica de la red y la determinacin relacional de procesos y
resultados. O, dicho en negativo, la inexistencia de un centro director capaz de determinar los procesos
de adopcin de decisiones de forma monopolstica o exclusiva. Las redes son, por definicin,
estructuras multicntricas. (ii) La interdependencia entre los actores. No se trata de mero pluralismo o
del mayor o menor nmero de actores integrantes de la red, sino ms bien de la existencia de
dependencias mutuas entre los actores en el momento de resolver problemas, perseguir objetivos y
conseguir ciertos resultados. (iii) La existencia de interacciones con algn nivel de estabilidad y/o
institucionalizacin.
Ms all de estas caractersticas bsicas las redes horizontales de gobernanza presentan
muchas posibilidades de configuracin interna, dependiendo de diferentes factores.
14
Si se hace un
cierto ejercicio tipolgico, puede decirse que las redes de gobernanza varan a partir de cinco
dimensiones, que pueden desglosarse a su vez en diferentes variables operativas que caracterizan la
red y que son susceptibles de contraste emprico
15
: (i) La configuracin elemental, esto es, el nmero
de actores polticos y sociales implicados, la naturaleza de stos y la intensidad de sus interacciones.

12
Como, por ejemplo, en los mbitos sectoriales de la salud, la investigacin cientfica o las telecomunicaciones
(Marin y Mayntz, 1991).
13
As lo destaca Rhodes de forma concluyente: governance is about managing networks (1997: 52).
14
Sobre esas posibilidades es recomendable el libro editado por Marsh (1998).
15
Adaptado de Brzel (1997), Blanco y Gom (2002) y de Marsh (1998).
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Variables a considerar: densidad (alta/baja), complejidad (homognea/heterognea) e intensidad
relacional (sistemtica/puntual). (ii) Grado de institucionalizacin (estable/inestable) y funcin
principal de la red (redes centrades en problemas, redes profesionales, redes de productores, redes
intergubernamentales, etc.). (iii) Las relaciones internas de poder en funcin de las asimetras
existentes y el tipo de recursos que manejan los actores para ejercer influencia. Variables a considerar:
capacidades de influencia (simtricas/asimtricas) y tipo de recursos predominantes
(materiales/simblicos). (iv) La distribucin de valores e intereses en juego, ms o menos
contradictoria, as como la presencia de actitudes ms o menos inclinadas hacia prcticas de
negociacin. Variables a considerar: posiciones iniciales (acuerdo/contradiccin), y estrategias
internas (negociacin/confrontacin). (v) Las relaciones de la red con su entorno inmediato de
problemas y actores. Variables a considerar: tipo de respuesta predominante (proactiva/reactiva),
permeabilidad (baja/alta; restricta/abierta) e impacto meditico (reducido/elevado).
Partiendo de estas dimensiones y sus correspondientes variables surgen dos tipos de redes,
situadas en ambos extremos de una hipottica escala. En uno de sus extremos estara aquel tipo de red
poco compleja, con ms simetra y puntos de acuerdo interno, pero tambin ms consolidada y cerrada
al exterior. En cambio en el otro extremo de la escala, nos encontraramos con el tipo de red
heterognea, conflictiva y desigual, pero tambin menos consolidada y ms participativa.
Pero, con independencia de la eventual utilidad de esta clasificacin de las redes en funcin de
las relaciones entre los actores, cules seran los elementos que favorecen el xito en la gestin del
redes por parte de los responsables pblicos y/o lderes?
Agranoff y Lindsay (1983) sugieren algunos elementos-actividades al respecto: (i) el
despliegue de un gran esfuerzo para llegar a un entendimiento, donde el papel del gestor pblico (en
tanto que lder) sera determinante en la articulacin, comunicacin e implantacin de una visin en
la seno de la red
16
, (ii) propiciar situaciones de suma positiva en las que todos ganen; (iii) hacer
participar a las verdaderas instancias decisorias polticas y administrativas; (iv) concentrarse en
cuestiones especficas; (v) evaluar permanentemente y negociar las soluciones; y (vi) la creacin de un
marco para la accin cotidiana. Por su parte, y en la misma lnea, Klijn (1996) recomienda: (a) activar
selectivamente los actores y los recursos; (b) limitar los costes de transaccin; (c) buscar el
compromiso de los participantes de la red; y (d) velar por la calidad y apertura de la interaccin entre
los actores de la red. Como puede observarse, en todo ello se distinguiran dos habilidades
imprescindibles en los responsables pblicas y/o lderes para el eficaz funcionamiento de las redes: la
habilidad para aunar fuerzas y la habilidad para alcanzar metas comunes.
Desde una perspectiva algo ms general, cmo puede orientarse estratgicamente -a saber,
con un sentido finalista de regulacin de conflictos- una red de gobernanza? Convendra distinguir dos
dimensiones en la gestin de redes horizontales de actores con sus respectivas estrategias (Jickert,
1997; Blanco y Gom, 2002).
En primer lugar, la gestin de sus relaciones internas, con el objeto de activar e intensificar
interacciones, as como construir alianzas o mediaciones tendendes a favorecer determinados
objetivos: (i) Impulso de la red, mediante el estmulo de aquellas interacciones necesarias para que la
red se ponga en movimiento, poniendo de relieve las interdependencias y fortaleciendo aquellas
posiciones clave en la red para llevar adelante las polticas. (ii) Intensificacin de la densidad
relacional, para generar las condiciones que reduzcan los riesgos de la interaccin, y explorar la
creacin de escenarios de suma positiva, as como el diseo de instrumentos de regulacin de
conflictos que reduzcan las incertidumbres. (iii) Fomento de las mediaciones y/o alianzas, mediante el
fortalecimiento de las elementos comunes que canalicen las diferencias hacia la accin, alimentando
los procesos de generacin de confianza, de facilitacin del dilogo y de construccin de espacios de
consenso.

16
Sobre la relevancia de la idea de visin en la literatura sobre el Nuevo liderazgo, puede consultarse Natera
(2001: 32-36).
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La segunda dimensin se relacionara con la gestin de la propia estructura de la red para
adecuarla a las perspectivas estratgicas impulsadas por los responsables pblicos y/o lderes. Se trata
de incidir, en definitiva, en las siguientes dimensiones de la red: (i) Sobre su configuracin elemental,
mediante el impulso de la entrada de nuevos actores haciendo la red ms permeable y potencialmente
ms densa, plural y heterognea. (ii) Sobre la distribucin del poder en su interior, buscando alterar los
patrones de asimetra en la distribucin de recursos, de tal forma que se eviten situaciones de bloqueo
o secuestro de la red por parte de intereses muy fuertes pero no mayoritarios. (iii) Sobre los valores
y las percepciones. En este caso, la estrategia pasara por producir marcos y universos de referencia,
por medio del discurso y la deliberacin, con el objeto de potenciar unas creencias bsicas en torno a
la poltica pblica, en lnea con los fines estratgicos que puedan haberse planteado.
Ni que decir tiene que, en el gestin de redes horizontales de gobernanza, el papel vertebrador
de las estructuras y actores estatales en general, y de los lderes polticos en particular, resulta decisivo.

4. La gobernanza multinivel: El debate sobre el Libro Blanco de la Gobernanza Europea

Uno de los mbitos de mayor desarrollo, en cuanto a nmero de estudios, de la perspectiva de
la gobernanza son, por una parte, el mbito local en relacin con la gobernanza local y la gestin de
redes de participacin ciudadana y, por otra parte, el mbito supranacional vinculado concretamente a
las formas de gobierno multinivel en la Unin Europea. A este ltimo dedicaremos a continuacin
una reflexin general a modo de ejemplo del en que se define en l la perspectiva de la gobernanza.
Como sabemos, la Unin Europea (UE) es una "polity en formacin" cuya singularidad reside
en su carcter supranacional, no estatal, gobierno multinivel y policntrico que abarca una variedad de
culturas, lenguas, memorias y hbitos sin precedentes para Europa.
17
Conviene subrayar la
complejidad del proceso de toma de decisiones en la Unin, debido a que ste es organizativamente
ms fragmentado, est menos integrado jerrquicamente, resulta ms competitivo que los sistemas
nacionales y ofrece mayor accesibilidad a los grupos organizados. Los principales grupos de presin
son los Gobiernos y las Administraciones de los Estados miembros que actan como representantes de
los intereses nacionales. No obstante, el aumento de las competencias por parte de la Unin, la
dispersin institucional del poder y la ausencia de canales de representacin tradicionales han
incentivado la formulacin y organizacin de intereses de mbito supranacional.
18
La Unin europea
se ha conformado como una estructura de carcter trasnacional, que es bastante ms un rgimen o
arena de negociacin, sin embargo resulta claro que no es un Estado federal. Se puede describir mejor
como un sistema complejo, articulado sobre niveles mltiples, cuya dinmica no entra en el cuadro
conceptual elaborado para el anlisis de la gobernanza en los Estado nacionales.
Es una peculiaridad de la formacin de las polticas a nivel europeo, el que los componentes
democrticos estn dbilmente desarrollados. La elaboracin de normas por parte de la Comisin
Europea se basa en criterios tcnicos, cuando se extiende ms all de la realizacin de los intereses
comunes de todos los Estados miembros. Cuando los intereses nacionales divergen, sobre todo en
relacin con las decisiones redistributivas, las consideraciones tcnicas no son suficientes y se reclama
el mximo acuerdo. Las decisiones con efectos redistributivos son toleradas dentro de una comunidad
estable, y slo se han logrado a travs de procedimientos democrticos. La Unin europea no cumple
ninguno de estos prerrequisitos: no es un sistema integrado, y adolece de un proceso decisional
democrtico a escala europea. Precisamente, la discusin acerca del llamado dficit democrtico tiene

17
Schmitter (2001: 4-5).
18
Morata (1998). As, por ejemplo, entre los actores importantes figuran los Eurogrupos como los productores
agrcolas, constructores de automviles o la Confederacin de Hierro y Acero. Adems, existen otros grupos de
inters relevantes como multinacionales o grupos que defienden intereses diffuse - familias, consumidores,
medio ambiente o jvenes. Pero tambin, esos intereses pueden organizarse a escala nacional -los grupos
empresariales, las asociaciones de banca o las empresas de obras pblicas y transportes - o regional y local.
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mucho que ver con la inexistencia de un proceso democrtico de introduccin de demandas
plenamente desarrollado y operativo en el mbito de la formacin europea de polticas.
En cualquier caso, la leccin principal que se extrae de la historia de la construccin europea
es que la estructura que se ha ido elaborando no es si no hbrida y ambigua. No existe un Tratado ms
ambiguo que el de Maastricht: federalista en cuanto a la moneda e intergubernamental por la
estructura en pilares. La legitimidad democrtica del conjunto es hbrida en s misma, basada en
parte en la eleccin directa del Parlamento, as como en la legitimidad propia de los gobiernos
representados en el Consejo.
19
Y tampoco la perspectiva de la gobernanza ofrece respuestas fciles a
ese dficit democrtico. Las modalidades de cooperacin horizontal y los procesos de adopcin de
decisiones en redes de polticas multinivel presentan problemas en cuanto a la responsabilidad
democrtica (democratic accountability). Los actores privados en el interior de esas redes no poseen
legitimidad democrtica. De hecho, la cooperacin horizontal y la negociacin en las policy networks
no constituyen un sustituto de la democracia, an cuando, hayan querido percibirse -por su carcter
inclusivo- como una forma moderna y ms fcil de representacin de los intereses.
Advirtiendo la complejidad del proceso poltico dentro de la UE, el cual se desarrolla a
diferentes niveles de gobierno y entre actores de carcter diverso, se puede decir que genera una
distribucin de responsabilidades y unas pautas de interaccin entre las instituciones que, sin embargo,
no se percibe que contribuyen suficientemente a la transparencia y eficacia de las poltica
comunitarias. Es, por ello, que la UE se plante, como uno de sus principales objetivos estratgicos, la
reforma de la gobernanza, entendiendo por gobernanza el conjunto de normas, procesos y
comportamientos que influyen en el ejercicio de los poderes a nivel europeo desde el punto de vista de
la apertura, la participacin, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia (Comisin Europea, 2001: 8).
Las propuestas que la Comisin realiz en torno a este tema se recogieron en el llamado Libro
Blanco sobre la gobernanza en Europa, publicado el 25 de julio de 2001
20
, el cual representa una
reflexin en torno al proceso poltico europeo con el lema de acercar Europa a los ciudadanos, o lo
que es lo mismo, sobre la apertura del proceso de elaboracin de las polticas de la Unin, para
hacerlas ms accesibles, inclusivas, eficaces y transparentes. Los principios que constituyen la base de
una buena gobernanza y de los cambios propuestos en el Libro Blanco son los cinco siguientes:
apertura, participacin, responsabilidad, eficacia y coherencia.
21

La aplicacin de estos principios refuerza los de proporcionalidad y la subsidiaridad. Quiere
decirse que antes de lanzar una iniciativa es esencial comprobar sistemticamente que la actuacin
pblica sea realmente necesaria, que el nivel europeo sea el ms adecuado para dicha actuacin, y que
las medidas previstas sean proporcionales a los objetivos planteados. Con todo, la transparencia y la
eficacia las dos ideas clave en las que incide el Libro Blanco. La Comisin es consciente de que, en
muchas ocasiones, los ciudadanos no perciben los resultados de la integracin europea como tales,
sino como fruto de la labor individual del Estado nacin, y de que, en muchas otras, se pone en duda la
eficacia de las polticas comunitarias, lo que lleva a la desconfianza y el desinters hacia la Unin.
22


19
Extracto de la conferencia de Philippe de Schoutheete, Embajador y Consejero Especial de la Comisin
Europea, en la Jornadas sobre los Trabajos de la Convencin para el Futuro de la Unin Europea (Madrid,
4 de octubre de 2002).
20
El Libro Blanco se bas en el trabajo realizado por diferentes grupos de trabajo, as como en una encuesta de
opinin realizada en los 15 Estados miembros y en 9 pases candidatos.
21
A pesar del marcado contraste de estilos entre el Libro Blanco, de carcter ms institucional, con el famoso
documento Gore (1995) con el ttulo, ya revelador, de Gobernar con criterio empresarial, es indudable que
presentan similitudes en cuanto a los principios de apertura, participacin y eficacia.
22
Las medidas y cambios propuestos desde el Libro Blanco afectan a cuatro grandes cuestiones:
(a) Participacin de los actores sociales: fomentando la relacin de la UE con las redes de la sociedad civil.
(b) La mejora de la normativa, de las polticas y de sus resultados. (b) La contribucin de la UE a la
gobernanza mundial, especialmente mejorando la representatividad de la UE en los foros regionales e
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En el Libro Blanco se entiende, pues, que la reforma de la gobernanza no es tarea exclusiva de la
Comisin sino que a ella han de contribuir tanto las restantes instituciones de la UE como los Estados
miembros, las autoridades regionales y locales, as como la sociedad civil.
En cualquier caso, el debate en torno al Libro Blanco ha puesto de manifiesto que, al margen
del dficit democrtico de la Unin, lo que existe es un dficit de gestin de la Comisin en el que
intervienen dos fuentes generadoras principales. Por un lado, el desajuste ente sus competencias
legales y sus capacidades de gestin, ya que la UE posee una clara orientacin jurdica en el proceso
de elaboracin de polticas europeas y hace un excesivo de disposiciones legales, basadas en directivas
y reglamentos; pero, en cambio, no posee las capacidades suficientes para garantizar su aplicacin. Por
otro lado, la prioridad otorgada por la Comisin a la invencin o innovacin de polticas, en
detrimento del seguimiento apropiado de la implantacin de las mismas.
De ah que entre sus propuestas, el Libro Blanco recoja dos estrategias (que ya vienen
desarrollndose), las cuales tienden a conformar la identidad de la Comisin como una autntica
organizacin-red, con el objeto de obtener una ventaja cooperativa (Metcalfe, 1995: 31): por una
parte, la promocin de una red de organizaciones para la elaboracin e implantacin de polticas
(en realidad, la gobernanza como gestin de redes) y, por otra, el desarrollo de sus capacidades de
coordinacin, que son las que vinculan entre s a las organizaciones integrantes de la red o, dicho de
otro modo, la gestin de la interdependencia sin recurrir a estructuras jerrquicas.
En lnea con este planteamiento, la UE ha ido ampliando su agenda y lo ha hecho a partir de
formas de gobernanza multinivel, entendiendo por tal un sistema en el que los diferentes niveles de
gobierno comparten definiciones de problemas y de polticas sobre agendas temticas amplias, del que
surge un patrn o red de confluencias entre el espacio local, el regional, el estatal y el supraestatal.
De hecho, el proceso de europeizacin de polticas ha sido, en esta ltima dcada, el contexto que
mejor ha expresado en la prctica la concepcin de las redes multinivel, que ha generado una
estructura de oportunidades para todos los niveles de gobierno inferiores (local, regional, nacional).
23


5. Problemas de los sistemas de gobernanza

Del recorrido trazado se pueden ya deducir cuatro tipos de problemas de los sistemas de
gobernanza.
24

En primer lugar, la tensin que se produce entre la complejidad del proceso decisional
asociado a los sistemas de gobernanza y los cdigos normativos empleados para explicar y justificar el
gobierno. Con los planteamientos en torno a la gobernanza parece producirse un "vaciamiento" del
Estado, en el sentido de haber perdido capacidad de accin en los planos supranacional y
local/regional; al tiempo, tambin implica el aumento de la participacin de los sectores privado y
voluntario en la prestacin de servicios y la adopcin de decisiones estratgicas. El problema es que el
sistema que parece estar surgiendo carece de un firme sustento normativo, de un espacio de valores
que lo explique y lo justifique, y eso suscita no pocas tensiones.
En segundo lugar, en un sistema de gobernanza tiende a producirse una difuminacin de las
responsabilidades (accountability), que halla su expresin institucional en la desaparicin de los
lmites entre lo pblico y lo privado, y que a su vez se encarna en la multiplicacin de las entidades

internacionales. (d) La integracin de las polticas y las instituciones de la UE, mediante el fomento de la
coordinacin de las instituciones de la UE y definiendo ms claramente los objetivos de la UE a largo plazo.
23
As, por ejemplo, las nuevas polticas europeas se convierten en un factor catalizador y de fortalecimiento de
polticas locales. Hoy no resulta extrao encontrar redes de municipios relacionandose con la UE en la
elaboracin de polticas urbanas, de empleo, de inclusin social o de proteccin ambiental.
24
Se recogen auq algunas de las conocidas propuestas en torno a la gobernanza de Stoker (1998),
reformuladas en funcin de las aportaciones de otros trabajos que se relacionan con ellas.
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voluntarias o del sector terciario, denominadas grupos voluntarios, sin fines lucrativos, ONGs,
empresas comunitarias, cooperativas, mutuas u organizaciones basadas en la comunidad. Todos ellos
han asumido responsabilidades, acudiendo, entre otros mecanismos, a la venta de empresas pblicas o
la externalizacin de servicios. La dificultad para la atribucin de responsabilidades acaba por suscitar
incertidumbre en los actores encargados de formular polticas -y en los ciudadanos en general- acerca
de quin es responsable, a quin deben rendir cuentas y, por lo mismo, puede llevar a que las
autoridades pblicas trasladen la responsabilidad a proveedores privados cuando los servicios pblicos
funcionan incorrectamente. Asimismo, la fijacin de responsabilidades deviene mucho ms
problemtica cuando se introducen mecanismos de mercado. No existe, por ejemplo, una lnea directa
de responsabilidad desde la organizacin que presta el servicios -una empresa privada subcontratada-
y la que lo disea -una organizacin o unidad administrativa.
Un tercer tipo de problemas se relaciona con la tensin persistente que se produce entre el
tentacin de intervenir de forma obligatoria o vinculante en las regulacin de conflictos, por un lado, y
la dependencia de la accin y aceptacin por parte de los actores participantes en la gobernanza, por
otro (Rhodes, 1996). Desde la perspectiva de la gobernanza, la accin de gobernar es siempre un
proceso interactivo porque ningn actor, ya sea pblico o privado, tiene los conocimientos ni las
capacidades o recursos suficientes para resolver unilateralmente los problemas (Kooiman, 1993);
porque refleja la inherente interdependencia de poder que existe en las relaciones entre las
instituciones y actores que intervienen en dicha accin. La dependencia de poder implica, por un lado,
que para alcanzar metas las organizaciones tienen que intercambiar recursos y negociar propsitos
comunes y, por otro, que el resultado del intercambio est determinado no slo por los recursos de los
participantes sino adems por las reglas del juego y el contexto del intercambio. Ninguna organizacin
monopoliza el proceso global de adopcin de decisiones, si bien alguna de ellas puede dominar un
proceso de intercambio concreto.
25

Por ltimo, debe destacarse que aun cuando los responsables pblios y/o lderes desarrollen
las tareas apropiadas correspondientes a la coordinacin, gua e integracin de redes, los sistemas de
gobernanza pueden fracasar, por razn de las tensiones y los problemas con las organizaciones de la
sociedad civil. En este sentido, los errores de los dirigentes, las diferencias de escala temporal y de
horizontes entre los principales asociados y la gravedad de los conflictos sociales que tengan que
enfrentar, pueden poner las bases del fracaso de gobernanza. La nocin de fracaso de la gobernanza es
esencial para entender el nuevo universo (inseguro) de la accin de gobierno, y nos retrotrae a la vieja
concepcin maquiaveliana de la poltica como el arte de lidiar con las contingencias.


Referencias bibliogrficas

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Nacional de Administracin Pblica, Secretara de
Gobernacin. (2000)

2. BOVAIRD, T.., Developing Local Governance Networks in Europe. Baden-

25
Y es que reconocer la dependencia de poder en la accin colectiva significa aceptar que las intenciones no
siempre coincidan con los resultados. [] Tanto en las relaciones entre mandantes y mandatarios como en las
relaciones negociadas se observan juegos, subversin, derrotas absolutas y actitudes de oportunismo en muy
diversas formas. El comportamiento oportunista puede aumentar la complejidad y la incertidumbre de los
resultados (Stoker, 1998: 10). Ahora bien, como ya destacara Hirschman no todas las consecuencias no
buscadas son forzosamente indeseables (Hirschman, 1991).
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et al. eds. Baden, Nomos Publishers, 2002

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Institutionalist Approach, in Journal of Public Policy,
13. 1994

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Servicio de Publicaciones de la Comisin, 2001

5. GORE, A. Gobernar con criterio empresarial. Madrid, INAP
(documento nm. 16), 1995.