1

Brasil Eficiente (verso 5.0) mar31-2010

REFORMA DA REFORMA: A ESTRUTURA TRIBUTRIA
DEZ, DEZ, DEZ


Paulo Rabello de Castro
*




Se quiser me taxar
Me mando pra outro Continente
Quero igualdade e liberdade...
... Carnaval!
Trecho do samba-enredo de 2010 da
Mocidade Independente de Pe. Miguel







*Ao Cookie, por haver mais virtude no silncio de um co do que no falatrio de sbios. O autor presidente
do Instituto Atlntico e membro da Academia Internacional de Direito e Economia. Nos Anexos e Apndices,
colaborou o professor Augusto Cattoni Z. De Boehtlingk. Quadros elaborados por Thiago Biscuola.
2
Indice
Pag.
Prefcio 3
I . Por que Reformar a Reforma? 4
II . Momento Certo para Desafiar a Babel Fiscal 15
III . A Reforma Tributria Requer Eficincia nos Gastos 18
IV . Reforma Tributria Comea por Eleger Objetivos e Meta 25
V . Nova Estrutura Fiscal na tica do Crescimento Acelerado 30
VI . Arquitetura do Sistema Tributrio para o Brasil Eficiente 34
VII . O Pas Ps-reforma: Vantagens e Resultados Duradouros 46
VIII. Reforma Contra as Extremas Desigualdades de Renda 49
IX . Reforma Tributria como Fator de Dinamismo Regional 54
X . Arquitetura Tributria para o Novo Sculo 61
Anexos
1 . Brasil: A longa experincia de no reformar nada 67
2 . Reforma tributria convencional: a proposta Mantega-Appy 83
3 . Eficincia do setor pblico: uma avaliao quantitativa 86
Apndices
1 . Canad: um sistema com experincia positiva de IVA duplo 100
2 . Poltica tributria, aposentadorias e poltica fiscal: os
exemplos dspares da Argentina e Chile 111
3 . Austrlia, India e Mxico: trs exemplos de utilizao do IVA 127
Referncias 140
3


PREFCIO


Desde a grande reformulao fiscal conduzida por Campos-Bulhes
1
,

na
dcada de 60 h, portanto, meio sculo o Brasil j passou por tantas
verses frustradas de reforma tributria, que at a expresso ou inteno de
reformar se desgastou. O brasileiro, especialmente o jovem-adulto, que apenas
se aproxima da sua madurez financeira, em geral ignora o que , ou como
seria, uma reforma tributria. Mesmo assim, o interesse por se conquistar um
sistema fiscal com menos impostos e menos gastana intil ou ineficiente, por
parte de governos, uma percepo que aparece constantemente nas
pesquisas de opinio
2
, citada entre as principais reivindicaes de cidados de
todas as faixas etrias e sociais e de todas as regies do Pas. Mesmo sem
saber muito bem, mas percebendo, intuindo, o brasileiro reivindica a sua
reforma tributria. Mas qual delas, entre tantas e to profusas propostas
oficiais, sugestes oficiosas e palpites informais?




1
Roberto de Oliveira Campos e Octavio Gouvea de Bulhes foram, respectivamente, os
ministros do Planejamento e da Fazenda do Governo do Gal. Humberto de Alencar Castelo
Branco, entre abril/1964 e maro/1967. Em apenas trs anos, deixaram obra institucional para
os trinta anos seguintes.
2
Pesquisa de opinio pblica conduzida pelo CNI/Ibope ao fim de nov/2009 e publicada em
07/dez/09, mostrava que, apesar da aprovao macia ao governo Lula (72%), em trs reas
especficas - segurana pblica, sade e impostos -, o saldo liquido entre aprovao e
desaprovao era NEGATIVO. No caso de impostos, com um negativo de -16%. bem
verdade, tambm, que a percepo negativa vem diminuindo em pesquisas sucessivas, desde
o pior resultado (-47%), em jul/06 at os -16% recentes, possivelmente pelo alivio dos seguidos
e expressivos aumentos da renda salarial desde ento, o que escamoteia a mordida da
tributao escondida nos preos e faz acomodar o pensamento mais crtico.
4
I

POR QUE REFORMAR A REFORMA?

Para se conquistar uma nova estrutura tributria no Brasil, ser preciso
reformar a reforma. No obstante, o que restou, ao final de tantas dcadas
seguidas de frustrao da cidadania, foi uma histria de tentativas e esforos: o
Poder Executivo, o Congresso Nacional e a Receita Federal tm buscado, por
anos a fio e, por vezes, at com sucesso reformar a tributao naquilo que
lhes pareceu politicamente vivel de ser votado e aprovado, ainda que a
audcia e a modernidade pedissem muito mais.
Essas mini-reformas, persistentes e continuadas, positivas e
simplificadoras em sua grande maioria, deram sobrevida ao sistema vigente
3
.
Mas no conseguiram desempenar a estrutura impositiva: o edifcio tributrio
brasileiro foi escorado para no tombar sob seu prprio peso: at seguro de
se continuar nele habitando, mas permanece irremediavelmente inclinado para
o lado do Errio, em detrimento do Cidado, a ponto de no parar um nico
copo em cima da mesa que no escorregue para a mo do Fisco.
Reformar a reforma significa, portanto, migrar para uma nova estrutura
fiscal, atualizada para estes tempos de comunicao hiper-veloz e de
movimentao fcil de pessoas e capitais. Enfim, uma arquitetura tributria
moderna, que (1) garanta conforto financeiro
4
e segurana jurdica aos
Cidados brasileiros, que hoje se veem como habitantes de uma comunidade
global, dando, por seu turno, (2) previsibilidade ao Errio, (3) funcionalidade e
fora aos governos e, principalmente, (4) poder de competio duradouro ao

3
O Super Simples (lei 9317 de 05/12/96) estabeleceu para a microempresa (ME) a faculdade
de pagar vrios tributos federais por uma s transao. Em 14/12/2006, aprovou-se o Simples
Nacional (SN), que inclui o ICMS e o ISS, para MEs e EPP (Pequeno Porte), embora vedando
a aplicao da vantagem num sem-nmero de casos. Oito tributos so aglutinados no SN.
4
A lio, pasmem, vem de Adam Smith, em 1776. Todo tributo deve ser lanado no momento,
ou da maneira que for mais conveniente ao contribuinte para o pagar. SMITH (1965), p.778.
5
Pas, como produtor e exportador significativo de bens e servios,
diversificados e inovadores.
Estes quatro pilares estruturais da reforma tributria, adequados ao
sculo em curso, apoiam o arco central do pacto poltico tcito da Nao ou, se
quisermos, a expresso essencialmente moderna da agenda do
desenvolvimento: O ESTADO EFICIENTE.
5

Resgatar a Eficincia do Estado, tanto no tributar quanto no gastar,
se tornou dever primrio dos poderes pblicos, tanto quanto direito
fundamental do Cidado, a ser includo, em letras de forma, em qualquer
lista de direitos humanos.
No exagero nada no que afirmo. Em quase trs dcadas de
incontrolado delrio, os poderosos deste Pas implodiram a capacidade de
investir do Estado, enquanto transferiam aos mais pobres, e socapa, o
grosso da carga tributria, para ser por estes arcada, atravs de um
sistema paralelo de tributos escondidos, aos quais deram, por infinita
desfaatez, o nome de batismo de contribuies sociais. E dizer que tal
ofensa fora cometida, repetida e indultada pelos tribunais do Pas, em pleno
regime de retomada da democracia formal e representativa, apenas denuncia
que a raiz do nosso descaminho tributrio permanece afundada no barro mole
do senil sistema poltico.
Basta enxergar os fatos estatsticos dos ltimos trinta anos de
descaminho da tributao no Brasil, ociosamente apontado e denunciado por
tantos, entre as melhores e mais isentas cabeas de especialistas e patriotas
brasileiros. Os fatos so inequvocos e irretorquveis.


5
Abordando os avanos administrativos do Judicirio, o arrojado Gilmar Mendes, presidente do
STF, diz que ...a caminhada ser menos sofrida se todo o Estado brasileiro houver por bem
atuar de forma integrada, proativa e, assim, eficiente (meu grifo), num concerto harmnico, no
centro do qual estar o bem-estar do cidado brasileiro. FOLHA DE SO PAULO, 28/03/10,
p.A3.

6
Primeiro: INEFICINCIA AO GASTAR E INVESTIR DO ESTADO BRASILEIRO
Ao fim dos anos 70, e durante toda a dcada de 80, enfiado numa forte
crise externa de pagamentos, que agravou o melanclico fim do autoritarismo
poltico, o setor pblico brasileiro vai perdendo sua CAPACIDADE DE
INVESTIR e ganhando capacidade de INFLACIONAR. Em seguida, ao ser
politicamente crucificado pela mega-inflao, j na dcada de 90, o
paquidrmico Estado brasileiro, a fim de dominar o processo inflacionrio,
transfere ao Cidado-contribuinte o nus integral da estabilizao dos preos,
ao remeter s nuvens a CARGA TRIBUTRIA, numa clara substituio de
mesmo sujeito passivo, pois apenas faz a troca de uma inflao desmedida
por mais tributos escorchantes, pagos pela mesma populao.
A carga tributria total, que inclui a parcela deficitria da execuo
oramentria, se aproxima hoje dos 40% do PIB e, assim mesmo, o Estado
gastador ainda no conseguiu recuperar inteiramente a sua CAPACIDADE DE
INVESTIMENTO. este o estado atual das coisas. Objetivo nacional para os
prximos anos? Este deve ser um s: o Estado brasileiro deve parar de
tergiversar e comear a agir, preparando sua prpria grande transformao, ao
se tornar um Estado Eficiente.
O prximo programa de governo deve conter os meios prticos que
estruturem O CAMINHO DE VOLTA, do ciclo de desestruturao fiscal e
monetria ocorrido nas ltimas dcadas do sculo findo. O Cidado brasileiro
do sculo 21 exige REDUO GRADUAL DA CARGA TRIBUTRIA E FIRME
RETOMADA DO INVESTIMENTO PBLICO, como sendo as manifestaes
inequvocas da nova parceria do Estado com os contribuintes sacrificados. Tais
esforos e empenho poltico sero a medida da EFICINCIA requerida, desta
vez, no mais aos tributados, mas sim, aos entes tributantes, sendo esta a
nica definio plausvel de ESTADO FORTE, UM ESTADO QUE INVISTA
MAIS, EMBORA PESANDO MENOS AO CIDADO.
O QUADRO I mostra, com dados reais, desde a dcada de 60, de onde
viemos (a antiga ordem tributria), aonde fomos parar (o inferno tributrio),
onde estamos estancados (a ineficincia do Estado) e para onde queremos e
precisamos ir nesta dcada (o Brasil Eficiente).
7
QUADRO I BRASIL: INVESTIMENTO PBLICO E CARGA TRIBUTRIA
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36
Carga tributria / PIB (%)
I
n
v
e
s
t
i
m
e
n
t
o

p

b
l
i
c
o
/

P
I
B

1965
1967
1966
1969
1968
2006
2005
2003
2002
1999
2000
1983
1978
1982
1994
1971
2008
2009
Anos 60
Anos 70
Anos 80
Anos 90
Anos 00
Alvo 2020 ( 30 com 5)

Fonte: IBGE, BACEN, apud Ideias Consultoria. Ver Akihiro Ikeda e Antonio Delfim Netto in
MARTINS (2008) p. 44
Elaborao:RC Consultores

Segundo: INEQUIDADE AO TRIBUTAR MAIS QUEM MENOS PODE PAGAR
A decorrncia clara e inevitvel de se tributar por um sistema dual em
que contribuies sociais foram sendo empilhadas na formao do custo de
toda a produo brasileira a chamada TRIBUTAO ESCONDIDA
6
acabou
resultando num odioso agravamento da incidncia desta taxao de tipo
regressivo (isto , os menos ricos pagam relativamente mais tributos) recaindo
sobre a base da pirmide econmica. Dos anos 90, em que o nefasto sistema
dual (impostos normais + contribuies anmalas
7
) comeou a ser
implantado, at os dias recentes, as classes de renda mais baixa vm sofrendo
agravamento contnuo da taxao escondida nos preos dos produtos. Os
programas de transferncia direta de renda aos mais pobres, via alargamento
dos benefcios da previdncia no contributiva (especialmente, mas no
apenas, no meio rural), bem como do Bolsa-Famlia e outras bondades oficiais,

6
Os maiores especialistas batem nessa tecla como ncleo central da grande distoro do
sistema atual, entre os quais, o economista Fernando Rezende e o jurista Ricardo Lobo Torres.
7
Sistema dual expresso tomada emprestado de REZENDE (2007) p.83 e contribuies
anmalas da lavra de Lobo Torres in MARTINS (2008) p.87.
8
nada mais fazem do que repor parcialmente, pelo bolso dos contribuintes, o
que o Estado-tirano confisca, desta vez bem escondido, atravs dos tributos
maus, incidentes no preo das mercadorias, inclusive as mais sobrevivenciais.
Ento, afinal, que justia distributiva esta? At quando ser tolerada a
manipulao da renda do mais pobre e do menos informado?
O QUADRO II mostra de modo indisfarado o agravamento da
iniquidade fiscal praticada pelo sistema dual de tributos escondidos.

QUADRO II BRASIL: TRIBUTOS DE BOA* E M** QUALIDADE, SOBRE
BENS E SERVIOS. PARTICIPAO RELATIVA NA CARGA, 1988 2009.
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1
88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08
C
o
m
o

f
r
a

o

d
a

c
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g
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s
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b
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e

b
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n
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v
i

o
s
Valor adicionado*
M qualidade**
Fonte: Instituto Brasileiro de Pesquisa Tributria (IBPT); apud REZENDE(2007).
*Impostos sobre valor adicionado como :ICMS e IPI;**Tributos cumulativos (ISS, IOF e CPMF)
e contribuies hbridas ( PIS e Cofins)
A nova reforma tributria no pode compactuar com o que ficou velho e
torto. Se insistimos em pactuar com a mediocridade, reforma boa e til no
teremos. Deve a verdadeira reforma tributria, pelo contrrio, ser uma
REFORMA ABRANGENTE
8
, tendo como propsito primordial responder a

8
A reforma abrangente tema insistente nos escritos de Fernando Rezende. REZENDE
(2007) p.19. J o grande tributarista Everardo Maciel defende tese diferente,MACIEL (2007).
9
duas questes, e nada mais. Primeiro, devemos optar, sinceramente, entre o
tributo-fertilizante e o tributo-veneno: continuaremos a intoxicar as atividades
econmicas nacionais com a carga tributria possivelmente mais distorcida do
planeta?
9
Sim ou no?
Em seguida, devemos responder segunda grande questo: como
haveremos de enfrentar, com coragem e clareza, a alternativa entre agir j ou
deixar tudo como est, legando aos mais jovens a herana do desequilbrio
fiscal crnico que estamos acumulando para nossos filhos e netos?
O Brasil coleciona perdas de oportunidades histricas h muito tempo.
Temos cinco sculos de atribulao tributria para narrar. Ao fim do Perodo
Colonial, pagamos a derrama fiscal da Coroa Portuguesa com a cabea e os
ossos do heri-mrtir Tiradentes. Agora, ao ensejo da aproximao do
bicentenrio da Independncia poltica do Pas, em 2022, bem faro os
brasileiros se buscarem, com absoluta determinao, a normalidade tributria,
atravs de uma estrutura impositiva realmente condizente com o potencial
competitivo de sua economia.
Mas esse grande objetivo ainda no est prestes a acontecer. No antes
de brotar na prpria sociedade, nos empresrios e nos consumidores, um novo
senso de urgncia em torno do padecimento fiscal em que nossas vidas esto
metidas. O tema de uma verdadeira reforma tributria, abrangente e
simplificadora, tem sido palco de embustes sucessivos do poder pblico que,
escudado nos argumentos recorrentes de relevncia e urgncia para suas
tpicas intervenes em busca do auto-interesse, tem soterrado uma proposta
aps outra, inclusive a mais recente, de 2008, que at virtudes de avano
continha. As variadas razes para os recorrentes fracassos no
encaminhamento de propostas sucessivas de reforma dos tributos convergem,
todas, para a falta de real motivao poltica dos governos: qualquer reforma
que os obrigue a encarar o desafio de ganhos de eficincia na gesto
pblica, pelo lado da despesa corrente condio necessria ao sucesso

9
No h exagero de expresso na afirmativa. Recentes comparaes entre pases colocam o
Brasil como campeo mundial de nocividade tributria, no s pelo peso da carga, relativo ao
nivel da renda mdia, como principalmente pela multiplicidade de maus tributos.
10
do projeto - no interessa, em princpio, aos inquilinos do poder
institudo.
Por seu turno, a populao permanece mal informada, quando no
completamente desinformada, sobre o que a carga tributria verdadeira e
total, e o que ela representa como sobrecusto administrativo e gerencial na
formao dos preos de todos os bens e servios produzidos no Pas, o que
gera profundas distores no-competitivas na indstria nacional, engessando
e tumultuando as relaes de emprego, fabricando imprevidncia
previdenciria, e perpetuando o bolsa-famlia fiscal que pago mensalmente
a municpios financeiramente inviveis
10
.
A situao vigente tambm muito bem representada pelas prateleiras
cheias dos contabilistas e contadores, hoje entupidas de livros-fiscais, muitos
repetidos e inteis, de seus milhes de clientes-empresas no Brasil, a maioria
deles bitributados ou tri-tributados pelos mesmos fatos geradores que os
obrigam a virar campees de repactuao de tributos impagveis, apenas
resgatados pelas leis de renegociao de passivos tributrios
11
.
Criou-se no Brasil, com as repactuaes sucessivas de tributos, uma
nova forma de relao de subordinao e subalternidade entre o Estado todo-
poderoso, inacessivel a crticas, que proclama seus ditos, l do alto do Olimpo
de sua magnanimidade, e o Contribuinte achacado, perptuo devedor fiscal,
que permanecer legalmente manietado em sua condicional tributria, como
um servo ps-moderno
12
.



10
As atuais regras da partilha fiscal, especialmente a municpios, criam permanente incentivo
propagao de entes federativos financeiramente nanicos e atrelados s benesses de Braslia.
11
A partir dos anos 90, sucederam-se leis de repactuao de passivos tributrios, conhecidas
por siglas como REFIS (lei 9.964 de 10/04/00) e PAES (lei 10.684 de 30/05/03) at a mais
recente lei repactuao, de 2009.
12
Alm das repactuaes federais, os estados tambm passam a oferecer renegociaes
legais de seus tributos. Por seu turno, a Unio e entes federativos so contumazes devedores
de precatrios.
11
QUADRO III BRASIL: CARGA TRIBUTRIA TOTAL, 1991-2009
(Como % do PIB)
Carga tributria / PIB (%)
15%
20%
25%
30%
35%
40%
91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09
Fonte: IBPT, IBGE, BACEN
A ignorncia da populao brasileira sobre o peso da carga tributria
quase completa. Compulsando os dados coletados pelo mais novo estudo
comparativo entre sistemas tributrios na Amrica Latina, o Brasil aparece
como um ponto fra da curva, pois aqui se tributa muito alm da carga mdia
impositiva praticada na regio, e atravs de uma multiplicidade de categorias
tributrias sem paralelo entre os vizinhos, menos ainda se cometermos a
temeridade de comparar a atual estrutura tributria brasileira aos outros BRICs,
ou a pases emergentes e mais dinmicos da sia, como Cingapura, Malsia
ou Indonsia.






12
QUADRO IV PASES E REGIES: CARGA TRIBUTRIA DIRETA,
INDIRETA E PREVIDENCIRIA (2005).
14,9
16,2
14,2
7
5
8,8
11
6,1
11,8
12,6
4,6
7,2
9,9
14,7
11
11,7
0,8
11,6
9,5
7,2
15,4
3,3
3,1
6,8
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
OCDE UE(15) EUA Sul e Oeste
da sia
America
Latina
Argentina Brasil Uruguai
Taxas Diretas Taxas Indiretas Previdncia Social
36,2
25
37,4
26,8
18
15
25,6
40,4
Fonte da tabela: BERNARDI (2008)
Fonte dos Dados: Clculos dos autores baseados em contas nacionais.

QUADRO V AMRICA LATINA: RECEITA FISCAL E RENDA PER CAPITA
0
5
10
15
20
25
30
35
40
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000
PIB per capita (US$)
R
e
c
e
i
t
a

f
i
s
c
a
l

(
%

P
I
B
)
Bo
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Hn
Py
Ec
Gt
Co
Es
Pe
Rd
Amrica Latina
Br
Pa
Cr
Ve
Cl
Uy
Mx
Ar

Fonte: CEPAL (2005) in BERNARDI (2008) p. 25
13
O discurso poltico oficial, dentro e fora do Poder Executivo federal,
permanece concentrado em justificar o aumento constante da carga tributria
nacional, apenas para se gastar mais, sob os disfarces retricos mais
desemcabulados. Na sociedade civil, por seu turno, o antigo protesto refluiu
para um nivel de complacncia fiscal sem precedentes, e no comumente
observado em outras comunidades de contribuintes.
Tal prodgio poltico de acomodao de inconformidades s se tornou
possivel por causa de um truque: a aplicao de um sistema altamente
regressivo de taxao indireta ou seja, tributao escondida nos preos dos
bens e servios, onde os mais pobres acabam pagando proporcionalmente
mais, sem sab-lo conjugado ao uso repetido e massificado de
nomenclaturas tributrias de inclinao social, como Contribuio Social,
Programa de Integrao Social, Fundo de Desenvolvimento Social, meras
plumagens de taxaes nada comprometidas com a produtividade fiscal e,
muito menos, com qualquer finalidade social.
Nenhuma transparncia tributria parece interessar mquina pblica.
O controle do nivel da arrecadao, tal como hoje praticado, tem como alvo
permanente e solitrio a cobertura dos gastos programados no vasto e sempre
crescente rol de despesas correntes, at em detrimento da formao bruta de
capital.
A reforma tributria, na verso estatista, se encarada sob a tica dos
tradicionais e conservadores donos do poder formal, sempre vir cheia de boas
intenes, mas recheada de puro veneno, por ser til apenas aos que atrelam
sua viso de mundo ao monocrdio discurso do fortalecimento do poder do
Estado, inobstante os efeitos deletrios da progressiva escalada tributria
sobre os incentivos para poupar dos indivduos e sobre a capacidade de
investir pelo setor produtivo da sociedade.
O argumento pr-estatista sucumbir, afinal, antes que tarde demais,
pela ameaa de iminente fragilizao da sociedade civil como sustentadora da
mquina do Estado. Sem sociedade forte, e nesta ordem de precedncia,
jamais acontecer o almejado Estado forte. Nem a longo prazo teremos
chance de l chegar, se for pela alternativa do totalitarismo centralizador, como
14
em certos pases, at economicamente dinmicos, porm afastados do
permetro da democracia direta e representativa.
O Brasil vive, nesta quadra de sua vivncia poltica democrtica, a opo
entre o caminho da equidade tributria, ainda no de todo conquistada, e a
senda do totalitarismo, tropicalizado pelo discurso de bondades, tpico dos
populismos latino-americanos. Esta deciso coletiva, a ser em breve tomada no
Brasil, se materializar no formato da estrutura tributria com que haveremos
de moldar as relaes de facto entre Estado e Sociedade, no sculo que inicia.
O embate poltico sobre a tributao no Brasil ser, na essncia, entre o deixar
respirar e fazer progredir a Democracia fiscal, ou ento, deix-la sufocar lenta e
gradualmente, pelo avano da carga total de tributos, sempre a pretexto de
amamentar a fora e o poder do Estado pai-de-todos.














15
II
MOMENTO CERTO PARA DESAFIAR A BABEL FISCAL

A recente inverso do quadrante de euforia do ciclo econmico global
traz de volta a ameaa de inflao e desacelerao em nivel global (embora os
brasileiros no queiramos enxergar isso de frente, por enquanto). A crise
financeira mundial iniciada em 2008 mostrar, mais uma vez, que a taxa de
crescimento possvel da economia brasileira, com a nossa atual estrutura
tributria, fiscal e previdenciria, no conseguir superar, de modo sustentado,
o patamar de 4% ao ano - que os economistas costumam chamar de taxa de
crescimento do produto potencial. A razo para tal limitao que a carga de
tributos, agravada pela fome do Estado por abocanhar fatias crescentes da
renda nacional, impede que o setor privado invista o suficiente para crescer
mais, como ficou demonstrado no Quadro I.
O dinamismo perdido pela economia brasileira na dcada de 70 ainda
no foi, de fato, recuperado, como mostra o Quadro VI abaixo. Continuamos
patinando, historicamente, desde a intensa desacelerao da economia
brasileira ocorrida aps os choques do petrleo e da dvida externa, nos anos
70 e 80.








16
QUADRO VI - BRASIL: CRESCIMENTO DO PIB, MDIAS DECENAIS,
1910 2010, PROJEES 2020
Crescimento Real do PIB - Mdia Mvel de 10 Anos
1%
3%
5%
7%
9%
11%
1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020
Alvo
6.0%
Mdia at 1980 = 5,8% ao ano
2 Choque de Petrleo
Mdia at 1988 - 2007 2,5% ao ano
Perda de Vitalidade

Fonte: IBGE, IPEADATA; Elaborao: RC Consultores

O quadrante recessivo brasileiro do fim do sculo anterior se projetou
como uma tendncia aparentemente duradoura at os anos atuais. E por qu?
Pela estrutura fiscal onerosa e regressiva, implantada na Constituio federal
de 1988. Esta , afinal, a torre inclinada que abriga a Babel tributria do Brasil.
O Plano Real, a partir de 1994, em nada mudou a estrutura fiscal vigente. Pelo
contrrio, a presso fiscal por mais gastos sociais, contida nos comandos
constitucionais, s fez acentuar o vis arrecadador do Estado e produziu a
maior corrente centrpeta de recursos financeiros de que se tem notcia para
dentro dos cofres pblicos.
Passados apenas dez anos de promulgao da Carta de 1988, a carga
tributria total brasileira j havia saltado da mdia de 24 para cerca de 30% do
PIB, havendo acrescentado seis pontos percentuais aos encargos tributrios da
cidadania, um feito sem paralelo na histria fiscal mundial, mesmo se
comparada a outros pases momentaneamente pressionados por guerras
externas, destruies naturais ou confisco de invasores.

17
QUADRO VII BRASIL: CRUZ TRIBUTRIA, CARGA EM ALTA E PIB EM
BAIXA, TRAJETRIAS SUAVIZADAS, 1994 2006.
1
2
3
4
5
1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
26
28
30
32
34
36
38
CRESCIMENTO, EM %* CARGA TRIBUTRIA, EM %
*Mdia mvel suavizada

Fonte: BACEN, IBGE

O Pas precisa, agora, de uma reforma tributria para valer, aquela que,
de fato, fertilize o terreno produtivo nacional, elevando a capacidade brasileira
de competir mundialmente, facilitando a integrao regional do lder econmico
da Amrica do Sul e aumentando, afinal, o produto potencial do Pas para
uma faixa de 6% ao ano. Tal estrutura tributria, que seria o fertilizante do
desenvovimento nacional acelerado, conteria certos atributos:
Primeiro, mirar-se nos sistemas mais competitivos do mundo, naqueles
pases que podem nos ensinar algo sobre simplicidade e eficcia em matria
de impostos.
Segundo, abandonar qualquer pretenso de reforma gradualista,
desenhando-se, logo no primeiro ano do novo governo, a nova estrutura a ser
adotada, ainda que sua implantao deva ocorrer passo a passo, todos de olho
no nico interesse legtimo a ser atendido, o do Cidado-contribuinte, pois
este quem concretiza a relao tributria, ao ser constrangido a abdicar de
uma parte significativa de sua renda em favor do financiamento no oneroso e
no inflacionrio da mquina pblica.
18
III
A REFORMA TRIBUTRIA REQUER EFICINCIA NOS GASTOS

A definio clara dos objetivos centrais de uma reforma tributria,
fertilizante do crescimento sustentado e acelerado, se resume no seguinte:
(1) ateno concorrncia externa
(2) prioridade efetiva ao interesse do Cidado-contribuinte.
A nova estrutura deve emergir de PRINCPIOS NORTEADORES
reconhecidamente compatveis com tais objetivos. So conceitos pr-jurdicos,
vlidos em qualquer situao ou circunstncia.
Os cinco princpios de uma tributao socialmente equilibrada so:
1) Abrangncia
2) Transparncia
3) Simplicidade
4) Eficcia
5) Neutralidade

Quanto ao teste de Abrangncia, o exemplo que se pode dar para o
Brasil muito bvio: a reforma tributria que, simultaneamente, no passar por
uma radical reviso da previdncia social brasileira e, desde logo, no atacar o
alto custo financeiro da rolagem da dvida pblica portanto, encarando de
frente os grandes itens atuais da DESPESA CORRENTE PBLICA - estar
deixando de avaliar a quase totalidade das fontes permanentes de presso
por maiores tributos do atual sistema. Por princpio da Abrangncia,
entendemos uma nova estrutura fiscal que busque seu ordenamento legal tanto
pela simplificao dos tributos quanto, especialmente, pela efetiva conteno
da despesa total de custeio, no podendo a proposta de reforma se limitar a
19
um reempacotamento de impostos, pois o interesse do legislador deve nascer
do estmulo ao redesenho do prprio gasto pblico, para cuja cobertura se
arrecadam tributos.
O Quadro VIII abaixo d uma dimenso exata do desafio de reformar
com um olho nos tributos e outro nos gastos de custeio. Mediante eficaz
ordenamento dos controles nos grandes itens de gastos, como ressaltado no
Quadro, tornar-se- politicamente vivel a implantao da nova estrutura fiscal.
QUADRO VIII BRASIL: DESPESAS DA UNIO, POR MAGNITUDE,
VALORES ACUMULADOS DE 2003 a 2009, EM MOEDA CORRENTE.
Por Ministrios e Tamanho da Despesa R$ Bilhes % PIB
1- Total de Pequenas Despesas
(at 0,4% do PIB)
394,3 2,32
Integrao Nacional 65 0,38
DS e Combate Fome 63,4 0,37
Agricultura 46,4 0,27
Justia 42,3 0,25
Cidades 39,2 0,23
Cincia e Tecnologia 29,4 0,17
Desenvolvimento Agrrio 27,7 0,16
Gabinete da Presidncia da Repblica 22 0,13
Oramento e Gesto 18,7 0,12
Relaes Exteriores 11,5 0,07
Indstria e Comrcio 11,3 0,07
Meio-Ambiente 8,8 0,05
Comunicaes 8,6 0,05
2- Total de Despesas Intermedirias
(entre 0,4% e 2% do PIB)
1155,7 6,82
Sade 306,1 1,81
Defesa 263,5 1,55
Educao 227,5 1,34
Trabalho 196,2 1,16
Minas e Energia 91,6 0,54
Transporte 70,8 0,42
3- Total de Grandes Despesas
(superior a 2% do PIB)
3645,6 21,51
Servio da Dvida 1.596.5 9,42
Previdncia (INSS) 1131,7 6,68
Trans. para Estados e Municpios 917,4 5,41
4- Total Executivo (1+2+3) 5195,6 30,65
5- Total Legislativo + Judicirio + MP 236,1 1,4
8- Total Geral das Despesas (4+5+6+7) (*) 5431,7 32,05
(*) No considerando R$ 2.542,3 bilhes de renegociao de dvida

Fonte: Ministrio da Fazenda; Elaborao: Ricardo Bergamini
20
Os gastos totais da Previdncia Social obrigatria do regime geral
(INSS) e dos servidores pblicos - em nmeros redondos, tm representado,
na ltima dcada, cerca de 30% do dispndio pblico, enquanto os encargos
com os juros da dvida mobiliria, pelo menos, outros 20%. Logo, o
enfrentamento dos vcios da estrutura tributria atual requer que se ataquem
esses 50% do gasto total que no correspondem ao dispndio direto com os
servios convencionais do Estado, ou seja, com o custeio da chamada
mquina pblica.
QUADRO IX BRASIL: GASTO PBLICO*, DISTRIBUIO ESQUEMTICA


* Gasto engloba os trs nveis de Governo e a Previdncia Social





21
Quadro X BRASIL: ENCARGOS FINANCEIROS DO SETOR PBLICO
Encargos financeiros do setor pblico / Despesa total (%)
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09
Fonte: BACEN

Em seguida, uma reforma para valer requer a aplicao do princpio da
Transparncia, algo que s se alcanar se as regras da nova estrutura
tributria forem de fcil entendimento por parte da populao contribuinte.
A multiplicidade de regras contidas na proposta de reforma tributria do
governo, de 2008 chammo-la de proposta Mantega-Appy (ver o Anexo 2)
com tantas pginas de novos comandos constitucionais, corresponde ao
oposto do que se imaginaria como algo transparente e claro compreenso do
cidado comum.
Um desafio aos proponentes de qualquer reforma eficaz conseguir explic-la
em menos de dez minutos de apresentao na TV, ao grosso da populao
brasileira, em cuja exposio seriam mostrados os vcios da estrutura atual, os
porqus da mudana necessria e as vantagens da reforma apresentada.
A proposta Mantega-Appy resulta complexa demais, e at menos
transparente do que o j opaco sistema atual. Em grande medida, isso
acontece por um vcio de todas as propostas recentes do Poder Executivo, em
que se busca acomodar e contemplar todos os interesses supostamente
afetados na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, resultando numa
22
verdadeira colcha de retalhos, acrescida por complicadas frmulas de partilha
de receitas fiscais, oferecidas como gesto de boa vontade poltica a um sem-
nmero de representantes de interesses paroquiais, regionais e locais, cuja
finalidade social efetiva nula, embora vestida de nomes e expresses que
abusam do social, do regional e do desenvolvimento tal ou qual. O mau
encaminhamento dos debates e da votao da partilha das futuras receitas
parafiscais do pr-sal exemplo categrico do desvirtuamento dos objetivos
sociais de uma tributao, quando deliberada pelos parlamentares brasileiros.
A transparncia na apropriao e repartio dos recursos arrecadados
exigiria tambm um choque de simplificao, que o terceiro princpio
norteador de uma verdadeira reforma. Simplicidade requer, mais uma vez, o
exerccio de limitar o poder de tributar e a capacidade de repartir
equitativamente as receitas fiscais entre as diversas esferas de governo. Cada
esfera da Federao brasileira deveria, em seu mbito, tentar cuidar de si
mesma (princpio da subsidiariedade), pelo autofinanciamento de suas
atividades estaduais ou locais, deixando ao Executivo Federal apenas as
tarefas pblicas indelegveis que, mesmo assim, so muitas e bastantes
dispendiosas. A Federao brasileira, uma vez redefinida para a modernidade,
alm de refrear seu apetite tributrio, dever mirar metas oramentrias
simplificadas, de modo a permitir um recuo programado e gradual da carga
tributria de todo o setor pblico, como percentagem do PIB.
Para reduzir a carga exorbitante que recai sobre o contribuinte brasileiro,
necessrio explicitar mais dois princpios finalsticos, em geral esquecidos
nas propostas debatidas pelo Congresso Nacional, que aperfeioam a lista dos
cinco princpios norteadores da boa reforma. Os princpios adicionais so os da
Eficcia e o da Neutralidade.
Por Eficcia, se entende a estrutura tributria que no s compete com
as mais eficientes congneres dos pases concorrentes, mas tambm aquela
que consegue atingir a arrecadao adequada com o mnimo de custo
administrativo de arrecadao, quer para o fisco, quer para o contribuinte.
Mas a eficcia no pode colidir com o princpio da Neutralidade, este ltimo
23
sendo o critrio que implica em reduzir ao mximo as distores alocativas
causadas pelo ato de tributar.
O caso do imposto sobre as movimentaes financeiras exemplar,
pois embora sendo um tributo razoavelmente eficaz pelo baixo custo de sua
arrecadao, o chamado imposto do cheque provocou fortes distores
alocativas dos fatores de produo, por ser um tributo arrecadado em cascata,
sobre a circulao financeira. Quando eliminado no Brasil, foi substitudo
parcialmente pelo IOF Imposto sobre Operaes Financeiras que tambm
tem provocado distores semelhantes nas operaes de crdito, j oneradas
pelo alto juro cobrado aos muturios. Portanto, Eficcia e Neutralidade
precisam caminhar juntas para compor as caractersticas finais de uma reforma
fertilizante do crescimento e da maior equidade social.
De acordo com o estudo Paying Taxes (2009) (Pagando Impostos)
13
, o
Brasil o pas onde mais se gasta tempo com as obrigaes tributrias: so
2.600 horas por ano. Trata-se de um recorde mundial. Na outra ponta, em
naes como Emirados rabes Unidos, Cingapura, Luxemburgo, Sua e Nova
Zelndia, a mdia de emprego de tempo, administrando e pagando impostos,
de 70 horas anuais.
A pesquisa tambm revelou que, na comparao com outros pases
BRIC, o Brasil est pessimamente posicionado. Os indianos, por exemplo,
gastam 271 horas por ano, o que deixa a ndia no mesmo patamar de
desenvolvimento do grupo G8 (254 horas) e da Europa (257 horas). O Brasil,
solitrio no topo do ranking do desperdcio de horas e recursos do cidado-
contribuinte, impe um custo extraordinrio matriz produtiva. O governo
deveria ser obrigado a acompanhar o custo de emprego de horas na
prestao das obrigaes fiscais individualizadas, inclusive as
accessrias, e incluir tal custo, transformado em valor presumido, como
parte do imposto pago pelo contribuinte.

13
Pesquisa conduzida mundialmente pela empresa de auditoria PricewaterhouseCoopers.
PRICE (2009).
24
Concluindo, o Pas tornar-se- eficiente quando conseguir no s
racionalizar melhor o emprego direto da tributao sob a forma de gastos
pblicos teis e justificveis, como tambm pelo maior respeito ao tempo
e recursos despendidos pelos contribuintes no cumprimento de suas
obrigaes fiscais diretas e accessrias. Aferir permanentemente esta
eficincia pblica uma das principais ferramentas do bom governante.
Quadro XI PASES: HORAS GASTAS PAGANDO TRIBUTOS POR ANO
Horas gastas por ano com o pagamento de impostos
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
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2.600

Fonte: PRICE (2009)
Quadro XII PASES: GRAU DE DISTORO DO SISTEMA TRIBUTRIO
ndice de nocividade do sistema tributrio*
0
1
2
3
4
5
6
7

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*Efeito de distoro econmica provocada nas decises de investimento e relaes de trabalho
(7 = neutro / no nocivo e 0 = totalmente nocivo). Fonte: World Economic Forum, apud
MARTINS (2008) p.46. Elaborao Ideias Consultoria.
25
IV
REFORMA TRIBUTRIA COMEA POR ELEGER OBJETIVOS E META

Para ser sobretudo simples e simplificadora, e mirar-se na concorrncia
dos melhores sistemas existentes, atendendo s limitaes do bolso do
contribuinte brasileiro, a desejvel estrutura tributria depende do refreamento
do gasto pblico total, nos trs nveis de governo. O quadro comparativo de
pases de nossa regio sul-americana projeta luz sobre o objetivo central de
uma reforma no Brasil: controlar a carga total e limitar o gasto corrente. O
Brasil se tornou, de fato, um ponto fora da curva de comportamento regional.
Embora se admita que alguns pases da regio ainda tenham pela frente um
provvel aumento da carga fiscal e dos gastos pblicos como proporo de seu
PIB, o Brasil apresenta, por outro lado, situao inversa a todos os demais na
regio, figurando como um caso diferente e nico, pois um pas que, ainda no
estgio emergente de desenvolvimento e renda, j apresentava uma carga
desproporcionalmente elevada, comparvel a pases maduros, desenvolvidos e
de populao muito mais velha. Enfim, fiscalmente, O BRASIL J UM
VELHO, pois gasta muito em termos correntes, enquanto investe muito pouco
na formao de capital pblico.
Quadro XIII MERICA LATINA: PASES DA REGIO, POR NVEIS DE
CARGA TRIBUTRIA, 1990 - 2005
1990 2000 2005
Mdia
(1990-2005)
Alta Taxao
(> 28% do PIB)
Brasil 30,5 32,5 37,4 31
Mdia Taxao
(18 a 28% do PIB) 18,2 20,8 23,1 20,7
Baixa Taxao
(12 a 18% do PIB) 11,3 15 17 14,6
Muito Baixa Taxao
(at 12% do PIB) 7,7 10,1 11,7 9,6
Pases: Argentina, Chile Costa Rica
Pases: Paraguai, Equador, Venezuela, Guatemala, Hait
Pases: Honduras, Colmbia, Panam, Nicargua, R. Dominicana, Per,
Bolvia, Mxico, El Salvador


Fonte: BERNARDI (2008) p.23; Elaborao: RC Consultores

26

META TRIBUTRIA
Para ser competitiva, nossa carga tributria deve retornar, e ficar
limitada, ao nivel de 30% do PIB. ESTA A META QUE PROPOMOS, num
ambiente de equilbrio oramentrio, ou seja, tendo como objetivo
legalmente estabelecido o empate entre receitas e despesas nominais.

A limitao percentual da carga tributria em 30% deve ser estabelecida
como um limite dinmico, num regime semelhante, e com equipe com
cabedal tcnico equivalente, ao atual Comit de Poltica Monetria, que vigia a
meta de inflao no Pas. Controlar receitas e gastos fiscais ao nivel proposto
de 30% do PIB representa um desafio plenamente alcanvel ao longo dos
prximos dez anos, na medida em que a carga atual de tributos venha a ser
gradualmente refreada e contida em sua taxa de expanso, ao passo que o
crescimento do Pas vai avanando. O clculo implcito nesta desonerao
efetiva que a arrecadao tributria adicional tambm chamada de
taxao incremental ou marginal (diferente do conceito da taxao mdia) -,
ano a ano, pelos prximos dez anos, se torne inferior mdia verificada nos
dez anos passados.
Como ALVOS ANUAIS, propomos a REDUO DE UM PONTO
PERCENTUAL por ano na carga fiscal mdia, medida e controlada pelo
lado da despesa pblica total, em relao ao PIB daquele mesmo ano.
Com isso, a carga fiscal mdia, que hoje raspa em 40% do PIB (no
conceito de despesa total, no de tributos) passaria a regredir
anualmente, em cerca de 1 ponto percentual ao ano, a partir de 2011 (ano
ideal para o incio do processo reducionista), at se estabilizar ao nvel
de 30% do PIB, mximo a ser tolerado, por lei, a partir de 2020.

Por ser um processo gradualista e envolvendo a acelerao simultnea
do crescimento econmico, tal ajuste se daria sem traumas nem sustos, no
27
pressionando de modo pondervel os oramentos federal, estaduais e
municipais. Tampouco ocorreria qualquer descontinuidade dos compromissos
financeiros da Previdncia Social Brasileira.
QUADRO XIII BRASIL: PROGRAMA DE REDUO PERCENTUAL
(% PIB) DA RECEITA E DESPESA PBLICAS TOTAIS, 2011-2020.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
P
I
B
Carga tributria Dficit Nominal Parcela apropriada pelos contribuintes

Fonte: IBPT, BACEN
importante repetir que o sistema tributrio brasileiro, mais do que
qualquer outro no mundo, est intimamente ligado ao regime previdencirio e
s regras de repartio fiscal constitucional, bem como ao peso dos encargos
financeiros decorrentes do desenho da poltica monetria pr- e ps-
estabilizao. No Brasil, h consenso de que se paga impostos demais, - ( o
Brasil, Pas dos Impostos!) - com uma carga tributria de mais de 35% do
PIB. No de espantar que a sociedade almeje uma reforma tributria.
impossvel, no entanto, fazer reforma do sistema tributrio, sem concomitantes
reformulaes previdenciria e fiscal.

OBJETIVOS CENTRAIS DA REFORMA
Os grandes objetivos da nova estrutura tributria-previdenciria-fiscal,
so cinco:
28
Simplificao e reduo radical do valor e do custo de recolher
tributos (direito eficincia pblica)
Fomento poupana previdenciria pela constituio de um
peclio individual no regime geral da Previdncia Social para os
contribuintes optantes do novo sistema (direito poupana
individual)
Nova estrutura impositiva no padro de economias avanadas
(direito paridade concorrencial)
Proteo do Cidado-contribuinte diante do Estado, atravs de um
Cdigo de Defesa do Contribuinte (proteo contra os abusos
burocrticos do Estado)
Equidade e absoluta transparncia na incidncia de tributos
(justia distributiva)

OBJETIVOS PRTICOS DA REFORMA
Alcanar-se-o tais objetivos com as seguintes medidas prticas e integradas
de reformulao de receitas e despesas fiscais e parafiscais:
Reformulao da Previdncia Social. O tamanho deste problema
no contexto fiscal brasileiro e sua tendncia explosiva fazem com
que a reforma deva comear por a
Aglutinao do maior nmero possvel de tributos federais e
federativos existentes
Exposio da carga dos tributos vista dos contribuintes com
total transparncia
Contribuio universal ao Fisco. Conscientizar o Cidado de que
ele quem SEMPRE financia o Estado, tendo, portanto, direito ao
tratamento respeitoso e equitativo, direito orientao tributria,
precedente cominao de punies por infrao, bem como
direito amplo de defesa como contribuinte
Meta legal explcita de gastos e de arrecadao, com previso no
oramento plurianual, e meta de execuo de um Oramento
Nominal Equilibrado.
29
REFORMA TRIBUTRIA EM RESUMO

Nossa proposta de reforma tributria se apoia em TRS PILARES:

Renda arrecadada deve ser igual renda transferida, portanto o
imposto de renda deve equivaler ao total anual das transferncias
a ttulo previdencirio. O novo IR seria integralmente dedicado a
financiar a previdncia social obrigatria, em ambos os regimes,
geral e especial (servidores civis e militares);
IVA duplo, de modelo canadense, dotado de arrecadao federal
e federativa (estados e municpios) incidente sobre o consumo de
bens e servios, e destinado a sustentar as mquinas pblicas
nos trs niveis de governo;
Sistema tributrio complementar, admitindo-se apenas os tributos
sobre a propriedade predial e sua transmisso, a taxao fundiria
e automotiva, alm dos tributos regulatrios convencionais e de
royalties de extraes minerais.

A iniciativa desta REFORMA DA REFORMA deve ser do Executivo Federal,
atravs do PRESIDENTE DA REPBLICA, em seu primeiro ano de mandato.
No Brasil, o Legislativo no tem o poder poltico, nem interesse prtico, de
propor reformas profundas, mas necessrias. As presunes de direitos
adquiridos em matria de gastos pblicos tornam o atual poder legislativo
impermevel mudana por iniciativa prpria. O Judicirio pode colaborar no
processo, mas carece de iniciativa legal para tal.




30
V

NOVA ESTRUTURA FISCAL NA TICA DO CRESCIMENTO ACELERADO

Um breve exerccio aritmtico explica a vantagem econmica da
estrutura aqui proposta. Supondo que o PIB venha a crescer a 6 % ao ano
(taxa vivel, diante do estmulo e expectativa gerados por uma reforma
tributria radical), este ter seu valor saltando de 100 unidades monetrias, no
ano 1, para 106, no ano 2. Acrescentar-se-o, pois, seis unidades de produo
tributvel ao fluxo da economia no primeiro ano do programa e, assim,
sucessivamente, nos anos seguintes, at o ano 10.
Enquanto isso, a carga tributria mdia no ano 1, se for igual, por
suposio, a 40% do PIB, propiciar uma arrecadao tributria de 40
unidades e, de acordo com o programa de reduo gradativa da carga fiscal,
passar a 39% do PIB no ano 2, a 38% no ano 3, at cair para 30% no ano 10.
No ano 2, portanto, a carga fiscal conter 41,34 unidades de arrecadao (ou
seja, 39% de 106). Percebe-se, de imediato, que o aumento da tributao, em
termos absolutos, continuar acontecendo, em todos os anos do programa,
mesmo diante de sua reduo em termos relativos.
O programa fiscal no envolve, portanto, qualquer tipo de reduo
de gastos ou de arrecadao. Verificamos, facilmente, no haver nenhum
sacrifcio de tributao, nem tampouco qualquer corte raso de gastos
pblicos a ttulo de ajuste fiscal. As receitas e despesas fiscais continuaro
crescendo em termos nominais. No entanto, crescero, em mdia, um pouco
menos do que a expanso do PIB, ou seja, a renda avanar mais rpido,
enquanto a carga fiscal estiver refluindo do patamar de 40 para o de 30% do
PIB.


31
Quadro XIV BRASIL: PROGRAMA DE REDUO DA CARGA FISCAL
(RECEITAS E DESPESAS) COM EXPANSO DO PIB A 6% aa, 2010- 2020.
100
110
120
130
140
150
160
170
180
190
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
PIB Carga Despesas
Fonte: BACEN, IBGE e IBPT
O programa compatvel com um aumento real e persistente dos salrios
pblicos e dos benefcios sociais, embora em ritmo inferior aos 6% de expanso
anual do PIB total.
Ainda mais: esta 1,34 unidade de arrecadao tributria acrescentada receita
fiscal no ano 1 do programa representar uma carga tributria MUITO MAIS BAIXA,
de percentagem bastante inferior aos 40% verificados na partida. Como assim?
porque 1,34 unidade de aumento marginal de arrecadao no ano 1 passar a
representar apenas 22% das 6 unidades de acrscimo ao PIB, tambm no ano 1.
Estes 22% de tributao marginal ou incremental so a proporo representativa do
peso adicional da tributao aps a reforma. OU SEJA, O PESO DA TRIBUTAO
CAIR, NA MARGEM, AO LONGO DOS DEZ ANOS DO PROGRAMA, E ISSO
CONSTITUI RAZO TCNICA SUFICIENTE PARA SE AFIRMAR QUE TAL
ECONOMIA DE CARGA FISCAL (TRATA-SE DO CROWDING IN, NO JARGO
ESPECIALIZADO) SER CAPAZ DE CRIAR NOVO CICLO DE INVESTIMENTOS
NA ECONOMIA PRIVADA.
A nova estrutura tributria, ao ser implantado gradualmente, aliviar o peso
fiscal sofrido pelo contribuinte em relao estrutura anterior. Tal ocorre porque os
acrscimos na arrecadao tributria, no programa decenal, sero sempre inferiores
32
carga fiscal mdia (isto , 22% de carga marginal so inferiores a 39% de carga
mdia, no ano 2 do programa, e assim, sucessivamente). Concluindo: como a carga
tributria marginal comear com apenas 22% de peso, a carga tributria mdia
cair continuamente ao longo da dcada, sem sacrifcio dos compromissos legais de
despesas do setor pblico, desde que estas permaneam refreadas e sejam
mantidas afastadas de seu habitual expansionismo.
Obviamente, o PIB do Brasil s poder crescer a 6% ao ano, sustentadamente,
por dez anos, se o governo permanecer vigilante no combate aos acrscimos da
carga tributria marginal. A razo simples. O governo sempre investe de modo
menos eficiente do que o setor privado. Por isso, quando a carga tributria de um
Pas crescente ( o chamado crowding out, pela apropriao que se faz de
recursos do setor privado) o potencial de investimento no segmento empresarial
prejudicado, j que este quem detm a capacidade original de formar capital
atravs de seus lucros acumulados. O desvio de potencial de investimentos acabar
redundando no avano dos gastos correntes do Estado, pois este normalmente
deixa de formar capital para despender em custeio corrente.
A ocorrncia de uma carga tributria marginal crescente no Pas ao longo
das ltimas duas dcadas foi a forma involuntria pela qual se contratou a
menor expanso do crescimento do PIB. Paradoxalmente, o avano da carga
tributria marginal tambm encomendou a diminuio da base de incidncia
da arrecadao fiscal nos anos seguintes. A carga tributria deletria ao
crescimento uma espcie de parasita invasiva, que se espalha sobre a copa da
rvore que a abriga, diminuindo a fora desta para, afinal, mat-la e, em seguida, a
si prpria.
O contrrio tambm verdadeiro. Ao coibir uma carga exagerada de tributos, o
pas no perde arrecadao. Antes, pelo contrrio, fomenta a receita fiscal anos
frente, pois contrata mais crescimento, no dia de amanh, para colher mais
arrecadao, depois de amanh. Este o sentido virtuoso da matemtica de
resultados esperados a partir da implantao da nova estrutura tributria brasileira.
Na faixa atual em que se encontra o Brasil, com encargos fiscais e
parafiscais da ordem de 40% do PIB, constataremos que uma carga tributria
percentualmente decrescente provocar aumento no ritmo de expanso do
33
PIB, enquanto gerar mais arrecadao, tanto em termos absolutos, quanto
relativamente ao padro anterior, ao longo da dcada de implantao do
programa.
Alm disso, na medida em que a carga tributria total vier a se aproximar da
meta proposta de 30% do PIB, o peso dos tributos na economia se estabilizar,
podendo continuar a crescer, a partir da, no mesmo ritmo do PIB, ou seja, em
at 6% ao ano. Logo aps o perodo decenal de reestruturao dos gastos
pblicos, no novo programa fiscal, o ritmo de arrecadao e das despesas pblicas
poder voltar a evoluir na mesma cadncia do PIB total, propiciando, ento, ainda
maior acelerao potencial dos investimentos pblicos de 2020 em diante.

QUADRO XV BRASIL: NOVA ESTRUTURA TRIBUTRIA*
Aglutinados
IOF+ IPI+ PIS+
Cofins + CIDE
Finalidade
Ente tributrio
Aglutinados
CPE* Empregado
ICMS + ISS
CPP ( patronal)
Federal
Estadual
Municipal
INSS
IR PJ + IRPF
Previdncia Mquina Federal Mquina Federativa
IVA Federal +
Regulatrios
(Partilha IVA)
IVA federativo +
IPVA
* Torna-se peclio individual
(Partilha IVA)
IPTU+ITR+ITBI




34
VI

ARQUITETURA DO SISTEMA TRIBUTRIO PARA O BRASIL EFICIENTE

O Brasil j atingiu nivel de maturidade tributria pelo montante da
arrecadao fiscal e parafiscal que realiza anualmente. Porm, no maduro
do ponto de vista da EFICCIA DA SUA MQUINA ARRECADADORA NEM
TAMPOUCO NA APLICAO EFICIENTE DESTA RECEITA. Portanto, o
sentido da reforma no Brasil diverge da habitual prescrio dos especialistas,
em outras naes emergentes, nas quais se reconhece a presso potencial por
novos aumentos de arrecadao a fim de cobrir melhor as carncias de certos
financiamentos sociais, como previdncia e sade pblica.
Normalmente, os pases em estgio de presso fiscal latente tm uma
carga tributria em torno de 20% do PIB, ou mesmo inferior a isso. O Brasil,
como sabemos, j atingiu nada menos que o dobro dessa percentagem,
havendo inclusive ultrapassado, em carga fiscal, a proporo de pases em
estgio econmico muito mais avanado, como os EUA.
A prescrio da boa poltica fiscal no Brasil , portanto, a de
SIMPLIFICAR TRIBUTOS, REDUZINDO SUA CARGA PERCENTUAL, e pari
passu, CONTER AS DESPESAS NO LIMITE DA ARRECADAO (DEFICIT
NOMINAL ZERO).
A nova estrutura tributria ser adequada na medida em que possa ser
objeto de uma explicao simples e objetiva para o grande pblico. O Cidado-
contribuinte deve ser capaz de entender e, inclusive, conseguir repetir com
certo desembarao as ideias centrais da reforma. E o governante s estar
liderando a reforma certa para o Pas neste novo sculo
14
- que exige leveza
e exatido, como parmetros fundamentais da vida ps-moderna se passar

14
Assim ensinava Italo Calvino, em suas Seis Propostas Para o Prximo Milnio CALVINO
(1990).
35
no teste de explicar a reforma tributria num programa de dez minutos pela
televiso.
Nossa proposta tem como meta central ESTABILIZAR EM 30% A
RELAO ENTRE CARGA TRIBUTRIA (E GASTOS TOTAIS) DO SETOR
PBLICO E A ATIVIDADE PRODUTIVA NACIONAL.
15
O horizonte desta meta
central o ano de 2020. A nova estrutura precisa ser apresentada ao
Congresso Nacional para ser discutida e aprovada ainda em 2011, para entrar
em vigor, e ser implantada gradualmente, a partir do ano seguinte.
O mtodo de abordagem poltica passa por reconhecer todos os
avanos at aqui conseguidos, absorvendo-os na nova estrutura, como o
Simples Nacional. O mnimo de mudanas aqui proposto ao nivel
constitucional tambm facilitar a mais rpida aceitao da proposta. O objetivo
deve ser o de desconstitucionalizar o captulo tributrio da Carta de 88,
tornando-o mais leve e flexivel s exigncias adaptativas deste sculo (cf.
Calvino). Neste sentido, distanciamo-nos da proposta Mantega-Appy de 2008,
que nos oferece um texto reconstitucionalizante, introduzindo na Carta regras
de partilha minuciosamente ociosas e tantos outros comandos subsidirios que
jamais deveriam povoar o texto de uma lei suprema.
Apesar de suas distores alocativas e distributivas, h interessantes
coincidncias na matemtica da atual estrutura tributria. Tais coincidncias
muito facilitaro a exposio poltica do tema, ensejando ao pblico uma fcil
apreenso do que se pretende fazer e aonde se quer chegar na nova estrutura.
Como a carga atual atinge cerca de 36% do PIB, a meta de trazer esta carga
para 30%, at 2020, se torna perfeitamente vivel, desde que mantenhamos as
trs fatias de apropriao desta receita total relativamente intactas.
As trs fatias da nova estrutura so:
1- Tributos Federais sobre a Renda Auferida

15
H uma aparente relao, primeiro positiva e, em seguida, negativa, entre aumentos de
gastos pblicos e crescimento potencial do PIB, como uma forma de U invertido, cujo ponto
mximo por volta de 30% do PIB, conforme estudos apresentados em AFONSO (2006). Esta
relao tima entre gasto pblico e crescimento do PIB apresentada na Fig.4 do Apndice
3, (p.93 abaixo), onde fica claro que, ao nivel de 30%, o potencial de crescimento de 6%a.a.
36
2- Tributos Federais da Circulao e da Regulao Econmicas
3- Tributos da Federao (estados e municpios)
Com esta estrutura simples temos condio de realizar a reforma. Mais
ainda. Por uma coincidncia aritmtica, as trs fatias, individualmente,
conservam uma dimenso no muito distante de 10% do PIB, cuja proporo
facilita o estabelecimento de metas de arrecadao para cada uma delas.
Podemos chamar a proposta como sendo uma ESTRUTURA DEZ-DEZ-DEZ,
ou seja, 10% do PIB para cada fatia de arrecadao fiscal.
Tudo isso bem fcil de entender. Fica, tambm, simples de compreender
como a carga tributria total, ao final da dcada, se distribuir entre essas trs
fatias, de modo equitativo, somando 30% do PIB.
Primeiro bloco de 10% do PIB: arrecadao federal, exclusiva, sobre
qualquer renda auferida
Finalidade: financiar a Previdncia Social
tributao sobre toda e qualquer renda auferida, seja ela de pessoas
fsicas ou jurdicas, corresponder a responsabilidade de recolher ao Errio um
dzimo anual, ou seja, 10%, seja ele decorrente de salrios e outros proventos
do trabalho, de juros e lucros, bem como de aluguis.
Se considerarmos que a Contribuio patronal ao INSS, de 4% do PIB,
uma forma de tributao sobre a renda (do trabalho), ao somarmos este
percentual aos 4,1% arrecadados a ttulo de IRPJ + CSLL, chegaremos ao
nivel de 8,1% do PIB, que corresponde ao total da arrecadao direta feita por
pessoas jurdicas no Brasil, um percentual mais expressivo do que o obtido em
qualquer outro pas latino-americano.
Quando acrescentado ao total anterior a arrecadao do IRPF (imposto
de renda da pessoa fisica) na razo de 3,5% do PIB, alcanamos a cifra de
11,6%, que, hoje, inclusive ultrapassa a arrecadao-alvo de 10% do PIB. H
espao, portanto, para uma REDUO GRADUAL DE ALQUOTAS, nessas
categorias tributrias, durante a aplicao do programa.
37
Em resumo
16
:
Nova estrutura tributria: Primeiro Bloco (tributos federais exclusivos)
A Contribuio Social sobre o Lucro Liquido (CSLL) aglutinada ao Imposto
de Renda da Pessoa Jurdica (IRPJ)
A arrecadao do novo IRPJ, aglutinado, passa a ser de mbito federal
exclusivo, no compartilhada
A mesma regra de exclusividade se aplica arrecadao do Imposto de
Renda da Pessoa Fsica
A compensao a estados e municpios se far no mbito dos tributos federais
sobre o consumo, que passaro a ser compartilhados (hoje no o so)
A Contribuio Patronal para a Previdncia (CPP) passa a ter um novo fato
gerador: Lucro Bruto menos Investimentos no perodo (deixando, assim, de
incidir sobre a folha de pagamentos e criando FORTE estmulo s inverses
produtivas das empresas! )
17




16
Pr-memria: arrecadao em 2009
Tributos sobre a Renda, recolhidos por Empresas
IRPJ + CSLL = 4,1% do PIB
CPP (Empresa) ao INSS = 4,0%
Sub-total: = 8,1%
Tributos sobre a Renda de Pessoas Fsicas
IRPF = 3,5%
TRIBUTOS TOTAIS SOBRE RENDAS AUFERIDAS = 11,6%
17
Esta nova base tributria corresponde ao chamado flat tax proposto por Robert Hall e Alvin
Rabushka, da Hoover Institution, por sua simplicidade de aplicao e incentivo explcito ao
investimento empresarial, o que fomentar a empregabilidade e ampliar a base de
sustentao dos benefcios previdencirios ao longo do tempo, sendo frmula, portanto, ideal
para a consecuo da meta de crescimento aqui proposta. Ver HALL(1995).
38
FINALIDADE PREVIDENCIRIA DA ARRECADAO FEDERAL EXCLUSIVA

No estgio final do programa, em 2020, o gasto federal com a
Previdncia Social, em ambos os regimes (geral e especial), estar circunscrito
a 10% do PIB (hoje alcana quase 12%). Ao mesmo tempo em que se
reformular a Previdncia Social para conter gradualmente o dispndio
previdencirio na faixa de 10% do PIB, o governo arrecadar, anualmente, 10%
do PIB para financiar esta despesa, tendo como fato gerador a renda daqueles
que trabalham ou que recebem quaisquer rendimentos do capital. A tributao
sobre a renda deixaria de ser objeto de partilha constitucional, sendo
compensada aos estados e municpios de outro modo, na repartio do IVA
federal.
O debate anual sobre o financiamento da Previdncia Social no
Congresso dever passar por esta relao direta entre os que trabalham,
pagando tributos sobre suas rendas, e os que no trabalham enquanto
auferem proventos de aposentadoria ou penso. Este o sentido poltico
desta proposta de vincular a tributao da renda ao financiamento do
sistema pblico previdencirio, causando a necessria discusso poltica
entre o desejo geral de compensar os beneficirios da Previdncia da
melhor forma possivel e, por outro lado, fixar de alquotas de tributao
de renda que sejam apenas suficientes para bancar tal generosidade.

Segundo bloco de 10% do PIB: tributos da circulao e da regulao
econmicas
Finalidade: financiar as iniciativas ordinrias do poder pblico federal
(mquina pblica)
No momento, nenhum brasileiro capaz de identificar com clareza para
onde vo os recursos arrecadados em qualquer nivel da administrao pblica.
a Babel tributria, em desafio permanente aos princpios da democracia.
Alm disso, incidem de modo cavernoso - porque indireto e opaco os tributos
39
de m qualidade, como assim os definiu, criticamente, o tributarista Fernando
Rezende
18
.
Alm de provocarem evidentes e comprovadas distores alocativas, os
tributos de m qualidade so onerosos no seu recolhimento e deletrios
competitividade nacional. O mesmo poder federal que os inventou deve, agora,
desinvent-los como, alis, parcial e timidamente, estava proposto na
fracassada reforma Mantega-Appy de 2008.
A aglutinao dos tributos de m qualidade IPI, PIS, COFINS,
CIDE, IOF - num nico tributo federal do tipo IVA, partilhado com estados
e municpios, a proposta que encampamos. Os ganhos para os
contribuintes, em tempo e recursos administrativos, sero enormes, mormente
se o regime de arrecadao deste novo IVA-federal funcionar de modo
acoplado ao ICMS estadual e ao ISS municipal, determinando as incidncias
destes, desta forma abarcando toda a circulao econmica do Pas. Grosso
modo, assim opera o regime canadense de dupla imposio indireta (federal e
provincial) sobre bens e servios, conforme se explica no Apndice 1.
Eis a atual distribuio dos pesos desses tributos neste segundo bloco,
que tambm federal, mas ser compartilhado com estados e municpios.
Como vemos, tambm esta carga federal se aproxima bastante de 10% do PIB,
quando somada aos tributos de natureza regulatria, que tambm sero
revistos sob os princpios da Eficcia e da Neutralidade.







18
REZENDE (2007) p. 51.
40
Em resumo
19
:
Segundo Bloco: IVA de mbito federal, compartilhado com estados e
municpios
Sero aglutinados num nico IVA-federal todos os tributos de m qualidade
(IPI, IOF, PIS, COFINS e CIDE)
Esta arrecadao federal, que hoje no compartilhada ( exceo do IPI),
passar a s-lo
Tributos de natureza regulatria (II e IEx) sero tolerados na nova estrutura

primeira vista, esta segunda fatia parece muito apertada para
financiar todas as aes do Executivo federal, especialmente quando aqui
includas as despesas com encargos financeiros da dvida federal e o
compartilhamento de receitas atravs de fundos de participao. Entretanto,
so nada mais que 10% do PIB nacional, representando, portanto, uma
espcie de taxa de administrao adequada e suficiente, desde que a gesto
pblica se mantenha mdica e, sobretudo, EFICIENTE.

19

Pr-memria: arrecadao em 2009
Tributos federais de M Qualidade
IPI = 1,4% (% do PIB)
Cofins + PIS = 5,0%
Sub-Total = 6,4%
Tributos de natureza Regulatria
IOF = 1,7%
Cide = 0,3%
Importao = 0,5%
Outros = 1,0%
Sub-Total = 3,6%
TRIBUTOS FEDERAIS DE CIRCULAO E
REGULAO = 10 % DO PIB


41
A BUSCA DO PARMETRO DE MXIMA EFICINCIA PBLICA
ESSENCIAL NA UTILIZAO CRITERIOSA DOS RECURSOS DESSA
SEGUNDA FATIA DA TRIBUTAO GERAL. OS CIDADOS DEVEM
FISCALIZAR O EMPREGO DESTA VERBA ENORME E SABER COMO ELA
SE DISTRIBUI.
Como apresentado ao incio, duas grandes verbas caracterizam o gasto
pblico federal corrente: pessoal e encargos financeiros, cada uma com
cerca de 5% do PIB. (No mencionamos aqui a maior verba de todas, a
previdncia geral e a especial dos servidores, por j haver sido tratada parte
no bloco anterior).
Os encargos financeiros j representaram sozinhos quase 10% do PIB,
por pouco no inviabilizando a capacidade do Pas em continuar honrando
seus pagamentos. Com a gradativa reduo de juros reais, embora muito lenta,
torna-se possivel vislumbrar a acomodao da verba de encargos financeiros
na segunda fatia, pelo esforo permanente de gerao de um superavit fiscal
primrio para este fim. Mesmo assim, parte desse encargo rolado no
mercado, pela assuno de dvida nova, quando no financiado diretamente
pela emisso de moeda nacional.
A misso que pareceria impossivel nesta segunda fatia financiar todas
as aes e compromissos federais (exclusive Previdncia) - se torna vivel
quando nos recordamos que:
os encargos financeiros podem e devem baixar ao nivel mximo de 3%
do PIB nesta dcada atravs de uma gesto mais independente da
dvida pblica
significativas arrecadaes de royalties e de participaes especiais,
pela Unio, na explorao de petrleo, acrescidas aos dividendos sobre
aplicaes do fundo soberano, comporo fonte nova e crescente de
recursos nesta fatia
distribuio mais eficiente dos servios bsicos (educao, segurana,
sade) entre as trs esferas de governo pode e deve resultar em
enorme economia de recursos.
42
Estes trs itens representam um potencial de economia no inferior a
5% do PIB anual, durante a primeira dcada de implantao do programa.
Portanto, como se a Unio partisse de um patamar de 15% do PIB para
realizar suas aes e pagar seus compromissos, alm de compartilhar os
recursos de fundos estaduais e municipais. vivel.

Terceira fatia de 10% do PIB: tributos da Federao (estados e
municpios)
Finalidade: financiar as aes dos entes federativos estaduais e
municipais

Trata-se de uma proposta prtica pois preserva o atual equilbrio de
foras entre a Federao (estados e municipios) e a Unio. Ao longo dos
ltimos anos, a Unio apropria e gasta cerca de dois teros da carga fiscal, ai
incluindo a previdncia social, enquanto a Federao fica com o outro tero.
Tal distribuio preservada exatamente entre as trs fatias sugeridas, no
esquema Dez, Dez, Dez.
A Federao tem o desafio de simplificar e consolidar a legislao do
ICMS o grande imposto sobre valor adicionado, criado de modo pioneiro no
Brasil pela dupla Campos-Bulhes e avanar tambm na harmonizao da
incidncia do ISS, conjugado ao ICMS.





43
Em resumo
20
:
Terceiro Bloco: Tributos federativos (estados e municpios)
ICMS harmonizado com a cobrana do IVA - Federal e partilhado com
municpios
ISS conjugado ao ICMS
Municpios arrecadam os impostos relativos propriedade e sua
transmisso
Estados e municpios complementam suas receitas com rendas de
royalties e participaes especiais.

O esforo das unidades federativas deve ser da mesma intensidade do
programa reformista lanado no mbito federal. O exemplo que vem de cima
deve servir para estimular a boa criatividade e elevar a eficincia do gasto
corrente em nivel local, desafio em tudo equivalente ao que ser enfrentado no
plano federal.
Embora sem entrar em detalhes operacionais, a arquitetura poltica da
nova estrutura tributria, no mbito federativo, ser negociada e detalhada
pelos parlamentares na Cmara e no Senado, simultaneamente aprovao
das alteraes destinadas ao mbito federal. Assim, ficar mais simples
acoplar as duas fatias do bolo fiscal ao se implementar um IVA-federal que

20
Pr-memria: arrecadao em 2009

ESTADOS
ICMS = 7,3% (% do
PIB)
Outros estaduais = 1,3%
Sub-total dos Estados = 8,6%

MUNICPOS
ISS + outros municipais = 1,8%

TOTAL DA FEDERAO =10,3%

44
discipline e harmonize a incidncia do ICMS estadual, e se possivel tambm,
do ISS municipal, ao estilo da dupla incidncia praticada no Canad
21
.

Providncias Complementares na Reforma Previdenciria

O legislador reformador tambm dever assegurar que:
1- As receitas anuais de origem previdenciria de pessoas fsicas na fora
de trabalho (com receitas atualmente estimadas em 2% do PIB) sero
apartadas das receitas fiscais regulares e comporo um PECLIO
INDIVIDUAL administrado pelo Fundo Gestor a ser criado em mbito
federal. O governo federal poder ter acesso a tais receitas, inclusive e
principalmente para financiar a infraestrutura, tomando emprestado ao
Fundo Gestor, pela emisso de dvida federal de longo prazo.
2- A contribuio patronal ao INSS (CPP) se somar, no mbito do IR
Empresas, para o financiamento exclusivo da previdncia social, do
mesmo modo que o CSLL (este ser fundido ao IR pessoa jurdica). As
alquotas do novo IRPJ e da CPP refletiro, portanto, o custo efetivo de
a sociedade financiar a previdncia social obrigatria. A arrecadao do
IR pessoa fsica complementar o esforo dos que trabalham em
suportar uma das estruturas previdencirias mais pesadas do mundo.
Em vista de ser um imposto dedicado, o novo IR deixar de ser objeto
de partilha com estados e municpios, sofrendo com isso a modificao
constitucional correspondente.
3- As mquinas federal e da Federao sero custeadas por um IVA duplo,
do tipo canadense, composto de duas parcelas aplicadas juntas ao
preo das mercadorias e servios, de modo explcito, para informao
do consumidor sobre quanto custa financiar cada nivel dos oramentos
pblicos. O IVA-federal custer a mquina do governo federal, enquanto

21
Ver no Apndice 1 uma descrio do sistema canadense de duplo IVA.
45
o ICMS (na nova forma de um IVA-federativo) custear, as mquinas
estaduais e municipais. O compartilhamento federativo atual passar a
se dar, de modo mais direto e simples, no prprio ato da arrecadao
desse novo e duplo IVA .
4- Alguns tributos regulatrios podero desaparecer caso da CIDE ou
sero contingenciados para no ter arrecadao que ultrapasse a carga
mxima total de 10% do PIB na fatia compartilhvel da arrecadao
federal. Da mesma forma, os impostos sobre a propriedade imobiliria e
automotiva, que complementam a arrecadao municipal e estadual,
respectivamente, balizaro as alquotas do duplo IVA, para que a carga
total de custeio das mquinas federativas no ultrapassem seus 10% do
PIB.














46
VII
O PAS PS-REFORMA: VANTAGENS E RESULTADOS DURADOUROS

Mediante a aplicao do programa de desonerao tributria, ser
possvel manter um nvel de arrecadao e de gasto pblico crescentes.
Contudo, o PIB simulado pela nova estrutura fiscal elevar o bem-estar geral a
um nvel significativamente maior do que na situao de permanncia do
status quo.

QUADRO XVI BRASIL: EVOLUO DAS PROJEES DE PIB E
RECEITA FISCAL EM DOIS CENRIOS, COM E SEM REFORMA
TRIBUTRIA, 2010- 2020
PIB e Receita Fiscal: 2010-2020
R$ bilhes, a preos de 2009
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
1000
1400
1800
2200
2600
3000
PIB com Reforma
(cresce 6% ao ano)
PIB sem Reforma
(cresce 3,2% ao ano)
Arrecadao com
Reforma
(carga atinge 30% do PIB) Arrecadao sem
Reforma
(carga atinge 39% do PIB)
PIB
Arrecadao

Fonte: IBGE, IBPT; Projeo RC Consultores
A nova estrutura tributria , portanto, uma vigorosa ferramenta
econmica de criao de valor, de gerao de riqueza e de maior bem-
estar.
O conceito de fertilizao essencial no julgamento de uma reforma
fiscal. Se a proposta se mostrar incapaz de deflagrar, desde o primeiro
47
momento, o interesse e a emoo do pblico, no produzir o essencial, que
a mobilizao de novas iniciativas econmicas, ou seja, mais decises de
investimento e, de outro lado, mais equidade na distribuio dos nus fiscais.
Para fertilizar a economia e faz-la crescer, o programa fiscal deve
compreender um oramento-meta para os tributos que compem a carga
tributria.
Ainda resta ser introduzido o conceito de programao fiscal
plurianual, atravs do oramento-meta, assim caracterizado dentro da Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO). Atravs da disciplina de programao
oramentria, sero estabelecidos os limites de dispndios e de tributao para
os trs nveis do governo e para a Previdncia Social, com base na meta de
reduo da carga total para 30% do PIB, nos prximos dez anos, e sua
manuteno nesse nivel a partir da.
Com tal composio tributria, e um oramento-meta plurianual para seu
fiel cumprimento, o Brasil estaria, finalmente, em condio de ser considerado
um pas plenamente integrado competio internacional do sculo 21,
merecendo a confirmao de sua condio investment grade, em termos de
qualidade do crdito soberano de longo prazo. A implantao da Reforma
Tributria traria, sobretudo, a almejada acelerao do crescimento, para a
mdia de 6% ao ano. Com isso, em 2020, o PIB do Brasil, a preos de 2009,
alcanaria a cifra de R$ 5,9 trilhes (contra R$ 3,1 trilhes em 2009), e a carga
tributria, uma vez limitada a 30% do PIB, arrecadaria um total de R$ 1,8 trilho
(contra R$1,1 trilho em 2009). A renda per capita anual saltaria de R$ 16,4 mil
para R$28,5 mil, o que significar quase DOBRAR EM UMA DCADA!
Mais importante, porm, ser a mudana transformadora na cara
do Pas. Ao invs de um pas ainda lento, pesado, com mquina pblica
obesa e ineficiente, com uma Previdncia Social cada vez mais deficitria
e sem peclio prprio, teremos um pas com uma taxa de investimento
total se aproximando de 25% do PIB, com maior distribuio de renda, a
partir de muito maior nmero de empregos produtivos. Tudo isso ser
obtido sem reduo do quantitativo de arrecadao pelos trs nveis de
governo.
48
Atravs das discusses sobre a reforma tributria, estar sendo
consolidada a transformao do Pas no horizonte 2020. Se a sociedade lutar
por transformar sua cruz tributria num fardo menos pesado, estar tambm
garantindo um futuro completamente diferente para as futuras geraes de
brasileiros.

QUADRO XVII BRASIL 2011- 2020: A CRUZ TRIBUTRIA INVERTIDA
PIB e Carga fiscal: 2011-2020
2500
3000
3500
4000
4500
5000
5500
6000
09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
P
I
B


(
R
$

b
i
l
h

e
s
)
30%
31%
32%
33%
34%
35%
36%
C
a
r
g
a

T
r
i
b
u
t

r
i
a

(
%

P
I
B
)
Carga tributria % PIB PIB a preos de 2009
Incio da reforma

Fonte: IBGE, IBPT; Projeo RC Consultores
49
VIII
REFORMA CONTRA AS EXTREMAS DESIGUALDADES DE RENDA

As extremas desigualdades de renda pessoal e familiar, como ainda hoje
verificadas no Brasil, no s ofendem aos princpios democrticos como menos
ainda colaboram para o crescimento acelerado. Uma estrutura tributria
ajustada aos interesses nacionais no pode conviver com uma realidade social
infensa equidade, mesmo admitidas as desigualdades naturais, as de
oportunidades e as oriundas de sorte ou circunstncia.
O paradoxo brasileiro, bem tpico de comunidades com expressivas
assimetrias de informao no corte transversal de sua populao, decorre do
sistema tributrio atual. Este no tem colaborado para mitigar as desigualdades
extremas de renda pessoal. O peso da tributao indireta no Pas enorme: de
ICMS, de ISS e de tributos de m qualidade, estes ltimos caracterizados
pela multiplicao de categorias exticas, nomeadamente, o IPI, COFINS, PIS,
CIDE, IOF e CPMF (esta, em boa hora extinta, mas ameaando retornar). Os
brasileiros acabaram se conformando com uma estrutura de tributos que
AGRAVA A FORTE DESIGUALDADE DE RENDA PESSOAL E FAMILIAR.
Estudos recentes
22
apontam a absoluta REGRESSIVIDADE do sistema
atual. Temos uma estrutura de tributos baseada em incidncias indiretas sobre
o consumo, inclusive de alimentos e remdios, que pesam tanto mais nos
oramentos quanto mais pobre for a famlia do brasileiro. Numa dessas
pesquisas, embora realizada sobre uma base de dados de 1996, pelo IPEA,
rgo de planejamento e estudos do prprio governo federal, aponta-se a
assombrosa carga tributria INDIRETA de 26,5% sobre a renda lquida de
famlias com menos de 2 salrios mnimos da poca.
A explicao para tal distoro est na maior concentrao dos gastos
em consumo pelos mais pobres e a forte taxao de alimentos e remdios,
entre outros. Enquanto isso, a faixa de renda mxima, acima de 30 mnimos,

22
Ver FECOMERCIO (2006).
50
era tributada indiretamente em apenas 7,3% da sua renda lquida. Alimentos e
gastos em sade suprimiam, via tributos, nada menos do que 8,8% da renda
lquida dos mais pobres, enquanto cortavam apenas 1,7% do rendimento dos
mais ricos.
Mdia At 2sm 5 a 6 sm 10 a 15 sm Mais de 30sm
So Paulo 9,25 25,77 13,34 10,4 7,28
Curitiba 11 30 16,23 12,21 9,07
Belm 10,84 30,07 15,93 9,89 7,07
Fortaleza 10,43 26,32 16,01 11,24 5,73
Total das reas** 9,87 26,48 13,98 10,47 7,34
*Percentual sobre a renda disponvel
** Mdia total ponderada
QUADRO - XVIII CARGA TRIBUTRIA INDIRETA POR FAIXA DE RENDA
(EM SALRIOS-MNIMOS) %*

Fonte: POF / IBGE (1996) Elaborao: VIANNA (2000)

A tributao direta (IR, INSS, IPTU etc) incidente sobre a renda dos mais
ricos, nem de longe compensava a carga majorada dos tributos indiretos sobre
os mais pobres. Na pesquisa de 1996, esta tributao direta apresentava um
peso entre 1,7% da renda bruta na faixa inferior a 2 salrios mnimos, contra
10,6% na faixa superior a 30 mnimos. De l para c, muito pouco mudou,
seno para demonstrar que a distoro distributiva foi se agravando, como se
constatou em pesquisa mais recente conduzida por especialistas de So Paulo
para FECOMERCIO.
23







23
Entre os quais se destaca a ordenao feita pela professora Maria Helena Zockun.
51
QUADRO XIX BRASIL: CARGA TRIBUTRIA DIRETA E INDIRETA, POR
CLASSES DE RENDA, EM SALRIOS-MNIMOS (1996)
0
5
10
15
20
25
30
At 2 2 a 3 3 a 5 5 a 6 6 a 8 8 a 10 10 a 15 15 a 20 20 a 30 + de 30
Carga tributria direta e indireta sobre renda, segundo classes de
renda em salrios-mnimos para o total das reas
Tributo indireto Tributo direto

Fonte: POF / IBGE (1996) Elaborao: VIANNA (2000)

No deixa de ser paradoxal que as mesmas contribuies ditas sociais,
votadas em regime democrtico na Carta de 88, para supostamente aliviar as
desigualdades atravs de programas de distribuio de renda, tenham se
convertido nas lanas da tributao indireta, a perfurar o bolso dos mais
pobres, acentuando a iniquidade fiscal. Inibir, ou melhor, eliminar tais
categorias tributrias anmalas obra cidad e urgente. As duas
administraes voltadas para o social, desde o lanamento do plano Real em
1994, deixaram de alcanar tal objetivo reformista.
A nova estrutura tributria aqui proposta, busca mitigar tais anomalias,
ao se propor excluir, de uma s vez, o IPI, a COFINS, o PIS e a CIDE. Porm,
imperativo reconhecer que tal eliminao de categorias diversas no produz
o efeito final de desonerar completamente os preos sobre os quais incidir o
imposto substituto que, portanto, continuar pesando, embora menos do que
antes, nos oramentos dos mais pobres. Ao transferir alquotas dessas
categorias excludas de tributos ao mbito de um nico imposto, o IVA-federal,
52
algum ganho se pode at almejar, porm ainda pequeno, se a alquota deste
IVA refletir todo o peso dos tributos eliminados. O ganho ser, inicialmente, por
efeito de aumento da eficincia em sua incidncia e supresso dos efeitos de
cascata.
Se quisermos, e devemos querer, diminuir o fosso da desigualdade
tributria camuflada de social, algumas providncias complementares so
requeridas nesta reforma tributria.

MEDIDAS REFORMISTAS E REDISTRIBUTIVAS DA RENDA PESSOAL

1- Isentar por completo uma cesta bsica pr-definida, composta de
itens da alimentao e medicamentos, que traria um ganho
estimado de at 8% na faixa de renda at 2 salrios mnimos.
2- Investimento integral da contribuio previdenciria ao INSS
(parcela do trabalhador) atravs da constituio de uma conta
individual de participante ativo, mediante a qual cada contribuinte
do INSS adquirir quotas do Fundo gestor de recursos da
Previdncia Social, a ser criado conforme reza o artigo 68 da Lei de
Responsabilidade Fiscal. Isso corresponder a uma desonerao
parafiscal da ordem de 2% do PIB, equivalendo a cerca de 8% da
renda de at 10 salrios mnimos, uma vez que o tributo
previdencirio se converter em peclio individual do trabalhador.
3- Manuteno, com reviso peridica, das transferncias
assistenciais como Bolsa-familia que, continuaro assim,
compensando, pelo menos em parte, o nus relativo da tributao
indireta sobre o oramento das familias mais pobres. O Bolsa-
famlia opera como um imposto de renda negativo
24
. De modo

24
Conceito elaborado por Milton Friedman e outros professores, nos anos 70, na Universidade
de Chicago.
53
semelhante, o novo subsdio casa prpria popular, contido no
programa federal Minha Casa, Minha Vida, contm mecanismo
de compensao de rendas, mediante estmulo formao de
poupana imobiliria familiar, nas camadas de menor renda
asssalariada, destarte propiciando uma redistribuio no s de
renda corrente, como tambm de riqueza.
4- Por ltimo, e mais importante, o IVA-federal deve ser dotado de um
mecanismo peridico, previsto em lei, de aferio de consecuo
dos grandes objetivos previstos na reforma, de modo que estes
no se percam no tempo. Como um desses grandes objetivos
o de tornar a tributao indireta, a cada ano, mais mdica, a
alquota do IVA-federal pode ser CADENTE ao longo do tempo,
uma vez compensada pela crescente distribuio de royalties e
participaes especiais, a serem apropriadas pelos governos
federativos e pelos cidados, via fundos de destinaes diversas.
O recebimento de royalties pelas unidades federativas ser
condicionado a um programa de reduo de alquotas dos tributos
indiretos.

As medidas REFORMISTAS DE CARTER REDISTRIBUTIVO,
necessrias ao alcance de maior equidade na incidncia dos tributos
indiretos, so absolutamente prioritrias a fim de tornar a nova estrutura
tributria um sucesso inquestionvel do ponto de vista do avano social.






54
IX
REFORMA TRIBUTRIA COMO FATOR DE DINAMISMO REGIONAL

Estados e municpios prezam sua autonomia poltica na Federao.
Carregam, contudo, uma inclinao comodista pela dependncia financeira que
cultivam das verbas tributrias da Unio. O compartilhamento de arrecadaes,
enquanto instrumento de simplificao de procedimentos e incidncias, no
guarda vcios de origem. Mas acabou se tornando, ao longo da sua prtica no
Brasil, uma prerrogativa constitucional quase petrificada. Os Fundos de
Participao de Estados e Municpios, respectivamente FPE e FPM, criados
para organizar a partilha de certos tributos federais, deveriam se restringir
sua natureza suplementar das receitas prprias das unidades federativas, at
para justificar a condio de maioridade poltica de que se revestem estados e
municpios.
Quadro XX BRASIL: RECEITAS FEDERAIS TRANSFERIDAS A ESTADOS
E MUNICIPOS, EM % DA RECEITA TOTAL*
5%
6%
7%
8%
9%
10%
11%
95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09

Fonte: BACEN. *Inclui transferncias totais.
55
Na prtica, porm, estabeleceu-se um forte vnculo de dependncia
partilha federal. Apenas um minguado nmero de municpios, que concentram
em seus territrios considervel atividade econmica tributvel, poderia ser
considerado financeiramente maduro um claro sinal disso sendo medido por
seu baixo potencial de endividamento no mercado e presumida incapacidade
de emisso de obrigaes de dvida municipal.
Este mercado de ttulos sub-soberanos hoje no existe. A restrio ao
endividamento de estados e municpios nasceu da prpria experincia negativa
de quase falncia de muitos deles, cuja dvida terminou por ser objeto de
federalizao na sequncia do plano Real, quando, em 1995, a dvida de
estados e municpios que estava em poder do mercado comeou a ser trocada
por papis de emisso do Tesouro Naciona, atravs de vrios programas
atrelados ao saneamento das finanas das unidades federativas.
A boa notcia que, de l para c, a disciplina fiscal tem sido
aperfeioada. A lei de Responsabilidade Fiscal foi decisiva no sentido de impor
maior prudncia oramentria, ao estabelecer barreiras quantitativas
absolutamente claras aos niveis mximos de endividamento estadual e
municipal. O resultado que vrios estados e diversos municpios readquiriram
capacidade de endividamento. Alguns poucos, inclusive, voltaram at a ser
captadores no mercado, embora de modo incipiente
25
.
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Fato que a Unio se vem tornando, residualmente, o ente que mais
tem contribudo para a persistncia de um deficit fiscal residual ao nivel do
setor pblico como um todo. Casa de ferreiro, espeto de pau, diz muito bem o
ditado, quando nos lembra que, frequentemente, deixamos de cumprir, com
zelo semelhante, as regras que aos outros impomos.
A Unio, por seu turno, contina sofrendo contnua presso para ser a
fonte inesgotvel de soluo para todos os apertos financeiros de estados e
municpios, o que coloca a estes na confortvel posio de obstruir o processo

25
Enquanto no for definitivamente superada a dvida oriunda de Precatrios, os entes federativos
padecero de falta de credibiladade.
56
legislativo federal, at conseguirem certas benesses sob forma de emendas
parlamentares. H que se reconhecer duas realidades inegveis. Primeiro,
houve melhoria generalizada dos comportamentos financeiros dos entes
pblicos sub-soberanos, independentemente das bandeiras partidrias que os
administram, o que mostra ser a origem de bons e maus administradores, em
geral, desvinculada de qualquer inclinao ideolgica. Isso boa constatao.
O desempenho fiscal do setor pblico s ficar melhor ainda, no entanto,
quando a lei de Responsabilidade Fiscal for aplicada integralmente, at
Unio.
26

Segundo, a gesto oramentria prudencial, especialmente no plano das
finanas pblicas, vem ganhando espao como conceito a ser seguido pelos
poderes pblicos, at com prmios conferidos aos gestores locais que mais se
destacam pela excelncia de sua administrao fiscal e financeira. Embora
processo lento, deveria este ser justamente incentivado e estimulado numa
reforma tributria, atravs de critrios oficiais, sempre flexveis e adaptativos no
tempo, que premiem a melhor gesto municipal por uma distribuio horizontal
de recursos algo mais generosa. Para quem acha ser isso impossivel, no .
Critrios ponderados por desempenho so frequentes em pases federativos.

REVISO DOS CRITRIOS DE PARTILHA FEDERATIVA
Respeitando suas respectivas idiossincrasias, pases to diferentes ( e to
similares, a seu turno) como Alemanha, Austrlia, Canad e India, apresentam
solues modernas de compartilhamento flexvel de receitas fiscais, que
buscam equilibrar, dentro das respectivas federaes, seus direitos ( partilha
de recursos) com seus deveres (de prestao de servios pblicos) no plano
vertical, e na distribuio horizontal, ou seja, entre os entes de mesmo nvel,
critrios que mesclam a equidade (que protege os mais dbeis ou pobres) mas
tambm premia os mais EFICIENTES
27
.

26
Sobre uma anlise crtica definitiva da LC no.101/2000, preciso consultar o ensinamento
seguro do mestre Diogo de Figueiredo Moreira Neto em MOREIRA NETO (2001).
27
Sobre a experincia reformista de diversos pases, ver Apndices 1, 2 e 3.
57
O equilbrio federativo condio essencial unidade poltica da Nao
a longo prazo, sendo intolervel cogitar que determinadas regies do nosso
Pas fiquem margem do dinamismo que hoje retomamos nacionalmente pela
superao de vcios e restries oramentrias do passado recente. Todos tm
direito ao progresso, at porque nosso territrio abenoado, talvez como
nenhuma outra nao, inclusive os Estados Unidos, com uma distribuio to
equitativa e to variada de riquezas, seja por virtude da natureza ou por
talentos humanos, estes por toda parte. E mais. Esta abundncia imensa
caracteristica de toda a Amrica do Sul, indistintamente. Somos, portanto, um
grupo privilegiado de naes, em busca de mais organizao e menos
corrupo.
Este reconhecimento de nossos dons iniciais (o endowment)
importante para situarmos os termos certos de uma partilha federativa na
reforma tributria, que nunca dever chegar a ponto de sacrificar os objetivos
nacionais em prol de um rgido e petrificado comando constitucional em favor
de estados e municpios.
A partilha tributria existe, enfim, para equilibrar at certo ponto o
alcance de uma estrutura de servios essenciais a todos os brasileiros. E tal
objetivo deve ser objeto de apreciao peridica pela sociedade atravs de
seus representantes. Para vincular adequadamente o recurso fiscal
compartilhado ao objetivo de eficincia no gasto pblico em qualquer nivel de
governo, a primeira e essencial providncia que a fonte tributria da partilha
fiscal no se espalhe a um sem-nmero de categorias de tributos.

CONCENTRAO DA PARTILHA NO IVA

ESTA FONTE DE PARTILHA DEVE SER, PRIMORDIALMENTE, O
IMPOSTO DA CIRCULAO ECONMICA, independente do nome que tenha.
Aqui o reconhecemos, combinadamente, como IVA-federal, ICMS estadual e
ISS local.
58
Nossa proposta que incida este tributo com duas alquotas (uma delas
sendo a do IVA-federal e a outra, federativa, de estados e municipios) sobre a
venda de bens e servios, e de forma to uniforme (poucas alquotas, no
dspares) e geral (abrangente) quanto seja possivel, exceo do rol isento de
primeiras necessidades j mencionada antes. Alm do ganho radical de
simplificao administrativa e do choque de transparncia impositiva, os
contribuintes podero finalmente enxergar, se quiserem, quem recebe o qu, e
para qual fim. Isso representar a elevao de nosso regime tributrio a um
estgio no apenas de respeito formal legalidade fiscal, mas sim, a uma nova
experincia de liberdade poltica de fato, como expresso da cidadania no
sculo da informao.
A atual rigidez da partilha constitucional, sua impraticvel complexidade
de regras, a multiplicidade de incidncias e de excees s incidncias, como
ocorre com as atuais nefastas contribuies sociais, nos levam inevitvel
concluso que o atual regime se presta manipulao poltica, pelos
detentores do poder, atravs das verbas que transitam opacamente por
oramentos totalmente indecifrveis, independentemente do esforo que
organizaes civis faam para dotar o cidado de informao inteligvel. A
estrutura tributria hiper-compartilhada que est incorrigivelmente torta. A
simplificao deve ser, portanto, absoluta, para ser eficaz.
A proposta aqui esboada, alm das vantagens simplificadoras que traz,
guarda neutralidade frente aos grandes quantitativos da partilha vertical, isto ,
na distribuio da Unio para os estados e municpios e, destes, entre si, nos
seus respectivos territrios.
Com efeito, o produto da arrecadao do imposto de renda, que se
prope aqui exclusivamente federal e no compartilhvel, tem uma dimenso
bastante semelhante verba, hoje no partilhada, das contribuies sociais
cuja arrecadao, uma vez fundida no novo IVA-federal, compensar a no-
partilha do IR. No h que se cogitar, por isso, de riscos de queda de
arrecadao ou mesmo de dificuldades operacionais, decorrentes da nova
estrutura. Pelo contrrio, com ela tudo se simplifica e se visibiliza.
59
Os entes municipais que, ainda assim, persistirem aqum de um
mnimo de autofinanciamento em bases locais, - e importante, a esta altura,
lembrar que o imposto sobre a propriedade urbana representar uma
pondervel fonte de recursos locais, qual se poderia cogitar de conceder,
nesta reforma, a competncia municipal ao ITR (imposto territorial rural) se
comprovadamente incapazes de pagar suas contas essenciais, devem ser
absorvidos por vizinhos que o consigam.

COMO TRATAR ROYALTIES E PARTICIPAES ESPECIAIS
Na partilha do futuro, ps-reforma, ateno especial deve ser dada
tambm aos efeitos da nova lei federal que regular a repartio da explorao
do pr-sal. Esta ser uma nova e significativa fonte de partilha. Mais um motivo
para se lhe dar tratamento menos rgido e mais equitativo, uma vez que esta
bonana nasce como prospecto inesperado para seus supostos beneficirios
territoriais. fundamental que toda a famlia brasileira tenha acesso a ganhos
desta natureza. E os ter, na medida em que a Unio abocanhe a fatia mais
expressiva da renda extra do petrleo para fazer, a partir da, uma
redistribuio segundo critrios legais. O grosso dessa distribuio deve ficar
com as geraes futuras, atravs da cobertura do Fundo gestor da Previdncia
Social, conforme comando da lei de Responsabilidade Fiscal. O contribuinte
fiscal tambm deve ser agraciado com uma concomitante reduo de alquota
tributria da taxao federal indireta (IVA-federal), como se prope neste
estudo.

GUERRA FISCAL E INCENTIVOS: COMO FAZER
Os estados da Federao tambm expressam sua angstia de
crescimento quando buscam atrair e capturar a localizao de empresas-
chave, seja por valor adicionado, seja por ampliao do seu mercado de
trabalho, ou at por sinergias com outros ramos da indstria, numa dada
regio. Guerra fiscal a expresso caricata dessa acirrada concorrncia
atravs da concesso de incentivos tributrios. Isenes ou redues
60
tributrias, autorizadas por um estado ou municpio, no podem ser, em plano
liminar, coibidas sob pena de violar a autonomia federativa. O que fazer, ento,
para restringir a prtica hiper-competitiva sem inibir o princpio da autonomia
federativa?
Comeamos por afirmar que um ente federativo disposto a incorrer em
despesa tributria tampouco revela necessidade premente de recolher uma
frao desproporcionalmente favorvel na partilha do FPE ou FPM. A razo
parece bvia, pois se este abdica de tributo porque tem meios suficientes
para manter sua estrutura sem ajuda adicional da repartio federativa.
Mecanismo de aferio destas despesas tributrias, realizadas pelas
unidades federativas ao longo do tempo, e controladas, em volume e
destinao, por um orgo tcnico federal como, por hiptese, o IPEA (Instituto
de Pesquisas Econmicas Aplicadas) teria por finalidade especfica a aplicao
de um coeficiente de desgio na partilha federativa, no ano seguin
verificao, sobre aqueles entes, estados ou municpios, mais ativos na
concesso de redues e isenes tributrias. Desta forma, ficaria preservado
o direito de cada ente federativo sua prpria poltica impositiva, o que
normal numa federao, resguardando-se, por outro lado, o interesse de
harmonizao coletiva da Nao.









61
X

ARQUITETURA TRIBUTRIA PARA O NOVO SCULO

Toda cincia funciona como uma caixa, repleta de pequenos e grandes
compartimentos estanques. Em cada nicho, vo sendo guardados os
achados, que constituem as peas do quebra-cabeas do conhecimento
cientfico em dado campo de investigao. Para fazer a cincia avanar,
entretanto, devemos nos esforar para pensar fora da caixa, numa clara
aluso eventual superioridade metodolgica de se tentar questionar a
arrumao original das peas do mosaico cientfico, para da evoluir at algo
conceitualmente novo e que, obviamente, faa sentido, incorporando assim,
uma dimenso intelectiva ainda no experimentada vida humana.
Na prtica da arquitetura, ou alis, em qualquer processo construtivo
que envolva cincia e arte, essencial avanar com critrios de
funcionalidade, simplicidade e beleza. Se esses conceitos forem transportados
cincia tributria, que tampouco deixa de ser uma arte ( isto , a arte de se
convencer e conduzir uma comunidade a bancar as realizaes do Estado)
verificaremos quo distantes nos temos colocado do que simples, belo e
funcional, na atual estrutura tributria nacional. No obstante, dessa busca
que tratamos como nosso objetivo final numa reforma tributria: retomar a
simplicidade do ato de tributar, e se possivel, com funcionalidade e beleza. Da
a inspirao, tambm, desta proposta de uma reforma da reforma. Quando o
pensamento cientfico se complica e no avana mais, preciso buscar algo
fora da caixa, por definio, de modo inovador, para no deixar que uma
reforma tributria apenas repita os mesmos desacertos de outras experincias
frustradas.
Ao introduzirem, nos aparentemente rsticos anos 60, diversas
reformas simultneas e deflagradoras da modernidade econmica, nos campos
monetrio, tributrio e oramentrio, administrativo, trabalhista e financeiro, a
dupla Roberto Campos - Octavio Gouveia de Bulhes, alm de seus notveis
62
colaboradores, tinha absoluta conscincia do desafio de pensar fora da caixa.
O teste de valor das inovaes ento introduzidas em tantos campos
distintos a ponto de a elas podermos nos referir como reformas
institucionais, pois ai estavam o novo Banco Central do Brasil, o Cdigo
Tributrio, a lei oramentria, a lei administrativa pblica, a lei bancria, entre
tantas outras se revela no s por alta resistncia ao desgaste do meio
sculo decorrido desde ento, como, principalmente, pela inabilidade crnica
das geraes subsequntes de se servirem dos ombros desses gigantes, como
dissera um dia Issac Newton, para dai enxergar e projetar mais longe as
instituies econmicas deles herdadas.
Ao seu tempo, nos anos 60, o ICM um conceito inovador de valor
adicionado ainda era motivo de certo espanto e dvida, firmando-se como
vencedor medida que mais pases o adotavam. O Brasil teve coragem de
inovar naquele momento. Foi pioneiro. Passado, agora, mais de meio sculo,
para avanar insuficiente apenas tentar a reforma da casa velha e encardida
pelo tempo. fundamental buscarmos a reforma da reforma, armados com os
conceitos que nos projetam ao sculo da informao e da mobilidade em todos
os sentidos. A beleza da nova construo, - algum perguntar que beleza h
em armar um quebra-cabeas tributrio est, sim, em conformar as vontades
de milhes de cidados em torno de um sacrifcio de renda ( o tributo) que se
assim justifica e passa a ser melhor aceito se a comunidade conseguir
vislumbrar as efetivas relaes de causa-e-efeito entre a arrecadao e o gasto
pblico, entre a contribuio pessoal e a retribuio social.
Esse tipo de vnculo de legitimao poltica do tributo praticamente
se perdeu na estrutura tributria vigente. Ela contm um grau de complicao
(no confundir com complexidade!) que, per se, a deslegitima. A busca da
Simplificao se torna, por isso, crucial. E da a crtica sincera ao formato da
proposta de reforma de 2008, ora em tramitao lenta, por no haver
conseguido se desvencilhar do velho para propor o novo, e ao tentar acomodar
todos os interesses federativos em sucessivas e minuciosas partilhas de
categorias tributrias decadentes. Como na arquitetura de ferro, cimento e
areia, o novo edifcio tributrio brasileiro tem que ser projetado com arrojo,
nica razo de se propor uma reforma que esse termo justifique. Arrojo e
63
abrangncia, como j argumentamos antes, so caractersticas indispensveis
para se tentar despertar, no corpo econmico coletivo, os mesmos impulsos de
acumular e investir que se observara na populao brasileira entre os anos 60
e 70, quando o Brasil se casou com uma auto-percepo de sucesso e, por
algum tempo, chegou a ocupar o pdio de nao com maior taxa de
crescimento econmico no mundo.
Aqueles, como notamos, eram outros tempos, mais rsticos, embora
no menos brilhantes. Servem hoje, se tanto, como estmulo e referncia ao
reformador in vitro do sculo 21, j que a complexidade, ai sim, das relaes
produtivas e sociais hodiernas, nos exigem muito maior ateno s sutilezas do
quebra-cabeas atual. Os mltiplos encaixes de milhares de peas do tabuleiro
tributrio abrem sociedade brasileira tantas e to variadas opes que uma
parte considervel do desafio coletivo se converte na tarefa de eleger e
construir apenas um desses caminhos!
Indelegvel, como sempre, e insubstituvel, o papel da liderana
poltica. O momento de propor e fazer a reforma acontecer quando brota a
planta da esperana no jardim da democracia. Esta esperana est
personificada no lder, que conduzir o projeto de reforma sua realizao.
Este capital poltico vale pelo tempo de uma primavera de governo, quando o
que foi plantado tem chance de frutificar.
O Brasil deste incio de sculo repete certas caractersticas capazes de
lhe despertar certa confiana no sucesso coletivo, tal como a detinha quando a
taxa decenal de crescimento ultrapassava a marca de 10% ao ano. A meta de
crescer 6%, ora projetada para a prxima dcada e sugerida neste estudo, no
substancialmente diferente dos 10% ento alcanados nos anos 70, pela
diferena entre o que a populao brasileira antes crescia, percentualmente,
sobre o que cresce agora. Portanto, cabe perguntar: se no for pela expanso
da populao, por onde o Brasil crescer desta vez? De onde vir o impulso
necessrio expanso?
A resposta est, mais uma vez, na demografia favorvel e na geografia
econmica do Pas, nesta e nas dcadas vindouras. Desde 2000, o Brasil vem
acolhendo sucessivas levas de jovens-adultos (por exemplo, na faixa de 20 a
64
24 anos) que chegam idade de se colocar no mercado de trabalho. So cerca
de dezoito milhes no presente quinqunio. a gerao mais numerosa de
jovens-adultos de toda histria demogrfica brasileira, esta que agora chega ao
mercado e sua maioridade jurdica. Em seguida, pelos prximos trs a quatro
quinqunios, ainda observaremos a entrada de outras volumosas levas de
milhes de rapazes e moas, perfazendo, de 2000 a 2030, algo como 100
milhes de pessoas. deste novo conjunto de jovens trabalhadores que
surgir (ou no) o Brasil Eficiente que buscamos. Trata-se de um conjunto de
foras de crescimento que associa o efeito do nmero crescente de novas
pessoas aptas a trabalhar, com a eventual produtividade que deles se consiga,
seja pela escolaridade formal ou pelo treinamento superveniente no trabalho.
Nos anos 50 e 60, a economia do desenvolvimento acelerado se deu por
absoro de milhes de pessoas que, ao se deslocarem do meio rural, se
urbanizavam nos grandes centros e passavam a interagir naqueles mercados
de trabalho e consumo. A expanso ocorreu por aumento de produtividade
mas, sobretudo, pela matemtica dos coelhos, ou seja, mais gente chegando e
se empregando. A modernizao institucional de ento, especialmente a
tributria, dotou o Pas no s de novos ordenamentos na alocao de
recursos pblicos, pelo lado da despesa corrente, como propiciou recursos no
inflacionrios para os pesados investmentos de infraestrutura conduzidos pelo
Estado, via ampliao das bases de incidncia dos impostos. A nasceu o
moderno Imposto de Renda brasileiro e o ICM, nosso imposto de valor
adicionado, ainda sem o S.
A conjugao, portanto, da inovao tributria com a demografia
favorvel, por seu dinamismo, gerou a fagulha de progresso que acelerou a
acumulao de capital atravs dos setores pblico e privado. O mesmo pode
ocorrer de novo, pois h uma nova onda demogrfica, de jovens nascidos nos
anos 70, 80 e 90, anos de crise, que agora chegam para ajudar a virar o jogo.
Mas esta onda pode encher, frustrando o surfe dos anos de acelerao de
investimentos e progresso, caso no seja fomentada por uma verdadeira
reviravolta institucional, frente da qual est a questo da atualizao das
bases impositivas do Pas.
65
Evidentemente, para aderir ao esforo de um programa de acelerao
do crescimento, o brasileiro, especialmente o mais jovem, precisa enxergar
frente. O enxergar leva participao. O sistema tributrio pode contribuir para
focalizar esta viso. O regime previdencirio, para esse fim, decisivo, pois
lida com as expectativas de futuro.
Da nossa proposta partir, desde logo, do campo previdencirio, ao
recomendarmos apartar-se, em conta individual de investimento, a parcela de
contribuio do empregado ou autnomo que, por opo, migrar para o novo
sistema de acumulao previdenciria, mantido num Fundo gestor pblico.
Dele o governo poder tomar emprestado, para investir na infraestrutura
necessria, fazendo este brasileiro se inserir como participante do capital do
futuro, que ir se fazendo presente pelos investimentos realizados com tal
verba. A carga tributria, por outro lado, cair, na medida em que a parcela
previdenciria individual migre da arrecadao inominada e compulsria para a
conta de investimento personalizada.
Paralelamente, o Imposto de Renda ser calibrado para honrar os
compromissos previdencirios j acumulados e que iro vencendo nas
prximas dcadas. Este imposto, incidente sobre as pessoas ativas, sejam
fsicas ou jurdicas, vincular o esforo de quem trabalha ao cio dos que
alcanaram tal direito. Na nova estrutura tributria, o volume e o sucesso dos
negcios modularo o tamanho do cio, como assim deve ser numa sociedade
aberta, que faz as suas contas para todos enxergarem.
A diversidade dos servios pblicos e o tamanho da mquina dos
governos sero tambm regulados pela capacidade de consumir da sociedade.
O duplo tributo (federal e federativo) sobre o valor adicionado na produo e as
eventuais rendas provenientes de extrao mineral devero balizar o
oramento pblico nas trs esferas de governo.
A estes tributos simplificados se somar o imposto sobre a propriedade
imobiliria, que tem grande potencial de evoluo, alis em evidente vantagem
de eficincia fiscal sobre o outro decadente tributo, alcunhado de grandes
fortunas. A propriedade imobiliria, hoje ainda largamente irregular no Pas e,
portanto, no tributada, poder se tornar uma decisiva base impositiva local, na
66
medida em que o Brasil encare o desafio de titularizar as posses pacficas,
usucapveis e no lesivas ao ambiente. A regularizao fundiria e a titulao
plena das propriedades, especialmente em favelas, onde os mais pobres se
organizam para viver, bem como pela formao do patrimnio mobilirio da
nova previdncia social, alm do conjunto de mecanismos formadores da
poupana pessoal e empresarial, todos esses instrumentos, se
engenhosamente fomentados por uma reforma tributria pensada e arquitetada
fora da caixa do saber convencional, propiciaro a catalizao dos elementos
integradores da cidadania econmica, fazendo acontecer o que, hoje, apenas
sonho na vida de muitos brasileiros.
Esse ser o Brasil Eficiente que temos nestas pginas projetado.















67
Anexo 1
BRASIL: A LONGA EXPERINCIA DE NO REFORMAR NADA

Se a histria moderna da tributao no Brasil tivesse que ser resumida
para quem nunca esteve no Pas e nada compreendesse de nossos hbitos ou
modo de ser, a narrativa poderia ser organizada em seis captulos, com ttulos
sugestivos das idas e vindas, das vrias frustraes, aps seguidas tentativas
de reforma do sistema tributrio brasileiro, desde o arcabouo original de 1965,
bem como dos muitos interldios de projetos ensaiados e afinal abortados no
Congresso Nacional. Os captulos dessa antologia seriam, assim,
cronologicamente divididos:
1. Auge e Declnio: 1965-1985
2. Constituinte Destituinte: 1986 1988
3. Esperando Godot na Reviso: 1989 1993
4. Escalada ao Bolso do Joo: 1994 2002
5. Nada a Fazer I o Comeo: 2003 2007
6. Nada a Fazer II - o Fim: 2008 -...

1965 a 1985 Auge e Declnio

Pode-se afirmar que a edio do Cdigo Tributrio Nacional (lei 5172,
de 1966), na esteira da Emenda Constitucional no. 18, de 1965, representa o
marco e o momento de transio do Pas arcaico para uma estrutura moderna
de tributao. Singelo e retilneo, despojado de excessos ou rodeios, como
toda arquitetura clssica, feita para resistir ao tempo, o Cdigo (CTN) se
apoiou em apenas duas vigas mestras. No seu Livro Primeiro, sinteticamente
definiu o Sistema Tributrio Nacional e como se distribuiriam as
68
competncias para tributar, bem como a partilha vertical (entre os trs niveis
federativos) e horizontal (dentro de cada nivel da Federao) da arrecadao
de cada tributo. E, no Livro Segundo, o Cdigo deixou sua contribuio mais
perene, ao instituir as Normas Gerais do Direito Tributrio.
Esta simplicidade eficiente e transparente deu sobrevida ao CTN,
passadas quase cinco dcadas, at os dias de hoje. E dele provm o resduo
de segurana jurdica ao afligido contribuinte nacional. Diversas categorias
tributrias l consagradas j tiveram sua extino decretada. Porm, as
categorias mais resilientes, como o Imposto sobre a Renda (IR), o Imposto
sobre Circulao de Mercadorias (ento ICM, hoje ICMS) e os Impostos
sobre a Propriedade e sua Transmisso (IPTU/ITR/ITBI) tm demonstrado
serem as trs pilastras de sustentao de um sistema tributrio feito para durar
e com vocao para o respeito aos princpios bsicos da equidade social
verdadeira e da capacidade contributiva verificvel.
O sistema de 1965, constitucionalizado em 1967/69, teve um rpido
auge de eficincia fiscal ao cooperar na materializao de um perodo de
crescimento extraordinrio do Pas, entre o fim dos 60 e os anos 70, o
chamado milagre econmico. E talvez, por isso mesmo, o sistema comeou a
ser pressionado ao ensejo das sucessivas crises financeiras que abalaram o
mundo e pegaram o Brasil desprotegido de uma independncia energtica,
sim, porm desprovido de algo muito mais importante, da capacidade de dizer
no ao gasto pblico inflacionrio em tempos de crise. Esta incapacidade,
obviamente, se pode atribuir ao prprio autoritarismo do regime poltico, que
baseava sua legitimidade na promessa do rpido avano da renda per capita (a
mesma equao chinesa de manuteno do poder dos tempos atuais...).
J em 1982, imerso na crise do petrleo, o Brasil recessivo no tinha
mais discurso para segurar os militares no poder. esse o momento em que o
prprio regime castrense, em ocaso, lana as bases da justificativa social
para o mau tributo, ao editar o Decreto-Lei n1940, de 1982, ano de extrema
crise econmica, tanto aqui, como na vizinha Argentina, e em toda a regio
latino-americana. Este DL o que cria o FINSOCIAL Fundo de
Investimento Social, que promete, em seu art.1., ...custear investimentos de
69
carter assistencial em alimentao, habitao popular, sade, educao,
justia e amparo ao pequeno agricultor.
Estavam, portanto, ai semeadas, em pleno regime de exceo,
ideologicamente de direita, as linhas do discurso do tudo pelo social que
serviria para justificar o assdio vergonhoso ao bolso do contribuinte,
continuado na transio para o regime democrtico (Sarney) e, em seguida,
conduzido e implantado pelas autodenominadas foras de centro e de
esquerda a partir de 1989. Na realidade, o que tece as semelhanas amargas
entre todas essas experincias a pedestre necessidade de amealhar
recursos financeiros para o sustento da mquina pblica, seja a que ttulo for.
O desequilbrio fiscal nascido de crises internas e externas, no
adequadamente sanado pela prudncia do governante sensato e corajoso,
fatalmente desembocar no apelo populista ao imposto pr-social, cuja
aplicao, bom que se diga, JAMAIS encontrar o caminho do pobre ou do
mais carente, recaindo a carga tributria injusta e casustica justamente em
cima dos ombros mais arqueados da classe trabalhadora. O FINSOCIAL foi
exatamente isso: sendo taxao sobre a renda bruta das empresas, estas
transferiram de imediato o encargo, embutindo-o nos preos de tudo que se
compra neste pas. Pagaram os que menos podiam. E ainda pagam.
Enquanto isso, minguava justamente o apoio oficial prometido
alimentao, habitao, sade, educao e justia. O mau caminho estava
traado pelo mau tributo. Os polticos e seus partidos se puseram
imediatamente de acordo com a soluo encaminhada. E haveriam de
consagrar o esbulho da prosperidade do povo na pira democrtica da
Constituio cidad de 1988.

1986 1988: Constituinte Destitutinte

O que entrara como contrabando na estrutura tributria de 1965, passou
a parasita verdejante na Constituio Federal de 1988 (CF88). No seu
70
art.149, a CF88 alou as chamadas contribuies sociais altura de espcie
tributria formal. Em suma, na lio definitiva do mestre Ives Gandra
28
, nada
sobrou que ainda merecesse a vrgula da dvida sobre a natureza impositiva
do..nico tipo de contribuio social regulado pelos arts.149, 154, I, e 195.
Estes so, portanto, os artigos constitucionais que enveneraram de vez o
sistema tributrio antecedente, ao liberar o Estado brasileiro, em particular a
Unio, e privativamente, a chegar ao limite impositivo que bem entendesse,
amparada na escusa genrica do fazer pelo social. No por outro motivo, o
sbrio doutrinador ptrio, Ricardo Lobo Torres, se refere a esta contribuio
como extica e anmala.
Nada obstante, a arrecadao das tais contribuies sociais vicejou, pois
que apartadas da partilha federativa. A esta incidncia escondida sobre os
preos em geral se pode, com certeza, atribuir a significativa piora na carga
tributria dos brasileiros mais pobres ao longo de toda a dcada de 90.

ENQUANTO ISSO NA REFORMA AMERICANA....

O novo momento internacional, a meados do anos 80, no entanto,
deixava para trs a crise da virada da dcada anterior e o preo do petrleo
comeava a refluir a um patamar historicamente normal. Nos EUA, ocorria a
volta vigorosa ao crescimento econmico e a administrao do presidente
Ronald Reagan (1981-1988) via, ento, condies de avanar na proposta de
uma reforma do Imposto de Renda, que l representa o esteio da
arrecadao federal. Em 25 de maio de 1985, o presidente americano enviou
ao seu Congresso um projeto que alterava substancialmente as alquotas
tributrias do IR, tanto das pessoas fsicas quanto jurdicas.
Na pessoa fsica, a proposta de Ronald Reagan foi reduzir de 14 faixas
de incidncia (que progrediam de 11% at 50% sobre a renda pessoal) para
apenas trs (15, 25 e 35%). E, no mbito das pessoas jurdicas, o imposto que

28
MARTINS (2008).
71
recaia sobre o lucro das empresas teria sua alquota mxima reduzida de 46
para 33%, mas com ampliao da base contributiva e reduo das hipteses
de reduo ou iseno legal
29
.
Reagan e seus assessores tinham ideias e propostas claras sobre o
que queriam alcanar e como chegariam l. Esse o trao essencial e
distintivo de qualquer proposta de reforma tributria que v enfrentar o
embate de um Congresso democrtico. Reagan queria abrir espao para o
crescimento, mesmo em sacrifcio de algum distributivismo na base da
pirmide social que, mesmo assim, foi realizado. Em compensao, deixou ele
claro que preferia reduzir a carga marginal do imposto de renda na pessoa
fsica, compensando a eventual perda de arrecadao com algum aumento na
pessoa jurdica
30
.
O TAX REFORM ACT norte-americano foi finalmente aprovado em
outubro de 1986, havendo portanto, levado menos de 18 meses em
tramitao na Cmara e no Senado dos EUA. No Brasil, esses fatos passaram
largamente despercebidos, pois o Pas ainda mantinha confiana na eficcia
dos sucessivos congelamentos gerais de preos e salrios como mtodo de
controlar a inflao brasileira, ao passo que o eleitorado local tinha seu foco
voltado para eleger um novo Congresso Constituinte.
Interessante notar que o texto final do Tax Reform Act traz a marca
registrada da simplificao do imposto de renda americano, j que as
alquotas propostas por Reagan para indivduos, em nmero de trs, acabaram
sendo reduzidas, no Congresso americano, a apenas duas, de 15 e 28%,
aplicando-se apenas um excedente de mais 5% a partir de determinada faixa
de renda. O grande interesse do Congresso americano era buscar o chamado
Oramento Equilibrado, algo que iria ser alcanado, anos mais tarde, na
administrao de um democrata, Bill Clinton.

29
A reforma America descrita em detalhes por IBAEZ (1998)
30
De fato, a fatia do imposto de renda da pessoa fsica recolhida pelos percentis mais ricos dos
contribuintes americanos se elevou consideravelmente: no percentil dos 1% mais ricos, subiu
de 17,9% em 1981 para 24,7% em 1990; j no percentil dos 50% de renda mais baixa, caiu de
7,4% em 198, para 5,7% em 1990. Ver a tabela completa em HALL (1995) p.45.
72
desnecessrio ressaltar a importncia da sinalizao positiva dada
pela reforma tributria de Reagan, no s aos cidados e investidores
americanos, como para o resto do mundo, em relao efetiva disposio dos
americanos de superar os soviticos no ento embate ideolgico-financeiro
entre os dois mundos, o capitalista de mercado e o socialista, de rgido plano
central. Curioso lembrar tambm que, paralelamente ao choque de
racionalidade no campo tributrio, duas medidas de superao de limitaes
econmicas j haviam sido tomadas por Reagan. A primeira, e talvez, decisiva,
fora a reformulao da Previdncia Social (o U.S. Social Security), que
ento apontava para um deficit explosivo. Corrigida essa tendncia, mesmo em
ambiente recessivo, ao incio dos 80, Reagan logo atacou a questo paralela
do que chamou de Guerra Gastana dentro do prprio governo federal.
Reagan teve a coragem de nomear uma Comisso independente, composta
por empresrios, e por estes financiada que, em dois anos, entre 1982 e 1983,
vasculhou as contas do governo federal americano, inclusive no delicado item
de Defesa, apontando onde e como cortar o DESPERDCIO generalizado,
sem prejuzo da qualidade da gesto pblica. Esta comisso, a GRACE
COMMISSION
31
, presidida pelo empresrio J. Peter Grace, entregou ao
presidente Reagan um relatrio completo da gastana federal e os meios de
corrigi-la, em janeiro de 1984, quase ao fim do seu primeiro mandato.
No campo monetrio, Paul Volcker, ento nomeado para presidir o
FEDERAL RESERVE SYSTEM tambm agia com destemor a crticas que
vinham, sobretudo, do prprio meio empresarial, por ter elevado os juros a
limites nunca dantes cogitados. Mas fato que, ao cabo da faxina geral,
dolorosa, a economia americana havia se preparado para dar um salto
extraordinrio na dcada seguinte, alis muito bem aproveitada pelo presidente
Bill Clinton e, especialmente, pelo astuto Alan Greenspan, que ento substituira
Volcker em 1987, j desgastado por tanta pancadaria financeira nos mercados.
Greenspan viria a se tornar o queridinho do mercado financeiro e
carinhosamente apelidado de Maestro. Mas os verdadeiros maestros haviam

31
Esta Comisso reunida sem um tosto de custo para o governo, mobilizou, entre outros, 161
dirigentes mximos de empresas privadas, que trabalharam em nada menos que 36 grupos-
tarefa, empregando US$ 75 milhes em moeda da poca. GRACE (1984).
73
sido outros... A obra reformadora de Reagan seria, infelizmente, comprometida,
anos mais tarde, neste sculo, pelo filho de seu sucessor na presidncia, o
destrambelhado George W. Bush.
Essa algo extensa e pouco conhecida histria, paralela a nossas
vissicitudes paroquiais dos anos 80, para lembrar que, enquanto pensvamos
estar abafando com nossas excentricidades tributrias e de poltica
econmica heterodoxa, cozinhadas no fogo alto do discurso do social
tupiniquim, iniciativas distintas estavam acontecendo em outros lugares, e
influindo muito mais, mundo afora.
No se diga, porm, que estivemos totalmente desatentos ao resto do
mundo. Brotaria aqui uma crescente percepo da disfuncionalidade do nosso
sistema tributrio, bem como da previdncia social a ele associada. Numa
iniciativa quase quixotesca, tivemos a oportunidade de apresentar grande
mdia uma proposta, ento considerada invivel que, no entanto, acabou por
despertar interesse e debate: a ideia de simplificar radicalmente o IR brasileiro,
ao trazer suas ento 16 alquotas de incidncia, cobradas s pessoas fsicas,
para uma nica faixa, fixada em 10% sobre toda e qualquer renda, sem
iseno e com verificao de sinais exteriores de riqueza
32
. A conta simples
era que, pelo alargamento da base contributiva, com mais gente pagando e
menos isenes, e a melhoria da vontade de pagar pelo nivel mdico da
alquota chamada de imposto camisa 10, numa aluso futebolstica se
obteria um claro aumento da arrecadao final. A provocao aparentemente
pegou.
A proposta terminou encontrando eco na prpria Receita Federal
brasileira que, com certeza, mais embalada pelo exemplo americano do que
pela nossa sugesto, conseguiu simplificar sobremaneira a incidncia do IR no
Brasil, havendo passado a adotar apenas duas alquotas na pessoa fsica, de
15 e 25%. Houve espanto geral na poca, dado o alto grau de novidade
daquela iniciativa.

32
Esta proposta acompanha o esprito da flat tax americana , HALL (1995).
74
O resultado obtido, em termos de arrecadao, foi o de se esperar:
crescimento significativo da base impositiva e aumento da receita do
imposto. Infelizmente, com essa meia-reforma tributria, feita de retalhos, sem
discurso poltico em seu apoio e sempre distrada da simultnea disciplina nos
gastos pblicos, e pior, em ambiente adverso, de absoluta irracionalidade
econmica (lembrar que, nesse breve perodo, de 1986 a 1990, sofremos nada
menos que quatro decretos de congelamento de preos) no se conseguiu
sensibilizar os congressistas constituintes para uma reforma verdadeira, apesar
de a sociedade haver se mobilizado para apresentar duas propostas completas
Sub-Comisso que cuidou da questo na Assemblia Constituinte, uma delas
do IASP/ABDF liderada e bem defendida por Ives Gandra da Silva Martins,
e a outra, do IPEA, Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, do prprio
governo.
Como ainda amargamente recordado, Ives nos conta que, aps serem
apreciadas na Comisso de Sistematizao da Constituinte, tiveram essas
propostas da sociedade civil ...notvel contribuio de pioria dos demais
constituintes, preocupados mais em aumentar receitas do que em proteger o
direito dos contribuintes, fazer justia fiscal e promover o desenvolvimento
nacional ... de tal forma que hoje mais um desistema que um sistema
tributrio
33
. Dai tambm a concluso inevitvel: a Constituinte destituiu a
sociedade brasileira do seu mais importante importante instrumento de
progresso com equidade: o sistema tributrio.

1989- 1993: Esperando Godot na Reviso

A Constituio Federal de 1988 havia agravado a viabilidade, j precria,
do financiamento no-inflacionrio da mquina e dos compromissos financeiros
do governo federal. Ao premiar estados e municpios com significativos
aumentos nas respectivas partilhas de fundos constitucionais (FPE e FPM),

33
MARTINS (2008), p.22
75
alm de ampliar a base do ICM pela converso, a este, da arrecadao dos
ento extintos impostos nicos federais sobre minerais, energia eltrica e
combustveis, a CF88 passou Unio e aos seus contribuintes a conta poltica
da pacificao democrtica do Pas.
O jurista Ary Oswaldo Mattos Filho, coordenador geral do primoroso e
rico trabalho da COMISSO EXECUTIVA DA REFORMA FISCAL, que se
reuniu entre fevereiro e agosto de 1992, por iniciativa do ento ministro da
Fazenda, Marclio Marques Moreira, assim se referiu, no intrito dos dois
volumes da obra coletiva da sua Reforma Fiscal
34
: A constatao inicial
mostrava cruamente que (os membros executivos da Comisso) s estvamos
sendo capazes de discutir alternativas abrangentes e duras de reforma fiscal
porque o Estado falira inapelavelmente (grifo nosso), tendo esgotado os
meios de financiamento para a proposta de desenvolvimento que vinha sendo
intensamente utilizado por vrias dcadas.
O destino melanclico da proposta da Comisso, chamemo-la assim
em homenagem aos grandes nomes que a compuseram e aos muitos e
notrios especialistas que a ela deram seu suporte de conhecimentos
35
,
apenas comprova que, dos pores da poltica de troca-troca praticada no
Pas, s se pode esperar a mais completa desconsiderao ao trabalho
intelectual, em particular se for de qualidade que ofusque a opacidade reinante.
A proposta de Ary Oswaldo ficou esperando Godot.
Na proposta da Comisso, no entanto, que se enviara direto aos
arquivos do Congresso Nacional, se aninhavam lies importantes e
atualssimas. sempre bom recordar o ambiente da poca: logo antes do
impeachment do presidente Collor, que promovera o pedido de proposta
Comisso Ary Oswaldo, poucos meses antes do seu afastamento, talvez como
tbua de salvao miditica ao vexaminoso desenrolar do seu plano de
liquidar a inflao com um nico tiro.

34
MATTOS FILHO (1993), p.3.
35
Entre outros, ressalto Carlos Alberto Longo, Osmundo Rebouas, Srgio da Costa Werlang, Augusto
Jefferson Lemos e Jos Tefilo Oliveira.
76
As lies da Comisso foram expressivas. Primeiro, por lembrar que no
se comea uma reforma tributria que tambm no proponha, simultanea ou
at previamente, a reviso do campo da despesa pblica, pois sempre no
gasto que nasce a presso pelo imposto.
Em segundo lugar, lembrando que se deve colocar a estrutura tributria
em esferas especializadas de arrecadao, isso tanto quanto possivel, dai
brotando a noo de que o imposto de renda , por excelncia, uma
arrecadao privativa da esfera federal, enquanto a extrao tributria do
consumo (ou da circulao) tem a vocao de pertencer ao nivel dos estados
federados, enquanto aos municpios cabe explorar, com vantagem, os tributos
de conotao territorial e predial, pois pertencerem ao local.
Em terceiro lugar, a Comisso firmou convico em torno do IVA de
destino, e isso pioneiramente, por entender assim a maneira de melhor lidar
com a natural competio fiscal na federao brasileira. E, por ltimo, entre as
lies essenciais de uma boa reforma, absorveu as recomendaes do
saudoso guerreiro por uma previdncia social previdente, Francisco E. Barreto
de Oliveira, o Chico Previdncia, que h muito nos deixou, e rfos de sua
obsesso sadia por um sistema previdencirio baseado na capitalizao das
contribuies e organizado em torno de uma OPO voluntria dos
participantes em a ele aderirem.
Por opo, entende-se o direito inalienvel de um cidado eleger o
prato previdencirio que comer, isto , ter e exercer o direito de selecionar,
ainda que obrigatrio na inscrio, o modo de participao que melhor atenda
ao participante. O que soa como direito bvio, nem nos dias de hoje praticado
em nosso Pas, deixando ainda mais triste, onde estiver, o caro amigo que por
isso tanto se bateu em vida.
Tais revses pessoais foram vividos por todos os que nos envolvemos
na esperana da janela revisional da CF88, que se abriu com uma planta de
florao nica, em 1993, apenas para se ter essa solitria chance de
germinao tragicamente desperdiada. Os que nos empenhamos na
frustrante Reviso Constitucional de 1993, diretamente ou atravs de ilustres
e abnegados parlamentares, nada obtivemos como resultado. Pelo dep.
77
Eduardo Mascarenhas, grande brasileiro, morto precocemente como parece
ser hbito entre os melhores, tivemos no Instituto Atlntico a possibilidade de
encaminhar centenas de alteraes tributrias constitucionais, que poca
refletiam nossa convico do que precisava ser feito. Do seu lado, Ives Gandra
Martins veio tambm com emenda semelhante, apoiada em diversas e
relevantes entidades civis. Nada conseguiu. Na votao revisional, o que
contou mesmo foi a emergncia, como sempre. altura de maro de 1994, o
governo Itamar Franco precisava calar as finanas do futuro plano de
estabilizao econmica que gestaria a nova moeda, o Real. Por isso, o
produto da Reviso foi apenas o Fundo Social de Emergncia, que deu um
ponto de apoio financeiro s medidas que seriam, em seguida, tomadas no
campo para anunciar o novo plano de estabilizao.
Enquanto isso, na virada dos anos 80 para 90, vrios pases se
empenhavam em coibir o deficit pblico, mediante reformas abrangentes,
tambm vinculadas ao combate inflao alta. O Brasil era nisso um crnico
retardatrio. Outros pases se mexiam com mais empenho e ordem mental
coletiva. Este foi o caso do Mxico, mas tambm do Canad, cuja reforma
tributria, conduzida pelo engenhoso ministro de finanas da poca, Michael
Wilson, introduziu o conceito do IVA duplo, de incidncia paralela pelo governo
federal e pelas provncias.
Esta frmula de IVA-duplo abriga uma soluo para estruturas nacionais
pesadas em termos de gastos pblicos, especialmente em naes organizadas
em sistemas federativos, com governos justapostos em diversos nveis como
no Brasil e no Canad. A introduo do IVA-duplo ofereceu aos canadenses o
caminho possivel para acomodar o financiamento conjunto das mquinas
administrativas federal e provincial, ao mesmo tempo em que as colocou frente
a frente, obrigando as provncias a fazer com o governo nacional a calibragem
de suas respectivas responsabilidades na gesto de servios pblicos.
Ao interagir pessoalmente com Michael Wilson, em diversas
oportunidades na dcada de 90, logo aps sua sada do governo canadense,
percebi que ali estaria o destino do nosso sistema de compartilhamento de
impostos, no momento em que finalmente a poltica brasileira resolvesse tratar
78
a srio a federao na reforma tributria. S no tinha ideia de quanto iria
demorar...
Permanecemos, na prtica, muito longe do avano permanente, pois o
Brasil enfeitiado pelas solues de toque mgico. Nesse particular, nada
mais encantador que o vio de um s remdio de cura para todos: o imposto
nico, de uma s alquota e de cobrana automtica sobre as movimentaes
financeiras. O respeitado professor Marcos Cintra, do alto de sua ctedra, se
convenceu disso e partiu em defesa nacional da ideia. O resultado foi a adoo
do conceito, s com um detalhe: SER MAIS UMA ESPCIE TRIBUTRIA, e
no a que iria finalmente substituir com vantagem todas as demais. A
Comisso de Ary Oswaldo propunha, por exemplo, que o PIS e a COFINS,
ento cobrados a 2,65% em cascata, viessem a ser trocados por 0,25% de um
imposto monofsico sobre toda a movimentao financeira, enxergando a,
mais por esperana do que por experincia, a superioridade de um sobre o
outros. Ficamos, afinal, com ambos, sob o nome odioso de CPMF
CONTRIBUIO PROVISRIA SOBRE A MOVIMENTAO FINANCEIRA,
que s seria extinta muitos anos mais tarde, por um descuido dos poderosos,
em memorvel votao conduzida por parlamentares lcidos, em 31/12/2007.

1994 2002: Escalada ao bolso do Joo

O Pas emerge da reforma econmica do plano Real, em julho de 1994,
ainda mais sedento por recursos tributrios, pois o financiamento no
inflacionrio dos oramentos pblicos, em todos os niveis, passaria a exigir
mais arrecadao ou mais endividamento, nunca mais emisses de moeda.
Como o endividamento havia sido, em boa hora, tambm cerceado, s sobraria
aos dirigentes a escalada tributria.
O Avana Brasil da era FHC, do virtuoso presidente Fernando
Henrique Cardoso, entre importantes contribuies que trouxe, tambm
ensejou formidvel avano da carga fiscal, o maior de todos os tempos
modernos. Com um pormenor: a carga aumentou enquanto o investimento
79
pblico fraquejava. O pas ficou correndo atrs de pagar obrigaes passadas,
mas como governos nunca pagam nada e, sim, o povo, diversos pacotes foram
emitidos, especialmente ao ensejo do agravamento das condies externas, de
1997 (crise asitica) at 2001 (crise do apago brasileiro e do monumental
calote argentino).
Esses tropeos externos quase consumiram todo o perodo do governo
FHC, corroendo por completo suas bases propositivas de uma reforma
tributria. Contudo, bom reconhecer que trs anos se passaram, entre 1994 e
1997, antes de o governo FHC ser colhido pela trombada financeira vinda de
fora. Para efeito de comparao, uma breve lista de reformas institucionais
pode ser cotejada entre a antiga gesto econmica do perodo Castello Branco
(1964 67) que nos trouxe o sistema tributrio de 1965, e o tempo despendido
com a estabilizao da economia brasileira entre 1994 e 97. Foram dois
tempos bem diferentes; menos, talvez, pela alegada fora do autoritarismo, j
que aos gestores do plano Real tampouco faltaria apoio parlamentar. S que,
por alguma razo, faltou. A PEC 175/95, da reforma tributria do governo FHC,
relatada pelo operoso parlamentar Mussa Demes, no teve destino melhor que
as anteriormente tentadas. Foi para arquivo.
O governo FHC no entregou os pontos imediatamente. Sua equipe era
totalmente sensvel ao tema da tributao disfuncional e onerosa ao
contribuinte. Mas no tinha consigo o arcabouo de um novo sistema, nem os
cordis polticos para encaminhar e votar tal reforma de modo vitorioso.
Pragmaticamente, votou outras coisas, dando sobrevida, involuntariamente,
construo de puxadinhos tributrios.
O que fez a gesto de FHC, contendo despesas, talvez tenha sido maior
do que na modelagem de uma tributao menos torta. Primeiro, arrepiou para o
lado das estatais, impondo-lhes ponto final ao desperdcio, ao acelerar o
programa nacional de privatizaes. Em seguida, limitou o enorme regabofe
estadual, pela liquidao de bancos estaduais e disciplinamento das
instituies federais ento quase insolventes como Banco do Brasil e
Caixa Federal.
80
FHC tambm partiu para o enfrentamento do mais espinhoso problema,
o previdencirio, editando medida oportuna de restrio aposentadoria
precoce, ao impor o fator previdencirio de ajuste, que agora, de novo, se
busca extinguir. Mas ficou aqum de reformar a previdncia social como
deveria. E, para completar o arcabouo de controle do dispndio, limitou
severamente o endividamento dos entes federados atravs da Lei de
Responsabilidade Fiscal, principal obra institucional de seu governo, ainda
que a crtica do sempre preciso professor Celso Martone
36
, grande economista
brasileiro, enverede corretamente por apontar a incompletude dessa lei, que
no buscou tanto a eficincia do gestor e a produtividade do gasto pblico,
quanto apenas perseguiu a confirmao da capacidade financeira do estado ou
municpio em honrar dvidas.
Mas a gesto de FHC no parou por a. Pelo lado das receitas, realizou
alguns rearranjos dignos de nota. O mais importante, provavelmente, foi a
introduo de um objetivo de simplificao do custo administrativo da tributao
da pequena empresa atravs do SIMPLES. As pequenas e mdias empresas
passaram a ser enxergadas com alguma piedade. E os parlamentares, no
Congresso Nacional, sempre de olho no voto tanto quanto na receita fiscal,
viram uma equao favorvel de custo (em receitas) contra benefcio (em
satisfao e em votos). A legislao do Simples saiu e, em seguida, vem sendo
aperfeioada na administrao Lula.
Finalmente, cabe ressaltar o programa de sobrevida tributria, uma
espcie de UTI empresarial, criada pela Receita Federal, em ditos
sucessivoscom que se repactuaram as cobranas e dvidas fiscais de uma
populao inteira de empresas em dificuldades. Para no lembrar, no
agronegcio, da maior repactuao coletiva de crditos agrcolas,
renegociados por lei federal na dcada de 90, e com sucessivas renegociaes
posteriores, levadas a cabo em diferentes legislaturas, a ltima tendo sido na
administrao Lula. Para completar, uma lista dessas no poderia fechar sem
meno honrosa ao esforo bem sucedido de desonerar as exportaes

36
A lei de Responsabilidade Fiscal a LC no. 101/2000. Ver MARTINS (2008), p. 129 e
seguintes. Ver tambm a rica contribuio de Carlos Maurcio e Marcos Nbrega, em
FIGUEIREDO (2006).
81
brasileiras, pelo que ficou conhecido como Lei Kandir (LC 87/1996), em
apreo ao tambm economista e parlamentar.

2003 2007: Nada a Fazer I O Comeo

Como num ttulo de filme em srie, o Nada a Fazer I parece
caracterizar o pragmatismo da administrao Lula quando o esforo a ser
empreendido pelo Planalto para reconstruir o prdio da fiscalidade brasileira.
Trata-se de uma administrao movida pelo termmetro da opinio das ruas, e
esta nunca esteve, aparentemente, to feliz quanto agora, com o crdito farto
que encobre a mordida fiscal e ainda deixa uma soprada de alvio. O debate da
reforma tributria refluiu, portanto, do centro do noticirio para dentro dos
gabinetes fechados de especialistas e para pequenos auditrios de
empresrios mal humorados.
No dizer que o presidente Lula no tenha tocado na rida questo.
No s o fez mas, por justia, certo mencionar, tentou at duas vezes. Em
2003, com sua PEC 42/2003, sob a batuta poltica de Antonio Palocci, como
ministro da Fazenda. Pouco se conseguiu e, de perfil estrutural, basicamente
nada. Portanto, nada a fazer, at que nova chance de gol surgisse. Isso s
veio a alcanar Lula a meio caminho de seu segundo mandato, em 2008.

2008 - ... Nada a Fazer II O Fim

A PEC 233/2008 est bem resumida no apenso prprio em que a
descrevemos neste estudo
37
. J no se trata de analisar fatos, mas algo
vivenciado em dias recentes e, portanto, ainda carregado com as tintas das
percepes no bem aplainadas pelo tempo. Mas, por cima das crticas que a
nova PEC carrega, e ns mesmos a fazemos, importante sublinhar que ela

37
Ver Anexo 2.
82
traa, com alguma sutileza, a marca de um fim: o final do nada a fazer. Ao
tentar buscar a aglutinao de tributos exticos e anmalos, como bem os
denomina o mestre Ricardo Lobo Torres, a nova PEC, de iniciativa lulista, tenta
tambm dar um fim carreira medonha do PIS, da COFINS, da CIDE, e at do
Salrio-educao. Por outro lado, a PEC 233 tem o mrito de avanar na idiea
de um moderno IVA-federal, na busca, embora preambular, de algo realmente
novo para o nosso cambaleante sistema tributrio.
Este novo, que representa o fim do velho, no o encontraremos,
contudo, na marcha para trs representada pela frustrante ressurreio da
taxao sobre as Grandes Fortunas
38
. Se fosse assim bem fcil, j se teriam,
em outras partes do mundo, constitudo esta excentricidade como viga-mestra
de sistemas bem mais progressistas que o nosso, em matria de colocar os
ricos a pagar impostos proporcionalmente mais agressivos. No parece ser o
nosso caso.
O trgico que continuamos mais dispostos a jogar para a platia,
brandindo ttulos de apelo emocional, tal como foi, um dia, o fundo de
investimento social para os militares, e, nos dias de hoje, a grande fortuna
taxvel, lembrada no provisrio texto do III Programa Nacional de Direitos
Humanos. Ser que a prxima reforma seria para ver os ricos abatidos e
coados num liquidificador, imagem para produzir jorros de contentamento a
certos estamentos de uma elite poltica equivocada?
Mas so equvocos superveis. Os que temos o Brasil como bandeira
permanente, no podemos perder nosso tempo precioso cometendo erros
previsveis e repetidos. prefervel que nos dediquemos a perseguir erros
novos, em estruturas erigidas com a perpectiva da prosperidade coletiva e um
porvir de maior claridade pela acumulao dos conhecimentos essenciais ao
avano.



38
A propsito do despropsito do Imposto sobre GRANDES FORTUNAS, ver a excelente
anlise de Rogrio Gandra e Soraya Locatelli em MARTINS (2008) p.137 e seguintes.
83
Anexo 2
REFORMA TRIBUTRIA CONVENCIONAL:A PROPOSTA MANTEGA-APPY

1. A Presidncia da Repblica encaminhou ao Congresso Nacional, por meio
da Mensagem n 81, de 28 fev. 2008, proposta de emenda Constituio
alterando o sistema Tributrio Nacional (STN).

2. Os objetivos principais da proposta
39
so: simplificar o sistema tributrio
nacional; avanar no processo de desonerao tributria; e eliminar distores
prejudiciais ao crescimento da economia brasileira e competitividade de
nossas empresas, principalmente no tocante chamada guerra fiscal entre os
Estados.

3. A proposta pretende instituir novo modelo desenvolvimento regional para
enfrentamento das desigualdades regionais. Substituir com grandes
vantagens a utilizao da guerra fiscal como instrumento de desenvolvimento
ou atrao de investimentos. Dentro da nova poltica de desenvolvimento
regional, ser criado o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR).

4. Introduz a proposta uma srie de mudanas na estrutura de tributos da
Unio e dos Estados, dentre as quais se destacam:
a) criao de um imposto sobre operaes com bens e prestaes de servios,
denominado de imposto sobre o valor adicionado federal (IVA-F);
b) em consequncia, extingue dos seguintes tributos: Contribuio para o
financiamento da Seguridade Social (Cofins); Contribuio para o Programa de
Integrao Social (PIS); e Contribuio de interveno no domnio econmico
relativa s atividades de importao ou comercializao de petrleo e seus
derivados, gs natural e seus derivados e lcool combustvel (CIDE-

39
Exposio de Motivos (EM) n 16/MF, de 26 fev. 2008, do Ministro da Fazenda
84
combustvel); c) incorporao da Contribuio social sobre o lucro lquido
(CSLL) ao imposto de renda das pessoas jurdicas (IRPJ), dois tributos com a
mesma base (o lucro das empresas);
d) desonerao da folha de pagamento (eliminao da contribuio social do
salrio-educao e redues gradativas da contribuio patronal);
e) criao de novo ICMS (imposto sobre operaes relativas circulao de
mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e
intermunicipal e de comunicao), a ser regido pelo art. 155-A a ser includo na
CF(o atual ICMS regido pelo art. 155, II).

5. O atual ICMS apresenta um quadro de grande complexidade da legislao.
Cada um dos Estados mantm a sua prpria regulamentao. So 27
diferentes legislaes a serem observadas pelos contribuintes. A grande
diversidade de alquotas e de benefcios fiscais agrava o cenrio, caracterizado
pela denominada guerra fiscal.
6. O novo ICMS ser institudo por uma lei nica nacional (lei complementar) e
no mais por 27 leis das unidades federadas. A regulamentao tambm ser
unificada por rgo colegiado dos Estados e do Distrito Federal (novo Confaz).
No geral, as alquotas sero limitadas quelas definidas pelo Senado Federal.

7. Nas operaes e prestaes interestaduais, o imposto pertencer
preponderantemente ao Estado de destino da mercadoria ou servio; o Estado
de origem ter direito incidncia de 2%.
8. O IVA uma prtica utilizada por praticamente todos os pases
desenvolvidos e, tambm, h mais de dez anos, pelo Uruguai, Chile, Argentina
e Bolvia. No modelo ideal, o IVA deveria incorporar, alm dos tributos previstos
na proposta da Mensagem n 81 (item 4, b), tambm o IPI, o ICMS e o ISS.

9. A proposta de reforma tributria tem pontos muito positivos. Mas a chance
de ser aprovada prxima a zero. H importantes aperfeioamentos a serem
feitos na proposta de reforma. Um deles o detalhamento da reforma, que
85
deveria ser remetido a leis complementares e ordinrias, alm de
regulamentaes administrativas.
10. A proposta de reforma de 2008 no se destina propriamente reduo da
carga fiscal. No simplifica a tributao nem procura mitigar os efeitos
regressivos dos tributos indiretos. No traz em seu bojo um pacto de
reconciliao com o contribuinte. H quem afirme, inclusive, que o IVA-F abre
caminho para o aumento da carga tributria. Ter uma base demasiadamente
ampla. Certamente suas alquotas sero fixadas de modo a assegurar maior
arrecadao. No ter importantes limites constitucionais, como alerta Hugo de
Brito Machado, presidente do Instituto Cearense de Estudos Tributrios
40
. J o
novo ICMS ter um regramento complexo, alm de complicado regime jurdico
das alquotas, com possibilidade de serem reduzidas ou aumentadas pelo
Confaz, como tambm nos alerta, corretamente, o nobre jurista Hugo Machado.
11. O sistema tributrio brasileiro, desde a reforma dos anos 1960, sofreu
grandes modificaes. O sistema tornou-se pior, em virtude da crise crnica do
ICMS e da expanso desproporcional das contribuies sociais. Mas o sistema
tambm se tornou melhor pelo gradual aperfeioamento da administrao
tributria, transformada numa das mais modernas do mundo, convertida em
referncia internacional. Os regimes simplificados (lucro presumido e Simples)
se expandiram. Uma reforma tributria eficaz deve focalizar os problemas
principais, buscar solues normativas, se possivel infra-constitucionais, e
estabelecer sua implantao gradual. Todas as recentes emendas
constitucionais, no mbito tributrio, somente nos convenceram da
possibilidade infinita de se conseguir piorar uma determinada situao. Estas
lies prticas e objetivas nos so lembradas por Everardo Maciel, ex-
secretrio da Receita Federal e jurista responsvel pelos significativos avanos
na administrao tributria nacional
41
.



40
Reforma tributria. O Povo, Fortaleza, 26 mar. 2008, p. 4.
41
MACIEL (2007), p. A 3.
86
Anexo 3
Eficincia do Setor Pblico: Uma Avaliao Quantitativa
42


Tornou-se evidente para a estabilidade e para o crescimento
econmicos bem como para a prosperidade da populao a importncia do uso
eficiente de recursos pblicos e de polticas fiscais sbias. Este fenmeno
ocorreu concomitantemente com limites macroeconmicos que limitaram o
aumento de gastos. Alm do mais, a globalizao fez com que o capital e os
contribuintes ficassem mais mveis, o que exerce mais presso sobre a base
de receita de governos. O aumento da transparncia em todo o mundo influiu
na presso popular para o uso de recursos de forma mais eficiente.
43

H algum tempo, estuda-se a eficincia de gastos pblicos e computam-
se escores e se d um ranking aplicando-se tcnicas de avaliao. Uma
anlise economtrica mostrou que renda mais alta, competncia do
funcionalismo pblico, nvel de educao e segurana dos direitos de
propriedade so fatores positivos na preveno de ineficincias do setor
pblico.
Os ndices so conhecidos como Performance do Setor Pblico (PSP)
e Eficincia do Setor Pblico (ESP) para analisar o desempenho e a eficincia

42
Este Anexo busca resumir de modo livre o estudo pioneiro, Public Sector Efficiency:
Evidence for New EU Member States and Emerging Markets, citado como AFONSO (2006),
cujo maior mrito o de conseguir quantificar e expressar uma medida de eficincia na gesto
do setor pblico, de modo semelhante ao estimado na alocao de recursos no setor privado.
Tem especial valor o fato de o Brasil ter sido includo na pesquisa. Ressalve-se que o perodo
pesquisado foi exogenamente desfavorvel ao desempenho do setor pblico brasileiro, o que
no desqualifica o alerta dos resultados comparativos, apontando o alto grau de ineficincia do
nosso setor governamental. Outro importante mrito da pesquisa indicar que niveis de gasto
pblico superiores a 30% do PIB so provavelmente negativos para a otimizao do
crescimento da economia. Eventuais equvocos de interpretao nesta verso so de nossa
total responsabilidade. Os autores so, respectivamente, da Universidade Tcnica de Lisboa e
do Banco Central Europeu; do Banco Central Europeu; e do Banco Inter-Americano de
Desenvolvimento. Agradecemos ao professor Ulysses Gamboa, da Associao Comercial de
So Paulo, por nos chamar ateno importncia deste trabalho.
43
Tanzi, Vito e Schuknecht, Ludger, Public Spending in the 20th Century A Global Perspective,
Public Choice, Springer The Netherlands, Vol. 108, Nmeros 1-2, Julho 2001.
http://www.springerlink.com/content/gk877274881113k3/fulltext.pdf?page=1
87
do setor pblico em gastos pblicos. Uma anlise desses ndices PSP e ESP
demonstra que pases com setores pblicos magros e gastos pblicos da
ordem de 30% tendem a serem mais eficientes. Os escores dos pases mais
eficientes so duas vezes mais altos que os dos pases com pior performance.
Os indicadores compostos de performance e de eficincia do setor pblico
incluem informaes administrativas, sobre os sistemas educacional e de
sade, dados sobre distribuio de renda e estabilidade econmica, bem como
resultados de desempenho econmico.
Comeou-se a utilizar a tcnica de Anlise do Envelope de Dados
(DEA, na sigla em ingls) para examinar os gastos. Este mtodo foi criado e
usado originalmente para empresas e mais tarde para Unidades de Tomadas
de Deciso (DMU, na sigla em ingls) de organizaes filantrpicas ou
governamentais, de hospitais, universidades, governos locais ou de pases. Tal
anlise mostra que certos pases esto mais prximos da terica fronteira de
eficincia de produo possvel. Eles so: Cingapura, Tailndia, Chipre e
Coria.
44
Pela perspective de recursos utilizados (input), o pas com escore
mais alto usa 1/3 dos recursos do pas na lanterna da lista para atingir certo
escore de performance do setor pblico. Os resultados para a mdia dos
pases indicam que pases poderiam usar aproximadamente 45% menos
recursos para atingir os mesmos resultados se fossem totalmente eficientes. A
mdia dos escores de resultados atingidos (output) indica que os pases
estejam produzindo apenas 2/3 do seriam capazes se estivessem na fronteira
da eficincia.
A anlise indica que segurana do direito de propriedade, PIB per capita,
competncia do funcionalismo, e o nvel educacional da populao afetam de
forma positiva a eficincia dos gastos. Devido a uma significativa correlao,
entretanto, as duas variveis competncia/educao so significativas em
regresses separadas, mas as duas outras variveis so robustas em todas as
especificaes, ou seja, O PIB e PIB per capita so sempre importantes.
Abertura ao comercio internacional, confiana em polticos e transparncia do

44
A Irlanda pertencia a este grupo, mas a anlise fora feita antes do estouro da bolha, e, com
certeza, a situao deste pas mudou substancialmente.
88
sistema poltico no demonstraram ter influncia significativa na eficincia de
gastos.
45



O pas D pode ser considerado ineficiente no sentido em que seu
desempenho pior que o pas C. Este consegue resultados melhores com
menos despesa. Um raciocnio semelhante se aplica ao pas B. Por outro lado,
os pases A ou C no se mostram to ineficientes quando se usa o mesmo
critrio.
Esta anlise pressupe que a ineficincia em gastos se deve
unicamente a insumos arbitrrios: a poltica de gastos governamentais. Eles
no levam em conta a presena de fatores ambientais, conhecidos tambm
por fatores no arbitrrios ou exgenos. Mas tais fatores podem ter um papel
relevante quando se determina a heterogeneidade de pases, o que pode
influenciar sua performance e eficincia.

45
A anlise Tobit usa todas as informaes, tanto as que esto no limite e as que esto um
pouco acima, para estimar uma linha de regresso. Prefere-se este tipo de anlise a outras
tcnicas alternativas que estimam apenas as observaes acima do limite.
C
89
O conceito de eficincia est ao centro do estudo das polticas fiscal e
tributria de governos. Acredita-se que essas atividades devam gerar o mximo
de benefcios potenciais a populao. Quando a ineficincia leva ao desperdio
de recursos, governos devem ser castigados. Para medir eficincia, em geral
necessrio: a) estimar custos; b) estimar produo; e c) comparar esses dois
dados. Quando se aplica este conceito aos gastos de governos, poder-se-ia
afirmar que gastos pblicos so eficientes quando, visto a quantia gasta, ele
produz o maior benefcio possvel para a populao. J os custos dependem
da fonte da receita: a) peso da mquina de governo; b) alto custo da
administrao da arrecadao; e c) o tamanho da sonegao. Assim, o custo
para a economia de cada centavo marginal arrecadado em imposto pode
exceder de forma significativa o centavo arrecadado pelo governo.
46
O
pressuposto de uma curva de oferta para a receita de impostos no vivel.

O eixo horizontal mostra o valor monetrio ou oramentrio de gastos
pblicos e a receita em impostos para cobri-los. Em teoria, mais gastos
pblicos deveriam trazer mais benefcios para a populao. Assim, a curva tem
uma inclinao positiva. O benefcio marginal de cada centavo adicional gasto
deve ser inferior medida que mais centavos so gastos. A curva, portanto,

46
Afonso, Antnio; Schuknecht, Ludger; e Tanzi, Vitor, Op. Cit., Becker, Gary S. e Mulligan,
Casey B., Deadweight Costs and the Size of Government, Universidade de Chicago, Agosto de
1998.
90
que reflete os benefcios totais um cncavo para baixo, ou seja, o segundo
derivativo negativo. A curva OVB da figura 1 mostra este fenmeno.
medida que mais dinheiro arrecadado, a arrecadao de cada centavo
adicional se torna mais cara. A curva OSC, portanto, mostra o custo total da
arrecadao est para cima, ou seja, o segundo derivativo positivo.

Num nvel de gastos pblicos igual a OR, as duas curvas so iguais, o
que significa que o custo verdadeiro de cada centavo gasto exatamente igual
ao benefcio criado por este gasto. Antes do ponto R, aumentar a receita e os
gastos pblicos aumenta tambm os benefcios lquidos, que so medidos pela
distncia vertical entre as duas curvas. Alm do ponto R, o custo marginal da
imposio excede os benefcios marginais dos gastos. VS a maior distncia
vertical entre as duas curvas. O nvel mximo, ou mais eficiente, portanto, de
gastos pblicos OR.
47

Os pases examinados para a anlise de eficincia so: dez membros
recentes da Unio Europia (Chipre, Repblica Tcheca, Estnia, Hungria,
Ltvia, Litunia, Malta, Polnia, Eslovquia e Eslovnia); dois membros
recentssimos que na poca do estudo ainda pleiteavam sua candidatura
(Bulgria e Romnia); dois membros antigos que tiveram que recuperar a
defasagem em relao aos mais antigos depois de entrar para a UE (Grcia,
Irlanda e Portugal); e, por fim, nove pases emergentes (Brasil, Chile, Coria,
Maurcio, Mxico, Cingapura, frica do Sul, Tailndia e Turquia).
Evidentemente, bom sempre ter em mente que o cenrio mudou nesses
ltimos anos e que, inclusive, a situao do Brasil ele diferente em 2010 do
que ela era no incio da dcada. O Brasil ficou melhor, mas, como se ver,
ainda h um longo caminho a percorrer, como fica evidente nas tabelas abaixo.



47
Afonso, Antnio; Schuknecht, Ludger; e Tanzi, Vitor, Op. Cit.
91
Pas
Gasto
total*
Cons. do
governo*
Tranfs. e
subsdios*
Juros* Investimento* Educao** Sade***
Brasil 46,6 19,5 17,1 8,2 1,9 4,6 3,3
Bulgria 38,6 17,3 15,2 3,2 3,4 3,4 4
Chile 24,4 12,6 7,9 1,2 2,7 3,8 2,4
Chipre 40 18 11 3,3 3 5,6 2,5
Repblica
Tcheca
40,6 22,7 15 1,2 3,4 4 6,2
Estnia 36,4 19,7 10,7 0,3 4,1 6,2 4,4
Grcia 48,6 16,8 17 7,2 3,8 3,7 5,1
Hungria 50,2 22,4 15 4,6 3,8 4,8 5,3
Irlanda 33 14,8 9,3 1,7 3,8 4,4 4,9
Coria 24,4 12,7 5,4 3,8 2,4
Letnia 36,6 21,4 12,7 0,9 1,3 5,8 3,5
Litunia 33,3 20,3 11,1 1,5 2,6 5,9 4,5
Malta 45 20,7 14,5 3,8 4,4 4,8 6,2
Maurcio 24,7 12,9 3,8 7,5 3,8 2,1
Mxico 25,3 11,7 5,2 4,6 3,8 4,6 2,6
Polnia 43,2 17,9 17,9 2,8 3,3 5,1 4,2
Portugal 46,2 20,7 14,3 3,1 3,7 5,7 6,2
Romnia 33,7 15,7 13,7 2,3 1,9 3,4 3,8
Cingapura 21 11,4 8,7 0,8 1,4
Eslovquia 43,8 20 14,2 3,5 2,9 4,1 5,2
Eslovnia 42,1 20,2 18,6 2,3 2,9 6
frica do Sul 26,3 18,4 4,5 2,7 5,7 3,6
Tailndia 17,8 11,2 7,7 5,3 2,3
Turquia 42,7 13,8 21,3 4,6 3,5 4
Mdia 36 17,2 13,1 3,9 3,7 4,6 4
Max 50,2 22,7 18,6 21,3 7,7 6,2 6,2
Min 17,8 11,2 5,2 0,3 1,3 3,4 1,4
Novos
membros UE
41,1 20,3 14,1 2,4 3,2 5,2 4,8
Pases Blticos 35,4 20,5 11,5 0,9 2,7 6 4,1
Outros novos
UE
43,5 20,3 15,2 3,1 3,4 4,7 5,1
NIC Asiticos 21 11,8 8,7 0,8 6,6 4,6 2
Outros NIC 32,8 15,2 11,8 6,1 3,5 4,1 3,2
OECD 1990s**** 46,5 19,8 15,1 3 5,4 6,2
**** Fonte: Public Sector Efficiency: Evidence for New EU Member States and Emerging Markets, Antnio
Afonso, Ludger Schuknecht and Vito Tanzi.
Tabela - 1 Gastos pblicos por pases em % do PIB
* Mdia entre 1999-03; Fonte: FMI (WEO) e AMECO
** Mdia entre 1999-01; Fonte: Banco Mundial, WDI 2003
*** Mdia entre 1999-02; Fonte: Banco Mundial, WDI 2003

A tabela 1 ilustra os gastos totais e a composio desses gastos nos
pases pesquisados no perodo 1999-2003. O Brasil com 46,6% est quase no
topo da lista. Apenas a Grcia (48,6%) e a Hungria (50,2%) gastam mais que o
Brasil.
48
O gasto de Singapura de 21% e o do Chile, de 24,4%. A mdia de
36%. O Brasil no gasta pouco, mas, evidentemente, no gasta de forma
eficiente.

48
A Grcia foi analisada antes da atual crise oramentria. J se pressentia, no entanto, que os
gastos eram excessivos.
92
Figura 3 Gastos do Governo e PIB per capita




Fonte: Banco Mundial, WDI; Elaborao: AFONSO (2005).
AUS Austrlia; AUT ustria; BEL Blgica; BGR Bulgria; BRA Brasil; CAN Canad;
CHL Chile; CYP Chipre; CZE Republica Tcheca; DEN Dinamarca; EST Estnia; FIN
Finlndia; FRA Frana;GER Alemanha; GRC Grcia; HUN Hungria; ICE Islndia; IRL
Irlanda; ITA Itlia; JAP Japo;KOR Coria; LTU Litunia; LVA Letnia; MEX
Mxico; MLT Malta; MUS Mauricio; NDL Holanda; NOR Noruega; NZE - Nova Zelndia;
POL Polnia; PRT Portugal; ROM Romnia; SGP Singapura; SPA Espanha; SVK -
Eslovquia; SVN Eslovnia; SWE Sucia; SWZ Sua; THA Tailndia; TUR Turquia;
UK Reino Unido; US EUA; ZAF frica do Sul.
Uma pergunta que no quer calar se um grande setor pblico prejudica
o crescimento econmico. A pergunta oposta vlida tambm: setor pblico
pequeno demais prejudicial ao desenvolvimento de servios bsicos e de
uma necessria rede social. No caso do Brasil, a primeira pergunta mais
relevante, mas esta questo emprica e no h respostas fceis como fica
evidente na figura 4. No caso brasileiro, at um passado muito recente, o
crescimento econmico foi baixo, tanto em comparao aos demais pases
latino-americanos como aos demais BRIC.
49
Mas, sem dvida, houve
crescimento robusto em pases que gastam pouco e a priorizao em gastos
pblicos produtivos ajudam a explicar este fenmeno. O crescimento em
pases blticos, por exemplo, at 2008, foi admirvel.

49
O Brasil ainda cresce menos que a China e a ndia. De fato, ele apresentou uma pequena queda do PIB
em 2009, enquanto no caso da Rssia a recesso foi mais uma forte queda.
93
Figura 4 Gastos Pblicos e Crescimento Econmico

Fonte: Banco Mundial; Elaborao: AFONSO (2005). Ver nome dos pases na figura 3.

A melhor curva para expressar a relao estatstica de provvel
causalidade (de sinal negativo, ou seja, causalidade inversa) entre nivel de
gasto pblico e a taxa de crescimento econmico, conforme mostrado no
grfico 4, seria em forma de U de cabea para baixo. Como na figura, na linha
tracejada em U invertido, o topo da curva est apontando um gasto pblico de
nivel timo, isto , nem pouco nem demais, em cerca de 30% do PIB. Mais
ainda: no por coincidncia, quando os gastos esto contidos na faixa de 30%
do PIB, o crescimento econmico tem potencial de alcanar a mdia de 6%a.a.
No caso do Brasil, uma anlise demonstra que depois que os gastos
comearam a aumentar nos ano 1990, o crescimento econmico estagnou.
A META DE GASTO PBLICO NO SUPERIOR A 30% DO PIB, A
SER ALCANADA AT 2020, CONSTITUI UMA EVIDNCIA ESTATSTICA
INTERNACIONAL. ESTA META PODE NOS VIABILIZAR O CRESCIMENTO
DE 6% a.a. Os pases que controlam seus gastos governamentais nessa faixa
94
tima conseguem prover as necessrias redes de proteo social bsica s
suas populaes sem prejudicar os incentivos a investir, e otimizando o
desempenho da economia produtiva ao nivel de 6%.
Pas
Adminis-
trao
Capital
Humano
Sade
Distri-
buio
Esta-
bilidade
Perfor.
Econmica
Brasil 0,88 0,80 0,96 0,63 0,43 0,77 0,75
Bulgria 0,80 1,09 0,99 1,17 0,06 0,31 0,74
Chile 1,12 0,86 1,03 0,69 0,92 1,02 0,94
Chipre 1,12 1,04 1,59 1,54 1,33
Repblica
Tcheca
1,00 1,14 1,02 1,19 0,74 0,74 0,97
Estnia 1,25 1,11 0,99 1,00 0,57 0,88 0,97
Grcia 0,95 1,04 1,04 1,07 1,67 0,76 1,09
Hungria 1,09 1,16 1,00 1,21 0,97 0,88 1,05
Irlanda 1,17 1,11 1,03 1,02 1,64 1,47 1,24
Coria 1,04 1,08 1,01 1,09 1,00 1,60 1,14
Letnia 1,03 0,98 0,98 1,08 0,76 0,88 0,95
Litunia 0,98 1,12 1,00 1,08 0,37 0,84 0,90
Malta 1,11 1,03 1,04 1,45 1,12 1,15
Maurcio 0,91 0,86 1,00 1,40 1,08 1,05
Mxico 0,80 0,71 1,00 0,75 0,38 1,41 0,84
Polnia 0,92 1,08 1,01 1,09 0,83 0,81 0,96
Portugal 1,11 0,88 1,03 0,98 1,30 0,91 1,04
Romnia 0,63 1,13 0,98 1,10 0,18 0,63 0,78
Cingapura 1,39 1,16 1,05 0,92 2,94 1,71 1,53
Eslovquia 0,95 1,07 1,01 1,28 1,09 0,77 1,03
Eslovnia 1,07 1,13 1,03 1,14 1,35 0,99 1,12
frica do Sul 1,00 0,66 0,80 0,65 1,23 0,50 0,81
Tailndia 1,03 0,99 0,97 0,93 0,94 1,54 1,07
Turquia 0,77 0,75 0,97 0,93 0,17 0,82 0,74
Mdia 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00
Max 1,39 1,16 1,05 1,28 2,94 1,71 1,53
Min 0,63 0,66 0,80 0,63 0,06 0,31 0,74
Novos
membros UE
0,99 1,06 1,00 1,09 0,74 0,86 0,96
Pases
Blticos
1,06 1,10 1,02 1,14 0,93 0,95 1,03
Outros novos
UE
0,95 1,05 1,00 1,08 0,66 0,82 0,93
NIC Asiticos 1,11 1,00 1,00 0,93 1,76 1,44 1,21
Outros NIC 0,97 0,91 0,98 0,87 0,96 1,08 0,98
Tabela - 2 Indicadores de Performance do Setor Pblico 2001-2003 (PSP)
Indicadores de Oportunidade Indicadores "Musgraveanos"
Perfomance total
do Setor Pblico
(pesos iguais)

Fonte: AFONSO (2006).
Os pases que se saram melhor nesta comparao so Singapura,
Chipre e Irlanda (antes da crise de 2008-2009). Outros pases asiticos e Malta
95
tm um escore alto tambm, mas Portugal e Grcia tm um desempenho
medocre. Na lanterna da lista esto Bulgria, Turquia e Brasil.

Pas
Adminis-
trao
Capital
Humano
Sade
Distri-
buio
Esta-
bilidade
Perfor.
Econmica
Brasil 0.78 0.81 1.15 0.48 0.33 0.59 0.69
Bulgria 0.79 1.49 1.00 1.01 0.06 0.29 0.77
Chile 1.53 1.04 1.70 1.15 1.37 1.51 1.38
Chipre 0.92 1.66 1.44 1.39 1.08
Repblica
Tcheca
0.76 1.31 0.66 1.04 0.66 0.66 0.85
Estnia 1.09 0.83 0.91 1.21 0.57 0.87 0.91
Grcia 0.97 1.32 0.83 0.83 1.23 0.56 0.96
Hungria 0.83 1.12 0.75 1.05 0.70 0.63 0.85
Irlanda 1.36 1.18 0.84 1.44 1.79 1.61 1.37
Coria 1.40 1.31 1.72 1.47 2.36 1.65
Letnia 0.82 0.79 1.14 1.11 0.75 0.87 0.91
Litunia 0.83 0.88 0.90 1.27 0.40 0.90 0.86
Malta 0.92 0.99 0.68 1.16 0.90 0.78
Maurcio 1.21 1.04 1.91 2.04 1.58 1.56
Mxico 1.18 0.72 1.52 1.90 0.55 2.01 1.31
Polnia 0.89 0.98 0.97 0.80 0.69 0.68 0.83
Portugal 0.92 0.71 0.66 0.90 1.01 0.71 0.82
Romnia 0.69 1.53 1.03 1.05 0.20 0.68 0.86
Cingapura 2.09 2.90 1.38 5.05 2.94 2.39
Eslovquia 0.82 1.23 0.77 1.18 0.90 0.64 0.92
Eslovnia 0.91 0.68 0.81 1.15 0.84 0.88
frica do Sul 0.93 0.54 0.89 1.69 0.68 0.95
Tailndia 1.58 0.86 1.68 1.91 3.11 1.83
Turquia 0.96 0.99 0.98 0.15 0.69 0.63
Mdia 1.06 1.03 1.16 1.03 1.14 1.15 1.09
Max 2.09 1.53 2.90 1.90 5.05 3.11 2.39
Min 0.69 0.54 0.66 0.48 0.06 0.29 0.63
Novos
membros UE
0.87 1.05 0.87 1.04 0.64 0.77 0.84
Pases
Blticos
0.86 1.00 0.78 1.16 0.75 0.81 0.83
Outros novos
UE
0.88 1.07 0.91 1.00 0.59 0.76 0.84
NIC Asiticos 1.63 0.95 2.16 1.38 3.00 2.54 1.93
Outros NIC 1.10 0.95 1.32 0.96 1.11 1.29 1.13
Tabela - 3 Indicadores de Performance do Setor Pblico 2001-2003 (PSP)
Perfomance total
do Setor Pblico
(pesos iguais)
Indicadores de Oportunidade Indicadores "Musgraveanos"

Fonte: AFONSO (2006).

A tabela indica que mais gastos pblicos freqentemente tm retornos
menores em relao melhor eficincia e correspondem a um escore entre 0,8
96
e 0,9, onde est o Brasil. Pases com um menor setor pblico tm um escore
PSE mais alto que os pases que esto na mdia e, sem dvida nenhuma,
pases que tm um grande setor pblico. Isto se aplicaria a pases emergentes
da sia bem como a Maurcio.
VRS TE Rank VRS TE Rank CRS TE
Brasil 0,381 22 0,488 22 0,219
Bulgria 0,461 14 0,483 23 0,262
Chile 0,73 4 0,615 17 0,529
Chipre 0,489 11 0,867 3 0,454
Repblica
Tcheca
0,439 15 0,637 13 0,329
Estnia 0,489 12 0,632 14 0,364
Grcia 0,369 23 0,713 8 0,307
Hungria 0,355 24 0,687 9 0,287
Irlanda 0,576 8 0,813 4 0,517
Coria 0,749 3 0,743 6 0,639
Letnia 0,486 13 0,624 16 0,357
Litunia 0,535 9 0,588 18 0,37
Malta 0,408 19 0,753 5 0,35
Maurcio 0,721 5 0,686 10 0,583
Mxico 0,703 6 0,551 19 0,456
Polnia 0,412 18 0,627 15 0,304
Portugal 0,385 21 0,678 11 0,308
Romnia 0,528 10 0,509 21 0,316
Cingapura 1000 1 1000 1 1000
Eslovquia 0,406 20 0,674 12 0,322
Eslovnia 0,431 16 0,731 7 0,364
frica do Sul 0,676 7 0,529 20 0,421
Tailndia 1.000 1 1.000 1 0,822
Turquia 0,416 17 0,482 24 0,236
Mdia 0,548 0,671 0,422
Mnimo 0,355 0,482 0,219
Desvio padro 0,186 0,144 0,186
Tabela - 4 Resultados DEA: Um Recurso, Um Resultado
Pas
VRS TE - retornos variveis de escala
Recursos direcionados Resultados direcionados

Fonte: AFONSO (2006).
Os resultados confirmam em grande parte a abordagem de resultados
macro anteriores para determinar a eficincia do setor pblico. Singapura e
Tailndia obtiveram os melhores escores, seguidos por Coria, Chile e
Maurcio. Os ltimos colocados foram Brasil, Grcia e Hungria. Pela
perspectiva de resultados, o pas que se sai melhores usa 1/3 dos insumos que
o pas com pior resultado para atingir um determinado escore de PSP. Um
97
resultado mdio de produo de 0,55 sugere a possibilidade que, para o nvel
de produo alcanado, o pas poderia usar 45% menos de recursos. Por esta
mesma perspectiva, o pas que obteve o melhor resultado alcana duas vezes
mais produo que o pas menos eficiente com o mesmo insumo. O resultado
de produo de 0,67 implica que, na mdia, para o nvel de recursos que esto
utilizando, os pases alcanam apenas 2/3 da produo que alcanariam se
fossem eficientes.

Figura 6 Fronteira Possvel de Produo Terica: um Recurso, um Resultado






Fonte: FMI (WEO) Elaborao:AFONSO (2006).

Esta figura representa a fronteira possvel de produo associada com
os resultados DEA acima. Ela mostra como grande a diferena entre a
maioria dos pases e os mais eficientes. H, entretanto, grandes diferenas
entre os melhores, mdios e piores resultados dentro da fronteira possvel de
produo.

98
Score Rank Score Rank Score Rank
Brasil 0.381 22 0.488 22 0.69 23
Bulgria 0.461 14 0.483 23 0.77 22
Chile 0.73 4 0.615 17 1.38 5
Chipre 0.489 11 0.867 3 1.08 8
Repblica Tcheca 0.439 15 0.637 13 0.85 17
Estnia 0.489 12 0.632 14 0.91 12
Grcia 0.369 23 0.713 8 0.96 9
Hungria 0.355 24 0.687 9 0.85 17
Irlanda 0.576 8 0.813 4 1.37 6
Coria 0.749 3 0.743 6 1.65 3
Letnia 0.486 13 0.624 16 0.91 12
Litunia 0.535 9 0.588 18 0.86 15
Malta 0.408 19 0.753 5 0.78 21
Maurcio 0.721 5 0.686 10 1.56 4
Mxico 0.703 6 0.551 19 1.31 7
Polnia 0.412 18 0.627 15 0.83 19
Portugal 0.385 21 0.678 11 0.82 20
Romnia 0.528 10 0.509 21 0.86 15
Cingapura 1 1 1 1 2.39 1
Eslovquia 0.406 20 0.674 12 0.92 11
Eslovnia 0.431 16 0.731 7 0.88 14
frica do Sul 0.676 7 0.529 20 0.95 10
Tailndia 1 1 1 1 1.83 2
Turquia 0.416 17 0.482 24 0.63 24
Correlao Score Rank Score Rank
DEA recurso-PSE 0.91 0.77 - -
DEA resultado-PSE - - 0.71 0.56
Anlise DEA
Performance do
Setor Pblico (PSE)
Tabela - 6 Comparao dos resultados em vrios mtodos
Pas
Recursos direc. Resultados direc.

Fonte: AFONSO (2006)
Comentou-se neste estudo a eficincia do setor pblico. Ficou evidente
que um setor pblico enxuto e taxas de gastos na faixa de 30% do PIB
tendem a ser mais eficientes. O desempenho do setor dos pases mais
eficientes mais de duas vezes superior que o de pases menos eficientes.
Ademais, uma anlise economtrica indica que alto nvel educacional,
funcionalismo competente e honesto, e segurana do direito de propriedade
do um impulso extra eficincia de gastos.
Outra concluso que, entre vrios pases, a posio do Brasil no
boa. Isso no se deve falta de recursos, mas falta de eficincia nos gastos
e ao fato de o pas no ter um nvel educacional adequado e de
99
freqentemente questionar o direito da propriedade privada. Ademais, esse
nvel de gasto exige uma alta carga tributria. Como essa anlise foi feita com
dados de uma dcada atrs, a situao do Brasil no to negativa como a
apresentada, mas falta ainda muito a ser realizado para que o Brasil entre num
patamar de pases eficientes com seu gasto pblico. Aumentar constantemente
os impostos no soluo, porque cobrar muitos tributos torna o pas pouco
competitivo num momento em que a competio internacional um fato do
mundo globalizado. Estar bem neste quesito fundamental para a
prosperidade do pas.
















100
Apndice 1

Canad: um sistema com experincia positiva de IVA duplo

O Canad tem uma robusta economia de mercado com um PIB de
US$1,3 trilho, baseada em minerao, agricultura, energia e servios. Um dos
fatores que explicam a prosperidade do pas que populao, sendo pouco
numerosa, relativamente jovem, bem educada e treinada, alm de atrair levas
de imigrantes, o que lhe confere dinamismo adicional. So 33 milhes de
habitantes, apenas equivalentes aos das regies metropolitanas de So Paulo
e do Rio de Janeiro. Assim o PIB per capita de mais de US$38 mil. O Canad
faz parte da OCDE e do G-7, e sempre teve uma participao ativa nas
Organizaes das Naes Unidas (ONU) com uma poltica externa baseada no
multilateralismo.
Os canadenses se autodefinem mais por aquilo que dizem que so
americanos do que pelo que so. De fato, esses americanos do norte no
so agressivos, violentos, imperialistas, mas so multiculturais e tm um
sistema de sade pblica, embora caro, impecvel e acessvel a todos. A
identidade nacional canadense difcil de ser explicada numa s linha em face
do grande nmero de imigrantes que o pas vem acolhendo. Contrariamente
aos Estados Unidos, que so um melting pot (panela de sopa) com seus
imigrantes que acabam ao longo dos anos se tornando americanos, o Canad
seria mais um salad bowl (tigela de salada), onde os vrios elementos
convivem num mesmo ambiente sem se misturar tanto.

Um pas que venceu o deficit crnico

O pas passou pela crise do estouro da bolha relativamente ileso. Seus
bancos, com tradio de serem conservadores em relao s prticas de
concesso de emprstimos e de dotados de alta capitalizao, saram da crise
101
de 2008 entre os mais fortes do mundo. O pas teve slido crescimento de
2003 a 2008, aproveitando a notvel mar de consumo dos vizinhos, mas
apresentou dficit fiscal em 2009, depois de mais de uma dcada de seguidos
supervits.

Dficit fiscal no fora novidade antes de 2009 e apenas com a
reforma tributria do final dos anos 1980 esse crnico problema foi
seriamente enfrentado
50
. O arrojado primeiro ministro Progressista
Conservador Brian Mulroney (1984-1993) quebrou o domnio do Partido Liberal
do Canad na poltica nacional e governou numa poca de grandes mudanas
estruturais da poltica econmica. Foi o perodo das mais profundas
transformaes na economia do Canad desde a Segunda Guerra Mundial.
51
O
governo de Mulroney coincidiu com os de Ronald Reagan nos Estados Unidos
e de Margareth Thatcher no Reino Unido. Mulroney compartilhava as filosofias
poltica e econmica dos dois outros lderes mundiais. A principal mudana foi
representada pelos acordos de livre comrcio, primeiro com os Estados Unidos
em 1988 (Free Trade Agreement), e depois estendido ao Mxico em 1992-94
(North American Free Trade Agreement).
52
Muitos dos princpios que

50
O nome do partido, Progressista Conservador, parece uma contradio em termos, como o
Partido Revolucionrio Institucional do Mxico. Mas os Tories, como so conhecidos a exemplo
de seu homlogo britnico, um partido com longa atuao no pas. O Primeiro Ministro mais
respeitado do Partido Progressista Conservador John Diefenbaker que serviu de 1957 a
1963.
51
O Canad foi governado principalmente pelo Partido Liberal do Canad, com pouca
alternncia no poder, quando o Partido Progressista Conservador chegou ao poder. Os
primeiros ministros Liberais mais respeitados foram Wilfrid Laurier (1896-1911), William Lyon
Mackenzie King (1921-1926 e 1936-1930), Louis St. Laurent (1948-1957), Lester Bowles
Pearson (1963-1968) e Pierre Trudeau (1968-1979 e 1980-1984). A populao tem, no entanto,
pouca simpatia pelos Tories. Os Tories esto no poder desde 2006. O PLC um partido de
certa forma semelhante ao PMDB. comum a formao de Governo de Minoria, ou seja, um
governo no qual nenhum partido tenha obtido a maioria dos votos, e portanto, das cadeiras no
Parlamento.
52
Oitenta por cento do comercio internacional do Canad com os Estados Unidos, com quem
compartilha a maior fronteira aberta do mundo. Depois dos EUA, os principais parceiros
comerciais so a Reino Unido e o Japo. O Canad tem um substancial supervit com os
Estados Unidos, dos quais o principal fornecedor de energia (petrleo, gs, urnio e
eletricidade).
102
nortearam esses acordos de livre comercio serviram de inspirao para a
criao da Organizao Mundial de Comercio (OMC).
Mulroney adotou novas leis sobre competitividade e falncia, bem como
a desregulamentao de certos setores da economia, como transporte,
telecomunicaes e servios financeiros.

Modernizar a tributao para crescer e exportar mais

No foi surpresa quando, como parte de uma ampla reforma tributria,
o Imposto sobre Mercadorias e Servios, GST na sigla em ingls, foi
introduzido no Canad, em 1991, por Mulroney e pelo arquiteto das reformas
estruturais, o Ministro das Finanas Michael Wilson. Este tributo, da
modalidade de incidncia sobre o Valor Agregado, cobrado em vrios nveis,
substituiu o Imposto de Venda de Manufaturados (MST, na sigla em ingls) de
13,5% cobrado no atacado e o Imposto Federal sobre Telecomunicaes de
11%.
Mulroney afirmava que o IVA teve que ser implementado porque o antigo
imposto prejudicava a capacidade exportadora do setor manufatureiro. A
introduo do GST gerou muita oposio popular e poltica, mas foi a primeira
etapa da reforma tributria de Mulroney, que, alm da liberao do comrcio
exterior, tambm modernizou os impostos de pessoas fsicas e jurdicas.
Reduzindo a indexao inflao do imposto de renda depois de 1985 e com o
objetivo de dar benefcios sociais a famlias com o novo sistema tributrio,
Wilson estabeleceu os fundamentos dos programas de reduo do dficit que
seus sucessores Liberais adotaram, em meados dos anos 90 reduzindo o
dficit fiscal do pas de forma significativa.
53
No governo seguinte, do Liberal

53
Hale, Geoffrey, The Politics of Taxation in Canada, The Mulroney Legacy Tax Reform,
Free Trade and the Deficit Trap, University of Toronto Press, 2002.
103
Jean Chrtien, o ministro das finanas Paul Martin, conseguiu praticamente
acabar, ao longo dos anos 1990, com o dficit crnico.
54

O GST evita o efeito cascata, no sentido em que os provedores de bens
e servios podem solicitar crditos fiscais para evitar que o mesmo produto
seja taxado vrias vezes. Assim, o GST essencialmente pago pelo
consumidor final. Praticamente todos os bens e servios so taxados. As
poucas excees so alimentos, aluguel residencial e servios mdicos e
financeiros. Bens de exportao so isentos (alquota zero) e pessoas de
baixa renda recebem restituies quando declaram o imposto de renda, e isso
representa uma engenhosa maneira de contornar o argumento de que o GST
tem caracteristica de imposto regressivo (= os consumidores menos afluentes
pagam proporcionalmente mais).

Lutas polticas para aprovar a reforma

Voltando aos esforos iniciais de Mulroney at conseguir aprovar o GST,
interessante lembrar em se apegou a Oposio para contestar o novo tributo.
O fato de o IVA no ser cobrado sobre bens exportados foi percebido como
capaz de encarecer a vida dos canadenses, por terem que pagar uma alquota
mais elevada de GST para compensar a iseno aos exportadores. Isso
aumentou a oposio social e poltica ao GST, a ponto de certos membros
Tories terem abandonado o caucus (cpula) do partido do primeiro ministro. O
Senado, dominado pelo Partido Liberal, se recusou a passar a lei do GST.
Mulroney foi obrigado a usar um casusmo legal, pouco empregado, para
aumentar o nmero de senadores e conseguir obter a maioria na Cmara

54
A relao de Chrtien com Martin lembra a de Tony Blair com Gordon Brown, no sentido que
o ministro das finanas resolveu os problemas do pas, mas estava de olho no cargo de
primeiro ministro. Martin chegou ao poder atravs da perda da liderana do partido por
Chrtien, perdeu a eleio seguinte; talvez seja esse o destino de Gordon Brown.
104
Alta.
55
A minoria Liberal adotou tticas de obstruo, mas o GST acabou sendo
aprovado com uma alquota de 7% e entrou em vigor em 1 de janeiro de 1991.
A oposio popular e poltica ao novo imposto no diminuiu, apesar das
tentativas do governo de explicar que o GST substitua um imposto invisvel
para consumidores por ser cobrado de atacadistas e que, no fim, tornaria o
Canad mais competitivo. O governo afirmou que, numa economia de mercado
como a canadense, a substituio do imposto sobre a indstria esse era uma
espcie de IPI acabaria tendo alguma influncia sobre os preos, o que no
foi percebido claramente pela populao.
A mudana para um imposto sobre o consumo, no estilo europeu,
ajudou a economia do Canad a se tornar mais eficiente e competitiva com
preos mais baixos para a exportao. O GST ajudou a enfrentar o problema
de dficit fiscal do pas, mas seu efeito em relao a baratear os preos de
produtos exportados, entretanto, modesto, visto que o cmbio sempre pesou
mais nas trocas internacionais, em particular com os Estados Unidos. Mas, o
GST tornou o sistema tributrio canadense mais transparente e menos
distorcido. Em 1991, quando o GST entrou em vigor, todas as provncias
canadenses, com exceo de Alberta, j cobravam um imposto indireto de
venda, de mbito provincial.
56


Por razes polticas, a alquota do imposto federal GST foi reduzida
vrias vezes. Primeiro, foi o atual primeiro-ministro Stephen Harper do Partido
Progressista Conservador, eleito em 2006, que a reduziu em 1 ponto

55
O Senado canadense outro tpico controverso visto que os senadores so indicados. H
pedidos para que o sistema de escolha de senadores seja mudado.
56
At hoje, a Provncia de Alberta no cobra IVA provincial. Alberta uma espcie de Texas
canadense com um forte setor petrolfero e de gado. Alis, o petrleo canadense bem
pesado e proveniente das tar sands de Athabasca, as areias betuminosas. Os royalties, no
compartilhadas com o resto do pas, que recebe pelo petrleo e gs so suficientes.
105
percentual para 6% em julho daquele ano, cumprindo promessa de
campanha.
57
O GST foi reduzido novamente, em janeiro 2008, para 5%.

Transparncia do imposto GST

A notoriedade do GST no Canad se deve a uma obscura proviso
constitucional. A legislao de outros pases estipula que os preos devam ser
postados com o IVA embutido para que consumidores no se dem conta de
quanto esto pagando em imposto. No Canad, isso no possvel visto que
os preos obedecem legislao provincial. Assim, as provncias optaram
para que preos no incluam o GST, com exceo de gasolina, taxis e
poucas outras coisas, para poder culpar o poder federal pelo imposto.
Isso mais um captulo da constante competio das provncias com o
governo federal. Isto , especialmente, o caso na provncia de Quebec.
58
O
Brasil deveria seguir o exemplo canadense para que brasileiros estejam
cientes de quanto pagam em impostos, postando os tributos de modo
destacado dos preos.

Cobrana harmonizada com os estados


57
Stephen Harper o primeiro Tory aps Brian Mulroney e Kim Campbell que o substituiu no
final do mandato quando lder do partido. A falta de apoio a Mulroney levou sua derrota na
eleio de lder de partido.
58
Sempre foi feito um esforo especial para acomodar os desejos desta provncia francfona.
Vrios primeiros ministros foram do Quebec, como St. Laurent, Pierre Trudeau, Brian Mulroney,
Jean Chrtien e Paul Martin. Mesmo assim, houve dois referenda sobre a separao do
Quebec do Canad, um nos anos 1980 e outro em 1995. Este ltimo foi derrotado por menos
de 1% dos votos. A independncia, ou soberania do Quebec ainda um sonho alimentado
por vrios polticos, embora um de seus maiores defensores, Lucien Bouchard, tenha
recentemente admitido que a soberania no aconteceria to cedo. Este movimento, no entanto,
permanece um srio risco para o pas.
106
Outro aspecto em que o sistema tributrio brasileiro poderia acompanhar
o modelo canadense que o IVA seja federal e federativo. No caso do Canad,
o imposto federal e o provincial so cobrados separadamente, ou seja, quando
se compra um bem, paga-se o GST federal e depois o IVA provincial, tudo na
mesma fatura. No um processo complicado. No caso das provncias
atlnticas, Novo Brunswick, Terra Nova e Labrador e Nova Esccia, foi criado,
em acordo com o Governo Federal, um imposto harmonizado que rene o
imposto de vendas provincial e federal.
59
Nessas provncias, a alquota do
imposto harmonizado de 15% e ele arrecadado pela Receita Federal
canadense, Revenue Canada, que transfere as respectivas partilhas s
provncias. Depois das redues do GST, o imposto harmonizado foi diminudo
respectivamente para 14% e 13%. Depois da implementao do imposto
harmonizado, os preos finais ao consumidor apresentaram quedas
observveis.
H planos para as provncias de Ontrio e de Colmbia Britnica
tambm adotarem um imposto harmonizado, que funcionaria nos moldes do
aplicado nas provncias atlnticas. No resta dvida que tal sistema de
cobrana harmonizada mais eficiente, alm de promover mais
investimentos e emprego, sendo menos oneroso para o contribuinte.
60

Esta harmonizao um elemento de simplificao tambm
defendido neste trabalho, e que poderia tambm ser um modelo para o
Brasil. Certas regies, da Amaznia legal ao Nordeste, poderiam reduzir a
mquina arrecadadora e seus custos aplicando um nico IVA, arrecadado pelo
governo federal e, em seguida, transferido em parte aos estados e municpios
para baratear o custo da sua administrao e evitar sonegao.



59
Terra Nova e Labrador representa uma nica provncia depois que o territrio do Labrador foi
incorporado.
60
Harmonized Sales Tax to Boost Investment, Job Creation, Press Release, Gabinete do
Premi, Colombia Britnica, 2009. http://www2.news.gov.bc.ca/news_releases_2009-
2013/2009PREM0017-000141.htm; Ontario Budget and Harmonized Sales Tax information,
http://www.fin.gov.on.ca/en/budget/ontariobudgets/2009/.
107
O desafio de modernizar o sistema previdencirio
O calcanhar de Aquiles do sistema tributrio canadense refere-se s
aposentadorias e penses, o Canadian Pension Plan (CPP) e a Old Age
Security (OAS). O CPP foi criado pelo Primeiro Ministro Lester B. Pearson em
1966. Naquela poca, as taxas de contribuio foram estabelecidas em 1,8%
da renda bruta de um empregado com um limite mximo de contribuio. J
nos anos 1990, esta baixa taxa no era mais suficiente para acompanhar o
envelhecimento da populao.
61
Assim, a taxa de contribuio, tanto para
empregado como empregador, outra novidade, subiu para 9,9% em 2003.
O grande problema continua sendo a diminuio da populao
economicamente ativa, como nos casos da Europa ou do Japo. Esta uma
das razes por que o Canad expande sua caracterstica multicultural e
mantm uma poltica liberal de imigrao. Contrariamente Austrlia, o
Canad incentiva imigrao da ndia, da China, do Haiti e da Amrica Latina.
62

Vancouver recebeu muitos chineses de Hong Kong quando a ex-colnia
britnica passou para o controle de Beijin. A imigrao do Haiti encorajada
pela Provncia de Quebec supostamente porque ambos so de lngua francesa.
No caso de refugiados polticos ou econmicos, o pas d at ajuda financeira
para que eles se estabeleam em suas novas cidades e em suas atividades
profissionais. O pas precisa do trabalho dos imigrantes para manter a
solvncia do CPP.
Esses dois programas, o CPP e o OAS, desembolsam aproximadamente
C$60 bilhes ao ano.
63
Eles so complementados por aposentadorias e
poupanas privadas. As aposentadorias privadas so fornecidas por
empregadores ou dependem de planos individuais do Registered Retirement
Savings Plan. Todos os benefcios desses programas, pblicos ou privados,
so sujeitos imposio de imposto de renda. O CPP um programa que
recebe contribuies segundo a renda dos trabalhadores. O plano

61
Canadian Pension Plan. http://www.canadapensionplan.info/
62
Veja, Bonjour, Quebec, 98, 3 de maro de 2010, pp. 98-99. Este autor, por exemplo, adotou
a cidadania canadense em 1995.
63
Atualmente, C$1 = US$0,90.
108
administrado pelo governo federal e se aplica a todas as provncias, com
exceo do Quebec, que administra o Quebec Retirement Plan, espelho do
CPP.
O CPP (e o QPP) baseia-se numa base constante com a taxa de
contribuio invarivel por 75 anos. Ele acumula um fundo de reserva
suficiente para estabilizar ao longo do tempo as receitas e as despesas,
bem como a taxa de financiamento. Em outras palavras, os ativos do CPP
so por si s insuficientes para pagar os futuros benefcios acumulados at o
presente, mas ainda so suficientes para evitar que as novas contribuies
aumentem por enquanto. O plano sustentvel, mas, dada a natureza
indefinida de futuros governos, ele no tpico de planos de penso pblicos
ou privados. Um estudo do aturio do CPP publicado em 2007 afirma, porm,
que este mtodo de financiamento robusto e apropriado em face das
presunes razoveis das futuras condies.
64
O chefe-aturio submete um
relatrio ao Parlamento a cada trs anos sobre o financiamento do Plano.
Outra caracterstica que merece ser copiada no Brasil: os oramentos
previdencirios permanentes e as revises atuariais peridicas.
O rendimento do fundo de aposentadorias, o CPP, mostrado na tabela
abaixo; ele varivel ao longo dos anos:
65


Data Valor Lquido de
Ativos

(C$bilhes)
Taxa de Retorno
Anual (%)
Mar 2003 55,6 -1,1
Mar 2004 $70,5 bilhes 10,3%

64
Optimal Funding of the Canada Pension Plan: Actuarial Study. Office of the Superintendent of
Financial Institutions Canada. 20 Abril de 2007. http://www.osfi-
bsif.gc.ca/app/DocRepository/1/eng/oca/studies/Optimal_Funding_CPP_e.pdf
65
CPP Investment Board, Financial Highlights, Dezembro 2009.
http://www.cppib.ca/Results/Financial_Highlights/default.html

Dlar canadense
109
Mar 2005 $81,3 bilhes 8,5%
Mar 2006 $98 bilhes 15,5%
Mar 2007 $116 bilhes 12,9%
Mar 2008 $122,7 bilhes -0,29%
Mar 2009 $105,5 bilhes -18,6%
Mar 2010
(proj.)
$116,6 bilhes 7,6%

medida que condies demogrficas e econmicas mudem, mudaro
tambm as caractersticas do sistema de aposentadoria para manter sua
sustentabilidade. Assim, o sistema previdencirio canadense considerado
hbrido, entre o lastro integral de ativos (fully funded), e os que arrecadam o
que gastam no mesmo ano, do tipo pay as you go (regime adotado no Brasil)
ou PayGo, como conhecido no Canad. O regime de financiamento parcial
(partial funding) est entre essas duas abordagens. reconhecido que
qualquer nvel de financiamento, para ser considerado benfico, deva levar em
conta um aumento da poupana nacional.
Uma grande reforma, em 1997, levou a uma mudana gradual do
financiamento do CPP de PayGo para financiamento parcial, chamado de
financiamento constante. A reforma de 1997 e, em particular, o financiamento
constante, resultaram em que a sustentabilidade financeira do CPP, segundo o
governo, fosse garantida para geraes presentes e futuras. As finanas do
CPP devem continuar melhorando ao longo do tempo com o crescimento de
ativos, da relao ativos/despesas e com a taxa de investimento. O supervit
da taxa legal sobre o financiamento estvel que existe desde 2003 foi positivo
para a estabilidade financeira do CPP. Esta margem permite absorver parte do
impacto de experincias adversas que possam ocorrer no futuro. Como de se
esperar que o retorno real de investimentos continue a superar o crescimento
verdadeiro de ganhos totais e a taxa legal seja mantida em patamar mais alto
que a do financiamento constante, o grau de suporte do Fundo deve aumentar.
110
Fica claro que a imigrao e a reforma permitiram este resultado; porm,
como as futuras geraes de imigrantes se aproveitaro tambm dos
benefcios do CPP, importante manter polticas tributria e fiscal
responsveis, o que parece ter se tornado o caso do Canad.




















111
Apndice 2

Poltica Tributria, Aposentadorias e Poltica Fiscal: os exemplos dispares
da Argentina e Chile

I. Argentina: uma experincia em retrocesso

Sero examinadas neste captulo a situao tributria, a poltica fiscal e
a previdncia na Argentina desde a reforma do Presidente Carlos Saul Menem,
o segundo civil aps a ditadura militar que governou o pas no final dos anos
1970 e incio de 1980. O governo federal da Argentina cobra o Imposto sobre
Valor Agregado (IVA), outros tributos sobre certos bens, sobre comrcio
exterior e sobre folha de pagamento, e o imposto de renda. H, porm,
transferncia para governos provinciais e para a previdncia social. Essa
partilha, que deixou os impostos sobre o comercio no mbito federal e os
impostos sobre o consumo sendo divididos pelos governos federal e
provinciais, obedece Constituio e data do sculo XIX. Ou seja, a tradio
antiga continua vlida e merece ainda ser imitada, em pleno sculo 21. Mas
nem tudo na experincia recente est altura da tradio passada daquele
pas.
O IVA est no centro da reforma tributria de 1989, que ocorreu depois
da posse de Menem como Presidente da Repblica e a de Domingo Cavallo
como Ministro da Economia. A base tributria foi sendo expandida ao longo dos
anos, bem como as alquotas respectivas. Inicialmente, estavam excludos de
IVA alimentos, produtos petrolferos, gs natural, recursos naturais, bens de
papel, produtos publicados, certos bens de capital e a maioria dos servios. Em
1990, esta lista foi reduzida, mas estendida a produtos transferidos ao setor
privado atravs de um ambicioso programa de privatizao. A taxa aumentou
de 15% para 16%, depois de uma breve reduo para 13%. A reforma de 1990
deixou quatro impostos a nvel provincial: sobre propriedade, sobre veculos,
112
sobre vendas de produtos e servios, e imposto sobre selos. A administrao
dos dois primeiros ficou a cargo do rgo da receita provincial.

Apesar do aumento da base, o incremento das alquotas do imposto
tornou-se contumaz quando mudanas do IVA foram sendo progressivamente
introduzidas. A taxa subiu para 18% em 1992 e uma sobrecarga temporria de
mais trs pontos foi introduzida em 1995 para combater a Crise Tequila. Esta
sobrecarga tornou-se permanente em 1996.
O resultado dessas medidas, em conjunto com a melhora da
administrao do recolhimento tributrio, foi que a arrecadao total quase
triplicou entre 1990 e 1995, atingindo 6,8% do PIB. O objetivo das medidas era
aumentar a receita do governo, mas elas melhoraram tambm o perfil do
sistema tributrio, com a eliminao de uma mirade de outros impostos de
consumo e a otimizao dos que permaneceram sobre itens especiais, como
carros e peas de automvel, petrleo e cigarro e lcool.
66

A reforma tributria de Menem e Cavallo introduziu novidades tambm
na imposio direta com uma reduo dos impostos de renda das pessoas
jurdica e fsica, sob influncia do que ocorrera com a reforma tributria nos
Estados Unidos, em 1986, sob administrao Reagan, que reduziu a carga
tributria de empresas e indivduos, e simplificou o sistema tributrio. Na
Argentina, as alquotas para empresas domsticas e estrangeiras foram
reduzidas em 1990 de 33% para 20% e de 45% para 36%, respectivamente.
Mais tarde, o tratamento de firmas foi unificado para no depender de sua
origem: fixou-se em 30% em 1992 e, posteriormente, foi aumentado para 33%
em 1996. O conceito de receita mundial na definio da base tributada foi
introduzido. A alquota mxima para pessoas fsicas foi reduzida de 35% para
30%, como tambm as alquotas de imposio de oito para seis. Mudanas na
base tributada para pessoas fsicas estavam relacionadas a limites de isenes
mdicas.

66
Bs, Martin, Tax Systems and Tax Reforms in Latin America, Argentina, ed. V. Tanzi,
Department of Public Economics of the University of Pavia. http://mpra.ub.uni-
muenchen.de/5223/, MPRA Paper No. 5223, posted 07. Novembro 2007.
113
A taxao de bens de pessoas jurdicas e fsicas foi tambm alterada.
Por um lado, o imposto sobre ganhos de capital, bem como o sobre o valor do
patrimnio de pessoas jurdicas e fsicas, foi eliminado, mas, por outro, o
imposto sobre ativos brutos de empresas foi introduzido com uma alquota de
1%. O objetivo deste tributo era enfrentar a evaso de imposto de empresas
quando pagamentos feitos sobre rendimentos brutos podiam ser abatidos do
imposto de renda; mas pagamentos alm desse valor no geravam um crdito
para empresas. O imposto sobre contas correntes (a nossa CPMF) foi reduzido
de 0,007% para 0,003%, mas seu pagamento deixou de ser creditado para
pagar outros impostos.
exceo do aumento do IVA e de alguns ajustes isolados no imposto
de renda para reduzir certas isenes, as reformas fundamentais do sistema
tributrio argentino j haviam sido completadas at o final de 1992. A poltica
tributria, porm, foi cada vez mais utilizada entre 1992 e 1995 para melhorar
seletivamente a competitividade de certos setores que enfrentavam
dificuldades devido ao sistema de cmbio fixo. Por exemplo, o imposto federal
sobre selos foi eliminado como foi o imposto sobre rendimentos brutos para
aqueles setores que enfrentavam queda de preo no mercado internacional de
seus produtos, ou seja, a maioria das commodities e dos produtos
industrializados produzidos no pas.
67

Algumas modificaes adicionais do sistema tributrio argentino foram
feitas em 1998. A mais significativa entre elas foi a introduo de um regime
tributrio simplificado para apertar a fiscalizao de pequenos e mdios
empresrios e de profissionais liberais. O IVA, o imposto de renda e o da
previdncia foram unificados num nico tributo chamado de monotributo, algo
equivalente ao nosso Simples. O pagamento era efetuado mensalmente
segundo quatro parmetros: vendas anuais brutas, preo unitrio de servios,
tamanho fsico da empresa, e uso de energia. O monotributo foi uma maneira
pragmtica de apertar a arrecadao do setor informal da economia, mas ele
incentivou a sonegao de atividades econmicas alm de certo patamar.
68


67
Ibid.
68
Refere-se a este problema como anes fiscais.
114
O governo que assumiu em dezembro de 1999, de Fernando de La Rua,
enfrentou um dficit fiscal insustentvel, exacerbado pela desvalorizao no
Brasil daquele ano. O dficit do governo federal argentino foi de US$7,1 bilhes
em 1999, mas seria de US$11 bilhes, 3,9% do PIB, se a receita das
privatizaes no fosse contabilizada. O governo, porm, se comprometeu a
manter o Conselho Monetrio e a Convertibilidad adotada por Menem. A
necessidade de relanar a economia foi limitada pela falta de recursos para
financiar uma poltica fiscal expansionista. Medidas para gerar receitas foram
introduzidas sob um programa do FMI cujo objetivo foi aumentar receitas para
reduzir desequilbrios das contas do governo em 1,8% do PIB.
Conseqentemente, mais medidas tributrias foram adotadas, naquele
momento difcil, no imposto de renda da pessoa fsica para reduzir dedues e
aumentar alquotas, alm de uma sobrecarga emergencial. Um aumento do
imposto sobre o patrimnio foi decretado. Mudanas em tributos indiretos
incluram novos impostos sobre consumo bem como a equalizao das taxas
de gasolina e alguma extenso da base do IVA. Essas medidas foram
eventualmente complementadas por cortes de despesas pblicas, como
reduo de salrios do funcionalismo e de penses em termos nominais.
Cavallo foi nomeado, mais uma vez, Ministro da Economia em maro 2001
por de la Rua numa indicao de desespero com a crise econmica que se
avistava dentro do contexto da Convertibilidad. De la Rua decretou o Corralito,
uma restrio a saques de dinheiro aplicados em prazos fixos, contas correntes
e poupana. Um imposto sobre operaes financeiras foi adotado um ms
depois, em abril, inicialmente com uma taxa de 0,25% de uma base do valor
bruto de transaes de dbitos e crditos. A taxa subiu para 0,4% em maio
2001; esse aumento foi creditado ao IVA e outros impostos. Um terceiro
aumento para 0,6% ocorreu em agosto daquele ano. Isenes e redues do
imposto sobre gasolina foram eliminadas tambm em agosto. Isso no evitou
que a economia entrasse em colapso. No incio de dezembro do mesmo ano,
instalou-se uma grande crise poltica e constitucional no pas.

A partir de 21 de dezembro 2001, a Argentina teve vrios presidentes
sucessivos. Como o vice de de La Rua, Carlos Alvarez, j renunciara em
115
outubro de 2000, a situao ficou complicada quando de la Rua fugiu de
helicptero da Casa Rosada, no sem antes decretar o Corralito, uma restrio
a saques de dinheiro aplicados em prazos fixos, contas correntes e poupana;
houve, em conseqncia, corrida aos bancos. Com a sada de la Rua, Ramon
Puerta tomou posse, mas renunciou rapidamente; este foi sucedido por
Eduardo Camao, presidente da Cmara de Deputados. Para dar maior
legitimidade ao novo governo, a Assemblia Legislativa, rgo composto pelo
Senado e a Cmara, indicou para presidente o Governador Adolfo Rodriguez
de Sa, da Provncia de San Luis. Sua equipe econmica manteve a
Convertibilidad, mas deu o calote da dvida pblica de US$93 bilhes.

A equipe econmica de Sa criou um plano heterodoxo para lidar com a
crise econmica. Para preservar a Convertibilidad, foi criado um plano de
Terceira Moeda, no conversvel chamado de Argentino que coexistiria com o
peso conversvel e o dlar americano. O Argentino s circularia em espcie;
cheques, notas promissrias e outros instrumentos poderiam ser apenas
denominados em peso ou em dlar, mas no em Argentino. Este seria
garantido por um fundo administrado pelo governo federal. A meta deste plano
era contrabalanar as tendncias inflacionrias. Martn Redrado, que seria
exonerado como presidente do Banco Central da Repblica Argentina (BCRA)
pela Presidente Cristina Rodriguez de Kirchner no incio de 2010, era um
grande defensor do Argentino. Devido falta de apoio poltico ao Governo Sa,
o plano nunca foi implementado. Sem o apoio de seu prprio partido,
Rodriguez de Sa renunciou e, depois da Conveno da Assemblia
Legislativa, Eduardo Duhalde, senador de Buenos Aires, foi indicado para a
Presidncia.

Em janeiro de 2002, o Governo Duhalde jogou a toalha e abandonou a
Convertibilidad.
69
Tudo isso acompanhado por uma forte desvalorizao da

69
Mussa, Michael, Argentina and the Fund: From Triumph to Tragedy, Peterson Institute of
International Economics, Washington, D.C., 2002.
http://www.piie.com/publications/newsreleases/newsrelease.cfm?id=81, Blustein, Paul, And the
Money Kept Rolling In (and Out) W all Street, the IMF, and the Bankrupting of Argentina,
PublicAffairs, Perseus Books Group, 2002.
http://www.publicaffairsbooks.com/publicaffairsbooks-cgi-bin/display?book=1586482459
116
moeda. O objetivo era evitar a sada de dinheiro do sistema bancrio e o
colapso do sistema.
Um consenso emergiu na Argentina sobre a necessidade de se evitar a orgia
de dvida dos anos 1990, quando a dvida cresceu de US$55,1 bilhes para
US$144,3 bilhes entre 1990 e 2001. Depois do colapso do incio de 2002,
Buenos Aires solicitou recursos significativos do FMI. Mas a nova equipe
econmica indicou que no sacaria o dinheiro e decidiu alternativamente
solicitar um programa para a rolagem da dvida no momento de maturidade. A
principal razo desta mudana foi a falta de acordo entre as autoridades do
pas e o FMI sobre as polticas a serem adotadas. Isso estava consistente com
a mudana de paradigma sobre programas de ajuda multilaterais que a nova
administrao americana estava prometendo desde 2001. O resultado foi que a
Argentina era a nica grande economia que enfrentava uma grande crise sem
ajuda multilateral.
O sistema tributrio no foi muito afetado, apesar da reintroduo de
impostos de exportao de commodities. A arrecadao de impostos ficou
estagnada em 2002 com o colapso de 10,9% do PIB e da inflao de 41%. A
equipe econmica resistiu s tentativas de adoo de choques econmicos
adicionais, inclusive na poltica tributria. As faixas de imposto no foram
reajustadas pela inflao e as empresas no puderam indexar a taxa de
depreciao. Os avanos em termos de arrecadao compensaram, em parte,
os efeitos das perdas de 2001 e 2002. O resultado foi um aumento significativo
da arrecadao de impostos que se deveu a uma robusta recuperao
econmica de 9% do PIB real e a taxa inflacionria de 7,4% entre 2003 e 2005.
Duhalde foi sucedido por Nestor Kirchner e este por sua esposa, Cristina
Fernandez de Kirchner. O Casal K conseguiu a proeza de promover um grande
retrocesso, em particular a atual presidente, que reestatizou o sistema
previdencirio em outubro 2008. Este foi um verdadeiro terremoto que
ameaou repercutir em toda a Amrica Latina. A mudana repentina das regras
do jogo no campo previdencirio trouxe de volta o fantasma da insegurana
jurdica que ronda a regio, o conseqente aumento do risco-pas e o fim dos
investimentos estrangeiros na Argentina. Isso, depois do calote da dvida do
incio da dcada. Trata-se de um coquetel perigoso em plena crise financeira
117
mundial que pode causar muitos danos no s economia argentina, mas
tambm economia dos demais pases do subcontinente.
A presidente argentina encontrou nos planos da previdncia privada uma
possvel via de financiamento de seu projeto poltico da ordem de US$30,6
bilhes e financiar uma poltica fiscal irresponsvel. Essa cifra corresponde ao
total da carteira de fundos gerida pelas Administradoras de Fundos de
Aposentadoria e de Penso (AFJP), fruto da economia de 9,5 milhes de
trabalhadores, que passaro a engrossar o sistema pblico de repartio
composto atualmente por 4,5 milhes de afiliados, sem qualquer garantia que
um dia vero seu dinheiro. De acordo com dados oficiais recolhidos pela revista
Amrica Economia, as Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones
(AFJP) acumularam prejuzos de 20% durante o ltimo ano, o que poderia
colocar em risco o pagamento das penses de valor mnimo. Esses mesmos
administradores de fundos, contudo, lembram que, desde 1996, os planos de
penso privados geraram uma rentabilidade mdia superior a 7%. Trata-se de
uma cifra que os especialistas no acreditam em ver novamente se a
estatizao for aprovada. Por outro lado, acredita-se que haver
conseqncias nefastas para a economia do pas.
70

Aps apenas um dia do polmico anncio feito na Argentina, os
mercados reagiram noticia com uma forte queda na bolsa de Buenos Aires. A
bolsa argentina, todavia, no caiu sozinha. Esse novo Efeito Tango isto , o
contgio da instabilidade argentina teve grande repercusso tambm na
Espanha, aonde o principal indicador do pas, o ndice Ibex 35, chegou a cair
13,48%, o dobro da mdia das bolsas europias. Isto se explica pelo fato de
que as principais companhias listadas na bolsa espanhola esto muito
expostas na Amrica Latina, o que se traduziu em fortes quedas em suas
principais empresas. A conseqncia direta dessa desconfiana o aumento
do risco-pas, que disparou 44% na semana em que Kirchner anunciou suas
intenes.

70
Amrica Economia, A Discrdia da Aposentadoria, 27 de novembro de 2008.
http://www.americaeconomia.com.br/184112-A-discordia-da-aposentadoria.note.aspx
118

Voltou-se a se falar em reforma do sistema tributrio argentino, cujo
primeiro elemento seria impedir que a solvncia fiscal fosse prejudicada por
qualquer melhora do sistema tributrio.
71
Os tomadores de decises polticas
com freqncia negligenciam a solvncia fiscal o que levava instabilidade
macroeconmica e dvida insustentvel e acabavam em colapso econmico e
calote da dvida. A poltica tributria deve internalizar o grau de informalidade
com que certos setores da economia operam e adotar respostas pragmticas
em tal ambiente. Alm disso, a poltica tributria precisa de incentivos
automticos e transparentes para promover o crescimento. Transferncia de
receitas para outros entes do governo um elemento importante, mas tem de
se levar em conta sua pouca capacidade de administrao dos recursos em
relao ao rgo federal, bem como as dificuldades inerentes de descentralizar
a administrao de impostos
O paradoxo argentino que, desde Menem, todos os presidentes eram do
mesmo partido, o Justicialista, ou Peronista. Apesar de no pertencerem
mesma faco, houve certa estabilidade aparente. Todos esses presidentes,
no entanto, s estavam de acordo no que se refere ao aumento de gastos
pblicos e adoo de polticas populistas, cujo resultado sempre foi o calote.
Essa, enfim, a raiz do crnico desastre argentino: no ser fiel s suas
melhores tradies, mas estar sempre preparada para repetir o pior, em
matria de poltica econmica.


II. Chile: uma boa experincia em marcha

O Chile tem boas polticas pblicas e slidas instituies financeiras que
permitiram ao pas ter a classificao mais alta de bnus soberano na Amrica
Latina. A OCDE convidou o Chile para se tornar membro em 2009, o que deve

71
Bs, Op. Cit.
119
ocorrer depois de um perodo de observao de dois anos. O comercio exterior
responde por 40% de seu PIB e as commodities representam 75% de suas
exportaes. O cobre responsvel por um tero da receita do governo. O
Chile assinou 57 acordos de livre comercio com vrios parceiros, alm do
Mercosul, os Estados Unidos, a Unio Europia, o Mxico, a ndia, a China e a
Coria do Sul. Nos anos 1990, o pas era visto como paradigma de reforma
econmica no apenas para a Amrica Latina. Entre 1991 e 1998, seu
crescimento foi de 8% em mdia, mas nesse ultimo ano, caiu pela metade
devido ao aperto da poltica monetria para limitar o dficit em conta corrente e
a diminuio de exportaes.
Nesta dcada, o crescimento continuou superando a mdia latino-
americana, graas ao bom ritmo dos investimentos, inclusive e principalmente
estrangeiros. Os investimentos externos diretos atingiram US$17 bilhes em
2008, mas caram para US$7 bilhes em 2009. Para enfrentar a crise mundial,
o governo chileno adotou uma poltica fiscal anticclica financiada por seu fundo
soberano, de aproximadamente US$20 bilhes, acumulado em tempos de
bonana, graas ao alto preo do cobre, permitindo assim, cobrir dficits fiscais
em tempos de vacas magras. Este fundo mantido no exterior, separado das
reservas do Banco Central.
O Chile caracterizou-se nesses ltimos quinze anos pelo aperto da poltica
fiscal. Suas receitas so provenientes da exportao de cobre e assim o pas
altamente dependente de mercados externos e do preo internacional de
commodities, como ficou evidente nas crises financeiras asitica e russa dos
anos 1990, que causaram a recesso de 1999. O segundo ano ruim para as
contas do governo foi 2002, quando ocorreu uma queda de 0,1% do PIB. Mais
uma vez, os culpados foram os choques externos, sendo um deles por
vizinhana, a crise da Argentina, e outro, por efeito de crise externa, trazendo
para baixo o preo do cobre. Com exceo desses dois anos, 1999 e 2002, o
120
Chile produziu supervits substanciais que foram o instrumento para a reduo
da sua dvida, de 47,3% do PIB para 7,5%.
72

As principais receitas do governo provem do Imposto sobre o Valor
Agregado (IVA), do imposto de renda para pessoas fsicas e jurdicas, da
exportao de cobre e de contribuies sociais. Os ganhos com a exportao
da indstria do cobre, em parte, de novo, sob controle privado depois da
estatizao do Governo Allende, so a segunda maior fonte de receita aps os
impostos de renda. Os impostos e as contribuies sociais ficaram
relativamente estveis em termos do PIB, desde 1990, mas a receita com o
cobre variou bastante dependendo do preo no mercado internacional. Quanto
s contribuies sociais, as da previdncia representam uma fonte apenas
secundria de receita fiscal, o que no surpresa visto que todos os fundos de
penso do pas, com exceo dos das Foras Armadas e dos da Polcia, esto
em mos privadas.
Os gastos do governo chileno esto em trs categorias principais:
funcionalismo (5,3% do PIB), subsdios e transferncias (4,6% do PIB) e
aposentadorias (4,8% do PIB). Em relao a este terceiro item, deve-se
ressaltar o desequilbrio entre as contribuies e os gastos desde 1990. O
dficit da previdncia, de aproximadamente entre 3% e 4% do PIB ao ano, se
deve transio de um regime de repartio simples que arrecada o que gasta
no mesmo ano (pay as you go) ao esquema com lastro integral em
ativos (Fully funded) introduzido em 1981.
73
Embora houvesse ocorrido a
transferncia de um sistema ao outro, privado, o antigo ainda era, e , um fardo
para as contas pblicas. Os custos so, principalmente, as aposentadorias
ainda pagas aos trabalhadores que se aposentaram antes ou, mesmo, depois
da reforma sob o sistema pay as you go, alm dos benefcios adquiridos por

72
Cominetta, Matteo, Tax Systems and Tax Reforms in Latin America, Luigi Bernardi, Alberto
Barreix, Anna Marenzi, Paola Profeta, editores, Routledge International Studies in Money and
Banking, Routledge, 2007.
73
Arenas de Mesa, A. (2000) El Sistema de Pensiones en Chile: Principales Resultados y
Desafios Pendientes, CEPAL, Santiago de Chile, Chile.
121
trabalhadores que contriburam sob o antigo sistema e, finalmente, as
aposentadorias com lastro integral pagas a militares e policiais.
74

Desde a sua Independncia, a principal fonte de receita para os governos
da regio foi a tributao de transaes externas.
75
Esta situao que se
aplicou ao Chile (e ao Brasil e Argentina), mudou abruptamente depois da
Primeira Guerra Mundial com a recesso e a queda dos preos das principais
exportaes chilenas nitrato e cobre e, conseqentemente, da receita do
governo. Ento, tornou-se necessrio desenvolver um sistema de arrecadao
tributria moderno. No caso do Chile, este processo chegou a um marco
histrico em 1972 um ano antes do golpe militar com a criao do Servicio
de Impuestos Internos (SII), que hoje responsvel pela gesto da
arrecadao de impostos no pas. Dois anos depois, portanto, j no governo
ditatorial de Pinochet, duas leis substituram o sistema obsoleto baseado em
transaes internacionais por um moderno baseado em tributao de renda e
consumo, determinando assim o sistema que perdura at hoje.
O sistema aps 1974 ficou baseado em cinco pilares: imposto de renda de
pessoas jurdicas ou imposto corporativo; imposto de renda unificado e
progressivo para pessoas fsicas residentes; imposto geral sobre consumo e
servios (IVA) e vrios impostos (excise taxes) sobre consumo de certos
produtos especficos (tabaco, lcool e combustvel). O sistema atual
corresponde em geral quele desenvolvido em 1974; ele , portanto fruto do
regime militar. A nica grande interveno posterior quela foi a de 1990 que
correspondeu volta do regime democrtico. Havia a necessidade de lidar com
novas preocupaes sociais e, portanto, financiar um ambicioso programa de
expanso de ateno social. Isso se traduziu em gastos fiscais adicionais da
ordem de 3% do PIB entre 1991 e 1993.
76
Para tanto, vrias medidas foram
tomadas pelo governo de Patrcio Aylwin: aumento de 10 para 15% da alquota

74
Ibid., Cogley, Timothy, On the Transition to a Fully Funded Social Security System, FRBSF
Economic Letter, Research Department, Federal Reserve Bank of San Francisco, San
Francisco, 98-08, Maro 1998. http://www.frbsf.org/econrsrch/wklyltr/wklyltr98/el98-08.html
75
Bulmer-Thomas, Victor, The Economic History of Latin America since Independence,
Cambridge Latin American Studies, 2003.
76
Boylan, Delia, Preemtive Strike Central Bank Reform in Chiles Transition from Authoritarian
Rule, The City University of New York, 1998.
122
mais baixa de imposto de renda de pessoas fsicas; mudana do lucro
presumido como base para grandes contribuintes; aumento do imposto de
renda de pessoas fsicas de mdia e alta renda; um aumento do IVA de 16%
para 18%. Houve significativo aumento de receitas fiscais entre 1990 e 1993.
As receitas de impostos diretos aumentaram 46%, sobretudo em conseqncia
de maiores impostos para pessoas jurdicas, que aumentaram de 1,8% para
3,2% do PIB, ou seja, um aumento de 77%.
Em compensao, os efeitos do aumento do imposto de pessoas fsicas
foram pequenos. De fato, em termos relativos o imposto de pessoas fsicas
comparativamente baixo no Chile. Os impostos indiretos, no entanto,
aumentaram de 11,6 para 13,5% do PIB. primeira vista, os impostos indiretos
aumentaram bem menos que os impostos diretos. Porm, em relao ao PIB,
tanto os impostos indiretos como os diretos aumentaram 1,9% do PIB.
As contribuies sociais no foram afetadas pela reforma de 1990 e
permaneceram estveis. Os efeitos dos aumentos tributrios do IVA e dos
impostos de pessoas jurdicas ficaram evidentes e a presso fiscal atingiu seu
pico. Nos anos seguintes o aumento de impostos foi parcialmente compensado
pela queda brutal de tarifas de importao e de outras formas de tributos sobre
transaes internacionais. Em 1993, receitas relativas ao comercio
internacional equivaliam a 2,3% do PIB. Este nmero baixou para 0,4% onze
anos depois, equivalente a uma reduo de 82%. A queda da alquota sobre as
importaes, calculada como a relao entre as receitas das taxas de
importao e o valor total das importaes, foi semelhante, caindo de 16,7%
para 5,8% no perodo entre 1985 e 2000, uma reduo de 65%.
77
O abandono
do modelo de desenvolvimento de substituio de importaes e a liberalizao
do comercio exterior determinaram essas diminuio.
A queda das receitas do comercio exterior foi compensada por aumentos do
IVA. O nvel de imposio indireta voltou ao que era antes da reforma. A
presso fiscal diminuiu e estabilizou-se a carga tributria em 18% do PIB,
excluindo as contribuies sociais. A taxao direta, no entanto, ficou em nveis

77
Tanzi, Vito, Public Spending in the 20th Century, Cambridge University Press, 2000.
123
mais altos que antes da reforma. O resultado que o peso dos impostos
diretos, em relao aos indiretos, cresceu apenas marginalmente. Em 1990,
eles geravam, respectivamente, 26% e 74% de todas as receitas, excluindo as
contribuies sociais. Em 2004, esses nmeros eram respectivamente 34,5% e
65,5%.
Desde os anos 1980, intervenes tributrias semelhantes ocorreram em
toda a Amrica Latina, que enfrentava a crise da dvida externa, inflao
astronmica e gastos descontrolados. Com a consolidao do Consenso de
Washington, a eficcia do sistema tributrio passou a figurar na agenda de
todos os governos da regio, que se esforavam para reduzir as distores de
seus regimes de impostos e simplificar suas estruturas. Com essa meta em
mente, todas as alquotas do IR para pessoa fsica foram bastante reduzidas.
Em 1986, a mais alta alquota era em mdia de 49,5%, sendo reduzida para
28,8% em 2004.
78
O Chile no escapou essa regra: sua maior alquota foi
reduzida de 50% para 45%, 43% e finalmente 40% em 1997, 2002 e 2003,
respectivamente
79
.
Depois da bem sucedida transio democrtica, da estabilizao do
ambiente macroeconmico, da forte reduo da dvida pblica e da
compensao da perda de receita com a liberalizao comercial, o Chile pde
enfrentar o novo milnio preparado para melhorar a eficincia de seu regime
tributrio.
80
Depois de profunda pesquisa, foram identificadas falhas no sistema
corrente e propostas de intervenes para enfrent-las: simplificao do
sistema, reduo de elementos de distores, reduo do custo e luta
sonegao.
81
As principais propostas para se atingir essas metas eram:

78
Sabaini,Juan Carlos Gmez e Cestrangolo, Oscar, La Tributatin Directa en Amrica Latina y
Los Desafos a la Imposicin sobre la Renta, Cepal Serie Macroeconomica del Desarrollo
N60, Publicacin de las Nataciones Unidas, BBC Brasil, Brasil tem maior carga tributria da
Amrica Latina, diz Cepal, 2005.
79
Jimnez, Juan Pablo; Sabaini, Juan Carlos Gmez; e Podest, Andrea edrs. Evasin y
equidad en Amrica Latina, Cepal, 2010.
http://www.eclac.cl/ilpes/noticias/paginas/5/38375/Evasi%C3%B3n_y_equidad_final_02-02-
2010.pdf
80
Bernardi, Luigi; Barreix, Alberto; Marenzi, Anna; e Profeta, Paola, eds., Tax Systems and Tax
Reforms in Latin America, Routledge, Taylor and Francis Group, 2008.
81
Ibid.
124
eliminao de vrias isenes e privilgios do imposto pago por empresas e do
IVA; unificao da alquota do imposto de pessoas jurdicas; substituio do
complexo esquema de incentivos poupana por um sistema misto de
excluso de todos os lucros retidos da base de clculo do imposto das
empresas; reduo da alquota mais alta do Programa de Incentivo Tributrio
(PIT); e plano de luta contra a sonegao. A julgar pelas recentes intervenes,
essas propostas tiveram certa influncia.

Foi dada muita ateno minimizao de custos em relao a tempo e
a dinheiro gastos pelo contribuinte. A simplificao da arrecadao veio com
a informatizao do sistema tributrio que no Chile atingiu um grau mais
elevado de que em qualquer outro pas da OCDE.
82
Por exemplo, desde 2001,
o IR da pessoa fsica pago online. Esta medida objetivava a lutar contra a
sonegao e, em junho de 2001, foi lanado o Plan de Lucha Contra la Evasin
Tributria. Seu objetivo declarado era diminuir at 2005 a taxa de evaso
estimada, de 24% para 20%. Para tanto, leis foram modificadas, especialmente
o Cdigo de Processo Tributrio e a lei sobre o IVA, para dar mais poderes ao
SII. As penas por evaso foram aumentadas. Os resultados foram um grande
sucesso: a evaso do IRPF caiu para 19,8% ou 15,6%, segundo a metodologia
de clculo que estima esse valor evadido em termos de PIB. Simultaneamente,
a evaso do IVA caiu de 19,4% do PIB para 14,3%.
A privatizao do sistema de previdncia criou um grande dficit de
seguridade social, com um sistema capaz de garantir penses apenas para
trabalhadores que contribuem continuamente. Assim, trabalhadores informais,
sobretudo mulheres e trabalhadores pouco capacitados, corriam o risco de
carem abaixo do nvel de pobreza quando se aposentassem. Se contribussem
menos de 20 anos, eles no teriam direito s penses mnimas garantidas pelo
Estado. Ademais, h outros problemas: a concentrao de mercado faz com
que os trs maiores fundos privados de aposentadoria (AFP) alcancem apenas

82
Barraza Luengo, Fernando, Desarrollo de los Sistemas Informaticos y sus Aplicaciones,
Servicio de Impuestos Internos, Centro Interamericano de Administraciones Tributarias CIAT,
2000. http://www.sii.cl/aprenda_sobre_impuestos/estudios/tributarios21.htm
125
75% do mercado do trabalho; os trabalhadores so obrigados a contribuir; os
custos do sistema so altos (2,4% dos salrios); e altos custos de marketing.
As AFP tm alto lucro, o que cria problemas polticos e sociais.
83
A Presidente
Michelle Bachelet nomeou uma comisso de especialistas, em maro 2006,
para investigar possveis intervenes para enfrentar esses problemas.
84
Em
resumo, a comisso sugere que seja eliminada a clusula de contribuio
mnima de 20 anos para dar direito a penso; que a idade de penso seja de
65 anos para homens e mulheres atualmente, as mulheres podem se
aposentar aos 60 anos; abrir o mercado de AFP a bancos, permitindo a
separao de fundos de penso e servios de gesto de contas; e, finalmente,
permitir que novos trabalhadores (220.000 ao ano) possam ter acesso a AFP
mais barata atravs de leiles feitos pelo rgo do governo que supervisiona as
aposentadorias. Essas propostas esto sendo debatidas pelos partidos
polticos e pelo novo governo conservador que tomou posse em 2010.
O Chile investiu muita energia e recursos para reduzir distores, custos de
arrecadao e administrativos do sistema tributrio. Os resultados foram
positivos. O Chile tem um sistema tributrio simples que gera altos retornos no
contexto da Amrica Latina, com custos relativamente baixos e poucas
distores. Alm do mais, graas a esses elementos e a uma luta constante
contra a sonegao, o pas latino-americano com uma evaso fiscal mais
baixa. Mas, a predominncia de impostos indiretos e a quase iseno de
imposto de renda para pessoa fsica, torna o sistema chileno regressivo. Outro
ponto de preocupao o desequilbrio que a seguridade social produzir nas
prximas dcadas.
O Chile, contudo, com slidos fundamentos fiscais e macroeconmicos, alto
crescimento econmico e uma receita eficiente pode, sem dvida, enfrentar
esses problemas, que so mais polticos que econmicos. O novo governo de
Sebastin Piera que toma posse em 2010, se comprometeu a dar especial
ateno ao combate pobreza e a acabar com a pobreza extrema at 2014,

83
Hidalgo, Manuel Jesus, No Chile, Aposentadoria sem Alegria, Revista ADUSP, Junho 2003.
http://www.adusp.org.br/revista/30/r30a02.pdf.
84
O relatrio da comisso: www.consejoreformaprevisional.cl
126
quando termina seu governo. Ser criado um Ministrio de Desenvolvimento
Social que ficar localizado no Palcio Presidencial de la Moneda. No se sabe
ainda como ser o novo governo, mas tudo indica que o estado do bem-estar
social criado pelos quatro presidentes da Concertacin no ser desmantelado.




















127
Apndice 3
Austrlia, ndia e Mxico: trs exemplos de utilizao do IVA

I. Austrlia: Exemplo de IVA nacional, com redistribuio federativa.
A Austrlia est em posio de dar inveja. Sua economia produz um PIB
per capita semelhante aos das maiores economias europias e ao do Canad,
pas, alis, com que tem muito em comum, com exceo do clima ex-colnia
britnica, pequena populao, grande territrio e economia baseada em
commodities e energia.
A reforma tributria australiana do Governo John Howard introduziu em
2000 o Imposto sobre Mercadorias e Servios (Goods and Services Tax
(GST, na sigla em ingls, como no Canad). Este tributo na realidade um
imposto sobre o valor agregado que incide sobre a venda de mercadorias e
servios. Howard, lder do Partido Liberal, prometeu durante a campanha de
1996 que nunca adotaria o GST e venceu por grande maioria.
85
Na eleio de
1998, porm, Howard props o GST, em substituio de todos os impostos de
venda, que incidiria sobre todos os produtos e servios. A coalizo de Howard
obteve 49,2% dos votos, mas manteve uma maioria dos assentos na Cmara
Baixa. Assim, considerou sua vitria como um mandato para o GST. Sem
maioria no Senado, e devido oposio do Partido Trabalhista, o governo se
viu obrigado a depender de pequenos partidos para aprovar a reforma
tributria.
Parte da barganha poltica foi que toda receita obtida pelo GST seria
distribuda aos estados, embora arrecadado pelo governo federal. Assim, o
governo federal negociou com os estados e territrios que os vrios tributos,
impostos e taxas estaduais seriam eliminados ao longo do tempo, e o dficit
oramentrio conseqente seria compensado pela receita do GST, esta
distribuda pelo governo com assessoria da Commonwealth Grants
Commission (Comisso Federal de Concesses) a estados e territrios. Os

85
PM defends his credibility PM, 25 August 2004.
128
termos de referncia dessas transferncias so decididos pelo governo depois
de consulta Comisso.
86
Alm disso, o imposto de renda de pessoas fsicas e
jurdicas federal foi reduzido para compensar o GST.

Depois de vrios pequenos partidos exigirem ampliao da lista de
isenes, a reforma tributria australiana foi aprovada em julho de 1999.
Turistas que visitam a Austrlia tm direito a restituio de GST depois de
deixarem o pas se comprarem mercadorias e servios de mais de C$300,00 e
dinheiro gasto com hospedagem. Este instrumento no particular da
Austrlia; ele foi adotado na maior parte de pases que adotaram o IVA
nenhum quis prejudicar o turismo, que seja o caso da Austrlia, do Mxico, do
Canad, ou da Frana, da Itlia ou do Reino Unido.
O GST australiano, contrariamente ao do Canad, um imposto
unicamente federal, mas sua recita compartilhada com os estados. A
Constituio australiana probe os estados de cobrarem impostos sobre
consumo ou sobre vendas.
At ento, a Austrlia tinha um imposto de vendas no atacado,
Wholesale Sales Tax, WST, na sigla em ingls, que incidia sobre mercadorias
vendidas no atacado. Este tributo fora implementado nos anos 1930, quando a
economia do pas era baseada em produtos bsicos. Ao longo dos anos, e
como a maioria das economias de pases adiantados, a oferta de servios
comeou a ter um peso maior que a de produtos bsicos. O GST eliminou a
vantagem que provedores de servios tinham em relao aos provedores de
mercadorias.
A taxa cobrada pelo GST 10% em todos os produtos e servios com
exceo daqueles que tm iseno, e de mercadorias e servios sobre os
quais incide um input tax, que uma taxa cobrada para seu fornecimento,
semelhante a um imposto. longa a lista de isenes. Servios de sade,
educao e alimentos tm uma alquota zero de GST, bem como uma doao

86
Commowealth Grants Commission. http://www.cgc.gov.au/
129
de terra federal (crown land), algumas vendas de certas terras agrcolas,
servios de gua, esgoto e drenagem, e carros para pessoas deficientes.
comum queixas de estados de no receberem transferncias
suficientes, contrariamente ao que manda a lei. Essas queixas so, em geral,
respondidas com acusaes que os governos estaduais no reduziram seus
impostos suficientemente. Isso levou a campanhas com acusaes da
oposio e respostas do governo que, em certos momentos, foram bastante
acirradas.
87
Houve estudos indicando que o GST teria um impacto negativo no
mercado imobilirio com uma queda de 8% do preo de casas novas e uma
reduo de 12% da demanda. Mas, a partir de 2002, o mercado imobilirio
retornou a nveis anteriores ao GST, chegando at a ultrapass-los em 2007,
em particular em Melbourne e Sydney.
88

A arrecadao total do governo em 2006 aumentou para C$248 bilhes,
C$15,4 bilhes superior de 2005 e alm da previso do governo. O governo
federal transferiu C$9,3 bilhes sem incluir crditos para input tax e restituies
de imposto de renda. Esses pagamentos foram 25% superiores aos do ano
anterior. O governo federal conseguiu aproximadamente C$39,6 bilhes em
GST arrecadados pelos governos e os transferiu integralmente.
89

A grande inovao da Austrlia para o IVA foi a forma de partilha dos
recursos com estados e territrios. A alocao feita pelo governo depois de
consulta a um rgo independente, a Commonwealth Grants Commission. Esta
forma de partilha contrasta com a do Canad, onde so as prprias provncias
que so responsveis pela arrecadao. A instituio de tal agncia foi
interessante e pode servir de exemplo se o IVA brasileiro no for federativo,
alm de federal.

87
http://www.abc.net.au/worldtoday/content/2006/s1605569.htm
88
"Background and General Economic Impact of a GST on the Real Estate Industry". Curtin
University of Technology, Sydney.
http://espace.lis.curtin.edu.au/archive/00000292/01/pinto_dtp_gst_real_estate.pdf. Retrieved
May 21 2006.
89
Commissioner of Taxation, Annual Report 2005-2006.
http://www.ato.gov.au/content/downloads/n0995_AR_2006_07_w.pdf
130

II. ndia: A dificuldade de uma reforma atender mltiplos propsitos.

Contrariamente Austrlia, a ndia acompanha o caso do Canad em
que o Imposto sobre o Valor Agregado cobrado a nvel federal e federativo.
90

O Imposto sobre Valor Agregado foi introduzido na ndia em abril 2005, mas
nem todos os estados o adotaram. Apenas 20, entre 28, subscreveram ao IVA,
sendo que um o adotara um ano antes. A Constituio indiana, no entanto,
estipula que apenas os estados podem determinar a taxa de impostos,
inclusive a do IVA. Esta disposio da Constituio indiana o oposto da que
se encontra na Constituio australiana, que probe a estados e territrios de
arrecadarem impostos. Apesar de um sistema de IVA ter sido considerado o
melhor tipo de imposto de consumo para a ndia desde o incio dos anos 1990,
tal reforma implicaria srios problemas para as finanas dos estados. Alm
disso, implementar o IVA no contexto das reformas econmicas em andamento
seria um paradoxo no contexto do federalismo indiano. De um lado, as
reformas levaram descentralizao da poltica fiscal, o que obriga mais
descentralizao da poltica tributria para manter a contabilidade fiscal. Do
outro, implementar o IVA e assim torn-la um mercado nico integrado levaria
perda de recursos pelos estados e reduziria a autonomia deles com maior
centralizao.
91

Ademais, por razes polticas, o modelo do IVA defendido pelo governo
indiano imperfeito porque contrrio premissa bsica do tributo em
remover as distores do movimento de mercadorias e servios entre os
estados e uniformidade da estrutura tributria. Impostos locais e estaduais
no foram integrados ao IVA. Alm disso, no h dispositivo de concesso de

90
The Management Accountant, Official Organ of The Institute of Cost and Works Accountants
of India, Volume 40 No. 5 May 2005. http://myicwai.com/manacc/may05.pdf
91
Sharma, Chachal Kumar, Consumption Tax Trends 2008: VAT?GST and Excise Rates,
OECD, 2008. 112-13.
http://books.google.co.in/books?id=SR6ZSokt6TwC&pg=PA115&lpg=PA115&dq#v=onepage&q
=&f=false
131
crditos fiscais para comrcio entre estados, o que prejudica a essncia do
tributo, ou seja, a remoo de distores no movimento de mercadorias entre
estados.
92

Ademais, o mais importante requisito para o sucesso do IVA a
eliminao da Taxa de Vendas Central (CST, na sigla em ingls), que foi
adiada. A CST cobrada na origem por estados exportadores de mercadorias
e servios; os consumidores localizados em estados importadores pagam a
incidncia da CST. A CST cria barreiras para a integrao do mercado indiano
e tem um impacto em cascata do custo de produo. O fato de no haver
crdito fiscal em vendas e transferncias interestaduais afeta o fluxo de
mercadorias.
93

Portanto, o IVA no acabou com as distores do sistema indiano. O
sucesso deste tributo depende da conformidade voluntria, visto que o valor do
IVA estimado pelos prprios usurios, ou seja, a empresa que o cobra.
Assim, necessrio manter uma prestao de contas, emitir faturas de
imposto, e fazer declarao de renda.
O oposto parece estar ocorrendo no estado de Andhra Pradesh, onde se
encontra a cidade de Hyderabad; por esta regio ser bastante adiantada, vrios
aspectos de alta tecnologia foram utilizados para a cobrana do IVA.
94
Andhra
Pradesh no um caso nico, embora concentre a indstria de alta tecnologia
que tanto tem ajudado a ndia. Andhra Pradesh um estado que depende de
produtos agrcolas, mas que concentra a indstria de software do pas. Hoje,
h um grande esforo para se adotar prticas de e-government na regio.
95


92
Ibib.
93
Ibid.
94
Meesala, M.Appalayya, Leadership in Governance the VAT Implementation Model of Andhra
Pradesh, Deccan School of Management, Nampally, Hyerabad.
http://www.thefreelibrary.com/Leadership+in+Governance+the+VAT+Implementation+Model+of
+Andhra...-a01073954281 AP Value Added Tax Act 2005, Dirio Oficial de Andhra Pradesh,
No.6, Hyderabad, Monday, 28 Maro 2005. http://www.pdicai.org/vatap/APVATACT_2005.pdf
95
O e-government, ou governo eletrnico, est cada vez mais na agenda de pases
adiantados. O e-government permite economizar recursos e tempo nas atividades de governos
de prover servios. No Brasil, a Prefeitura do Rio de Janeiro e de So Paulo j participaram de
conferncias e seminrios sobre o assunto. A Coria do Sul particularmente adiantada nesse
assunto. http://www.softwareag.com/br/Solutions/government/e-Government/default.asp,
132
Este caso emblemtico da ndia onde empresas ainda so administradas de
forma tradicional, ou seja, com muita transao em dinheiro vivo, o que requer
mais transparncia, contabilidade e honestidade. Setores informais dominam o
mercado e a esperana de maior conformidade e de menos evaso ainda
permanece uma ambio distante. Isso refletido no alto percentual de
empresas que no cumprem as leis (14%), de no declarao fraudulenta de
restituio de crditos (35%) e de no declarao de renda (20%). Estima-se
que 70% das empresas no paguem qualquer IVA. Ademais, a lista de
produtos isentos de IVA bem substancial.
Solicitar fraudulentamente crditos de IVA uma prtica desenfreada
para os chamados pequenos produtos que circulam rapidamente (os Fast
Moving Consumer Goods). Trata-se de mercadorias de consumo durveis, de
remdios e de fertilizantes. As margens nesses setores so pequenas (de 2% a
5%).
96

Isso serve de alerta caso o IVA seja introduzido no Brasil. At em pases
com alto nvel de conformidade com as obrigaes tributrias, como o Canad,
alguma fraude parece inevitvel. No caso da ndia, o problema exacerbado,
em particular nos estados menos adiantados. Alm do mais, no caso da ndia,
este imposto federal e federativo no transparente e no houve simplificao
do sistema.

III. Mxico: Um caso de reformas sucessivas, com rendas de
petrleo.

O Mxico tem uma economia de mercado, um PIB de US$1,4 trilho e
uma indstria e agricultura que misturam aspectos modernos com antiquados;
em geral, esses setores so dominados pelo setor privado. Administraes

95
http://www.itec.al.gov.br/arquivos/apresentacoes/e-government-politica-e-estrategias-de-
governo-eletronico-na-uniao-e-nos-estados-i-cati-roberio-santos.pdf/view
96
London Business School, Fast Moving Consumer Goods(FMCG),
http://www.london.edu/assets/documents/theschool/SubjectGuide_FastMovingConsumerGoods
_v3_JAN09_AF.pdf
133
recentes aumentaram a privatizao de portos e aeroportos, ferrovias, gerao
eltrica, distribuio de gs natural. O petrleo, contudo, permanece estatal.
97

A distribuio de renda ainda bastante desigual, mas o comrcio exterior com
os Estados e Canad, que triplicou depois da adoo do NAFTA em 199, no
foi afetado negativamente por isso. O Mxico assinou, ademais, vrios tratados
de livre comercio, inclusive com Brasil, Unio Europia e Japo. Noventa por
cento de seu comercio exterior provem de tratados de livre comercio. O Mxico
membro da OCDE e da APEC, a rea de Cooperao Econmica do
Pacfico-sia, que inclui a maioria dos pases que beiram o Oceano Pacfico.
Em 2007, no seu primeiro ano de governo, o atual presidente, Felipe
Caldern, conseguiu apoio poltico para promover reformas tributria e
previdenciria. essencial aproveitar o primeiro ano do mandato para fazer
essas reformas polmicas. No ano seguinte, foram passadas uma reforma do
setor energtico e outra fiscal em 2009. A crise do estouro da bolha muito
afetou o pas com uma queda de 7% de seu PIB em 2009 com a reduo da
demanda para suas exportaes e dos preos de seus ativos. O PIB deve se
recuperar em 2010.
A reforma da previdncia afeta os trs milhes de funcionrios pblicos
do pas, ou seja, 10% da populao que no tem seguridade social. So os
trabalhadores do ISSSTE, o Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado, cujos membros so principalmente professores.
Caldern conseguiu o apoio de vrios setores da sociedade, inclusive os
sindicatos. Esta reforma foi bem sucedida. Todos os principais elementos do
novo sistema, incluindo a criao de contas de poupana individuais, de um
fundo de penso pblico gerado pelo administrador PENSIONISSSTE, e o
pagamento de bnus de reconhecimento de contribuies prvias ao ISSSTE
foram elaborados h ano, pelo Ministrio das Finanas, mas s agora
adotados. Esta reforma demonstrou a habilidade de Caldern em negociar com
o Congresso, onde no tem maioria, e com o PRI, Partido Revolucionrio

97
Qualquer debate de privatizao da Pemex controverso.
134
Institucional.
98
(Como seu antecessor, Caldern pertence ao Partido de Ao
Nacional, PAN.)
No curto prazo, a reforma do ISSSTE no deve afetar significativamente
as finanas pblicas. No mdio e longo prazo, ela deixa evidente a obrigao
do Estado com os funcionrios pblicos. Todos os membros atuais de ISSSTE
recebero bnus generosos por contribuies prvias, garantindo assim uma
alta penso de aposentadoria sob o novo sistema individual. No longo prazo,
esta reforma relacionar futuros benefcios quantia de acumulao de
poupana pessoal. Esta mudana deve incentivar futuros funcionrios a
trabalharem mais para acumular fundos necessrios para receberem uma
penso adequada. A atual idade de aposentadoria de 54 anos provavelmente
aumentar mesmo sem que a nova idade de aposentadoria seja incorporada
lei. O problema agora lidar com a outra metade da populao mexicana que
permanece fora do sistema de seguridade social. O principal objetivo desta
reforma foi aliviar as presses fiscais causadas pelos desequilbrios do sistema
de seguridade social entre as contribuies e os pagamentos obrigatrios, e
garantir ao mesmo tempo a viabilidade financeira do prprio sistema de
penso.
99

O prximo passo, a reforma fiscal cujo objetivo preservar a
estabilidade fiscal com o aumento da base da arrecadao e diversificao das
fontes da receita de impostos. No momento, 10% de toda receita fiscal vem da
Pemex, a petrolfera mexicana Petrleo Mexicano. Mas, esta receita deve
diminuir com a futura queda de produo. Ademais, a reduo na dependncia
fiscal na Pemex permitir empresa redirecionar sua receita explorao e a
outros investimentos necessrios. Detalhes da reforma indicam que ela deve
se basear em quatro pilares fundamentais:


98
Latintelligence Analysis on Latin America, 02 de abril de 2007.
http://www.latintelligence.com/2007/04/02/mexicos-social-security-reform/
99
The Economist, Fiscal Reform is Coming soon, 5 de junho de 2007.
http://www.economist.com/agenda/displaystory.cfm?story_id=9283097&source=login_payBarrie
r
135
1) Aumentar a transparncia e a eficincia dos gastos pblicos;
2) Aumentar a receita com a diversificao de suas fontes;
3) Um novo federalismo fiscal que restabeleceria as relaes entre
os estados e o governo federal; e
4) Melhora da administrao do sistema de arrecadao para torn-lo
mais justo e para evitar a evaso fiscal.
100


Obter apoio poltico para esta reforma deve ser mais difcil que para a da
previdncia. Para conseguir apoio da oposio, o governo do PAN foi obrigado
a desistir da expanso do IVA, pelo menos inicialmente. A administrao
anterior, de Vicente Fox, propusera eliminar algumas isenes, mas incluir
remdios e alimentos, o que levou derrota da proposta. Caldern, por outro
lado, contempla vrias opes:

Fim de regimes especiais de imposto e de isenes do IR federal.
Trata-se de benefcios fiscais usados por indivduos e empresas para
abater vrias despesas de seus pagamentos, e no caso dos grandes
contribuintes, evitarem pagar a alquota mais alta de 28%;
Maior enfoque na obrigatoriedade de pagamento. O esforo dos ltimos
anos contra a sonegao foi bem sucedido e deve ser mantido e
ampliado. Para o governo, o fato de mais mexicanos estarem abrindo
contas em banco indica que a informalidade est diminuindo, e isso
abre espao para maior arrecadao;
Adoo de um novo imposto de vendas de 2% com a receita destinada
a estados e municpios. Isso ajudaria estes entes a aumentarem sua
capacidade de arrecadao e a torn-los menos dependentes em
transferncias federais. Esta medida j foi endossada pela Associao
de Governadores;
Maior superviso de gastos. Governos estaduais e municipais tero de
prestar contas sobre a eficincia de seus gastos com relatrios

100
Ibid.
136
obrigatrios a suas assemblias. Medidas sero introduzidas para
avaliar a eficincia de gastos federais.

Segundo o governo, os ajustes fiscais destinavam-se a aumentar a
arrecadao do governo federal em trs pontos percentuais sobre os atuais
11,5% do PIB o segundo mais baixo na Amrica Latina depois da Guatemala
at o fim de 2012, ltimo ano do mandato de Caldern. Se o governo incluir a
extenso do IVA, o aumento da receita com impostos seria significativo. O
governo, porm, deve reduzir a taxa do IVA dos atuais 15% e iniciar medidas
de reduo de pobreza para compensar pessoas de baixa renda do impacto
negativo do imposto sobre alimentos e remdios.
101


Esse plano foi bastante afetado pela recesso de 2009 de -7,1%. O
supervit de 2006 se tornou um dficit em 2009, mas a falta de ao pode levar
a mais uma substancial queda do PIB.
O sistema tributrio do Mxico contempla quatro fontes de receita: imposto
de renda, IVA, impostos locais e imposto sobre propriedade. O governo federal
tambm cobra impostos de consumo de lcool e cigarros, bem como um
imposto de produo do setor de minerao. Os contribuintes so divididos em
quatro grupos: empresas residentes; empresas no residentes; indivduos
residentes; e indivduos que pagam impostos apenas sobre renda com origem
no Mxico. Organizaes filantrpicas, embora no paguem impostos, so
obrigadas a fazer declaraes anuais.
Desde 2001, a alquota de imposto para pessoas jurdicas foi reduzida em
1% a cada ano at atingir 32% em 2005, assim as alquotas em 2002 e 2003
foram de 35% e 34% respectivamente. Com exceo de ganhos com aes
negociadas em bolsa do Mxico, as alquotas para ganhos de capital so as
mesmas que as do IRPJ. No incide imposto sobre pagamentos de dividendos

101
Ibid.
137
de empresas mexicanas a no residentes, mas incide de 10% a 15% sobre
renda de juros e receita com royalties, 10%.
O IVA tem uma alquota normal de 15% e outra especial de 10% para as
reas ao longo da fronteira americana onde operam as maquilladoras.
Inicialmente, alimentos e remdios estavam isentos, mas Vicente Fox mudou
este ponto. Isenes de IVA incluem vendas de animais, legumes e frutas de
uso no industrial, tratores, fertilizantes e pesticidas, aluguel de mquinas
agrcolas, frete internacional e viagens areas de passageiros, servio de
celular pr-pago, de bip, carros a gs e comercio estratgico em instalaes
seladas na fronteira. H tambm um imposto de 5% sobre itens de luxo.
A inteno do Presidente Caldern ao apresentar a reforma tributria de
2008 era ter um plano tecnicamente slido e politicamente vivel. Portanto,
ela no era muito ambiciosa.
102
Com esta reforma apresentada ao Congresso
em junho de 2007, em seu primeiro ano de mandato, houve a introduo por
um perodo de transio de um novo imposto para pessoa jurdica, a
Contribucin Empresarial de Tasa nica. Este imposto entrou em vigor em
2009 com uma alquota de 16,5% e um aumento previsto para 17,5% em 2010
at chegar a 19% nos anos seguintes. Esta taxa (flat tax) de 19% seria um
imposto mnimo para as empresas e uma alternativa ao IRPJ de 28%. Ou seja,
as empresas teriam que pagar os 28% menos as dedues cabveis, ou o 19%
flat. O imposto de 2% sobre os ativos das empresas seria eliminado.
Houve tambm um novo regime fiscal para a Pemex que deve reduzir o
imposto implcito pago pela empresa ao governo, acarretando um corte de
imposto de US$2,7 bilhes em 2008 e at US$5,4 bilhes em quatro anos.
Essas medidas devem liberar recursos para a Pemex investir para enfrentar o
declnio de produo. O novo imposto sobre a gasolina, de 5,5%, ser usado
para transferir recursos para estados e municpios.
103


102
The Economist Intelligence, Unit Mexicos Economy: a Modest Tax Reform, 21 de junho de
2007. http://viewswire.eiu.com/index.asp?layout=VWArticleVW3&article_id=1812302166&rf=0
103
KPMG, 2007 Mexican Tax Reform, KPMG in Mxico.
http://www.kpmg.com.mx/publicaciones/libreria/mexico/ft-cartainformativa07ING.pdf
138
As empresas foram as principais afetadas pela reforma tributria. Esses
dois elementos da reforma tributria a flat tax e a eliminao do imposto de
2% sobre ativos de empresas foram apresentados como partes de um nico
elemento, mas a introduo da taxa de 19% pode ser vista como um passo
para eventualmente eliminar o tradicional e mais complexo sistema do IRPJ.
Com uma taxa nica como alternativa, e no uma substituio, seria possvel
evitar controvrsias polticas no curto prazo. Alm do mais, um elemento de
simplificao. O novo imposto gerou resistncias do setor corporativo por
aumentar substancialmente a taxa efetiva de imposto pago por empresas. O
plano foi criticado tambm por no permitir que gastos trabalhistas sejam
deduzidos. Mas o plano inclui incentivos trabalhistas que neutralizam esse
efeito.
A reforma, segundo The Economist, uma tentativa complicada, porm,
inteligente de eliminar regimes fiscais especiais e isenes tributrias, sem
gerar polmica poltica, e eventualmente tornando o sistema mais justo para
todos.
104
Estimativas do governo indicam que o novo sistema tributrio
aumentou a arrecadao federal em 1,5% do PIB 1,3% graas ao CETU e
0,3% graas maior eficincia fiscal. At 2012, estima-se que o aumento ser
de 2,8% do PIB 1,8% do CETU e 1 % de maior eficincia.
105

Para combater a informalidade, foi introduzida uma taxa de 2% sobre
depsitos bancrios alm de 20 mil pesos (US$1860) para fazer com que
setores informais entrem para economia formal. Esses 2% seriam creditados
para o IRPJ.
Como em outros pases, a introduo do IVA no Mxico foi polmica e o
debate poltico ainda no est decidido.



104
Ibid.
105
Latin Business Chronicle, Tax Reform: Mexico Marks the Path, 22 de outubro de 2007.
http://www.latinbusinesschronicle.com/app/article.aspx?id=1687
139
Concluso
O imposto sobre o valor agregado tornou-se comum em vrios pases
apesar de forte oposio poltica e popular sua adoo. Foi sempre visto
como um aumento da carga tributria, o que no parece ter sido efetivamnte o
caso. Sua taxa varia, mas sua essncia, no. O IVA pode ser duplo, ou seja,
federal e federativo, ou apenas nacional. Na primeira categoria esto Canad e
ndia; na segunda, Argentina, Chile, Mxico e Austrlia. O IVA foi sempre
introduzido em substituio a vrios outros impostos, e, assim, simplificou o
sistema tributrio.
A introduo do IVA no Brasil pode ser um elemento de clareza,
simplificao e justia no sistema tributrio brasileiro. Mas, se vier a passar o
que aconteceu em outros pases, sua adoo no ser fcil. Por isso,
necessrio explicar bem suas vantagens e os impostos que seriam eliminados
com sua introduo. Mas imprescindvel, para isso, que a mudana ocorra no
primeiro ano do mandato do prximo presidente. Seno ela, simplesmente, no
ocorrer.











140
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