Inovação Na Cooperação Intermunicipal No Brasil: A Experiência Da Federação Catarinense de Municípios (Fecam) Na Construção de Consórcios Públicos

Rev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 47(6):1543-568, nov./dez.
2013
Inovao na cooperao intermunicipal no Brasil: a
experincia da Federao Catarinense de Municpios
(Fecam) na construo de consrcios pblicos
Fernando Luiz Abrucio
EAESP/Fundao Getulio Vargas FGV
Eliane Salete Filippim
Universidade do Oeste de Santa Catarina Unoesc
Rodrigo Chaloub Dieguez
Valec Engenharia, Construes e Ferrovias S.A.
Este artigo analisa uma experincia inovadora de cooperao intermunicipal no Brasil, por meio da
observao da atuao da Federao Catarinense de Municpios (Fecam) no fomento e na organiza-
o de consrcios pblicos intermunicipais. Investiga o uso de uma estratgia singular para enfrentar
determinados limites montagem de formas de consrcio no Brasil, entre os quais a diculdade dos
municpios, sem algum estmulo externo, para construir parcerias estveis entre si. O ponto central
da anlise reala a possibilidade de associaes municipalistas induzirem a cooperao de forma mais
duradoura e com maior sustentao tcnica. Com base no estudo de caso qualitativo, observou-se
a atuao da Fecam como advocacy e como estrutura institucional prossionalizada que fomenta a
cooperao entre municpios.
PALAVRAS- CHAVE: cooperao intermunicipal; associao municipalista; consrcio pblico.
Innovacin en la cooperacin intermunicipal en Brasil: la experiencia de la Federao Catarinense
de Municpios (Fecam) en la construccin de consorcios pblicos
Este artculo analiza una experiencia innovadora de cooperacin intermunicipal en Brasil, por medio
de la observacin de la actuacin de la Federao Catarinense de Municpios (Fecam) en el fomento y
en la organizacin de consorcios pblicos intermunicipales. Investiga el uso de una estrategia singular
para afrontar determinados lmites al montaje de formas de consorcio en Brasil, entre los cuales la
dicultad de los municipios, sin algn estmulo externo, para construir sociedades estables entre s. El
punto central del anlisis realza la posibilidad de asociaciones municipalistas indujeren la cooperacin
de forma ms duradera y con mayor sustentacin tcnica. Con base en el estudio de caso cualitativo,
Artigo recebido em 8 jun. 2012 e aceito em 17 jul. 2013.
Rev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 47(6):1543-568, nov./dez. 2013
1544 Fernando Luiz Abrucio Eliane Salete Filippim Rodrigo Chaloub Dieguez
se observ la actuacin de la Fecam como advocacy y como estructura institucional profesionalizada
que fomenta la cooperacin entre municipios.
PALABRAS CLAVE: cooperacin intermunicipal; asociacin municipalista; consorcio pblico.
Innovation in inter-municipal cooperation in Brazil: the experience of Federao Catarinense
de Municpios (Fecam) in the construction of public consortia
This article analyzes an innovative experience of inter-municipal cooperation in Brazil, by observing the
work of Federao Catarinense de Municpios (Fecam) for promoting and organizing inter-municipal
public consortia. It investigates the use of a singular strategy to face certain limits to the creation of
consortium forms in Brazil, among them the difculty of towns, without some external stimulus, to
construct stable partnerships between themselves. The key point of the analysis highlights the possi-
bility that municipalist associations induce a more durable cooperation with an increased technical
support. Based on the qualitative case study, we observed the work of Fecam as advocacy and as a
professionalized institutional structure which promotes cooperation between towns.
KEYWORDS: inter-municipal cooperation; municipalist association; public consortium.
1. Introduo
O tema da cooperao federativa tornou-se fundamental na agenda poltica e de pesquisa no
Brasil. Isso tem ocorrido, principalmente, porque a dicotomia centralizao versus descentra-
lizao mostra-se cada vez mais desgastada como chave para entender a dinmica do federa-
lismo brasileiro. Em vez dessa lgica binria, parte importante dos estudos internacionais e
nacionais reala a necessidade de construir mecanismos de coordenao e parceria entre os
nveis de governo para resolver dilemas de ao coletiva e problemas das polticas pblicas
(ver, entre outros, Elazar, 1987; Agranoff, 2001; Abrucio, 2005; Franzese, 2010; Lcio, 2010).
Em consonncia com essa viso, duas solues intergovernamentais tm ganhado fora no
Brasil: os sistemas de polticas pblicas, como o Sistema nico de Sade (SUS) e seus correla-
tos noutros setores, e as formas de associativismo territorial, em particular, o instrumento dos
consrcios entre governos locais.
O artigo trata da segunda soluo intergovernamental, o associativismo territorial, mais
especicamente a construo de Consrcios Pblicos. A importncia desse tpico federativo
deriva da constatao de que os municpios no podem, em muitos casos, resolver sozinhos
seus problemas de polticas pblicas e obtm melhor sucesso para resolver questes quando
se associam (Daniel, 2001; Spink, Teixeira e Clemente, 2009). Assim ocorre em reas como
sade, resduos slidos, alm de consorciamentos multissetoriais para o desenvolvimento
(Abrucio e Soares, 2001).
Se aparentemente a melhor sada para os municpios se associar, isso no quer dizer
que necessariamente o faro e, se o zerem, ademais, isso no garante que sua articulao
intermunicipal ser forte e/ou duradora. Na verdade, muitos estudos realam as diculdades
1545 Inovao na cooperao intermunicipal no Brasil
para formar e manter fortes ou mesmo unidos os consrcios e outras formas de cooperao
formal entre governos locais (Dieguez, 2011; Abrucio e Sano, 2013).
Diante desta realidade problemtica, surgiram estudos analisando casos bem-sucedidos
de consorciamento pelo pas afora. Vrias cooperativas advindas de lideranas municipalistas,
de capital social regional, de induo pelos governos estaduais e derivados da nova Lei dos
Consrcios Pblicos, para car nas explicaes mais citadas pela literatura, foram estudadas
no processo de formao de consrcios. Pesquisam-se pouco, no entanto, as condies que
geram a continuidade destas articulaes intermunicipais.
Este trabalho procura trazer mais elementos para a compreenso da cooperao in-
termunicipal no Brasil, a partir do estudo emprico da atuao da Federao Catarinense de
Municpios (Fecam) na organizao de consrcios pblicos intermunicipais em Santa Cata-
rina (Sul do Brasil).
1
um caso singular na experincia federativa brasileira, uma vez que
os consorciamentos so produzidos por uma associao municipalista, a qual tem um papel
importante no somente na formao como tambm na manuteno de tais arranjos inter-
municipais. Desse modo, possvel observar e compreender como um arranjo associativo de
governos locais, que vai alm das unidades municipais de cada consrcio, consegue criar e
multiplicar parcerias estveis entre municipalidades.
Embora limite a generalizao das concluses, a opo feita pelo estudo de caso permi-
te compreender as caractersticas de uma experincia relevante e singular e, a partir de seu
entendimento, podem surgir novas formas de ver um fenmeno maior (Yin, 2005). No caso
em questo, a anlise revela que o modelo adotado pela Fecam permite enxergar a formao e
a manuteno dos arranjos intermunicipais de maneira diferente da que usualmente aparece
no pas e nos principais trabalhos sobre o assunto. Isto porque a Fecam , ao mesmo tempo,
uma entidade que aparece como externa aos municpios podendo, inclusive, mediar os con-
itos entre eles , mas tambm resultado da juno entre eles, de modo que eles so parte
integrante dessa instituio. Esta dupla caracterstica que d fora Fecam.
Em poucas palavras, o artigo pretende trazer novos elementos para a discusso ana-
ltica mais geral, mas tambm ressaltar o caminho especco da experincia catarinense em
cooperao intergovernamental, determinando o quanto o modelo pode ser reproduzido ou
no para outras realidades.
H ainda poucos trabalhos sobre a dinmica de implementao de Consrcios Pblicos
de Direito Pblico, que somente comearam a existir a partir da nova legislao de 2005.
Assim, o estudo sobre as estratgias da Fecam para construir consrcios pblicos acrescenta
novo conhecimento ao campo da cooperao intergovernamental num ponto pouco conheci-
do medida que observa a insero dos municpios catarinenses na associao do tipo advo-
cacy, conjugada a um trabalho de assessoria tcnica.
1
Este trabalho resultado de pesquisa nanciada pela Agncia Espanhola de Cooperao Internacional para o
Desenvolvimento (Aecid), quando foram estudadas 11 experincias de associativismo territorial no Brasil (Abrucio
e Sano, 2013).
O texto foi organizado da seguinte forma: na primeira seo, aps breve introduo, so
expostas as principais questes colocadas pelos estudos sobre cooperao intergovernamen-
tal. No tpico seguinte, o desenho da pesquisa apresentado. Na prxima seo, descrita
a forma de atuao da Fecam para fomentar e manter Consrcios Pblicos. Na sequncia,
procura-se entender a lgica deste tipo de cooperao intermunicipal, realando em especial
os pontos que favorecem a formao e a institucionalidade destes arranjos, bem como suas
diculdades, tendo como foco emprico especial o estudo sobre o Consrcio de Informtica
na Gesto Pblica Municipal (Ciga).
2
Conclui-se apresentando de que maneira o presente
estudo de caso pode contribuir para o debate da cooperao intermunicipal.
2. Referencial terico: cooperao intergovernamental e consorciamento de
municpios
A constatao de que os municpios sozinhos no conseguem formular e implementar todas
as polticas pblicas os tem conduzido a buscar solues cooperativas, especialmente por
meio de consrcios e a tendncia consorciada tem, de fato, se fortalecido nos ltimos anos,
ganhando novos formatos institucionais, mas os empecilhos cooperao continuam fortes
(Abrucio, Sano e Sydow, 2011:5).
Diante dos problemas locais e de cooperao entre os governos, o caso de Santa Ca-
tarina muito singular na federao brasileira. Os municpios catarinenses tm constitudo
associaes e federaes, como o caso da Fecam, como uma estrutura no s de advocacy
entendida como uma ao coletiva para identicar, adotar e promover uma causa e/ou de-
terminados interesses dos associados (Brelz, 2007) , mas tambm como mecanismo para
ajudar a gesto municipal de seus associados, preferencialmente de forma consorciada. No
h em nenhum outro estado uma estrutura associativa municipal que atue desse modo.
Numa reviso da trajetria dos consrcios pblicos no Brasil, Dieguez (2011) retoma
que o consorciamento intermunicipal est previsto no Brasil desde a Constituio de 1937. J
Coutinho (2010) aponta que at a redemocratizao eram poucos os consrcios pblicos mu-
nicipais e eles eram fortemente subordinados poltica estadual. O fenmeno do consorcia-
mento pblico se fortaleceu a partir da dcada de 1990 pela formao de redes federativas na
busca de melhor adequao entre as propriedades virtuosas da competio e da cooperao
e da centralizao e da descentralizao (Dieguez, 2011:282). Desde a Constituio de 1988,
eles tm se multiplicado pelo pas e ganharam, mais recentemente, um novo marco legal, com
a Lei n
o
11.107/2005 dos Consrcios Pblicos.
2
Entende-se aqui que os consrcios intermunicipais so aqueles formados por uma rede federativa em que se
constituiu uma arena poltica de cooperao horizontal entre dois ou mais entes federativos municipais, voltada
para a produo compartilhada de decises sobre polticas pblicas. J a associao no envolve necessariamente a
produo de decises compartilhadas, podendo servir apenas para representao de interesses comuns. A federao
a reunio de associaes.
Este tipo de consorciamento pode tambm ser entendido como a articulao de capital
social, que, para Bourdieu (1980), o conjunto de relaes e redes de ajuda mtua que po-
dem ser mobilizadas efetivamente para beneciar indivduos ou grupos sociais, com vistas a
manter ou reforar seu estatuto e seu poder na sociedade. O encrustamento (embeddedness)
viabilizado a partir de vnculos e redes entre duas ou mais esferas que diminuem sua distin-
o, gerando a base de normas e interaes que contribuem para a realizao de potenciais
ganhos conjuntos. Tal relao pode ser alcanada por meio da aplicao criativa de novas
formas de construo institucional e mudana organizacional, dependendo, dessa forma, mais
da maneira como as polticas pblicas so formuladas e da existncia de interesses comparti-
lhados entre os atores envolvidos e suas capacidades de identicar tal conuncia, do que de
caractersticas histrico-culturais (Castellano, 2007:40-42).
Os consrcios intermunicipais de sade constituem a experincia setorial mais bem-
sucedida e com maior nmero de estudos. Neves e Ribeiro (2006) destacam que tais consor-
ciamentos tm favorecido estratgias inovadoras que geram a produo de solues regionais
pactuadas. Salientam que as coalizes feitas em torno destes consrcios tm aumentado a
cooperao entre os participantes, mesmo de diferentes partidos polticos.
Em outros temas intersetoriais tambm tem crescido a mobilizao pelo consorciamen-
to. Entre os fatores que so citados na literatura como favorecedores do consorciamento inter-
municipal, podem ser destacados os seguintes (Abrucio e Sano, 2013):
a) A existncia de uma identidade regional prvia que abarque um conjunto de municpios,
tornando-se um catalisador poltico e social que favorece a atuao conjugada. Normal-
mente esse fenmeno construdo ao longo do tempo e/ou por um fato muito marcante
que crie laos comuns, e tal identidade regional pode ser mais realada caso haja forte
capital social inscrito nas instituies locais.
b) A constituio de lideranas polticas regionais que so capazes, mesmo em contextos ad-
versos, de produzir alianas intermunicipais.
c) Questes que envolvem tragdias dos comuns, isto , problemas coletivos que atingem
vrios municpios de tal modo que a cooperao se torna necessria para que ningum seja
prejudicado.
d) A lgica das polticas pblicas pode impulsionar formas de consorciamento, especialmente
quando suas regras sistmicas e/ou seus mecanismos de induo nanceira apontam nesse
sentido, como tem acontecido na rea de Resduos Slidos, na qual a legislao deniu que
o governo federal s repassa recursos a municpios que atuarem sob regime de Consrcio
Pblico.
e) O apoio e induo do governo estadual e/ou federal outro instrumento que pode incen-
tivar a criao e manuteno de consrcios, reduzindo rivalidades e incertezas que possam
existir entre os prefeitos.
f) Pactos polticos, ad hoc, entre prefeitos e governadores podem favorecer o associativismo
intermunicipal quando esto em jogo questes que favoream, pelo menos conjuntural-
mente, a ambos.
g) A existncia de marcos legais que tornem mais atrativa e estvel a cooperao intermuni-
cipal pode incentivar os atores a buscar formas de consorciamento. A promulgao da Lei
dos Consrcios Pblicos teve, em certa medida, este efeito.
H vrios aspectos que podem dicultar a construo de formas de cooperao no Bra-
sil. Ao comparar o quadro geral de consrcios no Brasil e analisar detidamente 11 experin-
cias, Abrucio e Sano (2011:66-68) apontaram as seguintes variveis como desfavorecedoras
da cooperao intermunicipal: comportamento individualista e autrquico dos municpios;
ausncia de uma identidade regional, acoplada ao baixo capital social das instituies lo-
cais; brigas poltico-partidrias, entre prefeitos ou destes com o governador; engessamento
do direito administrativo e de sua interpretao por parte dos Tribunais de Contas, que criam
obstculos ao associativismo intermunicipal; falta de induo federativa advinda dos outros
nveis de governo, especialmente dos governos estaduais; gesto pblica frgil, o que diculta
a obteno de informao e conhecimento sobre a montagem de consrcios; conitos intergo-
vernamentais em determinadas polticas pblicas, como no caso da educao e seu ineciente
regime de colaborao; e o lugar pouco destacado que a questo territorial e, particular-
mente, a do associativismo, ainda tm na agenda pblica brasileira.
No balano entre fatores positivos e adversos, de um lado, constata-se que as formas
de consorciamento tm provavelmente crescido menos do que as necessidades de cooperao
intermunicipal, mas, de outro lado, h um aumento e uma diversicao crescentes nos tipos
de associativismo territorial no Brasil. Os avanos apontados pela literatura, no entanto, con-
centram-se fortemente na capacidade de formar consrcios, e a maioria dos estudos empricos
no analisa se houve continuidade destes arranjos intermunicipais.
Como aponta Dieguez (2011:293), a questo dos consrcios envolve entender no so-
mente o que leva sua criao, mas tambm devem ser explicadas as variveis que garan-
tem a estabilidade institucional dos consorciamentos. O caso da Fecam interessante para o
debate da cooperao intermunicipal no Brasil por tocar nas questes que so centrais para
a reexo terica: como montar o consorciamento e de que maneira mant-lo estvel e
funcionando bem ao longo do tempo?
Em sntese, pode-se dizer que o desao terico est em responder a uma questo cen-
tral, levantada por Ostrom (1990) e sistematizada por Dietz, Ostrom e Stern (2003): como
um grupo que partilha uma situao de interdependncia pode organizar a si prprio, cons-
truindo uma estrutura institucional que mantenha a produo compartilhada de benefcios
contnuos e sustentveis, sem que seus integrantes se sintam atrados pelas externalidades
negativas de processos de cooperao?
A experincia aqui estudada traz respostas instigantes a estas perguntas. Primeiro, por-
que revela uma forma diferente de se construir consrcios, enfrentando, dessa maneira, uma
srie dos obstculos apontados anteriormente como limite para construo e expanso do
associativismo territorial local. Segundo, a maneira como so organizados os consorciamentos
por esta associao municipalista favorece a estabilidade e a disseminao de tais arranjos,
apresentando elementos essenciais ao debate da institucionalizao da cooperao federativa.
Ao trazer um novo modelo, a experincia da Fecam no gera um padro que deva ser sim-
plesmente replicado por todo o pas, at porque a federao brasileira bastante heterog-
nea e no possvel encontrar um paradigma nico para ela ao contrrio, cabe mais uma
proposta de cardpio do que de homogeneizao forada. Contudo, observando do ponto de
vista analtico, a criao de um ator neutro em face das barganhas e dos conitos intergover-
namentais envolvidos na montagem dos consrcios, alm da estruturao de uma instituio
permanente com um corpo prossionalizado capaz de reduzir as fragilidades tcnicas e as
incertezas de mudana de governo nos municpios, so dois pontos que podem ser colocados
como preocupao generalizante a toda e qualquer cooperao intermunicipal.
3. Procedimentos metodolgicos
Nesta seo apresenta-se o desenho utilizado na pesquisa que fundamentou este artigo. Ado-
tou-se como estratgia de investigao o estudo de caso nico, com a descrio mais prxima
de um consrcio protagonizado pela Fecam. Faz-se necessrio esclarecer que neste estudo so
abordados mltiplos espaos: o municpio, as associaes regionais de municpios, a organi-
zao destes municpios em uma federao, a Fecam; esta atua como advocacy em favor dos
interesses comuns dos municpios.
De acordo com Yin (2005), o caso nico tem um enfoque holstico e permite enten-
der melhor situaes raras ou novas, como o caso da Fecam, cuja principal marca sua
originalidade de produzir consorciamento pblico a partir de uma associao municipalista
de advocacy. Cabe ressaltar que o estudo de caso deve se cercar de vrias fontes de pesquisa
e dialogar com as explicaes mais gerais, realando a singularidade do objeto observado e
como ele pode ser compreendido.
Aps percorrer a literatura sobre o associativismo territorial local no Brasil, no se
encontrou nenhum estudo sobre a ao de entidades municipalistas em prol de arranjos de
cooperao intermunicipal. Alis, o tema em si das associaes municipalistas negligenciado
pelos pesquisadores brasileiros, a despeito de haver 262 associaes municipalistas no pas, de
mbito microrregional, estadual, macrorregional e nacional (Abrucio, Sano e Sydow, 2011).
Esta lacuna na academia brasileira enfrentada aqui, por meio do estudo da Fecam.
Para Godoy (2010:119), (...) a especicidade do estudo de caso (...) est no tipo de
questo que ele responde cujo foco de interesse est no individual, no especco. Portanto, o
objeto de anlise a cooperao intermunicipal, com foco numa ao da Fecam na construo
de consrcios. Optou-se por descrever especicamente o protagonismo dessa federao na
implantao do Consrcio de Informtica na Gesto Pblica Municipal (Ciga), pois essa
experincia exemplar para observar a forma como a Fecam tem atuado singularmente como
advocacy e na implantao de consrcios. Compreende-se que o olhar focalizado sobre esse
evento (a criao e conduo do consrcio Ciga) permita fazer emergir reexes acerca desse
tipo de cooperao intermunicipal.
Como recomendado por Godoy (2010), para dar robustez a um estudo de caso, deve-se
fazer uso de mltiplas fontes de dados. Nesse sentido, para a compreenso deste fenmeno
particular estudado, a coleta de dados ocorreu nas seguintes fontes: estudo de casos correla-
tos, anlise de documentos, realizao de entrevistas semiestruturadas e observao direta da
prtica dos atores. Os documentos (atas, legislao, publicaes) consultados foram aqueles
disponibilizados pela Fecam e outros obtidos nos municpios consorciados ao Ciga.
Quatro entrevistas semiestruturadas e focalizadas foram realizadas com o diretor execu-
tivo da Fecam, com os diretores executivos do Ciga e da Agncia Reguladora Intermunicipal de
Saneamento (Aris). Tambm foi entrevistada uma tcnica do Ciga, no ano de 2011, e novamen-
te para atualizao de dados em 2013. Foram ainda realizadas trs entrevistas com represen-
tantes de trs municpios membros do consrcio Ciga, com a nalidade de observar a recepo
da atuao do consrcio entre os associados. Para melhor observar os aspectos singulares deste
consorciamento fomentado pela Fecam, zeram-se tambm duas entrevistas com membros de
outros consrcios pblicos catarinenses.
Para este estudo, a observao prtica da atuao da Fecam na articulao de consr-
cios pblicos se deu tambm pela participao dos pesquisadores em eventos da Fecam e,
particularmente, pela participao em reunio especca de difuso do consrcio Ciga em
uma das associaes de municpios liada Fecam. Os dados observados foram analisados se-
gundo os mesmos critrios utilizados para a anlise das entrevistas e dos dados documentais.
Os critrios eleitos para busca e anlise dos dados e que orientaram a organizao, descrio
e anlise, tanto do caso Fecam quanto do Ciga, versaram sobre os seguintes aspectos: o tipo
do arranjo; os fatores que explicam a formao e criao do arranjo; os mecanismos de indu-
o; as fontes de nanciamento; a estrutura administrativa e o setor de atuao; principais
relaes do arranjo; grau de autonomia; o processo decisrio e a inovao; transparncia,
publicizao e comunicao; os instrumentos de avaliao; participao social no arranjo; os
resultados; diculdades encontradas no momento da criao do arranjo; e, por m, os fatores
que explicam a permanncia e a sobrevivncia do arranjo.
4. Resultados e anlise
O artigo foi organizado intencionalmente sem uma separao rgida entre apresentao e an-
lise de dados, adotando assim uma estratgia que visa favorecer a reexo acerca da realidade
emprica no momento em que ela apresentada.
4.1 As origens da Fecam: condies prvias e inovaes
O associativismo municipalista em Santa Catarina um dos mais antigos e mais estruturados
da federao brasileira. O estudo de sua experincia singular uma forma de entender o que
h nesse caso que poderia ser usado para compreender esse carter seminal, bem como o que
existe nessa experincia que poderia ser utilizado para pensar a disseminao de tal associa-
tivismo territorial para outros estados.
4.1.1 O tipo do arranjo e os fatores explicam a sua formao
A origem do processo cooperativo aconteceu no nvel microrregional nos anos 1960;
a primeira associao de municpios do estado foi criada no interior do estado, em Joaaba,
em 1961. Foram criadas por iniciativa dos prefeitos, especialmente aqueles do Oeste, que per-
cebiam certo abandono do interior do estado por parte do governo central de Florianpolis.
Uma vez que enfrentavam diculdades comuns e que, na maioria das vezes, extrapolavam
tanto a capacidade de investimento quanto os limites de atuao dos municpios, tais prefei-
turas resolveram unir foras e criar associaes de municpios, num contorno geogrco pr-
ximo s j estabelecidas relaes anteriores de vizinhana e cooperao. Atualmente existem
22 associaes de municpios em Santa Catarina.
F i g u r a 1
Associaes de municpios pertencentes Fecam
Fonte: Fecam (2013).
O caso catarinense, de formao de consrcios por meio de associao de municpios,
parece ser um modelo institucional interessante, no s porque ele tem sido bem-sucedido
na conformao desses arranjos, mas tambm porque o faz por meio de uma estratgia que
diminui a desconana entre as partes, estabelece dilogo e negociao contnuos com os mu-
nicpios e implementa este processo mediante uma estrutura prossionalizada e com maior
capacidade tcnica do que a dos prprios governos locais.
A experincia desse associativismo regional e a necessidade de uma entidade que zes-
se a interlocuo destas associaes com o governo estadual e federal fomentaram a criao
da Fecam em julho de 1980. Esse arranjo associativo de base territorial constitudo de pes-
soa jurdica de direito privado, de natureza civil, sem ns econmicos, com tempo de durao
indeterminado e sede administrativa em Florianpolis (SC).
Alguns fatores explicam a formao desse arranjo. Entre eles destacam-se a experincia
das associaes microrregionais existentes em SC anteriores Fecam; a necessidade de inter-
locuo e representao dos municpios ante o estado e a Unio, neste ltimo caso vinculada
principalmente ao contexto ainda de forte centralizao vigente no regime militar.
Estes prefeitos, inspirados na articulao nacional ocorrida no nal de 1970, trouxeram
para Santa Catarina a proposta da criao de uma federao que articulasse as associaes re-
gionais de municpios atuantes no estado e que zesse a defesa dos interesses dos municpios.
Essa atuao reivindicatria foi complementada, nos anos 2000, pela forte ao em assessoria
tcnica realizada hoje pela Fecam (Vedana, 2011). Eis a uma das caractersticas distintivas
da Fecam em comparao com outras associaes municipalistas: ela junta atividade de ad-
vocacy federativo com a de assessoria tcnica. A mistura dessas duas funes lhe promove
maior credibilidade para montar atividades que entrelacem os governos locais em torno de
consorciamentos.
4.1.2 Os mecanismos de induo para o arranjo associativo
Para a criao da Fecam no houve mecanismo de induo direto da parte da Unio ou do
governo estadual. Aponta-se apenas como mecanismo indireto de induo do governo federal
aquele que ocorreu antes da criao da Fecam, quando a Unio apoiou, na dcada de 1960,
a criao de associaes de municpios por meio da ao da Superintendncia de Desenvolvi-
mento da Regio Sul (Sudesul). O objetivo ento era estabelecer uma relao mais direta com
os municpios, principalmente de dependncia e controle, tpica do perodo militar, com seu
unionismo autoritrio (Abrucio, 1998).
Pode-se considerar, ainda, como mecanismo de induo indireta, que o Ministrio do
Planejamento e a Secretaria de Planejamento, do governo estadual, forneceram, na organiza-
o inicial da Fecam, orientao tcnica sobre os processos e os servios que ela prestaria aos
municpios. A Secretaria do Planejamento de SC contribuiu inclusive com recursos nanceiros
aps a instalao da Fecam, j num contexto em que a presso por redemocratizao gerava
uma nova dinmica federativa, na qual governadores e prefeitos atuavam conjuntamente.
Esse auxlio foi importante para incrementar as capacidades institucionais da Fecam, mas no
foi decisivo nem para sua formao, nem para a construo de uma estratgia de regionali-
zao via consrcios intermunicipais. Isso porque, por vezes, tal modelo de atuao tem se
chocado, em Santa Catarina, com os interesses polticos do governo estadual.
Analisando a gnese e construo da Fecam, constata-se um contexto singular presente
em Santa Catarina, onde j h uma tradio maior de associativismo local em comparao
ao resto do pas, sendo o Rio Grande do Sul o nico caso a rivalizar com essa situao. Mas
tambm h um parmetro comum: a Fecam surgiu no perodo da redemocratizao, quando
o municipalismo se organizou em quase todo o territrio nacional, basicamente como uma
fora de advocacy. A questo que salta vista, no plano comparativo, foi a construo institu-
cional da Fecam, que a levou a ter um trabalho de assessoria muito qualicada aos governos
locais, algo que se somou a seu projeto de regionalizao. Tais singularidades no se explicam
somente pela tradio mais associativista de Santa Catarina, o que permite pensar a possibili-
dade de que tal experincia tem potencial importante de disseminao.
4.2 Estrutura institucional e funcionamento da Fecam: qualidades e problemas
Para entender melhor o fenmeno em questo, fundamental descrever e analisar a estrutura
institucional da Fecam, para caracterizar e compreender a singularidade dessa instituio.
4.2.1 A estrutura administrativa, o setor de atuao e as fontes de nanciamento
A Fecam regida por Estatuto e por Regimento interno, e suas fontes de nanciamento pro-
vm dos municpios catarinenses dela associados. Os recursos disposio da Fecam vm da
contribuio dos municpios associados. O Oramento de 2013 prev receitas e despesas da
ordem de R$ 4.180.000,00. Atualmente tem como foco duas frentes de atuao: a represen-
tao institucional e poltica dos 293 municpios catarinenses, e a tcnica, especializada em
assessorias jurdica, contbil, tributria, social, entre outras, para atender s demandas dos
municpios.
Quanto estrutura administrativa, a Fecam gerida por: Assembleia Geral, Conselho
Deliberativo, Conselho Executivo e Conselho Fiscal. A execuo dos trabalhos ca a cargo da
Diretoria Executiva. Entendendo que seu foco de atuao o municpio como ente jurdico,
no existe, na estrutura da Fecam, nenhum colegiado que represente diretamente a popula-
o catarinense, nem de maneira consultiva e menos ainda deliberativa.
Segundo o Regimento Interno da Fecam, o critrio da contratao ou disposio do
pessoal tcnico interno dever obrigatoriamente obedecer a parmetros de capacidade pro-
ssional e habilitao tcnica para a funo, evitando-se indicaes poltico-partidrias. Essa
prossionalizao constitui um fator importante para explicar os objetivos e o modus operandi
da Fecam.
Observou-se, pelo estudo de documentos durante a pesquisa, que a Fecam visa aten-
der aos interesses comuns dos 293 municpios catarinenses, compreendidos os rgos p-
blicos executivos e legislativos, de maneira intersetorial, nas reas jurdica, contbil, social,
tributria, meio ambiente, administrativa, tecnologias de informao, ferramentas para
controles, turismo e cultura, entre outras, seguindo a demanda dos municpios e/ou se
antecipando e oferecendo solues s suas necessidades. Essas atividades so realizadas
com um quadro enxuto de 27 empregados, todos contratados em regime CLT, por meio de
processo seletivo especco.
4.2.2 Grau de autonomia e principais relaes do arranjo
Do ponto de vista institucional, o arranjo associativo territorial descrito no depende de ne-
nhum ente externo. Sua dependncia exclusiva dos associados: os municpios. Contudo, na
atividade de representao dos pleitos dos municpios, a Fecam depende do entendimento e
da vontade poltica das instituies com as quais interage, mas pode atuar mais autonoma-
mente em virtude de sua capacidade tcnica e de seu papel de articulador e rbitro. neste
campo de autonomia, limitada, mas com instrumentos prprios de atuao, que podemos
entender o lugar institucional da Fecam.
No exerccio de suas competncias, a Fecam lida com diversas instncias de governo e
organizaes pblicas. Por ordem de importncia, as principais relaes que a Fecam estabe-
lece com organismos pblicos, segundo seus dirigentes, so: governo do estado de SC, Con-
gresso Nacional, governo federal e Assembleia Legislativa de Santa Catarina (Alesc).
Como exemplo da ao de advocacy da Fecam, sua pauta de atuao tem sido funda-
mentada em temas, como Programas de Benefcios Tributrios; Descentralizao Administra-
tiva e Desenvolvimento Regional. J a pauta federal tem sido pela maior autonomia nanceira
dos municpios e pela partilha dos recursos decorrentes da explorao do petrleo. Tanto na
arena estadual quanto na federal, essas so pautas de reivindicao e de coalizo de interes-
ses, sendo difcil mensurar a consecuo de seus objetivos.
Nas relaes com os nveis de governo observou-se, na pesquisa de campo, que h
sensvel diculdade na relao da Fecam com o governo estadual aps a criao das Secre-
tarias de Desenvolvimento Regional (SDRs), em 2003. Ao implantar as 36 SDRs, o governo
catarinense no respeitou a demarcao que existia das microrregies nas quais se situam as
22 associaes de municpios e/ou antigos fruns de desenvolvimento na implantao destas
SDRs (conforme analisado mais detidamente por Filippim e Abrucio, 2010). Cada uma dessas
secretarias regionais tem um Conselho de Desenvolvimento Regional (CDR) e um quadro
administrativo prprio que, por vezes, sombreia e se sobrepe estrutura das associaes de
municpios e, por conseguinte, Fecam. Trata-se de uma forma de competio entre a ao
regionalizada do governo estadual e a dos municpios organizados pela Fecam, modelo que
pode ser um obstculo coordenao federativa.
A criao das SDRs em reas geogrcas diferentes daquelas das associaes de muni-
cpios faz com que os agentes pblicos precisem operar nas duas estruturas: na do governo
estadual (SDRs) e na municipalista (associaes/federao). Como o recurso provindo do
estado negociado e priorizado no Conselho de Desenvolvimento Regional (CDR) das SDRs,
essas secretarias acabam trabalhando em paralelo s associaes de municpios e, em vez de
promoverem a cooperao e a economia de recursos pblicos j escassos, geram desperdcio
de energia administrativa. Isso pode redundar, em alguns casos, no esvaziamento de asso-
ciaes e fruns, uma vez que os agentes municipais, mesmo com a tradio municipalista
catarinense, podem privilegiar o foco onde seja mais provvel obter recursos e, neste caso, o
Tesouro estadual leva vantagem.
Esta competio com o governo estadual hoje um dos maiores empecilhos ao desen-
volvimento institucional da Fecam, ressaltando um elemento apontado antes pela literatura
(Laczynski e Teixeira, 2011): a competio com o poder poltico estadual um obstculo
importante construo da cooperao intermunicipal.
4.2.3 Processo decisrio e inovao
A grande inovao trazida pela Fecam reside na forma de fazer a orientao tcnica aos
municpios, uma vez que se especializou em temas que demandam grande competncia dos
governos locais. Alm da prossionalizao do seu quadro tcnico, a observao dos pesqui-
sadores constatou dois outros elementos: a criao da Escola de Gesto Municipal (Egem) e a
busca pela intersetorialidade em suas aes. Somando esses aspectos, a Fecam construiu um
arcabouo de inovaes com base no desempenho e foco no resultado.
A esse modelo de inovao se juntou a estratgia de atuao com os municpios. Em
Santa Catarina, 74% dos 293 municpios so considerados de pequeno porte e, de maneira
isolada, no teriam condies de fazer frente a questes complexas que dependem de grande
capacidade tcnica e de ecincia em gesto. Assim, a Fecam desenvolveu competncias na
prestao de servios e orientao aos municpios. Somou-se a isso sua viso em prol do asso-
ciativismo territorial, como foi expresso nas entrevistas com seus componentes, o que na ver-
dade a continuao de uma tradio associativa do estado. Gerou-se, assim, uma equao
na qual a criao dos consrcios pela Fecam , ao mesmo tempo, uma forma de cooperao
intermunicipal e uma maneira de avanar na prossionalizao em reas estratgicas da atu-
ao municipal. Neste sentido, a Fecam tem se tornado um rgo que estabelece diretrizes e
assessoria tcnica, enquanto os consrcios por ela fomentados so executores.
interessante destacar que, alm de ajudar pequenos municpios no processo de con-
sorciamento, a Fecam tem conseguido atrair os municpios mdios para arranjos territoriais.
Como mostram alguns estudos (Lima, 2000; Spink, 2005, por exemplo), a maioria dos consr-
cios no Brasil formada por pequenos municpios, enquanto os mdios so bem mais reticen-
tes. Ainda cedo para se ter uma resposta peremptria sobre a razo de isso ocorrer de forma
singular em Santa Catarina, mas uma das explicaes possveis que a Fecam, alm de seu
papel indutor baseado em recursos tcnicos, tem grande reputao, por sua histria e por ser
um igual perante os outros, o que lhe facilitaria atrair mesmo os que normalmente evitam o
associativismo e a cooperao territorial.
Na montagem e no funcionamento da estrutura incumbida de gerir o arranjo, a Fe-
cam, segundo Vedana (2011), ainda precisa melhorar a forma de representao das regies
e incrementar a participao dos municpios na tomada de deciso, principalmente no com-
prometimento com as aes estratgicas assumidas nas assembleias. Observou-se que faltam
indicadores mais claros a partir dos quais os governos locais possam monitorar melhor sua
atuao. Cabe ressaltar que outras associaes municipalistas pelo Brasil afora geralmente
no dispem tambm destes instrumentos gerenciais de monitoramento e responsabilizao.
4.2.4 Transparncia, publicizao e participao social no arranjo
No que se refere s formas de tornar pblicas e transparentes suas aes, observa-se que
todas as aes da Fecam so publicadas no site da entidade e so divulgadas por ocasio da
Assembleia Geral anual. Contudo, no se observou na anlise de nenhum dado da pesquisa,
sejam documentos, entrevistas ou na observao de campo, indcios de aes sistemticas de
comunicao com a sociedade civil. possvel que o arranjo tenha aqui uma oportunidade de
ampliar e aprofundar sua comunicao tanto com os municpios, seus associados, quanto com
o cidado, foco nalstico da ao municipal e, por conseguinte, da Fecam.
Salienta-se, contudo, que os entrevistados que pertencem estrutura dirigente da Fe-
cam foram enfticos ao armar que o foco institucional da associao o municpio como
pessoa jurdica, e no o muncipe. Na verdade, h o temor de haver um choque de legitimida-
des, pois os prefeitos so os que respondem aos eleitores em seus municpios e ir contra esse
parmetro pode reduzir a credibilidade da Fecam para atuar como assessora e mediadora das
relaes entre os governos locais.
A nica forma de participao mais ampliada dos cidados na Fecam acontece nos
eventos abertos, como seminrios e palestras. Contudo, como cou evidente na observao
emprica durante a coleta de dados, pouco perceptvel a participao nesses eventos de cida-
dos que no tenham relao com o quadro funcional e/ou poltico dos municpios. Vale frisar
que a participao de agente pblico ou poltico no o mesmo que participao de cidado
comum. J os representantes dos municpios participam, sobretudo, das Assembleias Gerais e
dos cursos promovidos pela Egem, criada pela Fecam.
Se houvesse uma nova reexo acerca do foco ou do cliente prioritrio da Fecam para
alm do ente jurdico municpio, atendendo tambm o cidado, possvel que fossem abertas
oportunidades de participao e dilogo com entidades societais nesse arranjo institucional,
conforme observado em outras experincias de associativismo em outras regies brasileiras,
como o caso do Grande ABC e do Projeto Chapada na Bahia (Abrucio e Sano, 2013).
4.2.5 Resultados do arranjo
Em relao aos principais resultados deste arranjo territorial, pode-se citar, como pontos posi-
tivos, que a Fecam consegue atender a maioria das reivindicaes dos municpios que leva
aos outros nveis de governo e tem grande legitimidade junto aos associados. Isto representa
incremento ao poder de barganha dos municpios, conferindo legitimidade aos seus interesses
nos dilogos com outras instituies de mbito nacional. O arranjo ganha reconhecimento de
sua efetividade, fortalecendo seu carter de mediador estratgico.
Pode ser citada, como ilustrao desta articulao da Fecam, que sua mobilizao mu-
nicipalista foi fundamental para que a Comisso de Assuntos Econmicos (CAE) do Senado
aprovasse o projeto que destinou parte dos recursos do Seguro Obrigatrio de Danos Pessoais
causados por Veculos Automotores de Via Terrestres (DPVAT) aos estados e municpios.
O ponto positivo maior e sua grande inovao a passagem da atuao mais centrada
na advocacy dos municpios para uma ao baseada na ajuda tcnica, em especial, na mon-
tagem de consrcios. Elegeu-se este exemplo no estudo, pois j h, no Brasil, uma gama va-
riada de associaes de advocacy municipalista, mas a maioria delas ainda no atua no apoio
tcnico s atividades consorciadas e de cooperao. Essa novidade teve como grande efeito
aumentar a credibilidade da Fecam como ator federativo.
4.3 A lgica do associativismo fomentado pela Fecam
A Fecam tem atividades em diferentes reas da demanda municipalista, mas o que a dife-
rencia sua atividade na organizao de consrcios intermunicipais. Esse foco de atuao
originou-se em sua prpria nalidade, expressa no Estatuto da Fecam, no art. 2
o
: integrar e
promover a cooperao entre os municpios e suas associaes, com a criao e participao
em entidades da sociedade civil organizada, voltadas ao planejamento, ao desenvolvimento
social e econmico local e regional.
Em Santa Catarina, os consrcios intermunicipais constitudos para o enfrentamento de
problemas comuns aos municpios tm no Consrcio Intermunicipal da Bacia Hidrogrca do
Alto Rio Negro Catarinense, o Consrcio Quiriri, o pioneirismo neste tipo de arranjo, consti-
tudo em 1997 (Fuerst, 2011).
A losoa da cooperao para o enfrentamento de problemas nos quais haja interde-
pendncia dos municpios, que norteou a constituio e a natureza da Fecam, tem fundamen-
tado a sua ao no fomento e na articulao de consrcios nos mesmos limites geogrcos
onde j operam as associaes de municpios.
A partir da publicao da Lei dos Consrcios pblicos de direito pblico, em 2005, da
qual os dirigentes da Fecam participaram ativamente do debate, a entidade passou a protago-
nizar a articulao municipalista por meio da estratgia do consorciamento, seguindo sua lo-
soa de unir foras para solucionar problemas comuns s regies, racionalizar custos, garantir
a continuidade da ao pblica, minimizar os efeitos da polarizao partidria e incentivar a
participao dos municpios.
Portanto, a Fecam atua diretamente na criao e na organizao de consrcios inter-
municipais em diferentes reas, balizando a atuao e acompanhando a efetividade da ao
destes. Essa federao contribui de maneira signicativa na cooperao intermunicipal de di-
ferentes formas (Probst, 2011). Diretamente, a Fecam organiza a criao do consrcio, chama
para si a responsabilidade de institu-lo, faz assessoria jurdica e suporte tcnico e, em alguns
casos, nancia o incio dos consrcios por meio de custeio para despesas com material de
expediente, equipamentos, deslocamentos de prossionais e estrutura fsica. Indiretamente, a
Fecam incentiva a criao de consrcios e fornece assessoria tcnica e jurdica aps o consr-
cio entrar em funcionamento.
4.4 O fomento da Fecam ao consrcio Ciga
A Fecam fomentou diretamente a criao do Consrcio de Informtica na Gesto Pblica
Municipal (Ciga) e da Agncia Reguladora Intermunicipal de Saneamento (Aris), que uma
agncia constituda de forma igualmente consorciada. A Fecam apoia e orienta cerca de 30
consrcios pblicos intermunicipais existentes no territrio catarinense (Brustolin, 2011). Ne-
nhuma outra entidade municipalista brasileira tem essa abrangncia na induo e no acom-
panhamento de consrcios.
Para tomar um caso ilustrativo da ao da Fecam no fomento aos consrcios intermu-
nicipais, elegeu-se, neste estudo, a descrio do papel da Fecam na criao do Ciga, uma vez
que esse consrcio tem uma estrutura muito bem denida e est em expanso, o que indica seu
sucesso. A partir de estudos tcnicos de sua atuao na assessoria especializada na rea de in-
formtica aos municpios, a Fecam props aos municpios a criao de um consrcio e desenhou
toda sua estrutura administrativa e de servios, bem como a forma de operacionalizao.
4.4.1 Tipo do arranjo
O Consrcio de Informtica na Gesto Pblica Municipal (Ciga) foi criado, por iniciativa da
Fecam, em novembro de 2007. Trata-se de um arranjo de direito pblico com regime jurdico
de direito pblico. Para motivar os municpios a participar do Ciga, a Fecam realizou reunies e
eventos nos quais divulgou os objetivos e vantagens do consorciamento e convidou os munic-
pios a participar. Segundo Brustolin (2011), foram pelo menos duas reunies em cada uma das
22 associaes de municpios, alm da realizao de eventos estaduais, chegando a aproximada-
mente 50 eventos de divulgao e motivao para a participao dos municpios no Ciga.
A rea total de abrangncia que esse consrcio poder atingir a mesma dos municpios
associados Fecam, isto , de 293 municpios. Todavia, inicialmente o Ciga foi constitudo
por apenas 13 municpios que celebraram o Protocolo de Intenes. No incio de 2013, o Ciga
j conta com 167 municpios consorciados, o que reala a expanso e o sucesso desse modelo
associativo.
O Ciga tem como objetivo desenvolver ferramentas de governana eletrnica, por meio
do emprego de tecnologias da informao e comunicao (TIC). Visa ao desenvolvimento,
implantao, capacitao, manuteno e suporte de sistemas de tecnologia da informao e
comunicao, que permitam o aprimoramento da gesto pblica e a incluso digital.
4.4.2 Fatores explicam a formao e criao do arranjo
Entre os fatores explicativos sobre a formao do arranjo, est a necessidade de os municpios
adquirirem tecnologias de informao e comunicao (TICs) com menor custo. Os municpios
cavam refns das empresas que prestam servios de informtica e comunicao ocial. Com o
Ciga, alm de uma economia de escala, as municipalidades tm maior segurana em perpetuar
as ferramentas de informtica que precisam e tambm podem ter maior controle sobre elas, de-
terminando a forma como devem evoluir para atender suas especicidades (Brustolin, 2011).
O consrcio no atua naquilo que j existe na informtica dos municpios, mas no
desenvolvimento de novas solues. Como exemplo de seu foco de atuao, o Ciga criou o
Dirio Ocial dos Municpios de Santa Catarina (DOM/SC) eletrnico. Dessa maneira, anteci-
pou-se s necessidades dos governos locais, criando uma estratgia para a publicao ocial
que sempre se constituiu um problema. Com o DOM/SC, alm do princpio da transparncia,
garante-se maior agilidade e a economia de recursos pblicos.
Entre os principais atores que agiram no processo de criao do Ciga, vale citar, alm
da Fecam, o seu centro de tecnologia que primeiro percebeu a necessidade deste tipo de
arranjo e o Conselho de rgos fazendrios dos municpios de Santa Catarina (Confaz-M/
SC), que entendiam como necessria a estruturao do consrcio. Cabe uma pequena obser-
vao aqui: o Confaz-M mais um exemplo singular da riqueza do associativismo territorial
de Santa Catarina.
A aceitao do modelo institucional proposto no Ciga foi relativamente tranquila. O
governo federal, por intermdio da Receita Federal, foi o que teve maiores diculdades em re-
conhecer este consorciamento, negando-se, inicialmente, a dar validade jurdica ao DOM/SC.
Entretanto, houve dilogo e negociao entre a Fecam e a Unio e as pendncias foram resol-
vidas. O governo estadual no esteve envolvido na formao do consrcio, mas rapidamente
o reconheceu, fator observado especialmente quando o Detran reconheceu a legitimidade do
lanamento das multas de trnsito no DOM/SC. Por m, vale ressaltar o rpido reconheci-
mento do Ciga pelo Tribunal de Contas de SC.
Quanto base legal, o arranjo foi formalizado aps a promulgao da Lei sobre consrcio
pblico de direito pblico (n
o
11.107/2005) e do Decreto Federal n
o
6.017/2007. O Ciga est
alinhado ainda aos seguintes ordenamentos: a) Lei Municipal, pois todos os municpios que se
consorciam ao Ciga precisam raticar essa participao por meio de lei enviada cmara de
vereadores; b) Protocolo de Intenes do Ciga promulgado em 29/11/2007; c) Contrato de
Consrcio Pblico, resultado da converso do Protocolo de Intenes depois de sua raticao
por lei; d) Regimento Interno; e) Resolues e atos expedidos pela autoridade do consrcio;
f) Contrato de programa estabelecido com os municpios consorciados. importante destacar
que os cinco primeiros pontos traduzem a natureza institucional e a estrutura organizacional
maior do consrcio, ao passo que os contratos de programa viabilizam a operacionalizao e
a implementao do consorciamento, conferindo efetividade gesto associada.
4.4.3 Fonte de nanciamento
A fonte de nanciamento do Ciga 100% oriunda dos municpios associados. Quanto aos
funcionrios, a admisso ao quadro funcional do Ciga acontece mediante concurso pblico.
O Ciga tem, no momento, trs funcionrios: diretor executivo e dois tcnicos em TI. Ressalta-
se que o princpio da prossionalizao fundamental para as organizaes incumbidas de
coordenar os arranjos associativos territoriais.
Apesar da equipe reduzida, o Ciga tem alcanado seus objetivos. Entrevistas realizadas
no mbito desta pesquisa mostraram a satisfao dos municpios com o DOM/SC. O fator
de maior satisfao citado pelos usurios o da economia gerada em relao publicao
impressa dos atos ociais. Contudo, os usurios apontam o distanciamento do cidado, que
ainda no conhece e no se interessa (na viso deles) pela consulta ao DOM. possvel que
a aridez do jargo jurdico utilizado num Dirio Ocial, ainda que de interesse local, cause
estranheza e diculdades para a populao em geral.
Observou-se que na estrutura do Ciga no existe a gura do conselho tcnico, o que
constitui uma diferena organizacional relevante em comparao com outros consrcios.
Usualmente, os conselhos tcnicos dos demais consrcios contam com a participao dos
secretrios municipais. Comumente costuma haver tambm as cmaras tcnicas na estrutura
dos consrcios. Ambos, conselho tcnico e cmaras tcnicas, buscam conferir maior capaci-
dade de articulao e capilaridade dos consrcios junto gesto pblica municipal, alm de
favorecer a convergncia nas polticas pblicas dos municpios.
4.4.4 Grau de autonomia
Quanto autonomia do arranjo do ponto de vista institucional, o Ciga tem grau de autonomia
mdio em relao Fecam, pois ela lhe fornece a estrutura fsica e a legitimidade de que ne-
cessita para alcanar seus objetivos. Em relao aos municpios consorciados, a dependncia
nanceira elevada, uma vez que o Ciga depende do que arrecada dos seus membros. Em
2011, a arrecadao mensal do Ciga foi de R$ 28 mil; os menores municpios colaboram com
R$ 224,00 e os maiores com R$ 2.464,00 ao ms. J de janeiro a maio de 2013, a arrecadao
do Ciga foi de R$ 298.478,00 (mdia de R$ 74.619,50/ms). Obviamente que no dese-
jada a autonomia do consrcio em relao aos municpios associados, j que ele representa
os interesses deles. O desejado a velocidade de resposta s demandas. Autonomia deve ser
conquistada em relao a interesses externos, como interferncia partidria e de agentes no
previstos em seu estatuto.
4.4.5 Processo decisrio e a inovao
O processo decisrio deste arranjo territorial acontece por meio de uma fase prvia de legiti-
mao na qual as polticas do consrcio so consensuadas entre seus associados. Assim que
previamente consensuadas, as decises de escopo mais abrangente e estratgico so tomadas
de forma efetiva na Assembleia Geral. J as decises de carter mais rotineiro e de manuten-
o so tomadas diretamente pelo diretor executivo.
Constatou-se na pesquisa que as aes e os documentos do Ciga so publicados em seu
site e assembleias. Uma forma de vericar a efetividade da transparncia dos atos ociais
municipais proporcionada pelo Ciga se d por meio do controle de acessos das publicaes no
Dirio Ocial dos Municpios de Santa Catarina (DOM/SC). Tcnica do Ciga informou aos pes-
quisadores que monitora as vistas ao DOM/SC e que, no ano de 2012, houve 236.140 acessos,
enquanto de janeiro a junho de 2013 houve 184.000 acessos ao DOM/SC.
4.4.6 Instrumentos de avaliao
Embora no haja instrumento especco e sistemtico de avaliao de resultados, o Ciga ser-
ve-se da comparao entre o que foi planejado (Plano de trabalho anual do Ciga) e o que foi
implementado (Relatrio anual) para analisar seus resultados. Um dos indicadores utilizados
a economia estimada com a publicao dos atos no DOM/SC. Conforme anlise do exerccio
de 2012, a economia de todos os municpios que utilizam o DOM/SC (principal Programa do
Ciga) foi de R$ 21.223.240,00, quando somamos a economia estimada de cada municpio que
publicou no DOM/SC.
4.4.7 Participao social no arranjo
Observa-se que a participao do cidado no ocorre de maneira direta, pois quem participa
do Ciga so os municpios. O Ciga recebe, no entanto, sugestes e solicitaes vindas do p-
blico em geral por telefone e por meio do site. Essas sugestes so incipientes em nmero e
constituem um fraco mecanismo de interlocuo com o cidado.
4.4.8 Fatores explicam a permanncia e sobrevivncia do arranjo
Segundo um dos entrevistados (Brustolin, 2011), so pontos positivos da atuao do Ciga a
disseminao de conhecimento e experincias existentes e/ou novas para os municpios, a
implementao de polticas de informao e comunicao mais completas e padronizadas,
a criao de procedimentos para publicao ocial. Quanto aos pontos negativos, destaca o
entrevistado que ainda existe uma limitao de recursos nanceiros e precisariam ter uma
equipe maior. Aponta, ademais, uma grande diculdade para o consorciamento nestes moldes
no Brasil: o engessamento poltico-burocrtico presente na Lei de Consrcios Pblicos, como
o observado na necessidade, expressa na lei, de que algumas decises do consrcio sejam ra-
ticadas por todos os municpios.
Essa regra faz com que, em cada mudana e/ou avano necessrios ao Ciga, tenha de
haver uma tramitao especca em todas as cmaras municipais para raticao de tal alte-
rao. Cabe comentar que esta diculdade de governana no pode gerar um argumento que
reduza o peso dos municpios nas decises consorciadas. Mas preciso ter maior exibilidade
para que os governos locais no acreditem que o custo de consorciamento seja maior do que
atuar solitariamente no campo das polticas pblicas.
Os dirigentes do consrcio no percebem maiores diculdades na execuo das atri-
buies do Ciga, e explicam a permanncia e sobrevivncia do arranjo por trs fatores: a)
programas objetivos que atendem questes pontuais dos municpios; b) bom canal para re-
solver problemas comuns dos municpios; e c) estreita relao com a Fecam. interessante
notar que, na viso dos seus dirigentes, h pouca preocupao de que o Ciga se enfraquea.
Ou seja, acreditam que, ao atender bem demanda por economicidade, os gestores pblicos
municipais tendero a manter o arranjo.
De qualquer modo, essencial ressaltar que sem o aval e o apoio tcnico da Fecam,
o Ciga provavelmente no teria existido e teria muitas diculdades de se manter e de se
expandir. Alis, a expanso do modelo foi bastante signicativa: ele comeou em 2007 com
13 municpios associados, em 2011 chegou a 81 membros, em 2013 j so 167 municpios
consorciados.
O sucesso do Ciga, como de resto da prpria atuao de apoio ao consorciamento da Fe-
cam, tambm se expressa em atrair os pequenos e mdios municpios da mesma maneira, en-
quanto na maioria das outras experincias parece que os consrcios pblicos intermunicipais
se concentram fundamentalmente nas municipalidades menores (Freitas Jnior e Mesquita,
2010). Isso pode ser resultado da atuao integradora e legitimadora da Fecam, que repre-
senta o conjunto dos municpios catarinenses, levando assim atrao de municipalidades
mdias que geralmente preferem no dividir poder com os pequenos.
Sobre a possibilidade de interesses conitantes com outras fontes de servios similares,
como o Dirio Ocial do Estado (DOE), no se percebeu a existncia de conito, pois muitos
municpios ainda utilizam o DOE para suas publicaes, mesmo aqueles que tm o DOM/SC
como rgo ocial. Alm disso, no se permite a publicao de terceiros (que no municpios)
no DOM/SC, os quais continuam a usar o DOE.
Em relao aos aspectos poltico-partidrios e s disputas deles originadas, parecem
no afetar de maneira signicativa os arranjos, seja a Fecam ou os consrcios (Probst, 2011).
possvel que a atuao bem focada e pragmtica do Ciga no represente ameaa ao sta-
tus quo. Contudo, quando os consrcios atingirem reas que constituem arenas de disputas
partidrias, esse componente pode fazer emergir conitos de interesse. Observa-se que estas
situaes conitantes ocorrem mais frequentemente nas regies metropolitanas e/ou de forte
densidade urbana, com maior ou menor conurbao, o que no o caso da grande maioria
dos municpios catarinenses.
5. Concluso
A Fecam atua na criao e na manuteno de consrcios intermunicipais por meio da articu-
lao de temas de interesse, partindo de demandas por solues conjuntas que atendam s
problemticas dos municpios. A adeso do municpio aos consrcios propostos pela Fecam
livre e se d conforme o consrcio vai apresentando resultados, especialmente aqueles volta-
dos para a ecincia e a economicidade.
Na experincia estudada, observou-se que o argumento da racionalizao de recursos
o principal motivador para que o municpio adote a soluo da cooperao intermunicipal.
Percebe-se, portanto, uma elevada dose de pragmatismo que orienta a ao dos gestores
pblicos municipais em Santa Catarina. A sada pela formao de um consrcio fundada nas
vantagens econmicas, no caso da Fecam, no contraditria com a losoa do associativis-
mo, uma vez que essa instituio que gerou o colcho de legitimidade e credibilidade que d
base cooperao. Contudo, necessrio reetir se esse aspecto que estimulou a construo
da cooperao intermunicipal ser suciente para garantir a sustentabilidade desses consr-
cios pblicos municipais ao longo do tempo.
Se, por um lado, a soma do histrico associativista catarinense com o modelo de insti-
tuio municipalista mediadora fundada em forte prossionalizao, ajudando assim muni-
cpios mais frgeis do ponto de vista administrativo, aspecto que favorece a estabilidade do
modelo, por outro, o conito com o governo estadual, por conta das SDRs, pode levar a um
choque de legitimidades com os prefeitos. Esse um dilema a ser enfrentado no caso da Fe-
cam, o que traz uma lio importante para outras experincias de cooperao intermunicipal:
preciso garantir que a ao cooperativa horizontalizada no tenha choques com as dimen-
ses verticais do federalismo, em particular na relao com o poder poltico estadual.
Entre os aspectos mais positivos da experincia e que pode ser disseminado para outros
casos similares, destaca-se que o fundamento da ao da Fecam no consorciamento intermu-
nicipal vem da sua ao de advocacy legitimada junto aos municpios. Primeiro, porque ela
no vista como algo ameaador que represente a perda do controle sobre polticas pblicas
que possam inviabilizar sua reeleio ou sua capacidade de atrair apoio. Alm disso, o fato de
que todas as aes da Fecam so negociadas com os seus scios (os municpios) e amplamente
analisadas nos seus Conselhos faz com que ela d passos legitimados.
Outro aspecto relevante nessa experincia a grande dose de conhecimento tcnico
e capacidade de gesto presente na equipe da Fecam e do consrcio observado, o Ciga. A
especializao na prestao de servios aos municpios permite que a Fecam gere, acumule e
dissemine solues para as demandas dos municpios. Esse aspecto favorece a perspectiva da
continuidade da experincia do consorciamento.
Aqui h um ponto fundamental para a discusso da cooperao intermunicipal no Bra-
sil: no basta conhecer quais so os fatores que facilitam a formao de consorciamentos,
sendo fundamental tambm a reexo sobre o que leva manuteno desses arranjos. A
literatura referente ao assunto praticamente silencia sobre esse ponto. O exemplo da Fecam
revela que sua atuao como entidade mediadora vista como neutra pelos governos locais
os quais na verdade participam diretamente dela e sua capacidade de fornecer respostas
e instrumentos tcnicos capazes de solucionar problemas bsicos das municipalidades so
dois elementos que do maior sustentabilidade a essa estratgia de cooperao por meio de
consrcios. Outras associaes municipalistas poderiam repetir esse padro, caso consigam
construir sua legitimidade perante os prefeitos e se montarem uma estrutura prossional de
apoio aos governos locais, tendo como inteno declarada a construo de modelos de asso-
ciativismo territorial.
O caso da Fecam revela uma dupla legitimao que favorece a construo de formas de
associativismo territorial. De um lado, os municpios s aceitam ceder parte de sua autono-
mia, por meio do consrcio, porque conam muito na Fecam, seja pela sua histria de lutas
municipalistas, seja (sobretudo) por sua capacidade tcnica. Por outro lado, a Fecam for-
talecida neste processo de produo de consorciamentos, aumentando sua legitimidade para
atuao no campo da advocacy e abrindo, quem sabe, uma nova fronteira que poder gerar
recursos para nanciamento da associao. Est a uma lio que poderia ser disseminada por
outros grupos municipalistas, que poderiam reforar assim sua legitimidade: a atuao como
advocacy fortalecida se a entidade municipalista assume, como orientao estratgica, o
papel de articuladora de polticas.
A construo e a manuteno do consorciamento dependem da capacidade de combinar
inovao institucional com inovao no contedo da poltica. A ilustrao de forma de atua-
o da Fecam apresentada neste estudo, o Ciga, revela um duplo carter inovador: na forma
como se desenvolveu o consrcio, pela via de uma associao de municpios e pelo contedo
do consorciamento, que a produo de um Dirio Ocial eletrnico para os municpios, cor-
tando custos e, ao mesmo tempo, aumentando a transparncia governamental.
O que se pode depreender deste caso que muito do sucesso dos arranjos associativos
territoriais est na capacidade de conciliar inovaes na forma rompendo com o modelo
muito homogeneizador e compartimentalizado do federalismo brasileiro e no contedo,
uma vez que a permanncia e a aceitao de tais institucionalidades de consorciamento vin-
culam-se bastante obteno de resultados concretos para um problema de poltica pblica,
o que exige muitas vezes um ngulo diferente do padro at ento prevalecente.
Quanto aos aspectos mais problemticos da experincia estudada, aponta-se, primeira-
mente, a necessidade de fortalecer a participao efetiva da sociedade civil, seja na Fecam,
seja nos consrcios por ela fomentados. A criao de canais para efetivar a participao e o
controle social, indicadores-chave para a anlise de arranjos associativos, poder fornecer
transparncia e possibilidade de responsabilizao maior para as atividades da Fecam e dos
consrcios intermunicipais, alm de propiciar a interface com os cidados residentes neste
territrio, cujo atendimento de suas demandas o foco da ao dos governos. Sugere-se, por
exemplo, a criao na estrutura decisria dos consrcios de um mecanismo para a participa-
o dos conselhos de polticas pblicas que existem em todos os municpios, conforme sua
rea de atuao, coerente com a dos consrcios.
Outro aspecto que apresenta uma oportunidade de melhoria que pode nortear esta e
outras experincias de consorciamento a implantao de cultura de mensurao dos resul-
tados, por meio da adoo de indicadores de desempenho e de controle sistemtico da perfor-
mance desses indicadores, dando cincia dos mesmos tanto aos municpios associados quanto
sociedade civil.
Cabe ressaltar que, no aspecto das relaes com o poder pblico de outras esferas,
tanto o governo estadual quanto o federal no tm atuado fortemente nesta experincia no
caso estadual chega at a haver uma competio. Para construir um bom ambiente de con-
sorciamento, preciso que haja relaes menos competitivas entre o governo estadual e as
entidades municipalistas. Evidentemente que conitos so corriqueiros numa federao, mas
preciso ter canais de dilogo e respeito mtuo o pluralismo federativo, tal qual denido
por Burgess (1993). O que est em jogo, do ponto de vista do futuro do associativismo territo-
rial brasileiro, que o governo estadual muitas vezes compete pelo controle dos municpios,
quebrando a lgica da autonomia, que permite semear um espao para os arranjos intergo-
vernamentais dentro do federalismo democrtico.
Para fortalecer a lgica de consorciamento intermunicipal, seria interessante se os demais
nveis de governo se somassem Fecam no processo de articulao dos municpios para objeti-
vos regionais comuns. O fato que, quanto mais apoio vertical houver s formas de consorcia-
mento, mais chances haver de se construir uma slida articulao entre os municpios.
O caso da Fecam revela, enm, que possvel favorecer a cooperao se a articula-
o intergovernamental for colocada na frente do interesse de cada municpio, sem que as
municipalidades deixem de se representar nesse processo, e caso o modelo se baseie numa
proposta prossional e inovadora de gesto. A sustentabilidade desse modelo no atrapalha a
motivao poltica dos prefeitos, pois, ao contrrio, ao proporcionar solues ecientes com-
partilhadas regionalmente, permite um jogo de cooperao que reduz as incertezas presentes
na disputa poltica local. Como se v, trata-se de uma resposta que considera tanto o realismo
como o dever ser.
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Eliane Salete Filippim fez ps-doutorado em administrao pblica e governo pela Escola de Adminis-
trao de Empresas de So Paulo (EAESP/FGV), doutora em engenharia de produo e sistemas pela
Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), atua no mestrado prossional em administrao pela
Universidade do Oeste de Santa Catarina (Unoesc). E-mail: eliane.lippim@unoesc.edu.br.
Rodrigo Chaloub Dieguez mestre em cincias sociais pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de
Janeiro (PUC-Rio); Valec Engenharia, Construes e Ferrovias S.A., empresa pblica vinculada ao Mi-
nistrio dos Transportes. E-mail: rodrigoodieguez@hotmail.com.

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