Santiag de Compostela.

Ilustración Olaya Pazos

Mercociudades:

E
n un mu ndo a solado por complejos y
t ra umáticos fenó me nos, los gobie rnos
un actor emergente lo cale s se c onfigura n c omo e ncla ve s
de mocráticos donde los de rechos políti-
en el escenario cos y las libertades civiles p ueden toda-
vía alcanzar su ple na vigencia. Mientras los proce-
internacional sos políticos, e conómicos y culturales se aceleran a
e scala planetaria y la información adquie re un rit-
mo de vé rtigo, el á mbito local pre serva un ritmo “de
e scala humana”. Allí, el sue ño democrá tico perma-
ne ce ina lte rado y el de safío de la participación, la
rendición de cuenta s de los gobernante s y el de ba-
te público donde se expre se la diversidad de inte -
reses, no son utopías inalcanzables. El modelo de
de mocracia que e n mucha s naciones occide ntales
ha e ntrado e n crisis, mantiene su plena vigencia en
e l ámbito de los municipios. La experiencia indica
que las unidades de gobierno locale s tie nen mucho
pa ra ap orta r a la te oría y p ráctica de mocrática, ya
que e stos ámbitos a limenta n al siste ma democráti-
co en dos dimensiones principales: legitimidad y
e ficie ncia.

No descubrimos na da cuando decimos que los

gobierno s loca les son las inst ancias de gobierno
más cercana s a l ciudadano. Pero p or se r así, sus
de cisiones y sus accione s son las que en verdad
refuerzan la legitimidad de la democra cia. Tampo-
co realizamos un aporte sustantivo si afirmamos que
el diseño, la confe cción y la e je cución de las políti-
cas públicas requieren de agente s que logren asig-
nar los recursos en forma e ficie nte. Pe ro en virtud
de lo a ntes dicho, son los gobie rnos locale s los que
sa ben me jor adonde se debe inve rtir y ante que
situaciones se requiere interve nir. Le gitimida d y efi-
ciencia son en cie rta forma las dos caras de una mis-
ma mon eda , que los municip ios se e ncarga n de
guardar en una alcancía que p odríamos de nominar
democracia.
Esta pe rspectiva adquiere mayor importancia
cuando se toma nota sobre los procesos de integra-
ción vividos a e scala planetaria. A comienzos del
siglo XXI, e l mundo conte mpla como las distinta s
regione s avanzan en la conformación de siste ma s
multinacionales que inte gran mercados y ge neran
nove dosas dinámicas p olíticas y económicas. Con
mayor o menor sofisticación, e n tod os los conti-
ne nte s se con sta tan p ujante s a cue rdos co mo la
Unión Europea –e n el oeste y centro de Europa -, el
NAFTA -e n América del Norte- la Comunidad Andi-
na, el Mercosur –ambos en Amé rica del Sur- la Aso-
ciación de Naciones de l Sudeste Asiático e n Asia,
etc. Estos proce sos persiguen inicialmente el obje-
tivo de incrementar e l come rcio en sus respectivas
regione s, pe ro más tarde tie nden a de sarrollar con-
cat ena cione s q ue alca nzan plan os muy diverso s
como el político, el socia l y el cultural. En ese acon-
tecer, la integración de los pa íses atenúa las dife-
rencias entre las socie dades, derriba frontera, e ro-
siona identidade s y acota las soberanías de los res-
pectivos Estados nacionales. En e se complejo y de li-
cado proceso, los ámbitos locale s redimensionan su
actuación y a dquie re n una importa ncia estraté gica.
El juego de cont radicciones que suponen la inte-
gración y e l nivel loca l, re vela en el fondo una diná-
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mica de terminante para la ép oca que nos toca vivir.
La legitimidad y la eficiencia que aportan los gobier-
nos loca le s se constituyen en claves para la com-
pre nsión del rumbo que asume n las socie dades. Por
amplio que pueda considerarse un proce so de inte -
gra ción, está en la base –o se a, e n los ámbitos loca-
les- la me dida de su p rofundidad.
Esta rele va ncia e stra tégica d e la dimensión
loc al e ncue ntra su co ntrapa rtida en e l creciente
prota gonismo de los gobe rnantes municipales en
e l e sce nario inte rnacional. La fundación de asocia-
cione s de ciudade s abrió paso a la s inquietude s de
los gobe rna ntes. Los alcaldes tenían mucho para
de cir y lentame nte lo fue ron haciendo me dia nte la
construcció n de ámbitos interna cionales. Hoy en
día, sus opiniones en va riado s temas se han vuelto
ine lu dible s a la hora de tomar decisione s y su pro-
ta gonismo tra spasa la s fronte ras asignadas por la
te oría clá sica del gobierno. Est e creciente protago-
n ismo adq uie re su pun to d e mayor relevancia
cuan do Joan Clos, a lcalde de Barcelona, intervie ne
e n no mbre d e la s ciu dad es de l mundo a nte la
Asa mble a de Nacione s Unidas e n junio d e 2001. Esa
instancia no sólo fue histórica por el hecho de que
un Alcalde pronunciara un discurso e n el foro más
importante de p aíses, sino también porque recla-
mó ante los repre se ntantes de la s naciones de l p la-
ne ta, “un mayor prot agonismo de los gobie rnos
locale s en la construcció n de la paz, la e xp ansión
de la de mocracia y la a plicación de polít ic as de
equidad”1 .
En e l Cono Sur, los gobernante s de las gra ndes
ciudades tambié n come nza ron a gestionar su pro-
pio prota gonismo. La cre ación de una asociación de
gobiernos locale s a mediados de los a ños noventa
co n e l o bje tivo de constit uir un a voz que d iera
publicida d a sus opiniones sobre e l proceso de inte- EL MERCOSUR COMO PROSPECTO DE DESARROLLO PARA
gración de la re gión, supuso un cambio sust antivo LOS PAÍSES DEL CONO SUR
en el posicionamiento de los gobernantes loca le s.
Esa organización, inicialme nte comp uesta por doce El á re a geográfica conocida como Cono Sur
ciudades, se denominó Me rcociudades y congregó e stá conformada por los te rritorios de Argentina,
en poco tie mp o a las prin-
cipa les c iudad es de la
región . En e l a ño 2003,
Mercociuda des alc anzó la
cifra de 123 ciudades aso-
ciadas, e n cuyo seno con-
viven más de 72 millones
de habitantes. Al igual que
otra s re des de ciuda des,
Mercociudade s aboga por
la inclusión de los inte reses
de las ciudade s en las p olí-
tica s de inte gra ción, de s-
arrolla a ccione s cont ra e l
de se mp leo y la exclusión
social, y ha de sarrollado un
fue rt e co mp romiso con la
paz, la diversidad y el res-
peto a los derechos de los
ciudadanos.

En este marco de glo-

balización, las ciuda des de l
Cono Sur de América est án
llamadas a cumplir con u na
misión tremendamente Barrio de Boca. Buenos Aires (Argentina). Foto de Miguel A. Areces
comp leja: afro ntar las se-
cue las d e un mundo que
trat a e n forma de sigua l a los p aíses y regiones, Chile, Uruguay, Paraguay y el sur de Brasil. Esta
incorp orar los pun tos de vist a c iudad anos a la s amplia región está habitada por más de doscientos
decision es de l p roce so de inte gración y aportar a millone s de personas que comparten rasgos y carac-
ese proce so la de bida cuota de le gitimidad y efi- te ríst icas comune s. Pese a que las historias indivi-
ciencia. dua le s de los distintos paíse s est án na tura lme nte

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entrelazada s, los gobiernos de los Estados han pe r-
manecido distante s e nt re sí por largo tie mpo. Los
proyectos de país divulgados en cada uno de los
paíse s a lo largo de l siglo XX, nunca incorporaron
se riamente la dimensión regiona l como punto de
partida para e l desarrollo individual.
La creación del Merca do Común del Sur (Me r-
cosur) en 1991 significó de e ste modo un cambio
sust antivo e n esa trayectoria de dese ncuentros. Con
el tra nscurso de l tiempo este acue rdo generó con-
se cuen cias sustant iva para la vida de los pa íse s,
como la extrema inte rde pendencia de sus e cono-
mía s, la constitución de poderosos lazos come rcia-
les y el desarrollo de vínculos muy poderosos e ntre
los actore s económicos, sociales y políticos. El Me r-
cosur originalme nte fue concebido como una Unión
Aduanera que con e l tiempo se transformaría en un
Áre a de Libre Comercio. La idea de un me rcado de
doscientos millone s de consumidores, donde tran-
sitarán libremente pe rsonas y mercaderías, cautivó
a las élites económicas de la re gión. En 1995, el Me r-
cosur comenzó a a plica r un Arance l Exte rno Común
que -con e xce pciones para ciertos productos- otor-
gó homogeneidad al pe rfil de las economías de cada
uno d e los países. A ello se sumó una polít ica
comercial común, consiste nte en la aplicación de un
código a duanero único, una e strategia de negocia-
ción en bloque con te rceros y la creación de salva-
guardas ante p rácticas come rciale s desle ales.
Desde el punt o de vista instituc ional, hast a
1996 e l Me rcosur fue una mera coordinación de Pre-
side ntes y Ministros. El Protocolo de Ouro P reto
(1996) sentó las bases de la actual inst itucionalidad,
al crear organismos que posibilita ron la p articipa-
ción de nue vos actores (Foro Consult ivo Económi-
co Social, la Comisión Pa rlamentaria Conjunt o, y la s
120
Reun ione s Espe cializa das). No ob sta nte , e n e sa
oportunidad la participación de los gobiernos regio-
nale s y loca le s no fue considerada, al igual que la
de otras importantes entidades como las Universi-
dade s, las Orga nizacione s no Gubernamentales etc.
En té rminos comerciales, los primeros a ños del Mer-
cosur fue ron p lenamente exitosos. Los flujos comer-
ciales intrazona a ume ntaron casi un 60% p or cie n-
to, en tanto las economías crecieron -entre 1991 y
1998- a un ritmo p romedio de l 5% anua l. La poste -
rior a sociación de Chile y Bolivia infundió optimis-
mo e n las é lite s políticas y económicas de los dife -
rente s países2 .
Sin embargo, a fine s de la década del noventa
la región comenzó a vivir un p eríodo de recesión.
La de valuación brasile ña de 1998 y pa rticularmente
e l de rrumbe de la economía a rgentina en el 2001,
provocó una extendida crisis económica, con resul-
tados catast róficos para la calidad de vida de los ciu-
dada nos. El Producto Bruto de jó de crecer, aume n-
tó el de sempleo, la pobreza y la indige ncia . Las difi-
cult ades p ara coordinar p olíticas a nticíclicas po r
pa rte de los gobiernos nacionales y la inexistencia
de instituciones comunes para enfre ntar los proble-
mas, imposibilitaron la formulación de soluciones
comunes. Esta coyuntura mostró que e l Me rcosur
carecía de fortal eza s y destre zas instituc ionale s.
Desde entonces, e l diagnóstico crítico cobró relie-
ve e n e l debat e p úblico y a vanzaron las visiones
pe simistas que conside ra ban al Mercosur como un
nue vo fracaso en materia de inte gración.
De toda s formas, con la ele cción de Lula da Sil-
va como p re sidente del Brasil en octubre de 2002,
e l Me rcosur reinició su camino de construcción y
e xp ansión. La a lia nza estratégica de Arge ntina y
Brasil, sellada por los preside ntes de turno a inicios
del 2003, modificó radicalmente el esta do de la op i- EL PERSISTENTE COMPROMISO DE LAS CIUDADES CON EL
nión pública . Los debate s come nzaron a girar e n tor- MERCOSUR
no a cuestiones como la comp le mentación produc-
tiva de las economía s, el fortale cimiento institucio- En 1995, los alcaldes de Bue nos Aire s, La Pla-
nal, el de sempleo, y la integración social y cultural ta, Rosario, Córdoba, Río de Janeiro, Bra silia , Curi-
de las socie dades. Las Cum-
bres Preside nciales realiza-
das e n el último año mos-
traron que la s autoridades
gubername ntal es de los
paíse s comp rendieron que
la inte gra ción debe e st ar
ase ntada en un sólido ma r-
co institucional que garan-
tice el rumbo de l proceso
más allá de lo s avat ares
ec onómicos de c ada u no
de los socios. En cie rta for-
ma, el proceso de int egra-
ción comenz ó a se r com-
pre ndido c omo un largo
camin o d e ne go ciación y
acuerdo que exige de sus
pa rticipa nte s inicia tiva,
despre ndimient o, origina li-
dad y sobre todo, pacien-
cia. La co nst ru cción y
madu ra ción d e la Uni ón
Europ ea insumió más de
cuarenta años e implicó la
supe ra ción de rivalidade s y Casa Rosada. Buenos Aires (Argentina). Foto de Miguel A. Areces
conflictos históricos. En ese
pla no, la constituc ión de
un e spacio institucional y p olítico común fue tan tiba , Florian ópolis, Port o Alegre, Salva dor, Asun-
imp ortante como la integración come rcial y e conó- ción y Montevide o fundaron la red Mercociudades
mica . El Mercosur parece haber comprendido la lec- con el obje tivo de lograr la pa rticipación de las ciu-
ción de Europa re cién a los doce años de su na ci- dade s en e l seno de l Mercosur. También procura-
miento. ban constituir una instancia para la e misión de las

121
opiniones de los gobie rnos locales respecto a cues-
tiones internacionales. El espacio de l intercambio y
la cooperación entre las ciudade s de la región t am-
poco quedó de la do e n la declaración constitut iva
(Acta de Asunción).
Casi una década después, Mercociudades e s
sin dudas la principal red de municipios del Me rco-
sur y el referent e principal en materia de gobie rnos
locales del proceso de integración. Reconocida por
el p rop io Me rcosur como el principal referente para
la cre ación de un organismo comunitario de stinado
a los municipios, la red agrup a e n la actualidad, a
123 ciudades de Arge ntina , Brasil, Paraguay, Uru-
gua y, Chile y Bolivia. Ciudade s de Perú, Venezuela,
Ecuador y Colombia ta mbién han manife stado su
deseo e intención de ingre sar a la a sociación, por lo
cual podría decirse que e l p otencial inte grador de
Mercociudade s es casi tan grande como el de l pro-
pio Mercosur.
Sin embargo, e l camino de construcción de la
red de ciudade s fue comp le jo e insumió esfuerzos
diversos. De sde su creación Me rcociudades expresó
un ferviente compromiso con el p roceso de integra-
ción. A pe sar de la crisis económica que afe ctó a la
región en los últimos a ños y de la incertidumbre
sembrada por muchos sobre e l futuro del Mercosur,
Mercociudades mantuvo su confianza en e l camino
iniciado en 1991. Las ciudades concibie ron la inte-
gración no como un acuerdo merame nte arance la-
rio, sino principalme nte como un proyecto político
que trasciende los destinos naciona le s y hunde sus
raíce s en la dive rsidad social, en las distintas arista s
cultura les de sus ciudade s. Pa ra las ciud ades la
dime nsión política, inst itucional, socia l y cultural,
son tan importantes como el come rcio, la coordina-
ción macroeconómica o los flujos financie ros.
122
Dura nte los nueve años de existencia, Merco-
ciudades de dicó un gran esfuerzo al de sarrollo de
una institucionalidad democrática. Esta persp ectiva
normativa adquirió su esta tus más relevante al in-
cluir en su Estatuto una clá usula que condiciona la
membresía de la ciudad al carácter de mocrático de
la elección de sus repre senta ntes. La p rincipal ins-
tancia de Me rcociudade s es la “Cumbre de Alcalde s”
do nde se d iscut en y ap ru eba n la s orient acione s
políticas de la red. Desde la fundación de la red, la
Cumbre ha sesionado en nueve oca siones: Asun-
ción (1995 y 2002), Belo Horizonte (1999), Córdo-
ba (1997), Montevideo (1998 y 2003), Porto Ale gre
(1996), Rosario (2000) y Valpa raíso (2001). La con-
ducción política e ntre cada Cumbre e stá e n manos
de una Secretaría Ejecutiva y un Consejo compues-
to p or once ciudades. En el mes de se tiembre de
2003 la Cumbre se re unió e n la ciudad de Monte vi-
de o y eligió como Se cre taría Eje cutiva a la Inte n-
de ncia Municipal de Monte video. El Consejo quedó
compuesto por las ciuda des de Rosario y La Plata
por Argentina, Sao Paulo y Uberlandia por Brasil,
Ville ta y Limpio por Paragua y, Rive ra y Paysandú
por Uruguay, Viña del Mar p or Chile, y Cochabam-
ba por Bolivia.
Mercociudade s cuent a ta mbié n co n doce Uni-
da des Temáti cas orie ntada s a la formula ción de
p olíticas mu nicipale s a se r suge rida s e n e l ámbito
de l Me rcosur. La s mismas difunden, ana lizan y sis-
te matizan información sobre las te máticas e spe cí-
ficas de su co mp ete ncia. Asimismo, existe una Se -
cre taría Técnica de Me rco ciudade s ra dicada en la
ciuda d de Monte vide o, e n la se de del Me rcosur.
Este organismo es el único de ca rácter p ermanen-
te de la red y tie ne por responsabilida d el des-
arrolla r la memoria instit ucional de Mercociuda-
de s, analiza r y difun dir información sobre el pro-
ceso de inte gración y gestionar p ro yec tos de coo-
peración.
De sde la VIII Cumbre de Asunción de l 2002,
Mercociudades impulsa una age nda ce ntrada en la
profundización de la integración a partir de la parti-
Colonia de Sacramento (Uruguay). Foto de Miguel A. Areces
cipación a ctiva de los gobie rnos locales. Cue stiones
como la complementación productiva, la política de
fronteras, y e l e xamen de los marcos institucionales
de acción de los gobiernos locales, han adquirido
gran relevancia desde entonces. En la IX Cumbre de
Monte video de 2003, los jefe s de gobie rno
de las ciudades centraron sus debates en tor-
no al papel de las ciudades en el proceso de
reactivación económica de la región. El Plan
de Acción 2004 prese nta cuatro eje s centra-
les: a) inclusión social e integración produc-
tiva (de sarrollo de alianza s e stra tégicas); b)
fortalecimiento institucional de la re d (exa-
men de la e fica cia de la actual estructura); c)
mejora de la visibilidad pública (comunica-
ción, we b, publica cione s); d) relaciona-
miento ext erno con otros actore s inte rna-
cionale s (dimensión política del relaciona-
mie nto y cooperación inte rnacional).
La nueva coyuntura del Me rcosur abre
pa ra la s ciudade s una nue va p ersp ect iva
que podría se r considerada a l mismo tiem-
po como prome tedora y e xigente. Promete-
dora, porque buena parte de los p ostulados
de las ciudades comienzan a ser con tem-
plados por el Me rcosur, pe ro e xigente, por-
que las ciudade s están obligadas a desarro-
llar política s audace s y creativas a los efe c-
tos de resolver delicadas situaciones. Recor-
demos que se gún CEPAL, un 35% de las per-
sonas de la región se encuentra en situación
de pobreza y un 12% en situación de indi-
gencia, y que algo más del 20% de la pobla-
ción a ctiva se enc uent ra dese mp lea da.
Re sulta necesario e ntonces enca rar accio-
nes que procure n resolver las dificulta des
más acuciante s de la población.
123
LAS CIUDADES DEL MERCOSUR MIRAN A EUROPA
En los año s no ve nta, lo s p rin cipale s líderes
de Me rcociuda des observaron e l proce so de inte-
gra ción a través de l e sp ejo que p roporciona Euro-
pa . El proc eso de construcción d e la Un ión Euro-
pe a sirvió de inspiración a los Alcalde s pa ra ela-
borar un diagnóstico crítico sob re el rumbo se gui-
do por el Mercosur. La e xperie ncia de Eu ro cities y
otras re des, sirvió de inspiración pa ra la e labora-
ción de l p rosp ecto institu cional de Mercociuda-
de s. En toda s estas ocasiones, Europa fue un refe-
rent e ante e l cua l e valua rse . Pe ro más allá de e sto s
concre to s ap ort es, que p od ríamo s con si de rar
como ind ire ctos, las ciuda des europ ea s represen-
taron algo má s para su s hermana s mercosureñas.
Fueron c on el t ra nscu rso de l tiemp o un e je mplo
tan gible de gobie rno e xit oso y en buena med ida,
un mode lo a se guir. Las modalid ade s de gestión
impl eme nta da s en muc has ciuda de s de Europa
encontraron de sde e ntonc es ca mp o fértil pa ra su
rép lica o ada ptac ión. Pa ra que e llo fuera así, se
ne cesitó sin du da de la c oope ración inte rnacional
y el in tercambio.
Algunos progra ma s de la Unión Europe a pe r-
mitieron a vanza r muy concre tamente so bre políti-
cas de ge stión e ficie ntes. Los éxitos in iciales e n
algunas ciudade s de l Me rcosur -a pa rtir de la coo-
pe ración- fueron seguidame nte reproducidos e n
otras ciudade s me nores gracias al inte rcambio p ro-
piciado e n los á mbit os de Me rcociud ades. Así, la
re d se tra nsfo rmó e n po cos a ños e n una u sin a
amplifica dora de bue nas práct ic as, re plicada s e n
su ma yor pa rte de la expe riencia e urope a. La d es-
cent ra lización, la s p olíticas socia le s y la p lanifica-
ción estra tégica, fue ro n típ icas política s donde se
con st at a la influe nci a e urop e a a pa rtir de un a
124
p ujan te coope ración. Los co nve nios de inte rcam-
bio técnico y los fo ndos n o ree mb olsable s p revis-
tos en ciertos programa s eu rop eos mejora ro n las
cond ic io nes para la ap licación de p olít icas in no-
vadoras. Los va ria dos é xitos co nstat ados y también
los asp ecto s que aun p ermane cen e n e l debe , son
e l fru to de ese a usp ic io so intercambio. En estos
ca sos, la s ciudade s de Europa a portaron el sabe r
e spe cializado y la experie ncia y las ciuda des del
Mercosur la imaginación y el conocimien to sobre
la realidad.
Esta situación puede ciertamente variar, para
bien o para mal. Hoy en día, las ciudades del Mer-
cosur continúa n mirando a Europa con e xp ectativa.
Pero no sie mp re Europa mira hacia las ciudades del
Mer cosur. Para que este esquema adquiera un nue -
vo impulso resulta imprescindible que se profundi-
ce el compromiso e ntre las partes. Es cierto que la
Unión Europ ea vive e n estos días la ampliación de
sus fro nteras y que ello segura me nte le insumirá
bue na parte de su esfue rzo mate rial e intelectua l.
Sin embargo, el comp romiso moral y político del
vie jo continente para con e l continente a me ricano
de berá seguir e n pie si se quiere un mundo más
e quita tivo y justo.
Para ello, pa re ce cla ro que la coo peración es
la mejor herramie nta. Los re sultados de lo realiza-
do ha sta e l mome nto se encue ntra n a la vista. La
influe ncia e urop ea e n e l Cono Sur pue de e ncon-
trarse más allá de la cultura o la educación. Pue de
observarse en la forma en que muchos gobiernos
locale s de sarrolla n su gestión. A pesar de la s crisis
e conómica s y lo s flagelos que a solan a la s socie -
dad es de est a p art e de l mundo, la s ciuda des del
Mercosur continúan con su rumbo político. Está en
las ciudades europe as la d ecisión de contrib uir o
no con e sa e mpresa , que según uno de sus prin ci- N OTAS
pa les a nimadore s “no tie ne otra pre te nsión que
otorgar una vida digna a los ha bitantes de sus ciu- 1 www .bcn.es
dades”3 . 2 Al respecto co nsulta r www.m ercosur.org.uy
3 Ma ria no Ara na, Intendente de Montevid eo. Discurso
de cla usu ra de la IX Cumbr e de M erco ciud ades. ( Al respec-
to ver www.m ontevid eo.gu b.uy/nuevecumbr e)

Edificio London-París. Montevideo (Uruguay). Foto de Miguel A. Areces

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