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Caminhos para a inovao em segurana pblica no Brasil

Marcos Rolim
Marcos Rolim, jornalista, consultor em segurana pblica, assessor na 6 Cmara Criminal do Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul e professor da Ctedra de Direitos Humanos do Centro Universitrio Metodista, IPA, em Porto Alegre. Autor de A sndrome da rainha vermelha: policiamento e segurana pblica no sculo XXI. (Zahar, 2006). marcos@rolim.com.br

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Resumo
Em que pese a grave situao da segurana pblica no Brasil, o Pas mantm um modelo de polcia ineficiente, violento e corrupto, bem como uma poltica criminal essencialmente repressiva, que tem produzido elevadas taxas de encarceramento e mais violncia. As principais inovaes em experincias de reforma das polcias em vrios pases do mundo e as novas estratgias e abordagens em segurana pblica nas ltimas trs dcadas ainda no se difundiram no Brasil. Este texto avalia a reao conservadora s idias de mudana e reforma da poltica de segurana pblica no Brasil e prope duas abordagens inovadoras para uma poltica capaz de prevenir o crime e a violncia.

Palavras-Chave
Poltica de Segurana Pblica, Inovao, Situao de Risco, Preveno do Crime e da Violncia.

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Em poucas reas, como nas polticas de segurana pblica, os espaos para a inovao so to estreitos e o apego tradio to consolidado. Lidamos, ento, especicamente nesta rea, com uma resistncia incomum inovao, que constitui, em si mesma, parte do problema a ser enfrentado. Neste trabalho, aponto inicialmente duas dimenses em que a resistncia inovao em segurana pblica est ancorada, sustentando a necessidade de se construir no Brasil uma nova relao entre as polticas de segurana e as cincias sociais e pensando, neste particular, as responsabilidades dos governos, da mdia e da instituio universitria brasileira. Por m, introduzo duas abordagens inovadoras que me parecem prioritrias para o xito das polticas de segurana pblica no Brasil. A resistncia da subcultura policial As instituies possuem, invariavelmente, uma cultura prpria (ou uma subcultura), que resiste s modicaes mais amplas operadas no contexto social. No caso da instituio policial, o conservadorismo parece ser ainda mais pronunciado. Uma das razes, por certo, prendese circunstncia de que as polcias em todo
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A gravidade dos fenmenos da violncia e da criminalidade no Brasil, com a emergncia de situaes inesperadas capazes de colocar em risco cidades inteiras, como, por exemplo, as prticas terroristas construdas pelo PCC em So Paulo, ou por grupos organizados como nos episdios do nal de 2006 no Rio de Janeiro, no tem, entretanto, permitido a oferta de novas e mais ecazes respostas em termos de polticas de segurana pblica. Pelo contrrio, excees parte, chama a ateno o fato de que as polticas implementadas pelos diferentes governos sejam, quase sempre,

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Brasil tem experimentado, nas duas ltimas dcadas pelo menos, um problema novo no que diz respeito segurana pblica. Em que pese o pas ainda no dispor de levantamentos criteriosos a respeito da evoluo das taxas criminais que s seriam possveis com a realizao sistemtica de pesquisas nacionais de vitimizao1 , pode-se armar que desde os anos 1980 temos convivido com taxas elevadssimas de homicdios2 na maior parte das regies metropolitanas e com um transbordamento de prticas violentas propostas por grupos vinculados ao trco de armas e drogas, em aes conduzidas por parte das prprias polcias entre elas a persistncia da tortura e dos grupos de extermnio e em manifestaes coletivas de grupos sociais nos principais centros urbanos, que vo das disputas entre torcidas de futebol e quebra-quebras at os cenrios de linchamentos nas periferias.

tentativas de ministrar doses maiores das mesmas receitas j testadas e sabidamente incapazes de produzir resultados diversos do notvel fracasso j acumulado.

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o mundo raramente so, de fato, controladas. Elas possuem, pelo menos em muitas das experincias nacionais, uma autonomia perturbadora dentro do Estado Democrtico de Direito e atuam, em regra, como se no devessem prestar contas de seus atos cotidianos a uma autoridade externa. Esse mesmo espao de autonomia, como se sabe, ser tambm aquele que abrigar boa parte das distores operantes no trabalho policial, alm das prticas violentas e criminosas que comprometem a prpria imagem das polcias em todo o mundo. Autores como Folgelson e Johnson (LANE, 2003) demonstraram que a polcia nunca foi, de fato, controlada desde o exterior por quem quer que fosse. Como instituies complexas capazes de acumular experincias, as estruturas policiais foram desenvolvendo uma cultura autnoma sob a presso das circunstncias especiais e bastante difceis que acompanham o prprio trabalho de seus membros. Valores tpicos passaram a ser compartilhados pelos policiais, oferecendo cada vez mais resistncias considerveis s intenes reformadoras, conforme j o revelaram inmeros trabalhos3. Pode-se, assim, subscrever a seguinte armao: Por muitos anos, e em muitos lugares, as mudanas vislumbradas pela Polcia tiveram de ser adaptadas organizao policial e subcultura, mais do que a organizao policial e a subcultura tiveram de se adaptar s mudanas. (GREENE, 2002, p.180) Monet (2001) chama a ateno para o fato de existir uma cultura policial surpreendentemente comum, em que pese a extraordinria diferena entre as estruturas policiais dos diversos pases. A natureza idntica das funes, o fato de serem ti-

tulares dos mesmos poderes de presso, o peso da hierarquia e o isolamento social dos policiais concorrem para que muitas semelhanas sejam observadas e o corporativismo seja uma constante (proteo recproca, defesa da instituio contra ataques externos etc.). O autor tambm observa que os policiais so, quase sempre, muito conservadores do ponto de vista poltico e moral: A cultura policial se marca, nalmente, por um conservadorismo intelectual que, sob a capa do pragmatismo, privilegia o olhar rasteiro, a tomada em considerao apenas dos elementos concretos e o antiintelectualismo. Tudo o que se apresenta sob a forma de inovao, de experimentao ou de pesquisa suscita reaes de rejeio imediata. Pelo fato de ser redutora de incerteza, a reproduo do eterno passado congela o universo policial em prticas rotineiras e bloqueia sua capacidade de se adaptar mudana social. (MONET, 2001, p.155) Por outro lado, ao longo da sua experincia histrica, as polcias foram consolidando um tipo especial de saber, interpretado por seus membros como fundamental prpria sobrevivncia individual. Por isso, os valores culturais da tradio policial esto legitimados, primeiramente, pela idia de que so eles os que podem salvar sua vida, o que lhes confere uma extraordinria eccia. Como regra, tais noes no possuem qualquer comprovao emprica, nem h base terica para elas. Pelo contrrio, as evidncias acumuladas em torno das regras de conduta capazes de oferecer maior segurana aos policiais e reduzir seus riscos de vitimizao apontam para noes e procedimentos muito distintos daqueles que eles mesmos costumam valorizar. Constatao que termina no exer-

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No Brasil, as convices que consolidam o trabalho policial esto, tambm, informadas por uma marcante tradio anti-humanista, pela qual a violncia naturalizada sempre que oferecida queles que habitam as margens das sociedades modernas, nomeados na subcultura policial como vagabundos. Brodeur (2002, p.265) lembra, a propsito, que a cultura policial est profundamente marcada pelas noes de retribuio o que se transforma, na prtica, na idia de que os infratores merecem um tratamento duro ou violento. Nesse ambiente cultural, a violncia ilegal do Estado, o emprego sistemtico da tortura e a prtica das execues sumrias seguem sendo fenmenos presentes no cotidiano de uma nao onde o conceito de civilizao ainda no se rmou. O Relatrio da Justia Global e o Ncleo de Estudos Negros (2003) levantaram detalhes a respeito de 349 execues sumrias ocorridas no Brasil em um perodo de apenas seis anos (1997-2003). Outros levantamentos chegaram a nmeros muito mais elevados. O dossi Grupos de extermnio no Brasil, da Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados, apoiado em dados sistematizados pelas secretarias estaduais de segurana pblica e pelo Movimento Nacional dos Direitos Humanos, identicou cerca

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cendo qualquer impacto na conscincia mdia dos policiais, porque o arcabouo ideolgico da subcultura institucional a que esto vinculados arma que o saber cientco abstrato ou terico demais, guardando pouca relao com os desaos prticos vividos na linha de frente. Ali, o melhor apoio aquele oferecido pela pistola, enquanto a teoria aprendida na academia ser sempre um obstculo a ser superado.

Em alguns estados, como So Paulo e Rio de Janeiro, autoridades j promoveram polticas especcas, com abonos salariais ou promoes, que estimularam policiais a matar. A impunidade nesses casos a regra. O estudo da Ouvidoria de So Paulo, que pesquisou o histrico de 22 policiais do grupo de elite conhecido como Gradi (Grupo de Represso e Anlise a Delitos de Segurana), constatou que , at agosto de 2002, eles haviam respondido a 162 inquritos policiais por homicdio. Um dos policiais pesquisados havia respondido a 32 inquritos, todos por homicdio, entre 1998 e 2001. Destes, 22 j haviam sido arquivados quando da elaborao do estudo. No ano de 2003, no estado do Rio de Janeiro, 6.624 pessoas foram vtimas de homicdios dolosos, 179 foram mortas em latrocnios e 1.195 perderam a vida por conta de aes policiais, a maioria em circunstncias que sugerem execuo. O nmero total de vtimas fatais alcana, assim, a espantosa cifra de 7.998 pessoas, o que signica uma mdia de 18 pessoas assassinadas por dia naquele estado. A taxa de 53,8 homicdios para cada 100 mil habitantes, exatamente o dobro da mdia brasileira. As mortes provocadas por ao policial no Rio de Janeiro cresceram 298,3% nos ltimos sete anos. Em So Paulo, a violncia policial cresceu 263% em oito anos (SOARES, 2006, p.349). As vtimas produzidas pelas polcias so invariavelmente jovens muito pobres e que habitam as periferias. Esse processo de violncia contra os pobres agrega, ainda, um notvel componente racista. No Rio de Janeiro, por exemplo, Mir (2004, p.440) cita estudo de Musumeci, que demonstrou que, apesar de os

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de 2.500 casos de pessoas mortas por grupos de extermnio, em 12 estados da federao, entre os anos 1996 e 1999.

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negros serem apenas 8% do total da populao carioca, formam 33% da massa carcerria e 30% dos civis mortos pela polcia. Sob a expresso autos de resistncia, as execues aparecem no cotidiano dos relatos policiais e da mdia sempre associadas ao enfrentamento a quadrilhas de tracantes. Os estudos disponveis sobre o perl dessas mortes, entretanto, sugerem claramente outra interpretao: A polcia paulista fulmina mais da metade de suas vtimas com tiros nas costas; acerta um tero delas na cabea; comete a maioria dos homicdios noite, muitas vezes sem testemunha. Na maior parte dos casos, no h provas de que a vtima cometia algum crime. Esses so os dados da anlise de inquritos policiais e laudos periciais de 224 (33,7%) de um total de 664 vtimas fatais da ao policial no ano de 1999. Especicamente, 36% foram atingidos na cabea e, em mdia, as vtimas foram mortas com 3,17 tiros. Em 20,7% delas, havia 5 a 9 perfuraes feitas por balas. Do total, 131 (68%) dos homicdios ocorreram no perodo noturno e, destes, 81,6% foram ocasionados por perfuraes na cabea ou nas costas. A anlise tambm concluiu que 52% das vtimas no possuam antecedentes criminais. (MIR, 2004, p.445) Mudanas nas estruturas de policiamento, nos procedimentos e rotinas policiais so, via de regra, mal recebidas pelas instituies e vistas como ameaas a um equilbrio que se pretende manter. Mudanas aceitveis para essa tradio so apenas aquelas que permitam aos policiais espaos ainda maiores de autonomia, somados

autorizao para aes hoje limitadas ou no admitidas pelo ordenamento jurdico. Durante o desenvolvimento de qualquer mudana, comum que muitos policiais se sintam inseguros e busquem formas de resistir aos projetos inovadores (CORDNER et al., 1991). Isso ser especialmente verdadeiro quando as mudanas forem compreendidas como materializao de uma abordagem leve na luta contra o crime. Isso muito comum, por exemplo, quando se mostra aos policiais que seu trabalho poderia ser bem mais ecaz na reduo das taxas de criminalidade e violncia se estivesse articulado e comprometido com projetos sociais de carter inclusivo. Nesses casos, a reao sustentada com base na subcultura policial dir que projetos de preveno so matria de assistentes sociais o que seria, portanto, uma forma de negar a presumida essncia da atividade policial: a represso. Assim, para todos aqueles que esto acostumados a um tipo de abordagem repressiva e que imaginam que a atividade policial seja exclusivamente isso, ser, por certo, bastante difcil operar uma transio para um modelo fundado em outras premissas; um modelo em que, por exemplo, a represso esteja subordinada a uma racionalidade preventiva. Por bvio, a resistncia inovao oferecida pelas instituies policiais no apenas motivada por diferenas culturais ou ideolgicas. Ocorre que o atual modelo de polcia tem permitido tambm que determinados interesses particulares, articulados ilegalmente e mesmo em estreita colaborao com grupos criminais, tenham ncado razes nas instituies policiais. Reformas, ento, tambm ameaam prticas altamente lucrativas j acomodadas na instituio, e que beneciam parte das elites policiais. Assim, como diria Maquiavel, o inovador tem por ini-

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difcil estabelecer se posies do tipo esto consolidadas no senso comum ou se somente representam a aceitao genrica do discurso defensor do lema lei e ordem ou do receiturio repressivo proposto de forma militante pela maioria dos formadores de opinio no Brasil. Em outras palavras, seria preciso medir at que ponto a demanda punitiva disseminada socialmente no expressa, sobretudo, o discurso tpico reproduzido pela mdia, mais do que uma posio autnoma da prpria cidadania.5 Seja como for, a maior parte da mdia trata dos temas da segurana pblica a partir de posies distorcidas e preconceituosas cujos efeitos polticos tendem a agravar os prprios problemas de segurana. Normalmente, a ateno oferecida pelos veculos de comunicao aos temas da segurana pblica segue a mxima if it bleeds, it leads (se sangra, d manchete). A pesquisa do Centro de Estudos de Segurana e Cidadania (Cesec Cndido Mendes) que analisou 2.514 matrias pro-

O que parece evidente, de qualquer modo, que a demanda punitiva constitui um fenmeno social muito importante no Brasil contemporneo, assim como em muitos outros pases, o que, naturalmente, condiciona tanto os debates polticos, como o processo decisrio na esfera pblica. Ao contrrio do que se pode perceber em outras esferas de formulao de polticas pblicas como na sade ou na economia, por exemplo , o senso comum no incorporou a noo de que determinados temas afetos segurana pblica pressupem um saber especializado. Assim, ainda que a cidadania moderna seja marcada por
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A resistncia cultural e poltica Inmeras pesquisas de opinio tm demonstrado a adeso da maioria das pessoas no Brasil a pressupostos conservadores em termos de polticas pblicas na rea da segurana. Como regra, a opinio pblica4 parece demandar crescentemente medidas mais duras contra o crime, manifestando-se a favor de propostas como penas mais gravosas, reduo da idade penal, pena de morte ou emprego das Foras Armadas em tarefas de policiamento nas grandes cidades, alm da construo de mais presdios e do aumento do nmero de policiais nas ruas.

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migos todos aqueles que obtinham vantagens com as velhas instituies.

duzidas em 2004 por seis dos principais jornais brasileiros, demonstrou que 99,1% das notcias sobre crimes oferecem uma perspectiva individualizada dos fatos, sem contextualiz-los de nenhuma maneira. No h sequer uma pista sobre a classe social das vtimas em 85% das matrias, e, em 95%, sobre os autores; apenas 1,4% das matrias da amostra tiveram como foco central estatsticas, pesquisas ou divulgao de dados. A pesquisa mostrou que as polcias so a principal fonte de informao da mdia sobre segurana e violncia; especialistas e entidades da sociedade civil correspondem a menos de 5% das fontes ouvidas pelos jornais avaliados, o que, por si s, j condiciona largamente os enfoques oferecidos. Do conjunto das matrias, apenas 10,5% delas apresentam opinies divergentes sobre os temas tratados. Assim, alm da ausncia de contextualizao dos fenmenos, o que signica produo jornalstica pobre e supercial, temos uma baixssima diversidade temtica e a produo de uma espcie de discurso nico sobre o tema (RAMOS & PAIVA, 2004).

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uma intensa reexividade (GIDDENS, 2001, p.318), vale dizer: pelo fato de que nenhuma posio social status confere ao seu titular a posse da verdade, que qualquer pessoa pode expor legitimamente suas razes no espao pblico e que o envolvimento da cidadania no debate das polticas de segurana seja essencial para o sucesso delas, no consolidamos, portanto, a idia de que toda a discusso sobre segurana pblica deveria se dar a partir de um dilogo com o acmulo alcanado pelas cincias sociais na rea e no a partir da tradio da poltica criminal ou das praxes policiais. Via de regra, os gestores da segurana pblica no Brasil so pessoas que pouco ou nada sabem sobre o tema e que, no raro, administram suas pastas com a sensibilidade aguada por objetivos eleitorais. Os governantes, por seu turno, quando pensam em resultados em segurana pblica, apostam em projetos que permitam a capitalizao poltica a curto prazo, desprezando todas as iniciativas que demandem um tempo maior de maturao. Na maior parte das vezes, autorizam as polticas na rea sem que estas tenham sido selecionadas a partir de um diagnstico competente e sem que elas prprias sejam um momento coerente dentro de um plano racional de segurana. Como tais iniciativas no so avaliadas, no possvel armar nada a respeito da sua eccia. Os eventuais resultados sero sempre aqueles que seus proponentes divulgarem como peas de marketing. No temos no Brasil a prtica de monitorar os resultados das polticas pblicas mediante avaliaes independentes, e, com exceo de algumas reas como a da sade pblica o Estado brasileiro tambm no costuma selecio-

nar alternativas com base em evidncias encontradas em pesquisas cientcas. O paradigma do what works? (O que funciona?), to estimado na tradio anglo-sax, nunca foi valorizado no debate sobre polticas pblicas no Brasil. Especialmente no que diz respeito s polticas de segurana, h um signicativo espao para a atuao de demagogos e aventureiros nos trajetos cruciais de tomada de deciso. As polticas realmente existentes, por decorrncia, so pouco mais que o resultado contraditrio de uma sucesso de improvisaes e atos reativos s presses da opinio pblica. Essa realidade tem implicado descontrole, incapacidade gerencial e extraordinrios desperdcios de recursos pblicos, alm de inecincia generalizada. De resto, como no poderia ser diferente, ainda se observa um estranhamento entre as atividades policiais e os ambientes de pesquisa acadmica. As responsabilidades aqui devem ser divididas entre os governos, as polcias e as universidades. Historicamente, a academia pouco ou nenhum valor deu ao tema da segurana pblica e prpria atividade policial. Questes dessa natureza foram vistas pela tradio universitria brasileira como secundrias ou mesmo nada relevantes para a pesquisa. Ainda hoje, poucas so as instituies de ensino superior que dispem de centros de pesquisa em segurana pblica, ou que estruturaram programas consistentes na rea. Com a possvel exceo da experincia em curso em Belo Horizonte, realizada pelo Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica (CrispUFMG), pode-se armar que as universidades brasileiras no alcanaram uma interao efetiva com as polcias e que no inuem decisivamente para a seleo das polticas pblicas na rea. Na outra ponta,

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Inovao na segurana e sua difuso Muitos so os autores e especialistas em policiamento que chamam a ateno para o fato de que as ltimas trs dcadas se caracterizaram, quanto ao tema da segurana pblica, pela construo de uma conjuntura internacional marcada por notveis inovaes e por reformas considerveis das prprias instituies policiais.6 Em um perodo relativamente curto, a maior parte das polcias europias, e mesmo norte-americanas, repensaram radicalmente suas atribuies, formao, estratgias e relacionamentos com as comunidades a que devem prestar seus servios. Nesse processo inuenciado, primeiramente, pelo fracasso dos modelos reativos de policiamento7, mas tambm pelas descobertas cientcas e pelo acmulo de evidncias colhidas foram introduzidas inovaes centrais em segurana. Entre essas esto o modelo de polcia comunitria e de policiamento orientado para a soluo de problemas (GOLDSTEIN, 1990), o geo-referenciamento e o conjunto de tecnologias

No Brasil, em que pese alguns desses recursos e tcnicas j serem parcialmente empregados pelas polcias, o fato inconteste que as inovaes observadas em grande parte dos pases ocidentais inclusive em alguns da Amrica Latina, como o demonstra a experincia colombiana no se difundiram no Brasil. Entre ns, em quase todas as situaes em que aquelas inovaes so aplicadas pelas polcias, percebe-se claramente que elas se encontram em posies secundrias, quando no isoladas do modelo tradicional de policiamento, que segue sendo amplamente hegemnico. Para se compreender isso, seria interessante lembrar que a implantao de uma inovao nem sempre se impe pelos seus efeitos bencos, por mais comprovados que eles sejam. Everett M. Rogers, em uma obra clssica, lanada h mais de 40 anos, Diusion of Innovations, j havia chamado a ateno para esse fenmeno, sustentando que a difuso de uma inovao requer a conguraAno 1 Edio 1 2007 | Revista Brasileira de Segurana Pblica

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os governos raramente recorreram s universidades para projetos integrados segurana pblica, e as possibilidades de mobilizar a pesquisa acadmica para conhecer os temas da criminalidade e da violncia, ou para avaliar a prpria atividade policial, foram e seguem sendo subestimadas pelos gestores. As instituies policiais, por seu turno, tendem a ver a aproximao com as universidades como uma desvalorizao das competncias e saberes prossionais de seus membros. Intuem, tambm, que uma formao terica mais slida e o recurso s pesquisas em segurana so capitais especcos, que podem provocar deslocamentos nas relaes de poder, o que costuma ser interpretado como uma ameaa aos interesses estabelecidos nas corporaes.

para o mapeamento do crime e da violncia que identicam os hot spots8, o programa Computerized Statistics (COMPSTAT), a abordagem colaborativa entre policiais e agncias de servio social (como nas tticas de pulling levers policing), o policiamento baseado em evidncias, as abordagens de preveno do crime por meio de projetos ambientais (Crime Prevention Through Environmental Design CPTED) etc. Tudo isso sem contar os recursos tecnolgicos, que permitiram uma revoluo nas tcnicas de controle, investigao e percia, tais como o uso de cmeras em espaos pblicos, os softwares de reconhecimento visual e voz, as armas no letais, o emprego de satlites no rastreamento ou o uso do DNA na produo da prova, entre outros.

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o de uma necessidade de mudana socialmente percebida ali onde a inovao emerge (ROGERS, 1995, p.11). Segundo o modelo de Rogers, um ponto-chave no processo de difuso da inovao a decolagem (take-o). Uma vanguarda de agentes transformadores adota a inovao e passa a divulg-la. Quando os primeiros adotantes alcanam uma massa crtica em torno de 5% a 15% do total , o processo ser provavelmente irreversvel. Os autores, que se dedicam ao tema da difuso das inovaes, identicam cinco caractersticas cruciais que ajudam a entender tais mudanas e seus ritmos:  A vantagem relativa da inovao (as pessoas percebem a mudana como algo melhor para elas?);  A compatibilidade (a adoo exige uma mudana de valores ou de estilos de vida, ou compatvel com os valores e estilos j existentes?);  A complexidade (qual a diculdade em entender e aplicar a inovao?);  A possibilidade de experimentao (a inovao pode ser testada ou exige uma adeso denitiva?);  A possibilidade de observao (as pessoas podem discernir as diferenas naqueles que adotam a inovao?). Tendo presente estas caractersticas, parece evidente o quanto a inovao das polticas pblicas de segurana dever ser lenta e difcil no Brasil. Primeiro, a maioria das pessoas, a comear pelos policiais, no percebe num projeto alternativo de segurana uma possibilidade que lhes assegure vantagens; alis, a grande maioria das pessoas nunca foi informada da existncia de projetos alternativos em segurana. Segundo, uma mudana de paradigma da segurana pblica no seria

compatvel com boa parte dos valores e mtodos de trabalho existentes nas corporaes policiais. A inovao nesta rea , ao mesmo tempo, extremamente complexa, o que signica diculdades na explicao e na aplicao de projetos alternativos. Das cinco caractersticas que denem o ritmo da difuso das inovaes, apenas as que se referem possibilidade de experimentao e possibilidade de observao so favorveis quando o tema segurana pblica. De fato, um novo projeto no exige o imediato comprometimento de todos, podendo, pelo contrrio, ser testado com programas-piloto. Da mesma forma, as diferenas alcanadas com a implantao de novos projetos podem ser facilmente identicadas, caso os resultados sejam monitorados e avaliados por instituies independentes. Duas abordagens prioritrias para a inovao da segurana pblica no Brasil Considerando a experincia internacional com polticas de segurana pblica e as evidncias encontradas pelas cincias sociais, pode-se armar que as inovaes mais signicativas introduzidas nessa rea, nas ltimas trs dcadas, foram aquelas que tornaram possvel a reduo do crime e da violncia a partir de abordagens preventivas. Tais resultados, que seguem sendo obtidos em inmeros projetos e iniciativas ecazes de segurana pblica em todo o mundo, permitiram que as vises mais tradicionais que reduziam os prprios desaos da segurana aos termos da law enforcemet (aplicao da lei) fossem repensadas a partir de um contexto de interao crescente entre as atividades dos policiais, as diferentes agncias governamentais, as comunidades e o aporte crtico da pesquisa. Nesse redesenho, restou claro que as tarefas de represso e manuteno da ordem so e conti-

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nuaro sendo muito importantes para qualquer estrutura moderna de policiamento, mas podem e devem ser desenvolvidas por uma racionalidade programtica orientada pelos objetivos da paz, da proteo aos direitos humanos e da preveno ao crime e violncia. Como vimos, esse processo de modernizao e racionalizao do campo da segurana pblica ainda no decolou no Brasil, o que agrava a crise do setor e prolonga modelos, rotinas, prticas e valores incapazes de enfrentar nossos desaos mais urgentes. Independentemente desse limite histrico marcado por uma defasagem de dcadas , possvel avanar em uma ampla reforma do sistema de segurana pblica no Brasil se construirmos uma adequada demanda social e poltica em favor da mudana. Com efeito, o Brasil no pode mais sustentar a irresponsabilidade do rumo da poltica criminal, escolhido por suas elites, que se estrutura a partir da promessa dissuasria a ser oferecida pela pena privativa da liberdade. O modelo de encarceramento em massa praticado contra os excludos e marginalizados socialmente no Brasil nunca produziu os resultados prometidos por seus defensores. Greene (1980), por exemplo, em um estudo que aplicou modelos matemticos para estimar os efeitos do encarceramento, demonstrou persuasivamente que os nveis de criminalidade so praticamente insensveis ao tamanho da populao carcerria. Estimativas do Home Oce (UK) apontam para uma reduo de apenas 1% nas taxas criminais para cada aumento de 15% da populao carcerria; uma relao ainda considerada muito otimista por alguns pesquisadores. As evidncias em favor desta concluso so inmeras. Holanda e Frana,

por exemplo, tiveram 12% de aumento nas taxas criminais entre 1987 e 1996, sendo que a Holanda encarcerou, no mesmo perodo, 20 vezes mais do que a Frana.9 Situaes assemelhadas zeram com que, em novembro de 2002, os gestores dos sistemas penitencirios de 44 pases do Conselho Europeu, reunidos em Estrasburgo, observassem que o nmero de presos em cada nao determinado pelas respectivas polticas criminais e no pelas taxas criminais. Uma concluso embasada em trabalhos de flego como o de Tonry & Frase (2001), que demonstraram que cada sociedade pode escolher, por vrias razes, o nmero de presos que deseja ter, se quer altas taxas de encarceramento ou no. Finlndia, Canad e Alemanha, por exemplo, escolheram diminuir drasticamente suas populaes carcerrias sem que disso tenha resultado qualquer dinmica crimingena. Pelo contrrio, os estudos disponveis apontam para o sucesso das experincias, que apostaram em penas alternativas priso para a grande maioria dos delitos (SEYMOUR, 2006). Como costuma ocorrer em todos os demais temas cruciais da segurana pblica em nosso Pas, carecemos de dados e estudos especcos que estimem o custo do crime e da violncia no Brasil. De qualquer modo, os estudos realizados em outros pases, com taxas criminais inferiores s nossas, nos permitem ter uma idia do problema. Nos Estados Unidos10 , por exemplo, Miller, Cohen & Wiersema (1996) estimaram o custo do crime para o ano de 1993 em 450 bilhes de dlares. Em relatrio mais recente, da organizao Fight Crime: Invest In Kids, estimou-se o custo anual da criminalidade nos Estados Unidos em 655 bilhes de dlares (CHRISTESON & NEWMAN, 2004). A maior parte desse custo aquele imposto diretamente s
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vtimas como prejuzo, mas os cidados que recolhem seus impostos sustentam um sistema de justia criminal que consome 90 bilhes de dlares ao ano, alm de gastarem mais 65 bilhes no pagamento de empresas e recursos privados de segurana (WELSH, 2003). Apenas esse custo com o sistema de justia e com a segurana privada signica que cada americano, adulto ou criana, consome 534 dlares por ano para ter mais segurana, o que representa um gasto anual de mais de 2 mil dlares para uma famlia com quatro pessoas.11 A experincia concreta e alucinada com o encarceramento nos EUA, alis, deveria servir para que as autoridades no Brasil se afastassem tanto quanto possvel daquele caminho. Dados do Center on Juvenile and Criminal Justice demonstram que manter uma pessoa presa durante um ano custa aos contribuintes norte-americanos 22 mil dlares.12 Uma sentena de priso perptua, em mdia, custa 1,5 milho de dlares. Em torno de 60% da populao prisional nos EUA cumpre pena por crimes relacionados ao uso e venda de drogas ilegais. Em 1992, cerca de trs mil destes condenados, sem qualquer crime violento registrado, cumpriam sentenas de no mnimo cinco anos (MILLER, 1996). Assim, um furto de 300 dlares, por exemplo, custa ao povo americano aproximadamente 110 mil dlares para cada sentena de cinco anos de priso. No caso brasileiro, uma poltica de segurana pblica ser tanto mais ecaz na reduo do crime e da violncia quanto maior for a ateno conferida a dois agrupamentos: crianas e adolescentes em situao de risco e egressos do sistema penitencirio e das instituies juvenis de privao da liberdade.

Crianas e adolescentes em situao de risco devem ser prioritrias em uma poltica de preveno, porque o crime e a violncia esto sempre super-representados entre os jovens, e identicar os fatores preditivos (circunstncias especcas relacionadas ao desenvolvimento futuro de condutas criminais) entre crianas e adolescentes, contornando-os, permite eliminar muitas das sries causais que, alguns anos depois, produziriam grande parte dos delitos.13 Egressos do sistema penitencirio brasileiro e jovens que cumpriram medidas de privao de liberdade, por seu turno, enfrentam extraordinrias diculdades para sua integrao social, ainda maiores em realidades como a nossa, em que os presdios constituem to-somente espaos para indescritveis violaes dignidade humana e sofrimento, e onde expresidirios so profundamente estigmatizados. O mesmo se aplica aos jovens em conito com a lei, que tenham passado pelo sistema Febem e instituies congneres. A maior parte dos egressos, por isso mesmo, ser como que empurrada socialmente para alternativas ilegais de sobrevivncia, o que caracteriza a prpria experincia do encarceramento massivo como um dos agenciamentos (circunstncias especcas relacionadas possibilidade imediata da conduta criminal) mais importantes do crime e da violncia nas sociedades contemporneas.14 Temos aqui, duas abordagens prioritrias para qualquer poltica sria de segurana e que tm sido normalmente desconsideradas no Brasil. Retomando o tema dos custos pressupostos em cada poltica, interessante lembrar o estudo de Mark Cohen, da Universidade de Vanderbilt. Em 1998, ele procurou medir os custos da criminalidade calculando o quanto se pouparia nos EUA ao se evitar a transformao de um adoles-

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Na literatura, uma das experincias mais interessantes de polticas focadas em jovens de alto risco, conhecida como Operao cessarfogo, foi construda nos anos 1990 em Boston (EUA). Mentores de rua 15 , policiais, promotores, lderes religiosos e agncias de servio social identicaram em cada bairro os jovens mais problemticos e em conito com a lei. O objetivo estabelecido foi o de zerar a situao de violncia no bairro, o que deveria ser compreendido como um recomeo combinado com os prprios jovens, ao invs de uma resposta tradicional de prises sucessivas. Em uma primeira reunio com os adolescentes, as autoridades armavam que a violncia iria parar daquele dia em diante, que quem no estivesse disposto a construir a paz na comunidade seria punido e que todos os demais, que desejassem participar do programa, teriam acesso a vrios servios sociais, incluindo formao prossional e encaminhamento a alternativas de trabalho remunerado. A taxa de homicdios entre os jovens em Boston era crescente desde 1992 at o vero de 1996, quando o programa comeou. Ento, os resultados apareceram. Os homicdios contra jovens (pessoas com menos de 24 anos) caram em dois teros; as agresses cometidas por jovens armados caram abruptamente e as taxas gerais de homicdio na cidade caram pela metade. Esses resultados no podem

Tais programas devem ser associados a outras iniciativas, especialmente aos projetos de auxlio e terapia das famlias dos jovens em situao de risco que enfrentem as circunstncias domsticas preditivas para o crime, como o abuso sexual, a negligncia e os maus-tratos , aos programas intensivos de atividade ps-escolar17 e a uma abordagem anti-bullying18 nas escolas. Ao mesmo tempo, o papel a ser cumprido pelas polticas pblicas de sade quanto preveno do crime e da violncia no deve ser subestimado. Uma proporo signicativa de crimes violentos em qualquer sociedade contempornea
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Pensar uma poltica de preveno ao crime e violncia a partir de programas inclusivos quanto a esses dois grupamentos implica desenvolver programas focados, capazes de produzir resultados imediatos de reduo das taxas criminais.

A abordagem colaborativa foi depois conrmada pela experincia da Filadla, onde resultados impressionantes foram obtidos nos distritos selecionados para o programa. A iniciativa teve incio em 1999 e propiciou que os homicdios de jovens diminussem em 46% no 24 Distrito e em 41% no 25 Distrito, o que representou mais que o dobro da reduo geral das taxas de homicdio na cidade no mesmo perodo. Da mesma forma o Projeto Cessar-fogo foi testado em Chicago, focando seus objetivos na reduo de homicdios relacionados s gangues. No West Gareld Park, onde o programa opera h mais tempo, os homicdios caram 67% em dois anos. Programas semelhantes, aplicados em Minneapolis, Stockton e Greensboro, tambm tiveram o mesmo sucesso.16

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cente num adulto com uma carreira criminal, e concluiu que os valores estariam entre 1,7 e 2,3 milhes de dlares. (COHEN, 1998)

ser explicados pela reduo geral das taxas de homicdio nos EUA na mesma poca, porque, nas demais cidades americanas, as taxas de homicdio foram declinando consistentemente ao longo de anos, enquanto Boston alcanou o mesmo resultado em um par de meses. (KENNEDY, 1999)

est vinculada a problemas de sade, destacadamente ao alcoolismo, dependncia qumica de drogas pesadas e s desordens psicolgicas mais srias. Por esses e outros motivos, reconhece-se cada vez mais a existncia de uma ampla interface entre as polticas de sade e segurana pblica. Tendo em conta o outro foco proposto, os egressos do sistema penitencirio devem ser inseridos em programas sociais especcos, com nfase na assistncia social e na formao prossional para a insero no mercado de trabalho. Programas recentes, como o da Learning and Skills Development Agency, no Reino Unido, tm permitido sensveis redues das taxas de reincidncia por meio de cursos que procuram melhorar a capacidade de expresso e pensamento dos detentos.19 Assim, no apenas iniciativas de formao prossional ou de educao formal so importantes. Os pases da Europa Ocidental possuem servios especcos de acompanhamento de egressos, o que vale para todos os pases desenvolvidos. No Canad, por exemplo, o Correctional Service20 constitui um bom exemplo de um servio governamental criado para permitir uma transio segura das prises para a vida em sociedade. Muitas so, tambm, as experincias bem-sucedidas de apoio integrao social de ex-detentos realizadas por organizaes no governamentais. No Brasil, as Associaes de Proteo e Assistncia aos Condenados (Apacs) tm oferecido um bom exemplo, que, incrivelmente, segue sendo pouco conhecido e lembrado. A Prison Fellowship, uma ONG norte-americana de inspirao religiosa que promove a idia da Justia Restaurativa e j atua em mais de 100

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pases completamente dedicada reforma do sistema de justia e assistncia a presos e seus familiares. Um dos seus programas assegura iniciativas de boas-vindas a ex-presidirios, envolvendo, com sucesso, voluntrios das comunidades e igrejas de distintas convices. Exemplos do tipo podem ser encontrados em quase todos os pases. Concluso O debate sobre segurana pblica no Brasil segue uma trajetria errtica e pouco racional, marcada pela disseminao de uma extraordinria demanda punitiva, pela ideologizao e pela inexistncia de espaos institucionais permeveis aos acmulos produzidos pela experincia internacional e pelas evidncias colhidas em pesquisas cientcas. As possibilidades de inovao, seja na reestruturao do modelo de polcia constitucionalizado, seja na adoo coerente de polticas e tcnicas orientadas pelos objetivos da preveno, seguem sendo, portanto, pequenas. O relativo abandono de crianas e adolescentes das nossas periferias, a inexistncia de denies polticas que permitam o desenvolvimento de programas efetivos de resgate social dos jovens em situao de risco, a resposta tradicional da represso e do encarceramento massivo e a crise penitenciria produzida por uma poltica criminal equivocada e pela omisso ocial fazem com que a reproduo ampliada do crime e da violncia no Brasil encontrem as condies ideais. Desconstruir estas condies , hoje, o principal desao para uma poltica exitosa de segurana no Brasil.

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1. A base de dados disponvel sobre a evoluo das taxas criminais no Brasil , invariavelmente, aquela oferecida pelos registros policiais. Entretanto, a maior parte das vtimas em todo o mundo no registra ocorrncia. As taxas de subnotificao so ainda mais altas no Brasil por conta da baixa confiana nas polcias. Por isso, para se estimar o nmero de crimes praticados e medir as tendncias criminais preciso contar com pesquisas de vitimizao, o que tem sido sistematicamente negligenciado no Brasil. 2. Em 1930, apenas 2% das mortes no Brasil eram produzidas por causas violentas (homicdios e acidentes). Atualmente, as causas violentas respondem por 13,5% do total de bitos. A dcada de 80 foi o momento da virada nessa evoluo epidemiolgica, com um aumento de 29% na proporo de mortes violentas. Morreram no Brasil, por conta da violncia, apenas entre 1991 e 2000, 1.118. 651 (um milho, cento e dezoito mil, seiscentos e cinqenta e uma) pessoas. Desse total de bitos, 369.068 foram por homicdios, 62.480 por suicdio e 309.212 por acidentes e violncias no trnsito e nos demais transportes (MINAYO, 2004). 3. Ver, por exemplo: Manning, P.K. (1977), Police Work: The Social Organization of Policing. Cambridge, MIT Press. e Kelling, G.L. e Wycoff, M.A. (1978), The Dallas Experience: Volume 1.Organizational Reform. Washington, DC, Police Foundation. 4. O conceito de opinio pblica controverso nas cincias sociais e tomo-o aqui, provisoriamente, apenas para procurar designar as opinies mais comumente expressas pela maioria das pessoas. 5. Algumas pesquisas fora do Brasil tm demonstrado que as convices do pblico em favor de punies mais duras so contrastadas pelas respostas colhidas quanto a casos concretos, momento em que a maioria dos entrevistados costuma ser mais leniente do que as sentenas comumente aplicadas. Opinies fortemente punitivas podem, assim, traduzir em larga medida preconceitos e ausncia de informaes. 6. Ver, por exemplo: Weisburd e Braga 2006. 7. Este modelo aquele que aposta na dissuaso, que aumenta o nmero de policiais, que se estrutura a partir de uma central telefnica e de patrulhas motorizadas que circulam aleatoriamente pela cidade procura de responder com rapidez s chamadas em casos de crimes graves e efetuando o maior nmero de prises possvel (WEISBURD e ECK 2004: 44). 8. Pontos quentes, expresso que trabalha uma das mais importantes caractersticas do crime e da violncia: sua concentrao espacial. 9. Ver http://www.rethinking.org.uk/informed/pdf/alternatives_to_prison.pdf. 10. 23 milhes de crimes so cometidos anualmente nos EUA, segundo dados do servio nacional de pesquisas de vitimizao (National Crime Victimization Survey - NCVS). Desse total, 22%, ou 5,2 milhes de crimes so praticados com violncia. A cada ano, h cerca de 16 mil homicdios nos EUA (taxa mdia nacional de seis homicdios para cada 100 mil habitantes). Bureau of Justice Statistics (2004), Crime Victimization, disponvel em: http://www.ojp.usdoj.gov/bjs/cvictgen.htm. 11. O custo individual (sem contar os custos de vitimizao) expressa o resultado da diviso do total previsto pelo oramento para o sistema de justia criminal ($ 90 bilhes), somado ao gasto anual com segurana privada ($ 65 bilhes) pelo nmero de civis (289.558.274 pessoas, segundo US Census Bureau). 12. Os custos de encarceramento per capita na maioria dos pases europeus so superiores a estes. O governo da Irlanda do Norte, por exemplo, estima em 87,950 o custo mdio para se manter uma pessoa presa por um ano (SEYMOUR, 2006). 13. Para uma exposio sistemtica sobre preveno ao crime e violncia e as evidncias disponveis quanto s polticas pblicas para a infncia e a juventude, ver o trabalho de Rolim (2006). 14. Tenho procurado demonstrar que dois conceitos podem indicar melhor os sentidos em que as polticas de preveno devem ser compreendidas: o primeiro deles fatores de risco , retiro diretamente da epidemiologia; o segundo agenciamento empregado em um sentido prprio a partir da sugesto da esquizoanlise, destacadamente das reflexes de Deleuze e Guattari (1995). 15. Conselheiros com experincia de trabalho comunitrio, tipicamente entre 20 e 30 anos, que cresceram nos distritos policiais onde trabalham. Muitos possuem credibilidade com os jovens porque estiveram envolvidos em brigas com gangues, drogas e violncia. So respeitados pelas comunidades e muito bem informados. 16. Para Minneapolis, a reduo foi de 30% dos homicdios, ver: Office of Juvenile Justice Delinquency. (n.d.) Minnesota HEALS (Hope, Education, and Law and Safety) Minneapolis and St. Paul, MN. National Criminal Justice Reference Service, disponvel em: http://ojjdp.ncjrs.org/pubs/gun_violence/profile07.html. Para Stockton, a reduo foi de 75% dos homicdios de jovens relacionados a gangues, ver: Wakeling, S. (2003). Ending gang homicide: Deterrence can work. Disponvel em http://safestate.org/documents/local%20level%20.pdf. Para Greensboro, ver: Kennedy, D. A. (2002, July 15). We can make Boston safe again. Disponvel em: http://www.ksg.harvard.edu/news/opeds/2002/kennedy_ boston_violence_ bg_071502.htm . 17. Segundo WIEBE et all. (1999), as primeiras horas aps o turno normal de aula conformam um perodo crtico em que se concentra a maior parte dos crimes juvenis, se forem considerados apenas os dias letivos. 18. A expresso bullying d conta do fenmeno da violncia em suas mltiplas formas desde a agresso fsica at o isolamento e a humilhao produzida entre pares. O fenmeno particularmente significativo entre pr-adolescentes e adolescentes nas escolas. 19. Ver Moseley et all. 2006. 20. Web-site: http://www.csc-scc.gc.ca/text/home_e.shtml.

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Data de recebimento: 12/02/07 Data de aprovao: 01/03/07

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