Tema 2

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TEMA 2
LA CONSTITUCIN ESPAOLA DE 1978 (II):
LA CORONA. LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL
ESTADO. LA REFORMA CONSTITUCIONAL
1. LA CORONA
1.1. INTRODUCCIN
1.2. FUNCIONES CONSTITUCIONALES DEL REY
1.2.1. Funciones generales
1.2.2. Funciones especficas
1.3. LA SUCESIN
1.4. LA TUTELA
1.5. LA REGENCIA
1.6. EL REFRENDO
1.7. EL PRNCIPE HEREDERO
1.8. LA FAMILIA REAL
2. ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL ESTADO
2.1. INTRODUCCIN
2.2. PRINCIPIOS GENERALES
2.2.1. Principio de autonoma
2.2.2. Principio de participacin democrtica
2.2.3. Principio de autosuficiencia financiera
2.2.4. Principio de solidaridad
2.2.5. Principio de inexistencia de privilegios por razn
del territorio
2.3. LA ADMINISTRACIN LOCAL
2.3.1. El rgimen local espaol
2.3.2. Principios constitucionales
2.3.3. Regulacin jurdica
2.3.4. Tipos de Entidades Locales
2.4. LAS COMUNIDADES AUTNOMAS
2.4.1. Introduccin
2.4.2. Principios de constitucin
2.4.3. Procedimientos de constitucin
2.4.4. Organizacin
2.4.5. Competencias
2.4.6. El control de las Comunidades Autnomas
2.4.7. Recursos econmicos
2.4.8. El mapa autonmico
2.4.9. Los Estatutos de Autonoma
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3. LA REFORMA DE LA CONSTITUCIN
3.1. INTRODUCCIN
3.2. INICIATIVA DE LA REFORMA
3.3. PROCEDIMIENTO ORDINARIO
3.4. PROCEDIMIENTO EXTRAORDINARIO
3.5. LA REFORMA DE 1992
3.6. LA REFORMA DE 2011
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1. LA CORONA
1.1. Introduccin
Cuando se habla de la forma de Estado, como dice Jorge de Este-
ban, nos estamos refriendo a su estructura y a sus principios bsicos.
As pues, se puede hablar de estado de derecho, estado unitario, estado
constitucional, etc. Por tal razn, nuestra Constitucin defne al Estado
como un estado social y democrtico de derecho. Sin embargo, la forma
poltica del Estado es una adjetivacin de la anterior caracterstica, ya
que aqul puede ostentar una forma poltica monrquica, republicana,
etc. El artculo primero de nuestro texto constitucional defne la forma
poltica del Estado espaol como una Monarqua Parlamentaria.
El autor que comentamos destaca una serie de rasgos que defnen a
la Monarqua Parlamentaria, stos son los siguientes:
a) Al Rey no se le atribuye ninguno de los tres poderes clsicos, sino
que su papel se orienta a ser el smbolo de la unidad y perma-
nencia del Estado, desarrollando una actividad moderadora con
relacin a las diferentes instancias polticas, dada la preeminen-
cia de su fgura y el carcter simblico de la institucin.
b) A las Cortes, sin embargo, le corresponde ocupar un puesto desta-
cado en relacin a los dems poderes del Estado, toda vez que al
residir la soberana nacional en el pueblo, la forma de ejercitarla
se personifca en las Cortes, las cuales como dice el artculo 66 de
la Constitucin representan al pueblo espaol. Por esta razn,
es el poder esencial, ya que ni el propio Rey puede ostentar esta
representacin.
c) Al Gobierno, con la fgura de su Presidente al frente, se le atribuye
la actividad ms dinmica de la direccin poltica tanto interior
como la exterior, as como la administrativa. Es decir, desarrolla
la autntica funcin ejecutiva que se encuentra perfectamente
desglosada en el contenido del artculo 97 de la Constitucin.
d) Al poder judicial le corresponder la doble funcin de ejercer la tu-
tela efectiva de los derechos e intereses legtimos de las personas,
conforme a lo establecido en el artculo 24 de la Constitucin y de
controlar la legalidad de la actividad administrativa del Estado,
segn lo dispuesto en el artculo 106 de nuestra Constitucin.
En su consecuencia, la forma poltica del Estado espaol como
Monarqua Parlamentaria se caracteriza por una Corona simblica y
representativa, por un Parlamento preeminente con relacin a los dems
poderes pblicos, por un Ejecutivo que ejercita propiamente la dinmica
del poder poltico y por un Poder Judicial independiente y sujeto tan solo
al imperio de la ley.
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1.2. Funciones constitucionales del Rey
La posicin constitucional del Rey queda defnida en el conjunto de
funciones que desempea en relacin con otros rganos e instituciones del
Estado. En ese sentido se pueden diferenciar unas funciones generales y
unas funciones especfcas.
1.2.1. Funciones generales
Las funciones generales del Rey estn enumeradas en el artculo 56.1
de la Constitucin segn el cul el Rey es el Jefe del Estado, smbolo de
su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de
las instituciones, asume la ms alta representacin del Estado espaol
en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su
comunidad histrica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente
la Constitucin y las leyes.
1.2.1.1. Atribucin de la Jefatura del Estado
La atribucin al Rey de la Jefatura del Estado es nota comn de
todos los regmenes monrquicos. Nuestra Constitucin considera a la
Corona (y no poda ser de otro modo en un sistema democrtico) como
uno de los rganos constitucionales del Estado, aqul que se encuentra
en el vrtice de la organizacin estatal, el de mayor dignidad formal y
posicin. De ah su carcter soberano.
El artculo 56 declara que el Rey es el Jefe del Estado, pero no de-
fne esa Jefatura, que nada tiene que ver con los poderes autocrticos del
precedente Jefe del Estado y que se refere a unas funciones del Rey que
no se corresponden a los poderes de otros rganos del Estado. No porque el
Rey, como Jefe del Estado no est sometido al Derecho, sino porque el Rey
no es uno de los poderes del estado en la divisin clsica de los mismos.
Realiza una funcin integradora acorde con su posicin estructural en
la cspide del Estado, pero jurdicamente no es un poder intermediario
ni superior a los dems poderes activos del Estado ni siquiera un cuarto
poder neutro que limite la soberana popular. Como Jefe del Estado, el Rey
no solo se encuentra por encina de toda lucha partidista, y no es parte ni
partcipe en la contienda poltica, sino que la funcin real se coloca fuera
de la accin poltica propiamente dicha, aunque, al estar en el vrtice de
la estructura del Estado, puede dar expresin a los actos de los poderes
del Estado, al promulgar las leyes, sancionar los reglamentos, realizar
nombramientos o dictarse justicia en nombre del Rey.
En la primaca o preeminencia del Rey como Jefe del Estado no lo
sita jerrquicamente por encima de los dems rganos constitucionales,
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ni lo convierte en rgano superior dotado de poderes propios de supre-
maca para dictar decisiones vinculantes que se impongan a los otros
poderes. El Monarca, privado de potestas se sita suprapartes, en
una posicin de supremaca que le permite relacionarse con los rganos
representativos facilitando el funcionamiento efectivo del sistema de
gobierno parlamentario. La limitacin de las potestades jurdicas de la
Corona supone que el Rey no es un gobernante en sentido propio, y, en
especial, que no se interfere en la direccin poltica ni en las relaciones
entre el Parlamento y el Ejecutivo.
1.2.1.2. Smbolo de la unidad y permanencia del Estado
El artculo 56.1 de la Constitucin defne al Rey como smbolo de
la unidad y permanencia del Estado. Otros Jefes de Estado de sistemas
republicanos cumplen tambin esa funcin de smbolo de la unidad y de la
permanencia del Estado, pero en el caso de las monarquas, ese carcter
simblico adquiere una dimensin ms trascendente, dada la especial
efcacia simblica de la Corona, que une la tradicin histrica y los valo-
res comunitarios. Los elementos iconogrfcos y simblicos encuentran
un peculiar relieve en la actual sociedad de la informacin y la imagen,
lo que ha fortalecido el papel simblico de la Corona, dentro y fuera del
pas, como imagen e identifcacin de Espaa.
El papel del Rey como smbolo de la unidad y la permanencia del
Estado (y de la nacin espaola) no le atribuye competencias jurdicas
especfcas, pero ese papel simblico no carece de relevancia constitucio-
nal y est lleno de contenido. La doctrina constitucional distingue entre
instituciones representativas en sentido propio, basadas en el pluralismo
y en la regla de la mayora, e instituciones simblicas califcadas como
instituciones para la unidad, entre las que habra de insertarse la Co-
rona. La Constitucin utiliza el trmino smbolo no como metfora sino
para expresar una representacin de lo sensible. Este aspecto simblico
implica al Rey ms all de su persona, lo que ha permitido afrmar que
la funcin del Rey es esencialmente la de ser, la de su propia presencia,
papel que es de importancia superior a lo que el Rey diga o haga.
Como smbolo de la unidad y permanencia del Estado el Rey cumple
una importante funcin integradora de la vida poltica y de su continuidad
que se manifesta principalmente de dos modos:
a) Como smbolo de unidad: En lo que se refere a la unidad del
Estado, el Rey participa o se referen a l todas las actuaciones
de los rganos constitucionales del Estado. Por eso, por ejemplo,
nombra y cesa a los miembros del Gobierno y de otros rganos
constitucionales, sanciona y promulga las leyes o la justicia se
administra en nombre del Rey (art. 117.1 CE). As, la unidad
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del Estado y del propio orden estatal se personifca simblica-
mente en la persona del Rey. A travs de su persona se renen
y se anan, coordinadamente, los diversos poderes y los diversos
niveles territoriales del Estado de modo que su papel de smbolo,
junto a la funcin real de declarar y manifestar la voluntad del
Estado, es un instrumento al servicio de la unidad de la Nacin
espaola que consagra el artculo 2 de la Constitucin. Como
smbolo y precisamente por su carcter meramente simblico,
la Corona cumple una funcin integradora de todas las naciona-
lidades y regiones. La funcin simblico-integradora del Rey lo
convierte en un factor de unidad, cohesin e integracin, no solo
territorial, sino tambin social y poltico, por encima de intereses
o posiciones diferentes o enfrentadas. El Rey, en cuando signo
visible que expresa la unidad y permanencia del Estado, es un
elemento que permite la autoidentifcacin de la comunidad pol-
tica en su pasado y presente, y reducir a la unidad las tendencias
centrfugas o disgregadoras propias de la dialctica de la lucha
poltica, consagrando la perennidad del Estado y de sus poderes
ante los cambios que refeja la sociedad poltica.
b) Como smbolo de permanencia: La Corona simboliza, junto a la
unidad del Estado, su permanencia o el no cambio en el tiempo
del ser de Espaa. La permanencia es predicable de la Monar-
qua por su carcter vitalicio y hereditario. El juego democrtico
trae consigo los cambios de personas en la instituciones del Esta-
do, pero la existencia de un rgano personal permanente facilita
la transmisin de tradiciones, de experiencias, de informaciones,
al margen de las contingencias de cada momento. La Constitucin
habla, por ello, de la Corona como institucin permanente para
distinguirla de sus titulares pasajeros, los sucesivos Reyes.
1.2.1.3. Arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones
Segn el artculo 56.1 de la Constitucin el Rey arbitra y modera el
funcionamiento regular de las instituciones. Esta encomienda especfca
podra dar a entender que la Constitucin consagra un poder arbitral y
moderador autnomo del Monarca con las consiguientes facultades jur-
dicas. Sin embargo, la defensa del orden constitucional tiene sus propios
instrumentos y no puede asignarse como funcin jurdica al Monarca,
y an menos, como algunas han defendido, desde su papel de mando
supremo de las Fuerzas Armadas, aunque este mando puede tener algo
ms de lo puramente simblico.
No obstante, cuando la Constitucin asigna al Rey arbitrar y moderar
el funcionamiento de las instituciones se est refriendo a algo sustan-
cialmente distinto a su papel de smbolo. No se refere ya a un ser sino a
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un decir y a un hacer. La moderacin como virtud debera impregnar
toda la actuacin del monarca; el Rey, en el ejercicio de sus funciones,
ha de procurar allanar, templar y moderar, en mayor o menor grado, las
posibles contraposiciones y roces entre las diversas actividades y poderes
del Estado, actuando como un invisible moderador.
Esa funcin moderadora y arbitral del monarca, de alcance mera-
mente persuasivo, no se confgura como una potestad traducible en actos
jurdicos, ni implica la concesin de facultades jurdicas especfcas que
permitan al Rey adoptar actos jurdicos vinculantes, que se impongan a
los otros poderes pblicos aunque puedan tener consecuencias polticas.
Se trata de una forma de ejercicio de la autoridad personal derivada de la
preeminencia o primaca del Monarca, y de su infuencia en la sociedad y
en las instituciones polticas, que le permita ejercer, con sentido modera-
dor y arbitral, una labor de estmulo y de apoyo a la buena marcha de las
instituciones, a favor del funcionamiento regular de los poderes pblicos.
Si la intervencin moderadora o arbitral real alcanzase su propsito,
por la aceptacin de los poderes afectados, su resultado habr de formali-
zarse a travs de los procedimientos de decisin y actuacin de los dems
rganos estatales, al igual que ocurre en la funcin mediadora exitosa en
los confictos internacionales o sociales, aunque en estos ltimos casos el
procedimiento mediador se formalizar a diferencia de la necesariamen-
te discreta intervencin real. Los trminos que utiliza la Constitucin,
moderacin y arbitraje, quiz no sean los ms adecuados para describir
esta peculiar funcin real; parecen indicar situaciones patolgicas de
confictos y de crisis en las que la intervencin real contribuya a la so-
lucin del conficto. Nuestro sistema constitucional ha judicializado los
mecanismos para solucionar estos confictos, y en l no tendra cabida
ese papel resolutorio autnomo del Rey como poder jurdico neutro y
supra partes para decidir soberanamente.
El artculo 56.1 de la Constitucin se refere de forma genrica a
ejercer una infuencia moderadora y arbitral, pero no determina sus
cauces e instrumentos. Por su naturaleza, es una funcin que tiene un
carcter genrico e indeterminado, y tambin en cuando a sus formas y
sus posibles destinatarios y que incide en toda la actuacin real en su
relacin con los distintos rganos e instituciones del Estado compuesto.
El Rey no solamente est excepcionalmente bien situado para ejercer la
infuencia poltica, sino que adems est constitucionalmente facultado
para ello. El reconocimiento constitucional de esa funcin real supone
una carga pasiva para los dems rganos estatales, no en el sentido de
que haya da aceptarse una concreta labor mediadora o arbitral a ini-
ciativa del monarca, sino desde el punto de vista de que el Rey realiza
una funcin constitucional y est legitimado para hacer advertencias y
recomendaciones.
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Ello supone un derecho a ser odo, a ser respondido y, ante todo, a
ser debidamente informado. Este ltimo aspecto ha sido consagrado en
el artculo 62.g de la Constitucin que reconoce el derecho del Rey a ser
informado de los asuntos de Estado lo que normalmente se realiza a travs
de las informaciones que solicite y de los contactos directos peridicos con
el Presidente del Gobierno, en los despachos semanales, los Presidentes
de los rganos constitucionales, los Ministros, los Presidentes de las
Comunidades Autnomas y dems autoridades. Tambin a esos efectos
est prevista la eventual presidencia real del Consejo de Ministros con
fnes informativos aunque previa peticin del Presidente del Gobierno.
1.2.1.4. Asume la ms alta representacin del Estado espaol en las
relaciones internacionales
Esta es una funcin propia de un Jefe de Estado y consecuencia
del carcter simblico de representacin de la unidad y permanencia
del Estado, manifestado en el plano de las relaciones con otros Estados
u organizaciones, pero al mximo nivel pues no excluye otros tipos de
representacin inferior (ministros, embajadores, etc.). Esta funcin se
proyecta en facultades concretas como las de acreditar y recibir a los
embajadores y otros representantes diplomticos y manifestar el con-
sentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de
tratados (art. 63.1 y 2 CE).
La Constitucin ha aadido en su artculo 56.1, en virtud de una
enmienda introducida en el Senado, un prrafo conforme al cual esta
funcin de representacin internacional del Rey lo es especialmente con
las naciones de su comunidad histrica. Esta referencia tiene el valor
emotivo que justifca constitucionalmente alguna especialidad de las re-
laciones polticas espaolas con esas naciones (se tratara principalmente
de los pases iberoamericanos), pero no se traduce en una accin efectiva
personal del Rey, independiente del refrendo.
Que el artculo 56.1 de la Constitucin se refere expresamente al
Rey como la ms alta representacin del Estado en las relaciones inter-
nacionales no debe ser entendido como que le corresponda la direccin
de la poltica exterior, la cual, segn el artculo 97.1 de la Constitucin
corresponde al Gobierno. Quiz por eso el precepto utilice el trmino asu-
me en vez de otros ms comprometidos como le corresponde, ejerce o
desempea. Sin embargo, la prctica ha demostrado la trascendencia
de la funcin regia de la ms alta representacin de Espaa, del Reino de
Espaa, no solo en el plano formal del Derecho internacional, sino en el
plano material de las relaciones internacionales. El Rey ha cumplido un
papel muy importante en el mbito de la poltica exterior y de la mejora
de relaciones de Espaa con otras naciones, buena parte de esa funcin
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exterior del Rey se cumple a travs de los contactos personales que
se derivan de las visitas que el Monarca realiza a otros Estados y sus
contactos con Jefes de Estado y de Gobierno de esos pases, y tambin
en las visitas que realizan a Espaa Jefes de Estado y de Gobierno de
otros pases. Esos contactos, sometidos a criterios de direccin poltica
gubernamentales en cuanto a su programacin, sobrepasan el marco
puramente protocolario en la medida en que esos contactos, ya sea en
visitas de Estado ya en viajes privados, cumplen una funcin importante
en el plano poltico exterior y en la presencia institucional de Espaa,
favoreciendo tambin contactos econmicos, sociales o culturales.
En las visitas de Estado, los discursos del Rey pueden expresar po-
siciones sobre temas de nuestra poltica exterior, sobre el reforzamiento
de las relaciones bilaterales o sobre temas generales de la poltica in-
ternacional, tambin en relacin con el fomento de la cooperacin y de
la pacifcacin de los confictos. Aunque, en general, el Rey no asiste a
reuniones o a cumbres internacionales, ni participa en los organismos
internacionales (salvo alguna presencia protocolaria en Naciones Unidas,
OIT, etc.), encarna la imagen de Espaa y ha servido de instrumento para
importantes logros de nuestra poltica exterior.
1.2.1.5. Ejerce las funciones que le atribuyan expresamente la Cons-
titucin y las leyes
El artculo 56.1 concluye con la declaracin de que el Rey ejerce las
funciones que le atribuyan expresamente la Constitucin y las leyes.
La exigencia de esta clusula de cierre de que las funciones regias es-
tn atribuidas expresamente, da carcter taxativo a cualquier atribucin
de prerrogativas a la Corona, sin posibilidad de ampliacin analgica, y
remite directamente a los artculos 62 y 63 de la Constitucin, as como
a su posible legislacin de desarrollo.
1.2.2. Funciones especfcas
Se trata de funciones efectivas, que realiza personalmente el Rey
pero con la participacin de otros rganos, autores materiales de los
actos en que se concretan, a travs del refrendo y que son responsables
de la actuacin del Rey. Por esa razn parece conveniente estudiar las
funciones del Rey segn la mayor relacin que suponga con los diferentes
rganos del Estado.
1.2.2.1. Funciones en relacin con el gobierno
Tradicionalmente el Rey era el titular del poder ejecutivo aunque
de hecho se ejerciera por el Gobierno, fgura a veces desconocida en las
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Constituciones. La Constitucin de 1978, recuerda Snchez Agesta, ha
cortado deliberadamente toda identifcacin del Rey con el poder ejecutivo
para pasar a ser el rgano moderador y representante del Estado, lo que
ha modulado toda relacin del Rey con el Gobierno.
Nombramiento del Gobierno [arts. 62.d) y e) y 100 CE]
En el nombramiento del Gobierno debemos distinguir el nombra-
miento del Presidente del Gobierno y el de los dems miembros.
En el nombramiento del Presidente del Gobierno pueden sealarse
dos supuestos, el nombramiento ordinario y el extraordinario.
a) El nombramiento ordinario procede tras la celebracin de elec-
ciones generales y en los casos de dimisin o fallecimiento del
Presidente del Gobierno y de prdida de la cuestin de confanza
(arts. 99.1, 101.1 y 114.1). En este caso, el Rey propone al Con-
greso de los Diputados el candidato a Presidente del Gobierno y,
una vez obtenida la investidura de la Cmara, le nombra Presi-
dente con el refrendo certifcativo del Presidente del Congreso
de los Diputados [arts. 62.d), 64.1 y 99.3]. La propuesta del
candidato est sometida a unos lmites objetivos de hecho pues
el Rey deber proponer al lder del partido mayoritario o capaz
de formar coaliciones o pactos. El grado de discrecionalidad en
la actuacin del Rey depende de la composicin del Congreso de
los Diputados. Si, por ejemplo, un partido poltico dispone de la
mayora absoluta clara y apoya unnimemente a su candidato,
el Rey carece realmente de toda capacidad de maniobra; si, por el
contrario, no hay una mayora parlamentaria sufciente y es difcil
el acuerdo entre los partidos polticos, el Rey podra intentar ese
acuerdo y actuar, por tanto, como formador del Gobierno que ha
de obtener la investidura.
b) El nombramiento extraordinario procede tras prosperar una
mocin de censura del Congreso de los Diputados contra el
Gobierno, en los trminos de los artculos 113 y 114.2 CE, y se
trata de un nombramiento directo y automtico. En efecto, si el
Congreso adopta una mocin de censura el Gobierno presentar
su dimisin al Rey y el candidato incluido en aqulla se enten-
der investido de la confanza de la Cmara, por lo que el Rey le
nombrar Presidente del Gobierno, con el refrendo del Presidente
del Congreso (art. 114.2 y 64.1).
Los miembros del Gobierno son nombrados por el Rey, a propuesta
de su Presidente y con su refrendo [arts. 62.e) y 100]. Estrictamente el
Presidente del Gobierno hace una propuesta que el Rey puede o no acep-
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tar. Pero, como antes se dijo, la facultad del Rey est sujeta a lmites
objetivos que resultan del juego mismo de la vida poltica (por ejemplo,
la mayora que respalda al Presidente, o la condicin que ste ponga para
su continuidad en el cargo), y que han de ponderarse en la discrecin
de las conversaciones entre el Rey y el Presidente. El Rey carece de
libertad para nombrar y separar a los miembros del Gobierno al serle
vinculante la propuesta del Presidente del Gobierno. De no ser as se
volvera al sistema parlamentario dualista o de doble confanza. Por ello,
si no hay propuesta el acto del Rey sera inexistente; y si se separa de la
propuesta sera radicalmente nulo. Cuestin distinta es la infuencia y
capacidad de persuasin que el Monarca puede ejercer sobre el Presidente
del Gobierno para que incluya en la propuesta de nombramiento o cese
a determinadas personas.
Cese del Gobierno y de su Presidente
Corresponde al Rey el cese del Presidente del Gobierno y de los dems
miembros [art. 62.d) y e)] en los trminos previstos en la Constitucin
(arts. 101 y 114), es decir, tras la celebracin de elecciones generales,
prdida de la cuestin de confanza, triunfo de la mocin de censura,
dimisin o fallecimiento del Presidente del Gobierno.
La funcin del Rey, en lo que al cese del Presidente del Gobierno se
refere, obedece a un acto debido: se limitar a aceptar el cese o dimisin
que le es presentada. Como veremos ms adelante, el Gobierno cesa
tras la celebracin de elecciones generales y en los casos de prdida de
la confanza parlamentaria previstos en la Constitucin o por dimisin o
fallecimiento de su Presidente (artculo 101.1). En estos casos y ms all
de la literalidad del texto constitucional, el Rey en ejercicio de su funcin
invisible de persuasin e infuencia puede aconsejar al Jefe del Gobierno
sobre la conveniencia o inconveniencia de su dimisin; de lo cual no que-
dar ninguna constancia formal, permaneciendo en el reservado mbito
de las relaciones entre el Presidente del Gobierno y el Jefe del Estado.
Cese de los miembros del Gobierno
El Rey cesa (separa o pone fn a sus funciones, dice eufemsticamente
la Constitucin) a los miembros del Gobierno a propuesta de su Presidente
y con su refrendo [arts. 62.e), 64.1 y 100]. La relacin entre la propuesta
del Presidente del Gobierno y la aceptacin por el Rey se plantea en los
mismos trminos que se vieron en relacin con el nombramiento.
Derecho a ser informado de los asuntos de Estado y a presidir las
sesiones del Consejo de ministros [art. 62.f y g) CE]
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Caracterstica consustancial con la Monarqua constitucional anti-
cuada y decimonnica era la presidencia efectiva por el Rey del Consejo
de Ministros. La razn para que ello fuera as estribaba en la posicin
del Monarca como jefe del ejecutivo. Desde esta ptica el soberano no
era sujeto pasivo de la informacin de los asuntos de Estado, sino que
estaba activamente informado de tales asuntos, por su propio status
jerrquico con respecto al Gobierno; y, porque al retener la potestad de
designar y cesar libremente a los miembros del Gobierno, stos despacha-
ban habitualmente con el Rey ante el cual tambin respondan (dualismo
parlamentario).
Este rasgo tan caracterstico de la Monarqua constitucional, desapa-
rece con la Monarqua parlamentaria: ahora, el Rey es informado de los
asuntos de Estado y preside las sesiones del Consejo de Ministros, cuando
lo estime oportuno, a peticin del Presidente del Gobierno (artculo 62.g).
En efecto, no tanto la informacin como s la presidencia de las sesiones
del Consejo de Ministros se somete al juego de sutiles expresiones: ...
cuando lo estime oportuno (el Rey), a peticin del Presidente del Gobier-
no. Pudiera ocurrir que estime oportuno el Rey presidir el Consejo de
Gobierno pero el Presidente del Gobierno no ejercite la peticin. Parece,
pues, que para que el Rey pueda asistir y presidir el Consejo de Ministros,
se requiere un previo acuerdo de voluntades entre aqul y el Presidente
del Gobierno. Algunos autores salvan la posible discrepancia que puede
plantearse entre ambos, otorgando a la peticin del Jefe del Gobierno
carcter subordinado con respecto a la voluntad regia manifestada de
asistir a determinadas sesiones del Consejo de Ministros, o bien que la
peticin del Presidente del Gobierno fuese previa a la estimacin del Rey.
En la prctica la informacin del Rey sobre los asuntos de Estado se
canaliza, ms que por las excepcionales ocasiones en que aqul preside el
Consejo de Ministros, por los habituales contactos que el Presidente del
Gobierno y sus Ministros mantienen con el Monarca. De hecho y dentro
de un loable uso poltico, el Rey se mantiene informado de asuntos de
trascendencia poltica a travs de peridicos contactos con los represen-
tantes de las fuerzas polticas de oposicin y Presidentes de los rganos
ejecutivos de las Comunidades Autnomas.
Esa informacin ha de versar sobre asuntos de Estado, es decir,
los temas de trascendencia nacional puesto que el Rey est por encima
de problemas polticos concretos o de asuntos que afectan a la poltica de
partido, pero en la prctica esa informacin es muy amplia. No hay un
dominio reservado a la informacin del Jefe del Estado pero s mate-
rias sensibles que por ser atribuidas al Rey por la Constitucin exigen
su conocimiento; as, por ejemplo, todas las referentes a las relaciones
internacionales, los referndums que haya de convocar, los decretos que
haya de expedir, los asuntos relacionados con el mando de las Fuerzas
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Armadas, la convocatoria y disolucin de Cortes y elecciones, el derecho
de gracia y el nombramiento de altos cargos de la Administracin.
Facultad de expedir los decretos acordados en el Consejo de Ministros
[art. 62.f) CE]
Con un trmino procedente de la Constitucin de 1876, supone una
forma de participacin del Rey en la funcin ejecutiva que corresponde al
Gobierno. Lgicamente se incluyen los decretos legislativos y los decretos-
leyes. Asimismo, la competencia regia se extiende a los Decretos que no
han sido aprobados en el Consejo de Ministros, como los relativos al nom-
bramiento y cese del Presidente del Gobierno y de los dems miembros
de ste, la convocatoria y disolucin de las Cortes, y el nombramiento de
los miembros de la Casa del Rey.
Esta funcin del Jefe del Estado opera en el mbito de la potestad
reglamentaria con la misma fnalidad y efectos que para la sancin de las
leyes. En todo caso el vocablo expedir con el que comienza el apartado f)
del artculo 62, deja a las claras que se trata de una funcin-deber, sin
que le sea dado al Rey cuestionar el estampamiento de su frma so pretexto
de vicios o irregularidades en la norma aprobada en Consejo de Ministros.
Uno de los rasgos ms caractersticos de la Monarqua parlamentaria
es la irresponsabilidad del Jefe del Estado, y esa irresponsabilidad com-
porta la no oposicin del Rey hacia los actos aprobatorios de los sujetos
refrendantes, los cuales se hacen responsables de sus actuaciones. Por
otra parte, un hipottico enfrentamiento entre el Rey y el Gobierno por
una negativa del primero a expedir un Decreto aprobado en Consejo de
Ministros, supondra una quiebra en las potestades que la Constitucin
atribuye al Gobierno en el artculo 97.
Facultad de conferir los empleos civiles y militares [art. 62.f) CE]
La concesin de empleos civiles y militares es una funcin de clsi-
ca atribucin a la Jefatura del Estado en el Derecho Constitucional. Es
obvio que al progresivo reforzamiento de la regulacin de los criterios
de seleccin de los candidatos a tales empleos ha seguido el progresivo
debilitamiento de la discrecionalidad regia para su otorgamiento. Esta
realidad es constatable en base tanto al argumento legal de la creciente
y generalizada constitucin sobre esta materia de una reserva material
de ley como al argumento fctico de que en la actualidad la competencia
de la frma de los nombramientos est atribuida, como regla general, a
rganos distintos del Rey, con la sola excepcin de los miembros civiles
y militares de su Casa (art. 65.2).
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Por tanto, esta facultad no tiene alcance general, pues se limita a
aquellos cargos que, de acuerdo con la legalidad vigente, precisan de un
decreto acordado en Consejo de Ministros, lo que sucede en la Administra-
cin civil para los cargos que tengan al menos rango de Director general,
y para la Administracin militar los de General.
Facultades respecto a las relaciones internacionales (art. 63 CE)
Corresponde al Rey en este orden:
a) Acreditar y recibir a los embajadores y otros representantes di-
plomticos (art. 63.1). En la diplomacia tradicional se entiende
por cartas credenciales al documento que acredita la calidad
ofcial del jefe de misin y demuestra que tal persona est facul-
tada por su gobierno para ejercer las funciones de diplomtico.
Firmadas por el Jefe del Estado acreditante, se dirigen al Jefe
del Estado receptor en el caso de los jefes de misin de la prime-
ra clase (embajadores o ministros) y por el Ministro de Asuntos
Exteriores del primer Estado al Ministro de Asuntos Exteriores
del segundo, en el caso de los encargados de negocios.
b) Manifestar el consentimiento del Estado para obligarse inter-
nacio-nalmente por medio de tratados, de conformidad con la
Constitucin y las leyes (art. 63.2). La autorizacin de la cele-
bracin de tratados por los que se atribuya a una organizacin o
institucin internacional el ejercicio de competencias derivadas
de la Constitucin corresponde a las Cortes Generales mediante
ley orgnica (art. 93). Asimismo, la prestacin por el Rey del
consentimiento del Estado para obligarse por medio de trata-
dos o convenios requerir la previa autorizacin de las Cortes
Generales en los siguientes casos: tratados de carcter poltico,
tratados de carcter militar, tratados o convenios que afecten
a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes
fundamentales, tratados o convenios que impliquen obligaciones
fnancieras para la Hacienda Pblica, tratados o convenios que
supongan modifcacin o derogacin de alguna ley o exijan me-
didas legislativas para su ejecucin (art. 94.1). El Congreso y el
Senado sern inmediatamente informados de la conclusin de los
restantes tratados o convenios (art. 94.2), por lo que la facultad
regia precisa solo el refrendo del Gobierno.
c) Declarar la guerra y hacer la paz, previa autorizacin de las Cor-
tes Generales (art. 63.3). El Rey tampoco tiene en esta materia
margen de discrecionalidad, pues corresponde la iniciativa al
Gobierno (art. 97) y la autorizacin a las Cortes Generales. Si se
produce esa autorizacin no es imaginable que el Rey se negase
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a frmar la declaracin de guerra o la paz. Por eso la competencia
regia tiene la naturaleza de acto obligado y carcter simblico.
En cualquier caso, la consolidacin de la prohibicin del uso
de la fuerza en las relaciones internacionales y su conversin
en piedra angular del ordenamiento jurdico-internacional de
nuestros das ha privado al respeto de las formalidades en la
declaracin de la guerra de toda potencialidad legitimadora; de
ah, entre otras razones, como pueden ser las puramente tcticas,
que pueda afrmarse que la declaracin de guerra y la misma
nocin de estado de guerra sean instituciones ilegales, a las que
los Estados tienen prohibicin absoluta de recurrir. De ah, en
consecuencia, que la disposicin del artculo 63.3 sea jurdica-
mente inaceptable: el Rey, aun con la previa autorizacin de las
Cortes, no puede declarar la guerra, puesto que no se trata de
una posibilidad internacionalmente aceptada y cuyo recurso hara
incurrir al Estado espaol en ilcito internacional. Una cuestin
radicalmente diferente es que al Rey, en virtud de lo dispuesto
en el artculo 62, apartado h), corresponda el mando supremo de
las Fuerzas Armadas, con el refrendo del Gobierno, en supuestos
de agresin, como nica posibilidad de recurso descentralizado
a la fuerza en la sociedad internacional.
Mando supremo de las Fuerzas Armadas [art. 62.h) CE]
Esta facultad del Rey, conectada con las funciones que el artculo 8
CE atribuye a las Fuerzas Armadas por encima de las interpretaciones
polticas, ha de ser compatible con las facultades del Gobierno que re-
frenda y al que el artculo 97 CE atribuye la direccin de la Administra-
cin militar y la defensa del Estado. En suma, esta facultad del Rey, no
obstante la expresin constitucional que parece referirse a la autoridad
de un superior que implica el mando, es una facultad simblica que
precisa, como todas las dems, el correspondiente refrendo ministerial.
La legislacin de desarrollo en esta materia ha reforzado esta tesis.
As el artculo 6 de la Ley Orgnica 5/2005, de 17 de noviembre, de la
Defensa Nacional dispone que corresponde al Presidente del Gobierno
la direccin de la poltica de defensa y la determinacin de sus objeti-
vos, la gestin de las situaciones de crisis que afecten a la defensa y la
direccin estratgica de las operaciones militares en caso de uso de la
fuerza. Asimismo, en el marco de la poltica de defensa, le corresponde
de forma especfca: Formular la Directiva de Defensa Nacional, en la
que se establecern las lneas generales de la poltica de defensa y las
directrices para su desarrollo, defnir y aprobar los grandes objetivos y
planteamientos estratgicos, as como formular las directivas para las
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negociaciones exteriores que afecten a la poltica de defensa, determinar la
aplicacin de los objetivos y las lneas bsicas de actuacin de las Fuerzas
Armadas, tanto en el mbito nacional como en el de la participacin en las
organizaciones internacionales de las que Espaa forma parte, ordenar
las misiones de las Fuerzas Armadas y ejercer las dems funciones que
le atribuyen las disposiciones legales y reglamentarias.
1.2.2.2. Funciones en relacin con las Cortes Generales
Le corresponden al Rey en relacin con las Cortes Generales las
siguientes funciones:
Convocatoria de elecciones a Cortes Generales [art. 62.b) CE]
Respecto a la convocatoria de elecciones prevista como competencia
regia en el ltimo inciso del artculo 62.b), cabe sealar, en primer tr-
mino, que la misma debe realizarse, como no poda ser de otra manera,
en los trminos previstos en la Constitucin.
Respecto a los supuestos constitucionalmente previstos, habr que
referirse, en primer lugar, a la convocatoria subsiguiente a la disolucin
prevista por el artculo 115, es decir, la disolucin que podramos califcar
de discrecional. Pero hay que recordar que el titular de la discrecionalidad
es el Presidente del Gobierno, quien en el propio Decreto de disolucin
fja la fecha de la convocatoria electoral (que, a tenor del artculo 42.1 de
la L.O.R.E.G., debe realizarse el da quincuagsimo cuarto posterior a
la convocatoria, o el domingo inmediatamente posterior), limitndose el
Monarca, como ya ha quedado dicho, a la frma del Decreto en cuestin.
Con referencia a la convocatoria electoral producida como consecuen-
cia del agotamiento del mandato parlamentario, habr que atenerse a lo
prescrito en el artculo 68.6 respecto al Congreso de los Diputados, norma
que debe trasladarse tambin al Senado, por extensin. El artculo cita-
do indica que las elecciones deben realizarse entre los treinta y sesenta
das a contar desde la terminacin del mandato. Si la existencia de tal
margen de plazo podra interpretarse como la atribucin de una cierta
discrecionalidad al Monarca por parte de la regulacin constitucional
de la materia que nos ocupa, la misma ha sido desmentida por la Ley
Orgnica 5/1985, de 19 de junio, del Rgimen Electoral General, que, en
su artculo 42.2, establece que los Decretos de convocatoria de elecciones
(siempre a excepcin de la disolucin prevista en el artculo 115) se ex-
piden el da vigsimo quinto anterior a la expiracin del mandato de las
Cmaras, publicndose al da siguiente en el Boletn Ofcial del Estado.
Los Decretos fjarn las elecciones el da quincuagsimo cuarto posterior
a la convocatoria, o el domingo inmediatamente posterior.
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Con referencia a los otros dos supuestos de convocatoria electoral
general que quedan por examinar, los procedentes de las disoluciones
ope legis producidas en aplicacin de los artculos 99.5 y 168.1, aqu s
podra abrirse paso una interpretacin ms favorable a la posible discre-
cionalidad del Monarca. Nada especifcan ambos preceptos citados con
respecto a la fecha de la convocatoria de las elecciones a nuevas Cortes
Generales. Ante tal silencio cabr acudir, como norma de carcter general,
al artculo 68.6, ya referido. De l puede deducirse que la convocatoria
electoral deber realizarse dentro del plazo comprendido entre los treinta
y sesenta das de la terminacin del mandato, terminacin que, en ambos
casos, se ha producido en virtud del mandato constitucional.
Tal interpretacin, aparte de parecer la ms correcta, tendra en el
caso de la aplicacin del artculo 99.5 una ventaja aadida. Y es la de la
posibilidad de que se retrasen las elecciones hasta el lmite del margen
constitucionalmente previsto (sesenta das), lo que ayudara a que se
tratara de restablecer el mapa poltico, que debe estar sufcientemente
complicado como para tener que repetir las elecciones generales en muy
pocos meses, en el supuesto de que la votacin de investidura fracasada
sea fruto de una renovacin previa del Congreso de los Diputados.
Convocatoria de las Cortes Generales [art. 62.b) CE]
Respecto a la convocatoria de las Cortes no queda margen alguno a
la discrecionalidad en la actuacin regia, a tenor de lo imperado por el
artculo 68.6 de la Constitucin
La convocatoria de Cortes a que se refere el prrafo objeto de co-
mentario est relacionada con el comienzo de las funciones del Poder
Legislativo, y es la resultante de la consulta previa al cuerpo electoral a
travs de las elecciones, lo cual solo ocurre al trmino del mandato par-
lamentario, al que se puede llegar solo por dos motivos: el agotamiento
del tiempo previsto para dicho mandato, cuatro aos, o la fnalizacin
anticipada del mismo en virtud de la disolucin segn los supuestos
constitucionalmente previstos.
Pues bien, elegidas las nuevas Cortes tras las elecciones, indepen-
dientemente del hecho que hayan ocasionado las mismas (agotamiento
del mandato parlamentario o disolucin), la convocatoria subsiguiente es
realizada por el Rey, dentro de los mrgenes legales previstos, que dejan
al Monarca escassimo margen a su discrecionalidad.
El artculo 68.6 de la Constitucin precisa respecto al Congreso de los
Diputados electo que ste deber ser convocado dentro de los veinticinco
das siguientes a la celebracin de la consulta electoral. Por analoga
debe trasladarse tambin esa regulacin al Senado, a falta de clusula
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expresa respecto a tal cuestin. Dentro de ese plazo solo quedar fjar la
fecha exacta y la hora de la sesin constitutiva.
Disolucin de las Cortes Generales [art. 62.b) CE]
Son posibles varios tipos de disolucin:
a) Supuesto del artculo 99 CE: Recordamos, en primer lugar, la
disolucin prevista en el artculo 99.5, que se produce para ambas
Cmaras, como consecuencia del hecho de que en dos meses tras
la primera votacin de investidura de un nuevo Presidente del
Gobierno ningn candidato haya obtenido la mayora requerida
en el Congreso de los Diputados. Aparte del hecho, que aqu no
cabe ms que resear de paso, de que la disolucin afecte a las
dos Cmaras cuando solo ha sido el Congreso el que ha fracasa-
do en su intento de investidura (solucin que debe entenderse
dentro del criterio general de simultaneidad de las legislaturas
de ambas Cmaras) debe recordarse que, a tenor del precepto
constitucional citado, el Rey disuelve y convoca nuevas elecciones,
en este caso con el refrendo del Presidente del Congreso. Solucin
tambin discutible por cuanto poda haberse atribuido el refrendo
al Presidente del Gobierno en funciones.
b) Supuesto del artculo 168.1 CE: Otro supuesto constitucional-
mente previsto de disolucin se recoge en el artculo 168.1, al
aprobar las Cortes, por mayora de dos tercios de cada Cmara,
una propuesta de revisin del Texto Constitucional que afecte a
alguno de los contenidos sealados en dicho precepto.
c) Supuesto del artculo 115 CE: En el caso de la disolucin antici-
pada el Rey decreta la disolucin del Congreso, del Senado o de
las Cortes Generales, a propuesta del Presidente del Gobierno,
previa deliberacin del Consejo de Ministros, y bajo su exclusi-
va responsabilidad, refrendando el correspondiente decreto de
disolucin (art. 115.1 CE). Se trata de la nica disolucin no im-
perada constitucionalmente, por tanto, la propiamente referida
como mecanismo de control entre los poderes estatales, es la
prevista en el artculo 115. Si en ninguno de los dos supuestos de
disolucin antes descritos caba margen alguno de discrecionali-
dad por parte del Rey, tampoco en ste puede darse ni siquiera
asomo de tal discrecionalidad. Porque de la lectura del artculo
115 se desprende de modo inmediato la afrmacin de que la
potestad de disolucin queda al arbitrio nica y exclusivamente
del Presidente del Gobierno, con los requisitos y limitaciones que
el propio precepto seala, y que no vienen aqu al caso. La frma
regia del Decreto de disolucin es un acto de naturaleza debida
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y, a lo ms -atendiendo a la fuidez de la relacin personal entre
el Monarca y el Presidente del Gobierno-, el Rey podra ejercer
una Magistratura de infuencia como rbitro y moderador del
funcionamiento regular de las instituciones -art. 56- e intentar
disuadir al Presidente del Gobierno en aras de la estabilidad
poltica, solicitndole un aplazamiento de la decisin. Pero, en
cualquier caso, cabe insistir en que la decisin corresponde al
Presidente nica y exclusivamente.
De ah cabe colegir que, en principio, el Rey debera estampar su
frma en el Decreto de disolucin, incluso en el caso de que no se hubieran
cumplido alguno de los requisitos exigidos en el artculo 115, en cuanto
a la deliberacin previa del Consejo de Ministros, o a la prohibicin de
ejercer el derecho de disolucin estando en trmite una mocin de censura,
o antes de transcurrir un ao de la disolucin anterior, o que el Decreto
no contenga la fecha de las elecciones. El Monarca podr hacer ver lo
irregular de la normativa cuya frma se le propone, pero es el Presidente
del Gobierno quien decide en ltima instancia, pues es quien responde
exclusivamente.
Sancin y promulgacin de las leyes [art. 62.a) CE]
El texto de la ley queda fjado por la aprobacin de las Cmaras una
vez concluidas todas las fases del procedimiento legislativo en sus diversas
modalidades. Sin embargo, en el itinerario del proceso legislativo hay dos
etapas posteriores a dicha aprobacin y previas, a su vez, a la publicacin
del texto legal en el Boletn Ofcial correspondiente. Esas dos etapas son
la sancin y la promulgacin.
La sancin consiste en la frma del Rey en las leyes de las Cortes
Generales, que ha de realizarse por mandato del artculo 91 de la Constitu-
cin dentro de los quince das siguientes a su aprobacin. en la actualidad,
este acto del Rey no determina el contenido de ninguna norma, ni en l
parece esconderse resquicio que permita un veto ante la negativa a frmar.
La intervencin del Rey, pues, funciona como un elemento que representa
la integracin de voluntades y trmites jurdicos que esconden las leyes,
convirtindose en una dacin de fe del Jefe del Estado, que contribuye
al buen fn perseguido por los poderes y engranajes constitucionales en
su actuacin.
La promulgacin tiene una doble efcacia: certifca la existencia de
un texto legal que ya ha sido aprobado y, por as decirlo, incorpora dicho
texto legal al ordenamiento jurdico estatal. Mediante la promulgacin,
la ley se hace obligatoria, a expensas ya de su publicacin, que ser el
requisito fnal de perfeccionamiento de la ley, para que sta alcance toda
su virtualidad.
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En el caso espaol, la sancin y promulgacin son actos regios de
naturaleza debida u obligatoria. A diferencia de otras Monarquas, no
cabe la posibilidad, ni siquiera en teora, de interponer veto suspensivo.
Y ello es as en virtud del artculo 91 de la Constitucin, que obliga al Rey
a sancionar y promulgar las leyes aprobadas por las Cortes Generales en
el plazo de quince das.
Esta naturaleza debida de la facultad regia prescrita por el artculo
62.a) lleva a algn autor a advertir que, pese a atribuir al Rey una fun-
cin moderadora, se le niega, en este mbito, una posibilidad que, en su
tiempo, fue importantsima: la prerrogativa, siquiera formal, de negar
o aplazar su sancin a los proyectos o proposiciones de ley aprobadas por
las Cortes.
Cabra, en todo caso, preguntarse si existe algn supuesto excep-
cional en el que el Rey puede negarse a sancionar. La mayor parte de la
doctrina suscribe la idea de la obligatoriedad absoluta de la sancin regia.
Doctrina de la que se aparta algn autor (De Esteban, por ejemplo) en el
supuesto de que el texto presentado a sancin carezca de algn requisito
esencial, por lo que no hay obligacin de sancionar dada la manifesta
inexistencia de ley. Algn otro autor ha planteado la posibilidad de que
el Rey manifestara objecin de conciencia a la hora de sancionar algn
texto legal, cuestin suscitada a propsito de la llamada Ley del Aborto.
Sin embargo, el incumplimiento de esta obligacin por parte del Rey
supondra un supuesto lmite dentro del actual sistema constitucional,
cuya gravedad permitira, como certeramente ha sealado algn autor,
aplicar la sancin mxima de remocin del Rey infractor, acudiendo al
procedimiento previsto en el artculo 59.2 de la Constitucin que esta-
blece que si el Rey se inhabilitare para el ejercicio de su autoridad y la
imposibilidad fuere reconocida por las Cortes Generales, entrar a ejercer
inmediatamente la Regencia el Prncipe heredero de la Corona, si fuere
mayor de edad. Evidentemente, se trata de una hiptesis muy remota,
pero que si se contempla desde una consideracin terica desemboca en la
conclusin sealada. Semejante infraccin supondra un quebrantamiento
de los principios y estructuras fundamentales del sistema constitucional.
De ah la paralela gravedad de la sancin imponible, por lo dems la nica
utilizable frente a los actos inconstitucionales del Rey.
Convocatoria de los referndums [art. 62.c) CE]
En concreto se refere esta facultad regia a la convocatoria de los
referndums constituyente (arts. 167.3 y 168.3), el poltico o consultivo
(art. 92), y los de iniciativa autonmica y aprobacin y reforma de los Es-
tatutos de autonoma plena (arts. 151 y 152.2). La convocatoria se realiza
por el Rey, mediante Real Decreto acordado en Consejo de Ministros y
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refrendado por su Presidente (art. 2.3 LO 2/1980, de 18 de enero, sobre
regulacin de las distintas modalidades de referndum).
De todos esos casos constitucionalmente previstos solo vale la pena
detenerse en el previsto en el artculo 92, pues en los restantes casos se
trata de actos de naturaleza debida en virtud de la propia normativa cons-
titucional. Una vez producido el supuesto de hecho previsto, el referndum
debe convocarse, sin que quepa margen alguno de discrecionalidad.
El artculo 92 hace posible que se sometan a consulta popular,
mediante referndum, decisiones polticas de especial trascendencia.
Tambin la actividad del Rey carece, en este supuesto, de discrecionali-
dad alguna, teniendo en cuenta que es el Presidente del Gobierno quien
efecta la propuesta de convocatoria, que ha de estar previamente auto-
rizado para ello por el Congreso de los Diputados, por mayora absoluta
de sus miembros, qurum no exigido constitucionalmente, sino por la Ley
Orgnica 2/1980, de 18 de enero, reguladora de las distintas modalidades
de referndum, en su artculo 6.
Respecto al precepto citado cabe comentar, aparte del hecho de
que la legislacin de desarrollo haya requerido una mayora especfca
y reforzada en la autorizacin del Congreso, que, siendo las que se so-
meten a consulta popular decisiones polticas de especial trascendencia
y dirigiendo el Gobierno la poltica interior y exterior de la Nacin (art.
97), la iniciativa de la consulta corresponde lgicamente al Presidente
del Gobierno.
En cuanto a la intervencin del Congreso de los Diputados, puede
sealarse que quiz est destinada a evitar riesgos populistas de un
gobierno que acudiera con demasiada frecuencia a la consulta popular,
con los posibles excesos que tal actitud supone. Por otro lado, no es ocioso
recordar que las Constituciones actuales de nuestro entorno han hecho
una decidida apuesta por la democracia representativa en detrimento de
las instituciones de democracia directa, y la Constitucin espaola no es
una excepcin a esa regla general.
1.2.2.3. Funciones en relacin con el Poder Judicial
En relacin con el Poder Judicial las siguientes funciones:
Relacin simblica de carcter pasivo
La justicia se administra en nombre del Rey (art. 117.1 CE), lo
que alude al carcter pblico de la justicia, dada la condicin del Rey
de smbolo de la unidad del Estado, al tiempo que supone un recuerdo
histrico de la poca en que los soberanos eran titulares efectivos de la
administracin de justicia.
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Nombramiento del Presidente y de los miembros del Consejo General
del Poder Judicial (arts. 122.3 y 123.2 CE)
Los miembros de este organismo son elegidos previamente por las
Cortes Generales (arts. 122.3 CE) y nombrados por el Rey mediante Real
Decreto refrendado por el Ministro de Justicia.
Los Vocales del Consejo General del Poder Judicial eligen a su Pre-
sidente, que es nombrado por el Rey mediante Real Decreto refrendado
por el Presidente del Gobierno.
Nombramiento del Fiscal General del Estado
El citado nombramiento se efecta a propuesta del Gobierno, odo
previamente el Consejo General del Poder Judicial (arts. 124.4 CE).
Derecho de gracia [art. 62.i) CE]
El derecho de gracia cabe conceptuarlo como la causa de exculpa-
cin por la que el Estado, en cuanto que titular del ius puniendi, exime
al condenado del cumplimiento de la pena impuesta en virtud de una
sentencia penal frme o, incluso, renuncia a su imposicin.
El sujeto activo que ejerce el derecho de gracia es, obviamente, el Rey,
a quien se atribuye esta facultad. Los sujetos pasivos que pueden obtener
los benefcios del ejercicio de la facultad regia del derecho de gracia son
los condenados en virtud de una sentencia penal frme.
Los lmites a la concesin del derecho de gracia son cinco, a saber:
en primer lugar, las leyes reguladoras del derecho de gracia en cuanto
que en el presente precepto se constituye una reserva material de ley
sobre esta materia (Ley de 18 de junio de 1870, modifcada por la Ley
1/1988, de 14 de enero); en segundo lugar, la muy acertada exigencia de
que la ley que regule el derecho de gracia prohba los indultos generales,
probablemente por infuencia de la Constitucin Espaola de 1931; en
tercer lugar, la necesidad de obtener el refrendo del Ministro de Justicia;
en cuarto lugar, la exclusin de esta materia de la iniciativa popular se-
gn establece en el artculo 87.3; y en quinto lugar, la inaplicabilidad del
derecho de gracia al supuesto de responsabilidad criminal del Presidente
y de los dems miembros del Gobierno, segn se establece en el artculo
102 de la Constitucin.
Algunos autores han manifestado su desacuerdo con la atribucin al
Rey del derecho de gracia, por entender que los criterios para su ejercicio
deben fundamentarse en sobrias consideraciones de poltica criminal y
no en la voluntad subjetiva de una persona individual. Semejante crtica
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no sera rebatible si el derecho de gracia fuese una potestad discrecional
del Rey. Sin embargo, no es as, sino que su ejercicio est sometido a li-
mitaciones decisivas, tales como la reserva material de ley que establece
el propio precepto o la sujecin del acto regio al refrendo del Gobierno.
As pues, la concesin del derecho de gracia no depender de la voluntad
subjetiva del Rey, sino de las consideraciones de poltica criminal que
establezca la ley y decida el Gobierno.
1.2.2.4. Funciones en relacin con el Tribunal Constitucional
Corresponde al Rey el nombramiento de los Magistrados del Tribunal
Constitucional y de su Presidente (arts. 159.1 y 160 CE). Los Magistrados
del Tribunal Constitucional son nombrados efectivamente por el Rey a
propuesta de las Cmaras, del Gobierno y del Consejo General del Poder
Judicial, en las condiciones que establece el artculo 159.1 de la Constitu-
cin (art. 16.1 LOTC). El Presidente del Tribunal Constitucional es nom-
brado por el Rey, a propuesta del mismo Tribunal en pleno (art. 160 CE).
1.2.2.5. Funciones en relacin con las Comunidades Autnomas
Adems de los actos de otros rganos del Estado (por ejemplo la
sancin y promulgacin de las leyes orgnicas de aprobacin y reforma
de los Estatutos de Autonoma o de cualesquiera otras leyes en relacin
con las Comunidades Autnomas) se pueden citar.
a) Convocatoria de los referndums, concretamente los de iniciati-
va autonmica y de aprobacin de reforma de los Estatutos de
autonoma plena [arts. 62.c), 151 y 152.2 CE].
b) Nombramiento del Presidente de las Comunidades Autnomas
(art. 152.1 CE), previamente elegido por la Asamblea Legislativa
correspondiente, y con el refrendo del Presidente del Gobierno
(STC 5/1987, de 27 de enero).
c) Promulgacin de las leyes de las Comunidades Autnomas por
el Presidente de la Comunidad Autnoma en nombre del Rey,
segn disponen los diferentes Estatutos de Autonoma. La razn
es simplemente la integracin del ordenamiento jurdico de las
Comunidades Autnomas en el del Estado, cuya unidad simboliza
el Rey.
1.2.2.6. Otras funciones
Aunque, como vimos anteriormente, el Rey ejerce solo las funciones
que le atribuyen expresamente la Constitucin y las leyes (art. 56.1 CE),
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la situacin no es tan evidente desde una interpretacin sistemtica de
los preceptos constitucionales.
En primer lugar, hemos de tener en cuenta la frmula constitucional
del juramento del Rey establecida en el artculo 61.1 CE (ampliada en
sus mismos trminos al Prncipe heredero en el art. 61.2). De acuerdo
con ese precepto, el Rey, al ser proclamado ante las Cortes Generales,
prestar juramento de desempear felmente sus funciones, guardar y
hacer guardar la Constitucin y las leyes y respetar los derechos de los
ciudadanos y de las Comunidades Autnomas.
Es decir, parece que el Rey ha de ser guardin de la Constitucin,
lo que, en tal caso, llevara a preguntarnos inmediatamente por los
instrumentos efectivos de que dispone para llevar a cabo esa funcin.
Podra defenderse as su negativa a frmar leyes, decretos, decretos-leyes
o decisiones del Gobierno que estimara claramente inconstitucionales o
gravemente atentatorias a los derechos y libertades. Pero no es posible,
pues en unos casos la competencia del Rey se confgura como actos debi-
dos (por ejemplo, la sancin y promulgacin de las leyes) y en otros, esas
funciones son atribuidas por la Constitucin a otros rganos del Estado,
por ejemplo, al Tribunal Constitucional el control de constitucionalidad
de leyes y disposiciones con rango de ley y la resolucin del recurso de
amparo por violacin de derechos fundamentales y libertades pblicas
[art. 161.1.a) y b) CE], y a los Tribunales ordinarios el control de cons-
titucionalidad y de legalidad de normas y actos sin rango de ley [arts.
106.1, 161.1.a) a contrario y 163 CE].
En suma, parece que se trata de una clusula retrica, que incluye
unas facultades que debieron desaparecer o darles un contenido efecti-
vo. Puesto que no se ha hecho, esa funcin de custodia o proteccin de
la Constitucin que el artculo 61.1 CE atribuye al Rey se concreta en
el conjunto de facultades generales y especfcas que le corresponden, y
tendra solo una virtualidad especial en situaciones lmites para el Estado.
En segundo trmino, se ha planteado la posibilidad de facultades
implcitas del Rey, derivadas de las que le atribuyen expresamente la
Constitucin y las leyes, fundamentalmente por su funcin simblica de
integracin y en cuanto arbitra y modera el funcionamiento regular de
las instituciones. Entre esas facultades, que pueden tener una indudable
relevancia poltica, podran destacarse las audiencias y los discursos.
a) En cuanto a las audiencias, el Rey concede habitualmente au-
diencias a lderes polticos que no estn en el Gobierno, a perso-
nalidades extranjeras, a lderes sociales sin funciones polticas
especfcas y a representantes de grupos sociales, econmicos,
culturales, etc. Aunque en la actualidad se trata de una prctica
ordinaria, en un principio se plante su posibilidad jurdica. Quiz
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una de las explicaciones ms claras de esta facultad regia fue
la ofrecida por el entonces lder de la mayora minoritaria de la
oposicin, Felipe Gonzlez, en unas declaraciones concedidas a
la salida de una audiencia real (recogidas en el diario El Pas de
25 de abril de 1980). A mi juicio deca Felipe Gonzlez este
tipo de consultas deban convertirse en algo acostumbrado..., sera
el propio Jefe del Estado quien debe juzgar a quin tiene que ver
y cundo debe hacerlo, idea que supondra el desarrollo del
poder moderador que la Constitucin atribuye a la Corona y que
est por defnir, aunque dada su complicacin no puede regularse
sino mediante la prctica.
b) Respecto a los discursos, se trata de la facultad de pronunciar
discursos dirigidos a la Nacin (a travs de radio o televisin),
a las Cortes o a grupos representativos de las instituciones, que
no suponen ejercicio del poder ejecutivo, esto es, que no son es-
trictamente discursos del Gobierno, y que fueron defnidos por el
portavoz socialista en la Comisin de Constitucin del Senado,
en la sesin de 31 de agosto de 1978, como un hecho que confor-
mara la prctica constitucional. Es el caso, por ejemplo, de los
mensajes de Navidad, del discurso pronunciado ante las Cortes
en la sesin solemne de apertura de la legislatura, del discurso
pronunciado todos los aos ante representantes de las Fuerzas
Armadas con motivo de la Pascua Militar, o del discurso dirigido
a los lderes polticos tras el intento de golpe de Estado de 1981.
1.3. La sucesin
La Constitucin trata de la sucesin refrindose fundamentalmente
a la muerte del Monarca, ya que en el caso de inhabilitacin por causa
de enfermedad o vejez, el Rey sigue sindolo, aunque sus funciones las
desempee un Regente, como veremos posteriormente. En cuanto a las
abdicaciones y renuncias se resolvern por lo que determine una Ley
Orgnica.
El orden sucesorio viene establecido en el artculo 57.1 de la Constitu-
cin al disponer que la Corona de Espaa es hereditaria en los sucesores
de S.M. Don Juan Carlos I de Borbn, legtimo heredero de la dinasta
histrica. La sucesin en el trono seguir el orden regular de primoge-
nitura y representacin, siendo preferida siempre la lnea anterior a las
posteriores; en la misma lnea, el grado ms prximo al ms remoto; en
el mismo grado, el varn a la mujer, y en el mismo sexo, la persona de
ms edad a la de menos.
Es decir, el orden sucesorio se basa en los siguientes principios:
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a) Primogenitura y representacin, lo que supone la preferencia del
primer nacido de los descendientes del Rey, y subsidiariamente,
de los descendientes del primognito, si ste hubiera fallecido.
b) Preferencia de las lneas anteriores sobre las posteriores. Este
principio debe interpretarse segn el Cdigo Civil que especifca
que las personas de diferentes generaciones forman una lnea
directa, si descienden unas de otras, y colateral si no descienden
unas de otras, pero proceden de un tronco comn (art. 916). En
este caso, sern directas las lneas que desciendan del Rey don
Juan Carlos I y colaterales las que desciendan de sus parientes
colaterales, que formen parte de la dinasta (esto es, que no hayan
renunciado o perdido sus derechos sucesorios). Se debe considerar
constitucionalmente posible la sucesin colateral puesto que la
Constitucin no establece que la Corona sea hereditaria en los
descendientes del Rey don Juan Carlos I, sino en sus sucesores.
Por consiguiente la preferencia de las lneas anteriores sobre las
posteriores implica, en primer lugar, la prioridad de las lneas
directas sobre las colaterales, y dentro de cada uno de estos dos
conjuntos, la de aquella lnea que proceda del descendiente o, en
su caso, del pariente del Rey ms prximo en el orden de suceder.
c) La preferencia dentro de la misma lnea del grado ms prximo
sobre el ms remoto signifca la prioridad de las generaciones o
grados anteriores (art. 915 Cdigo Civil) sobre las ms jvenes.
d) La preferencia en el mismo grado del varn sobre la mujer es
una excepcin al principio de igualdad jurdica de los sexos del
artculo 14 CE, fundamentada exclusivamente en la tradicin.
e) La preferencia, en el mismo sexo, de la persona de ms edad sobre
la de menos es una manifestacin del principio de primogenitura.
De todos estos principios el nico discutido durante el proceso
constituyente fue el de la preferencia del varn sobre la mujer. En este
punto, el senador Villar Arregui entenda que tal preferencia supona
una contradiccin con el principio de la igualdad de sexos proclamada
en la Constitucin; pero que adems, la postergacin de la mujer sera
considerada como una vejacin a todas las mujeres de Espaa que no
entenderan que quienes estaban elaborando la Constitucin dedicasen
bellas palabras no discriminatorias a la hora de proclamar valores, pero
que discriminan radicalmente a la hora de organizar instituciones; que
tal postergacin supona que se habr perdido el signo de la modernidad;
se habr perdido el signo de los tiempos; habremos vuelto a anclar a la
Corona en la historia y no es en la historia donde la Corona debe estar,
sino proyectada hacia el futuro.... Por su parte, el Senador Satrstegui
replicaba que los razonamientos lgicos que se acababan de exponer no
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se atenan a la realidad de la conciencia social en relacin a lo que la
Monarqua signifca: A las dinastas deca cuando les falta un varn
que encarne la Corona, el hecho les produce la natural desilusin. Ello
entraa el que los futuros reyes tengan que tener distinto apellido del
que ostentaba la dinasta hasta ese momento... Por eso las Monarquas
modernas, menos la sueca, siguen atenindose a la regla que prev el
proyecto de Constitucin.... De otra parte, el mismo Senador sealaba,
en apoyo de su tesis, que si en las Repblicas occidentales no suelen exis-
tir ya impedimentos jurdicos o legales que impidan la eleccin de una
mujer para el cargo de Jefe de Estado, en la prctica se siguen eligiendo
preferentemente a varones: Hay una tendencia general -conclua- a que
el Jefe del Estado sea hombre.... De esta manera, los redactores de la
Constitucin no se atrevieron a dar un paso que, pese a todo, habra to-
dava tropezado con la realidad y la conciencia social; y el artculo 57 de
la Constitucin contina la tradicin espaola y an general de conceder
preferencia al varn para el ofcio de Rey.
El Prncipe heredero, como observamos al principio, desde su na-
cimiento o desde que se produzca el hecho que origine el llamamiento,
tendr la dignidad de Prncipe de Asturias y los dems ttulos vinculados
tradicionalmente al sucesor de la Corona.
Cabe aadir asimismo que la Constitucin prev la posibilidad de
que se extingan todas las lneas llamadas en derecho de suceder al Rey,
en este caso las Cortes Generales proveern a la sucesin en la Corona
en la forma que ms convenga a los intereses de Espaa.
Se debe tener en cuenta, que conforme al artculo 57 de la Cons-
titucin, si alguna de las personas que teniendo derecho a la sucesin
contrajere matrimonio contra la expresa prohibicin del Rey y de las
Cortes Generales, sta quedar excluida de la sucesin a la Corona por
s y sus descendientes.
El Ttulo II de la Constitucin no es excesivamente prolijo a la hora
de dar solucin a los problemas que pueden surgir con el orden de suce-
sin, o con las abdicaciones o renuncias, ya que se remite al efecto a lo
que sea resuelto en su caso por una Ley Orgnica.
1.4. La regencia
La Regencia es una institucin de carcter pblico destinada a cu-
brir las funciones atribuidas al Rey en tanto se den los supuestos que la
originan, que son dos: mientras que el Rey sea menor de edad y en los
casos de inhabilitacin. En nuestro derecho es de gran tradicin histri-
ca, srvanos de ejemplo, la Regencia de Espartero, la de M Cristina de
Borbn, la del General Serrano.
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En el caso de minora de edad, la Constitucin determina que, cuando
el Rey fuese menor de edad, el padre o la madre del Rey y, en su defecto,
el pariente mayor de edad ms prximo a suceder en la Corona, segn el
orden establecido en la Constitucin, entrar a ejercer inmediatamente
la Regencia, y la ejercer durante el tiempo de la minora de edad, por
mandato constitucional y siempre en nombre del Rey.
En el segundo caso, la inhabilitacin deber ser reconocida por las
Cortes, entrando a ejercer la Regencia algunas de las personas citadas
hasta la recuperacin del Rey, su muerte o su abdicacin.
La Regencia es, por tanto, una institucin marcadamente provisional,
precisndose para su ejercicio ser espaol y mayor de edad.
Se debe tener en cuenta que se puede producir el hecho de que no
exista ninguna persona de las llamadas a ejercer la Regencia, en estos
casos, corresponder a las Cortes Generales nombrarla, pudiendo compo-
nerse de una, tres o cinco personas. La regencia se ejercer por mandato
constitucional y siempre en nombre del Rey.
Las funciones del Regente son, aunque no lo diga el artculo 59 que
regula la regencia, aqullas que precisamente excluye el artculo 58 que
dispone que la Reina consorte o el consorte de la Reina no podrn asu-
mir funciones constitucionales, salvo lo dispuesto para la Regencia, es
decir, las aludidas funciones constitucionales y que adems de ejercerse
siempre en nombre del Rey, el Regente puede ejercer y debe ejercer, ade-
ms de las funciones que le atribuyen expresamente la Constitucin y
las leyes (art. 56), las denominadas superfunciones del propio artculo
56.1 (Jefatura del Estado, smbolo de su unidad y permanencia, arbitra
y modera el funcionamiento regular de las instituciones y asume la ms
alta representacin del Estado espaol en las relaciones internacionales)
y las concretas competencias de los artculos 62 y 63, estando sometido
sin matiz alguno a la idntica sujecin a refrendo y estatuto de irrespon-
sabilidad.
Esta absoluta identidad del ejercicio de funciones por el Rey y el
Regente viene confrmada por el artculo 61.2, que prev que el Regente
o Regentes ...al hacerse cargo de sus funciones, prestarn el mismo jura-
mento as como el de fdelidad al Rey. Era ah precisamente, de haberse
querido, donde podra haber previsto la Constitucin excepcin o reserva
respecto del ejercicio de todas las funciones, como se est sosteniendo
ahora. No se ha hecho y por tanto no hay distincin alguna que permita
construir una limitacin de los poderes funcionales del Regente.
Hechas estas consideraciones hay que aadir que al titular del rgano
Regencia le son de aplicacin las disposiciones que ahora examinaremos
sobre la inhabilitacin para el ejercicio de la autoridad. La apreciacin
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de tal circunstancia o el fallecimiento del Regente hacen recaer la titula-
ridad de tal rgano en el siguiente llamado por la norma o, en su defecto,
en el elegido por las Cortes Generales. No parece que deba ofrecer duda
alguna este punto desde el momento en que aunque se trate de rgano
diferente, la identidad de funciones y la funcin a cumplir aconsejan que
se apliquen tales normas a la propia Regencia.
Hay una cuestin de la mxima importancia contenida en el artculo
59 y es la relativa a la naturaleza y reconocimiento de las causas de in-
habilitacin para el ejercicio de la autoridad del Rey, punto sobre el que
ya ha existido polmica sufciente como para poder hablar de autntico
debate doctrinal. El artculo 59.2 se refere a una inhabilitacin que, a
diferencia de la abdicacin, determina la supervivencia en el inhabilitado
de la condicin de titular del Organo y la asuncin de sus funciones por
la Regencia.
La cuestin polmica se cie precisamente a esas llamadas con-
diciones de hecho o situaciones fcticas que determinan la entrada en
vigor de la Regencia por inhabilitacin. Siempre se ha defendido que la
inhabilitacin para el ejercicio de la autoridad, fnalmente siempre en
manos de las Cortes Generales debe ser referida a las causas de inha-
bilitacin estrictamente civiles que encuentran su acogida en la fgura
de la incapacitacin. En este sentido, el Rey queda inhabilitado para el
ejercicio de sus funciones cuando concurra causa de incapacitacin, esto
es, una enfermedad o defciencia persistente de carcter fsico o psquico
que impida a la persona gobernarse por s misma. As parece confrmarlo
la segunda expresin que utiliza el nmero 2 del artculo 59 al aludir al
reconocimiento de la imposibilidad, claro correlato del concepto utilizado
en el artculo 199 del Cdigo Civil.
Si se hubiese utilizado nicamente el concepto de inhabilitacin, po-
dra plantearse la tesis poltica, esto es, una actuacin del Rey contraria a
la Constitucin y a las leyes y que determinase tal inhabilidad, que reco-
noceran a ttulo de sancin las Cortes Generales. Adems de las razones
que soportan otros argumentos favorables a la tesis de la inhabilitacin
civil, me parece ms relevante el concepto utilizado de imposibilidad como
interpretacin literal ms segura y plausible. Por otro lado, las posibles
actuaciones del Jefe del Estado contrarias a la Constitucin y a las leyes
son ciertamente posibles pero muy difciles de sistematizar, adquiriendo
especial gravedad el ejercicio de competencias sin el refrendo previsto en
el artculo 64 que en nuestra opinin podra afectar a lo que establece el
artculo 56.3 sobre inviolabilidad e irresponsabilidad.
Puede haber algunas otras cuestiones que genere la casustica de
la institucin de la Regencia de gran inters histrico y con precedentes
sufcientes. Todos ellos sugieren la conveniencia de regular la materia
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reservada a la Ley Orgnica que postulamos como general y a la que se
refere el artculo 57.5 de la Constitucin que establece que las abdica-
ciones y renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra
en el orden de sucesin a la Corona se resolvern por una ley orgnica.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la diferencia radical entre el
ejercicio de funciones constitucionales por el Regente y la funcin tutelar
tampoco debe impedir el examen de la conexin entre ambos campos de
actuacin en nombre del Rey. Hay que indicar que existen dos normas
singulares dentro del artculo que por un lado recuerdan complejas si-
tuaciones histricas, como la designacin de la Regencia por las Cortes
Generales y su composicin o aquella prescripcin que indica que se ejer-
cer por mandato constitucional y siempre en nombre del Rey. Respecto
del primer punto, se indic que la existencia de un Regente nico era ms
conforme a la naturaleza de la Monarqua y garantizaba la unidad de
direccin, as como implicaba facilitar la sancin y los actos de designacin
del Presidente del Gobierno y disolucin de las Cortes, existiendo tambin
razones de peso en ese momento en favor de la Regencia colectiva. En la
actual redaccin constitucional, ha de entenderse que las Cmaras pueden
confgurar el rgano con plena libertad dentro de las opciones que ofrece
el artculo 59.3 que dispone que Si no hubiere ninguna persona a quien
corresponda la Regencia, sta ser nombrada por las Cortes Generales,
y se compondr de una, tres o cinco personas y siempre que se cumplan
las condiciones de acceso al ejercicio que regula el nmero 4 (ser espaol
y mayor de edad).
La extensin del supuesto aplicativo del artculo 59 regulador de
la Regencia a las ausencias defnitivas o prolongadas que impidieran el
ejercicio de las funciones regias, sostenida por algunos autores, parece
dudosa aunque podra situarse el supuesto en una posible causa que
tuviera vinculacin con la inhabilitacin o imposibilidad y con alguna
actuacin del rgano de representacin que determinase tal aplicacin
siendo ms aceptable la tesis de Garca Torres respecto a una posible
instauracin de la Regencia para el ejercicio transitorio de la funcin en
el caso de que se extinguieran todas las lneas llamadas en Derecho caso
en que las Cortes Generales proveern a la sucesin en la Corona en la
forma que ms convenga a los intereses de Espaa. Sostiene este autor
igualmente que en el caso de la Regencia legtima por minora de edad el
primer llamamiento se hace al consorte de la Reina difunta o a la consorte
del difunto Rey que conforme al artculo 58 solo pueden ejercer funciones
constitucionales como Regentes, sin que se les exija, en desarmona con
el artculo 60.1 de la Constitucin... que permanezcan viudos mientras
ejerzan la Regencia, suscitndose la cuestin de si una identidad de sen-
tido entre ambos preceptos no puede implicar la exclusin de la Regencia
en el caso de que el Regente pierda tal estado civil.
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Respecto a la extincin de la propia Regencia en cuanto constitucin
del rgano, hay que distinguirla de las causas de prdida del ofcio de
Regente. En el primer caso hay que mencionar la mayora de edad del
Rey menor o una hipottica desaparicin reconocida por las Cortes de la
imposibilidad para reinar, ni prevista ni regulada en norma alguna. La
prdida del ofcio o remocin del titular se produce por el fallecimiento,
inhabilitacin acordada por las Cortes o prdida de la nacionalidad espa-
ola tambin verifcada por las Cortes, siendo tambin un punto confictivo
la remocin sin causa de enfermedad o de prdida de la nacionalidad
del Regente legtimo o electivo. Parece que la extensin de la cobertura
normativa que afecta al Jefe del Estado podra vedar la remocin por
otras causas, incluyndose en el mbito de libre voluntad sin exigencia
de refrendo la renuncia del Regente. Para este caso y para renuncia del
llamado se ha sostenido la aplicacin por analoga del artculo 59.5 de la
Constitucin que dice que la Regencia se ejercer por mandato consti-
tucional y siempre en nombre del Rey.
1.5. La tutela
La Constitucin, solo reconoce la tutela por minora de edad, dispo-
niendo su artculo 60 que ser tutor del Rey menor la persona que en
su testamento hubiese nombrado el Rey difunto, siempre que sea mayor
de edad y espaol de nacimiento; si no lo hubiese nombrado, ser tutor
el padre o la madre mientras permanezcan viudos. En su defecto, lo
nombrarn las Cortes Generales, pero no podrn acumularse los cargos
de Regente y de tutor sino en el padre, madre o ascendientes directos del
Rey. El ejercicio de la tutela es tambin incompatible con el de todo cargo
o representacin poltica. La tutela del Rey menor puede ser, al amparo
de ese precepto, de tres clases:
a) Tutela testamentaria: cuando el tutor del Rey menor sea nom-
brado por testamento por el Rey difunto; el tutor habr de ser
mayor de edad y espaol de nacimiento. Cuestin discutida ha
sido si el testamento debe ser o no refrendado. La doctrina ma-
yoritariamente se ha decantado por el refrendo en atencin a la
importante signifcacin poltica del acto mortis causa por el
que se nombre tutor al Rey menor.
b) Tutela legtima: Procede en defecto de la testamentaria y co-
rresponde ser tutor al padre o la madre, mientras permanezcan
viudos.
c) Tutela parlamentaria: Tiene lugar en defecto de la tutela legtima,
procedindose por las Cortes Generales a nombrar a un tutor
(art. 60.1).
Slo est prevista en la Constitucin la tutela del Rey menor, por lo
que sta cesar con la mayora de edad del Rey.
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Finalmente se refere el artculo 60 a las incompatibilidades de la
tutela. Estas son de dos tipos: a) incompatibilidad de cargos de Regente
y de Tutor; y b) incompatibilidad de la tutela con todo cargo o represen-
tacin poltica. El trmino representacin poltica no plantea ningn
problema: cualquier designacin que encarne mediata o inmediatamente
la soberana nacional; y en cuanto a los cargos, deben ser referidos a los
de carcter pblico o poltico.
1.6. El refrendo
El instituto del refrendo es consecuencia de la irresponsabilidad
poltica del Rey. Por esta razn, los actos del Rey, con las excepciones
indicadas en la Constitucin, precisan del refrendo. El refrendo solo
admite las excepciones del nombramiento de los miembros civiles y
militares de su Casa, la libre distribucin de la dotacin presupuestaria
asignada para el mantenimiento de su familia y de su Casa y todos sus
actos personalsimos.
El artculo 64 de la Constitucin dispone lo siguiente: los actos del
Rey sern refrendados por el Presidente del Gobierno, y, en su caso, por
los Ministros competentes. La propuesta y el nombramiento del Presidente
del Gobierno, y la disolucin prevista en el artculo 99 sern refrendados
por el Presidente del Congreso. De los actos del Rey sern responsables
las personas que lo refrenden. Con el refrendo, que no es ms que la
contrafrma del Presidente del Gobierno, de los Ministros, o del Presidente
del Congreso, segn los casos, se traslada al refrendante, es decir, a las
autoridades citadas, la responsabilidad por los actos del Rey.
De los actos que precisen del refrendo debemos distinguir, aquellos
cuyo contenido viene impuesto por la voluntad del rgano refrendante,
como, por ejemplo, los nombramientos y ceses de los Ministros, y aquellos
otros que no pueden imputarse a la voluntad del refrendante, como, por
ejemplo, los nombramientos de los miembros del Consejo General del
Poder Judicial, que han sido previamente elegidos.
Mencin aparte representa el refrendo del Presidente del Congreso
al nombramiento por parte del Rey del Presidente del Gobierno, ya que
en este especfco caso se vislumbra una autntica prerrogativa real,
pues solo a la Corona le corresponder tomar la decisin sobre cul va
a ser su candidato a Presidente del Gobierno; por lo que, de prosperar
la candidatura de ste, el nombramiento que se produce a posteriori, no
es ms que la constatacin de una iniciativa del Monarca. As pues, el
refrendo se transforma en este caso en el testimonio de una opcin ejer-
citada por el Rey, de acuerdo con lo prevenido en el citado artculo 99 de
la Constitucin.
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1.7. El Prncipe heredero
Es evidente la importancia constitucional que posee la persona que
est llamada a convertirse en Rey, lo que explica su tratamiento en la
Constitucin aunque de una manera menos detallada que en las ante-
riores.
En cuanto a sus ttulos, el artculo 57.2 de la Constitucin dispone
que el Prncipe heredero, desde su nacimiento o desde que se produzca
el hecho que origine el llamamiento, tendr la dignidad de Prncipe de
Asturias y los dems ttulos vinculados tradicionalmente al sucesor de la
Corona de Espaa. Entre esos otros ttulos pueden citarse los de Prncipe
de Girona o Prncipe de Navarra.
En segundo lugar, y precisamente por las funciones que debe desem-
pear el Prncipe heredero, la Constitucin regula tambin el juramento
que debe prestar. De acuerdo con el artculo 61.2 CE, el Prncipe herede-
ro, al alcanzar la mayora de edad dieciocho aos segn el artculo 12
CE ha de prestar ante las Cortes Generales juramento de desempear
felmente sus funciones, guardar y hacer guardar la Constitucin y las
leyes y respetar los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades
Autnomas, as como el de fdelidad al Rey. En cumplimiento de las pre-
visiones constitucionales, el Prncipe de Asturias, don Felipe de Borbn
prest juramento ante las Cortes reunidas en sesin conjunta el da 30
de enero de 1986.
En tercer trmino, y respecto al matrimonio del Prncipe heredero
no fue precisa, como ocurra en algunas Constituciones monrquicas an-
teriores, una ley de autorizacin expresa para el matrimonio del Prncipe
por lo que ste pudo contraerlo con la persona que libremente decidi.
Sin embargo, en el caso de que hubiese contrado matrimonio contra la
prohibicin expresa del Rey y de las Cortes Generales hubiera quedado
excluido en la sucesin a la Corona por s y sus descendientes (art. 57.4
CE).
En cuanto a las funciones del Prncipe heredero, ni la Constitucin
ni ninguna otra norma las aclara expresamente, por lo que hasta la fecha
se han concretado en funciones representativas en nombre de su padre.
Se refere la Constitucin a la inhabilitacin del Rey por imposibilidad
reconocida por las Cortes Generales, en cuyo caso el Prncipe heredero
entrara a ejercer inmediatamente la Regencia si fuere mayor de edad
(art. 59.2 CE).
Finalmente, la Constitucin se refere indirectamente al Prncipe
heredero en su artculo 65.1, cuando seala que el Rey recibe de los
Presupuestos del Estado una cantidad global para el sostenimiento de
su Familia y Casa, y distribuye libremente la misma. No existe, sin
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embargo, una dotacin diferenciada para el Prncipe heredero, su Casa
y los Servicios que le deben asistir en sus funciones, por lo que algunos
autores como Jorge de Esteban y Gonzlez-Trevijano consideran necesario
que se cree la normativa necesaria para llevar a cabo la emancipacin
del Prncipe heredero a fn de asignarle un estatuto propio.
1.8. La familia real
No todos los familiares del Rey que puedan estar incluidos, de manera
ms o menos prxima, en el orden de sucesin forman parte de la Familia
Real en sentido estricto, tal y como resulta defnida por el Real Decreto
2917/1981, de 27 de noviembre. Esta norma, que regula el Registro Civil
de la Familia Real, determina que deben inscribirse en l los nacimientos,
matrimonios, defunciones y cualquier otro hecho inscribible relativo al
Rey de Espaa, su Augusta Consorte, sus ascendientes de primer grado,
sus descendientes y el Prncipe heredero de la Corona (art. 1). Estas se-
ran por tanto jurdicamente las personas integrantes de la Familia Real.
La Constitucin contiene alguna referencia a la Familia Real, bien
con carcter genrico (art. 65.1) o especfcamente relativa a alguno de
sus miembros. En este sentido, adems de los preceptos relativos al Rey
y al Prncipe heredero, antes examinados, el texto fundamental alude al
padre o la madre del Rey como titulares de la Regencia (art. 59.1 y 2) o
como tutores del Rey menor (art. 60.1).
Pero la Constitucin hace una especial referencia a la Reina consorte
o al consorte de la Reina, estableciendo que no podrn asumir funciones
constitucionales, salvo lo dispuesto para la Regencia (art. 58). Algunos
autores, como Jorge de Esteban y Gonzlez-Trevijano, sostienen aunque
sin demasiado fundamento que se trata de una excepcin a lo dispuesto
en el artculo 32.1 de la Constitucin, cuando seala que el hombre y la
mujer tienen derecho a contraer matrimonio con plena igualdad jurdica.
2. ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL ESTADO
2.1. Introduccin
La organizacin territorial del Estado, constituy uno de los prin-
cipales problemas con los que se enfrent el constituyente de 1978. La
ordenacin del territorio realizada por la Constitucin, fue la consecuencia
del proyecto de crear un Estado democrtico, que recogiera la realidad
plural, no solo ideolgica, sino tambin territorial, en la que se asienta.
El reconocimiento del hecho nacional, y de las peculiaridades que le dan
forma, supuso la quiebra de una de las ideas defendidas con ms ahnco
por el rgimen totalitario anterior. Este reconocimiento no poda ser ni-
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camente formal sino que deba materializarse, mediante una frmula que,
sufcientemente consensuada, diera satisfaccin a los distintos intereses
en juego. Rechazado el modelo federal, por las connotaciones disgregado-
ras que traa en aquel momento, y el modelo regional, por insufciente,
se opt por un modelo autonmico, en la actualidad vigente.
La Constitucin recoge los principios informadores del modelo
autonmico. El punto de partida es la indisoluble unidad de la Nacin
espaola, patria comn e indivisible de todos los espaoles, junto con
el reconocimiento y garanta del derecho a la autonoma de las nacio-
nalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas
(art. 2 CE). Este reconocimiento se reitera en el precepto que encabeza
el Ttulo VIII (De la organizacin territorial del Estado). Establece el
artculo 137 que el Estado se organiza territorialmente en municipios, en
provincias y en las Comunidades Autnomas que se constituyan. Todas
estas entidades gozan de autonoma para la gestin de sus respectivos
intereses. Esto es, se defnen las Comunidades Autnomas como entes
territoriales: el territorio constituye un elemento esencial, que opera
como lmite de las competencias y facultades asumidas a travs de los
Estatutos de Autonoma.
Sin embargo, como estableci STC de 29 de julio de 1981, no son
equiparables los tres rdenes de organizacin territorial del Estado, en
palabras de dicho Tribunal la Constitucin prefgura una divisin terri-
torial del poder pblico en entidades de distinto nivel, que son fundamen-
talmente el Estado, titular de la soberana; las Comunidades Autnomas,
caracterizadas por la autonoma poltica, y las provincias y municipios
dotados de autonoma administrativa. Esta autonoma poltica, signifca,
en palabras del mismo Tribunal (STC de 2 de febrero de 1981), que las
Comunidades Autnomas gozan de una autonoma cualitativamente
superior a la administrativa que corresponde a los entes locales, ya que
se aaden potestades legislativas y gubernamentales que la confguran
como una autonoma de naturaleza poltica.
El Estado espaol se caracteriza, por tanto, por ser un Estado unita-
rio y descentralizado. Ambas califcaciones se encuentran perfectamente
distinguidas en el artculo 2 de la Constitucin.. Ahora bien, ese Estado
descentralizado, o ms comnmente, ese Estado de autonomas, se ins-
titucionaliza a lo largo del articulado del Ttulo VIII de la Constitucin,
que bajo el epgrafe De la Organizacin territorial del Estado dedica
veintids artculos (del 137 al 158) al anlisis de la divisin territorial del
Estado. Dicho Ttulo aparece dividido en tres captulos, a saber: Captulo
I De los principios generales, Captulo II De la Administracin Local
y Captulo III De las Comunidades Autnomas.
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2.2. Principios generales
El artculo 137 del texto constitucional establece que: El Estado se
organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comu-
nidades Autnomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de
autonoma para la gestin de sus respectivos intereses. Por lo tanto, este
precepto nos da a entender que de la misma forma como los entes locales
estn constituidos (cincuenta provincias y ms de ocho mil municipios),
las Comunidades Autnomas tendrn que constituirse, es decir, que de-
bern ser objeto de un proceso abierto para su formacin.
Un primer grupo de Comunidades Autnomas lo constituyen las
denominadas histricas, es decir, aquellas que, como dice la Disposicin
Transitoria Segunda de la Constitucin, tuvieron en el pasado un Estatuto
de Autonoma que fuese plebiscitado afrmativamente por la poblacin
de la respectiva comunidad autnoma.
Un segundo grupo lo constituirn aquellas comunidades que sin
tales antecedentes, mediante el proceso a que nos referiremos en otra
pregunta del tema, han manifestado su voluntad de formar una comu-
nidad autnoma.
Por tanto, en este proceso abierto de creacin de Comunidades Aut-
nomas, debemos distinguir los regmenes preautonmicos: vasco, cataln
y gallego y los regmenes postconstitucionales. Los primeros accedieron
a la autonoma a travs del sistema abreviado recogido en la Disposicin
Transitoria Segunda a la que hemos hecho referencia y los segundos, por
medio de dos procedimientos, que denominamos va comn y va especial,
que sern objeto de comentario en otra parte de nuestro tema.
Junto a las Comunidades Autnomas el Estado se compone de otros
entes territoriales necesarios: municipios, provincias e islas que gozarn,
tambin, de autonoma para el cumplimiento de sus respectivos intereses.
La autonoma les viene atribuida y garantizada por la Constitucin, en
su calidad de Administraciones Pblicas de carcter territorial, y se tra-
duce en el ejercicio de las potestades previstas la Ley Bsica de Rgimen
Local; es una autonoma de carcter administrativo que le faculta para
cumplir los intereses propios que le vienen atribuidos por las leyes. En
el caso de los municipios, en su condicin de entidades locales bsicas,
sus intereses no sern otros que aquellos que contribuyan a satisfacer
las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal. En el caso de las
provincias, al estar determinada por una pluralidad de municipios que la
constituyen, sus intereses se orientan a asegurar la prestacin integral de
los servicios de competencia municipal y a participar en la coordinacin
de las diferentes Administraciones Pblicas.
Como ha sealado la sentencia del Tribunal Constitucional, de 28
Temario Tema 2
150 151
de julio de 1981, nuestro texto constitucional persigue una distribucin
vertical del poder entre entidades de distinto nivel, que son: el Estado,
titular de la soberana, las Comunidades Autnomas caracterizadas por
una autonoma poltica y los entes locales dotados de una autonoma
administrativa.
Teniendo en cuenta que el Estado se organiza territorialmente en
Comunidades Autnomas, provincias y municipios, nuestra Constitucin
sienta una serie de principios que caracterizan esa divisin territorial,
entre los cuales podemos destacar:
2.2.1. Principio de autonoma
De acuerdo con el citado artculo 137 deber admitirse diferentes
niveles de autonoma en relacin a cuales sean sus respectivos intere-
ses. El Estado ser, dentro de la diversidad territorial, la nica entidad
soberana, las Comunidades Autnomas, al tener capacidad para producir
normas jurdicas con rango de ley, se les atribuirn una autonoma de
carcter poltico y, por ltimo, a las Corporaciones Locales (provincias, mu-
nicipios e islas) se les dotarn de facultades sufcientes para que puedan
hacer frente a la gestin de sus respectivos intereses, caracterizndose la
autonoma de los entes locales, como una autonoma administrativa, por
carecer de la facultad de dictar normas con rango de ley, aunque s podrn
aprobar Ordenanzas y Reglamentos, con valor subordinado a la ley.
2.2.2. Principio de participacin democrtica
La participacin democrtica se podr ejercer de forma directa, (como
podemos encontrar en los regmenes especiales del Concejo Abierto), como
de forma representativa (eligiendo los concejales), a travs del sufragio
universal, libre, igual, directo y secreto, segn el procedimiento estable-
cido en la Ley Orgnica de Rgimen Electoral, de 19 de Junio de 1985, si
bien en el caso de los diputados provinciales la eleccin se efectuar de
manera indirecta, es decir, entre los propios Concejales electos.
2.2.3. Principio de autosufciencia fnanciera
El principio de autonoma estara vaco de contenido si los entes
territoriales no dispusieran de sufcientes recursos para hacer frente a
sus mltiples necesidades. Con relacin a las Comunidades Autnomas,
el artculo 156 del Texto constitucional, les atribuye autonoma fnanciera
para el cumplimiento de sus respectivas competencias, con arreglo a los
principios de coordinacin con la Hacienda estatal y de solidaridad entre
todos los espaoles, instaurndose un sistema mixto de fnanciacin in-
tegrado por sus propios tributos y por su participacin en los del Estado.
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Con respecto a los entes locales, el artculo 142 resalta, por un lado, el
principio de sufciencia fnanciera, con lo cual se denota la importancia
que tiene para las Corporaciones locales el que cuenten con ingresos su-
fcientes, tanto provenientes de sus propios recursos fnancieros como del
Estado y de las Comunidades Autnomas, y por otro lado el de autonoma
fnanciera, con el cual se posibilita a los entes locales la aprobacin de sus
propios presupuestos y la determinacin de la carga fnanciera que va a
imponer a sus propios vecinos, dentro de los trminos que permita la Ley.
2.2.4. Principio de solidaridad
Este principio se destaca en el artculo 138 de la Constitucin, signi-
fcndose que el Estado deber garantizar la realizacin efectiva de este
principio, estableciendo un equilibrio econmico adecuado y justo entre
las diferentes partes del territorio. A tal efecto, se establece un Fondo de
Compensacin Interterritorial con destino a gastos de inversin, con el
fn de corregir desequilibrios regionales.
2.2.5. Principio de inexistencia de privilegios por razn del territorio
En el sentido de que todos los espaoles tengan los mismos derechos
y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado, con lo cual
no se podrn imponer medidas que limiten la libertad de circulacin y
establecimiento de las personas y los bienes.
2.3. La Administracin Local
3.3.1. El rgimen local espaol
El rgimen local, como cualquier otra institucin jurdica, debe anali-
zarse desde la perspectiva de la Constitucin y la doctrina que al respecto
siente el Tribunal Constitucional. La regulacin constitucional del rgi-
men local espaol se inserta en el Captulo Segundo del Ttulo VIII de la
constitucin que a pesar de su notoria brevedad, testimonia la existencia
de los entes locales, como ltimo eslabn de la divisin territorial del Es-
tado. A pesar de su brevedad, dado que lo integra solamente tres artculos
(artculos 140 a 142, inclusive), es lo sufcientemente elocuente como para
determinar cul es el signifcado del Rgimen Local. En tales preceptos
se destaca el signifcado de los municipios como entidades bsicas de
la organizacin territorial del Estado, se personifcan a las provincias,
como entidades locales con personalidad jurdica propia e integradas por
la agrupacin de municipios y al mismo tiempo como divisin territorial
del Estado para el cumplimiento de sus propios intereses, y se destaca la
ineludible necesidad de que tales entes tengan sufcientes recursos para
hacer frente a sus necesidades.
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En cuanto a la entidad territorial bsica, es decir, el municipio, el
citado artculo 140 dispone lo siguiente: la Constitucin garantiza la au-
tonoma de los municipios. Estos gozarn de personalidad jurdica plena.
Su gobierno y administracin corresponde a sus respectivos Ayuntamien-
tos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales sern
elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal igual,
libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes
sern elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regular las
condiciones en las que proceda el rgimen del concejo abierto.
En lo concerniente a la provincia, el artculo 141 destaca que la
provincia es una entidad local con personalidad jurdica propia, deter-
minada por la agrupacin de municipios y divisin territorial para el
cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteracin de
los lmites provinciales habr de ser aprobada por las Cortes Generales
mediante ley orgnica. El gobierno y la administracin autnoma de las
provincias estarn encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones
de carcter representativo. Se podrn crear agrupaciones de municipios
diferentes de la provincia. En los archipilagos, las islas tendrn adems
su administracin propia en forma de Cabildos o Consejos.
Por ltimo, el artculo 142 hace referencia al principio de sufcien-
cia fnanciera y al de sistema mixto de fnanciacin. As las Haciendas
locales debern disponer de los medios sufcientes para el desempeo
de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se
nutrirn fundamentalmente de tributos propios y de participacin en los
del Estado y de las Comunidades Autnomas.
Ahora bien, como nuestro texto constitucional no es demasiado
prolijo en el anlisis del rgimen local, siendo dos normas estatales que
lo desarrollan, de acuerdo con las previsiones contenidas en el artculo
148.1.18 de la misma, al corresponder al Estado la competencia exclu-
siva para dictar las bases del rgimen jurdico de las Administraciones
Pblicas. De tal modo, y en cumplimiento de dicho mandato, y a fn de
garantizar, al mismo tiempo, su autonoma, consagrada, como hemos
visto en el artculo 137, se dictaron la Ley de Bases de Rgimen Local, de
2 de Abril de 1985 y el Texto Refundido de las disposiciones vigentes en
esta materia, (Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril de 1986)
y en el aspecto fnanciero, la Ley de Haciendas Locales, que conforme a
lo prevenido en su artculo primero, tambin tiene la consideracin de
bases del rgimen jurdico de tales Administraciones.
Enmarcado el rgimen jurdico en donde se deben desenvolver las
Corporaciones Locales, es preciso, siguiendo a Francisco Lliset, revelar
una cuestin previa que va a facilitar nuestro conocimiento de la temtica
local: Administracin Local y Rgimen Local son dos conceptos que se
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suelen emplear simultneamente y sin embargo cada uno de ellos tiene
una dimensin distinta.
Los entes locales, como dice Angel Ballesteros, necesitan de una
organizacin que sea capaz de reconducir las funciones y competencias
que la Ley les atribuye, y al mismo tiempo, personifque, a travs de sus
rganos, el carcter democrtico de tales instituciones. Por tal motivo,
el ordenamiento jurdico, y ms concretamente la LPAC califca como
Administracin Pblica a las entidades que integran la Administracin
Local, imponiendo los mismos principios informadores que al resto de
las Administraciones Pblicas, y que no son otros que los establecidos
en el artculo 103 de la Constitucin, a los que hemos hecho referencia
en Temas anteriores. Pero, al mismo tiempo, en su condicin de Admi-
nistracin Pblica, se le atribuye las mismas potestades y privilegios
que a las dems Administraciones Pblicas (estatal o autonmica), a fn
garantizar el ejercicio de sus propias obligaciones.
Tal como dispone el artculo 2 de la LPAC se entender por Admi-
nistracin Pblica:
a) La Administracin General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autnomas.
c) Las entidades que integran la Administracin Local.
d) Otras entidades de Derecho Pblico que ejerzan potestades ad-
ministrativas.
La Administracin Local es, por tanto, una de las Administraciones
en las que se subdivide la Administracin Pblica, y es la que representa
el conjunto de entes territoriales locales dotados de personalidad jurdica
propia y distinta de la del Estado y de la de las Comunidades Autnomas
y que se caracteriza por la representacin electiva de sus miembros y el
carcter autnomo de su gestin frente a otras Administraciones Pblicas.
El Rgimen Local es un concepto mucho ms amplio que el de Admi-
nistracin Local, ya que decir Rgimen Local, como expone el prembulo
de la Ley de Bases de dicho nombre, es decir autonoma, cuya efectividad
se logra a travs de dos instituciones jurdicas, a saber: la representativi-
dad directa y la personifcacin. La primera, se proyecta por la puesta en
prctica de un sistema democrtico de elecciones, bien de forma directa
(el Concejo Abierto) o de forma representativa (los Ayuntamientos) y en
cuanto a la personifcacin se manifesta sta a travs de la existencia de
una organizacin necesaria para que puedan hacer frente a sus propias
necesidades.
As pues, los entes locales, a diferencia de los dems entes terri-
toriales Estado y Comunidades Autnomas obedecen a una forma
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democrtica de Administracin Pblica. Tales entes estn regidos, bien
por los propios ciudadanos, como sucede en el rgimen del Concejo Abier-
to, en donde el gobierno y la administracin municipal corresponde a
un Alcalde, elegido por los vecinos y a una Asamblea vecinal de la que
forman parte todos los electores; o bien, a travs de sus representantes,
Concejales, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo, y secreto
que constituirn el Ayuntamiento y elegirn, entre ellos, al propio Alcalde.
Esta cualidad de autodeterminacin, slo predicable de los entes locales,
les convierte en una pieza fundamental de la democracia.
La personifcacin de los rganos de gobierno de las Corporaciones
Locales se manifesta, como establece el artculo 140 de la Constitucin,
en los respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Con-
cejales.
El rgimen orgnico de las Corporaciones Locales se caracteriza por
su uniformidad, respecto a los denominados rganos necesarios (Pleno,
Presidente, Tenientes de Alcalde o Vicepresidentes en las Diputaciones,
Comisin de Gobierno y dems rganos consultivos y de seguimiento)
y por su variedad, en cuanto a sus rganos complementarios, ya que la
existencia de los mismos depender de lo que establezcan sus propios
Reglamentos Orgnicos.
3.3.2. Principios constitucionales
La Constitucin espaola de 1978 establece un Estado cuya orde-
nacin jurdica reside en el llamado Estado de las autonomas. Pero la
existencia de diecisiete Comunidades Autnomas y de dos Ciudades
Autnomas no pueden ignorar, que a un nivel territorial ms bajo, se
encuentran las provincias y los municipios. Por tal razn, como manifesta
el Prembulo de la Ley de Bases de Rgimen Local, la autonoma local no
puede defnirse de forma unidimensional, desde una posicin localista o
regionalista, sino que requiere ser situada en el marco del ordenamiento
integral del Estado. As pues, la Constitucin, no slo residencia la so-
berana en el pueblo espaol, sino que tambin expresa que existe una
sola y exclusiva soberana, personifcada en un slo pueblo con un destino
poltico comn, pero asimismo representa una pluralidad de nacionalida-
des y regiones, pero es, adems, un sinnmero de Corporaciones Locales
(50 provincias y ms de 8.000 municipios) que se estructuran para la
satisfaccin de sus propios intereses como partes defnidas de un Estado
complejo. As pues, como dice la doctrina constitucional en esta mate-
ria, es legtimo sostener una concepcin amplia y compleja del Estado,
compuesto por una pluralidad de organizaciones de carcter territorial,
dotadas de autonoma.
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Dentro de este contexto nos tenemos que referir a los principios
constitucionales del rgimen local, que estn contenidos en los artculos
137, 140, 141 y 142 de la Constitucin, los cuales testimonian unos va-
lores esenciales que debern ser respetados por la legislacin bsica del
Estado y por la legislacin de desarrollo de las Comunidades Autnomas.
Estos principios informadores del rgimen local implantados por nuestra
Constitucin son fundamentalmente los siguientes: autonoma, eleccin
democrtica y sufciencia fnanciera.
3.3.2.1. Autonoma
El concepto de autonoma referido a las Corporaciones Locales no
tiene el mismo alcance y signifcado que cuando se habla del derecho a la
autonoma de las Comunidades Autnomas. La autonoma es sinnimo
de capacidad normativa, es decir, facultad para dictar normas de rango
legislativo, por lo que desde esta concepcin, las Corporaciones Locales no
gozan de la facultad para aprobar leyes, ya que tal potestad slo la tienen
atribuidas las Cortes y las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autnomas. Por tal razn, es preciso delimitar el concepto de autonoma,
tal como lo hace la importante Sentencia del Tribunal Constitucional,
de 2 de Febrero de 1981, a la que hemos aludido anteriormente, al decir
que ante todo resulta claro que la autonoma hace referencia a un poder
limitado. En efecto, autonoma no es soberana y an este poder tiene
sus lmites y dado que cada organizacin territorial dotada de auto-
noma es una parte del todo, en ningn caso el principio de autonoma
puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de ste
en donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el artculo 2 de la
Constitucin. De aqu que el artculo 137 de la Constitucin delimite el
mbito de estos poderes autnomos, circunscribindolos a la gestin de
sus respectivos intereses, lo que exige que se dote a cada ente de todas
las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer
el inters respectivo.
La autonoma, por tanto, en lo que respecta a los entes locales, se
refere al reconocimiento de una serie de potestades de accin que van a
garantizar el cumplimiento de sus propios intereses. A tal efecto el artculo
4 de la LBRL atribuye a tales entes en su calidad de Administraciones
Pblicas de carcter territorial, el ejercicio de las siguientes potestades:
a) Potestad reglamentaria y de autoorganizacin.
b) Potestad tributaria y fnanciera.
c) Potestad de programacin o planifcacin.
d) Potestad expropiatoria y de investigacin, deslinde y recuperacin
de ofcio de sus bienes.
e) Presuncin de legitimidad y ejecutividad de sus actos.
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f) Potestad de ejecucin forzosa y sancionadora.
g) Potestad de revisin de ofcio de sus actos y acuerdos.
h) Inembargabilidad de sus bienes y derechos, as como las prela-
ciones y preferencias reconocidas a la Hacienda Pblica para los
crditos de la misma.
Esta autonoma es predicable no slo de los municipios, provincias
y territorios insulares, sino tambin de aquellos otros entes enumera-
dos en el artculo 3 de la Ley de Bases de Rgimen Local, como son las
mancomunidades de municipios, las comarcas, las reas metropolitanas
u otros entes supramunicipales e incluso los entes de mbito inferior al
municipio, aunque evidentemente sus competencias no sern tan amplias
como las de los primeros (municipios, provincias e islas), ya que su mbito
de actuacin no podr limitar las competencias propias de tales entes,
dependiendo de las leyes de las Comunidades Autnomas, la concrecin
de aquellas potestades que le puedan ser atribuidas.
Los criterios actualmente predominantes en la Europa Occidental
sobre el rgimen local suelen coincidir con lo anteriormente expuesto, as
la Carta Europea de la Autonoma Local, aprobada por la Conferencia
de Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa, en octubre de
1981, consagra a las colectividades locales como uno de los principales
fundamentos de un Estado democrtico.
Asimismo cabe hacer referencia a la defensa de la autonoma local
como un proceso que se sita dentro de las reformas legislativas derivadas
del Pacto Local y que tiende a cumplir la previsin de la Carta Europea
de la Autonoma Local, con respecto a la creacin de una va jurisdiccio-
nal, para que los Entes locales puedan asegurar el libre ejercicio de sus
competencias, y el respeto al principio de autonoma local consagrado en
la Constitucin.
As, la Ley Orgnica 7/1999, de 21 de abril, de modifcacin de la Ley
Orgnica 2/79, de 3 de octubre del Tribunal Constitucional, introduce en
nuestro ordenamiento un nuevo proceso constitucional denominado Con-
ficto en Defensa de la Autonoma Local. Segn establece la Exposicin
de Motivos el nuevo procedimiento abre una va para la defensa espec-
fca de la autonoma local ante el Tribunal Constitucional que permitir
a ste desarrollar la interpretacin de la garanta constitucional de tal
autonoma en el marco de la distribucin territorial del poder.
La citada Ley legitima para la interposicin del conficto en defensa
de la autonoma local a los municipios, las provincias y las islas, aunque
dicha legitimacin tenga un carcter restringido, ya que, un nico mu-
nicipio o provincia carece de capacidad para interponer el conficto, salvo
cuando sea destinatario nico de la ley que pretenda cuestionar.
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3.3.2.2. Eleccin democrtica
La autonoma local para su desenvolvimiento precisa de una institu-
cin capaz de hacerla efectiva, la cual por expreso mandato constitucional
ha de ser representativa. Los artculos 140 y 141 del texto constitucional
disponen, como hemos visto, que el gobierno y administracin de los muni-
cipios y provincias corresponden, respectivamente, a los Ayuntamientos y
a las Diputaciones u otras Corporaciones de carcter representativo. Los
Concejales sern elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio
universal, libre, igual, secreto y directo, en la forma establecida en la Ley
Orgnica de Rgimen Electoral, de 19 de junio de 1985. Sin embargo, los
Diputados, sern elegidos entre los propios Concejales, siendo, por tanto,
una eleccin de segundo grado.
El principio de eleccin democrtica exige que la gestin de las
competencias locales est a cargo de rganos integrados por personas
que ostenten una legitimidad basada en un proceso electivo. As pues,
de la lectura del citado artculo 140 se deducen dos regmenes distintos,
uno primero de democracia directa, personifcado en el Consejo Abierto,
aplicable a aquellos municipios inferiores a 100 habitantes o a aquellos
otros que tradicionalmente cuenten con este rgimen singular, en donde
el gobierno y administracin municipal corresponde a un Alcalde, elegi-
do entre los vecinos, y a una Asamblea vecinal integrada por todos los
electores, ajustando su funcionamiento a los usos o costumbres locales.
Y un segundo rgimen, que es la frmula preponderante, de democracia
representativa, en donde son los concejales, elegidos por sufragio univer-
sal, libre, igual, directo y secreto, los que constituyan el Ayuntamiento,
eligiendo directamente entre los mismos al propio Alcalde, en la primera
sesin constitutiva de Pleno, siendo candidatos a la Alcalda los cabezas
de listas.
En la actualidad, las disposiciones reguladoras de las elecciones
municipales y a Diputados provinciales se encuentran establecidas en la
citada Ley Orgnica de Rgimen Electoral General, pudiendo destacarse,
al efecto, las siguientes notas:
a) El sufragio activo: El sufragio activo para las elecciones munici-
pales ser ejercido por los vecinos del trmino municipal, estando
califcados como tales, los espaoles, mayores de edad, que estn
inscritos en el censo electoral y residan en el municipio, y estn
en posesin de sus derechos polticos, pudiendo gozar de dicho
derecho los residentes extranjeros en Espaa, cuyos respectivos
pases permitan el voto a los espaoles en dichas elecciones, en
los trminos de un Tratado.
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b) El sufragio pasivo: El sufragio pasivo ser ejercitado por los
espaoles que poseyendo la cualidad de electores, no se encuen-
tren incursos en las causas de inelegibilidad e incompatibilidad
establecidas en la precitada Ley. A tal efecto, debemos sealar
que la ratifcacin por parte de Espaa del Tratado de la Unin
Europea (Maastricht) ha obligado a adaptar nuestro texto cons-
titucional al contenido del citado Tratado, por tal motivo ha sido
necesario llevar a cabo el primer proceso de reforma de nuestra
Constitucin, concretamente del artculo 13, de modo que pueda
autorizarse el ejercicio del sufragio pasivo (ya no slo el sufragio
activo), a aquellos residentes extranjeros originarios de los pases
miembros de la Comunidad Europea.
c) El sistema electoral: Cada trmino municipal constituye una
circunscripcin en la que se elige el nmero de Concejales que
resulte de la aplicacin de una escala. La Ley Orgnica 2/2011
modifc el rgimen electoral de los municipios que funcionan en
rgimen de concejo abierto de forma que cada trmino municipal
constituye ahora una circunscripcin en la que se elige el nmero
de concejales que resulte de aplicacin de la siguiente escala:
Hasta 100 residentes 3 Concejales, de 101 a 250 residentes 5
Concejales. El nmero de concejales para el resto de municipios
se inicia cinco concejales para municipios de 101 a 250 residentes
fnaliza con el nmero de 25 miembros para aquellos municipios
que tengan una poblacin de derecho entre 50.001 y 100.000 re-
sidentes. Superados los 100.000 residentes se elegir un concejal
ms por cada 100.000 residentes o fraccin, aadindose uno
ms cuando el resultado sea par. A tal efecto, el artculo 179 de
la citada Ley Orgnica determina la siguiente escala:
De 101 a 250.................................. 5
De 251 a 1.000............................... 7
De 1.001 a 2.000............................ 9
De 2.001 a 5.000............................ 11
De 5.001 a 10.000.......................... 13
De 10.001 a 20.000........................ 17
De 20.001 a 50.000........................ 21
De 50.001 a 100.000...................... 25
Los Diputados, como vimos anteriormente, no se eligen direc-
tamente, sino mediante una eleccin de segundo orden, ya que
sern electores los Concejales elegidos dentro de los municipios
de la provincia, distribuyndose los puestos de Diputados entre
los partidos judiciales existentes en la provincia en razn a la
poblacin, contando al menos cada uno de ellos con un Diputado.
Determinado el nmero de Diputados correspondiente a cada par-
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tido judicial, la Junta Electoral de Zona proceder a distribuir los
puestos que correspondan a los partidos polticos en cada partido
judicial, mediante la aplicacin del procedimiento conforme a las
reglas del sistema DHont, segn el nmero de votos obtenido
por cada grupo poltico en el partido judicial.
d) En lo que se refere a la eleccin de Alcalde, la Constitucin es-
tablece dos posibilidades: que sea elegido directamente por los
vecinos o por los Concejales. En el primer caso, que afectar a
los municipios que tradicional y voluntariamente cuenten con
ese singular rgimen de bobierno y administracin y aquellos
otros en los que por su localizacin geogrfca, la mejor gestin
de los intereses municipales u otras circunstancias lo hagan
aconsejable, sern elegidos directamente por los vecinos, siendo
candidato cualquiera de los electores. En el segundo, se elegir
por la mayora absoluta de los votos de los Concejales que inte-
gran el Ayuntamiento, entre los candidatos, que sern aquellos
Concejales que encabecen las listas electorales. En caso de no ob-
tener ningn candidato dicha mayora, ser proclamado Alcalde
el Concejal que encabece la lista ms votada en el municipio. En
los municipios comprendidos entre 100 y 250 habitantes sern
candidatos todos los Concejales.
En lo que respecta a la eleccin de Presidente de la Diputacin,
el candidato, que podr ser cualquier Diputado, precisar para
su eleccin la mayora absoluta de los votos de los Diputados en
una primera votacin y la mayora simple en una segunda, caso
de no haber obtenido en la primera dicha mayora.
3.3.2.3. Sufciencia fnanciera
El principio de autonoma estara vaco de contenido si las Corpo-
raciones Locales no tuvieran sufcientes recursos para hacer efectivo la
realizacin de dicho principio. Del articulado de la Constitucin, funda-
mentalmente de sus artculos 137 y 142, se desprenden tres consecuencias
jurdicas que vamos a analizar:
a) La autonoma fnanciera, entendida como parte esencial de la
autonoma o capacidad de autogobierno de los Entes locales.
b) El principio de sufciencia fnanciera en el sentido de que se cuente
con recursos sufcientes para prestar los servicios propios de su
competencia.
c) La estructura del sistema de ingresos de las Corporaciones
Locales impuesta por la propia defnicin del artculo 142 de la
Constitucin.
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La autonoma fnanciera
La autonoma fnanciera signifca recursos propios y capacidad de
decisin, es decir, que cada Corporacin Local es libre para decidir el
empleo de sus recursos y la forma de emplearlos.
Ejemplos de este principio lo encontramos en la amplia enumeracin
de facultades que pueden ostentar las Corporaciones Locales, en mate-
ria fnanciera y presupuestaria. As, los entes locales podrn ejercer las
siguientes potestades:
a) Potestad reglamentaria: A travs de la cual pueden aprobar,
por s mismos, sin otro control que el de legalidad ejercitado por
los Tribunales, las Ordenanzas Fiscales que han de regir la tri-
butacin autnoma local, naturalmente siguiendo, en cuanto a
su procedimiento y contenido, las determinaciones de la Ley de
Haciendas Locales. La potestad tributaria de las Corporaciones
Locales es, por tanto, de carcter derivado, ya que slo podrn
establecer y exigir aquellos tributos que vengan preestablecidos
por la Ley, toda vez que la potestad originaria, segn el artculo
133 de la Constitucin, se residencia en el Estado y se ejercita
por medio de Ley.
b) Potestad de programacin o planifcacin: Que se manifesta en la
capacidad para aprobar y ejecutar sus propios Presupuestos, como
expresin contable de los gastos que el ente local puede realizar y
de los ingresos que se prevean para cubrirlos durante el ejercicio
econmico equivalente a una anualidad. Ahora bien, los entes
locales no son completamente libres a la hora de determinar sus
gastos, ya que tendrn que hacer frente preferentemente a las
obligaciones derivadas de la ley, en especial aquellas de carcter
obligatorio establecidas por el artculo 26 de la Ley de Bases de
Rgimen Local. Desde la perspectiva puramente presupuesta-
ria, y a fn de que tales cartas econmicas respondan a criterios
de uniformidad y generalidad, se introduce la exigencia de un
modelo de estructura presupuestaria como uno de los elemen-
tos esenciales de coordinacin, estableciendo el artculo 112 de
la Ley de Bases de Rgimen Local que la Administracin del
Estado determinar con carcter general la estructura de los
presupuestos de las Corporaciones Locales. La uniformidad es
una pieza clave para que cada ente local pueda instrumentalizar
su hacienda particular como componente de un todo, el Estado,
del que forma parte.
c) La potestad sancionadora y de ejecucin forzosa, la de revisin de
ofcio de sus propios actos, la de prelaciones y preferencias para
el cobro de los crditos que se le adeudan y la de inembargabili-
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dad de sus bienes y derechos que estn afectos al uso o servicio
pblico: Se completa as el cuadro de potestades, que no son ms
que otras manifestaciones del principio de autonoma fnanciera,
instrumentos, todos ellos, necesarios para que tales entes puedan
llevar a buen puerto el cumplimiento de sus mltiples competen-
cias.
La sufciencia fnanciera
Por sufciencia fnanciera debemos entender que los entes locales
cuenten con los recursos apropiados para hacer frente a sus necesidades.
De esta forma la Constitucin garantiza en su artculo 142 el carcter de
sufciencia, al determinar que: Las Haciendas Locales debern disponer
de los medios sufcientes para el desempeo de las funciones que la ley
atribuye a las Corporaciones respectivas.
A lo largo de la evolucin histrica de los entes locales siempre ha
estado presente la falta de dotacin de recursos, situacin que se agrava
cuando tales entes locales pierden dependencia respecto al Estado y
adquieren un techo de competencias de mayor trascendencia que el que
tenan en la etapa precedente. Por tal razn, el principio de sufciencia ad-
quiere un rango constitucional a fn de garantizar la dotacin de recursos
necesarios para que las Corporaciones Locales hagan frente a sus fnes.
As pues, la autonoma de los entes locales va a encontrar un camino
efectivo para su realizacin propiciado por unos medios econmicos, a los
que hacemos referencia a continuacin.
Sistema mixto de fnanciacin
El sistema fnanciero establecido por la Constitucin en su artculo
142 es de carcter mixto al disponer que las Haciendas Locales... se
nutrirn fundamentalmente de tributos propios y de participacin de los
del Estado y de las Comunidades Autnomas. La Constitucin impone,
por tanto, a las leyes posteriores que desarrollen el sistema fnanciero
local este carcter mixto, instituyendo la participacin del Estado y de
la Comunidad Autnoma no a modo de subvencin, como podra haber
sucedido en pocas anteriores, sino como un derecho que tienen las Cor-
poraciones Locales a percibir estos recursos. Estas transferencias han de
responder al modelo de participacin o de dotacin de modo que el ente
local pueda prever con sufciente antelacin la cuanta que ha de percibir.
En la estructuracin de los recursos locales se pueden diferenciar
tres grupos: recursos no tributarios, los recursos tributarios y la parti-
cipacin en tributos del Estado y de las Comunidades Autnomas. La
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Ley reguladora de las Haciendas Locales, de 28 de diciembre de 1988,
desarrolla estos tres grupos de recursos a los que se ha hecho referencia,
de la siguiente forma:
a) Recursos no tributarios: Dentro de los recursos no tributarios se
incluyen los que proceden de sus ingresos de derecho privado, los
precios pblicos, los rendimientos de las operaciones de crdito, el
producto de las multas y sanciones y las prestaciones personales
y de transportes.
b) Recursos tributarios: En el campo de los recursos tributarios
coexisten los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales.
Respecto a los primeros se implantan tres grandes impuestos
de carcter obligatorio: el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el
Impuesto sobre Actividades Econmicas y el Impuesto sobre Ve-
hculos de Traccin Mecnica, y otros dos impuestos de carcter
potestativo: el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y
Obras y el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terre-
nos de Naturaleza Urbana. En cuanto a las tasas, su imposicin
grava bien aquellos servicios o actividades que puedan prestar
la Corporacin Local que no sean susceptibles de ser prestados
o realizados por el sector privado, o bien los casos de utilizacin
especial del dominio pblico. En lo que respecta a las contribu-
ciones especiales debemos indicar que su hecho imponible est
constituido por el benefcio o aumento de valor de los bienes
como consecuencia de la realizacin de obras pblicas o servicios
prestados por las Corporaciones Locales.
c) Participacin en tributos del Estado y de las Comunidades
Autnomas: Finalmente, la participacin de los municipios en
los tributos del Estado se confgura a travs de un porcentaje
sobre la recaudacin lquida del Estado expresado a travs de
los Presupuestos Generales del Estado. El importe global de la
participacin se distribuye con arreglo a determinados mdulos,
establecidos en la propia LHL.
2.3.3. Regulacin jurdica
Declarado inconstitucional el artculo 5 de la Ley de Bases de Rgi-
men Local (Sentencia del Tribunal Constitucional, de 21 de Diciembre
de 1989) por el que se determinaba el sistema de fuentes normativas,
es preciso remitirnos a nuestro texto constitucional para encontrar cual
ser el ordenamiento jurdico regulador del rgimen local. A tal efecto,
debemos sealar tres niveles normativos de diferente alcance: el Estatal:
leyes bsicas; el autonmico: leyes autonmicas y de desarrollo de las del
Estado; y el local: Reglamentos, Ordenanzas y Bandos.
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a) Dentro del primer nivel, es decir, el bsico debemos resaltar que
la Constitucin, en su artculo 149.1.18, reserva a la exclusiva
competencia del Estado la regulacin de las bases del rgimen
jurdico de las Administraciones Pblicas, entre las que se en-
cuentra la propia Administracin Local. Dentro de este apartado
se enumeran las siguientes normas de rango legislativo:
Ley de Bases de Rgimen Local, de 2 de abril de 1985.
Texto Refundido de las disposiciones vigentes en esta materia
de rgimen local, de 18 de abril de 1986.
Ley 39/1988 de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas
Locales (modifcada ampliamente por la Ley 51/2002, de 27
de diciembre) y posteriormente derogada por el Real Decreto
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Lo-
cales.
Como normas de rango reglamentario, y en ejecucin de la
citada Ley de Bases, se han aprobado, hasta el momento
presente, slo tres Reglamentos, de los seis que deberan
haber sido publicados por el Gobierno, conforme al mandato
contenido en la Disposicin Final Primera de la citada Ley
Bsica, faltando, por tanto, por aprobarse, el de Funciona-
rios de las Corporaciones Locales, el de Contratacin y el de
Servicios. Los tres Reglamentos aprobados conforme a las
determinaciones de dicha Disposicin Final son los siguientes:
Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, de 13 de
Junio de 1986.
Reglamento de Poblacin y Demarcacin Territorial, de 11
de Julio de 1986.
Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen
Jurdico de las Corporaciones Locales, de 28 de Noviembre
de 1986.
No debemos olvidar que a consecuencia del denominado Pacto
Local se han introducido importantes modifcaciones en el
citado sistema jurdico, en especial en la citada Ley de Bases
(reforma introducida por la Ley 11/1999), en la Ley Orgnica
de Rgimen Electoral (con la introduccin de la cuestin de
confanza) y en la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional
(conficto en defensa de la autonoma local).
b) Dentro del segundo nivel, es decir, leyes de las Comunidades Au-
tnomas sobre Rgimen Local, podemos sealar, que el desarrollo
normativo de esta materia depender de la actividad que desarro-
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llen las Asambleas Legislativas de las diferentes Comunidades
Autnomas. As, con carcter general, las diferentes Comunida-
des Autnomas tienen dictado sus propias normas de ordenacin
del territorio, de demarcacin territorial, de rgimen del suelo,
de relaciones con las Diputaciones Provinciales, de Cmaras de
Cuentas, de Consejos de Municipios, de proteccin de espacios
naturales y del medio ambiente, o incluso, de coordinacin de
policas locales existentes en sus respectivos territorios, entre
otras.
c) Dentro del tercer nivel, las Ordenanzas y Reglamentos Loca-
les, representan las manifestaciones efectivas de la potestad
reglamentaria de tales entes, las cuales debern ser ejercidas
con estricta subordinacin a la ley, ya sea estatal o autonmica,
segn el sistema constitucional de distribucin de competencias.
2.3.4. Tipos de entidades locales
La Administracin Local espaola est integrada por una variada
tipologa de entidades, a pesar del principio de uniformidad que carac-
teriz el rgimen local espaol desde la Constitucin de Cdiz, por in-
fuencia del rgimen que naci con la Revolucin Francesa. Sin embargo,
en la actualidad nuestro rgimen local se caracteriza por la diversidad,
propiciada por la nueva estructura territorial del Estado, prevista en la
Constitucin.
La Constitucin espaola, al referirse en el Captulo II de su Ttulo
VIII al rgimen local plantea la posibilidad de que puedan crearse otras
agrupaciones de municipios con independencia de los integrados en la
provincia. Se podrn crear agrupaciones de municipios diferentes de la
provincia expresa su artculo 141, con lo cual se abre la posibilidad de
que junto a los entes locales territoriales por excelencia, como son los
municipios, las provincias y las islas, puedan ampliarse la lista de estas
entidades, con la formacin de entes supramunicipales. E incluso, se
podrn constituir entidades inferiores al municipio cuando se produz-
can las circunstancias establecidas en las leyes a fn de que tales entes
inframunicipales puedan ser instituidos.
As, de acuerdo con el artculo 3 de la LBRL son entidades territoria-
les el Municipio, la Provincia y la Isla en los archipilagos balear y canario.
Gozan, asimismo, de la condicin de entidades locales las entidades de
mbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las
Comunidades Autnomas, las Comarcas u otras entidades que agrupen
varios Municipios, instituidas por las Comunidades Autnomas de con-
formidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos de Autonoma,
las reas Metropolitanas y las Mancomunidades de Municipios.
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De esta manera, podramos realizar la siguiente clasifcacin de las
entidades locales:
Entidades locales territoriales
El carcter de entidad local territorial solamente alcanzan el Muni-
cipio, la Provincia y la Isla (en los archipilagos balear y canario). Esta
califcacin sirve para atribuir nicamente a estas entidades territoriales
las potestades y privilegios enumerados en el artculo 4.1 de la citada
Ley: reglamentaria y de autoorganizacin, tributaria y fnanciera, de pro-
gramacin o planifcacin, expropiatoria, sancionadora, de investigacin,
deslinde y recuperacin de ofcio de sus bienes, presuncin de legitimidad
y ejecutividad de sus actos, ejecucin forzosa e inembargabilidad; en fn,
prelacin y preferencia en el cobro de crditos. Estn legitimadas, adems,
para la impugnacin de disposiciones o actos de las Administraciones
del Estado o de las Comunidades Autnomas que lesionen su autonoma
as como la impugnacin ante el Tribunal Constitucional de las leyes
del Estado o de las Comunidades Autnomas que se entienda lesionan
la autonoma local. Estos tres tipos de entidades locales territoriales
municipios, provincias e islas ofrecen, a su vez, distintas modalidades
de rgimen jurdico, que precisaremos a continuacin:
a) Los municipios: Originalmente, la LBRL estableca un rgimen
jurdico uniforme para todos los municipios. Pero es obvio que
sus exigencias organizativas son muy distintas en funcin de
su dimensin poblacional: la organizacin de un municipio de
doscientos habitantes no puede ser la misma, lgicamente, que
la de una conurbacin de ms de un milln de habitantes. De ah
que la legislacin haya diversifcado progresivamente su rgimen
jurdico en funcin del tamao de cada una de las poblaciones.
As, de menor a mayor puede distinguirse en la actualidad las
siguientes modalidades:
Para los micromunicipios que tradicional y voluntariamente
cuenten con ese singular rgimen de gobierno y administra-
cin (concejo abierto) as como aquellos otros en los que por
su localizacin geogrfca, la mejor gestin de los intereses
municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable, la
LBRL permite un modelo muy simplifcado de organizacin
denominado concejo abierto.
El segundo tipo de organizacin es el que podramos de-
nominar de rgimen comn, siendo aplicable a todos los
municipios que no pertenezcan a las dos categoras que se
mencionan a continuacin.
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La Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la moder-
nizacin del gobierno local, estableci un rgimen diferenciado
para las llamadas grandes ciudades: una categora fexible,
que se aplica a todos los municipios cuya poblacin exceda
de 250.000 habitantes, as como a los que sean capitales de
provincia, capitales autonmicas o sede de las instituciones
autonmicas (aunque no alcancen dicha poblacin); pero
que tambin puede aplicarse a los municipios de poblacin
superior a 75.000 habitantes que presenten circunstancias
econmicas, sociales, histricas o culturales especiales, siem-
pre que lo decida el parlamento autonmico correspondiente,
a iniciativa de los respectivos ayuntamientos.
Por ltimo, mediante leyes especiales se ha dotado de un
rgimen singular, distinto del de grandes ciudades a los
dos mayores municipios de Espaa, Madrid (Ley 22/2006, de
4 de julio) y Barcelona (Ley de Catalua 22/1998, de 30 de
diciembre, y Ley 1/2006, de 13 de marzo).
b) Las Provincias: Las provincias tampoco responden a un modelo
uniforme pudiendo distinguirse entre ellas los siguientes siste-
mas organizativos:
El rgimen comn, paralelo al de los municipios, siendo apli-
cable a todas las provincias distintas de las que se enumeran
a continuacin y que disfrutan de un rgimen diferenciado.
El primero y ms tradicional de los regmenes provinciales
especiales es el aplicable a las provincias de la Comunidad
Autnoma del Pas Vasco, denominadas en su Estatuto
de Autonoma Territorios Histricos cuya organizacin
y competencias se asemejan a las de la propia Comunidad
Autnoma a la que pertenecen.
La segunda especialidad afecta a las Comunidades Aut-
nomas uniprovinciales, esto es, a aquellas cuyo territorio
coincide exactamente con el de una sola de las provincias
tradicionales: Principado de Asturias, Cantabria, Navarra,
La Rioja, Murcia y Madrid. Su peculiaridad radica en la
inexistencia de instituciones provinciales, de manera que
sus competencias son asumidas por las de la Comunidad
Autnoma respectiva.
Por ltimo, poseen tambin una organizacin provincial es-
pecfca los dos archipilagos que forman parte del territorio
espaol. De ellos, el de las Islas Baleares integra una sola
provincia y, por tanto, podra encuadrarse en la categora
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anterior (por lo que carece, por as decir, de instituciones
provinciales), si bien se diferencia de ella por la organizacin
peculiar que tienen las diferentes islas que forman el archi-
pilago. El archipilago canario, en cambio, est formado por
dos provincias, cada una de las cuales dispone, como rgano
de pura representacin, de una Mancomunidad Interinsular;
las competencias de la provincia se distribuyen internamente
entre los rganos de la Comunidad Autnoma de Canarias y
los de cada una de sus islas.
c) Las islas: La referencia a la isla como una de las entidades locales
territoriales se justifca en la circunstancia de ser frmula orga-
nizatoria alternativa a la provincia: ms exactamente, al modo
ordinario de gobierno de la provincia, representado por la Dipu-
tacin Provincial. En todo caso, la isla es un concepto jurdico que
no guarda correlacin exacta con la realidad geogrfca que evoca
ya que no todas las islas, en sentido geogrfco, son entidades
locales territoriales: no lo son, desde luego, las islas e islotes del
litoral peninsular espaol (como las Columbretes, las islas Ces,
Alborn o el Pen de Vlez de la Gomera, entre otras muchas),
ni los islotes pertenecientes a los dos archipilagos (como Cabrera,
Vedra, Conejera y Dragonera, en Baleares, y Alegranza, Roque
del Este, Roque del Oeste, Mompea, Montaa Clara y Lobos,
en Canarias); pero tampoco merecen esta consideracin islas de
una cierta dimensin y dotadas de poblacin permanente, que
forman una unidad administrativa (una isla en sentido jurdico)
con la ms prxima (como Formentera, perteneciente a Ibiza, y
la isla Graciosa, perteneciente a Lanzarote).
Entidades locales sin ms
Con la condicin de ente local, sin ms, se confguran las entidades
de mbito territorial inferior al municipio instituidas o reconocidas por
las Comunidades Autnomas (nos referimos a las denominadas entida-
des inframunicipales comnmente conocidas con el nombre de caseros,
pedanas, aldeas, parroquias u otros anlogos); las comarcas u otras
entidades que agrupen varios municipios; las reas metropolitanas y las
mancomunidades de municipios. La LBRL no atribuye a estas entidades
el conjunto de privilegios y potestades propias de los entes territoriales
que hemos visto en el prrafo anterior, sino que remite a la legislacin de
las Comunidades Autnomas la concrecin de cules de estas potestades
y privilegios pueden stas ostentar.
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Otras entidades
No tienen carcter de entidad local, pero la jurisprudencia les ha
asignado la condicin de persona jurdica de organizacin corporativa y
de inters pblico, otras entidades, cuya regulacin tradicional se respeta
de acuerdo con el artculo 37 del Texto Refundido de Rgimen Local el
cual establece que las Entidades conocidas con las denominaciones de
Mancomunidades o Comunidades de Tierra o de Villa y Tierra, o de Ciu-
dad y Tierra, Asocios, Reales Seoros, Universidades, Comunidades de
Pastos, Leas, Aguas, y otras anlogas, continuarn rigindose por sus
normas consuetudinarias o tradicionales y, sin perjuicio de la autonoma
de que disfrutan, debern ajustar su rgimen econmico a lo prescrito en
la legislacin de rgimen local sobre formacin de presupuestos y rendicin
de cuentas, liquidaciones, inventarios y balances.
Por lo tanto, junto a la confguracin constitucional de la organizacin
territorial del Estado, que se instituye en una distribucin vertical del
poder pblico, dividido entre entidades de diferente nivel, el Estado, como
titular de la soberana, las Comunidades Autnomas, caracterizadas por
su autonoma poltica y los entes locales integrados por las provincias,
las islas y los municipios, dotados de autonoma administrativa, concu-
rren otras entidades locales, que confguran la complejidad territorial de
nuestro Estado. Si bien, correspondern a las diferentes Comunidades
Autnomas la concrecin de estas entidades territoriales, de acuerdo con
sus propias leyes sobre rgimen local.
2.4. Las Comunidades Autnomas
2.4.1. Introduccin
Las nacionalidades y las regiones son realidades sociales que exis-
ten en Espaa. Constitucionalmente no se sealan las diferencias entre
unas y otras ni se delimita el territorio de cada una de ellas. La Comu-
nidad Autnoma es la forma jurdica para que esa nacionalidad o regin
adquiera personalidad jurdico-pblica, en cuanto que forma parte de la
organizacin del Estado. Se califcan, en base a lo dispuesto en el artculo
137 de la Constitucin, como entes territoriales que gozan de autonoma
para la gestin de sus propios intereses.
Las Comunidades Autnomas son tanto la negacin del Estado es-
tructurado federalmente, como del Estado unitario centralizado. Ejercen
un papel fundamental de descentralizacin poltica, al ostentar compe-
tencias de autogobierno y gestionar las atribuidas estatutariamente. De
este modo, puede defnirse el Estado autonmico (V. Escuin. 1994; p. 85)
como la forma de organizacin territorial del Estado basada en la idea
de distribucin de la titularidad de los poderes pblicos.
Temario Tema 2
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2.4.2. Principios de constitucin
2.4.2.1. Principio de voluntariedad
La autonoma se confgura en la Constitucin espaola como un
derecho (art. 2. ...y reconoce y garantiza el derecho a la autonoma de
las nacionalidades y regiones...). Rige, pues, el principio de voluntarie-
dad, por el que el acceso se deja a la libre iniciativa de las mismas. Esto
es, aquellos territorios que renan las caractersticas establecidas en la
Constitucin, gozan de libertad para acceder a la autonoma prevista en la
misma. En tal sentido y de acuerdo con lo dispuesto en los artculos 143 y
144 de la Constitucin. Podrn constituirse en Comunidades Autnomas:
a) Las provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales
y econmicas comunes.
b) Los territorios insulares.
c) Las provincias con entidad regional histrica o regiones unipro-
vinciales.
d) Los territorios cuyo mbito territorial no supere el de una pro-
vincia y carezcan de entidad regional histrica, en clara alusin
a las ciudades de Ceuta y Melilla.
e) Los territorios que no estn integrados en la organizacin pro-
vincial, supuesto pensado para el territorio de Gibraltar.
Las Comunidades Autnomas podrn celebrar convenios entre s
para la gestin y prestacin de servicios propios de las mismas. Igual-
mente, podrn suscribir acuerdos de cooperacin, exigindose, en este
caso, la previa autorizacin de las Cortes Generales.
Este principio de voluntariedad, no obstante, tiene dos lmites es-
tablecidos constitucionalmente. El primero en el artculo 144.c), en el
supuesto de que las Cortes Generales, mediante ley orgnica, sustituyan
la iniciativa de las Corporaciones locales para la constitucin de la Co-
munidad Autnoma. El segundo en el artculo 145.1, cuando prohbe la
federacin de Comunidades Autnomas (en ningn caso se admitir la
federacin de Comunidades Autnomas).
2.4.2.2. Principio de igualdad
La igualdad es uno de los principios bsicos del orden constitucional,
consagrado con carcter general en su artculo 1 (Espaa se constituye
en un Estado social y democrtico de Derecho, que propugna como valores
superiores de su ordenamiento jurdico la libertad, la justicia, la igual-
dad y el pluralismo poltico). Este principio se objetiviza como derecho
Temario Tema 2
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fundamental en el artculo 14 (los espaoles son iguales ante la Ley, sin
que pueda prevalecer discriminacin alguna por razn de nacimiento,
raza, sexo, religin, opinin o cualquier otra condicin o circunstancia
personal o social).
La Constitucin pone especial cuidado en evitar que el principio de
igualdad pueda romperse a travs de las disposiciones de los Estatutos
de Autonoma. El ejercicio del autogobierno es incompatible, por tanto,
con el establecimiento de desigualdades jurdicas, sea entre las propias
comunidades, sea entre los ciudadanos individualmente considerados.
La igualdad jurdica entre las Comunidades Autnomas se reconoce
en el artculo 138.2 (las diferencias entre los Estatutos de las distintas
Comunidades Autnomas no podrn implicar, en ningn caso, privilegios
econmicos o sociales); y se garantiza mediante el mecanismo estableci-
do en el artculo 150.3, que permite a las Cortes Generales el impedir la
creacin de situaciones discriminatorias de unas comunidades frente a
otras, mediante la aprobacin de leyes de armonizacin (el Estado podr
dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las
disposiciones normativas de las Comunidades Autnomas, an en el caso
de materias atribuidas a la competencia de stas, cuando as lo exija el
inters general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayora absoluta
de cada Cmara, la apreciacin de esta necesidad).
En lo relativo a la igualdad individual, cualquiera que sea la Co-
munidad Autnoma donde se resida o a la que se pertenezca, el artculo
139 establece que todos los espaoles tienen los mismos derechos y obli-
gaciones en cualquier parte del territorio del Estado, sin que ninguna
autoridad pueda adoptar medidas que directa o indirectamente obsta-
culicen la libertad de circulacin y establecimiento de las personas y la
libre circulacin de los bienes en todo el territorio espaol. Este principio
viene recogido, a efectos fscales, en el artculo 157.2, que prohbe a las
Comunidades Autnomas establecer medidas tributarias sobre bienes
situados fuera de su territorio o que supongan obstculo para la libre
circulacin de mercancas o servicios.
Este principio se salvaguarda, igualmente, mediante la atribucin de
competencias exclusivas al Estado, para la regulacin de las condiciones
bsicas que garanticen la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio
de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art.
149.1.1 de la Constitucin).
2.4.2.3. Principio de solidaridad
Si la Constitucin proclama como uno de sus valores superiores la
igualdad y la interdiccin de privilegios discriminatorios, tanto entre los
ciudadanos como entre las propias regiones y nacionalidades, es obvio
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que, al propio tiempo, contempla una situacin de hecho marcada por
profundas desigualdades econmicas y sociales (J. Leguina. 1984). De
ah que el derecho a la autonoma que asiste a todas las Comunidades,
en base al artculo 2, se complemente con el deber de solidaridad entre
todas ellas.
La Constitucin pretende que el modelo de organizacin autonmica
del Estado sirva efectivamente para confgurar un sistema de produc-
cin y distribucin de la riqueza ms justo y equilibrado, entre todas las
Comunidades que lo componen (art. 138.1 CE el Estado garantiza la
realizacin efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artcu-
lo 2 de la Constitucin, velando por el establecimiento de un equilibrio
econmico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio espa-
ol, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular).
Para asegurar esta garanta el Estado cuenta con el mecanismo de la
planifcacin econmica (arts. 40.1 y 131 CE), y, de forma particular,
mediante la creacin del Fondo de Compensacin previsto en el artculo
158.2 (con el fn de corregir desequilibrios econmicos interterritoriales
y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituir un Fondo de
Compensacin con destino a gastos de inversin, cuyos recursos sern
distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autnomas
y provincias, en su caso).
Indica V. Escuin, que el principio de solidaridad aade al sistema
autonmico las notas de equilibrio e integracin. Estas cumplen una doble
funcin: como lmite negativo de la actuacin de las Comunidades Aut-
nomas, de forma que la persecucin de los propios intereses no suponga
un atentado a los generales o a los de otra Comunidad, y positivamente,
como medio para el establecimiento de un equilibrio adecuado y justo
entre los diversos territorios del Estado.
2.4.3. Procedimientos de constitucin
La Constitucin prev cuatro tipos diferentes de procesos auto-
nmicos. El procedimiento ordinario de los artculos 143.2 y 146. El
procedimiento agravado del artculo 151. El procedimiento privilegiado
de la Disposicin Transitoria Segunda y el artculo 151. Y, por ltimo,
los procedimientos especiales, regulados en el artculo 144 y en las Dis-
posiciones Transitorias referidas a Navarra y a las ciudades de Ceuta y
Melilla. Pasamos a continuacin a referirnos a cada uno de estos procesos
de constitucin de las Comunidades Autnomas.
2.4.3.1. Procedimiento ordinario
Se encuentra regulado en los artculos 143.2 y 146 y las Disposicio-
nes Transitorias Primera y Tercera. La iniciativa corresponde a todas
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las Diputaciones interesadas, al rgano interinsular correspondiente y
a las dos terceras partes de los municipios cuya poblacin represente, al
menos, la mayora del censo electoral de cada provincia o isla.
Para en los supuestos de que exista algn tipo de ente preautonmico,
se prev la sustitucin de la iniciativa de las Diputaciones por la de aqul.
Iniciado el proceso (art. 146 CE), se procede a la elaboracin del pro-
yecto de Estatuto. Para ello se crea una Asamblea mixta integrada por los
diputados provinciales de las provincias afectadas y los parlamentarios
(diputados y senadores) en ellas electos. Una vez redactado el proyecto
de Estatuto, ste es remitido a las Cortes Generales para su aprobacin,
siendo tramitado como Ley Orgnica.
2.4.3.2. Procedimiento agravado
En el supuesto del artculo 151 de la Constitucin, la iniciativa
corresponde a las mismas instituciones que en el apartado anterior
(Diputaciones interesadas u rgano interinsular), con la salvedad que
la iniciativa debe ser adoptada por, al menos, tres cuartas partes de los
municipios de cada provincia o isla que supongan, en todo caso, la mayora
del censo electoral en cada una de ellas. Los acuerdos de iniciativa deben
ser remitidos al Gobierno con el fn de que ste acredite tal iniciativa.
Una vez acreditada, sta se ratifca mediante referndum convocado por
el Gobierno. Para ello se exige la mayora absoluta del censo electoral de
cada una de las provincias.
Cumplidos los anteriores trmites, el Gobierno procede a la convo-
catoria de una Asamblea encargada de redactar el proyecto de Estatuto.
Esta Asamblea est compuesta por los parlamentarios electos en las
provincias de la Comunidad autnoma.
Aprobado el texto de Estatuto, ste se remite a la Comisin Cons-
titucional del Congreso, que negociar con la Asamblea proponente la
fjacin defnitiva del texto. Una vez fjado, debe ratifcarse mediante
referndum por la poblacin de las provincias afectadas, y por el Congreso
de los Diputados y el Senado, y someterse al Rey para su sancin.
En el supuesto de no llegarse a un acuerdo, el texto remitido por la
Asamblea se tramita como proyecto de ley orgnica, que una vez aprobado
por las Cortes se somete a referndum, necesitndose para su aprobacin
la mayora relativa.
2.4.3.3. Procedimiento privilegiado
Constituye una variante del anterior proceso (art. 151 y Disposicin
transitoria segunda CE). Consiste en una abreviacin del anterior pro-
Temario Tema 2
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cedimiento, y solo puede ser utilizado por las nacionalidades y regiones
que en el pasado hubiesen plebiscitado favorablemente sus Estatutos de
autonoma y cuenten con rganos preautonmicos.
2.4.3.4. Procedimientos especiales
Con esta denominacin se incluyen los previstos en el artculo 144,
en relacin con las Disposiciones Transitorias Cuarta y Quinta de la
Constitucin. Tienen como principal caracterstica la excepcionalidad y
la intervencin preceptiva de las Cortes Generales.
Se trata de supuestos en que no existe iniciativa de las Corporaciones
Locales (casos de Madrid, que no cumple con los requisitos del artculo
143.1, Ceuta y Melilla).
2.4.4. Organizacin
La creacin de las Comunidades Autnomas comporta (artculo
147.2.c de la Constitucin) la aparicin de un aparato administrativo
propio, a travs del cual aqullas administran las materias sobre las
que poseen competencias. Ello plantea no pocos problemas, dado que la
organizacin territorial del Estado exige un nivel de coordinacin entre
las distintas Administraciones pblicas. Las Comunidades Autnomas
debern establecer relaciones de coordinacin con la Administracin del
Estado, las dems Administraciones Autonmicas, locales y provinciales.
Sin perjuicio de que la Constitucin reserva este modelo de organi-
zacin a las Comunidades Autonmicas del artculo 151, el artculo 152
establece un modelo organizativo autonmico, que en mayor o menor me-
dida, se reproduce en gran parte de ellas. Este modelo sigue el esquema
de divisin tripartita de poderes, caracterstica del Estado de Derecho.
2.4.4.1. La Asamblea legislativa
La Asamblea legislativa se constituye como el rgano de represen-
tacin del pueblo de cada Comunidad que ejerce igualmente la potestad
legislativa limitada materialmente por las materias sobre las que el
Estatuto de Autonoma le atribuye competencia; y formalmente al venir
vinculada por la legislacin estatal en los supuestos de competencias
compartidas. Al igual que las leyes estatales, nicamente son suscepti-
bles de control de constitucionalidad por razones materiales, formales y
de competencia. Sus miembros son elegidos por sufragio universal, con
arreglo a un sistema de representacin proporcional que asegure, adems,
la representacin de las diversas zonas del territorio. Su estructura unica-
meral queda a la regulacin de los diferentes Estatutos, con respeto a los
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principios constitucionales. La funcin que tienen encomendada, obliga,
al igual que a los miembros de las Cortes Generales a que dispongan de
determinadas garantas para asegurar su independencia e imparcialidad.
Los parlamentarios autonmicos no estn sujetos a mandato imperativos,
y gozan de inviolabilidad por las opiniones vertidas en el ejercicio de su
cargo. Igualmente, durante su mandato no podrn ser detenidos por ac-
tos delictivos cometidos en el territorio de su Comunidad salvo caso de
fagrante delito. La decisin sobre su inculpacin, prisin, procesamiento
y juicio corresponder al Tribunal Superior de Justicia de la respectiva
Autonoma. La responsabilidad penal por los hechos cometidos fuera de
su territorio se exigir ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
2.4.4.2. El Consejo de Gobierno
El Poder Ejecutivo se encomienda a un Consejo de Gobierno. Sus
funciones son tanto ejecutivas como administrativas. El Consejo de Go-
bierno es un rgano colegiado sobre el que recae la potestad ejecutiva y
reglamentaria, as como la direccin de la Administracin autonmica.
Est compuesto por su Presidente y los Consejeros, segn la denominacin
que adopten en cada Comunidad, as como, en su caso, los Vicepresidentes.
2.4.4.3. El Presidente de la Comunidad Autnoma
El Presidente de la Comunidad Autnoma es elegido por la Asamblea
y nombrado por el Rey, correspondindole tanto la direccin del Consejo
de Gobierno, como la suprema representacin de la Comunidad Autnoma
y la ordinaria del Estado en aqulla (art. 152.1 CE). El Presidente de la
Comunidad ostenta, a su vez, la presidencia del Gobierno autonmico.
En esta doble calidad adquiere una especial signifcacin, al simbolizar
la unidad del ordenamiento comunitario y del estatal. Como el ms
alto representante de la respectiva Comunidad Autnoma simboliza la
unidad de la misma, y por tanto ostenta su representacin legal. Como
representante ordinario del Estado, lo es del conjunto de los poderes del
Estado. En cuanto Presidente del rgano de Gobierno autonmico, dirige
su actuacin poltica y coordina sus acciones. El Presidente y los miem-
bros del Consejo de Gobierno, al igual que en el Estado, son polticamente
responsables ante la Asamblea, por medio de los procedimientos y con
las consecuencias previstas en cada Estatuto.
2.4.4.3. Otras instituciones
Un Tribunal Superior de Justicia culminar (art. 152.1 CE) la or-
ganizacin judicial en el mbito territorial de la Comunidad Autnoma,
sin perjuicio de la jurisdiccin que corresponde al Tribunal Supremo del
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Estado. En este punto, es necesario precisar que el artculo 149.1.5 defne
como materia exclusiva del Estado la Administracin de Justicia, por lo
que debemos concluir que el Tribunal Superior de Justicia es un rgano
estatal, cuya organizacin viene determinada, como ya hemos visto, por
la Ley Orgnica del Poder Judicial. El Tribunal Superior de Justicia ser
competente para conocer de los litigios que tengan su causa en el derecho
de la respectiva Comunidad. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 123
(jurisdiccin estatal del Tribunal Supremo), queda confgurado como una
ltima instancia, al agotarse stas ante los rganos judiciales radicados
en el mismo territorio de la Comunidad Autnoma en donde se ubicase
el rgano competente de la primera instancia.
El Delegado del Gobierno (art. 154 CE) se constituye como rgano
de coordinacin del Estado y la Comunidad Autnoma. Posee una doble
funcin: dirige la Administracin del Estado en el territorio de la Comu-
nidad Autnoma de que se trate. En segundo trmino, coordina, cuando
proceda, la Administracin del Estado con la propia de cada Comunidad.
2.4.5. Competencias
2.4.5.1. Introduccin
No basta con proclamar el derecho a la autonoma poltica de las Co-
munidades Autnomas que integran el Estado. Se precisa, adems, para
que la autonoma poltica sea realmente tal y no una simple operacin de
descentralizacin administrativa, que ese derecho est dotado de unos
poderes distintos e independientes de los que corresponden al Estado.
Como dice Martn Mateo, el tema ms problemtico del rgimen
autonmico se centra en el aspecto de las competencias, motivado por la
indefnicin de la Constitucin y las ambiciosas declaraciones estatuta-
rias. Por tal razn y a fn de esclarecer esta problemtica, siguiendo al
autor citado, podemos clasifcar las competencias de las Comunidades
Autnomas en integrales y compartidas.
a) Competencias integrales: seran aquellas sobre las que a uno de
los dos rdenes (autonmico o estatal) le corresponde la totalidad
de las funciones. Por ejemplo: el sistema monetario que ntegra-
mente corresponde al Estado o la ordenacin del territorio, el
urbanismo o la vivienda que especfcamente le compete a las
Comunidades Autnomas.
b) Competencias compartidas: sobre una misma materia coinciden
competencias de distintos entes territoriales, por ejemplo la
proteccin del medio ambiente o la conservacin del patrimonio
monumental.
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Siguiendo nuestro texto constitucional la divisin de las competencias
se agrupan bajo los criterios de la exclusividad: el artculo 148 enumera
aquellas competencias que pueden ser asumidas por las Comunidades
Autnomas, mientras que el artculo 149 alude a aquellas materias que
son competencia exclusiva del Estado, aunque con la correccin de que
aquellas Comunidades Autnomas de autonoma plena podrn ampliar
sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido por dicho
artculo.
No obstante lo anteriormente expuesto, si bien las competencias del
Estado (las del artculo 149) les vienen conferidas directamente, las de las
Comunidades Autnomas precisarn de un pronunciamiento previo por
parte de las mismas a fn de que declaren expresamente en sus propios
Estatutos que las asumen; por ello, las competencias del artculo 148 son
competencias denominadas de atribucin.
Debemos indicar que la Constitucin, a modo de cierre, en su artculo
149 seala tres precisiones que deben ser tomadas en cuenta: Por un lado,
se precisa que las materias no atribuidas expresamente al Estado por
esta Constitucin podrn corresponder a las Comunidades Autnomas,
en virtud de sus respectivos Estatutos. Por otro, a sensu contrario se
determina que la competencia sobre las materias que no se hayan asumido
por los Estatutos de Autonoma corresponder al Estado. Y por ltimo,
se indica que, las normas del Estado prevalecern, en caso de conficto,
sobre las de las Comunidades Autnomas en todo lo que no est atribuido
a la exclusiva competencia de stas. Por ello, las normas autonmicas que
regulen materias de exclusiva competencia de las mismas s prevalecern
sobre las del Estado. En cualquier caso, el derecho estatal ser supletorio
del derecho de las Comunidades Autnomas.
El profesor Santamara Pastor, al tratar de las competencias del
Estado y de las Comunidades Autnomas, alude a un sistema de doble
lista y de doble clusula residual. De doble lista porque la Constitucin
establece dos listas de competencias, las del artculo 149 de exclusiva ti-
tularidad estatal y las del artculo 148 para las Comunidades Autnomas.
En cuanto a la doble clusula residual debemos entender que, por un lado,
las Comunidades Autnomas pueden asumir mediante sus Estatutos
todas aquellas competencias que no se encuentren en ninguna de las dos
listas citadas, y por otro lado, en cuanto a la otra clusula residual, en
este caso de signo opuesto, correspondern al Estado las competencias
sobre las materias que no se hayan asumido por los correspondientes
Estatutos de Autonoma.
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2.4.5.2. Competencias exclusivas del Estado
El artculo 149.1 de la Constitucin reserva al Estado la competencia
exclusiva sobre las materias enumeradas en el mismo en 32 apartados
(el Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias...).
Estas materias comprenden no solo las reservadas al poder central, sino
a una combinacin de materias y de facultades jurdicas, que en muchos
casos podrn ser compartidos con las Comunidades Autnomas, cuando
as se prevea en los distintos apartados de este artculo.
Se puede distinguir entre materias reservadas de forma exclusiva
al Estado en su integridad. Son las mencionadas en el artculo 149 sin
posteriores precisiones. Sobre stas la competencia se extiende, tanto
para legislar como para prestar y gestionar los servicios administrati-
vos pertinentes. De entre las que se atribuye la titularidad en exclusiva
al Estado, podemos destacar las siguientes: nacionalidad, inmigracin,
emigracin, extranjera y derecho de asilo (apdo. 2); relaciones interna-
cionales (apdo. 3); defensa y fuerzas armadas (apdo. 4); administracin
de justicia (apdo. 5); rgimen aduanero y arancelario y comercio exterior
(apdo. 10); sistema monetario, divisas, cambio y convertibilidad (apdo.
11); determinacin de la hora ofcial (apdo.12); hacienda general y deuda
del Estado (apdo.14); sanidad exterior (apdo. 16); marina mercante y
abanderamiento de buques, iluminacin de costas y seales martimas,
puertos de inters general (apdo. 20), etc.
Junto a las anteriores materias existen otras, en el mismo artculo
149.1, susceptibles de ser compartidas, en diverso grado, entre el poder
central y las Comunidades Autnomas. Son aqullas en las que el Estado
se reserva la facultad de legislar, dejando a las Comunidades Autnomas
su ejecucin o su desarrollo normativo, o ambas a la vez. Entre las compe-
tencias concurrentes del artculo 149.1, podemos sealar las siguientes:
legislacin procesal (apdo. 6); legislacin laboral (apdo. 7); legislacin
civil, obligaciones contractuales, fuentes del derecho (apdo. 8); crdito,
banca y seguros (apdo. 11); planifcacin general de la actividad econmica
(apdo. 13); investigacin cientfca y tcnica (apdo. 15); sanidad (apdo.
16); seguridad social (apdo. 17); Administraciones pblicas, funcionarios,
procedimiento administrativo, contratos y concesiones administrativas
(apdo. 18); pesca martima (apdo. 19); medio ambiente (apdo. 23); minas
y energa (apdo. 25); medios de comunicacin social (apdo. 27); archivos,
bibliotecas y museos (apdo. 28); seguridad pblica (apdo. 29); educacin
(apdo. 30), etc. La competencia exclusiva a favor del Estado se extender,
tambin, a todas aquellas materias que, pudiendo hacerlo, no hayan sido
asumidas como propias por los respectivos Estatutos de Autonoma, en
virtud de la clusula residual contenida en el apartado 3 del artculo 149.
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Por su importancia en el presente Tema redactamos dicho artculo
149 ntegramente:
1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes ma-
terias:
1. La regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la
igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de los derechos
y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
2. Nacionalidad, inmigracin, emigracin, extranjera y derecho
de asilo.
3. Relaciones internacionales.
4. Defensa y Fuerzas Armadas.
5. Administracin de Justicia.
6. Legislacin mercantil, penal y penitenciaria; legislacin
procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que
en este orden se deriven de las particularidades del derecho
sustantivo de las Comunidades Autnomas.
7. Legislacin laboral; sin perjuicio de su ejecucin por los r-
ganos de las Comunidades Autnomas.
8. Legislacin civil, sin perjuicio de la conservacin, modifcacin
y desarrollo por las Comunidades Autnomas de los derechos
civiles, forales o especiales, all donde existan. En todo caso,
las reglas relativas a la aplicacin y efcacia de las normas
jurdicas, relaciones jurdico-civiles relativas a las formas de
matrimonio, ordenacin de los registros e instrumentos p-
blicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para
resolver los confictos de leyes y determinacin de las fuentes
del derecho, con respeto, en este ltimo caso, a las normas de
derecho foral o especial.
9. Legislacin sobre propiedad intelectual e industrial.
10. Rgimen aduanero y arancelario; comercio exterior.
11. Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases
de la ordenacin de crdito, banca y seguros.
12. Legislacin sobre pesas y medidas, determinacin de la hora
ofcial.
13. Bases y coordinacin de la planifcacin general de la actividad
econmica.
14. Hacienda general y Deuda del Estado.
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15. Fomento y coordinacin general de la investigacin cientfca
y tcnica.
16. Sanidad exterior. Bases y coordinacin general de la sanidad.
Legislacin sobre productos farmacuticos.
17. Legislacin bsica y rgimen econmico de la Seguridad
Social, sin perjuicio de la ejecucin de sus servicios por las
Comunidades Autnomas.
18. Las bases de rgimen jurdico de las Administraciones p-
blicas y del rgimen estatutario de sus funcionarios que, en
todo caso, garantizarn a los administrados un tratamiento
comn ante ellas; el procedimiento administrativo comn, sin
perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin
propia de las Comunidades Autnomas; legislacin sobre
expropiacin forzosa; legislacin bsica sobre contratos y
concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad
de todas las Administraciones pblicas.
19. Pesca martima, sin perjuicio de las competencias que en la
ordenacin del sector se atribuyan a las Comunidades Aut-
nomas.
20. Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminacin
de costas y seales martimas; puertos de inters general;
aeropuertos de inters general; control del espacio areo,
trnsito y transporte areo, servicio meteorolgico y matri-
culacin de aeronaves.
21. Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por
el territorio de ms de una Comunidad Autnoma; rgimen
general de comunicaciones; trfco y circulacin de vehculos
de motor; correos y telecomunicaciones; cables areos, sub-
marinos y radiocomunicacin.
22. La legislacin, ordenacin y concesin de recursos y aprove-
chamientos hidrulicos cuando las aguas discurran por ms
de una Comunidad Autnoma, y la autorizacin de instala-
ciones elctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra
Comunidad o el transporte de energa salga de su mbito
territorial.
23. Legislacin bsica sobre proteccin del medio ambiente, sin
perjuicio de las facultades de las Comunidades Autnomas
de establecer normas adicionales de proteccin. La legisla-
cin bsica sobre montes, aprovechamientos forestales y vas
pecuarias.
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24. Obras pblicas de inters general o cuya realizacin afecte a
ms de una Comunidad Autnoma.
25. Bases de rgimen minero y energtico.
26. Rgimen de produccin, comercio, tenencia y uso de armas y
explosivos.
27. Normas bsicas del rgimen de prensa, radio y televisin y,
en general, de todos los medios de comunicacin social, sin
perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecucin
correspondan a las Comunidades Autnomas.
28. Defensa del patrimonio cultural, artstico y monumental espa-
ol contra la exportacin y la expoliacin; museos, bibliotecas
y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestin
por parte de las Comunidades Autnomas.
29. Seguridad pblica, sin perjuicio de la posibilidad de creacin
de policas por las Comunidades Autnomas en la forma que
se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo
que disponga una ley orgnica.
30. Regulacin de las condiciones de obtencin, expedicin y ho-
mologacin de ttulos acadmicos y profesionales y normas
bsicas para el desarrollo del artculo 27 de la Constitucin,
a fn de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los
poderes pblicos en esta materia.
31. Estadstica para fnes estatales.
32. Autorizacin para la convocatoria de consultas populares por
va de referndum.
2. Sin perjuicio de las competencias que podrn asumir las Comuni-
dades Autnomas, el Estado considerar el servicio de la cultura
como deber y atribucin esencial y facilitar la comunicacin
cultural entre las Comunidades Autnomas, de acuerdo con ellas.
3. La materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Cons-
titucin podrn corresponder a las Comunidades Autnomas, en
virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las
materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Auto-
noma corresponder al Estado, cuyas normas prevalecern, en
caso de conficto, sobre las de las Comunidades Autnomas en
todo lo que no est atribuido a la exclusiva competencia de stas.
El derecho estatal ser, en todo caso, supletorio del derecho de
las Comunidades Autnomas.
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2.4.5.3. Competencias propias de las Comunidades Autnomas
Las Comunidades Autnomas creadas con arreglo al procedimiento
general, pueden obtener, en el momento de su constitucin, competencias
sobre las materias enumeradas en el artculo 148.1 de la Constitucin.
Estas competencias han de fgurar expresamente en los correspondientes
Estatutos de Autonoma. Se extienden desde la autonoma institucional,
a la autonoma legislativa, ejecutiva y fnanciera.
Institucionalmente, las Comunidades Autnomas tienen competencia
para organizar sus propias instituciones de autogobierno (art. 148.1.1
CE), sin que la Constitucin imponga un cuadro mnimo institucional.
Ello supone diferentes posibilidades, que van desde la creacin de rganos
meramente ejecutivos (lo que constituira un acto de descentralizacin
administrativa, ms que de autonoma poltica); hasta el establecimiento
de rganos legislativos con competencias y facultades en las materias asu-
midas por el Estatuto (lo que constituye un acto de autonoma poltica).
Es el esquema institucional de que se dota cada Comunidad, el deter-
minante de la posibilidad de asumir facultades legislativas, o limitarse
exclusivamente a competencias administrativas.
La autonoma fnanciera se reconoce en los artculos 156 y 157 de
la Constitucin. Le es de aplicacin los principios de coordinacin con la
Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los espaoles. Comprende
la captacin y administracin de sus recursos econmicos, que estarn
constituidos por los impuestos cedidos, total o parcialmente, por el Esta-
do; los recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los
ingresos del Estado; y los impuestos, tasas y contribuciones que puedan
imponer las Comunidades Autnomas. A estos ingresos hay que sumar
las transferencias del Fondo de Compensacin, los rendimientos proce-
dentes del patrimonio de la propia Comunidad, y los ingresos de derecho
privado y el producto de sus operaciones de crdito.
Dicho artculo 148 se inserta a continuacin ntegramente:
1. Las Comunidades Autnomas podrn asumir competencias en
las siguientes materias:
1. Organizacin de sus instituciones de autogobierno.
2. Las alteraciones de los trminos municipales comprendidos en
su territorio y, en general, las funciones que correspondan a
la Administracin del Estado sobre las Corporaciones locales
y cuya transferencia autorice la legislacin sobre Rgimen
Local.
3. Ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda.
4. Las obras pblicas de inters de la Comunidad Autnoma en
su propio territorio.
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5. Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle
ntegramente en el territorio de la Comunidad Autnoma y,
en los mismos trminos, el transporte desarrollado por estos
medios o por cable.
6. Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos
y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales.
7. La agricultura y ganadera, de acuerdo con la ordenacin
general de la economa.
8. Los montes y aprovechamientos forestales.
9. La gestin en materia de proteccin del medio ambiente.
10. Los proyectos, construccin y explotacin de los aprovecha-
mientos hidrulicos, canales y regados de inters de la Co-
munidad Autnoma; las aguas minerales y termales.
11. La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura,
la caza y la pesca fuvial.
12. Ferias interiores.
13. El fenmeno de desarrollo econmico de la Comunidad
Autnoma dentro de los objetivos marcados por la poltica
econmica nacional.
14. La artesana.
15. Museos, bibliotecas y conservatorios de msica de inters
para la Comunidad Autnoma.
16. Patrimonio monumental de inters de la Comunidad Aut-
noma.
17. El fomento de la cultura, de la investigacin y, en su caso, de
la enseanza de la lengua de la Comunidad Autnoma.
18. Promocin y ordenacin del turismo en su mbito territorial.
19. Promocin del deporte y de la adecuada utilizacin del ocio.
20. Asistencia social.
21. Sanidad e higiene.
22. La vigilancia y proteccin de sus edifcios e instalaciones. La
coordinacin y dems facultades en relacin con las policas
locales en los trminos que establezca una ley orgnica.
2. Transcurridos cinco aos, y mediante la reforma de sus Estatutos,
las Comunidades Autnomas podrn ampliar sucesivamente sus
competencias dentro del marco establecido en el artculo 149.
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2.4.5.4. Competencias delegadas a las Comunidades Autnomas
Adems de las facultades o competencias cuya titularidad y ejercicio
pueden ser asumidos como propios por las Comunidades Autnomas, la
Constitucin (art. 150) contempla el desplazamiento hacia stas de algu-
nas pertenecientes al Estado. En este caso, dichas facultades se ejercern
por cesin o transferencia o por delegacin.
El artculo 150.1 dispone que, las Cortes Generales, en materias de
competencia estatal, podrn atribuir a todas o alguna de las Comunidades
Autnomas la facultad de dictar, para s mismas, normas legislativas en
el marco de los principios, bases y directrices fjados por una ley estatal.
Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se
establecer la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas
normas legislativas de las Comunidades Autnomas.
Mayor importancia y alcance tiene el artculo 150.2 de la Constitu-
cin: El Estado podr transferir o delegar en las Comunidades Aut-
nomas, mediante Ley orgnica, facultades correspondientes a materia
de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de
transferencia o delegacin. La Ley prever en cada caso la correspondiente
transferencia de medios fnancieros, as como las formas de control que se
reserve el Estado. Este precepto permite al Estado tanto la transferencia
como la cesin. La transferencia supone el ceder competencias enteras de
naturaleza normativa y de ejecucin; esto es, se transfere la titularidad
de la competencia. La delegacin solo atribuye las facultades de ejecucin
o gestin. El artculo 150 al que se ha hecho referencia es el siguiente:
1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, po-
drn atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autnomas
la facultad de dictar, para s mismas, normas legislativas en el
marco de los principios, bases y directrices fjados por la ley es-
tatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada
ley marco se establecer la modalidad del control de las Cortes
Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades
Autnomas.
2. El Estado podr transferir o delegar en las Comunidades Au-
tnomas, mediante ley orgnica, facultades correspondientes a
materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean
susceptibles de transferencia o delegacin. La ley prever en cada
caso la correspondiente transferencia de medios fnancieros, as
como las formas de control que se reserve el Estado.
3. El Estado podr dictar leyes que establezcan los principios
necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las
Comunidades Autnomas, aun en el caso de materias atribuidas
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a la competencia de stas, cuando as lo exija el inters general.
Corresponde a las Cortes Generales, por mayora absoluta de
cada Cmara, la apreciacin de esta necesidad.
2.4.6. El control de las Comunidades Autnomas
La Constitucin prev diversos mecanismos de fscalizacin de la
actividad desarrollada por las Comunidades Autnomas. Esta tarea se
constrie al mbito de la legalidad de la actuacin autonmica, quedando
a salvo la autonoma poltica. Se trata, por consiguiente, de un control
que ser ejercido, fundamentalmente, por rganos jurisdiccionales.
La Constitucin atribuye al Tribunal Constitucional la competencia
para conocer de los recursos y de la cuestin de inconstitucionalidad (art.
161.1 CE y 2 y 27.2.e) y f) LOTC) contra los actos con fuerza de ley y los
Reglamentos de los rganos legislativos (art. 1 53.a CE); el recurso de
amparo, en los casos de vulneracin de los derechos a que se refere el ar-
tculo 53.2 de la Constitucin, emanados de las Comunidades Autnomas.
Igualmente tiene atribuida competencia para conocer de los confictos de
competencia entre el Estado y las Comunidades Autnomas o de stas
entre s (art. 161.1.c CE).
El control ejercido por el Tribunal Constitucional no se limita a la
adecuacin de la produccin legislativa de las Autonomas a la Consti-
tucin, sino que se extiende (art. 161.2 CE), a las disposiciones y resolu-
ciones adoptadas por los rganos de las Comunidades Autnomas. Esto
es, a disposiciones reglamentarias autonmicas. La impugnacin, en este
caso, se realizar por el Gobierno y tendr efectos suspensivos, pero el
Tribunal, en todo caso, deber ratifcarla o levantarla en un plazo no
superior a cinco meses.
Los Tribunales ordinarios de los diferentes rdenes, y en particular la
jurisdiccin contencioso-administrativa (art. 153.c CE), llevarn a cabo el
control de la actividad de las Comunidades Autnomas. En este sentido,
a todos los efectos, la Administracin de las Comunidades Autnomas
se entender como Administracin pblica. Igualmente se habilita al
Estado para recurrir ante la jurisdiccin contencioso-administrativa, las
disposiciones generales y actos emanadas de la Administracin de las
Comunidades Autnomas y entidades sujetas a la tutela de stas. A su
vez, stas estn legitimadas para impugnar las disposiciones de carcter
general dictadas por la Administracin del Estado que afecten al mbito
de su autonoma.
El Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, ejercer el
control (artculo 153.b CE) sobre el ejercicio de las competencias de titu-
laridad estatal transferidas o delegadas, a que se refere el artculo 150.2.
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Igualmente (art. 155 CE), podr, previo requerimiento al Presidente de
la Comunidad Autnoma y con la aprobacin de la mayora absoluta del
Senado, adoptar las medidas necesarias para obligar al cumplimiento
forzoso de las obligaciones que impongan la Constitucin o las Leyes, o
para la proteccin de los intereses generales de Espaa.
El control econmico y contable se ejercer por el Tribunal de Cuen-
tas (artculo 153.d CE), mediante el procedimiento establecido en la Ley
Orgnica 2/1982, de 12 de mayo.
2.4.7. Recursos econmicos
La Constitucin, no solo atribuye autonoma fnanciera, como vimos
al tratar de los principios constitucionales, a las Comunidades Autno-
mas, sino tambin establece en el artculo 157 los recursos que debern
constituir las haciendas autonmicas, a saber:
a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado (Impuesto
sobre la Renta de las Personas Fsicas, Impuesto sobre el Pa-
trimonio, Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos
Jurdicos Documentados, Impuesto sobre Sucesiones y Donacio-
nes, Impuesto sobre el Valor Aadido, los Impuestos Especiales
de Fabricacin, etc); recargos sobre impuestos estatales y otras
participaciones en los ingresos del Estado.
b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
c) Transferencias de un Fondo de Compensacin Interterritorial y
otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del
Estado. En cuanto al Fondo de Compensacin Interterritorial,
la Constitucin dispone que con el fn de corregir desequilibrios
econmicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de so-
lidaridad, se constituir un Fondo de Compensacin con destino
a gastos de inversin, cuyos recursos sern distribuidos por las
Cortes Generales entre las Comunidades Autnomas y provincias,
en su caso (art. 158.2)
d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho
privado.
e) El producto de las operaciones de crdito. Segn el artculo 156.2
de la Constitucin, las Comunidades Autnomas podrn actuar
como delegados o colaboradores del Estado para la recaudacin,
la gestin y la liquidacin de los recursos tributarios de aqul,
de acuerdo con las leyes y los Estatutos.
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2.3.8. El mapa autonmico
En la actualidad existen diecisiete Comunidades Autnomas de di-
ferentes tipologas (pluriprovinciales, uniprovinciales, insulares), de las
cuales siete surgieron con autonoma plena: las tres que plebiscitaron
sus Estatutos y tenan un rgimen provisional a la entrada en vigor de
la Constitucin, que son las Catalana, Vasca y Gallega, ms la Navarra,
Andaluza, Valenciana y Canaria, que accedieron por la va del artculo
151 de la Constitucin, las diez restantes se instauraron a travs de una
autonoma de carcter gradual, completndose el mapa autonmico con
el acceso de las dos Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla a regmenes
autonmicos especiales.
2.4.9. Los Estatutos de Autonoma
2.4.9.1. Naturaleza jurdica
Una de las novedades ms importantes del sistema normativo in-
troducido por la constitucin la constituyen los Estatutos de Autonoma,
cuya caracterizacin bsica lleva a cabo el artculo 147, apartado 1, que
debe, no obstante, examinarse en conexin con otros preceptos de la
Constitucin. De este examen conjunto se obtienen las notas principales
que caracterizan a este tipo de normas jurdicas de acuerdo con nuestra
Constitucin. El propio artculo 147.1 seala las dos perspectivas bajo las
que cabe contemplar los Estatutos de Autonoma: como norma bsica de
la Comunidad Autnoma a la que se referen y, de otro lado, como parte
integrante del ordenamiento jurdico del Estado.
Normas bsicas de la Comunidad Autnoma
El artculo 147, apartado 1 de la Constitucin, defne formalmente
el Estatuto de Autonoma, en primer trmino y de forma breve y certera,
como la norma institucional bsica de cada Comunidad Autnoma.
Aparece bajo esta perspectiva el Estatuto de Autonoma como la
cspide del ordenamiento jurdico de cada Comunidad Autnoma; en
cierto sentido, como la Constitucin de sta. La afrmacin requiere,
sin embargo, de una inmediata precisin. El Estatuto no es una norma de
rango constitucional, ni emana de un poder constituyente semejante a
las Constituciones de los Estados en un sistema confederal: el fundamento
del Estatuto se encuentra en la propia Constitucin, en el derecho a la
autonoma que sta reconoce en su artculo 2, y por eso su fnalidad no es
otra que la de crear y articular orgnicamente una Comunidad Autnoma
dentro de los trminos de la presente Constitucin (art. 147, apartado
1) y de la organizacin territorial de un Estado nico (art. 137).
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Bajo una consideracin formal, el Estatuto de Autonoma corona el
sistema normativo propio de cada Comunidad Autnoma: tal es uno de
los sentidos que admite su caracterizacin como norma... bsica de cada
Comunidad Autnoma (art. 147, apartado 1). Esto signifca, ante todo,
que cada Comunidad Autnoma dispone de capacidad normativa, lo cual
es consecuencia del reconocimiento de su autonoma (arts. 2 y 137) y
de su autogobierno (art. 143, apartado 1).
Pero aunque el Estatuto de Autonoma corona el sistema normativo
propio de cada Comunidad, ha de quedar claro que ese sistema propio no
equivale al ordenamiento jurdico todo aplicable a dicha Comunidad. No
por evidente, puede omitirse esta afrmacin, consecuencia asimismo de
la confguracin territorial de un Estado nico que la Constitucin esta-
blece. La unidad y la unicidad del ordenamiento jurdico (art. 9.1, entre
otros) signifca la aplicacin global de ste a todo el territorio del Estado,
sin perjuicio de las reservas de normatividad en favor de los otros entes
territoriales y, particularmente aqu, de las Comunidades Autnomas.
En stas, por tanto, el Derecho estatal (art. 149.3) es directamente aplica-
ble, con las excepciones indicadas, de modo que el ordenamiento jurdico
aplicable a cada Comunidad no se agota en las normas que emanen de
los rganos competentes de ella.
Leyes integrantes del ordenamiento jurdico estatal
Los Estatutos de Autonoma son, tambin, parte integrante del
ordenamiento jurdico del Estado, como declara de modo taxativo el
artculo 147, apartado 1 de la Constitucin. Prescindiendo de la adicin
enftica que el texto contiene (el Estado los reconocer y amparar
como parte...), la califcacin tiene un valor sustantivo considerable en
el que conviene profundizar.
Hay que reiterar aqu, con mayor fuerza si cabe, la unidad y unicidad
del ordenamiento jurdico que la Constitucin declara (art. 9.1, entre otros)
y que es consecuencia de la soberana nacional nica que igualmente
proclama (prembulo y art. 1.2). Los Estatutos de Autonoma forman
parte integrante del ordenamiento estatal y no reservas o excepciones
a aquel: la reserva de potestad normativa en favor de las Comunidades
Autnomas ni se ejerce por el Estatuto, que es una ley del Estado, ni sig-
nifca la contraposicin de un Derecho de las Comunidades Autnomas
frente al Derecho del Estado ms que en la dimensin instrumental
del sistema de prelacin de fuentes de un ordenamiento jurdico nico.
El Estatuto de Autonoma es, en s mismo, parte integrante del
ordenamiento jurdico del Estado. Esto es, no se recibe o integra a pos-
teriori en aquel, sino que nace como norma del Estado.
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Leyes orgnicas sui generis
Si, segn ha quedado expuesto, los Estatutos de Autonoma son parte
integrante del ordenamiento jurdico estatal, habr que precisar ahora
que, de modo ms particular, se trata, en el conjunto de aquel, de leyes
orgnicas. As resulta con claridad de diversos preceptos de la Constitu-
cin: artculos 81.1 y 151, de modo principal. Por ese su carcter de leyes
orgnicas, comparten, pues, con stas la imposibilidad de la delegacin
legislativa (art. 82.1), en tanto que, como normas de rgimen de las Co-
munidades Autnomas, tampoco pueden ser aprobadas por Ley (art. 86.1).
Cuestin de mayor trascendencia presenta la indudable caracteri-
zacin sui generis de los Estatutos de Autonoma dentro del conjunto de
las diversas clases de leyes orgnicas ya que gozan de inmunidad fren-
te a otras leyes del Parlamento, tanto ordinarias como orgnicas. Esa
condicin deriva lisa y llanamente, de la exigencia de un sistema propio
para la reforma o modifcacin del Estatuto (artculos 147.3 y 152.2 de
la Constitucin; este ltimo de diccin mucho ms contundente), que
resultara fcilmente defraudado de aceptarse la intromisin por parte
de otras leyes del Estado, incluso de naturaleza orgnica.
2.4.9.2. Contenido de los Estatutos de Autonoma
El apartado 2 del artculo 147 enumera cuatro grupos de materias
que deben constituir contenido preceptivo de cualquier Estatuto de Au-
tonoma: denominacin de la Comunidad Autnoma, delimitacin de su
territorio, denominacin, organizacin y sede de sus instituciones y las
competencias asumidas. Pero esa enumeracin no agota el contenido de
stos, no solo porque otros preceptos constitucionales imponen la consig-
nacin de extremos varios, sino tambin por cuanto ese contenido puede
tener mayor amplitud, bien en base a normas tambin constitucionales
o derivadas de ellas, bien conforme a la propia naturaleza y objeto del
Estatuto de Autonoma. Esta diferencia de supuestos puede servirnos de
gua a la hora de precisar con algn detalle la materia propia o contenido
de los Estatutos de Autonoma en general.
Contenidos preceptivos y facultativos
La Constitucin exige en varios preceptos que los Estatutos incluyan
en su texto diversas materias. Aparte de los cuatro gneros de cuestiones
que explicita el artculo 147, apartado 2, que sern objeto de atencin
especial en lo que sigue, la Constitucin obliga a cada Estatuto de Au-
tonoma a consignar el procedimiento de reforma del propio Estatuto
(artculos 147.3 y 152.2).
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Fuera de los preceptos indicados, las restantes materias que con-
tengan los Estatutos de Autonoma deben considerarse de inclusin
facultativa u opcional, aunque en la mayora de los casos deriven de la
naturaleza de otros preceptos constitucionales (as, el ejercicio del derecho
a la autonoma por la aprobacin del propio Estatuto: artculos 2 y 143.1;
o el carcter histrico de la Comunidad Autnoma en alguno de los tres
supuestos que contiene este ltimo, etc.). La misma Constitucin hace
mencin explcita de algunas de estas materias: convenios entre Comu-
nidades Autnomas (artculo 145.2), establecimiento de circunscripciones
territoriales propias (artculo 152.3) y colaboracin con el Estado en la
gestin tributaria (artculo 156.2).
Consideracin particular y detallada merecen ahora los cuatro g-
neros de cuestiones que, con carcter de contenidos preceptivos de todo
Estatuto de Autonoma, establece el apartado 2 del artculo 147.
Denominacin de la Comunidad
El artculo 147, apartado 2, a), obliga a los Estatutos de Autonoma
a que recojan en su contenido la denominacin de la Comunidad que
mejor corresponda a su identidad histrica.
Resulta de aqu, en primer trmino, que toda Comunidad Autnoma
ha de tener una denominacin, un nombre que la designe e identifque.
Ahora bien: tal denominacin solo tiene una referencia en el precepto que
nos ocupa: ser la que mejor corresponda a su identidad histrica (la de
la propia Comunidad Autnoma). Se trata, como es obvio, de un tpico
concepto jurdico indeterminado, de difcil control en la prctica. Por
regla general, se han adoptado las denominaciones de mbito geogrfco
ya acreditadas, como ya se hiciera en los correspondientes regmenes
preautonmicos, sin que se suscitara una problemtica especial. Pero en
algunos casos esas denominaciones se han etiquetado o califcado con un
concepto jurdico previo: Pas (vasco), Principado (Asturias), Regin
(Murcia), Comunidad Autnoma (Islas Baleares) o simplemente Comu-
nidad (Madrid). En la preparacin del Estatuto de Valencia la eleccin
del trmino Pas, que era la de mejor identidad histrica y recoga
el proyecto, fue rechazada con ardor por uno de los polos polticos y la
polmica se zanj con una frmula hbrida tan al gusto de los negociado-
res de aquella etapa: El pueblo valenciano, histricamente organizado
como Reino de Valencia, se constituye en Comunidad Autnoma... con la
denominacin de Comunidad valenciana (art. 1.1). Sin embargo, la mitad
de los Estatutos no cumple con la exigencia de hacer constar, como tal, la
denominacin, aunque ello se deduzca del texto del artculo o artculos
iniciales y as ocurre en los Estatutos de Catalua, Galicia, Andaluca, La
Rioja, Aragn, Canarias, Extremadura, Castilla y Len, Ceuta y Melilla.
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Delimitacin del territorio
Este requisito que, como de mencin obligatoria tambin en los Es-
tatutos de Autonoma, precepta el apartado 2.b), del artculo 147 (la
delimitacin de su territorio), es consustantivo a la creacin de todo ente
territorial, como es el caso de las Comunidades Autnomas.
Todos los Estatutos de Autonoma han llevado a cabo una delimita-
cin del territorio que comprende la respectiva Comunidad Autnoma. Las
formulaciones muestran numerosas diferencias, pero en la gran mayora
de los casos tienen carcter semntico y, por ello, irrelevante en la prcti-
ca, as se utilizan expresiones como son las siguientes: el territorio de la
Comunidad Autnoma... es el de, comprende el de, es el comprendido
en, formado por el de, integrado por el de, etc.
Otras diferencias, ya sustantivas, obedecen a peculiaridades geo-
grfcas (territorios insulares e islas) o administrativas histricas
(Territorios Histricos, comarcas o Merindades).
El criterio ms comn, seguido en casi todos los Estatutos, consiste
en referir la delimitacin territorial a las dos entidades administrativas
menores preexistentes; esto es, a los municipios, integrados a su vez en
la o las provincias.
La formulacin constitucional, sin embargo, no evita la modifcacin
indirecta del territorio de una Comunidad Autnoma por la va de la al-
teracin del de una provincia (art. 141.1), lo que no podra considerarse
vlido al implicar modifcacin del correspondiente Estatuto de Autono-
ma, segn lo antes expuesto a propsito de la inmunidad de ste.
Cuestin distinta es la previsin de incorporacin a una Comunidad
Autnoma de territorios no comprendidos en la delimitacin inicial. Pre-
visiones a este propsito fguran tanto en la Constitucin como en algunos
Estatutos. En el primer caso nos encontramos con la eventual incorpora-
cin de Navarra al Pas Vasco (Disposicin transitoria cuarta) y, ya con
una problemtica especial en la que no corresponde entrar aqu, las que
pudieran derivarse de los supuestos previstos en el artculo 144. Otras
previsiones de este tipo se contienen en varios Estatutos de Autonoma.
As, con mayor relevancia, el del Pas Vasco incluye un procedimiento
para la agregacin a esta Comunidad Autnoma de otros territorios o
municipios que estuviesen enclavados en su totalidad dentro del territorio
de la misma (art. 8), que es el caso del enclave burgals del Condado de
Trevio. El Estatuto de Andaluca, por su parte, recoge la ampliacin
de la Comunidad Autnoma a territorios histricos no integrados en otra
Comunidad Autnoma..., una vez que dichos territorios hayan vuelto a la
soberana espaola que da cobijo, mediante una frmula elegante, al tema
de Gibraltar). Finalmente, dos Estatutos (los de La Rioja y Cantabria)
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regulan la posibilidad de que sus respectivas Comunidades se integren en
otra (Castilla y Len, de la que proceden, aun cuando no se la nombra).
Todava cabra evocar un tercer supuesto que tendra incidencia en
la confguracin, bien que a posteriori, del territorio de una Comunidad
Autnoma. Nos referimos a la separacin de una o varias provincias,
aunque este supuesto no est contemplado en la Constitucin. Como ha
podido verse en el prrafo anterior, los Estatutos de Autonoma de Na-
varra, La Rioja y Cantabria contemplan la posibilidad de incorporacin
de una Comunidad Autnoma a otra, pero mediante la disolucin de la
primera y en bloque, lo que, por otra parte, no poda ser de otro modo
puesto que se trata de Comunidades uniprovinciales. Sin embargo, dado
el silencio de la Constitucin, ningn Estatuto regula la separacin ni
la incorporacin a su Comunidad de una provincia integrada en otra
pluriprovincial.
Instituciones propias
Mencin obligada de todo Estatuto de Autonoma constituye tambin,
conforme al apartado 2.c), del artculo 147, la denominacin, organizacin
y sede de las instituciones autnomas propias.
Por tanto, en cuanto a las instituciones propias, el precepto exige
que se seale en los Estatutos la denominacin, organizacin y sede
de aquellas. Este precepto cabe relacionarlo con el artculo 152.1. de la
Constitucin, que seala que en los Estatutos aprobados por el procedi-
miento previsto por el artculo 151.1 la organizacin institucional de la
Comunidad se basar en una Asamblea Legislativa elegida por sufragio
universal con arreglo a un sistema de representacin proporcional que
asegure, adems, la representacin de las diversas zonas del territorio;
un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas; y un
Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado
por el Rey, al que corresponde la direccin del Consejo de Gobierno la
suprema representacin de la respectiva Comunidad y la ordinaria del
Estado en aqulla.
Pero nada ha impedido que a este esquema responda tambin la orga-
nizacin institucional de las Comunidades que accedieron a la autonoma
por la va del 143.2 de la Constitucin. Ello no obstante, hay que tener en
cuenta que, conforme dispone el artculo 148.1 de la Constitucin, y as
se determina en todos los Estatutos de autonoma, a las Comunidades
autnomas compete la organizacin de sus instituciones de autogobierno,
por lo que, tal y como ha sealado el Tribunal Constitucional, Senten-
cias 35/82 y 204/92, entre otras las Comunidades autnomas pueden
crear otras instituciones de autogobierno, ms all de las previstas en sus
Estatutos, en la medida que lo juzguen necesario para su autogobierno.
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Y as, no son pocas las Comunidades autnomas que han creado por Ley
instituciones no previstas en sus Estatutos, como por ejemplo los Conse-
jos Consultivos, o los rganos autonmicos equivalentes al Defensor del
Pueblo o al Tribunal de Cuentas.
En cuanto a la sede de las instituciones autnomas propias, del
enunciado constitucional no puede deducirse, como ha sealado el Tri-
bunal Constitucional, (STC 89/1984), una reserva estatutaria absoluta,
por lo que tal determinacin puede diferirse a lo que dispongan las leyes
autonmicas.
Hay que tener en cuenta que a pesar de la mencin contenida en
el artculo 151.1 con relacin a los Tribunales Superiores de Justicia
(Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdiccin que
corresponde al Tribunal Supremo, culminar la organizacin judicial en
el mbito territorial de la Comunidad Autnoma), dichos rganos no
forman parte de la Administracin Autonmica pues el Poder Judicial es
nico para todo el Estado. Aquellos Tribunales son, por tanto, rganos del
Estado en la Comunidad autnoma, pero en ningn caso, rganos de stas.
Competencias asumidas y traspaso de servicios
Con arreglo al apartado 2.d) del artculo 147, los Estatutos de Au-
tonoma deben contener las competencias asumidas dentro del marco
establecido en la Constitucin y las bases para el traspaso de los servicios
correspondientes a las mismas.
La referencia a las competencias reenva a los preceptos en que
se establecen las correspondientes listas de aquellas: artculo 148.1,
para todas las Comunidades Autnomas, y artculo 148.2, en relacin
con el artculo 149, para las de la va del artculo 151 y tambin para las
restantes transcurridos cinco aos (art. 148.2). Sin adentrarse aqu en
la problemtica sustantiva que plantean las normas citadas, todos los
Estatutos de Autonoma incorporan listas, por lo comn muy largas, de
las competencias que cada Comunidad asume, y ello, por cierto, con un
explicable mimetismo con respecto a los dos primeros textos aprobados,
los Estatutos vasco y cataln. En la prctica, el desglose de las corres-
pondientes listas de materias se ha efectuado en los Estatutos en base a
las facultades asumibles por cada Comunidad Autnoma, en una difcil
y a veces forzada interpretacin del artculo 149.1 de la Constitucin,
agrupando as aquellas en torno a las categoras de competencias exclusi-
vas o plenas, competencias de desarrollo legislativo y de ejecucin,
bsicamente.
Por lo que se refere a las bases para el traspaso de los servicios,
se trata de una exigencia que cumplen todos los Estatutos, bsicamente
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a travs de la creacin y regulacin de las llamadas Comisiones Mixtas
de Transferencias (la mayora creadas ya bajo los previos regmenes de
preautonoma).
2.4.9.3. Reforma de los Estatutos de Autonoma
Como norma institucional bsica de una Comunidad Autnoma, al
igual que la Constitucin, los Estatutos regulan su propio mecanismo de
reforma, cosa que no sucede con ninguna otra norma.
La Constitucin prev dos procedimientos de reforma: el general,
para las Comunidades que accedieron a la autonoma por la va del art-
culo 143.2, que se contiene en el artculo 147.3, a cuyo tenor la reforma
de los Estatutos se ajustar al procedimiento establecido en los mismos y
requerir, en todo caso, la aprobacin por las Cortes Generales, median-
te ley orgnica; y el especial, reservado a los Estatutos de Autonoma
aprobados por la va del artculo 151.1, que est establecido en el artculo
152.2, de acuerdo con el cual: una vez sancionados y promulgados los
respectivos Estatutos, solamente podrn ser modifcados mediante los
procedimientos en ellos establecidos y con referndum entre los electores
inscritos en los censos correspondientes.
Como ya se ha expuesto en el procedimiento de reforma intervienen
tanto el parlamento autonmico como el estatal, de tal suerte que para
que la reforma prospere es necesaria una sintona entre ambos. Efecti-
vamente, los Estatutos prevn una primera fase en el que el proyecto de
reforma es elaborado por el parlamento autonmico que lo remite a las
Cortes Generales, para que lo aprueben mediante Ley Orgnica. Hay que
tener en cuenta que la exigencia de referndum solo es exigible para los
estatutos aprobados por la va del artculo 151 de la Constitucin. Sin
embargo, el Estatuto de la Comunidad Valenciana, reformado por la Ley
Orgnica 1/2006, de 10 de abril, tambin contempla la ratifcacin por
referndum de las reformas estatutarias, a pesar de no ser la Comunidad
Valenciana una de las de la va del artculo 151.
En cuanto a la tramitacin en las Cortes Generales de este tipo
de iniciativas, el silencio de los Reglamentos de ambas Cmaras hizo
necesaria la aprobacin de dos Resoluciones, una de la Presidencia del
Congreso de los Diputados y otra de la Presidencia del Senado, de 16 de
marzo y de 30 de septiembre de 1993, respectivamente.
Cabe advertir que no hay coincidencia en los diferentes Estatutos
a la hora de fjar quienes tienen iniciativa para proceder a su reforma.
As, por ejemplo, el artculo 64 del Estatuto de la Comunidad de Madrid
seala que la iniciativa corresponde al Gobierno o a la Asamblea de Ma-
drid, a propuesta de una tercera parte de sus miembros, o de dos tercios
de los municipios de la Comunidad cuya poblacin represente la mayora
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absoluta de la Comunidad de Madrid. No se reconoce en dicho Estatuto
iniciativa a favor de las Cortes Generales, cosa que s sucede en otros
Estatutos: Estatuto de Castilla y Len (artculo 55); Castilla-La Man-
cha (artculo 54); Comunidad Valenciana (artculo 81); Aragn (artculo
61); La Rioja (artculo 58); Andaluca (artculo 74); Cantabria (artculo
58); Principado de Asturias (artculo 56); Murcia (artculo 55); Canarias
(artculo 64); Extremadura (artculo 62); Illes Balears (artculo 76); Pas
Vasco (artculo 46) y Catalua (artculo 223, para el caso de reforma de
los Ttulos del Estatuto que afecten a las relaciones con el Estado). Hay
Estatutos que reconocen iniciativa a los municipios (por ejemplo, artculo
64 del Estatuto de la Comunidad de Madrid; artculo 56 del Estatuto del
Principado de Asturias; y artculo 58 del Estatuto de La Rioja). El nuevo
Estatuto de Catalua, si bien no reconoce la potestad de iniciativa de los
ayuntamientos, s que les reconoce, siempre y cuando renan una serie de
requisitos numricos, la posibilidad de proponer al Parlamento el ejercicio
de su iniciativa parlamentaria (artculos 222 y 223). Otros estatutos,
adems, reconocen iniciativa de reforma al Gobierno de la Nacin (art.
56 del Estatuto del Principado de Asturias, y art. 55 del de Murcia).
Por otra parte cabe sealar que algunos Estatutos prevn dos pro-
cedimientos de reforma diferenciando la que pretende ampliar el mbito
competencial de la del resto de supuestos (en este sentido cabe hacer
referencia al artculo 61 del Estatuto de la Comunidad Valenciana que
exige acuerdo adoptado por tres quintas partes de sus miembros, salvo
que solo tuviera por objeto la ampliacin del mbito competencial, en
cuyo caso bastar la mayora simple de las Cortes Valencianas). En el
mismo sentido artculo 55 del Estatuto de Murcia y otros, como es el caso
del Estatuto de la Comunidad de Madrid (artculo 64), del Estatuto de
Castilla-La Mancha (artculo 54) o del Estatuto de Castilla y Len (art-
culo 55) no realizan tal distincin.
El Estatuto de Catalua tambin contempla dos procedimientos de
reforma, en funcin de la materia afectada por la misma: as, el Esta-
tuto de 2006 distingue entre la reforma de los Ttulos del Estatuto que
no afectan a las relaciones con el Estado (Ttulos I y II) y la reforma del
resto de Ttulos.
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3. LA REFORMA DE LA CONSTITUCIN
3.1. Introduccin
La Constitucin como toda norma jurdica puede ser revisable en el
tiempo, ya que las circunstancias sociopolticas o jurdicas pueden obligar
a modifcar los textos constitucionales.
Por tal motivo, las constituciones suelen prever en su articulado el
procedimiento para su propia revisin, distinguindose al efecto entre
constituciones fexibles y rgidas, en atencin a las exigencias formales
que se requieren para proceder a su reforma.
Es de destacar como modelo fexible el sistema britnico, ya que su
Parlamento ordinario, al entenderse soberano, puede adoptar cualquier
decisin por grave que fuera, incluso modifcar la forma poltica del Esta-
do. Frente a este modelo, se encuentra el sistema, que podramos llamar
rgido, en el cual se excluye cualquier posibilidad de reforma.
Nuestro ordenamiento constitucional, que se caracteriza por su ri-
gidez a la hora de proceder a la revisin del Texto normativo, dedicando
todo un Ttulo (el Ttulo X) a la regulacin de su reforma, distinguiendo
dos procedimiento diferenciados: uno ordinario y otro extraordinario.
3.2. Iniciativa de la reforma
El artculo 166 de la Constitucin establece unas reglas sobre la
iniciativa de reforma constitucional comunes a los dos procedimientos
y, consecuentemente, residencia la legitimacin activa para promover
una reforma constitucional, de conformidad con el artculo 87.1, en el
Gobierno, el Congreso de los Diputados y en el Senado. Si la iniciativa se
adopta en el Congreso de los Diputados deber ir suscrita por dos Grupos
Parlamentarios o por una quinta parte de los Diputados. Si se adoptase
en el Senado, la proposicin ha de ser suscrita por cincuenta senadores
que no pertenezcan al mismo Grupo Parlamentario (art. 152 del Regla-
mento del Senado). Segn el apartado 2 del mismo art. 87, la iniciativa
de reforma tambin puede corresponder a las Asambleas Legislativas de
las Comunidades Autnomas, cuestin que se consider una concesin a
los partidos nacionalistas que encerraba una paradoja jurdica, pues se
pasaba a considerar parte del Poder constituyente derivativo a rganos
an inexistentes, que segn la letra de la Constitucin podan crearse o
no por los Estatutos de Autonoma y que no estaban confgurados por la
propia Constitucin.
El art. 169 CE, establece que no podr iniciarse la reforma constitu-
cional en tiempos de guerra o de vigencia de alguno de los estados previstos
en el art. 116. Estamos en presencia de lo que la mayora de la doctrina
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da en llamar los lmites a la iniciativa de la Reforma Constitucional, y
algunos autores denominan lmites circunstanciales. Durante el proceso
constituyente se barajaron dos posibilidades: La propuesta por la ponen-
cia de prohibir toda operacin de reforma de la Constitucin en los casos
de declaracin de guerra o de haberse decretado el estado de excepcin
y la elaborada en la fase del segundo consenso llevado a cabo durante el
debate en la Comisin del Congreso, que es la que defnitivamente recogi
el art. 169. Los lmites impuestos se justifcan por la conveniencia de que
toda reforma constitucional se inicie en un clima poltico normalizado. Lo
menos justifcable de este precepto radica en que extienda los lmites al
caso de la declaracin del estado de alarma que no debera ser relevante
a estos efectos.
3.3. Procedimiento ordinario
Este procedimiento ser preceptivo en aquellas materias no reser-
vadas al procedimiento extraordinario, es decir, aquellas que no estn
incluidas en el Ttulo Preliminar, en la Seccin Primera del Captulo
Segundo del Ttulo I (artculos 15 a 29) y en el Ttulo II, correspondiendo
la iniciativa de la reforma al Gobierno, al Congreso y al Senado, y a las
Asambleas de las Comunidades Autnomas, mediante solicitud de stas
al Gobierno o a la Mesa del Congreso. Estando, por tanto, vedada la pro-
mocin de la reforma constitucional a la iniciativa popular.
Para aprobarse el proyecto de reforma se precisar el voto favorable
de las tres quintas partes de cada una de las Cmaras. Si no se lograra
dicho qurum de votacin, se intentar obtenerlo mediante la creacin de
una Comisin de composicin paritaria (de igual nmero) de Diputados
y Senadores, que presentar un texto que ser votado por el Congreso y
por el Senado.
De no lograrse su aprobacin con el qurum sealado, es decir, ma-
yora de tres quintos, el proyecto de reforma podr aprobarse, siempre
que hubiese obtenido el voto favorable de la mayora absoluta del Senado,
si se logra la mayora de dos tercios en el Congreso.
Aprobada la reforma por las Cortes Generales, podr ser sometida
a referndum para su ratifcacin cuando as lo soliciten, dentro de los
quince das siguientes a su aprobacin, una dcima parte de los miembros
de cualquiera de las Cmaras.
3.4. Procedimiento extraordinario
La Constitucin reserva para aquellos supuestos que considera
esenciales un sistema de revisin reforzado, que se caracteriza por una
mayor rigidez a la hora de proceder a su modifcacin.
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As, cuando se propusiese la revisin total de la Constitucin, o
una parcial, que afecte al Ttulo Preliminar, a la Seccin 1 del Captulo
Segundo del Ttulo I, o al Ttulo II, el procedimiento de la reforma ser
el siguiente:
La iniciativa de la reforma la tendrn los mismos rganos que la os-
tentaban en el procedimiento ordinario, es decir, el Gobierno, el Congreso
o el Senado y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas.
Ambas Cmaras precisarn del qurum de los dos tercios para apro-
bar el principio o la propuesta de reforma, procediendo inmediatamente
a su disolucin.
Lo que hacen las Cmaras es manifestar su voluntad poltica de re-
forma, para disolverse posteriormente, a fn de que unas futuras Cortes
constituyentes lleven a cabo la reforma de la Constitucin.
Celebradas nuevas elecciones, las Cmaras elegidas debern ratif-
car la decisin y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que
deber ser aprobado por mayora de los dos tercios de ambas Cmaras.
Aprobada la reforma constitucional por las Cortes Generales, ser some-
tida a referndum para su ratifcacin.
Por ltimo, indicar que no podr iniciarse la reforma de la Consti-
tucin en tiempo de guerra o durante la vigencia de cualquiera de los
estados de alarma, excepcin o sitio.
3.5. La reforma de 1992
El primer ejemplo de reforma constitucional fue consecuencia de
la ratifcacin por del Tratado de Maastricht, a fn de acomodar nuestro
texto constitucional a dicho Tratado, en el que se establece que todo ciu-
dadano de la Unin Europea que resida en un Estado miembro del que
no sea nacional tendr derecho a ser elector y elegible en las elecciones
municipales del Estado miembro en el que resida.
A tal fn, una vez aprobada por ambas Cmaras la reforma del art-
culo 13.2 de la Constitucin, conforme a la modalidad del artculo 167, es
decir, a travs del procedimiento ordinario, fue sancionada tal reforma por
el Rey, el 27 de julio de 1992 y publicada en el B.O.E. el 28 de dicho mes
y ao. Quedando redactado el prrafo referido en los siguientes trminos:
solamente los espaoles sern titulares de los derechos reconocidos en
el artculo 23, salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda
establecer por tratado o ley para el derecho de sufragio activo y pasivo
en las elecciones municipales.
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3.6. La reforma de 2011
La reforma de 2011 gira en torno a la modifcacin del artculo 135
de la Constitucin, estableciendo en el texto el concepto de estabilidad
presupuestaria, constatndose un techo mximo de dfcit estructural
para las comunidades autnomas y el Estado. Dicho dfcit quedar
delimitado por una ley orgnica, que en ningn caso podra contravenir
el techo fjado por la Unin Europea. La reforma obliga a las entidades
locales a obtener equilibrio presupuestario a partir del ao 2020. As-
mismo se establece que el montante del conjunto de la deuda pblica no
podr superar el 60% del PIB.
La propuesta de reforma fue realizada el 23 de agosto de 2011 por el
Presidente del Gobierno Jos Luis Rodrguez Zapatero. La reforma cont
con el apoyo de los dos partidos mayoritarios, el PP y PSOE, y tambin
con UPN. Puesto que estos tres partidos tenan conjuntamente ms del
90% de diputados y senadores, y al tratarse de una reforma por proceso
ordinario, no fue necesario un referndum; tampoco fue solicitado por un
10% de los representantes de una de ambas cmaras, dentro del plazo
previsto que concluy el 26 de septiembre de 2011.
Sin embargo el resto de partidos representados en la cmara se
mostraron descontentos ante dicha reforma en la que, segn ellos, no
se les haba llamado a la negociacin lo que les llev a acusar a ambos
partidos de romper el proceso constituyente.
El nuevo artculo 135 quedara redactado como sigue:
1. Todas las Administraciones Pblicas adecuarn sus actuaciones
al principio de estabilidad presupuestaria.
2. El Estado y las Comunidades Autnomas no podrn incurrir en
un dfcit estructural que supere los mrgenes establecidos, en
su caso, por la Unin Europea para sus Estados Miembros.
Una Ley Orgnica fjar el dfcit estructural mximo permitido
al Estado y a las Comunidades Autnomas, en relacin con su
producto interior bruto. Las Entidades Locales debern presentar
equilibrio presupuestario.
3. El Estado y las Comunidades Autnomas habrn de estar auto-
rizados por Ley para emitir deuda pblica o contraer crdito.
Los crditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda
pblica de las Administraciones se entendern siempre incluidos
en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozar de
prioridad absoluta. Estos crditos no podrn ser objeto de en-
mienda o modifcacin, mientras se ajusten a las condiciones de
la Ley de emisin.
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El volumen de deuda pblica del conjunto de las Administracio-
nes Pblicas en relacin al producto interior bruto del Estado no
podr superar el valor de referencia establecido en el Tratado de
Funcionamiento de la Unin Europea.
4. Los lmites de dfcit estructural y de volumen de deuda pblica
solo podrn superarse en caso de catstrofes naturales, rece-
sin econmica o situaciones de emergencia extraordinaria que
escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente
la situacin fnanciera o la sostenibilidad econmica o social del
Estado, apreciadas por la mayora absoluta de los miembros del
Congreso de los Diputados.
5. Una Ley Orgnica desarrollar los principios a que se refere
este artculo, as como la participacin, en los procedimientos
respectivos, de los rganos de coordinacin institucional entre
las Administraciones Pblicas en materia de poltica fscal y
fnanciera. En todo caso, regular:
a) La distribucin de los lmites de dfcit y de deuda entre las
distintas Administraciones Pblicas, los supuestos excep-
cionales de superacin de los mismos y la forma y plazo de
correccin de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran
producirse.
b) La metodologa y el procedimiento para el clculo del dfcit
estructural.
c) La responsabilidad de cada Administracin Pblica en caso
de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupues-
taria.
6. Las Comunidades Autnomas, de acuerdo con sus respectivos
Estatutos y dentro de los lmites a que se refere este artculo,
adoptarn las disposiciones que procedan para la aplicacin
efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones
presupuestarias.
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TESTS DEL TEMA 2
1. La Corona de Espaa viene regulada en la Constitucin de 1978 con el epgra-
fe De la Corona:
a) En el Prembulo.
b) En el Ttulo Preliminar.
c) En el Ttulo II, arts. 56 a 65.
d) En el Ttulo I, arts. 1 a 9.
2. En una monarqua parlamentaria, el peso de las decisiones polticas corres-
ponde:
a) Al Rey.
b) Al Parlamento.
c) Al Gobierno.
d) Al Poder Judicial.
3. La Corona, de acuerdo con la Constitucin se identifca:
a) Con el Gobierno.
b) Con las Cortes Generales.
c) Con la Jefatura del Estado.
d) Con la Presidencia del Gobierno.
4. La designacin de Don Juan Carlos de Borbn como sucesor a ttulo de Rey en
la Jefatura del Estado se produce:
a) En el ao 1947 tras la promulgacin de la Ley de Sucesin a la Jefatura del
Estado donde se defne por primera vez a Espaa como un Reino.
b) En el ao 1969 cuando de acuerdo con la Ley de Sucesin, Franco propo-
ne a las Cortes y stas aceptan la designacin de Don Juan Carlos como su
sucesor a ttulo de Rey en la Jefatura del Estado.
c) Tras el fallecimiento del general Franco y su proclamacin como Rey de
Espaa el 22 de noviembre de 1975.
d) Tras el referndum de la Ley para la Reforma Poltica en el ao 1976 don-
de se legitima democrticamente la institucin de la Corona.
5. Durante la elaboracin de la Constitucin y en el debate constituyente:
a) Algunos partidos polticos vincularon la monarqua con la legalidad de las
Leyes Fundamentales franquistas.
b) Todos los partidos polticos aceptaron incialmente la monarqua.
c) Ningn partido poltico se manifest republicano.
d) El Rey se proclam tras la aprobacin de la Constitucin.
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6. El Rey asume la ms alta representacin del Estado espaol:
a) En las relaciones internacionales.
b) En las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su
comunidad histrica.
c) En todo tipo de relaciones de carcter pblico.
d) En determinadas relaciones internacionales.
7. Al Rey le corresponde el ttulo de Rey de Espaa, pudiendo utilizar tambin:
a) Los dems que correspondan a su rango.
b) Los dems que l crea conveniente.
c) Los dems que se reconozcan en la Constitucin.
d) Los dems que correspondan a la Corona.
8. Con respecto a las instituciones, el Rey:
a) Asume su representacin.
b) Arbitra y modera su funcionamiento regular.
c) Acta como elemento integrador.
d) Acta bajo su exclusiva responsabilidad.
9. Con respecto del Estado el Rey es smbolo de:
a) Su unidad y permanencia.
b) Su monopolio del ejercicio de la violencia.
c) Su grandeza y unidad.
d) Su fortaleza y permanencia.
10. El Rey, adems de las funciones que expresamente tiene atribuidas en la Cons-
titucin y las leyes, puede asumir:
a) Las funciones que le encomiende el Gobierno.
b) Las funciones que le encomiende el Presidente del Gobierno.
c) Las funciones que le encomiende el Congreso.
d) No puede asumir otras funciones.
11. El refrendo es una institucin que determina:
a) La irresponsabilidad del Rey.
b) La responsabilidad poltica del Rey.
c) La responsabilidad penal del Rey.
d) La responsabilidad civil del Rey.
12. De qu forma estarn refrendados los actos del Rey?
a) En la forma prevista en los Reglamentos de la Casa Real.
b) En la forma prevista en la Constitucin.
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c) En la forma prevista en un Decreto Ley del Gobierno.
d) En la forma establecida en una ley orgnica.
13. De acuerdo con los artculos 56.3 y 64.1 de la Constitucin no es un sujeto re-
frendante:
a) El Presidente del Gobierno.
b) Los ministros competentes.
c) El Presidente del Congreso de los Diputados.
d) El Vicepresidente del Gobierno.
14. Las leyes y normas con rango de ley son refrendadas:
a) Por el Presidente del Gobierno.
b) Por el Ministro de la Presidencia.
c) Por el Consejo de Ministros.
d) Por el Presidente del Congreso.
15. La propuesta y el nombramiento del Presidente del Gobierno es refrendada:
a) Por el Presidente del Gobierno en funciones.
b) Por el Vicepresidente del Gobierno.
c) Por el Ministro de la Presidencia.
d) Por el Presidente del Congreso.
16. Qu actos del Rey debern ser refrendados?
a) Todos los que hayan sido encomendados por las Cortes Generales.
b) Todos los que hayan sido encomendados por el Gobierno.
c) Todos los actos del Rey excepto los que estn sometidos a control jurdico.
d) Todos los actos del Rey excepto los especfcamente sealados en la Cons-
titucin.
17. En lo que a su forma se refere, el refrendo puede ser:
a) Expreso o tcito.
b) Oral o escrito.
c) Escrito o no escrito.
d) Extenso o suscinto.
18. Los actos del Rey, al ser refrendados, adquieren:
a) Credibilidad.
b) Firmeza.
c) Validez.
d) Efcacia.
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19. La inviolabilidad del rey debe entenderse como:
a) Irresponsabilidad en la medida que acta solo.
b) Traspaso de la responsabilidad en quienes refrendan sus actos.
c) Inmunidad del Monarca frente a las leyes penales.
d) Inmunidad frente a la posibilidad de responsabilidad civil de la Familia
Real.
20. Los actos del Rey carentes de refrendo:
a) Pueden convalidarse por las Cortes Generales.
b) Procucen responsabilidad en las personas obligadas a refrendarlos.
c) Son manifestamente anulables.
d) Carecen de validez.
21. La Monarqua en Espaa se considera una institucin:
a) Hereditaria.
b) Legtima.
c) Dinstica.
d) Todas las respuestas son correctas.
22. De acuerdo con la Constitucin, la Corona de Espaa es hereditaria en los su-
cesores de S.M. Don Juan Carlos I de Borbn:
a) Legitimo heredero.
b) Legitimo heredero de la Casa Real.
c) Legitimo heredero de la dinasta histrica.
d) Legtimo heredero de la Casa de Borbn.
23. Qu signifca que la sucesin en el trono seguir el orden regular de primoge-
nitura y representacin?
a) Que se preferen las lneas directas que desciendan del Rey.
b) Que se prefere al primer nacido de los descendientes del Rey, y subsidia-
riamente, de los descendientes del primognito, si ste hubiera fallecido.
c) Que se da prioridad a las generaciones o grados anteriores sobre las ms
jvenes.
d) Que se prefere en el mismo grado el sexo del varn al de la mujer.
24. Siguiendo el orden regular de sucesin al trono de Espaa, tendr preferencia
siempre:
a) La lnea anterior a las posteriores.
b) El varn sobre la mujer.
c) La persona de ms edad a la de menos.
d) El grado ms prximo al ms remoto.
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25. En la misma lnea, tendr preferencia en la sucesin al trono de Espaa:
a) El varn a la mujer.
b) La persona de ms edad a la de menos.
c) La lnea anterior a las posteriores.
d) El grado ms prximo al ms remoto.
26. En la sucesin al trono de Espaa, dentro del mismo grado se prefere el varn
a la mujer, y en el mismo sexo:
a) La persona de ms edad a la de menos.
b) El grado ms prximo al ms remoto.
c) La lnea anterior a las posteriores.
d) Ninguna de las respuestas anteriores es cierta.
27. Las reglas establecidas en la Constitucin Espaola, relativas al orden suceso-
rio de la Corona, indican:
a) Que el trono lo hereda el primognito y sus descendientes, de padres a hi-
jos y nietos, con preferencia sobre los hermanos y sobrinos por razn de
lnea.
b) Que las mujeres acceden al trono siempre que no tengan hermanos varo-
nes.
c) Que los nietos anteceden, en caso de fallecimiento de sus padres, a los
tos, hermanos del difunto.
d) Todas las respuestas anteriores son correctas.
28. Cul de los principios del orden sucesorio a la Corona se discuti en el proce-
so constituyente y an en la actualidad podra dar lugar a una reforma consti-
tucional?
a) El principio de primogenitura y representacin.
b) El principio de preferencia dentro de la misma lnea del grado ms prxi-
mo sobre el ms remoto.
c) El principio de preferencia en el mismo grado del varn sobre la mujer.
d) El principio de preferencia, en el mismo sexo, de la persona de ms edad
sobre la de menos.
29. El Prncipe heredero prestar el mismo juramento que el Rey, as como el de f-
delidad a ste:
a) Al tomar posesin del cargo.
b) Al alcanzar la mayora de edad.
c) Cuando se produzca el hecho que origine el llamamiento.
d) Al hacerse cargo de sus funciones.
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30. Con respecto al juramento de fdelidad al Rey que debe hacer el Prncipe here-
dero, qu ha previsto la Constitucin Espaola para los casos en los que se ac-
cede a esta condicin siendo ya mayor de edad?
a) Que se preste dicho juramento al hacerse cargo de tal condicin.
b) La Constitucin no ha previsto nada para estos supuestos.
c) Que se preste tal juramento cuando se produzca el llamamiento.
d) Que ya no es necesario prestar tal juramento.
31. El Prncipe heredero de la Corona de Espaa, tendr la dignidad de Prncipe de
Asturias:
a) Siempre.
b) Al cumplir la mayora de edad.
c) Desde que preste juramento de fdelidad al Rey.
d) Desde su nacimiento o desde que se produzca el hecho que origine el lla-
mamiento.
32. Adems de la dignidad de Prncipe de Asturias, el Prncipe heredero de la Co-
rona de Espaa tendr:
a) Los dems ttulos que le otorgue el Rey.
b) Los dems ttulos vinculados tradicionalmente al sucesor de la Corona de
Espaa.
c) Los dems ttulos vinculados a la Corona de Espaa.
d) Los dems ttulos otorgados por las Cortes Generales.
33. Extinguidas todas las lneas llamadas en derecho quin proveer la sucesin
a la Corona?
a) El Gobierno de la Nacin.
b) Las Cortes Generales.
c) El Presidente del Gobierno.
d) El Congreso de los Diputados.
34. En caso de que el Prncipe heredero de Espaa desee contraer matrimonio,
quien deber autorizarle?
a) El Rey.
b) El Rey y las Cortes Generales.
c) Las Cortes Generales.
d) El Prncipe heredero no precisa autorizacin del Rey ni de las Cortes para
contraer matrimonio.
35. Para que se produzca la exclusin de la sucesin, la expresa prohibicin del
matrimonio debe proceder de quin y hacia quin?
a) De las Cortes Generales hacia el Rey y hacia el Prncipe heredero..
b) Del Rey hacia el Prncipe heredero.
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c) De las Cortes Generales hacia el Prncipe heredero.
d) Del Rey o de las Cortes Generales hacia el Prncipe heredero o hacia cuan-
tas personas tengan derecho a la sucesin.
36. Aquellas personas, que teniendo derecho a la sucesin en el trono de Espaa,
contrajeran matrimonio contra la prohibicin expresa del Rey y de las Cortes
Generales:
a) Quedarn excluidas en la sucesin a la Corona.
b) Quedarn excluidas en la sucesin a la Corona por s y sus descendientes.
c) Quedarn excluidas en la sucesin si dicha prohibicin hubiese sido re-
frendada por el Presidente del Gobierno.
d) Quedarn excluidas en la sucesin si en dicha prohibicin no hubiese di-
vergencia entre la decisin de las Cortes y la del Rey.
37. En caso de divergencia entre el Rey y las Cortes Generales sobre la prohibicin
de matrimonio al sucesor de la Corona:
a) El matrimonio se considerara nulo o invlido, dependiendo de si ste es
un matrimonio religioso o civil.
b) Las Cortes Generales determinaran mediante ley orgnica si el matrimo-
nio supone la exclusin en la sucesin a la Corona.
c) La persona que celebre ese matrimonio quedara excluida de la posibili-
dad de ejercer cargos pblicos de carcter representativo, incluida la su-
cesin a la Corona.
d) Nada dice la Constitucin a este respecto.
38. El Prncipe heredero quedara excluido en la sucesin a la Corona por s y sus
descendientes si:
a) Abdicara.
b) Hubiese contrado matrimonio contra la prohibicin expresa del Rey y de
las Cortes Generales..
c) En el momento del llamamiento fuese menor de edad.
d) Una Ley orgnica invalidara su matrimonio.
39. Las abdicaciones y renuncias que ocurran en el orden de sucesin a la Corona
se resolvern:
a) Por la institucin de la Regencia.
b) Por las Cortes Generales a proposicin del Rey.
c) Por una Ley Orgnica de las Cortes Generales.
d) Por el Rey y las Cortes Generales.
40. Las dudas en el orden de sucesin a la Corona se resolvern:
a) Slo en el caso de renuncias y abdicaciones.
b) Por el Rey tanto si son de hecho o de derecho.
c) Por ley orgnica de las Cortes Generales tanto si son de hecho o de dere-
cho.
d) Por la institucin de la Regencia, en su caso.
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41. Con respecto a la sucesin en el trono de Espaa, la abdicacin comporta:
a) Ceder los derechos sucesorios en un grado del orden regular.
b) Ceder los derechos sucesorios al siguiente en la lnea de sucesin.
c) Ceder los derechos sucesorios el varn a la mujer.
d) Ceder los derechos sucesorios por s y sus descendientes.
42. La renuncia a la sucesin del trono de Espaa supone:
a) La prdida de los derechos de sucesin.
b) La prdida de los derechos sucesorios de los descendientes.
c) La prdida de los derechos sucesorios por s y por los descendientes.
d) La puesta en marcha del mecanismo sucesorio.
43. No podr ejercer funciones constitucionales salvo alguna excepcin:
a) La Reina consorte.
b) El consorte de la Reina.
c) La Reina consorte y el consorte de la Reina.
d) La Reina consorte, el consorte de la Reina y el Regente.
44. Cul de las siguientes proposiciones respecto de la Reina consorte o el con-
sorte de la Reina es errnea?
a) La consorte del Rey ostenta el ttulo de Reina.
b) El consorte de la Reina ostenta el ttulo de Rey.
c) La tutela del Rey menor se excepta de las funciones que puede asumir la
Reina consorte.
d) Ninguna respuesta es correcta.
45. La Reina consorte o el consorte de la Reina no podrn asumir funciones cons-
titucionales salvo lo dispuesto para:
a) La tutela.
b) La regencia.
c) La tutela y la regencia.
d) La tutela, la regencia y las funciones de carcter representativo.
46. La regencia es una institucin excepcional en la que las funciones del Rey no
son desempeadas por ste pero, por qu razn?
a) Por razones de enfermedad.
b) Por quedar inhabilitado para el ejercicio de su autoridad.
c) Por ser menor de edad o por quedar inhabilitado para el ejercicio de su
autoridad.
d) Por razones de ausencia del territorio nacional prologada o defnitiva.
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47. De conformidad con lo establecido en la Constitucin Espaola, si el Rey fuere
menor de edad, su Regente sera:
a) El padre del Rey.
b) El padre o la madre del Rey y, en su defecto, el pariente mayor de edad
ms prximo en el orden sucesorio.
c) El padre o la madre del Rey o el pariente ms prximo en el orden suceso-
rio.
d) El padre o la madre del Rey o el pariente mayor de edad ms prximo en
la lnea sucesoria.
48. En caso de Rey menor de edad, es llamado a la regencia, en primer lugar:
a) El pariente de mayor edad, ms prximo a suceder.
b) El padre o la madre.
c) El padre.
d) El pariente mayor de edad, ms prximo a suceder.
49. Para el caso de Rey inhabilitado entrar a ejercer la regencia el primer lugar:
a) El regente designado por las Cortes Generales.
b) El Prncipe heredero de la Corona, aunque fuere menor de edad.
c) El Prncipe heredero de la Corona, si fuese mayor de edad.
d) El padre o la madre del Rey si an vivieren.
50. El Regente que lo fuere por minora de edad del Rey de Espaa, hasta cuando
podr ejercer la Regencia?
a) Hasta que las Cortes Generales dispongan lo contrario.
b) Hasta que las Cortes Generales le sustituyan segn las reglas establecidas
en la Constitucin.
c) Hasta que el Rey alcance la mayora de edad.
d) Hasta que el Rey alcance la edad de diecisis aos.
51. Las personas a quienes corresponda ejercer la Regencia del Rey de Espaa, co-
menzarn a ejercerla:
a) Cuando se produzca su nombramiento como tales.
b) Inmediatamente de que se produzca el hecho o circunstancia que la re-
quiera, de conformidad con los casos previstos para ella en la Constitu-
cin.
c) Cuando sean requeridos por las Cortes Generales para ejercerla.
d) Cuando lo especifque la Ley orgnica que se dicte al respecto.
52. Segn la Constitucin Espaola, si no hubiera ninguna persona a quien corres-
ponda la Regencia, sta ser nombrada por:
a) Las Cortes Generales, y se compondr por una, dos o tres personas.
b) Las Cortes Generales y el Gobierno.
c) Las Cortes Generales, y se compondr por una, tres o cinco personas.
d) Las Cortes Generales y el Gobierno, y se compondr de una, tres o cinco
personas.
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53. La Constitucin Espaola establece que quien deba ejercer la Regencia preci-
sa como requisito:
a) Ser espaol de origen, mayor de edad y gozar plenamente de los dere-
chos civiles y polticos.
b) Ser espaol de nacimiento y mayor de edad.
c) Ser espaol, mayor de edad y permanecer viudo.
d) Ser espaol y mayor de edad.
54. La Regencia se ejercer:
a) Por mandato constitucional y siempre en nombre del Rey.
b) Por mandato imperativo.
c) Cuando se agoten las lneas llamadas en derecho.
d) Sin necesidad de prestar juramento de fdelidad al Rey.
55. La imposibilidad del Rey de Espaa para el ejercicio de su autoridad, deber
ser reconocida por:
a) Las Cortes Generales.
b) Las Cortes Generales y el Gobierno.
c) El Congreso de los Diputados y el Gobierno.
d) Las Cortes Generales y el Prncipe heredero en caso de ser mayor de edad.
56. Seale cul de las siguientes afrmaciones relativas al ejercicio de la Regencia
es falsa:
a) El padre o la madre del Rey podrn ejercer la regencia slo si permanecen
viudos.
b) El ejercicio de la Regencia requiere ser espaol y mayor de edad.
c) La Regencia se ejerce siempre en nombre del Rey.
d) La Regencia se ejercer por mandato constitucional.
57. La tutela testamentaria del Rey menor se prev:
a) Para el caso en que el padre y la madre del rey permanezcan viudos.
b) Para el nombramiento por el Rey difundo.
c) Para el nombramiento por las Cortes Generales.
d) Para los ascendientes directos del Rey.
58. De acuerdo con lo establecido en la Constitucin Espaola, siempre que sea
mayor de edad y espaol de nacimiento, podr ser tutor del Rey menor:
a) La persona ms prxima en el orden sucesorio.
b) La persona a quien hubiese designado en su testamento el Rey difunto.
c) La persona de ms edad en el orden sucesorio.
d) La persona autorizada por el Gobierno y las Cortes Generales.
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59. Segn la Constitucin, en caso de que el Rey difunto no hubiera nombrado
en su testamento a la persona que debiera ejercer la tutela del Rey menor de
edad, ser tutor de ste:
a) El padre.
b) La madre.
c) El padre o la madre.
d) El padre o la madre, mientras permanezcan viudos.
60. En defecto de las tutelas, testada por el Rey difunto o intestada a favor del pa-
dre o de la madre viudos, la tutela del Rey menor, de acuerdo con la Constitu-
cin Espaola, ser nombrada:
a) Por la Familia Real.
b) Por la persona ms prxima en el orden sucesorio.
c) Por las Cortes Generales.
d) Por la persona de ms edad en el orden sucesorio.
61. Los cargos de regente y de tutor, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitu-
cin:
a) No podrn acumularse en ningn caso.
b) No podrn acumularse, sino en el padre, madre o ascendientes directos
del Rey.
c) No podrn acumularse, sino en el padre o madre del Rey.
d) Podrn acumularse cuando as lo dispongan las Cortes Generales.
62. Segn la Constitucin, el ejercicio de la tutela del Rey es incompatible:
a) Con el cargo de Regente en cualquier caso.
b) Con el de todo cargo o representacin poltica.
c) Con la condicin de espaol naturalizado.
d) Con la inhabilitacin judicial para cargos pblicos.
63. Se establece en el artculo 61.1 de la Constitucin que el Rey prestar juramen-
to al ser:
a) Coronado.
b) Nombrado.
c) Proclamado.
d) Uncido.
64. El Rey de Espaa es proclamado:
a) Por las Cortes Generales.
b) Ante las Cortes Generales.
c) Ante el Congreso de la Diputados.
d) Por las Cortes Generales en sesiones separadas.
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65. El Rey prestar juramento:
a) Antes de ser proclamado ante las Cortes Generales.
b) En el momento de su coronacin.
c) Cuando las Cortes acepten su designacin.
d) Al ser proclamado ante las Cortes Generales.
66. Al ser proclamado ante las Cortes Generales, el Rey no deber prestar jura-
mento de:
a) Desempear felmente sus funciones.
b) Guardar y hacer guardar la Constitucin, las leyes y el resto del ordena-
miento jurdico
c) Respetar los derechos de los ciudadanos.
d) Respetar los derechos de las Comunidades Autnomas.
67. Prestarn el mismo juramento que el Rey:
a) El Prncipe heredero, al alcanzar la mayora de edad.
b) El Prncipe heredero, al alcanzar la mayora de edad y el Regente o Regen-
tes.
c) El Regente o Regentes y el Tutor del Rey.
d) El Prncipe heredero, al alcanzar la mayora de edad, el Regente o Regen-
tes y el Tutor del Rey.
68. El juramento de fdelidad al Rey:
a) Slo se prestar por el Prncipe heredero.
b) Se presta por la Reina consorte.
c) Se presta por el consorte de la Reina.
d) Se presta por el Prncipe y por el Regente o los Regentes.
69. Cuntas veces como mximo podra prestar el juramento regulado en el art-
culo 61 de la Constitucin una misma persona?
a) Una vez.
b) Dos veces.
c) Tres veces.
d) Cuatro veces.
70. Cul de las siguientes proposiciones respecto de la sancin y promulgacin
de las leyes es errnea?
a) La sancin consiste en la frma del Rey en las leyes de las Cortes Generales.
b) La sancin y promulgacin son actos regios de naturaleza debida u obli-
gatoria.
c) El Reyest obligado a sancionar y promulgar las leyes aprobadas por las
Cortes Generales en el plazo de quince das.
d) La sancin y promulgacin de las leyes son las dos ltimas etapas del pro-
ceso legislativo.
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71. Convocar y disolver las Cortes Generales es una facultad que se atribuye:
a) Al Rey.
b) Al Presidente del Gobierno.
c) A los presidentes de las respectivas Cmaras.
d) Al Gobierno de la nacin.
72. Quin decreta formalmente la disolucin de las Cortes Generales?
a) El Presidente del Gobierno.
b) El Rey.
c) El Consejo de Ministros.
d) Los Presidentes del Congreso y del Senado.
73. La facultad para fjar la fecha de la convocatoria electoral corresponde:
a) Al Rey.
b) Al Presidente del Gobierno.
c) Al Consejo de Ministros.
d) Al Pleno del Congreso y del Senado reunidos en sesin conjunta.
74. La convocatoria a referndum es una facultad que corresponde:
a) Al Congreso de los Diputados
b) Al Presidente del Gobierno.
c) A las Cortes Generales.
d) Al Rey.
75. Quin propone el candidato a Presidente del Gobierno?
a) Las Cortes Generales reunidas en sesin conjunta.
b) El Congreso de los Diputados.
c) El Rey.
d) El Presidente del Congreso.
76. El nombramiento del Presidente del Gobierno corresponde:
a) Al Pleno del Congreso de los Diputados
b) A las Cortes Generales
c) Al Rey.
d) Al Presidente del Congreso.
77. El cese del Presidente del Gobierno es una facultad que corresponde:
a) Al Grupo parlamentario mayoritario en en Congreso.
b) A las Cortes Generales
c) Al Consejo de Ministros.
d) Al Rey.
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78. Quin nombra y separa los miembros del Gobierno?
a) Su Presidente.
b) El Rey.
c) El Consejo de Ministros.
d) Las Cortes Generales.
79. Quin expide los decretos acordados en Consejo de Ministros?
a) El Presidente del Gobierno.
b) Las Cortes Generales.
c) El Rey.
d) El mismo Consejo de Ministros.
80. Conferir los empleos civiles y militares y conceder honores y distinciones es
una funcin del Rey reconocida en el apartado f) del artculo 62 que deber
hacerse:
a) Discrecionalmente por el Rey.
b) Con arreglo a las leyes.
c) Sin necesidad de refrendo.
d) Sin necesidad de ser previamente consultada por el Gobierno.
81. El artculo 62 de la Constitucin en su apartado f) dice que corresponde al Rey
ser informado, de qu tipo de asuntos?
a) De los asuntos de especial relevancia poltica.
b) De los asuntos que el propio Rey juzgue importantes.
c) De los asuntos de Estado.
d) De los asuntos relacionados con la Corona.
82. Qu institucin podr presidir el Rey a fn de ser informado de los asuntos de
Estado?
a) El Congreso de los Diputados.
b) El Congreso de los Diputados y el Senado.
c) El Consejo de Estado.
d) El Consejo de Ministros.
83. Cundo podr el Rey presidir las sesiones del Consejo de ministros a fn de ser
informado de los asuntos de Estado?
a) Cuando as lo estime oportuno el Rey.
b) Cuando as lo estime oportuno el Presidente del Gobierno.
c) Cuando lo estime oportuno el Rey, a peticin del Presidente del Gobierno.
d) Cuando la peticin del Presidente del Gobierno sea posterior a la decisin
del Rey.
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84. Con respecto a las Fuerzas Armadas, al Rey le corresponde:
a) El mando supremo.
b) Determinar la poltica de defensa.
c) Dirigir la administracin militar.
d) La gestin de las situaciones de crisis que afecten a la defensa.
85. El derecho de gracia es una prerrogativa que corresponde:
a) Al Rey.
b) Al Ministro de Justicia.
c) Al Consejo de Ministros.
d) Al Presidente del Gobierno.
86. El derecho de gracia lo ejerce el Rey:
a) Discrecionalmente.
b) Con arreglo a la Ley.
c) A peticin del Presidente del Gobierno.
d) Cuando lo estime oportuno el Rey, a peticin del Presidente del Gobierno.
87. Qu lmitacin se establece en el artculo 62.i de la Constitucin respecto del
ejercicio del derecho de gracia por parte del Rey?
a) Su reserva material de ley sobre esta materia.
b) Que se prohban los indultos generales.
c) La necesidad de obtener el refrendo del Ministro de Justicia.
d) La inaplicabilidad del derecho de gracia al supuesto de responsabilidad
criminal del Presidente y de los dems miembros del Gobierno.
88. De acuerdo con la Constitucin, el Alto Patronazgo de las Reales Academias
corresponde:
a) Al Prncipe de Asturias.
b) Al Rey.
c) A la Familia Real.
d) A la Reina.
89. De acuerdo con la Constitucin, qu tipo de personal diplomtico acredita el
rey?
a) Los embajadores.
b) Los jefes de misin.
c) Los encargados de negocios.
d) Los embajadores y otros representantes diplomticos.
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90. La autorizacin de la celebracin de tratados corresponde:
a) A las Cortes Generales.
b) Al Gobierno.
c) Al Rey.
d) Al Congreso de los Diputados.
91. La iniciativa para declarar la guerra o hacer la paz corresponde:
a) A las Cortes Generales.
b) Al Gobierno.
c) Al Rey.
d) Al Ministro de Defensa.
92. La propuesta de nombramiento del Presidente del Gobierno ser refrendada:
a) Por el Ministro de la Presidencia.
b) Por el Presidente del Gobierno saliente.
c) Por el Ministro de Justicia.
d) Por el Presidente del Congreso.
93. El nombramiento del Presidente y de los miembros del Consejo General del
Poder Judicial corresponde:
a) A las Cortes Generales.
b) Al Presidente del Gobierno.
c) Al Ministro de Justicia.
d) Al Rey.
94. El Fiscal General del Estado:
a) Es propuesto por el Rey.
b) Es elegido por el Rey.
c) Es nombrado por el Rey.
d) Es nombrado por el Gobierno una vez odo el Rey.
95. El nombramiento de los Magistrados del Tribunal Constitucional y de su Presi-
dente corresponde:
a) Al propio Tribunal Constitucional en pleno.
b) Al Consejo General del Poder Judicial.
c) A las Cortes Generales.
d) Al Rey.
96. El nombramiento de los presidentes de las Comunidades Autnomas corres-
ponde:
a) Al Rey.
b) A las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas.
c) Al Presidente del Gobierno.
d) A las Cortes Generales.
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97. Los actos del Rey sin refrendo:
a) Podran considerarse anulables.
b) Carecen de validez.
c) Pueden convalidarse por las Cortes Generales.
d) Pueden convalidarse por las Cortes Generales mediante Ley Orgnica.
98. Cul de los siguientes actos del Rey no estara sometido a refrendo?
a) El nombramiento de los miembros civiles y militares de su Casa.
b) El consentimiento matrimonial del Rey.
c) La distribucin de la dotacin presupuestaria de la Corona.
d) Ningno de los anteriores actos estara sometido a refrendo.
99. La dotacin econmica de la Corona:
a) Se fjar por las Cortes Generales al principio de cada reinado.
b) Se fjar anualmente en los Presupuestos Generales del Estado.
c) Estar sujeta a justifcacin por parte del Rey.
d) No estar sometida al pago del IRPF y del Impuesto de Patrimonio.
100. No corresponder el tratamiento de Alteza Real:
a) Al titular de la Corona.
b) Al heredero de la Corona.
c) Al consorte de la Reina de Espaa.
d) Al consorte del heredero de la Corona.
101. Qu Ttulo y Captulo de la Constitucin regula la Administracin Local?
a) El Captulo Primero del Ttulo VIII.
b) El Captulo Segundo del Ttulo VIII.
c) El Captulo Tercero del Ttulo VIII.
d) El Captulo Primero del Ttulo III.
102. El principio constitucional por el que se garantiza el derecho de las entidades
locales a participar, a travs de rganos propios, en el gobierno y administra-
cin de cuantos asuntos le ataen se denomina:
a) Autonoma local.
b) Colaboracin entre entidades locales.
c) Eleccin democrtica.
d) Sufciencia fnanciera.
103. De acuerdo con el artculo 137 de la Constitucin, los municipios gozan de
autonoma:
a) Para la gestin de su autogobierno.
b) En sus relaciones con otras administraciones.
c) Para ejercer la potestad reglamentaria.
d) Para la gestin de sus respectivos intereses.
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104. La autonoma local no implica:
a) Autonoma institucional.
b) Autonoma competencial.
c) Autonoma fnanciera.
d) Potestad legislativa.
105. Las entidades locales territoriales, estn legitimadas ante el Tribunal Consti-
tucional para la impugnacin de normas que lesionen su autonoma?
a) No ante el Tribunal Constitucional, pero s ante la jurisdiccin ordinaria.
b) S, a travs del recurso de amparo.
c) S, a travs del denominado conficto en defensa de la autonoma local.
d) S, slamente contra cualquier norma de rango legal del Estado.
106. Contra qu tipo de normas se puede plantear el conficto en defensa de la
autonoma local?
a) Contra las normas del Estado con rango de ley o las disposiciones con ran-
go de ley de las Comunidades Autnomas.
b) Contra las normas del Estado con rango de leyo normas reglamentarias
y contra las disposiciones con rango de ley de las Comunidades Autno-
mas.
c) Contra las normas del Estado con rango de ley.
d) Contra cualquier disposicin proveniente del Estado o de las Comunida-
des Autnomas.
107. El rgimen local espaol contenido en la Ley Reguladora de las Bases del R-
gimen Local:
a) Comprende los aspectos institucionales de la Administracin local, esto
es, su organizacin y funcionamiento, los aspectos competenciales y los
medios personales y materiales precisos para su desarrollo.
b) Implica el establecimiento de un rgimen uniforme para todas las entida-
des locales de todo el estado.
c) No permite opciones diversas, ya que las Comunidades Autnomas no
tienen competencias en estos supuestos.
d) Se aplica ntegramente a todo el territorio espaol.
108. De acuerdo con el artculo 140 de la Constitucin, los municipios gozarn de
personalidad jurdica:
a) Propia.
b) Plena.
c) Pblica.
d) Unica.
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109. A qu principio constitucional, en relacin con las Corporaciones Locales,
alude el artculo 142 de la Constitucin?
a) Al principio de autonoma.
b) Al principio de eleccin democrtica.
c) Al principio de sufciencia fnanciera.
d) Al principio de colaboracin.
110. El sistema fnanciero establecido en la Constitucin para las Corporaciones
locales establece que las haciendas locales se nutren de:
a) Los tributos propios de las Corporaciones Locales.
b) La participacin en los tributos del Estado.
c) La participacin en los tributos de las Comunidades Autnomas.
d) Todas las respuestas son correctas.
111. Las entidades locales se rigen:
a) Por normas europeas.
b) Por normas estatales.
c) Por normas de las Comunidades Autnomas y de las propias entidades lo-
cales.
d) Todas las respuestas son correctas.
112. La Carta Europea de Autonoma Local:
a) Fue elaborada por el Parlamento Europeo.
b) An no ha sido ratifcada por Espaa.
c) Forma parte del ordenamiento jurdico espaol.
d) An no ha entrado en vigor en Espaa.
113. Tienen la consideracin de entidades locales territoriales:
a) El municipio y la provincia exclusivamente.
b) El municipio, la provincia, la isla y las entidades de mbito territorial infe-
rior al municipio.
c) El municipio, la provincia y la isla.
114. Qu tipo de entidades locales no gozan de las potestades propias que la LR-
BRL otorga al municipio, la provincia y la isla, sino que debe ser la legislacin
de las Comunidades Autnomas la que debe concretarlas?
a) Las entidades de mbito territorial inferior al municipio.
b) Las reas metropolitanas y las comarcas.
c) Las mancomunidades de municipios.
d) Todas las respuestas son correctas.
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115. No tienen carcter de entidad local:
a) Las Comunidades de Tierra o de Villa y Tierra.
b) Los caseros.
c) Las pedanas.
d) Las aldeas.
116. Las mancomunidades de municipios son entidades locales:
a) Territoriales.
b) Con personalidad y capacidad jurdica para el cumplimiento de sus fnes
especfcos.
c) A las que se garantiza su autonoma.
d) Permanentes.
117. Qu tipo de entidades podrn tener carcter territorial y las potestades pro-
pias de las Administraciones pblicas de carcter territorial segn determi-
nen las leyes de las Comunidades Autnomas?
a) Los municipios.
b) Las provincias.
c) Las islas.
d) Las comarcas.
118. La provincia se defne en la Constitucin como:
a) Una entidad local.
b) Una corporacin local.
c) Una organizacin territorial.
d) Una organizacin local.
119. El gobierno y la administracin autnoma de las provincias estn encomen-
dados a:
a) Las Diputaciones.
b) Las Diputaciones, Corporaciones, Cabildos y Consejos.
c) Las Diputaciones u otras Corporaciones de carcter representativo.
d) Las Diputaciones representativas u forales.
120. Los cabildos o consejos insulares son los rganos de gobierno, administra-
cin y representacin de:
a) La isla.
b) El archipilago.
c) La provincia insular.
d) La mancomunidad provincial interinsular.
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121. Atendiendo a su organizacin territorial, la forma de Estado establecida en
nuestra Constitucin puede califcarse de:
a) Estado federal.
b) Estado unitario.
c) Estado autonmico o Estado de las autonomas.
d) Estado regional.
122. Segn el artculo 137 de la Constitucin, las entidades que forman parte de la
organizacin territorial del Estado tiene como nota comn que gozan de:
a) Autonoma.
b) Autogobierno.
c) Autosufciencia fnanciera.
d) Soberana.
123. De acuerdo con el artculo 137 de la Constitucin los municipios, provincias y
Comunidades Autnomas gozan de autonoma:
a) Para que no existan privilegios por razn del territorio.
b) Para ejercer su autosufciencia fnanciera.
c) Para garantizar la solidaridad entre todas ellas.
d) Para la gestin de sus respectivos intereses.
124. De acuerdo con el artculo 138 de la Constitucin a quin corresponde ga-
rantizar la realizacin efectiva del principio de solidaridad entre las Comuni-
dades Autnomas?
a) Al Gobierno de la Nacin.
b) Al Estado.
c) A los poderes pblicos.
d) A los tribunales de justicia.
125. El artculo 138.1 de la Constitucin dice que el Estado garantiza la realiza-
cin efectiva del principio de solidaridad... atendiendo en particular:
a) A las zonas de alta montaa.
b) A las circunstancias del hecho insular.
c) A las zonas especialmente despobladas.
d) A los archipilagos y las islas.
126. De acuerdo con el artculo 143 de la Constitucin qu tipos de entidades te-
rritoriales podrn acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades
Autnomas?
a) Las provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales y econ-
micas comunes, las provincias insulares y las provincias con entidad regio-
nal histrica.
b) Las provincias limtrofes y las provincias con entidad regional histrica
adems de las ciudades de Ceuta y Melilla.
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c) Las provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales y econ-
micas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regio-
nal histrica.
d) Las provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales y eco-
nmicas comunes, los archipilagos y las provincias con entidad regional
histrica.
127. Qu caracterstica territorial se exige a las provincias no insulares para que
se puedan constituir en Comunidad Autnoma?
a) Que sean limtrofes.
b) Que estn equilibradas econmicamente.
c) Que tengan la misma lengua propia.
d) Que su extensin territorial sea parecida.
128. Las agrupaciones de provincias limtrofes qu tipo de caractersticas comu-
nes deben reunir para poder constituirse en Comunidad Autnoma?
a) Caractersticas histricas, culturales y sociolingsticas comunes.
b) Caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes.
c) Caractersticas demogrfcas, culturales y econmicas comunes.
d) Caractersticas de vinculacin regional, factores histricos y culturales,
conveniencia econmica y estructura social.
129. Un supuesto comn para la constitucin de una Comunidad Autnoma men-
cionado en el artculo 143.1 de la Constitucin lo constituyen:
a) Las agrupaciones de islas.
b) Los archipilagos.
c) Los territorios insulares.
d) Las provincias insulares.
130. Qu requisito se exige en el artculo 143.1 de la Constitucin para poder
constituir una Comunidad Autnoma uniprovincial?
a) Que los municipios que la componen tenga caractersticas histricas, cul-
turales y econmicas comunes.
b) Que tengan entidad regional histrica.
c) Que su territorio concondara con el anterior mapa preautonmico.
d) Que los municipios que la componen tengan continuidad territorial.
131. Quin no puede adoptar los acuerdos para la iniciativa del proceso auton-
mico?
a) Las diputaciones interesadas.
b) El rgano interinsular correspondiente.
c) Los municipios.
d) El Gobierno de la Nacin.
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132. Qu requisito se exige a los municipios que quieran adoptar la iniciativa del
proceso autonmico?
a) Que dicha iniciativa la suscriban las dos terceras partes de los municipios
de la provincia.
b) Que la poblacin de todos los municipios represente al menos la mayora
del censo electoral en cada provincia o isla.
c) Que dicha iniciativa la suscriban las dos terceras partes de los municipios
de la provincia y que la poblacin de stos represente al menos la mayo-
ra del censo electoral en cada provincia o isla.
d) Que dicha iniciativa la suscriban las dos terceras partes de los municipios
de la provincia, que la poblacin de stos represente al menos la mayo-
ra del censo electoral en cada provincia o isla y que se celebre un refern-
dum consultivo con resultado afrmativo en cada uno de los municipios.
133. Qu plazo se establece en la Constitucin para que los acuerdos de inicia-
cin del proceso autonmico sean cumplidos?
a) Seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguno de
los ayuntamientos interesados.
b) Seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de
las diputaciones interesadas.
c) Seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de
las Corporaciones locales interesadas.
d) Seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de
las Corporaciones locales interesadas o seis meses a partir del acuerdo del
ente preautonmico correspondiente.
134. En caso de no prosperar la iniciativa para la constitucin de la Comunidad Au-
tnoma, qu plazo se establece en la Constitucin durante el cual no podr
reiterarse la misma?
a) Cinco aos.
b) Cuatro aos.
c) Seis meses.
d) Ocho meses.
135. Las Cortes Generales, mediante ley orgnica, podrn, por motivos de inters
nacional autorizar la constitucin de una Comunidad Autnoma:
a) Cuando su mbito territorial no supere el de una provincia.
b) Cuando no tenga entidad regional histrica.
c) Ambas respuestas son ciertas.
d) Ambas respuestas son falsas.
136. Para territorios que no estn integrados en la organizacin provincial, las
Cortes Generales podrn:
a) Autorizar un Estatuto de autonoma.
b) Acordar un Estatuto de autonoma.
c) Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonoma.
d) Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonoma mediante ley
orgnica y por motivos de inters nacional.
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137. Por qu razn podrn las Cortes Generales sustituir la iniciativa de las Cor-
poraciones Locales para constituirse en Comunidad Autnoma?
a) Por motivos de inters nacional.
b) Para evitar las disfunciones generales que podran derivar de la falta de in-
tegracin de algunos territorios.
c) Para cohesionar econmicamente el territorio que pretende constituirse
en Comunidad Autnoma.
d) Para una mejor prestacin de los servicios pblicos.
138. La Constitucin en su artculo 145 prohbe:
a) La celebracin de convenios de colaboracin entre Comunidades Aut-
nomas.
b) La confederacin de Comunidades Autnomas.
c) La federacin de Comunidades Autnomas.
d) Los acuerdos de cooperacin entre Comunidades Autnomas.
139. Los supuestos, requisitos y trminos en que las Comunidades Autnomas po-
drn celebrar convenios entre s para la gestin y prestacin de servicios pro-
pios de las mismas se regularn:
a) En la legislacin bsica del Estado.
b) En el Ttulo VIII de la Constitucin.
c) En las leyes de las Comunidades Autnomas.
d) En los Estatutos de Autonoma.
140. Qu tipo de instrumentos se regulan en el artculo 145.2 de la Constitucin
para la cooperacin entre las Comunidades Autnomas?
a) Las conferencias sectoriales.
b) Los convenios y los acuerdos de cooperacin.
c) Las declaraciones conjuntas de intenciones.
d) Las exposiciones de lneas de actuacin comn.
141. En en procedimiento de elaboracin de los proyectos Estatutos de Autono-
ma regulado en el artculo 146 de la Constitucin no pueden participar:
a) Los Diputados de las provincias afectadas.
b) Los Senadores de las provincias afectadas.
c) Los miembros de la Diputacin u rgano interinsular de las provincias
afectadas.
d) Los ciudadanos a travs de un plebiscito.
142. En la Asamblea encargada de la elaboracin del proyecto de Estatuto de Au-
tonoma no estn presentes:
a) Los alcaldes de los municipios afectados.
b) Los Diputados de las provincias afectadas.
c) Los Senadores de las provincias afectadas.
d) Los miembros de la Diputacin u rgano interinsular de las provincias
afectadas.
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143. Cul de las siguientes carctersticas referentes a los Estatutos de Autono-
ma no es correcta?
a) Son parte del ordenamiento jurdico estatal.
b) Son la norma institucional bsica de la Comunidad Autnoma.
c) Al tener rango de ley orgnica se pueden modifcar por medio de cual-
quier ley orgnica.
d) Estn subordinados jerrquicamente solo a la Constitucin.
144. De los siguientes elementos, cul de ellos no es de inclusin obligatoria en
los Estatutos de Autonoma?
a) La capitalidad de la Comunidad Autnoma.
b) La denominacin de la Comunidad Autnoma.
c) La delimitacin de su territorio.
d) La sede de sus instituciones propias.
145. Qu tipo de denominacin de la Comunidad Autnoma deber incluirse de
forma obligatoria en los Estatutos de Autonoma?
a) La que mejor corresponda a su mbito geogrfco.
b) La que mejor corresponda a su identidad histrica.
c) La que hubiese sido acreditada en el pasado.
d) La que mejor defna los lmites de su territorio.
146. Respecto de las instituciones propias de la Comunidad Autnoma, qu ele-
mento no es de obligada inclusin en los Estatutos de Autonoma?
a) Su sede.
b) Su denominacin.
c) Su organizacin.
d) Sus competencias.
147. De las siguientes instituciones, cul de ellas no se considera como institu-
cin propia de la Comunidad Autnoma?
a) La Asamblea Legislativa.
b) El Consejo de Gobierno.
c) El Presidente de la Comunidad Autnoma.
d) El Tribunal Superior de Justicia.
148. Los Estatutos de Autonoma debern contener:
a) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitu-
cin.
b) Las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las compe-
tencias transferidas.
c) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Consti-
tucin y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las
mismas.
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d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitu-
cin, las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mis-
mas y la fnanciacin correspondiente a tales servicios.
149. La reforma de los Estatutos de Autonoma exigirn en todo caso:
a) El referndum popular afrmativo de los electores inscritos en los censos
correspondientes.
b) Su aprobacin mediante ley.
c) La aprobacin por las Cortes Generales.
d) Todas las respuestas son correctas.
150. El referndum popular es preceptivo en la reforma de qu clase de Estatutos
de Autonoma?
a) De los aprobados por la va del artculo 143.2 de la Constitucin.
b) De los aprobados por la va del artculo 151.1 de la Constitucin.
c) De todos los Estatutos de Autonoma.
d) El referndum popular no es preceptivo en la reforma de ningn Estatuto
de Autonoma.
151. Para iniciar el procedimiento de reforma de la Constitucin se excluye la ini-
ciativa:
a) Del Gobierno de la Nacin.
b) Del Congreso de los Diputados.
c) Del Senado.
d) La iniciativa popular.
152. Pueden las Cortes Generales servirse de la iniciativa popular para provocar
el ejercicio de una iniciativa parlamentaria de reforma constitucional?
a) S, ya que entonces la iniciativa es parlamentaria y no popular.
b) S, si parte del Congreso de los Diputados.
c) S, si parte del Senado.
d) No, en ningn caso.
153. Las proposiciones de reforma constitucional en el Congreso podrn ser adop-
tadas:
a) Cuando las suscriban dos grupos parlamentarios o una quinta parte de los
diputados.
b) A iniciativa de un diputado con la frma de otros catorce miembros de la
Cmara.
c) A iniciativa de un grupo parlamentario con la sola frma de su portavoz.
d) Cuando las suscriban cincuenta diputados que no pertenezcan a un mis-
mo grupo parlamentario.
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154. Las proposiciones de reforma constitucional en el Senado podrn ser adop-
tadas:
a) Cuando las suscriba un grupo parlamentario.
b) A iniciativa de veinticinco Senadores.
c) A iniciativa de dos grupos parlamentarios con la sola frma de sus portavo-
ces.
d) Cuando las suscriban cincuenta senadores que no pertenezcan a un mis-
mo grupo parlamentario.
155. Cuando la iniciativa de reforma constitucional se atribuye al Gobierno, qu
rgano constitucional debe intervenir?
a) El Tribunal Constitucional.
b) El Defensor del Pueblo.
c) El Consejo de Estado.
d) El Consejo Econmico y Social.
156. Cules son los rganos de las Comunidades Autnomas a los que correspon-
de la iniciativa de reforma constitucional?
a) Los Diputados individualmente.
b) Las Asambleas legislativas.
c) Los Consejos de Gobierno.
d) Los Presidentes de Gobierno.
157. Cules son los procedimientos de reforma constitucional que se establecen
en la Constitucin?
a) Un procedimiento ordinario, otro extraordinario y una clusula de intan-
gibilidad.
b) Un procedimiento ordinario, otro extraordinario y otro urgente.
c) Un procedimiento ordinario y otro extraordinario.
d) Un procedimiento ordinario, otro extraordinario y otro para tiempos de
guerra.
158. De acuerdo con el artculo 167 de la Constitucin, qu tipo de texto legisla-
tivo deber ser enviado a las Cmaras para iniciar la reforma constitucional?
a) Un proyecto de Ley.
b) Una proposicin de Ley.
c) Un proyecto o una proposicin de Ley.
d) Ninguna de las respuestas anteriores es correcta.
159. Toda propuesta de reforma de la Constitucin, deber indicar expresamen-
te la identifcacin de la parte de la Constitucin o del artculo que se preten-
de reformar?
a) S, ya que de esta manera se evita la confusin que podra generar una re-
forma constitucional tcita.
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b) S, ya que en caso contrario una ley aprobada con la mayora necesaria
para reformar la Constitucin, podra regular una materia de manera dife-
rente a como lo hace la Constitucin, sin modifcarla en este punto, es de-
cir, sin reformarla.
c) No, en ningn caso.
d) S, slo en el caso de que la propuesta de reforma afectase a la parte dog-
mtica.
160. Los proyectos de reforma constitucional en el procedimiento ordinario de re-
forma debern ser aprobados:
a) Por mayora absoluta.
b) Por mayora de dos tercios de cada una de las Cmaras.
c) Por mayora de tres quintos de cada una de las Cmaras.
d) Por mayora de cuatro quintos de cada una de las Cmaras.
161. La mayora cualifcada exigida para aprobar los proyectos de reforma consti-
tucional se computa:
a) En relacin con los miembros de derecho de ambas Cmaras.
b) En relacin con los miembros presentes durante la votacin.
c) Ambas respuestas son ciertas.
d) Ambas respuestas son falsas.
162. La aprobacin de los proyectos de reforma constitucional exigen un qurum
de votacin de tres quintas partes de cada una de las Cmaras:
a) En una votacin fnal sobre el conjunto del proyecto.
b) En una votacin individual para cada uno de los artculos que se preten-
den reformar.
c) Nada dice el artculo 167 de la Constitucin al respecto.
d) En una votacin fnal sobre el conjunto del proyecto en el caso de refun-
dicin de varios artculos en uno solo.
163. Cul de las dos cmaras estudia y aprueba en primer lugar el proyecto de ley
de reforma constitucional?
a) La cmara de la que parta la iniciativa de reforma.
b) El Congreso de los Diputados.
c) El Senado.
d) El Congreso o el Senado indistintamente.
164. Puede el Senado oponerse mediante el veto al proyecto de reforma consti-
tucional que le es enviado por el Congreso?
a) S, al igual que sucede en el procedimiento legislativo comn.
b) S, pero antes deber formular las enmiendas que considere oportunas.
c) S, pero deber motivar su disconformidad.
d) No, en ningn caso.
Temario Tema 2
228 229
165. De qu plazo dispone el Senado para aprobar o rechazar el proyecto de re-
forma constitucional que le es enviado por el Congreso?
a) Dos meses al igual que sucede con el procedimiento legislativo ordinario.
b) El plazo que fje la Presidencia de la Cmara de acuerdo con la Mesa y oda
la Junta de Portavoces.
c) Tres meses en caso de que oponga su veto.
d) Dos meses en caso de que lo apruebe expresamente.
166. Si no hubiese acuerdo entre el Congreso y Senado sobre un proyecto de re-
forma constitucional, qu procedimiento se deber seguir?
a) El proyecto volver al Congreso que se deber pronunciar y decidir al res-
pecto.
b) Se deber abandonar el proyecto de reforma sin que se pueda presentar
uno alternativo en los cinco aos siguientes.
c) Se crear una Comisin Mixta Paritaria de Diputados y Senadores, que
presentar un texto que ser votado por el Congreso y el Senado.
d) Se deber repetir la votacin en el Senado que en este caso podr apro-
barlo por mayora absoluta.
167. Qu ocurre si el texto propuesto por la Comisin Mixta es aprobado por ma-
yora de tres quintos en el Congreso de los Diputados y no obtiene en el Se-
nado la mayora de tres quintos, pero s la mayora absoluta?
a) Quedara interrumpida la operacin de reforma.
b) Se debera repetir la votacin en el Senado.
c) La reforma podra prosperar.
d) Ninguna respuesta es correcta.
168. La composicin y el funcionamiento de la Comisin Mixta encargada de su-
perar las discrepancias entre el Congreso de los Diputados y el Senado se re-
gula:
a) En la Constitucin.
b) En el Reglamento del Congreso de los Diputados.
c) En el Reglamento del Senado.
d) Los detalles sobre la composicin y funcionamiento de la citada Comisin
Mixta no se encuentran especifcados en ninguna norma.
169. Qu condicin debe cumplir el referndum de ratifcacin de la reforma de
la Constitucin?
a) Su solicitud debe estar avalada por una dcima parte como mnimo de los
miembros de cualquiera de ambas Cmaras.
b) Su solicitud debe estar avalada por una quinta parte como mnimo de los
miembros de ambas Cmaras.
c) Su solicitud debe estar avalada por las mismas mayoras que aprobaron el
proyecto de reforma.
d) Su solicitud debe estar avalada por una dcima parte de la suma de los
miembros de ambas Cmaras.
Temario Tema 2
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170. El referndum de ratifcacin de la reforma constitucional por el procedi-
miento de reforma ordinario es:
a) Facultativo en su convocatoria y vinculante en su resultado.
b) Preceptivo en su convocatoria y vinculante en su resultado.
c) Facultativo en su convocatoria y meramente consultivo en su resultado.
d) Preceptivo en su convocatoria y no vinculante en su resultado.
171. Cul es la mayora necesaria para la ratifcacin por referndum del proyec-
to de reforma constitucional?
a) Mayora de las tres quintas partes de los votos vlidamente emitidos.
b) Mayora de las dos terceras partes de los votos vlidamente emitidos.
c) Mayora absoluta.
d) Mayora simple.
172. La reforma de la Constitucin se llevar a cabo por el procedimiento extraor-
dinario o agravado que establece el artculo 169:
a) Cuando se modifque un Ttulo completo.
b) Cuando se modifquen ms de la mitad de los artculos.
c) Cuando la revisin sea sustantiva.
d) Ninguna respuesta es correcta.
173. El artculo 169 de la Constitucin utiliza el trmino:
a) Modifcacin total de la Constitucin.
b) Reforma total de la Constitucin.
c) Revisin total de la Constitucin.
d) Derogacin total de la Constitucin.
174. Qu se considera una revisin total de la Constitucin?
a) La que modifque ms de un Ttulo completo.
b) La que modifque ms de la mitad de los artculos.
c) La que afecte a los derechos y deberes fundamentales.
d) La Constitucin no defne qu ha de entenderse por una revisin total.
175. En qu momento se produce la disolucin de las cmaras que se exige en el
procedimiento extraordinario de reforma constitucional?
a) Una vez sometida a referndum.
b) Una vez sancionada por el Rey.
c) Una vez que se ratifque la decisin y se haya procedido al estudio del
nuevo texto constitucional.
d) Una vez aprobado el principio de reforma por mayora de dos tercios de
cada una de las Cmaras.
Temario Tema 2
230 231
176. El referndum de ratifcacin de la reforma constitucional por el procedi-
miento de reforma extraordinario o agravado es:
a) Facultativo en su convocatoria y vinculante en su resultado.
b) Preceptivo en su convocatoria y vinculante en su resultado.
c) Facultativo en su convocatoria y meramente consultivo en su resultado.
d) Preceptivo en su convocatoria y no vinculante en su resultado.
177. La reforma constitucional que pretendiese desplazar la capitalidad del Esta-
do a otra ciudad diferente:
a) No se podra someter a referndum de ratifcacin.
b) No precisara la disolucin de las Cortes.
c) Podra ser aprobada por la mayora absoluta del Senado.
d) Ninguna respuesta es correcta.
178. La solicitud de referndum de ratifcacin cuando no se trata de un supueto
de reforma agravada:
a) Es potestativa para los Diputados y puede acordarse en los diez das si-
guientes a la aprobacin de la reforma.
b) Es potestativa para los Diputados y debe acordarse antes de la aproba-
cin de fnitiva de la reforma en las Cmaras.
c) Es potestativa para los Diputados y debe acordarse dentro de los quin-
ce das siguientes a su aprobacin por al menos una dcima parte de los
miembros de alguna de las Cmaras.
d) Es potestativa para los Diputados y puede acordarse en cualquier mo-
mento antes de la celebracin de nuevas elecciones.
179. El procedimiento especial de reforma de la Constitucin al que se refere el
artculo 168, requerir:
a) Ser sometido a referndum para su ratifcacin.
b) Ser aprobado por las tres quintas partes de las Cmaras y la ratifcacin del
Presidente del Tribunal Constitucional.
c) Ser aprobado por la tres quintas partes de las Cmaras, la ratifcacin de
los Presidentes de stas y del Presidente del Tribunal Constitucional.
d) La aprobacin previa del Rey.
180. De acuerdo con el artculo 167 de la Constitucin espaola, aprobada la re-
forma constitucional por las Cortes Generales, ser sometida a referndum
para su ratifcacin si:
a) Se solicita dentro de los quince das siguientes a su aprobacin, por una
de ambas Cmaras.
b) Se solicita por una dcima parte de los miembros de cualquiera de las C-
maras, dentro de los quince das siguientes a su aprobacin.
c) Se solicita por un grupo parlamentario.
d) Se solicita por una dcima parte de los miembros de cualquiera de las C-
maras en el plazo de veinte das.
Temario Tema 3
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SOLUCIONES TESTS DEL TEMA 2
1.C 2.B 3.C 4.B 5.A 6.B 7.D 8.B 9.A 10.D
11.A 12.B 13.D 14.A 15.D 16.D 17.C 18.C 19.C 20.D
21.D 22.C 23.B 24.A 25.D 26.A 27.D 28.C 29.B 30.B
31.D 32.B 33.B 34.D 35.D 36.B 37.D 38.B 39.C 40.C
41.B 42.C 43.C 44.B 45.B 46.C 47.B 48.B 49.C 50.C
51.B 52.C 53.D 54.A 55.A 56.A 57.B 58.B 59.D 60.C
61.B 62.B 63.C 64.B 65.D 66.B 67.C 68.D 69.C 70.D
71.A 72.B 73.B 74.D 75.C 76.C 77.D 78.B 79.C 80.B
81.C 82.D 83.C 84.A 85.A 86.B 87.B 88.B 89.D 90.A
91.B 92.D 93.D 94.C 95.D 96.A 97.B 98.D 99.B 100.A
101.B 102.A 103.D 104.D 105.C 106.A 107.A 108.B 109.C 110.D
111.D 112.C 113.C 114.D 115.A 116.B 117.D 118.A 119.C 120.A
121.C 122.A 123.D 124.B 125.B 126.C 127.A 128.B 129.C 130.B
131.D 132.C 133.D 134.A 135.C 136.D 137.A 138.C 139.D 140.B
141.D 142.A 143.C 144.A 145.B 146.D 147.D 148.C 149.C 150.B
151.D 152.D 153.A 154.D 155.C 156.B 157.C 158.A 159.C 160.C
161.A 162.C 163.B 164.D 165.B 166.C 167.C 168.D 169.A 170.A
171.D 172.D 173.C 174.D 175.D 176.B 177.D 178.C 179.A 780.B