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Antonio Camou Gobernabilidad y transicin democrtica en Mxico Perfiles Latinoamericanos, nm. 9, diciembre, 1997, pp. 133-152, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Mxico
Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=11500909

Perfiles Latinoamericanos, ISSN (Versin impresa): 0188-7653 publicaciones@flacso.edu.mx Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Mxico

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PERFILES LATINOAMERICANOS 9

JULJO-DICIEMBRE 1996

Antonio Camou*
Este trabqjo revisa algunos de los %esgos"presentes en el debate sobre la transicin democrtica. Se recuperan asimismo los elementos bsicos del Umode1o"de transicin utilizado para evaluar el caso mexicano y se muestran las consecuenciua de descuidar en el anlisis acadmico los problemas de l a gobernabilidad. Este recorrido permite descubrir la naturaleza "bifronte" de la transicin mexicana, que obliga a considerar no slo el eje que va del autoritarismo a la democracia sino tambin las condiciones para u n ejercicio e m a z del poder poltico. This essay looks at some of the "distortionsnpresent i n the debate about the transition to democracy. The basic elements of the transition 'htodel" used to evaluate thecaseofMexicoarealso retrieved, and the consequencesofeverlooking the problems of governability in academic analysis are demonstrated. This permits the "bifrontalnnature of the transition i n Mexcico to be revealed, which forces a consideration not only of the m i s that runs from authoritarianism to democracy but also of the conditions for u n eficient exercise ofpolitical power.

Presentacin
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or esas cosas de la vida, Mxico ha tenido en los ltimos aos la rara costumbre de ir un poco a contramano de la historia poltica de Amrica Latina. Sin ir muy lejos, cuando el domin de las dictaduras militares se extenda por el subcontinente, Mxico ofreca las ventajas de una extraa "democracia"a los ojos perplejos de los viajeros "malpartidos".
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* Alumno del Programa de Doctorado en Ciencias Sociales de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-Sede Mxico.

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Tiempo despus, cuando el resto de los pases latinoamericanos padeci la inestabilidad institucional propia de los cambios de rgimen, el pas segua siendo gobernado por el mismo partido y bajo el mismo sistema; una sociedad relativamente estable, moderadamente ordenada, decorosamente gobernable. Finalmente, cuando Amrica Latina en su conjunto comenz a completar una dcada de transiciones a la democracia, recin entonces los mexicanos arrancaban, accidentadamente, con la suya. En este ltimo hecho hay que buscar las races del inusitado auge de un debate, en torno a 12 llamada "trznsici6n der=ccrtican,qUe se encontraba en su fase declinante en el resto de Amrica Latina. Un debate que en el mejor de los casos s610 era reflotado en virtud de sus lejanas resonancias con la historia reciente de los pases otrora socialistas. Sin apartarse del lenguaje y de las preocupaciones que nutrieron otros estudios sobre la transicin, el debate mexicano reincidi en sus virtudes y repiti algunos de sus defectos. En el primer caso, y por oposicin a los viejos determinismos economicistas, vindic con esmero el carcter especfico de la dimensin de los estudios polticos; en el segundo, incurri en cierto esquematismo, cierta sesgada simplificacin a la hora riel recorte analtico y valorativo del prohlema de la democracia. En este trabajo revisar algunos de esos "sesgos" del debate que, a mi modo de ver, han oscurecido parcialmente la discusin en los ltimos aos; en particular, analizar dos cuestiones que considero especialmente relevantes para ubicarnos con alguna ventaja comprensiva en el siempre convulsionado presente. El primer sesgo del debate consiste en simplificar el juego de los parecidos y las diferencias entre el caso mexicano y los de otras transiciones que son adoptados como un imaginario "modelonal que habra que parecerse. Repasar los elementos bsicos de ese supuesto "modelo" bien puede ayudarnos a situar las particularidades propias de un proceso abierto a salidas todava indeterminadas. El segundo sesgo, sobre el que quiero poner el mayor nfasis, se refiere a la desafortunada escisin entre los problemas de la gobernabilidad y los problemas de la construccin democrtica. En particular, me preocupa el marcado desplazamiento del foco de atencin hacia el flanco de la "forma de gobiernon, dejando en un lejano

GOBERNABILIDAD Y TRANSICI~N DEMOC~TICA EN M.~XICO

segundo plano la cuestin - q u e tanto desvelaba a Samuel P. Huntington- sobre el "grado de gobierno"; es decir, la cuestin del ejercicio efectivo del poder poltico. Esta ltima preocupacin no es gratuita. Sobre todo si pensamos que se ha difundido una interpretacin demasiado lineal en torno a algunos hechos que han conmovido a la opinin pblica mexicana en los ltimos tiempos, al menos desde comienzos de 1994. Esa lnea puede ser resumida como sigue: si hoy existe inestabilidad, incredibilidad y una menguada capacidad para mantener el orden pblico (leyndose todos estos elementos como indicadores de una situacin de crisis, o al menos, de serio dficit de gobernabilidad) es por la falta de democracia; por lo tanto, la apertura democrtica consumada traer la estabilidad, o ms ampliamente, la gobernabilidad que hoy se ha puesto en entredicho. Si bien ambas afirmaciones dicen la mitad de la verdad, es la otra mitad la que habra que considerar con ms detalle. Segn mi parecer, se olvida con demasiada frecuencia que la democracia es el mejor juego de reglas para - e n t r e otras cosas- distribuir poder, pero es bastante ms deficiente a la hora de construirlo. Y creo que no estoy muy descaminado al afirmar que en esta difcil transicin se est jugando no slo el establecimiento de reglas de juego democrticas para procesar los conflictos de la sociedad mexicana, tambin se est dirimiendo un nuevo juego de pautas para generar y para ejercer efectivamente el poder poltico en Mxico. En otras palabras, se est gestando un nuevo "paradigma de gobernabilidad de naturaleza democrtica, que no acaba de nacer, sobre el viejo paradigma de gobernabilidad autoritaria, que todava no termina de morir.
1. La transicin y sus modelos

Jorge Luis Borges deca alguna vez que con los aos haba aprendido a descreer de las estticas, pero en cambio haba desarrollado algunas astucias. Tal vez hoy en da slo tengamos un conjunto de "astucias", ya que no elaboradas "teoras", para estudiar las transiciones. Un conjunto de astucias unidas a fragmentos de teoras generales, a la enseanza histrica, a ciertas recurrentes pretensiones valorativas y a los dictados del sentido comn, que han venido generando

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un reconocible "discurso" para pensar procesos polticos que ninguna "lgica" es capaz, todava y tal vez nunca, de prever.' Si tuviramos que desglosar los elementos caractersticos de ese discurso sobre las transiciones podramos sealar algunos puntos bsicos. En primer lugar, hay que anotar la existencia de un vocabulario analtico nutrido por remozados y controvertibles conceptos tales como los de "transicin", "liberalizacin", "rgimen", "sistema", "autoritarismo", "democracia", etc., tiles a la hora de describir, comparar y comunicar experiencias polticas dismiles. Pero tambin contamos con una serie de estrategias analticas orientadas a captar la cambiante dinmica de los procesos a estudiar. E n palabras de Imre Lakatos tal vez podamos hablar de una "heurstica positiva" desglosada, a su vez, en cuestiones ms especficas. -Por lo pronto, e n todo estudio de las transiciones es preciso partir del estudio del tipo de rgimen y10 sistema poltico autoritario que est al "inicio" del proceso de cambio; seguidamente, es usual examinar los puntos de "crisis" o de ruptura respecto del rgimen anterior, es decir, se pasa revista a las condiciones "negativas" (aquellas fincadas en el descontento con el rgimen imperante), y "positivas" (aquellas capaces de construir una opcin democrtica) de la transicin; finalmente, se ha jiizgadn necesario indagar el "rrrodo" de cada transicin, toda vez que ste puede ser condicionante de la posterior fase de "consolidacin~~. Ahora bien, cuando se intenta aplicar ese conjunto de astucias analticas a un caso particular es necesario no slo "sensibilizar" el vocabulario sino tambin ajustar la "heurstica" bajo condiciones histricas especficas. Y aqu es donde es posible sealar un sesgo distorsionante del debate mexicano: haber metido a Mxico en un saco, heredado del estudio de las transiciones espaolay conosurea, que a veces le quedaba grande y a ratos le apretaba en demasa.12 Veamos algunos de esos elementos.

' Sobre la dificultad de enfrentar el estudio de las "transiciones" polticas con las herramientas de la "ciencia normal", puede verse el trabajo clsico de Guillermo O'Domell, Philippe C. Schmitter y Lawrence Whitehead, Transicwnes desde un gobierno autoritarw (1986), Buenos Aires: Paids, 1988, 4 vols. Cfr.esp. vol. 4, cap. 1. Sobre el "desvo" mexicano consultar Enrique Baloyra, "La transicin del autoritarismo a la democracia en el sur de Europa y en Ambrica Latina: problemas tericos y bases de comparacin", en Julian Santamana (comp.), Transicin a la democracia en

1.1. El rgimen y el sistema

En lo que hace al vocabulario analtico, el debate mexicano h a tendido a descuidar la diferencia entre lo que podramos caracterizar como el rgimen poltico, definido al nivel de las instituciones y normas jurdicas que regulan el acceso, la distribucin y el ejercicio del poder p ~ l t i c oy ,~ el sistema poltico, entendido como el conjunto articulado de las prcticas y relaciones de poder efectivamente vigentes e n una sociedad.* Si bien es comprensible que el debate latinoamericano haya subestimado la distincin entre rgimen y sistema poltico (los regmenes polticos autoritarios del Cono Sur, por caso, proveyeron una cobertura jurdica paralela a esos mismos sistemas polticos), la peculiar complejidad del escenario poltico mexicano exige tal distincin. Mientras que los autoritarismos conosureos posean, por s u propia rigidez, una muy limitada capacidad de apertura democrtica (dicho ~e otro modo, no podian "fiexibiiizarse" sin "rompersei), el caso mexicano, en cambio, brinda una multivariada posibilidad de juegos polticos y jm'dicos de apertura y de cierre, de inclusin y de exclusin, que le ha permitido adaptarse favorablemente a condiciones siempre cambiantes. Con base en esto es posible entender las sucesivas modificaciones en la legislacin electoral llevadas adelante en los ltimos aos (1977, 1987, 1990, 1993, etc.Y como caracterizadas "por una apertura del gobierno hacia la oposicin para evitar que sta se exprese fuera de la va legal, y por el posterior intento de reorientar esta apertura de tal modo que el PRI no pierda el control del poder polti~o".~ Un control que sigue ejerciendo gracias al emel s u r de Europa y Amrica Latina, Madrid: C I ~ 1982, , pp. 287-345. Tambin puede verse el trabajo de Guillermo O'Donnell "Introduccin a los casos latinoameicanosn, e n Guillermo O'Donnell et al., op. cit., vol. 2, cap. 1. Luis F. Aguilar Villanueva, "Estado, rgimen y sistema poltico (notas para u n a discusin sobre la crisis del Welfare State)", en J u a n E. Vega (comp.), Teora y poltica en Amrica Latina, Mxico: CIDE, 1983, pp. 205-219. J u a n Carlos Portantiero, "Sociedad civil, Estado y sistema polticon, e n La produccin de un orden. Ensayos sobre la democracia entre el Estado y la sociedad, Buenos Aires: Nueva Imagen, 1988, p. 117. Mientras estas notas se escriben el Congreso mexicano acaba de aprobar (julio 25 de 1996) la iniciativa constitucional para una reforma poltica "definitivan, segn la calificacin que le dio a tal iniciativa el presidente Ernesto Zedillo. Cfr. Miryam Hazn Bjar, "Recuento de tres sexenios", El Financiero, 4/8/93.

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pleo de mecanismos que trascienden, para decirlo de manera elegante, la normativa electoral. Tal vez un modo de resumir en una breve frmula el pulso de la actual transicin mexicana ya sea sealando que en ella se da una convivencia tensionada, irresuelta como tal y por tanto pasible de ser recreada sistemticamente, entre un rgimen poltico "tendencialmente democrtico" y un sistema poltico todava "inercialmente autoritario".
1.2. El punto de partida

Otro aspecto en el que resaltan las diferencias entre el discurso general de la transicin y el caso mexicano hay que buscarlo en la duplicidad entre "normalidad" y "anormalidad" al inicio del proceso transicional. Desde esta perspectiva, el modelo poltico mexicano es "normal" en u n sentido en que no eran "normales" Videla o Pinochet. Si dejamos a un lado los casos de Uruguay y Chile, donde la institucionalidad democrtica tena un arraigo mayor, incluso en la inestable Argentina la intervencin de los militares en el gobierno era un patrn poltico "habitual", pero no un patrn "normal" polticamente legitimado. No deja de ser ilustrativo que los seis golpes militares que se prodiicen en ese pas desde 1930 a 1976 se hayan definido a s mismos como transitorios, como pasos obligados a efectos de garantizar, posteriormente, una vida republicana y plenamente democrtica.
El gobierno provisorio -seala la proclama golpista de 1930- inspirado en el bien pblico y evidenciando los patriticos sentimientos que lo animan, proclama su respeto a la Constitucin y a las leyes vigentes y su anhelo de volver cuanto antes a la normalidad, ofreciendo a la opinin pblica las garantias absolutas a fin de que a la brevedad posible pueda la nacin, en comicios libres, elegir a sus nuevos y legtimos representantes. ...7

Las palabras que he destacado son elocuentes. El carcter "anmalo" y "provisorion (incluso "ilegtimo") de los gobiernos militares era reconocido desde su inicio. Desde el punto de vista de la legitimiCfi. Horacio Verbitsky (comp.), Medio siglo de proclamas militares, Buenos Aires: Editordl2, 1988, p. 45.

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dad discursivamente "normalizada", la totalidad de los gobiernos autoritarios que asolaron el Cono Sur de Amrica Latina en los aos setenta, y que sirvieron de base a buena parte del discurso transicional, no escaparon a la regla: llevaban en s mismos el germen de su propia "transitoriedad". Tal vez valga la pena cotejar ese texto con una declaracin tomada como aleatorio botn de muestra. Se trata de lo expresado en el "conveniode unidad" que firmaron en abril de 1992 las estructuras sectoriales y territoriales del Partido Revolucionario Institucional (PRI) a efectos de designar al candidato nico del partido en uno de los estados de la Repblica. En el documento los miembros del partido de gobierno dicen formar parte de una "nueva cultura poltica [...] donde se posibilita gobernar por consenso y con su principal instrumento: la democracia. Mas no esa -acotan apresuradamenteque propicia enfrentamientos entre los priistas, ni la que se reduce al voto, sino la que concilia intereses y suma voluntades que conducen a la cohesin y no a nuestro debilitamiento".' Quiz no exista una declaracinms trasparente de lo que constituye el credo priista de la normalidad poltica: la preocupacin por subordinar la democracia electoral a la gobernabilidad del sistema, una gobernabilidad que -como la caridad bien entendida- empieza "sanamente" por la propia casa. En tal sentido, a diferencia de lo que eran los parmetros bsicos de las culturas polticas de otras experiencias transicionales de Amrica Latina, no se puede perder de vista esta marca a fuego del imaginario poltico de buena parte de la sociedad mexicana, en el sentido de percibir al PRI como el depositario "normal" de la voluntad popular.
1.3. El punto de ruptura

En lneas generales, el debate mexicano ha hecho hincapi en lo que podran llamarse las condiciones "positivas" para la transicin democrtica (la construccin de un sistema electoral transparente, el fortalecimiento de los partidos, el desarrollo de una cultura cvica,
Cfr. Ral Ramos Acntara, "Otto Granados, precandidato nico e n Aguascalientes", El Nacional, 2/4/1992, p. 3.

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el acceso equitativo de los partidos a recursos econmicos, etc.), pero ha descuidado un tanto las condiciones "negativas" que permitieron "disparar" otras transiciones. Entre esas condiciones negativas es usual destacar los dhficits de gobernabilidad ylo de legitimidad del sistema vigente. En efecto, ha sido la presencia, solitaria o combinada, de ciertas condiciones "negativas" o "desencadenantesn,antes que el acompasado avance de una fortalecida sociedad civil, lo que permiti diniamizar las metericas democratizaciones en los pases conosureos e inclusc tambin en los eropeos. Dicho de mejor manera, fue la presencia de aquellas condiciones "negativas" la que actu como un virtual catalizador de ese.relativo fortalecimiento de la sociedad civil a expensas del creciente deterioro de los rgidos gobiernos autoritarios. En tal sentido, por ejemplo, un proceso de rpida democratizacin como el que vivi Argentina entre junio de 1982 (derrota de las Malvinas) y diciembre del 1983 (asuncin de Alfonsn), es explicable en buena medida por la existencia de condiciones "negativas" de estas caractersticas. Los dficits de gobernabilidad generados por las sucesivas y desatinadas polticas econmicas del gobierno militar, aunado a condiciones sociales y polticas fuertemente excluyentes, se t r a d i e r o n , despus dela guerra de !zs Malvinas, en una profunda crisis de legitimidad que provoc el colapso de la dictadura instaurad a en 1976. De acuerdo con esto, la dictadura militar argentina no cay en virtud de una denodada lucha de la sociedad civil por recuperar la democracia, como quiere cierta mitologa, sino por efecto directo de la derrota de las Malvinas. Sin desestimar el papel jugado por organismos como las Madres de Plaza de Mayo, los esfuerzos dialoguistas de una de las centrales obreras, as como tambin los puentes tendidos por la Multipartidaria, fue la rendicin de las Malvinas la que derrumb al rgimen militar.g Pese a lo grueso e incompleto de estas pinceladas, ellas bastan para ubicar un punto distintivo de la situacin mexicana que en la ltima etapa del sexenio salinista, y en los primeros tiempos del
El "punto de rupturan de la transicin chilena, en cambio, hay que buscarlo en el resultado del plebiscito que convoc el general Pinochet en cumplimiento de la Constitucin dictada por el propio gpbiemo militar. Es de destacar que el desarrollo del proceso plebiscitario estuvo a cargo del gobierno, que acat el mandato de las urnas.

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mandato del presidente Zedillo parecen tomar una nueva y dramtica orientacin. Si bien las elecciones de 1988mostraron una cristalizacin parcial de aquellas condiciones "desencadenantes" (y nunca terminaremos de saber cun cerca se estuvo de desencadenar un vuelco radical del escenario poltico mexicano), los procesos electorales posteriores parecieron indicar que tambin fueron efmeras. E n la primera etapa del sexenio salinista las renovadas condiciones de gobernabilidad garantizadas por el salinismo (entre las que se contaban el notable manejo, en trminos reales y de expectativa, de la situacin socioeconmica)permitieron recrear la vieja matriz "legitimadora" del paradigma ~~Igobierno leda en clave de un pasivo consenso por "rendimientos"; y con ello se logr desactivar una fuente potencial de descontento social y poltico capaz de impulsar un rpido trnsito democratizador. Sin embargo, los acontecimientos producidos en los ltimos aos (insurgencia zapatista, asesinatos polticos, devaluacin del peso, descubrimiento de oscuras redes de cwri~pr-iin y trfico de influencias dentro del gobierno salinista, etc.) vuelven a conjugar una ecuacin amenazadora para el tradicional dominio priista: gobernabilidad debilitada y legitimidad erosionada al enfrentar una serie de desafos polticos, sociales y econmicos frente a los cuales el gobierno no termina de encontrar un rumbo de accin consistente.
1.4. El modo de transicin

Las transiciones son producidas, han sealado Philippe C. Schmitter y Terry Lynn Karl, "por actores que eligen estrategias conducentes al cambio de tipo de rgimen"; los actores y las estrategias, nos dicen, son las que definen el "modo"en que se producen estas transiciones.1 Sin entrar en la discusin puntual de la taxonoma a que da lugar este esquema analtico, vale la pena sealar un punto no siempre considerado en su justa medida: los actores embarcados en la transicin definen sus estrategias, no slo pero tambin, a partir de la "percepcin" que construyen de los otros actores implicados. En este
'O Terry Lynn Karl y Philippe C. Schmitter, "Modos de transicin en Amrica Latina, Europa del sur y Europa del esten, Revista Znternucional de Ciencias Sociales, Barcelona: UNESCO, nm. 128, junio de 1991, p. 289. Los autores distinguen cuatro modos "c16sicosn,a saber: "pacton,"imposici6nn,"reformany "revoluci6nn.

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sentido, e n la mayora de los casos analizados por los estudios transicionales es posible encontrar u n denominador comn que garantiz el trnsito gil a u n sistema poltico democrtico: la galvanizacin de la sociedad civil frente al "enemigo" autoritario." E n l a mayora de l a s transiciones latinoamericanas, tanto el carcter intrnseco del actor poltico militar como s u desempeo institucional lo hacan u n oponente inaceptable dentro de u n rgimen poltico democrtico, y este componente permiti una rpida y consistente unificacin de l a sociedad civil aunque no estuvieran dad a s las condiciones "positivas" que hicieran de ella un jugzdor politicamente "fuerte". De este modo, los dficits de gobernabilidadlegitimidad, por u n lado, y l a galvanizacin de la sociedad civil frente a l "enemigo" autoritario, por el otro, fueron factores convergentes en la rpida democratizacin de pases como Argentina, Chile o Uruguay, o e n l a aceleracin de l a apertura brasilea. Ahora bien, si trasladamos este esquema al caso mexicano nos encontraremos con que una estrategia de oposicin frontal al actor poltico gobernante presenta dos serios problemas. E n principio, parece ofrecer escasos rditos polticos a sus defensores ms cerriles, e n l a medida e n que vastos sectores de la poblacin perciben que una actitud de oposicin frontal es u n a apuesta por la inestabilidad y el coiilicto sin termino. l2 Pero adems, l a estrategia "oposicionista" subestima las peligros a s consecuencias que traera aparejadas para la estabilidad poltica del pas l a polarizacin "contra" u n adversario que sera, a la vez, u n oponente "inaceptable" y u n actor insustituible de u n futuro rgimen-sistema poltico democrtico pleno. A diferencia del actor milit a r , el PRI es u n componente insoslayable de cualquier sistema poltico democrtico y estable en el futuro cercano de Mxico.
l 1 Cfr. Murray Edelman. La construccin del espectculo poltico (1988), Buenos Aires: Manantial, 1991, cap. 4. Los "tericosn de las transiciones en Amrica Latina quisieron desembarazarse, intilmente, de la carga analtica y emocional del problema del enemigo e n la poltica. Para una critica punzante de esos esfuerzos vase Nora Rabotnikof, "Las promesas de la poltican, e n Fernando Quesada (comp.), Filosofia y polltica: razn e historia, Suplementos Anthropos, Barcelona: nm. 28, noviembre de 1991, pp. 100-108. l2 De acuerdo con esto, y ms all de la existencia o no de acuerdos cupulares, el avance electoral del PAN (Partido Accin Nacional) se funda en buena medida en el hecho de presentarse ante la sociedad como una 'oposicin constructivan. Por el contrario, las tcticas "oposicionistasn a ultranza del PRD (Partido de la Revolucin Democrhtica) han dado hasta ahora muy escasos frutos.

2) La transicin y sus dos caras: gobernabilidad y democracia El segundo sesgo del debate ha sido la sistemtica escisin entre los problemas de la gobernabilidad y los problemas de la construccin democrtica. La escisin lleg al punto de generar una virtual diuzsin poltica del trabajo entre los sectores gubernamentales (o cercanos al gobierno) y la oposicin: los primeros preocupados (a veces honesta, a ratos espreamente) por los problemas de "gobernabilidad", los otros concentrados (no siempre de manera cristalina) en administrar e1reclamo democrtico. No fueron pocos los anlisis que descuidaron el problema de la gobernabilidad creyendo reunir fuerzas, en un reclamo sin matices, por una pronta transicin a la democracia. Quiz el haberse concentrado tanto esfuerzo en enfrentar el problema de "quin" gobierna, el problema de la "forma del gobierno" (democracia o no-democracia), ha restado energas para encarar el otro gran y grave problema de la poltica gubernamental: la cuestin del "grado de gobierno", de la eficacia decisional, de la capacidad para imponer polticas; en ltima instancia, el viejo problema del ejercicio del "poder" visto desde el renovado cristal de una gobernabilidad democrtica.l3 A mi modo de ver, hay argumentos (que no son ms que variaciones sobre un mismo tema) que apoyan la idea de considerar de manera conjunta, en el marco de la transicin poltica mexicana, los dos polos del eje problemtico constituido por los asuntos propios de la gobernabilidad y la cuestiones referentes a la construccin democrtica. El primer argumento es de carcter conceptual y se funda en el postulado, elemental a mi juicio, segn el cual la solucin a los problemas de la construccin democrtica no necesariamente implica establecer un orden poltico eficazmente gobernable.
l 3 Podramos trazar un paralelo esclarecedor entre gobernabilidad - e n t e n d i d a como grado de gobierno eficaz- y la conocida nocin webenana de "dominacinn. De este modo, si el grado de gobierno hace referencia a "la probabilidad de encontrar obediencia a u n mandato de determinado contenido entre personas", diremos que a mayor probabilidad de encontrar cumplimiento (o al menos aceptacin social) a una decisin poltica, tendramos mayor grado de gobierno, y por tanto, mayor gobernabilidad. Cfr. Max Weber, Economa y sociedad, Mxico: FCE, 1987, parg. 16, secc. 11, cap. 1, p. 43.

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El segundo argumento toma la forma de una tesis ms especfica. Segn sta sostendremos que la transicin poltica que MAWco est viviendo anuda dos hilos: de un lado, un cambio al nivel de lo que habitualmente se llama la forma de gobierno (de una forma semiautoritaria o semidemocrtica a otra de democracia plena); pero de manera ms fundamental, involucra el trnsito de un paradigma de gobernabilidad (un entramado de reglas institucionalizadas entre factores reales de poder que garantiz estabilidad a lo largo de dcadas) a otro de perfiles todava inciertos y en gestacin. Siguiendo la opinin de otros autores, y de casi cualquier persona que vive en este pas, defender la idea de que ese antiguo paradigma de gobernabilidad se ha venido debilitando de manera paulatina, y en los ltimos tiempos, de modo espectacular. A efectos de ilustrar muy brevemente el derrotero de s t a transiciin "bifronte" prestaremos alguna atencin a la conflictiva relacin entre el "centro" poltico y la "periferia". l4 Lo que hay que destacar de esta ilustracin es que si bien la declinacin del antiguo paradigma autoritario de gobernabilidad corre pareja con el proceso de transicin democrtica, el proceso de transicin a la democracia no necesariamente generar el establecimiento de un riuevo paradigma eficaz de gobierno. La observacin es obvia, pero el debate la ha olvidado con demasiada frecuencia.
2.1. Forma de gobierno y grado de gobierno

Como lo ha resumido Michael Coppedge,


la gobernabilidad y la democracia estn basadas en principios antagnicos, y por lo tanto se hallan en inevitable conflicto. La gobernabilidad requiere la represeniacin efectiva de los grupos en proporcin a su poder; la democracia requiere la representacin de los grupos en prol4 Sin pretender una caracterizacin muy precisa de la cuestin, llamar 'centro" al espacio poltico de interaccin entre la cpula del partido de gobierno y el ejecutivo federal, m s concretamente la presidencia; por su parte, denominar "periferia" al espacio poltico de interaccin entre las instancias regionales del PRI y las gobernaturas estatales. Segn se sabe, las dificultades para definir con claridad las relaciones entre el PRI y el gobierno mexicano son tema de arduo debate. Para una discusin sugerente y actualizada consultar Csar Cansino y Vctor Alarcn Olgun, "La relacin gobierno-partido en un rgimen semi-competitivo. El caso de Mxico", Revista Mexicana de Ciencias Polfticas y Sociales, UNAM, nm. 151, enero-marzo de 1993, pp. 9-33.

porcin al nmero de adherentes que cada grupo tiene. La gobernabilidad respeta la lgica del poder, mientras que la democracia respeta la lgica de la igualdad p o l t i ~ a . ' ~

Naturalmente, remarcar el hecho de que la goberiiabilidad se finca primordialmente en el ejercicio efectivo del poder, no significa menoscabar los componentes consensuales del ejercicio del gobierno; de hecho, sin un grado importante de consenso es difcil pensar que las medidas de un gobierno se vuelvan eficaces. Pero aun as es necesario equilibrar una imagen demasiado difundida de la transicin (un cambio en el patrn legitimatorio plasmado a l nivel de las reglas de juego del rgimen poltico),16con la consideracin del cambio en el patrn de reglas capaces de mantener un orden poltico estable en el cual sea posible ejercer, de manera previsible, u n control efectivo sobre variables y actores sociopolticos clave. En efecto, a lo largo de los ltimos aos una gran parte de los L--L-:---cr auajus acadeiiiic;~~ se ha c~iiceiitiad~ en analizar el cambic,puliticu en Mxico sobre el eje privilegiado que distingue "autoritarismo" y "democracia". Con ser una parte de la verdad, esta manera de ver las cosas deja en la penumbra un asunto de creciente importancia: la solucin a los problemas de la construccin democrtica no necesariamente implica establecer un orden poltico eficazmente gobernable. De este modo, el debate entre los analistas ha ido por el lado de establecer si Mxico es "ms o menos" democrtico, o si se h a liberalizado "ms o menos", pero se le ha prestado menos atencin al hecho de que el Mxico de hoy es bastante menos gobernable que el de ayer. La distincin vale especialmente porque lo que en Mxico se encuentra en "transicin" no es slo el juego de reglas que determina la manera de decidir quin y bajo qu condiciones se distribuye el
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l5 Michael Coppedge, "Institutions and Democratic Governance in Latin Arnerica" University of North Carolina, marzo 11-13, 1993. El enfoque de Coppedge guarda cierto parecido de familia con un influyente trabajo de Philippe C. Schmitter, "La mediacin entre los intereses y la gobernabilidad de los regmenes en Europa occidental y Norteamrica en la actualidad", en Susan Berger (comp.),La organizacin de los grupos de inters en Europa occidental (1981), Madrid: Centro de Publicaciones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1988, pp. 353-402. l6 Cfi. W.AA., L a s transiciones a la democracia, Mxico: Cambio )CXI y Miguel ngel Porna, 1993.

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poder, sino tambin el juego de reglas que determina cmo se va a ejercer, efectivamente, ese poder. Que los problemas de gobernabilidad no se resuelven por la mera vigencia de l a institucionalidad democrtica, es un hecho que no requiere u n a larga reflexin. Es ms, la cuestin de la eficacia en el grado de control gubernamental sobre ciertos actores clave (empresarios, trabajadores o fuerzas armadas) y variables cruciales (inversin, tasa de inflacin o seguridad pblica), puede -y debe- ser separado analticamente del problema de la forma de gobierno. Ciertamente, l a t r a m a que tejen estos dos hilos en una transicin poltica e s compleja y no e s posible trazar vinculaciones directas entre ambos. As, por ejemplo, la frmula "progresista" que sostiene que ms democracia = ms gobernabilidad suena tan infecunda para pensar ciertos problemas polticos concretos como la simplista reduccin "conservadora" segn l a cual vale la inversa, es decir, ms autoritarismo = ms g~bernabilidad.'~ Tal vez el camino ms corto para salir del entuerto sea plantear l a cuestin e n trminos de "umbrales", donde sea necesario resignar cierto grado de gobernabilidad e n virtud de profundizar la democracia, pero donde tambin sea posible limitar la democracia a efectos de gcliantizar el oideri poltico. De acuerdo con estu, si el caso mexicano h a sido el extremo de alta gobernabilidad, pero con baja democracia, tampoco son muy atrayentes los ejemplos de alta democracia, pero con baja gobernabilidad. Como lo muestra l a reciente historia latinoamericana, un alto nivel de control sobre variables clave puede darse bajo gobiernos democrticos (el Chile actual o l a Argentina del primer gobierno de Menem) o bajo formas autoritarias o semiautoritarias (el Chile de la poca pinochetista y el Mxico de hace unos aos); y en el otro extremo, con gobiernos democrticos, actores y variables clave pueden coexistir en franco descontrol (la Argentina de la ltima etapa alfonl7 Como es sabido, el texto cannico que inspir la ecuacin "conservadora"se debe a Michel Crozier, Samuel Huntington y Joji Watanuki, The Crisis of Democracy. Report on the Gouernnbility of Democracies to the Trilateral Comission, New York University Press, 1975. Trazos de la ecuacin "progresistan pueden ser ledos en trabajos como los de Juan Carlos Portantiero, La producci6n de un orden. Ensayos sobre la democracia entre el Estado y la sociedad, Buenos Aires: Nueva Visin, 1988. En el debate mexicano vale la pena detenerse en el breve pero sugerente artculo de Carlos Pereyra "Democracia y gobernabilidad" (1986), Sobre la democracia, MBxico, Cal y Arena, 1990, pp. 65-67.

sinista, o el Brasil de Collor a Franco), y lo mismo puede suceder con dictaduras abiertamente represivas (buena parte del "Proceso" argentino de Videla a Bignone). Es una lstima que muchas veces se pierda de vista quegobernar democrticamente -y a m me gusta poner el acento en el verbo- es una cosa bastante distinta a tener una democracia. 2.2. Un paradigma de gobernabilidad declinante Un segundo elemento que obliga a la consideracin conjunta de los aspectos de gobernabilidad y democracia en esta transicin proviene de una observacin emprica elemental. Ms all del creciente reclamo democrtico proveniente de diversos sectores sociales, se observa una tendencia declinante en el "grado de gobierno" ejercido por el poder poltico tradicional sobre la sociedad mexicana. Una manera particularmente ilustrativa, aunque no la nica, de ejemplificar el derrotero de ese declive es atendiendo al cambiante y contingente juego de reglas que ha venido rigiendo la relacin entre el "centro" poltico y la "periferia".18 Segn se sabe, tanto la literatura acadmica como la de los observadores polticos ha reconocido que el juego de vinculaciones entre ambos polos se ha venido expresando mediante un complejo entramado de reglas, escritas y no escritas, que guiaban mutuamente las expectativas y las acciones de los actores implicados. Pero no menos notorio ha sido sealar que los ltimos aos fueron testigos de una serie de tendencias de cambio que lentamente han ido erosionando el viejo esquema de "dominacin" priista; en particular, el estilo de control que el "centro" poltico ejerca sobre la "periferia". La dcada de los aos ochenta, ha dicho Hctor Aguilar Camn:

l8 La dimensin del ejercicio territorial del poder poltico ha sido especialmente destacada, en la lnea misma de Max Weber, por Michael Mann, The Sources of Social Power. The rise of clases and nation-states, 1760-1914, Cambridge University Press, 1993, especialmente cap. 3. Para el caso mexicano puede consultarse el sugerente trabajo de Edward L. Gibson, "The Populist Road to Market Reform: Policy and Electorla Coalitions in Argentina and Mexicon, Northwestern University, Department of Political Science, febrero 14, 1996.

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asisti al despliegue de u n a agitacin regional sin precedentes, cuyos escenarios fueron las elecciones municipales y gubernativas de ciudades y estados clave [...] Frente a esos ejercicios directos de independencia regional la maquinaria prista y el sistema gubernamental han dejado de ser la aplanadora de otros titmpos y compiten por el dominio de u n a balanza que a menudo slo t e m i n a inclinndose a s u favor por la intervencin masiva del Estado, sus fuerzas y sus recursos.lg

En particular a lo largo del sexenio salinista diversos estados de la Repblica han sido testigos de notorias manifestaciones de "ingobernabilidad" que van desde "la simblica resistencia civil y las manifestaciones pacficas de protesta hasta la toma de alcaldas, el incendio de edificios pblicos y los enfrentamientos violentos que arrojan saldos de muertos y heridos".20En la historia reciente del pas ninguno de los ijiltimos presidentes ha echado mano con tanta frecuencia al mecanismo de la remocin de gobernadores para controlar una situacin poltica que se sala de cauce.21 Hoy por hoy, suenan extraanamente lejanas las palabras de un observador pronunciadas en 1979:
Hasta el momento, la seleccin o designacin de gobernadores por parte del cent.raliimo presidencial y prilsta ha sido asunto resuelto con facilidad, aunque no sin controversias y disputas [...] (los gobernadores) acceden a las gubernaturas en condicin de virreyes, esto es, de delel9 Cfr. Hctor Aguilar Camn, Despus del rnilngro (1988), Mxico: Cal y Arena, 1991, p. 162 y 163. A efectos de ilustrar lo que venimos diciendo baste recordar que durante el sexenio salinista el PRI, que nunca antes en su vida institucional haba resignado u n gobernador estatal, perdi dos gubernaturas en elecciones normales (Baja California en 1989 y Chihuahua en 1992) a manos del PAN. Por su parte, desde 1988 hasta el final del sexenio haban sido removidos de su cargo original al menos 15 gobernadores estatales. E n la mayora de los casos, debieron abandonar sus cargos en medio de conflictos poselectorales, crisis polticas inmanejables y el descontento manifiesto de amplios sectores de la poblacin. Cfr. Jenaro Villamil Rodriguez, "Remocin de gobernadores: rupt u r a s e n la Repblica priista", El Financiero, 17/11/93,p. 46. Una evaluacin pormenorizada de esas remociones se encontrar en Pascal Beltrn del Ro, "Diez gobernadores removidos por el centro en este sexenio", Proceso, nm. 804, mayo de 1992,pp. 14-19. 20 Cfr. Edgar Gonzlez Ruiz, "Democracia de la designacin: interinatos y otras perversiones polticas", Revista M u d o , nm. 53, marzo de 1993, p. 27. Sobre la violencia generada e n torno a las elecciones puede consultarse Hctor Aguilar Camn, "Compuerta: los muertos del PRD", Cuaderno de Nexos nm. 61,Nexos, 187,julio de 1993. 21 Gustavo Daz Ordaz removi a un gobernador (1964-1970); Luis Echeverra Alvarez Jos U p e z Portillo a tres (1976-19821, y Miguel de la Madrid a a cuatro (1970-1976); Cfr. Pascal Beltrn del Ro, op. cit., p. 14. cuatro (1982-1988).

gados directos de la Presidencia f...] para cumplir designios de coordinacin y dependencia con los ncleos de poder del pas.22

En la actualidad, no slo esas disputas y controversias se han intensificado, al punto de que al centro ya no le es tan fcil, y en algunos casos le ha resultado imposible, imponer sus decisiones; lo ms importante es que se asiste a un cambio en la naturaleza del conflicto que lleva a redefinir, o al menos a repensar, el entramado de reglas que sirvieron de base a las "fciles" designaciones de otros tiempos. Con ello, se verifica un replanteo, forzado antes que querido, de algunas de las condiciones de gobernabilidad que han hecho de Mxico un pas polticamente estable a lo largo de varias dcadas.23 Y aqu es donde creo que se han perdido buena parte de los anlisis sobre la transicin. La declinacin del paradigma de gobernabilidad autoritario se identifica, grosso modo, con el proceso de transicin a ia democracia, habida cuenta que esa deciinacin corresponde puntualmente con una mayor "dispersin" fctica de las fuentes de poder (del centro poltico hacia la periferia, de la presidencia hacia el mayor control parlamentario y ciudadano, del partido de gobierno a un incipiente sistema de partido competitivo, etc.), pero el proceso de transicin democrtica no recrea, per se, un nuevo paradigma de gobernabilidad. Como sealamos ms arriba, la tarea de distribuir poder (cosa que hacen bastante bien las democracias) es un problema distinto al desafo de generarlo. En otras palabras, y viendo la transicin mexicana en la perspectiva latinoamericana, no habra que perder de vista que la dispersin del poder poltico ha constituido, de hecho, una precondicin de las transiciones democrticas, pero esa dispersin ha sido, a posteriori, uno de los principales obstculos en el camino de reconstruir un orden poltico g ~ b e r n a b l e . ~ ~

Froyln Lpez Narvez, "Gobernadores:virreyes o caciquesn, en Los gobernadores, Mxico: Ca. General de Ediciones, 1980, pp. 313-314. Tal vez el punto de inflexin de ese replanteo haya que buscarlo en los controvertidos debates suscitados en la Asamblea XIV del PRI, la mxima instancia de decisin partidista, llevada a cabo en septiembre de 1990. 24 Queda por escribirse un largo captulo sobre los "errores inevitables (o casi inevitables)" en la poltica; en el caso particular de las transiciones, otro elemento que habi-

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3) Conclusiones
Nunca terminaremos de saber qu ideas nos vienen sugeridas por las palabras, pero no es arriesgado conjeturar que la metfora de la "transicin" alent la creencia de que la democracia era algo, es algo, que est en un lugar adonde hay que ir, adonde hay que " t r a n ~ i t a r " . ~ ~ En vez de pensar la cuestin democrtica como un proceso de "construccin" de una nueva manera de ejercer el poder, han sobrado voces que tendieron a pensar la democracia como el puerto de llegada de ios ms caros anhelos sociales y poiticos. Simplificando las cosas, el razonamiento se despleg del siguiente modo: si el trnsito supone u n itinerario, y si, adems, sabemos dnde tenemos que ir, tambin tiene que haber un camino establecido, una ruta que nos lleve a buen destino. Por si fuera poco, generalmente esa ruta fue tomada, o copiada, del ejemplo de otras transiciones polticas (del sur de Europa o del s u r de Amrica Latina), y no siempre se ha dejado espacio suficiente para ver la transicin como un resultado contingente del accionar de los actores involucrados en el escenario poltico mexicano. Ms all de cualquier mdico declogo de recomendaciones, o el reclamo urgeiiie de los que consideran que tiefien la recetcl infalible, la transicin mexicana se va abriendo paso a su manera, probando suerte, ensayando opciones, equivocando el rumbo, inventando su propio camino. Por supuesto que hay una diferencia importante entre tener un programa poltico y no tenerlo. Pero las virtudes efectivas de ese supuesto programa son mucho menos relevantes que los parciales resultados producto del ensayo y del error. El camino que recorren los proyectos polticos est empedrado de "problemas" puntuales que se abordan y de "soluciones" parciales que se estabilizan, logrando u n equilibrio relativo entre las partes aunque no termine por contualmente sirve de potenciador del proceso, y de lastre posterior a los primeros regmenes democrticos, consiste en la "sobrevaloracin"(y con ello tambin la "sobrecaraga") de la democracia. Creo que no est descaminado afirmar que en importantes sectores de la opinin pblica mexicana hay una tal sobrevaloracin de la democracia. 25 Sobre la caracterizacin de la "transicin" como "metfora" consultar Jos Nun, "La teora poltica y la transicin democrtica", en Jos6 Nun y Juan Carlos Portantiero comps.), Ensayos sobre la transicih democrtica en la Argentina, Buenos Aires: Puntosur, 1987, pp. 15-56.

GOBERNABILIDAD Y T R A N S I C I ~ N DEMOC~TICA EN MXICO

vencer plenamente a ninguna. Ese juego de soluciones contingentes ser el que, a la larga, termine por configurar un "paradigma" poltico ex post.26 Quiz la experiencia mexicana de una larga vida "pblica" dominada por la iniciativa gubernamental y la estabilidad, no ha preparado bien los ojos para ver que la transicin es un espacio inestable donde convergen, y donde luchan, iniciativas mltiples. Ahora bien, he argumentado tambin que esta transicin tiene una naturaleza "bifronte"; y esto es as porque no slo se juega sobre el eje que va del autoritarismo a la democracia, esto es, el conjunto de reglas para acceder y distribuir el poder poltico, sino que tambin involucra las renovadas condiciones para un ejercicio eficaz de ese poder. Y aqu asoma una cuestin que a duras penas puede ser discutida en el interior de una modelstica clsica de la transicin: al centrar el estudio de la transicin en el cambio de las reglas de juego para el acceso al poder poltico se dej de lado el tema del ejercicio de A 'nnta ese poaer. m o--r a L:nn U~G~L, ---- distintiva del modelo poltico mexicano es que las condiciones de ejercicio del poder forman (o ms bien, formaban) parte del mismo sistema de seleccin para el acceso al poder. Lo que en un sistema poltico democrtico est usualmente escindido en dos momentos, en Mxico estaba contenido en el mismo, complejo, y a ratos insondable paquete de reglas. Mientras en pases plenamente democrticos las reglas para decidir quin gobierna permanecen en un "aislamiento relativo" respecto de los anclajes y acuerdos efectivos con los factores reales de poder (empresarios, trabajadores organizados, fuerzas armadas, etc.), en Mxico todo ello era procesado mediante acuerdos cupulares en el interior de las dos piezas centrales del sistema, la presidencia y el partido de gobierno. Si en un pas democrtico "normal" eljuego de reglas constitutivo de la forma de gobierno es distinto del juego de reglas que establecen las condiciones propias del grado de gobierno, el antiguo paradigma de gobernabilidad priista produca una extraa amalgama entre esos dos momentos. En la misma lnea de esta distincin, Samuel P.
-lnQ

26 El reciente acuerdo entre los partidos polticos para aprobar el captulo electoral de la llamada Reforma Poltica, que insumi cerca de 20 meses de negociacin, bien puede ser un hito fundamental de ese nuevo paradigma (julio de 1996).

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Huntington sealaba hace mucho tiempo que en los pases democrticos las elecciones se ganan con un tipo de personas (la "coalicin electoral"), pero que se gobierna con otro tipo de gente (la "coalicin gobernante"), con el agregado de que la constitucin de la primera coalicin era obviamente previa a la segunda. Hasta donde se me ocurre, Mxico h a sido un raro caso donde el sistema poltico procesaba de antemano - e n t r e la presidencia y el partido- las condiciones para ejercer un grado de gobierno decorosamente eficaz, para despus construir -por cualquier medio- una coalicin electoral legitimadora. En tal sentido, buena parte del desafio actual proviene de la novedad de jugar en el escenario electoral las condiciones de acceso al poder, escindiendo el momento de la construccin de la coalicin gobernante respecto de la coalicin electoral. Creo que en la naturaleza de estos microfundamentos se fundaba, en parte, el xito de un paradigma poltico estable durante dcadas, y se justifica hoy la necesidad de un examen equilibrado de las condiciones para la construccin de una nueva gobernabilidad democrtica. Mientras tanto, el sistema poltico contina en un esquema de apertura a duras penas "controlada" tratando de optimizar una ecuacin de resultado incierto: toda la "gobernabilidad" que sea posible combinada coa la "democracia" que sea necesaria. Mirndose por un momento en el espejo de la historia latinoamericana reciente, el debate mexicano debe desatar un nudo problemtico central del anlisis y la prctica poltica de los noventa: pensar las condiciones de una gobernabilidad democrtica recortadas sobre el horizonte de lo factible. La experiencia de otras transiciones algo puede ayudar en la tarea: lo que algunos pases latinoamericanos descubrieron tarde y mal, que generalmente despus de los problemas de la transicin democrtica vienen los problemas degobernar democrticamente, Mxico est obligado a pensarlo desde un principio. Ciudad de Mxico, junio de 1996