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LOS PARADIGMAS DEL DESARROLLO EN LA HISTORIA LATINOAMERICANA Jos Antonio Ocampo * Este ensayo muestra las tendencias ms destacadas

de la historia de los paradigmas del desarrollo en Amrica Latina. Es una tarea difcil, ya que no existe una historia del pensamiento econmico latinoamericano como tal. El pensamiento estructuralista y su evolucin hacia la teora de la dependencia ha recibido mayor atencin. Entre ellos se cuentan el reciente volumen de Rodrguez (2006) sobre el pensamiento estructuralista, los ensayos de Bielchowsky (1998) y Rosenthal (2004) sobre la historia del pensamiento cepalino y el primer volumen de la autobiografa de Furtado (1989), que es en gran medida una historia de los primeros aos de la CEPAL. A ello se deben agregar el interesante trabajo de Joseph Love (1994) sobre ideas e ideologas econmicas en Amrica Latina desde 1930, que se centra en gran medida en el estructuralismo, la escuela de la dependencia y las influencias del marxismo sobre esta ltima, y el ensayo ya clsico de Palma (1978) sobre la teora de la dependencia. El hecho de que las escuelas estructuralista y dependentista tengan su propia historia refleja, sin duda, el hecho de que, aunque influidas por corrientes de pensamiento externas a la regin, tuvieron una gran originalidad, incluso si se piensa de ella como la originalidad de la copia, para utilizar el sugestivo ttulo de un ensayo de Cardoso (1977) sobre la CEPAL. No slo eso: stas son las nicas escuelas de pensamiento, que habiendo surgido de Amrica Latina han influido sobre los debates econmicos internacionales. El resto se visualizan a s mismas como contribuciones a una ciencia econmica que se considera universal. Los ensayos sobre los debates nacionales son quizs ms abundantes, aunque se encuentran muy dispersos. Entre ellos se destaca el libro de Ricardo Bielchowsky (1996) sobre la historia del pensamiento econmico brasileo entre 1930 y 1964. Ms que intentar una historia del pensamiento econmico latinoamericano, cuyas peculiaridades nacionales deben ser todava objeto de ensayos al estilo del ltimo de los textos mencionados, este trabajo toma una ruta diferente. Siguiendo los textos clsicos sobre historia del desarrollo econmico latinoamericano,1 busca ms bien articular la historia de las ideas con la de los procesos de desarrollo. Con tal propsito, utiliza extensamente un ensayo previo del autor (Ocampo, 2004a), que analiz la relacin entre Amrica Latina y la economa mundial desde fines del siglo XIX. Proporciona, en tal sentido grandes lneas interpretativas de la relacin entre las ideas y los procesos de desarrollo, ms que una historia rigurosa de unas u otros. El ensayo est dividido en seis partes. Las dos primeras sirven de contexto. En la primera de ellas se analizan algunos equvocos que son comunes en los debates sobre el desarrollo
Profesor de la Universidad de Columbia. Ex-Secretario Ejecutivo de la CEPAL. Quiero agradecer los comentarios de Oscar Altimir y Osvaldo Sunkel a una versin anterior de este ensayo, as como los de Ricardo Bielchowsky, Osvaldo Sunkel y otros participantes en el seminario sobre paradigmas que tuvo lugar en la CEPAL en junio de 2007. 1 Vanse, entre otros, Furtado (1971) y Cardoso y Prez Brignoli (1979). Aunque con objetivos ms amplios de presentar la teora del desarrollo econmico, el texto de Sunkel y Paz (1976) puede agregarse a esta categora.
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latinoamericano, en tanto que la segunda presenta tres hiptesis fundamentales para entender los cambiantes paradigmas. Las tres secciones posteriores se refieren en forma cronolgica a tres etapas generalmente bien aceptadas del desarrollo econmico latinoamericano: la era de las exportaciones, la etapa de industrializacin dirigida por el Estado, y la fase de las reformas de mercado. El ensayo concluye con unas breves conclusiones, en las que se detallan algunas apreciaciones sobre el legado de la historia de los paradigmas del desarrollo. 1. Equvocos comunes

Los conceptos de ortodoxia y heterodoxia se han utilizado con frecuencia en los debates de las ltimas dcadas para referirse a diferentes escuelas de pensamiento econmico, pero no resultan siempre apropiados e incluso se tornan cada vez menos relevantes a medida que nos adentramos en el pasado. Adems, estos conceptos tienen sentidos cambiantes a lo largo del tiempo. De hecho, en muchos sentidos las ortodoxias de ayer se han transformado en las heterodoxias de hoy y, a su vez, las ortodoxias de hoy son a veces las ortodoxias de anteayer. Dos ejemplos servirn para ilustrar este punto. El primero tiene que ver con los objetivos de la poltica macroeconmica. En las primeras dcadas de la posguerra, dominadas por el pensamiento keynesiano, la visin predominante y, en este sentido, ortodoxa, indicaba que la poltica macroeconmica debera propender al pleno empleo y el crecimiento econmico. Tan evidente era esta idea para los pensadores de entonces que incluso qued consagrada en el primer artculo del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional, que en su segundo inciso, relativo a los objetivos de la nueva organizacin y en relacin con el crecimiento equilibrado del comercio internacional, agrega que con ello se busca alcanzar y mantener altos niveles de ocupacin y de ingresos reales y a desarrollar los recursos productivos de todos los pases miembros como objetivos primordiales de poltica econmica. Esta idea suena heterodoxa hoy, cuando los bajos niveles de inflacin se consideran casi como un sinnimo de estabilidad macroeconmica, y la visin ortodoxa dominante seala que ste debe ser el objetivo central y quizs nico de los bancos centrales, dos ideas que, sin duda, hacen remecer a Lord Keynes en su tumba. Algo similar ocurren con la identificacin de desarrollo econmico con industrializacin. Como lo muestra Love (1994), esta idea se afianz firmemente en torno a la Segunda Guerra Mundial y se transform en la posguerra en la visin dominante y, en tal sentido, ortodoxadel pensamiento sobre desarrollo econmico. Tanto as que, por lo menos hasta los aos setenta, el Banco Mundial adhiri firmemente a este concepto, como lo reflejan los trabajos de uno de sus economistas jefes ms reconocidos de entonces, Hollis Chenery.2 La ortodoxia de entonces se ha transformado tambin en la heterodoxia de hoy.

Vase, por ejemplo, la recopilacin de sus ensayos clsicos que hizo el Banco Mundial en Chenery (1979).

Por otra parte, hay muchos estereotipos en la historia econmica latinoamericana e incluso mundial, que resultan claramente equvocos. Uno de los ms comunes es la tendencia a asociar el auge del comercio exterior del siglo XIX con el avance del libre cambio. Esta asociacin, que resulta ciertamente vlida para Gran Bretaa en la segunda mitad de dicho siglo es, por lo contrario, falsa en otras partes del mundo. En efecto, casi todas las formas de pensamiento econmico de fines del siglo XIX y comienzos del siglo XX eran liberales en el sentido de identificar el desarrollo econmico con la libre empresa es decir, con el progreso de la empresa privada pero eran al mismo tiempo nacionalistas y, por lo tanto, se expresaban en una poltica proteccionista en materia de comercio exterior. No en vano, el historiador econmico Paul Bairoch (1993, caps. 2-4) caracteriz la asociacin entre el librecambio y el auge comercial anterior a la Primera Guerra Mundial como uno de los grandes mitos de la historia econmica mundial. En realidad, hubo unos pocos pases que adoptaron una poltica librecambista por decisin nacional, pero no hubo tal cosa como libre comercio internacional. Ms bien, la poltica de comercio exterior sigui siendo parte de los procesos de consolidacin de los Estados-Nacin, as como de las diferentes oleadas imperialistas. Las grandes potencias emergentes, como Estados Unidos y Alemania, fueron firmemente proteccionistas y de hecho, desarrollaron en su interior las defensas ms elaboradas del proteccionismo o, como se vino a denominar posteriormente en los debates econmicos, de la industria incipiente. Despus de un corto auge de las ideas librecambistas a mediados del siglo, la tendencia mundial en las ltimas dcadas del siglo XIX y comienzos del siglo XX fue hacia el proteccionismo. Segn veremos ms adelante, Amrica Latina no fue ajena a dicha tendencia. Aquellas regiones de Asia o frica que siguieron la ruta librecambista lo hicieron ms como imposicin del Imperio Britnico que como eleccin propia. Un equvoco similar existe con la asociacin entre la fase de industrializacin de las primeras dcadas de la posguerra en el mundo en desarrollo y la sustitucin de importaciones, tanto as que el concepto de industrializacin por sustitucin de importaciones se ha venido a utilizar corrientemente para referirse a este perodo. Esta idea fue objeto de una crtica rigurosa en el proyecto sobre historia econmica de Amrica Latina que, por solicitud del Banco Interamericano de Desarrollo, dirigi Rosemary Thorp (vanse Thorp, 1998, y Crdenas, Ocampo y Thorp, 2003). All qued claro que la sustitucin de importaciones fue apenas uno de los elementos de la estrategia de industrializacin y no necesariamente el ms importante en varios pases, sobre todo los ms pequeos, ni tuvo la misma importancia en los pases de mayor tamao en distintas etapas del proceso de industrializacin. Para muchos, la sustitucin de importaciones estuvo combinada con estrategias de exportacin e integracin econmica. Por ese motivo, ese proyecto sugiri que el concepto de industrializacin dirigida por el Estado capta mucho mejor lo que fue especfico de las polticas de desarrollo entre los aos cincuenta y setenta. Otro discurso asimila la ortodoxia contempornea al Consenso de Washington. Cada da ha quedado ms claro que este concepto es objeto de mucha confusin. En perspectiva, es claro que el declogo original que sugiri Williamson (1990) no suscita realmente un consenso an entre los defensores de las reformas de mercado. A medida que los resultados de las reformas de mercado mostraron sus limitaciones, la

heterogeneidad se ha ampliado y se han agregado elementos que antes haban estado por fuera del consenso. La segunda generacin de reformas resulta un concepto an ms confuso, entre otras porque existen discrepancias profundas sobre lo que significa el desarrollo institucional, el supuesto foco de atencin de tal generacin de reformas. Como resultado, hay en realidad muchas ms ortodoxias contemporneas de lo que se supone a menudo (as como muchas ms heterodoxias). Esto corresponde, adems, al concepto desarrollado desde los aos noventa por algunos autores de que en realidad no existe un solo tipo de economa de mercado o, como lo formulan estos autores, de que existen en realidad muchas variedades de capitalismo.3 Una historia de los paradigmas del desarrollo debe comenzar, por lo tanto, reconociendo que esta historia no se presta a simplificaciones, que a veces confunden ms de lo que aclaran, y que es necesario visualizar la heterogeneidad y la complejidad de cada etapa de desarrollo y las formas cambiantes del concepto mismo de desarrollo. 2. Tres proposiciones bsicas

Quisiera comenzar con tres proposiciones bsicas que nos sirven de marco de referencia para muchos de los debates referidos a las distintas etapas del desarrollo latinoamericano. La primera de ellas es que Amrica Latina se ha visto casi siempre a s misma en funcin de su articulacin a la economa mundial. Esto es ciertamente vlido para el primer perodo, la etapa exportadora, pero tambin lo es en el pensamiento estructuralista, que en contra de las lecturas ortodoxas contemporneas, nunca promovi visiones autrquicas del desarrollo. Todo lo contrario, la visin que eman del pensamiento de Prebisch fue la de redefinir la articulacin de Amrica Latina con la economa mundial, no la de aislarse de ella. Por eso incluso la CEPAL se torn en una crtica temprana de los excesos de sustitucin de importaciones y en promotora de la diversificacin exportadora y la integracin econmica. Aunque algunas versiones del pensamiento estructuralista y dependentista tuvieron una versin ms bien mecnica de la relacin entre la dependencia externa (o alguna de sus dimensiones) y las estructuras internas,4 las versiones ms sofisticadas no incurrieron en ese error. Por el contrario, la interaccin entre las formas por lo dems variablesde la articulacin con la economa mundial y las estructuras econmicas, polticas y sociales internas ocup un papel destacado en la literatura, como lo reflejan los trabajos de Cardoso y Faletto (1969) y Sunkel (1971), entre otros. De hecho, lo que implicaban las propuestas de Prebisch y la CEPAL es que era posible, dentro de ciertos mrgenes, moldear la articulacin a la economa mundial, lo que a veces implicaba, sin embargo, generar nuevas formas de dependencia externa. Curiosamente, el pensamiento ortodoxo contemporneo es ms ambivalente en este sentido. Por una parte, ha defendido a ultranza la liberalizacin del comercio exterior
Vanse, entre otros, Albert (1992), Hall y Soskice (2001) y Rodrik (2007). Esto incluye el anlisis de los efectos del deterioro en los trminos de intercambio de materias primas, cuyos efectos fueron ciertamente sobreestimados en la literatura cepalina, mxime cuando el perodo que cubre desde los aos treinta al setenta no hubo tal tendencia al deterioro.
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como mecanismo esencial para acelerar los ritmos de desarrollo. Pero, por otra, visualiza las polticas econmicas y otras caractersticas internas de los pases como las determinantes fundamentales del ritmo de crecimiento de los pases. Gradualmente, y con particular fuerza a partir de la crisis asitica, se ha reconocido de nuevo el papel central que juega el funcionamiento de los mercados internacionales particularmente de capitales, pero tambin de materias primasen el crecimiento de los pases en desarrollo, incluso con primaca sobre los factores internos.5 Curiosamente, el pensamiento marxista ha sido igualmente ambivalente en ese sentido, como lo expresa en particular el debate sobre los modos de produccin en los aos sesenta y setenta (Love, 1994). Aunque se reconoci la existencia de una jerarqua econmica internacional (el imperialismo), el elemento dominante en dicho debate fue la articulacin de diferentes modos de produccin, y entre stos y las estructuras de poder de los pases y, por ello, la transformacin fundamental siempre fue vista como interna (una revolucin nacional). A grandes rasgos, sin embargo, los distintos paradigmas del desarrollo latinoamericano han partido del anlisis de la integracin de los pases de la regin en la economa mundial, aunque, por supuesto, con interpretaciones muy diferentes de las virtudes y deficiencias de distintas formas de integracin. La historia del pensamiento sobre el desarrollo en la regin se puede visualizar mejor a travs de un anlisis de las formas variables de la articulacin de las economas latinoamericanas con el tambin cambiante contexto internacional, ms que en funcin de factores fundamentalmente internos. La segunda proposicin coincide mucho con lo expresado en el trabajo de Guillermo O`Donnell (2008) en este libro y podra plantearse de la siguiente manera: el liberalismo encarn su origen en una tensin fundamental entre la igualdad planteada primero como igualdad ante la ley y la libre empresa, con su correlato en los derechos de propiedad. El primero de estos elementos, la definicin de que todos los ciudadanos son iguales ante la ley, es quizs el avance ms importante del mundo contemporneo y quizs por ello de la definicin misma de modernidad, en contraposicin con las estructuras estamentarias que la precedieron. Fue, adems, esencial para el surgimiento del capitalismo moderno, porque ste necesita reconocer que todos los agentes econmicos pueden relacionarse como iguales en el mercado, que adems est protegido en su funcionamiento por un marco normativo que proporciona la ley, ante la cual los ciudadanos son reconocidos tambin como iguales. En este sentido, los dos conceptos son complementarios. Al mismo tiempo, como lo seala Norberto Bobbio (1989) en un precioso libro sobre las controversias histricas al interior del liberalismo italiano, existe una tensin constante entre estos dos principios liberales, que produce vertientes que tienden a privilegiar alternativamente el principio de igualdad o la defensa de los derechos de propiedad. Es una tensin constante que se expresa tambin en la historia del liberalismo poltico a
Es este sentido, son muy interesantes los aportes de Calvo (2005), que ha sealado que tanto el auge de los aos noventa como la crisis de fin de siglo fueron fruto de fenmenos internacionales ms que nacionales. Vase tambin el ensayo reciente de Izquierdo et al. (2007).
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nivel internacional. En efecto, bajo este nombre se identifican tanto partidos polticos, como el austriaco y el alemn, defensores a ultranza de la libre empresa, como partidos polticos como el ingls, el antiguo italiano y varios latinoamericanos (entre los cuales sobresale quizs el colombiano) que, partiendo de la defensa de la igualdad social, desarrollaron histricamente una tendencia intervencionista cercana a la social democracia. En cierto sentido, la social democracia puede ser vista como una expresin poltica acabada del principio liberal de igualdad de los ciudadanos. La misma tensin se expresa en el pensamiento econmico. As, el institucionalismo econmico moderno proclama los derechos de propiedad y los costos de transaccin asociados a la debilidad o ausencia de dichos derechos como los ejes en torno a los cuales se articula el desarrollo institucional (vase, en particular, North, 1990). Por el contrario, un conjunto amplio de corrientes de pensamiento econmico coloca el anlisis de las desigualdades que genera el mercado en el centro de su agenda, y propone medidas redistributivas para corregir estos efectos, tanto a travs del presupuesto pblico como de la regulacin de los mercados, especialmente el de trabajo. Este ltimo hecho no es en vano, porque el mercado de trabajo es el que manifiesta de manera ms concreta que los agentes que transan en el mercado son desiguales y que las regulaciones estatales deben propender a corregir en parte dicha desigualdad. Esto es, por lo dems, lo que expresa la escisin histrica del derecho laboral del derecho civil. Adems, como lo seala ODonnell (2008), el principio de igualdad slo se ha materializado en forma muy gradual a lo largo de la historia, an en los pases industrializados y como resultado, adems, de largas luchas sociales. De esta manera, an el pas que expres en su Declaracin de Independencia que era evidente, por s misma la verdad de que todos los hombres son creados iguales, los Estados Unidos, tard casi un siglo en reconocer que dicha igualdad era incompatible con la esclavitud, una lucha que haba sido liderada desde comienzos del siglo XIX por el movimiento anti-esclavista britnico. A su vez, el movimiento socialista sostuvo desde el siglo XIX una larga lucha por los derechos a la igualdad de los trabajadores, que dieron origen a las normas de proteccin laboral y al nacimiento gradual del Estado de Bienestar. De manera similar, el movimiento feminista llev a cabo primero la campaa por el derecho al voto y luego una lucha prolongada por la igualdad de las mujeres en otras esferas de la vida econmica y social. Cabe recordar, adems, que el derecho al voto no solamente se neg por mucho tiempo a las mujeres sino tambin a los hombres que carecan de propiedad o eran analfabetos. Solo en pocas relativamente recientes se adopt finalmente el sufragio universal, una prctica que todas las democracias contemporneas aceptan como el derecho poltico fundamental y, por ende, como la expresin ms clara de la igualdad poltica de los ciudadanos. De esta manera, tom ms de dos siglos para que los principios de igualdad formulados por las dos grandes declaraciones liberales de fines del siglo XVIII, la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolucin Francesa y la Declaracin de Independencia de los Estados Unidos, se materializaran en mltiples esferas de la vida poltica y social. Por mucho tiempo no se reconocieron, por lo tanto, derechos que hoy consideramos como inherentes a la ciudadana y dicho reconocimiento solo surgi como resultado de las luchas de los movimientos sociales.

Lo que esto expresa es, para decirlo de manera muy simple, que el liberalismo naci cojo, no solo porque surgi en el seno de sociedades desiguales sino tambin porque encarn desde sus orgenes la tensin ya anotada entre los principios de igualdad y los derechos de propiedad. Esta ambivalencia fue an ms notoria en sociedades que, como las latinoamericanas, traan dentro de s mismas unas desigualdades profundas heredadas del pasado colonial. Por eso es que el liberalismo econmico latinoamericano casi nunca coincidi con el liberalismo poltico. En el siglo XIX muy pocos pases adoptaron de manera ms o menos continua una organizacin poltica que puede considerarse como claramente liberal y en todos ellos con interrupciones ms o menos frecuentes. En el resto de Amrica Latina, el liberalismo poltico fue ms bien una sucesin discontinua de perodos histricos cortos y no tuvo un arraigo muy fuerte entre las elites dirigentes. Como veremos ms adelante, una de las excepcionalidades histricas de los ltimos veinte aos es, precisamente, que el liberalismo econmico ha coincidido por fin con el liberalismo poltico. Lo mismo puede decirse de la constitucin de otras instituciones republicanas, como un aparato de justicia independiente al cual pueden acceder en igualdad todos los ciudadanos, un rea que sigue siendo hasta nuestros das uno de los grandes dficit institucionales latinoamericanos. La tercera proposicin, y quizs ms obvia, es que en Amrica Latina es necesario tener en cuenta la heterogeneidad regional, que se remonta en muchos casos a la Colonia. Es muy distinto, por ello, la historia de aquellos pases que se construyeron sobre la base de la dominacin de la poblacin indgena, del de aqullos que se construyeron sobre la base de la esclavitud o de los pocos espacios que se desarrollaron en la Colonia sobre la base de una colonizacin de blancos pobres (como Costa Rica y algunas regiones de Colombia y Cuba, por ejemplo) o con inmigraciones tardas de mano de obra europea, como en Argentina, Uruguay, en menor medida, el sur de Brasil y Chile. Como lo sealaran textos clsicos sobre historia econmica latinoamericana, tambin las formas de articulacin con la economa mundial fueron decisivas, entre ellas si el patrn de especializacin era minero o agrario-exportador y, en este ltimo caso, cmo se organiz la produccin rural.6 Todos estos factores determinaron grandes diferencias entre los pases de la regin que subsisten hasta nuestros das. 3. La era de las exportaciones

El concepto que quizs describe mejor el pensamiento econmico durante la era de las exportaciones o el desarrollo hacia afuera clsicoes el de progreso. Dicho concepto o, en trminos ms contemporneos, el de modernizacinfue, en efecto, el eje del liberalismo econmico latinoamericano. En la visin entonces predominante, el progreso debera ser el resultado de la integracin de los pases latinoamericanos a la economa mundial como productores de materias primas. Pero al mismo tiempo, como lo ha resaltado una ya extensa historiografa econmica, dicha integracin no tuvo como prerrequisito el mantenimiento de aranceles bajos, es decir no exiga la adopcin de principios librecambistas clsicos. Por el contrario, Amrica Latina tuvo los aranceles ms altos del mundo desde la segunda mitad del siglo XIX, con una sola excepcin: el
Vanse al respecto los textos citados en la nota 1, as como los aportes ms recientes de Brtola y Willamson (2006), Bulmer-Thomas (2003), Crdenas et al (2003) y Enferman y Sokoloff (1997).
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perodo inmediatamente posterior a la Guerra Civil de los Estados Unidos, en que este pas sustituy a Amrica Latina en dicha posicin (Coastworth y Williamson, 2003; Brtola y Williamson, 2006). Este hecho fue fundamentalmente el resultado de la dependencia fiscal de los impuestos aduaneros. El aparato tributario colonial, basado sobre impuestos a la tierra y a las minas, fue considerado por los liberales decimonnicos como un obstculo al desarrollo primario-exportador y por ello procedieron a desmontarlo. Al reducir o, en algunos casos, eliminar la vieja base tributaria, lo ms fcil fue acudir a los gravmenes aduaneros que, al menos en el caso de los que se recolectaban en las colonias, haban sido previamente bajos y ofrecan, por lo tanto, un buen margen para aumentos los recaudos tributarios. De esta manera, las necesidades fiscales hicieron imposible el librecambio clsico. Los aranceles podan considerarse, como es obvio, como un impuesto implcito a la actividad exportadora, pero los sectores exportadores prefirieron siempre esta forma de tributacin a la tributacin directa sobre los recursos naturales. Ms all de las necesidades fiscales, sin embargo, el proteccionismo se arraig en muchos pases de la regin en las ltimas dcadas del siglo XIX, siguiendo tendencias muy comunes en el mundo en esos aos. En efecto, segn vimos, el liberalismo decimonnico no fue necesariamente librecambista. El liberalismo librecambista que triunf en Gran Bretaa a mediados del siglo y que se expres con amplitud en los principales escritos econmicos de la poca, debe considerarse en la prctica como apenas una de las variantes del pensamiento liberal de la poca. En Amrica Latina, el liberalismo proteccionista no result, adems, tan contradictorio para las clases empresariales de la poca, porque la produccin con tecnologas modernas para el mercado interno y la produccin para el mercado mundial se vean a la postre como dos manifestaciones de un mismo impulso hacia el progreso. En cualquier caso, el objetivo bsico fue siempre la produccin de materias primas para el mercado mundial y, por ello, las industrias exticas que resultaban de los excesos de proteccin fueron siempre objeto de crtica. En terminologa moderna, el sesgo anti-exportador del rgimen de proteccin preocupaba bastante menos a los liberales de la poca que el atraso mismo. O, si se quiere, las economas dinmicas asociadas a modernizacin importaban ms que los costos estticos de la proteccin. Por eso, como lo han documentado ampliamente muchos trabajos de historia econmica nacional y local, la industrializacin avanz mucho durante el perodo primarioexportador, aunque dentro de mrgenes ms modestos de lo que sera caracterstico en la fase siguiente (Brtola y Williamson, 2006). Lo que no hubo, sin embargo, en Amrica Latina fue un Hamilton o un List. Ese papel lo vino a ocupar Prebisch en la siguiente etapa, pero ya cuando el proteccionismo haba estaba firmemente asentado por dcadas. Los problemas fundamentales del desarrollo econmico de la poca, que las instituciones buscaron resolver, giraron en torno a tres problemas bsicos: el desarrollo de los transportes modernos, el acceso de los sectores exportadores a los recursos naturales y la movilizacin de mano de obra. El desarrollo de los servicios sociales, especialmente de la educacin pblica y de los primeros sistemas de sanidad pblica, ocup tambin la

atencin de los liberales de la poca, aunque estuvo muy lejos de los paradigmas de intervencin del Estado en estos mbitos que se generalizaron desde mediados del siglo XX. En torno a estos desafos se defini, adems, el papel del Estado. Todos estos temas tienen especificidades histricas, propias de economas que mostraban todava un gran atraso. En relacin con el primero de estos problemas, cabe recordar que la integracin del territorio fue un problema universal hasta el siglo XVIII, que el desarrollo de los transportes modernos vino por fin a superar en el XIX. En el caso de economas primarioexportadoras, el acceso de los sectores exportadores a los mercados mundiales gener una demanda directa en este campo, a la que se agregaron las demandas que provenan del deseo de integrar el territorio, un objetivo que tena tambin carices polticos y que adquiri una gran importancia en Argentina, Chile y Mxico, entre otros pases. La atraccin de inversiones extranjeras y la inversin privada en general hacia el desarrollo ferroviario, la navegacin a vapor y el desarrollo de caminos carreteros fue la opcin preferida, pero los propios Estados se involucraron de distintas maneras en esta tarea, otorgando tierras pblicas y subvenciones a los inversionistas privados, o como inversionista directo. La demanda de mayores recaudos tributarios, que vino a ser provista a travs de las aduanas, estuvo asociada en gran medida a la necesidad de recursos para promover estos desarrollos. Como se sabe bien, la demanda de transportes modernos para insertar las distintas partes de un pas a los mercados mundiales tuvo en muchos casos un efecto paradjico sobre la integracin del mercado interno, ya que algunas partes de los territorios nacionales quedaron mejor conectadas con el exterior que entre s. En esta materia, existe tambin un contraste con los Estados Unidos, donde la integracin del mercado interno siempre ocup un papel central en el desarrollo de los transportes modernos. A la postre, en Amrica Latina, la tarea de integrar los mercados internos qued, por esa misma razn, incompleta y hubo que hacer grandes esfuerzos para completarla en la fase de industrializacin dirigida por el Estado. El segundo problema institucional fue cmo poner los recursos naturales al servicio de los exportadores. Ese desafo se expres, en particular, en el rgimen de apropiacin de la tierra y en el desarrollo de la legislacin minera. El primero de estos esfuerzos incluy la reduccin o eliminacin de los resguardos indgenas, continuando en este ltimo caso una tendencia colonial, un reflejo de la abierta animadversin del pensamiento liberal a la propiedad colectiva. El acceso a los recursos naturales y a la tierra tuvo, adems, como contrapartida la reduccin o eliminacin de tributos asociados a la tierra, como el diezmo, y la disminucin de aquellos asociados a la minera. En unos pocos casos, las exportaciones de recursos naturales se tornaron en un objeto directo de tributacin, pero tales tributos solo se mantuvieron por perodos prolongados en aquellos casos en los cuales el producto exportado era un monopolio natural de alguna naturaleza. El guano peruano y el nitrato chileno son los ejemplos ms importantes y quizs nicos de monopolios naturales de este tipo. En este caso, se puede decir que exista un arancel ptimo que la legislacin reconoci.

El tercer problema y, en cierto sentido, el que ms diferenci a las economas de la regin, consisti en movilizar la mano de obra hacia los sectores modernos y, en general, crear un mercado moderno de trabajo. En los documentos del siglo XIX, la queja de los crculos empresariales de la poca por la escasez de mano de obra fue persistente (vase, al respecto, Bulmer-Thomas, 2003, cap. 4). Aunque esto poda reflejar la abundancia relativa de tierra, estaba igualmente asociada a distintas formas de atar la mano de obra a la tierra que caracterizaban a las economas pre-capitalistas: la esclavitud, las relaciones semi-feudales de la hacienda latinoamericana tradicional y la pertenencia a una comunidad indgena. En este sentido, el problema no era solo la ausencia de mano de obra, sino especficamente de mano de obra mvil y, especficamente, de mano de obra asalariada. Lo que esto implica es que lo que caracterizaba al mercado de trabajo era exactamente la situacin opuesta a la que Arthur Lewis caracteriz posteriormente como una oferta ilimitada de mano de obra. Implica igualmente que el mercado de trabajo asalariado es quizs la institucin fundamental de una economa capitalista moderna, como lo seal en su momento Marx. La oferta ilimitada de mano de obra de Lewis lleg, por lo tanto, ms tarde, cuando el problema institucional de crear un mercado de trabajo moderno haba sido resuelto, y fue ciertamente una caracterstica importante de los dos perodos posteriores. La forma cmo se solucion el problema de la movilidad de mano de obra en distintos contextos dio lugar a formas (y conflictos) sociales muy diferentes. La mejor solucin fue acudir a la mano de obra internacionalmente mvil. Esto di origen a mltiples proyectos de colonizacin a lo largo y ancho del continente, cuyos resultados fueron dispares. La solucin ptima fue posiblemente la de acudir a la mano de obra europea, pero ello requera altas remuneraciones para competir con las otras fuentes de atraccin, especialmente con los Estados Unidos y solo se dio en unos pocos ejemplos sudamericanos, especialmente en Argentina y Uruguay y, en menor medida, Chile y el sur de Brasil (en este ltimo caso durante el auge cafetero de fines del siglo XIX). La otra fuente importante de mano de obra mvil internacionalmente era la asitica, una solucin ms parcial dadas las enormes distancias involucradas, pero a ella acudieron en parte Cuba, algunas colonias inglesas en el Caribe, Panam y Per, as como Brasil, que fue capaz de atraer reductos de migracin japonesa. El acudir a una u otra fuente de mano de obra exiga ingresos muy diferentes, como lo sealara en su momento Lewis (1969) y, lo que es igualmente interesante, dio lugar a instituciones sociales muy diferentes. En particular, la mano de obra europea vino a Amrica Latina portando reivindicaciones sociales de los trabajadores y, por ello, implic el desarrollo temprano de las luchas sindicales. Una tercera solucin, de an menor escala, de la que se beneficiaron algunas plantaciones bananeras del Caribe y Panam, fue la mano de obra libre que haba surgido en el Caribe de habla inglesa a raz de la abolicin temprana de la esclavitud. Una segunda forma de movilizar mano de obra para satisfacer las demandas de aumento de la produccin para el mercado era acudir a los reductos de economa campesina. De hecho, en Estados Unidos se puede pensar que, a diferencia de Amrica Latina, la mezcla de unos reductos importantes de este tipo con la gran migracin europea fue lo que permiti un desarrollo temprano de un mercado de trabajo donde la oferta de mano de

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obra mvil no fue una restriccin al desarrollo. En nuestra regin, debido a las modalidades de la economa colonial, hubo muy pocos reductos campesinos, pero all donde existan Costa Rica, algunas regiones de Cuba o la regin antioquea en Colombia fueron una fuente importante de dinamismo moderno. La tercera forma de movilizacin de mano de obra es lo que Marx llam la proletarizacin, o sea la destruccin de las formas antiguas de produccin para poder transformar la mano de obra atada a la tierra en asalariada. Este fue un proceso muy gradual, que se dio en casi todos los pases, pero su lentitud gener la sensacin de la penuria de mano de obra de la que se quejaban los empresarios latinoamericanos en muchos pases. Ms an, los liberales decimonnicos siempre tuvieron una actitud ambivalente en este campo, ya que muchos empresarios desarrollaron sus haciendas con modalidades de organizacin del trabajo tpica de estas formas tradicionales y no pocas veces se excedieron, dando como resultado conflictos agrarios, el ms importante de los cuales fue la revolucin mexicana. La ltima y ms paradjica forma de movilizacin de mano de obra fue acudir a modalidades renovadas de la institucin colonial del trabajo forzoso: obligar a la mano de obra indgena a trabajar en las haciendas de exportacin. Esta forma de movilizacin se utiliz, por ejemplo, en las haciendas cafeteras de Guatemala. Aqu la contradiccin entre distintos principios liberales lleg a su mxima expresin, como aconteci igualmente en aquellos reductos esclavistas que, como Brasil y Cuba, resistieron por ms tiempo la inevitable abolicin de esta institucin. En ambos casos, la libertad de empresa se obtuvo a costa de la entera negacin de la libertad de las personas. Como lo reflejan estas formas de movilizacin de mano de obra, en algunos casos los principios liberales no avanzaron muy lejos, como no lo hicieron tampoco en el terreno poltico, dos fenmenos que estn obviamente interrelacionados, ya que las estructuras de poder no abrieron mucho espacio a la democracia poltica. Por ello mismo, poco fue lo que hizo la etapa liberal para desarrollar servicios sociales. El mayor aporte del liberalismo fue, en este sentido, la educacin pblica, pero su desarrollo fue muy desigual en la regin e incluso muy incompleto an en los pases ms avanzados. Uruguay produjo a comienzos del siglo XX los cimientos de un Estado de bienestar, a travs del Battlismo (vase, por ejemplo, Finch, 2005). El resto vino ms como resultado de luchas sociales que, dependiendo del pas, fueron sindicales, heredadas de Europa, y campesinas, de origen ms local. El progreso anhelado por los liberales decimonnicos latinoamericanos fue as muy desigual perifrico para utilizar la terminologa que ms tarde populariz Prebisch. Careci de un Hamilton o un List y, por ende, del intento de construir naciones industriales modernas. Y, no menos, importante, transit de viejas a nuevas formas de desigualdad, en muchos casos empleando a las primeras bajo nuevos ropajes. 4. La industrializacin dirigida por el Estado

Si la modernizacin fue el eje de la etapa de desarrollo hacia afuera clsico, la combinacin de industrializacin e intervencin estatal lo fue de la etapa que se inici en

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los aos treinta. La ruptura con la fase anterior fue menos ntida de lo que sealaron en el pasado algunos textos sobre desarrollo econmico, tanto porque la industrializacin tena muchos antecedentes, segn vimos, como porque los sectores primario-exportadores siguieron jugando un papel importante en el desarrollo latinoamericano. Siguiendo a Fishlow (1985), podramos decir que los tres elementos que manifestaron con mayor claridad las nuevas concepciones fueron el desarrollo de una poltica macroeconmica centrada en el manejo de la balanza de pagos, la visin de la industrializacin como motor de desarrollo y la fuerte intervencin estatal en diversas esferas de la vida econmica. Latinoamrica produjo, adems, durante esta nueva etapa del desarrollo una concepcin alternativa del orden econmico internacional, que sigue ejerciendo una influencia hasta nuestros das. El primero de estos elementos naci claramente de la crisis mundial de los aos treinta. En esta materia, como en lo relativo a la industrializacin, haba, por supuesto, muchos antecedentes. De hecho, el perodo de desarrollo exportador anterior fue un perodo de crisis recurrentes en las economas primario-exportadoras. En ese contexto, uno de los hechos distintivos de Amrica Latina en el contexto internacional fue la tendencia de un grupo importante de pases a abandonar el patrn oro o el patrn plata por perodos ms o menos prolongados, aunque siempre con la aspiracin de retornar al patrn metlico. De esta manera, no hubo un intento de abandonar permanentemente la ortodoxia macroeconmica. La crisis de los aos treinta cambi radicalmente este patrn, porque destroz los cimientos de la ortodoxia con el colapso del patrn oro en el propio centro. El abandono de dicho patrn en septiembre de 1931 por parte su progenitora, la Gran Bretaa, fue, por ello, un hito, que fue sucedido (y, en algunos casos, antecedido) en varios pases industrializados por intentos pragmticos de hacer frente a la crisis a travs del gasto pblico y de polticas monetarias expansionistas. La propia teora econmica sufri un cambio radical a partir de la publicacin de la Teora General de Keynes, que dio paso a un activismo macroeconmico desconocido previamente, cuyo concepto central fue el intento de moderar los ciclos econmicos. La poltica macroeconmica anti-cclica surgi tambin en Amrica Latina como resultado de la crisis de los aos treinta, pero las modalidades dominantes de intervencin en el manejo macroeconmico fueron distintas, como reflejo de la naturaleza diferente de los determinantes del ciclo econmico en el centro y la periferia de la economa mundial. En efecto, mientras el eje del pensamiento keynesiano fue la estabilizacin de la demanda agregada a travs de una poltica fiscal y monetaria activa, el predominio de los choques externos tanto en los precios de las materias primas como en la cuenta de capitales hizo que el centro de atencin se desplazara en los pases latinoamericanos hacia la balanza de pagos. La intervencin en la balanza de pagos se transform, as, en el principal instrumento para manejar los choques externos, tanto negativos como positivos. El aparato de intervencin se torn cada vez ms complejo: con variantes nacionales, incluy el control de cambios, aranceles y control directo a las importaciones, impuestos a las exportaciones tradicionales, tipos de cambio mltiples que en muchos aspectos jugaron un papel ms

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afn a la poltica comercial que a la cambiariay, ms tarde, los incentivos a las nuevas exportaciones. El manejo de estos instrumentos en funcin del ciclo econmico, es decir de los choques de oferta agregada de origen externo, jug un papel anti-cclico mucho ms importante que el manejo de la demanda agregada en economas cuyas fuentes de perturbacin macroeconmica eran predominantemente de origen externo. Como lo refleja la naturaleza de estas intervenciones, ellas estuvieron ntimamente ligadas al segundo componente de la estrategia, cuyo foco de atencin fue ms el crecimiento a largo plazo que el manejo de las coyunturas: la estrategia de industrializacin. La industrializacin no surgi de un golpe, ni en la prctica ni en las concepciones, sino en forma gradual a medida que se fue generalizando la desconfianza en la posibilidad de que las exportaciones de materias primas siguieran sirviendo como motor de desarrollo. De esta manera, la idea surgi ms por la fuerza de los hechos que por una versin articulada de los intereses industrialistas. De hecho, vino a posicionarse en el panorama latinoamericano en un momento en que los intereses primarioexportadores seguan siendo dominantes. Ms an, estos intereses siguieron jugando un papel importante durante toda esta fase de desarrollo, entre otras razones porque la industrializacin sigui dependiendo durante la mayor parte del perodo de las divisas que generaban las exportaciones de productos primarios. En la interpretacin de Hirschman (1971), una caracterstica distintiva de la industrializacin latinoamericana en comparacin con la industrializacin tarda de los pases del continente europeo analizada por Gerschenkron (1962) fue precisamente la debilidad de los intereses industriales en relacin con los primario-exportadores. Los hitos fundamentales en esta historia fueron los colapsos de precios de las materias primas que se desencadenan despus de la Primera Guerra Mundial y nuevamente en los aos treinta. Las ideas industrialistas fueron tomando fuerza en el mundo entero y se convirtieron en los aos cuarenta en la base de las teoras sobre desarrollo econmico que surgieron en Europa central y se esparcieron por el mundo entero. Industrializacin y desarrollo econmico se transformaron en sinnimos durante varias dcadas. Tanto en el caso del manejo macroeconmico centrado en la balanza de pagos como en las visiones industrialistas, fueron los hechos los que impusieron las polticas y, al menos en las primeras etapas, ms como resultado de la experimentacin que de ninguna visin terica. Como lo expresara con brillantez el historiador del pensamiento econmico latinoamericano, Joseph Love (1994, p. 395): La industrializacin de Amrica Latina fue un hecho antes que fuera una poltica, y una poltica antes de que fuera una teora. La teora, que proporcion la CEPAL, vino en una etapa avanzada, para racionalizar un proceso que ya vena a toda marcha en casi todas partes. Ambos componentes de la estrategia produjeron un grado de intervencin estatal en la economa que no tena antecedentes. Fuera de las intervenciones en el manejo de la balanza de pagos y el uso de la proteccin como instrumento de desarrollo, incluyeron una intervencin activa en el financiamiento, a travs de bancos pblicos y del crdito dirigido hacia sectores que se visualizaban como estratgicos, el desarrollo de un complejo aparato de intervencin en el sector agrcola (centros de desarrollo tecnolgico, regulacin de precios, intervencin en la comercializacin, desarrollo de distritos de riego

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y, en varios pases, reforma agraria), el desarrollo de una nueva base tributaria basada mucho ms en los ingresos y la actividad econmica interna que en los aranceles, la continuacin de los esfuerzos de integracin nacional y, ms en general, el desarrollo de una infraestructura moderna as como de un aparato de intervencin social complejo. Cabe resaltar que, en esta visin, que encarn ante todo el manifiesto latinoamericano como denomin Hirschman al informe de la CEPAL de 1949 (Prebisch, 1973), la solucin no era aislarse de la economa internacional, sino redefinir la divisin internacional del trabajo para que los pases latinoamericanos pudieran beneficiarse del cambio tecnolgico que se vea, con mucha razn, como ntimamente ligado a la industrializacin. Ms an, las polticas de industrializacin variaron a lo largo del tiempo, en parte para corregir sus propios excesos y en parte para responder a las nuevas oportunidades que comenz a brindar la economa mundial desde los aos sesenta. Como lo han resaltado diversas historias del pensamiento cepalino (Bielchowsky, 1988, Rosenthal, 2004) y lo confirma la revisin del primer medio siglo del Estudio Econmico anual (CEPAL, 1998), desde los aos sesenta la CEPAL se volvi persistentemente crtica de los excesos de la sustitucin de importaciones y defensora de lo que puede denominarse un modelo mixto, que combinaba sustitucin de importaciones con una estrategia de diversificacin de la base exportadora y procesos de integracin regional, que sirvieran tanto para racionalizar la sustitucin de importaciones como de plataformas de transicin de los nuevos sectores de exportacin hacia los mercados mundiales. Ese se transform desde mediados de los aos sesenta en el patrn dominante de la poltica econmica de la regin y se materializ, en concreto, en la generalizacin de polticas de promocin de exportaciones, la racionalizacin parcial de la compleja estructura de proteccin arancelaria y para-arancelaria, la eliminacin y simplificacin de los regmenes de tipo de cambio mltiple, y la incorporacin de esquemas de devaluacin gradual en la economas con tradicin inflacionaria (FfrenchDavis, Muoz y Palma, 1998; Ocampo, 2004a). La estrategia de desarrollo repercuti, de diversas maneras, en la poltica social. Algunos desarrollos fueron comunes en la regin, en particular el diseo de sistemas pblicos de educacin bsica y de sanidad. Los sistemas ms desarrollados de intervencin siguieron la tendencia a crear sistemas de seguridad social basados en el empleo asalariado y a regular activamente el mercado de trabajo. En la medida en que el alcance del empleo asalariado en los sectores modernos sigui siendo muy diverso amplio en los pases ms desarrollados de la regin pero limitado en los pases de menor desarrollo relativo, el resultado fueron unos Estados de bienestar segmentados de distinto alcance, en que el grupo de asalariados del sector formal tenan un conjunto amplio de beneficios al que no tenan acceso los sectores informales urbanos y la mayora de la poblacin rural. Estos ltimos sectores quedaron sujetos a las leyes de economas que ya funcionaban claramente con base a la oferta ilimitada de mano de obra de Lewis. Por otra parte, bajo el liderazgo inicial de Mxico y en un conjunto amplio de pases desde los aos sesenta, se aplicaron diversos modelos de reforma agraria, que en general tuvieron alcances limitados, salvo en el caso de Cuba, y slo afectaron en forma parcial la altsima concentracin de la propiedad rural heredada del pasado. El peso de los intereses agrarios dominantes termin prevaleciendo.

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El intervencionismo estatal y la industrializacin se convirtieron, por lo tanto, en caractersticas distintivas de toda una poca. En este sentido, es necesario resaltar que las visiones latinoamericanas en ambos campos estuvieron influidas por dos hechos particulares, que se ignoran a menudo. El primero es que Amrica Latina, a diferencia de otras regiones, vena de experimentar un perodo de crecimiento econmico rpido. De hecho, entre 1913 y 1950 Amrica Latina fue, con Estados Unidos, la regin de ms rpido crecimiento del mundo (Grfico 1). Los tigres de entonces, para utilizar la terminologa de pocas posterioes, se localizaban en la regin. En este sentido, la continuidad con el pasado fue vista en la regin como la continuacin de una estrategia que ya haba mostrado sus virtudes, es decir como la apuesta a una estrategia exitosa.

Grfico 1 PIB latinoamericano vs. promedio mundial y Estados Unidos (AL/Mundo en el eje izquierdo, AL/Estados Unidos en el eje derecho)
130 32

30 120 28

110

26 Al/Mundo (Maddison) AL/Mundo (Banco Mundial) Al/Estados Unidos (Maddison) AL/Estados Unidos (Banco Mundial)

24 100 22

90

20

18 80 16

70 1870 1900 1913 1950 1965 1973 1980 1990 1997 2003 2006

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Fuente: Maddison (2003) y Banco Mundial. Ese xito limit, a su vez, algunas de los excesos estatistas. Este es un segundo hecho distintivo de la industrializacin dirigida por el Estado en Amrica Latina, que tambin se olvida en las interpretaciones crticas de este periodo. Cabe recordar, al respecto, que las opciones que enfrentaban las economas del mundo en las postrimeras de la Segunda Guerra Mundial no eran entre intervencin del Estado y libre empresa, sino entre distintas modalidades de intervencin del Estado. Dicha intervencin y la planeacin eran vistas en el mundo entero como las nicas alternativas a la desorganizacin de los mercados que haba caracterizado las dcadas precedentes. El hecho distintivo es que en la eleccin entre modalidades de intervencin, Amrica Latina opt por una menor no por una mayor intervencin, es decir por esquemas de organizacin econmica en los que la empresa privada segua teniendo un papel preponderante. La propia inversin extranjera fue

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bienvenida en la medida en que contribua al proceso de industrializacin, aunque restringiendo, a su vez, en muchos pases, su acceso a los recursos naturales, a la infraestructura y a los servicios financieros. En este sentido, el xito de un modelo de industrializacin condujo al desarrollo de una economa mixta que se pareca mucho ms a Europa occidental que a los modelos socialistas que proliferaron despus de la Segunda Guerra Mundial en gran parte del mundo. Solo en Cuba se asent este ltimo modelo, a lo que hay que agregar los ensayos fallidos de Chile y Nicaragua en los aos setenta y ochenta. En la medida en que la intervencin del Estado y las nuevas visiones del desarrollo surgieron del colapso del sistema econmico internacional, el salto a una visin alternativa del orden econmico internacional vino como un corolario. Qu sentido tena, en efecto, pensar en la especializacin de acuerdo con las ventajas comparativas en la inmediata posguerra, cuando no exista economa mundial es decir, cuando el sistema financiero internacional haba virtualmente desaparecido, y la divisin internacional del trabajo haba sido sustituida por un maraa de regimenes de proteccin y de acuerdos bilaterales, que bajo el liderazgo alemn en los aos treinta, haban terminado por hacer trizas el multilateralismo? El colapso del sistema econmico internacional proporcion, por el contrario, una oportunidad para repensar la organizacin misma del sistema. El concepto de un sistema econmico internacional asimtrico, centro-periferia para utilizar la terminologa de Prebisch, tena paralelos en visiones europeas, especialmente alemanas, y sirvi para repensar la divisin internacional del trabajo. La reconstruccin del sistema econmico internacional sigui dos lneas paralelas, que siguieron los dos nuevos ejes de la geopoltica mundial. En el eje occidental, liderado por los Estados Unidos, los esfuerzos de reconstruccin se concentraron en Europa occidental por mucho tiempo, en cierto sentido marginando a Amrica Latina, como lo ha resaltado Thorp (1998). Solo fue en los aos sesenta cuando la reconstitucin del sistema internacional comenz a ser evidente y, por ende, fue posible pensar de nuevo en las ventajas comparativas, pero tambin en redefinir las reglas del comercio y las finanzas internacionales en funcin del desarrollo. Para entonces, sin embargo, el dinamismo del comercio internacional se haba desplazado hacia las manufacturas y las propias ideas industrialistas haban cambiado la naturaleza de las preguntas. Por ello, el tema central fue en los aos sesenta cmo insertarse en las corrientes dinmicas de comercio de manufacturas, tanto a travs de polticas nacionales como de las preferencias que otorgaban los pases industrializados a las exportaciones de los pases en desarrollo. Estos fueron los ejes del informe de Prebisch como primer Secretario General de la nueva Conferencia sobre Comercio y Desarrollo de las Naciones Unidas (Prebisch, 1962). En el hemisferio occidental, adems, la revolucin cubana, hizo que la atencin de los Estados Unidos se concentrara de nuevo en Amrica Latina, dando impulso a la creacin del Banco Interamericano de Desarrollo y de la Alianza para el Progreso, cuyas ideas estuvieron inspiradas en buena medida por la CEPAL. Qu pasaba con la ortodoxia por esos aos? Al menos hasta los aos setenta, el Banco Mundial particip del consenso industrialista y contribuy con sus proyectos al proceso de industrializacin y a construir aparatos modernos de intervencin del Estado, muy notablemente en las reas de infraestructura. Por mucho tiempo, el Banco careci de un

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pensamiento propio, pero en los aos setenta, cuando dicho pensamiento fue claramente articulado bajo el liderazgo de Hollis Chenery, las visiones industrialistas e intervencionistas todava predominaban. La ortodoxia tradicional qued, por lo tanto, localizada en pocos lugares, especialmente en algunas universidades de Estados Unidos y en el Fondo Monetario Internacional, donde la visin keynesiana de manejo de las crisis fue sustituida muy pronto por visiones ms ortodoxas, que se centraban en la contraccin de la demanda agregada y el ajuste del tipo de cambio durante las crisis. Vista como un todo, la fase de industrializacin dirigida por el Estado fue un perodo relativamente exitoso. Aunque el crecimiento se rezag con respecto al resto del mundo entre 1950 y 1965, ello reflej en buena medida la recuperacin de aquellas regiones, como Europa occidental, que haban sido devastadas por la guerra. Amrica Latina comenz a crecer de nuevo por encima del promedio mundial entre 1965 y 1980 (vase el Grfico 1 nuevamente). La historia es, por supuesto, diversa. Algunos de los xitos del perodo previo, en particular los pases del Cono Sur (Argentina, Uruguay y Chile) y Cuba tendieron a rezagarse, y otros, entre los que se destaca Bolivia, tuvieron un crecimiento lento pese a su bajo nivel inicial de ingreso. Pero en el resto de la regin, el crecimiento econmico fue satisfactorio y lo fue especialmente en las dos economas ms grandes, Brasil y Mxico. Las exportaciones de algunos rubros primarios perdieron fuertemente participacin en el comercio mundial, especialmente en productos alimenticios y petrleo, pero en otros productos primarios y en manufacturas la regin aument su participacin en el comercio mundial. Desde mediados de los aos cincuenta fue, en efecto, evidente una aceleracin de las exportaciones (Ocampo, 2004a). Los patrones de desarrollo tuvieron, adems, diferencias entre pases y variaron a lo largo del tiempo. Los pases ms pequeos los centroamericanos, en particular, pero tambin Bolivia o Ecuador, as como algunos medianos como Per en los cincuenta y buena parte de los sesenta, sobre-impusieron la sustitucin de importaciones sobre un modelo que sigui siendo, en lo fundamental, primario-exportador. Los pases de mayor tamao evolucionaron gradualmente, sobre todo en los aos sesenta hacia variantes del modelo mixto que comenz a promover la CEPAL desde la misma dcada, en el que, como vimos, se combinaba sustitucin de importaciones con promocin de exportaciones e integracin regional. Brasil fue nuevamente el caso ms notable, pero tambin lo fueron Argentina y Colombia. Mxico fue tal vez el pas grande que otorg un nfasis temprano a la diversificacin exportadora, especialmente de productos agropecuarios, pero dicho esfuerzo flaque con posterioridad. El avance social fue mucho ms generalizado en esta fase que en la anterior. De hecho, las investigaciones de Valpy Fitzgerald han demostrado que los indicadores de desarrollo social mostraron un claro quiebre favorable en los aos cuarenta y aumentaron rpidamente hasta 1980 (vase, por ejemplo, el Grfico 2, tomado de Astorga, Bergus y FitzGerald, 2003). Pese a las crticas reiteradas a la escasa generacin de empleo, Garca y Tokman (1984) mostraron que sta haba sido muy dinmica entre 1950 y 1980 y haba conducido a una reduccin de la informalidad total (urbana y rural) en las economas ms dinmicas. Por otra parte, aunque las tendencias distributivas fueron dispares, el grueso de la reduccin de la pobreza que se logr a lo largo del siglo XX se produjo durante esta

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fase de desarrollo y, especialmente, entre 1950 y 1980 (Prados de la Escosura, 2007).7 Por el ritmo de crecimiento alcanzado a lo cual se pueden agregar estos resultados en materia social, algunos defensores de las reformas del mercado se han referido recientemente al perodo de industrializacin dirigida por el Estado como una edad de oro (Kuczynski y Williamson, 2003, pp. 29 y 305), en claro contraste con las visiones que tendieron a sealar a esta etapa del desarrollo en los aos setenta y ochenta como un gran fracaso histrico.
Grfico 2 NDICE RELATIVO DE CALIDAD DE VIDA CON RESPECTO A ESTADOS UNIDOS

80% 75% 70% 65% 60% 55% 50% 45% 40% 35%

30% 1900 1908 1916 1924 1932 1940 1948 1956 1964 1972 1980 1988 1996 LA 6 LA 13

LA6: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Venezuela LA13: Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Uruguay. Fuente: Astorga, Bergs y FitzGerald (2003)

5.

Las reformas de mercado

El modelo de industrializacin dirigida por el Estado comenz a recibir crticas desde los aos sesenta, tanto de la ortodoxia econmica como de la izquierda poltica.8 Desde la
En efecto, de acuerdo con este autor, la pobreza se redujo en seis pases (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Uruguay y Mxico) del 71% en 1913 a 27% en 1990; de esta reduccin, 30 puntos (es decir, poco ms de dos terceras partes) tuvieron lugar entre 1950 y 1980. 8 Vanse, por ejemplo, las revisiones del debate realizadas en distintos momentos por Hirschman (1971), Fishlow (1985) y Love (1984).
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ortodoxia se le critic la falta de disciplina macroeconmica y las ineficiencias que generaba una estructura de proteccin arancelaria y para-arancelaria muy elevada y, en general, el excesivo intervencionismo estatal. Desde la izquierda se le critic su incapacidad para superar la dependencia externa y, sobre todo, para transformar las estructuras sociales desiguales y dependientes derivadas del pasado. Aunque sin compartir necesariamente los puntos de vista de la izquierda poltica, Hirschman (1971, p. 123) expres de manera brillante una idea de esta naturaleza: Se esperaba que la industrializacin cambiara el orden social, y todo lo que hizo fue producir manufacturas. El modelo enfrent muchas tensiones, tanto econmicas como sociales y polticas. La indisciplina macroeconmica fue menos generalizada de lo que se piensa a menudo (fue, ms bien, un problema de Brasil y el Cono Sur que del conjunto de la regin) y, segn vimos, el modelo se adapt al diverso tamao de las economas y a las oportunidades que comenz a brindar el creciente comercio mundial de manufacturas desde los aos sesenta. El modelo hubiera podido evolucionar y, de hecho estaba evolucionando en varios pases de la regin, hacia una estrategia parecida a la de Asia Oriental, es decir, hacia una mezcla de proteccin con promocin de exportaciones. De hecho, en la literatura de los aos setenta, muchos pases latinoamericanos, entre los que se destaca Brasil, eran presentados internacionalmente como ejemplos de xito exportador, al lado de los tigres asiticos. Los conflictos sociales fueron los que le dieron los primeros golpes fuertes al modelo, especialmente en el Cono Sur. Fishlow (1985, p. 165) expres esta idea de manera lcida, al afirmar que: Los instintos militares son intervencionistas. Pero los lderes militares pueden racionalizar convenientemente la represin poltica en nombre de la flexibilidad necesaria en los precios y en los salarios. El objetivo no es una adaptacin a una determinada estructura econmica sino la reconstruccin radical de la sociedad civil. De esta manera, la conversin hacia un modelo neo-liberal surgi inicialmente de una manera ms defensiva que ofensiva, como una defensa del capitalismo frente a la expansin del mundo socialista. En esto el patrn latinoamericano se diferencia del de los pases industrializados, donde la transformacin que haba comenzado en los aos setenta bajo los gobiernos de Thatcher y Reagan fue claramente ofensiva: un reflejo de la confianza de la empresa privada de que poda vivir sin el manto protector del Estado e incluso la conviccin de amplios crculos empresariales de que la intervencin estatal se haba convertido en un obstculo a su desarrollo. La actitud ofensiva vendra en Amrica Latina ms tarde, desde mediados de los aos ochenta y, especialmente, en la dcada de los noventa. Lo que result fatal para el paradigma precedente fue a la postre la crisis de la deuda. La grave crisis del desarrollo que se desencaden entonces fue el resultado de la combinacin de unas polticas internas riesgosas alto endeudamiento externo en un contexto de bajas tasas reales de inters a nivel internacional y altos precios de materias primascon un choque externo de gran magnitud generado por la conjuncin de la fuerte e inesperada elevacin de las tasas de inters en los Estados Unidos y el colapso, igualmente inesperado, de los precios de materias primas (Diaz-Alejandro, 1988; Ocampo, 2004a). La lentitud en las soluciones a la crisis de la deuda y la condicionalidad de los prstamos internacionales, bajo un Banco Mundial de orientacin ahora claramente

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ortodoxa, que complementaba con recursos de ms largo plazo los prstamos y la condicionalidad tradicional del Fondo Monetario Internacional, se convirtieron en determinantes adicionales. An as, los cambios tuvieron por algn tiempo direcciones muy diversas. Es cierto que desde mediados de los aos ochenta se inici la liberalizacin econmica en varias economas, pero estos procesos tuvieron lugar junto con diversos experimentos de ajuste anti-inflacionario de corte heterodoxo y quizs, en la mayora de los pases, con un rechazo todava abierto a las formas ms radicales de liberalizacin econmica. De hecho, muchas de las transformaciones estructurales que tuvieron lugar en los aos ochenta fueron ms el efecto colateral de las polticas de corto plazo adoptadas para manejar la crisis que de una clara estrategia de largo plazo. Una diferencia esencial entre el nuevo y el viejo paradigma fue, en cualquier caso, la relacin entre las ideas y la prctica. En el caso del viejo paradigma, la teora, expresada por la CEPAL, lleg en una etapa avanzada del proceso, para racionalizar una prctica que ya llevaba un par de dcadas y en algunos casos ms. En el nuevo paradigma, las ideas vinieron primero como una ofensiva intelectual e incluso abiertamente ideolgica que, aunque tena precedentes, tom pleno vuelo en los aos setenta. El caso ms paradigmtico de ello fue, por supuesto, la ofensiva de la Escuela de Chicago en Chile desde los aos cincuenta, cuyos resultados fructificaran bajo el rgimen de Pinochet, dndole un sello distintivo a un rgimen que careci inicialmente de modelo econmico alguno (Valds, 1995). Algunos textos de difusin, entre los que se destaca el de Balassa, Bueno, Kuczyinski y Simonsen (1986), jugaron un papel importante en este proceso. El hecho de que la condicionalidad del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional jugara tambin un papel importante en la difusin de las nuevas polticas desde los aos ochenta les dio en parte el carcter de una imposicin externa, a diferencia nuevamente del paradigma precedente que, aunque influido por corrientes externas de pensamiento, surgi claramente desde dentro. Por eso, mientras el documento que mejor sintetiz la visin del perodo anterior fue el manifiesto latinoamericano surgido de la CEPAL, el que plasma con ms claridad el nuevo paradigma sera el declogo del Consenso de Washington que formul Williamson (1990) para sintetizar lo que l perciba como la agenda de reformas que las instituciones financieras internacionales consideraba que deban adoptar los pases latinoamericanos. El eje se haba desplazado claramente hacia el pensamiento econmico generado desde las economas industriales y especialmente desde los Estados Unidos. Para usar la terminologa cepalina, el esquema centro-periferia se apoder ahora del mundo de las ideas econmicas que prevalecan en Amrica Latina, en claro contraste con el paradigma precedente. Si el eje de atencin de la primera fase de desarrollo analizada en este ensayo fue la modernizacin, y el de la segunda fue la industrializacin y la intervencin estatal, el del nuevo paradigma fue la liberalizacin de las fuerzas de mercado. Las propuestas de reformas econmicas no siguieron un patrn nico y variaron a lo largo del tiempo. En el terreno macroeconmico, la idea que se populariz en los aos setenta y, especialmente, en los ochenta fue la de conseguir los precios correctos (get the prices right), una expresin que se refera, en particular, a colocar la tasa de cambio en un nivel de equilibrio y dejar que las tasas de inters reflejaran las fuerzas del mercado. La expresin tambin se emple para referirse a la necesidad de dejar de discriminar contra los

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productos primarios, especialmente los agrcolas, a travs de la regulacin de los precios por parte del Estado, as como a la necesidad de fijar precios de servicios pblicos domiciliarios que cubrieran sus costos de prestacin. Ms tarde, el nfasis se desplaz hacia mantener bajos de niveles de inflacin, bajo la rectora de autoridades monetarias autnomas. En no pocos casos, los objetivos inflacionarios se obtuvieron, sin embargo, a travs de la sobrevaluacin del tipo de cambio y, por ende, en contradiccin con el objetivo de alcanzar los precios correctos. La baja inflacin exiga, a su vez, la necesidad de mantener unas finanzas pblicas sanas, tarea que result ms ardua. En los aos ochenta esta tarea se entendi como la necesidad de reducir el gasto pblico y, por ende, reordenar las prioridades correspondientes, as como de mejorar la estructura tributaria, lo que en la prctica implic el fortalecimiento del impuesto al valor agregado y la reduccin de las tasas de tributacin directa. Desde fines de los aos noventa, el reordenamiento se reflej adems en la formulacin de metas fiscales explcitas de distinta naturaleza (supervit primario o equilibrio presupuestal, pero tambin en restricciones al aumento del gasto pblico), como parte de un conjunto ms amplio de reglas de responsabilidad fiscal, que abarcaban tambin a las autoridades fiscales regionales o locales, en sistemas federales o descentralizados. En el terreno de la estructura econmica, la liberalizacin comercial y la consecuente integracin a la economa mundial con base en las ventajas comparativas, as como la apertura generalizada a la inversin extranjera directa, figuraron desde temprano en la agenda de reformas. Aunque el modelo chileno, adoptado en los aos setenta, de establecer un arancel plano, solo fue imitado por unos pocos pases, los aranceles se redujeron notablemente y su estructura se simplific en forma radical, al tiempo que se eliminaba el grueso de las restricciones para-arancelarias. El objetivo de fijar aranceles bajos se logr as, en mucho mayor medida que en la etapa clsica de desarrollo hacia afuera. Se inici, adems, una oleada de acuerdos de libre comercio, bajo el liderazgo de Mxico y Chile. La liberalizacin comercial estuvo acompaada, asimismo, del desmonte de los aparatos de intervencin estatal en el desarrollo productivo, que se haban diseado en la etapa anterior no solo para promover el desarrollo manufacturero sino tambin el agrcola. Esta visin qued encarnada en un lema que se repiti en varios contextos: la mejor poltica industrial es no tener ninguna poltica industrial. En la aplicacin de este precepto se dej incluso de lado un elemento de intervencin sobre el que existe un mayor consenso, la poltica tecnolgica, en la cual se haba avanzado poco an durante la fase anterior de desarrollo. La liberalizacin comercial estuvo acompaada, adems, de la eliminacin de la mayor parte de los sistemas de control de cambios internacionales y de la liberalizacin financiera interna. Esta ltima incluy la liberalizacin de las tasas de inters, la eliminacin de la mayora de las formas de crdito dirigido establecidas durante el perodo anterior, y la reduccin y simplificacin de los encajes a las cuentas bancarias. La privatizacin de un conjunto amplio de empresas pblicas fue el tercer elemento de esta agenda de reformas estructurales, as como la apertura a la inversin privada en los sectores de servicios pblicos y domiciliarios, aunque en este caso el proceso fue ms gradual y varios pases mantuvieron bancos oficiales y empresas de servicios pblicos. La desregulacin ms general de las actividades privadas figur finalmente en la agenda,

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aunque se reconoci la necesidad de adoptar esquemas de regulacin de prcticas monoplicas, incluidas las que se podran presentar en los servicios pblicos domiciliarios privatizados, as como de fortalecer la regulacin financiera, para evitar que la acumulacin de riesgos excesivos en las entidades correspondientes pusieran en riesgo los ahorros del pblico y la estabilidad sistmica. Esta nueva agenda regulatoria avanz, sin embargo, en forma lenta e irregular. Los temas sociales no figuraron de manera prominente en la agenda inicial de reformas de mercado. En el declogo original de Williamson, por ejemplo, el gasto en educacin y salud solo figura como prioridad en la tarea de recortar el gasto pblico. En las propuestas de reforma que impuls el Banco Mundial desde los aos ochenta figuraron, sin embargo, tres ideas que tuvieron amplia difusin: descentralizacin, focalizacin del gasto pblico social hacia los ms pobres, y apertura de espacios a la participacin de agentes privados en la provisin de servicios sociales.9 En esta esfera, hubo, en cualquier caso, un reconocimiento del papel esencial del Estado e incluso un llamado a que concentrara su actividad en el rea social. Un tema que cruzaba esta agenda con la de saneamiento fiscal era el rgimen de pensiones. En esta materia, la novedosa introduccin de un novedoso rgimen de ahorro individual adoptado por Chile en los aos ochenta para sustituir el antiguo rgimen de reparto se difundi en la regin y ms all (especialmente en la Europa central poscomunista) como una panacea, aunque no todos los reformadores siguieron esta tendencia. Sin embargo, tambin se reconstituyeron formas alternativas de pensamiento. En esta materia, el documento de la CEPAL sobre Transformacin Productiva con Equidad (CEPAL, 1990) fue un hito, al que se agregaron muchos aportes adicionales en los aos siguientes (vase Rodrguez, 2006). Por fuera de la CEPAL, la renovacin del pensamiento vino a denominarse bajo el paraguas del neo-estructuralismo (vase, al respecto, la recopilacin de textos en Sunkel, 1991) Las nuevas propuestas giraron en torno a cuatro temas predominantes: a) la conveniencia de mantener unas polticas macroeconmicas ms activas, de carcter anti-cclico, para evitar en particular los desequilibrios que generan en la nueva fase los fuertes ciclos de financiamiento externo; b) la conveniencia de combinar la apertura externa con regionalismo abierto; c) polticas productivas y tecnolgicas activas, que promuevan la innovacin, diseadas ahora para economas abiertas; y d) colocar la equidad en el centro del desarrollo (vanse, en particular, Ffrench-Davis, 2005, y Ocampo, 2004b). Con el tiempo, este ltimo objetivo vino a ocupar un puesto destacado en la agenda de las instituciones que promovieron las reformas, en particular el Banco Mundial. El mapa de las reformas muestra, en cualquier caso, la diversidad de respuestas nacionales, an durante los aos ms activos de los reformadores (vase, por ejemplo Stallings y Peres, 2000). Dicha diversidad indica que el proceso de transformacin no puede entenderse como una imposicin externa: fue realmente el producto de decisiones nacionales que, adems, a diferencia de los primeros experimentos neo-liberales del Cono Sur, fueron adoptadas ahora por regmenes polticos democrticos. De hecho, y por
Vase un repaso de las principales ideas en materia de poltica social, en contraste con las visiones industrialistas, en Filgueira et al (2006).
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primera vez en la historia latinoamericana, el liberalismo econmico coincidi con el liberalismo poltico. Dicha diversidad fue evidente tanto en los modelos de manejo macroeconmico como en el alcance y velocidad de algunas de las reformas estructurales la apertura comercial, la liberalizacin financiera y el proceso de privatizacin. Hubo, adems, elementos relativamente comunes que no hacan parte de la agenda de reformas iniciales recogidas en el declogo de Williamson y que respondan ms a presiones polticas internas. Entre ellos se destaca el aumento generalizado del gasto pblico social en las economas latinoamericanas desde los aos noventa (CEPAL, 2008, cap. II). Este es, conjuntamente con el alcance muy limitado de la desregulacin de los mercados de trabajo, el reflejo ms importante de la coincidencia de las reformas econmicas con el resurgimiento democrtico en la regin. Otro ingrediente que vino claramente del mundo poltico fue el apoyo a la integracin econmica regional, que entraba en abierto contraste con las visiones ortodoxas que reclamaban ms bien la apertura comercial unilateral. La diversidad se ampli, adems, con el tiempo, como reflejo tanto de los pobres resultados de las reformas an en trminos econmicos como del rechazo poltico a algunas de las reformas de mercado, lo que condujo al triunfo de movimientos polticos que se consideran abierta o moderadamente reformadores de las reformas. La media dcada perdida, que se desencaden a partir de las crisis asitica de 1997 y rusa de 1998, fue un punto de corte. A partir de entonces se hizo evidente, no solo en Amrica Latina sino en el mundo entero y en las propias agencias financieras internacionales, un mayor pragmatismo y la incorporacin de nuevos temas en la agenda, especialmente los relativos a la equidad y al desarrollo institucional. Las evaluaciones excesivamente positivas de las reformas, que coincidieron curiosamente con el momento en que se desencadenaba la crisis (Banco Mundial, 1997; BID, 1997), fueron sucedidas por visiones mucho ms matizadas, que hicieron nfasis en la necesidad de avanzar en la superacin de los fuertes problemas de pobreza y desigualdad que enfrenta la regin (vanse, en particular, Kuczynski y Williamson, 2003 y Banco Mundial, 2006). El desempeo econmico y social de las economas latinoamericanas desde los aos ochenta es, sin duda, el ms dbil de todos los perodos analizados en este ensayo. Sin embargo, en ese desempeo incidieron no solo los pobres resultados de las reformas de mercado como tal, sino tambin mltiples perturbaciones macroeconmicas de amplio alcance, incluso de carcter mundial. El colapso del crecimiento econmico durante la dcada perdida de los aos ochenta fue sucedido por una recuperacin en 1990-1997, aunque a ritmos mucho ms lentos que durante los aos de industrializacin e intervencionismo estatal, y por la media dcada perdida de 1998-2003. De esta manera, la posicin relativa de Amrica Latina en la economa mundial haba retornado en 2003 a niveles similares a los de 1900! (Grfico 1) La coincidencia de un nuevo auge del financiamiento externo y un aumento de los precios de materias primas, que no se produca desde los aos setenta, gener una nueva bonanza a partir de 2004, ahora a ritmos que ya se asemejan a los de los aos setenta (Ocampo, 2007). Pero si el lento crecimiento previo no puede adscribirse nicamente a las reformas de mercado, tampoco pueden los reformadores atribuirse el xito del perodo reciente, que incluso ha sido marcado en pases en los que se han asentado tendencias ms heterodoxas de pensamiento.

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En materia social, no hubo realmente una dcada perdida, como lo revelan los indicadores sociales, aunque quiz s un ritmo ms lento de avance en materia de desarrollo humano, como lo indica el Grfico 2.10 El retroceso en la lucha contra la pobreza fue notorio en la dcada perdida pero fue sucedido por una reduccin durante los dos perodos de expansin econmica, de los aos noventa y del nuevo siglo, con retroceso parcial durante la media dcada perdida. Sin embargo, recin en 2005 se regres, a los niveles de pobreza de 1980: es decir, en este terreno, Amrica Latina no experiment una dcada sino un cuarto de siglo perdido! (Grfico 3). El hecho de que la pobreza haya regresado al nivel de 1980 con un ingreso per cpita superior es quizs la medida ms simple del retroceso en materia de distribucin del ingreso que se produjo a lo largo de este perodo. Los indicadores correspondientes muestran, en particular, una tendencia al deterioro distributivo entre 1990 y 2002 seguido de una mejora en aos ms recientes (CEPAL, 2007, cap. I). En algunos casos, el deterioro de largo plazo en la distribucin del ingreso ha sido marcado, como lo refleja en particular el caso argentino.

Grfico 3 Evolucin de la pobreza en Amrica Latina, 1980-2005


50

1990 48
Porcentaje de la poblacin pobreza

46

44

2002 1997

42

1980 40 2005

38 3,200

3,400

3,600

3,800 PIB per cpita (en dlares de 2000)

4,000

4,200

4,400

Fuente: CEPAL. 6. A manera de conclusin: el legado histrico

El repaso de los paradigmas del desarrollo en la historia latinoamericana sugiere cuatro conclusiones. La primera se refiere al crecimiento econmico y la posicin relativa de Amrica Latina en la economa mundial. En este sentido, mucho se ha debatido en las ltimas dcadas por qu Amrica Latina se rezag en el despegue del crecimiento
10

Los ndices de base que se utilizan en el grfico 2 pueden, sin embargo, subestimar los avances ms recientes. Los indicadores de desarrollo humano que publica peridicamente el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo muestra, en efecto, una desaceleracin menos fuerte en los ochenta y una nueva aceleracin en los noventa.

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econmico mundial que tuvo lugar en el siglo XIX. Esta es, sin embargo, una verdad a medias, porque tambin se puede afirmar que Amrica Latina fue, con la Europa central y meridional las regiones de la periferia que lograron insertarte de forma ms temprana a dicho proceso de crecimiento. Pocos pases han hecho una transicin de la periferia al centro (o, en terminologa ms ortodoxa, han convergido hacia los niveles de desarrollo de los pases industrializados): Japn es el caso ms destacado, al cual podramos quizs agregar algunos de los primeros tigres asiticos. Pero, dentro del proceso de crecimiento mundial, Amrica Latina logr posicionarse desde fines del siglo XIX como una especie de clase media del mundo y consolidar esa posicin durante la etapa de industrializacin dirigida por el Estado. Este proceso se interrumpi, sin embargo, con la dcada perdida y no es evidente todava que la actual fase de crecimiento sea el inicio de un nuevo proceso de avance relativo. Los debates histricos, y en particular el aporte histrico de la CEPAL, indican que este objetivo no se lograr nicamente con una macroeconoma sana ni con la mera especializacin acorde con las ventajas comparativas estticas: se requieren tambin polticas productivas y tecnolgicas activas, un tema que fue explcitamente excluido de la agenda de polticas durante la fase de reformas de mercado, y slo ha retornado con posterioridad de manera fragmentaria. La segunda conclusin se refiere a la enorme deuda social que ha acumulado Amrica Latina a lo largo de la historia. La herencia colonial de alta desigualdad econmica y social, que analizaron los clsicos de la historiografa econmica latinoamericana, se ha reproducido y en algunos casos ampliado en las etapas posteriores. Durante la fase de industrializacin dirigida por el Estado se registraron los avances ms notorios, en particular en la provisin de servicios sociales y en la reduccin, algo ms moderada, de la pobreza, pero en materia de desigualdad los resultados fueron ambivalentes. Durante las ltimas dcadas, los retrocesos en este ltimo frente han sido ms frecuentes y en materia de reduccin de la pobreza se perdi un cuarto de siglo. El contraste entre estos resultados y los avances persistentes en materia de desarrollo humano indican, ms an, que los avances en la poltica social no son suficientes para lograr avances en materia de equidad si el sistema econmico produce y reproduce altos niveles de desigualdad en la distribucin del ingreso. Aqu yace, sin duda, la principal deuda histrica. No es evidente, adems, que el nuevo paradigma ofrezca soluciones reales en esta materia, entre otras cosas porque ha revivido la tensin histrica entre los principios liberales a los que nos referimos en la segunda seccin de este ensayo, es decir la tensin entre la libertad de empresa y la igualdad social. El retorno de la agenda de la equidad social y el nuevo discurso de cohesin social son, sin embargo, signos promisorios. A la CEPAL le cabe, sin duda, el mrito de haber mantenido el discurso de la equidad durante los aos en que tendi a desaparecer de la agenda. La construccin del Estado o, como se prefiere en las discusiones econmicas contemporneas, el desarrollo institucional ha sido un proceso igualmente frustrante, como lo seala de manera mucho ms detallada el ensayo de ODonnell (2008). Los mayores avances se lograron en este campo durante la fase de industrializacin dirigida por el Estado, pero an as es evidente que en este campo Amrica Latina acumul un atraso, no solo en relacin con los pases industrializados sino tambin los asiticos, donde la tradicin de desarrollo estatal tiene races histricas mucho ms profundas. Ah donde ponen su acento las polticas se han logrado avances, como los que lograron 25

aparatos de provisin de servicios sociales y de promocin del desarrollo productivo durante la etapa de industrializacin dirigida por el Estado, o los Ministerios de Hacienda durante la fase de reformas, o los bancos centrales durante ambas. Por ltimo, cabe sealar que la etapa histrica ms reciente ha logrado una consistencia mucho mayor entre los principios liberales, gracias al avance de la democracia poltica. Pero las tensiones entre los principios liberales no han desaparecido y han aparecido nuevas formas de negar el alcance de la democracia en relacin con la organizacin econmica. Entre estas ltimas se cuenta, en particular, el predominio de una visin tecnocrtica en que la organizacin de la economa no debe ser sujeto de la eleccin democrtica. La democracia parece haber reclamado, sin embargo, esta agenda, pero no siempre de manera apropiada, como lo refleja el regreso peridico de tentaciones populistas, tanto de derecha como de izquierda. En esta materia, falta todava el encuentro entre una economa que respete la eleccin y el control democrticos y una democracia que no se olvide de las reglas de juego de la economa. Referencias Albert, Michel (1992), Capitalismo contra capitalismo, Barcelona, Paids. Astorga, Pablo, Ame R. Bergs and Valpy FitzGerald (2003), The standard of living in Latin America during the twentieth century, Working Paper Series No. 103, University of Oxford, Latin American Centre, March. Bairoch, Paul (1993), Economics and World History: Myths and Paradoxes, Chicago, Chicago, University of Chicago Press. Banco Mundial (1997), The Long March: A Reform Agenda for Latin America and the Caribbean in the Next Decade, Shahid Javed Burki y Guillermo E. Perry (comps.), Washington, D.C., Banco Mundial. _____ (2006), Poverty Reduction and Growth: Virtuous and Vicious Circles, Guillermo E. Perry, Omar S. Arias, J. Humberto Lpez, William F Maloney and Luis Servn (comps), Washington D.C., Banco Mundial. Brtola, Luis y Jeffrey G. Williamson (2006), Globalization in Latin America before 1940, in Victor Bulmer-Thomas, John H. Coatsworth y Roberto Corts Condes (eds.), The Cambridge Economic History of Latin America, Vol II, Ch. I, Cambridge, Cambridge University Presss. BID (1997), Amrica Latina tras una dcada de reformas. Progreso Econmico y Social en Amrica Latina. Informe 1997, Washington, D.C. Bielschowsky, Ricardo (1996), Pensamento econmico brasilerio: O ciclo idolgico do desenvolvimentismo, 3 edicin, Rio de Janeiro, Contraponto Editora.

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