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Susana Sottoli La poltica social en Amrica Latina: diez dimensiones para el anlisis y el diseo de polticas Papeles de Poblacin, vol. 8, nm. 34, octubre-diciembre, 2002 Universidad Autnoma del Estado de Mxico Mxico
Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=11203410

Papeles de Poblacin, ISSN (Versin impresa): 1405-7425 cieap@uaemex.mx Universidad Autnoma del Estado de Mxico Mxico

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La poltica social en Amrica Latina: diez dimensiones para el anlisis y el diseo de polticas*
Susana Sottoli
UNICEF
Resumen El presente trabajo examina las transformaciones de la poltica social en Amrica Latina como parte de los cambios estructurales que desde la dcada de 1980 vienen experimentando la mayora de los pases de la regin, a saber: la reorientacin sustantiva de las estrategias de desarrollo con una creciente presencia de los mecanismos de regulacin de mercado como asignador de recursos, el retorno a sistemas polticos democrticos, la reformulacin de las tareas y los roles del Estado, y transformaciones en el seno de la sociedad civil. Esta perspectiva de anlisis entiende a la poltica social como una dimensin central de la relacin Estado-economa-sociedad y pretende poner de manifiesto que, adems de aspectos tcnicos involucrados en el diseo de los programas y servicios sociales, una reorientacin conceptual de la poltica social posee una importante dimensin poltica, as como implicaciones significativas en trminos de estrategia de desarrollo. Para organizar el anlisis, el artculo identifica y analiza dimensiones de la poltica social en las cuales se han verificado reorientaciones conceptuales que han guiado medidas especficas de reforma en varios pases latinoamericanos. Abstract This article examines the changes in social policies in Latin America due to the structural changes experienced by most countries in the region since the 80s. These changes are: the significant reorientation of the development strategies with growing presence market oriented mechanisms as the budget assignment, the return of democratic political systems, the reformulation of the role and duties of the State, and the transformation of the civil society. This analysis, supposes that social policies are a central dimension in the relation Stateeconomy-society. Also, this analysis intend to show that, apart from the technical aspects of the design of social programs, a conceptual reorientation of social policies have an important political dimension, as well as significant implications in terms of development strategies. To organize the analysis the article identifies and analyzes the dimensions of social policies where conceptual reorientations have been identified and where these social policies have led to specific reforms in many Latin American countries.

Introduccin

esde un punto de vista conceptual, si la poltica social es entendida principalmente como poltica, es decir, como objeto y resultado de procesos de decisin poltica que ocurren dentro de las condiciones

Ponencia presentada en el encuentro Perspectivas de la poltica social en Amrica Latina, celebrado en Washington D. C. del 17 al 19 de abril de 2002.

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de un determinado modelo de relaciones entre el Estado, la economa y la sociedad, entonces es de esperar que las transformaciones operadas a ese modelo afecten tambin a las polticas sociales. Partiendo desde este enfoque, el presente trabajo examina las transformaciones de la poltica social en Amrica Latina como parte de los cambios estructurales que desde la dcada de 1980 ha experimentado la mayora de los pases de la regin, a saber: la reorientacin sustantiva de las estrategias de desarrollo con una creciente presencia de los mecanismos de regulacin de mercado como asignador de recursos, el retorno a sistemas polticos democrticos, la reformulacin de las tareas y los roles del Estado y las transformaciones en el seno de la sociedad civil. El propsito de esta perspectiva de anlisis es poner de manifiesto que, adems de aspectos tcnicos involucrados en el diseo de los programas y servicios sociales, una reorientacin conceptual de la poltica social posee una importante dimensin poltica, as como implicaciones significativas en trminos de estrategia de desarrollo. En efecto, la redefinicin del rol y de los contenidos de la poltica social adquiere nuevos contornos de cara a la necesidad de legitimacin poltica e integracin social de las democracias en la regin, entre otras cosas, debido al cuestionamiento creciente del desempeo econmico y social de los sistemas polticos. Por otro lado, conceptos tales como compensacin, focalizacin y combate a la pobreza contribuyen a redefinir la actividad estatal en el mbito del desarrollo social, mientras que los enfoques privatizadores y descentralizadores de la accin social afectan la definicin de las esferas de lo privado y lo pblico, redistribuyendo competencias y recursos del Estado central y otros actores sociales. Para organizar el anlisis, el artculo identifica y analiza dimensiones de la poltica social en las cuales se han verificado reorientaciones conceptuales que han guiado medidas especficas de reforma en varios pases latinoamericanos. Dichas dimensiones se refieren a los objetivos, la cobertura, los destinatarios, los actores, la institucionalidad, el financiamiento, las prioridades de la poltica social, la relacin entre la poltica social y la poltica econmica, la dimensin poltica de la accin social y el ideario social sustentado. Para cada dimensin se realiza un anlisis comparativo entre la poltica social tradicional predominante antes de las reformas estructurales y los nuevos enfoques de poltica social que comenzaron a surgir en las ltimas dos dcadas. Se identifica adems una tercera posicin para los efectos del

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anlisis de la denominada poltica social emergente presente mayormente a nivel del discurso y que incluye contenidos relativamente novedosos respecto a las otras dos posiciones. El anlisis se realiza a nivel conceptual y, por lo tanto, con alcance regional, aun cuando debe reconocerse la existencia de diferencias especficas entre los pases. Finalmente, se plantean algunas conclusiones, destacando los desafos pendientes en el mbito social y teniendo presente el imperativo de la consolidacin democrtica y el desarrollo social sostenible en la regin.

Acerca de los cambios estructurales en Amrica Latina


Una premisa central del presente anlisis es que las reorientaciones conceptuales y programticas de la poltica social estn en estrecha relacin con los cambios en la estrategia de desarrollo y la reorientacin de la poltica econmica en los pases latinoamericanos, lo cual, de manera general, se ha caracterizado como el avance del neoliberalismo. Sin embargo, cabe enfatizar que esta relacin no se concibe de manera lineal, sino mediatizada por un conjunto mltiple de factores, cuya interaccin y dinmica es especfica de cada contexto. Tal como se mencion al inicio, las reformas de las economas latinoamericanas trajeron aparejada una redefinicin del modelo largo tiempo vigente de relaciones entre el Estado, la economa y la sociedad, cuyas dimensiones ms destacadas se resumen en el cuadro 1. Los efectos de dichos cambios an hoy se ponen de manifiesto en una doble y simultnea tendencia, tanto hacia la disolucin de formas tradicionales como hacia la emergencia de nuevas formas de legitimacin poltica e integracin social. Expresado de manera acotada, la antigua matriz estadocntrica que serva de modelo de intermediacin y agregacin de intereses y demandas, favoreciendo la accin colectiva y organizada, y la predominancia de espacios institucionales y actores poltico-estatales, a la vez coexiste y se diluye en una nueva matriz mercadocntrica. Esta nueva matriz propugna la extensin de la lgica de mercado a las relaciones sociales, favoreciendo la orientacin hacia la competencia, el rendimiento y la accin individual, as como la liberalizacin de relaciones previamente reguladas de forma estatal (laborales, comerciales); adems, promueve la definicin subsidiaria del rol del Estado y la descentralizacin de sus funciones, otorgando tendencialmente mayor preeminencia al sector privado.

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Al inicio de las reformas estructurales se esperaba que stas aceleraran el crecimiento econmico, aumentaran la generacin de empleo y contribuiran a reducir la pobreza. Sin embargo, la intensidad y magnitud de la reestructuracin econmica produjo costos sociales que combinados con dficit sociales de larga data hizo evidente ya a mitad de la dcada de 1980 la necesidad de introducir medidas de compensacin social, tales como programas de empleo de emergencia, subsidios alimenticios y fondos de emergencia social, en casi todos los programas de ajuste estructural que estaban llevando a cabo los pases de Amrica Latina. Durante el decenio de 1990 el avance de las reformas econmicas fue mostrando logros en cuanto a alcanzar la estabilizacin macroeconmica, una mayor disciplina fiscal, un aumento de la competitividad internacional, mejoras en la insercin internacional, avances en la integracin regional, una mayor confianza en la inversin privada y un funcionamiento ms eficiente de los mecanismos de mercado. Sin embargo, aun despus de las reformas, las economas latinoamericanas no pudieron superar un nivel moderado de crecimiento econmico (tres por ciento anual entre 1990 y 1996), a todas luces insuficiente debido a las altas tasas de crecimiento demogrfico de los pases y muy por debajo de los niveles estimados como necesarios (seis por ciento anual) para cubrir los dficit sociales (CEPAL, 1997, y Stalling y Peres, 2000); a saber: un aumento del desempleo abierto (alrededor de tres puntos porcentuales durante la dcada de 1990), deterioro de la calidad del empleo (aumento del empleo informal, de baja productividad, temporal, sin contrato de trabajo), una reduccin gradual pero insuficiente de la pobreza (de 41 por ciento de los hogares, en 1990, a 36 por ciento, en 1997) (CEPAL, 2000a), cuyos niveles relativos al final de la dcada de 1990 se mantienen superiores a los de 1980, y una evolucin en la distribucin del ingreso muy heterognea y sin mostrar ninguna tendencia sostenida a la mejora. En el mbito poltico, la extensin y permanencia del orden institucional democrtico en la amplia mayora de los pases aun a pesar de ciertos casos de amenazas de quiebre, la sucesin de gobiernos de diferente signo mediante elecciones libres y competitivas, la garanta extendida de libertades pblicas y de ejercicio efectivo de los derechos humanos, y la profundizacin del pluralismo democrtico constituyen los principales logros.

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La poltica social en Amrica Latina: 10 dimensiones para el anlisis... S. Sottoli CUADRO 1 TENDENCIAS EN LOS ESTILOS DE DESARROLLO EN AMRICA LATINA
Pre-reformas Modalidad de insercin en la economa mundial Concentracin en el mercado interno a travs de la industrializacin sustitutiva de importaciones. Fuerte proteccionismo estatal. Altos aranceles aduaneros. Mltiples mecanismos no tarifarios de restriccin del comercio. Tendencia anti-exportacin. Fuerte intervencionismo estatal. Estado como principal mecanismo asignador de recursos y motor del desarrollo. Matriz estadocntrica como modelo social de intermediacin de intereses y demandas. Accin colectiva organizada y centralizada. Predominancia de espacios institucionales y actores poltico-estatales. Posreformas Economa integrada a los mercados mundiales. Liberalizacin de los mercados nacionales y de la economa exterior. Medidas de fomento a la inversin extranjera. Integracin regional con fines de integracin en mercados mundiales. Mercado como mecanismo central de asignacin de recursos. Retiro del Estado de la economa y definicin subsidiaria de su rol. Matriz mercadocntrica accin individual y descentralizada. Revalorizacin de espacios y actores no estatales (sociedad civil).

Mecanismo de regulacin econmica

Relacin Estado-Sociedad

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Sin embargo, despus de la dcada de 1990, con la persistencia de urgencias sociales no resueltas y serios cuestionamientos al desempeo de los sistemas polticos, queda claro que la tarea de consolidar las instituciones democrticas se enfrenta a un desafo social ms complejo que el de administrar puntualmente los costos sociales y polticos de los cambios econmicos con medidas compensatorias. El desafo consiste en transformar las demandas sociales en polticas pblicas que comiencen a romper los circuitos de reproduccin de desigualdad, que puedan combatir eficientemente a la pobreza y, en definitiva, aumentar los niveles de bienestar de la poblacin. Por tanto, adems de la necesidad de un crecimiento econmico sostenido, se reconoce que el abordaje eficiente de los problemas sociales requiere de un rediseo institucional y de contenido de las polticas sociales tradicionales, cuyos dficit estructurales se vieron agudizados con la crisis econmica de la dcada de 1980.

Hacia una reforma de la poltica social


En trminos conceptuales, se pueden identificar diferentes etapas en la discusin y consecuente reorientacin de la poltica social. A fines de la dcada de 1980 y durante buena parte de la de 1990 la discusin estaba marcada por la crtica a la poltica social tradicional y la emergencia de nuevos enfoques. Como una especie de correlato de las ideas que impregnaban las reformas econmicas, conceptos tales como focalizacin, privatizacin y descentralizacin fueron incorporados a la discusin como alternativas a los dficit de la poltica social tradicional, conformando los elementos centrales de una nueva poltica social (Sottoli, 1999). La crtica a la poltica social tradicional se centraba en la constatacin de que, a pesar de las grandes diferencias en el grado de institucionalizacin y cobertura de los sistemas sociales entre los pases, en ningn caso las polticas sociales haban podido responder efectivamente a la crisis con medidas que compensaran realmente el deterioro de los niveles de vida de la poblacin. Servicios fuertemente centralizados, excesivos costos administrativos, dispersin de recursos y fragmentacin institucional, as como deficiencias en relacin con los efectos redistributivos de las polticas constituan los principales problemas de los sistemas sociales tradicionales (CEPAL, 1995 y Franco, 1996).

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La poltica social en Amrica Latina: 10 dimensiones para el anlisis... S. Sottoli CUADRO 2 DIMENSIONES DE LA POLTICA SOCIAL EN PERSPECTIVA COMPARADA
Poltica social nueva (posreformas) Combate a la pobreza.

Dimensiones 1. Objetivos

Poltica social tradicional (prereformas) Integracin social y regulacin de conflictos distributivos. Pretensin universalista y homognea, acceso segmentado en la prctica.

Poltica social emergente

2. Cobertura/alcance

3. Destinatarios

Mayormente clase media urbana y grupos organizados.

Reduccin de la exclusin social; aumento de la equidad social. Selectiva y focalizada. Cobertura universal de servicios y prestaciones bsicas para la integracin econmica y social, combinada con acciones selectivas y focalizadas, segn criterios de pobreza y vulnerabilidad. Grupos en situacin de Grupos en situacin de pobreza. pobreza y exclusin social. Estado como garante de derechos fundamentales que aseguren el acceso a ciertos umbrales de bienestar necesarios para la integracin social. Reconocimiento de los efectos iniquitativos del mercado en el mbito social.

4. Actores Estado

Estado interventor y Intervencin estatal responsable principal de la selectiva y residual. planificacin, financiacin y ejecucin de servicios y programas sociales.

Mercado

Otros

Creciente presencia del sector privado y de los mecanismos de mercado como prestadores de servicios sociales. Clase media y grupos de Estructura pluralista trabajadores organizados de actores. Instancias que presionan al Estado para estatales centrales y obtener beneficios sociales; descentralizadas, organizaciones de asistencia sector privado y social. sociedad civil. nfasis en la participacin de los destinatarios.

Mecanismo mayormente ajeno a la accin social.

Se reafirma la participacin de la ciudadana en el proceso de gestin y control de los programas como ejercicio efectivo de derechos y como componente esencial de una poltica social incluyente. Contina

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CUADRO 2 DIMENSIONES DE LA POLTICA SOCIAL EN PERSPECTIVA COMPARADA


Poltica social nueva (posreformas) Organizacin descentralizada y desconcentrada; enfoques centrados en proyectos y en la demanda, nfasis en la eficiencia. nfasis en la necesidad de despolitizar la accin social estatal y apelar a la neutralidad de las asignaciones del mercado.

Dimensiones 5. Institucionalidad

Poltica social tradicional (prereformas) Organizacin estatal sectorializada y centralizada. Fragmentacin institucional programtica.

Poltica social emergente

6. Dimensin poltica

Accin social estatal como escenario central del conflicto distributivo; el sistema favorece a los grupos de presin organizados con mayor influencia poltica.

7. Financiamiento

Predominantemente estatal; gasto social como instrumento de regulacin del conflicto distributivo. Gasto social expansivo y asignado de acuerdo con presiones de grupos organizados. Subsidio a la oferta. Ampliacin de la cobertura en los sectores duros de las polticas sociales: seguridad social, educacin y salud.

8. Prioridades de la poltica social

nfasis en la integralidad, en la multisectorialidad y en la redefinicin de prioridades, segn criterios de eficiencia y transparencia. Reconocimiento de la necesidad de consensos polticos bsicos para hacer sostenible la poltica social y establecer prioridades compartidas. Necesidades de legitimacin del sistema democrtico. Empoderamiento y ciudadana como dimensiones polticas de la accin social. Diversificacin de las Financiamiento basado fuentes de en el principio de la financiamiento: factibilidad econmica y estatal, internacional y de la equidad social; privado; gasto social gasto social y poltica como inversin fiscal como instrumentos eficiente en capital privilegiados de la humano. Gasto social poltica social. nfasis en focalizado. Subsidio a la eficiencia y la equidad la demanda. del gasto. Lucha contra la Adems de lucha contra pobreza a travs de la pobreza, nuevos programas sociales temas: equidad, compensatorios y integracin social de focalizados. grupos excluidos, pobreza infantil, equidad de gnero, calidad de los servicios sociales, consecuencias sociales de la globalizacin, ciudadana, mejoramiento de la gestin pblica. Contina

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La poltica social en Amrica Latina: 10 dimensiones para el anlisis... S. Sottoli CUADRO 2 DIMENSIONES DE LA POLTICA SOCIAL EN PERSPECTIVA COMPARADA
Poltica social tradicional (pre-reformas) Poltica social desvinculada de la econmica.

Dimensiones 9. Relacin poltica social/poltica econmica

Poltica social nueva (posreformas) Poltica social subordinada a la econmica (especialmente a los equilibrios macroeconmicos).

Poltica social emergente Poltica social integrada y complementaria a la econmica: crecimiento econmico debe beneficiar a los ms pobres y promover equidad; viceversa, equidad es beneficiosa para el crecimiento econmico (calidad del crecimiento). Equidad, ciudadana, derechos humanos.

10. Ideario social

Solidaridad, justicia distributiva, responsabilidad colectiva, igualdad, universalismo.

Subsidiariedad, individualismo, responsabilidad personal, libertad individual, rendimiento, eficiencia.

Los nuevos enfoques comenzaron a tomar forma en varios pases latinoamericanos a travs de la introduccin de medidas de reforma en sectores tales como educacin, salud, seguro de pensiones, vivienda y programas de emergencia social y lucha contra la pobreza. En el cuadro 2 se presentan en forma comparada y a nivel de tipos ideales aquellas dimensiones de la poltica social que se han visto significativamente modificadas conformando lo que se ha dado en llamar el cambio de paradigmas de la poltica social en Amrica Latina (Franco, 1996; Huber, 1995 y Sottoli, 1999). El cuadro recoge, adems, una tercera posicin emergente en la discusin. En efecto, con el avance de la dcada de 1990, y en parte debido a la evaluacin negativa de los progresos realizados en el mbito del desarrollo social (mencionados ms arriba), la discusin ha tomado nuevos matices. Especficamente, se observa un replanteamiento y/o relativizacin de la validez de algunos conceptos que haban sido parte central de la llamada nueva poltica social. Estos replanteamientos se encuentran por el momento en forma muy heterognea, sin cristalizar como un nuevo paradigma conceptual, pero pueden ser interpretados como el regreso a una posicin ms moderada entre los

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dos polos representados por la poltica social tradicional y los postulados de la nueva poltica social.

Los objetivos de la poltica social


Mientras que la poltica social tradicional proclamaba en sus inicios programticos y sobre todo en su fase de expansin bajo el signo de las alianzas populistas de la poca de la sustitucin de importaciones el ambicioso objetivo de la integracin social y econmica de amplias capas de la poblacin a travs de programas sociales de carcter universalista, a fines de la dcada de 1980 apareci el combate a la pobreza por medio de la utilizacin selectiva y focalizada del gasto social como el objetivo central de la poltica social en el nuevo estilo de desarrollo de los pases latinoamericanos. La concentracin en la lucha contra la pobreza como objetivo privilegiado de la poltica social adquiri inmediatamente legitimidad y amplio consenso en la regin, y se reflej en la creciente presencia de programas focalizados para este fin. Sin embargo, la tendencia positiva pero lenta de reduccin de la pobreza en la regin durante el decenio de 1990, unida a la desalentadora comprobacin de estancamientos y an retrocesos en las desigualdades sociales, llev a replanteamientos sobre la cuestin. As, pronto qued claro que la lucha contra la pobreza es insuficiente cuando la misma se encara solamente como una estrategia de compensacin de los costos ocasionados por reformas econmicas, es decir, sin atacar causas estructurales, sin vincular las acciones de poltica econmica con sus efectos sociales y sin reconocer la complejidad de factores que intervienen en la generacin de la pobreza y la exclusin social. Este argumento asume que una lucha eficiente contra la pobreza no puede sino entenderse como una tarea integral y de largo alcance que se extiende a todas las reas de las polticas pblicas y, muy especialmente, a la poltica econmica. El combate a la pobreza no es entonces objetivo exclusivo de la poltica social, ya que para superar la pobreza no bastan las acciones de poltica social, por muy eficiente y focalizada que sta sea. Entonces, reconociendo que los objetivos de la poltica social no se agotan en la lucha contra la pobreza, se hace evidente la intencin de incorporar otras dimensiones al anlisis y al diseo de polticas sociales, por ejemplo, la dimensin de la distribucin del ingreso, la desigualdad y la justicia social como

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objetivos de la poltica social o la utilizacin de enfoques y conceptos multidimensionales para analizar los factores que contribuyen a la generacin de pobreza y desigualdad social, por ejemplo, el enfoque de la exclusin social (Gacita et al., 2000). En suma, frente a la concentracin exclusiva en un objetivo, parece existir creciente acuerdo acerca de la necesidad de vincular entre s los objetivos de la poltica social, evitando la unidimensionalidad que reduce la complejidad de los procesos sociales. Junto al combate a la pobreza, la poltica social debe promover la integracin social (es decir, combatir la exclusin social) y reducir las desigualdades sociales (es decir, aumentar la equidad) (CEPAL, 2000a: 81).

Cobertura
En cuanto a la cobertura de los servicios y prestaciones sociales, la discusin social gira en torno a la relacin universalidad-selectividad/focalizacin. El trmino focalizacin1 que aparece casi inevitablemente asociado a la nueva poltica social posreformas designa la tendencia a cuestionar la pretensin de provisin universal y homognea de servicios y beneficios que caracterizaba a la poltica social tradicional y propugna su concentracin en grupos-meta previamente definidos, especialmente en el marco de la priorizacin del combate a la pobreza. La focalizacin adquiri un significado especial en el marco de la poltica de saneamiento de las finanzas estatales llevada adelante como componente principal de los programas de ajuste estructural. Dicha poltica requera de los gobiernos la racionalizacin del gasto estatal. A travs de la focalizacin se ofreca la posibilidad de utilizar recursos escasos de manera selectiva y segn criterios de costo-eficiencia (Besley y Kanbur, 1991). De tal manera que con la focalizacin se pona el acento no slo en la forma de utilizacin del gasto social estatal, sino tambin en los destinatarios de dicho gasto. Sin embargo, las estrategias focalizadoras no slo ganaron en importancia debido a los requerimientos restrictivos que el ajuste impona a la poltica fiscal o debido a las necesidades de la economa de mercado, sino tambin a causa de los propios dficit institucionales y programticos de la poltica social tradicional. En efecto, se criticaba al universalismo aparente (Franco, 1996) de las polticas sociales tradicionales consistente en que, a nivel programtico se
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Al respecto de los orgenes del concepto, vase Sojo (1990 y 1994); y CEPAL (1995).

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estableca el acceso igualitario a los servicios sociales por ley a toda la poblacin, pero en la prctica el acceso a los mismos se encontraba segmentado de acuerdo con criterios econmicos, sociales y corporativos. Luego de un periodo de verdadera fijacin con la focalizacin y numerosos anlisis acerca de las ventajas y desventajas de la misma, parece quedar claro que no existen soluciones predeterminadas, sino dependientes de la naturaleza y magnitud del fenmeno de la pobreza en cada caso.2 En este sentido, resulta ilustrativa la posicin de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) respecto a la universalidad. Propugna que la poltica social debe garantizar el acceso de los ciudadanos en su condicin de tales a niveles bsicos de calidad y cobertura de beneficios sociales con el objetivo ltimo de generar cohesin social y sentido de pertenencia. Propone establecer lmites al concepto de universalidad de acuerdo con las posibilidades del desarrollo econmico de cada pas, con las posibilidades individuales de costearse los beneficios y con las necesidades coyunturales de focalizar los recursos pblicos escasos. Reafirma, asimismo, que la universalidad no es contraria a la posibilidad de establecer principios de selectividad, pues existen interacciones positivas entre programas universales y selectivos (CEPAL, 2000a). Desde otra perspectiva, el enfoque basado en la universalidad de los derechos humanos sustenta asimismo la argumentacin en favor de la universalidad de los servicios pblicos. En esta concepcin, el concepto de ciudadana constituye el eje desde el cual se define el acceso y disfrute de derechos fundamentales, tanto civiles y polticos como sociales, econmicos y culturales. As, el acceso a servicios sociales bsicos es parte del ejercicio efectivo de derechos sociales universales necesarios para construir la ciudadana en sociedades incluyentes (Delamonica et al., 2000; Santos, 1999). Por tanto, las polticas sociales focalizadas y sectorializadas no pueden dar cuenta del derecho de todos los individuos a ciertos umbrales mnimos de bienestar y tienden a ignorar en su diseo factores estructurales subyacentes a los sntomas que tratan de abordar (Gacita et al., 2000: 304).
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Se relacionan en este sentido dos variables: extensin de la pobreza y capacidad de ejecucin de programas sociales focalizados. Si la pobreza est muy difundida y la capacidad de ejecucin es deficiente, los programas sociales bsicos y universales, y los logros macroeconmicos producen un mayor impacto en el objetivo de reduccin de la pobreza. La selectividad resultara ms importante cuando la pobreza est muy concentrada en ciertos grupos de poblacin o espacios geogrficos, as como cuando la capacidad de ejecucin es alta (CEPAL, 2000a: 81).

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En suma, el discurso emergente propone una posicin diferente a la poltica social selectiva y focalizada. Propugna la universalidad en el acceso a servicios sociales bsicos, pero combinada con acciones focalizadas para sectores excluidos como mecanismos de compensacin e igualacin.

Los actores de la poltica social


En un contexto de redefinicin de objetivos y estrategias de desarrollo en Amrica Latina, tambin se modificaron las visiones acerca de los roles asignados al Estado y al mercado en el mbito social. Los argumentos que atribuan tradicionalmente al Estado el rol de actor principal de la poltica social y garante del principio de justicia social redistributiva, igualitaria y universal resultaron fuertemente cuestionados con el avance de posiciones neoliberales. Dichas posiciones defendan la idea de una intervencin estatal selectiva en el campo social que de manera focalizada intentara corregir las disparidades sociales, aunque sin pretensin alguna de reforma societal amplia. En el nuevo discurso social y poltico comenz a atribuirse crecientemente al mercado el rol de mecanismo de asignacin de servicios y beneficios sociales, con el argumento de una mayor eficiencia y equidad, lo cual en ltima instancia llevara a una mayor igualacin de oportunidades. La nueva poltica social pas a ser definida, adems, tanto en la discusin cientfica como en el discurso de los gobiernos, como una tarea que atae a la sociedad toda. Ello significa, en primera instancia, el ya mencionado cuestionamiento del rol del Estado como nico o principal actor de la toma de decisiones en poltica social. En lugar de ello, comenz a favorecerse una estructura pluralista de actores estatales y privados que participan en las diferentes fases de formulacin y ejecucin de la poltica social. La estrategia consistira en fortalecer las capacidades estatales de coordinacin y regulacin, transfiriendo simultneamente determinadas competencias de ejecucin a instancias estatales descentralizadas, ONG, organizaciones con fines de lucro, grupos locales o informales e incluso a la familia. Detrs de esta estrategia coexisten dos posiciones: por un lado, la postura antiestatista que plantea medidas privatizadoras y descentralizadoras simplemente como formas de retiro del Estado de las tareas sociales, y por otro lado, la posicin que sin descargar al Estado de su responsabilidad social reclama ms espacios para la sociedad en la toma de decisiones sobre problemas que le ataen y enfatiza la autoorganizacin, la autonoma y la participacin

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poltica como dimensiones importantes de la accin social. A pesar de las diferencias, ambas posiciones se dirigen a superar el rol monoplico del Estado en el desarrollo social y econmico, y con ello tambin a superar la idea de una poltica social estatista, planteando segn el nfasis de una u otra posicin medidas privatizadoras, desreguladoras y descentralizadoras de servicios sociales en sus mltiples variantes. Tal como algunos analistas sealan (Kanbur, 2001), comparando las posiciones de hace 20 o 10 aos atrs, existe en la actualidad bastante acuerdo o, ms precisamente, no tanto desacuerdo alrededor del viejo debate Estado versus mercado. En el presente, la cuestin se plantea como la necesidad de encontrar un adecuado balance de Estado y mercado en los procesos de desarrollo, de acuerdo con las necesidades especficas de cada caso. En el mbito de la accin social, existe suficiente evidencia de que la introduccin de mecanismos de economa de mercado en el diseo, organizacin y/o gestin de los servicios sociales contribuye a agudizar las iniquidades sociales existentes. Por tanto, se requiere la participacin ms activa del Estado como regulador para asegurar un acceso igualitario a los servicios. Ms an, desde un enfoque de derechos, el papel del Estado es el de garante de derechos fundamentales que aseguren el acceso a ciertos umbrales de bienestar.

Institucionalidad y dimensin poltica de la accin social


Las transformaciones de las economas y el retorno a regmenes democrticos en varios pases latinoamericanos afectaron tambin las formas de organizacin de la poltica social, en tanto el rediseo del Estado y de la gestin pblica en general pasaron a formar parte de la agenda de las reformas. En el mbito social, se argumentaba la necesidad de una reforma de la accin social del Estado orientada por criterios de good governance y destinada a fortalecer el rol de ste como gerente social (Angell y Graham, 1995 y CEPAL, 1995). En este sentido, la modernizacin de la poltica social estatal y su concentracin exclusiva en el objetivo de la lucha contra la pobreza comenz a adquirir relevancia poltica en funcin de la tarea de la consolidacin de la democracia. El fortalecimiento del Estado como gerente social deba provocar el abandono por parte del Estado de toda prctica clientelista, corporatista y populista, e iniciar una prctica social orientada por la eficiencia, basada en razones de costo-efectividad, criterios polticos transparentes y focalizada en

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los ms pobres y necesitados. Ello podra conceder mayor credibilidad y legitimidad a la accin social de un Estado ya bastante desacreditado por la crisis econmica, el ajuste y las polticas tradicionales. Combinada con posiciones ms ortodoxas, esta argumentacin pona nfasis en la necesidad de despolitizar la accin social estatal y apelar a la neutralidad de las asignaciones de mercado (Hausmann, 1994). Abordando otra dimensin de la reforma del Estado, el avance de los conceptos descentralizadores planteaba la necesidad de disminuir el peso de los programas definidos desde el Estado central y ejecutados unisectorialmente por los ministerios sociales, aumentando proporcionalmente la importancia de los enfoques descentralizados, multisectoriales, orientados por la demanda y organizados alrededor de proyectos. Es decir, la discusin acerca de la institucionalidad de la poltica social asuma predominantemente su rol como mecanismo de legitimacin y reaseguramiento del proceso de reformas econmicas y polticas. Actualmente, est claro, sin embargo, que la relacin democracia-poltica social no se agota en estos trminos. El significado de las instituciones democrticas para la solucin de los problemas sociales y del desarrollo es cada vez ms evidente. Los modelos de resolucin de conflictos poltico-institucionales y de alcanzar consensos estratgicos resultan de importancia decisiva para los policy-outcomes. Las diferencias en los contenidos y efectividad de las polticas sociales segn consignan investigaciones en los pases industrializados se explican sobre todo a travs de diferentes arreglos poltico-institucionales. En el mbito del desarrollo social, la institucionalidad ha tomado un papel preponderante para determinar el xito o fracaso de experiencias en poltica social (Mehrotra y Jolly, 1997). En efecto, la utilizacin de tcnicas inadecuadas de gestin facilitan el uso ineficiente y arbitrario de recursos con fines ajenos a la lgica de los servicios y programas, trayendo como consecuencia el reforzamiento de dos males fundamentales de la administracin pblica, como son la corrupcin y el prebendarismo. La situacin deseable es aqulla en la que el criterio de la eficiencia orienta la accin social. Ello supondra un mejor uso de los recursos, mediante cambios en el diseo, organizacin y gestin de los servicios sociales. La incorporacin de mecanismos de evaluacin y monitoreo, as como de la participacin efectiva de la ciudadana como mecanismo de contralor de las acciones, contribuye adems a la transparencia en la gestin.

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A su vez, el desempeo eficiente de la gestin pblica redunda en la legitimidad del sistema. Esto adquiere importancia crucial en el contexto latinoamericano de consolidacin de la institucionalidad democrtica.

Financiamiento
Tradicionalmente, la poltica social en Amrica Latina fue financiada casi en exclusividad con fuentes del presupuesto nacional, consistentemente con el rol otorgado al Estado de actor principal de la accin social y con la utilizacin del gasto social pblico como instrumento de regulacin de los conflictos distributivos. El advenimiento de nuevos enfoques promovi la idea de que las acciones sociales podan tambin ser financiadas con recursos provenientes de fuentes internacionales y privadas. Un ejemplo de ello fue la financiacin internacional casi exclusiva o mayoritaria, segn el caso de los fondos de emergencia social. Si bien en algunos anlisis la financiacin internacional fue criticada desde el punto de vista de la sustentabilidad y de la responsabilidad estatal sobre la accin social, en la actualidad parece cada vez ms aceptada la idea de que la diversificacin de fuentes puede ser una alternativa para la potenciacin de recursos para la accin social. Sin embargo, el nfasis otorgado crecientemente a la equidad social recupera el rol del gasto social pblico como mecanismo redistributivo. Las fuentes del gasto social se localizan entonces en las fuentes nacionales de financiacin, sobre todo, provenientes de la poltica fiscal. Asociado a esto se encuentra el nfasis en la eficiencia y la equidad del gasto social.

Prioridades temticas
La prioridad de la accin pblica social en Amrica Latina consisti tradicionalmente en la ampliacin de la cobertura en los sectores duros de las polticas sociales: seguridad social, educacin y salud. Consistentemente con la reorientacin en sus objetivos, la nueva poltica social redefini su prioridad explcitamente como la lucha contra la pobreza a travs de programas sociales compensatorios y focalizados. En los ltimos aos, el tema de la pobreza y las estrategias para superarla han seguido siendo prominentes en la agenda pblica social de la regin. Sin

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embargo, se otorga atencin tambin a nuevos temas, tales como la integracin social de grupos excludos por razones de raza, gnero, edad, la incidencia y naturaleza de la pobreza infantil, la calidad de los servicios sociales, las consecuencias sociales de la globalizacin, el acceso a niveles bsicos de bienestar como forma de construccin de ciudadana, el mejoramiento de la gestin pblica social, la violencia domstica y ciudadana, entre otros. Esta diversidad de temticas contribuyen a redefinir y especificar prioridades, a la vez que permiten una visin ms compleja de los fenmenos sociales que, en definitiva, debera llevar a una mejor definicin de estrategias para romper los ciclos de reproduccin y transmisin intergeneracional de la pobreza, o a disear intervenciones tempranas destinadas a igualar las condiciones iniciales que determinan trayectorias de vida. Esto supone asimismo complementar la visin estrictamente sectorial con propuestas y programas integrales que consideren la multidimensionalidad de los problemas sociales, con intervenciones que no slo entreguen un servicio, sino que contribuyan a generar condiciones institucionales y capacidades sociales para disminuir la pobreza y la exclusin.

Relacin entre la poltica social y la poltica econmica


Mientras que tradicionalmente la poltica social transcurra paralelamente a las decisiones de poltica econmica, la relacin entre ambas comenz a redefinirse en el contexto de las reformas estructurales a las economas latinoamericanas. En primer lugar, la poltica social pas a ejercer un rol subordinado a las decisiones de poltica econmica. El imperativo de mantener los equilibrios macroeconmicos y del crecimiento econmico determin las decisiones en la poltica social. Por ejemplo, la reforma del seguro de pensiones adquiri una importancia central para los objetivos de las reformas econmicas en muchos pases, especialmente en relacin con el saneamiento de las finanzas estatales, al desarrollo del mercado interno de capitales, al fomento de la inversin y al aumento de las tasas de ahorro (Mesa,1998). Asimismo, las restricciones al gasto social han estado en funcin de las necesidades de las polticas de austeridad fiscal. En la actualidad, la discusin sobre la poltica social y sus objetivos se ve crecientemente influida por las evidencias acerca de la complejidad de la relacin entre crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza, as como de la importancia de la equidad social como eslabn fundamental entre ambos (Ganuza et al., 1997, y Delamonica et al., 2000).

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Se reconoce la necesidad de una poltica social integrada y complementaria a la econmica. Se enfatiza la necesidad de que la poltica econmica incorpore ya en su diseo los objetivos sociales. El crecimiento econmico como objetivo inmediato de la poltica econmica no debe ser de cualquier naturaleza, sino beneficiar a los ms pobres y promover equidad.

Ideario social
Por ltimo, puede decirse que los enfoques reformistas de la poltica social se sustentaron en ideas-fuerza que estaban en relacin directa con el nuevo estilo de desarrollo en Amrica Latina. La idea de una economa liberalizada, desregulada, competitiva y eficiente encuentra su correlato en el ideario social con conceptos tales como subsidiariedad, individualismo, responsabilidad personal, libertad individual, rendimiento y eficiencia. Ellos se diferencian claramente de los conceptos que nutran ciertamente ms en el discurso que en la praxis el accionar social estatal en Amrica Latina en el pasado, es decir, solidaridad, justicia distributiva, responsabilidad colectiva, igualdad. En el discurso emergente en los ltimos aos, y probablemente como fruto de la reflexin acerca de las consecuencias negativas de una accin social basada en la idea de rendimiento individual, el tema de la solidaridad adquiere nuevo nfasis. Actualmente se enfatiza la necesidad de reforzar aquellos mecanismos en el diseo de los sistemas sociales que equilibren el principio del rendimiento individual subyacente a los mecanismos de mercado, que formaban parte de las innovaciones de la poltica social reformada. Este fue el caso, por ejemplo, de algunas reformas de las pensiones consistentes en la introduccin de sistemas de capitalizacin individual sustituyendo a veces a los sistemas de reparto basados en la solidaridad intergeneracional.

Conclusiones
A lo largo del presente trabajo se han analizado comparativamente los cambios de la poltica social en Amrica Latina desde una perspectiva conceptual. El anlisis permite evidenciar que la discusin ha transcurrido por una etapa de crtica sustancial a la poltica social tradicional y bsqueda de innovaciones ms o menos radicales. Las alternativas se presentaron en esta etapa en forma de pares contrapuestos (universalidad versus selectividad y focalizacin;

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centralizacin versus descentralizacin; estatizacin versus privatizacin), no considerando frecuentemente la posibilidad de opciones combinadas. En un documento publicado en abril de 2000, la CEPAL dedica un espacio central al tema de la poltica social. Admite que una reorientacin bsica de la poltica social haba sido necesaria en su momento y sin negar la validez general de las tendencias de reforma sustentadas hasta la fecha, el documento critica, por un lado, el fuerte nfasis concedido por las reformas al rol del actor privado y a los criterios de mercado en la organizacin y provisin de servicios sociales, y por el otro, la debilidad intrnseca en la nocin de una poltica social compensatoria que acompaa con acciones asistencialistas las decisiones de poltica econmica mientras ocurre el esperado crecimiento econmico, que de por s traera consigo mayor bienestar a la poblacin. En una suerte de evaluacin general de los efectos de las reformas de poltica social orientadas por los nuevos criterios, se seala:
La experiencia ha demostrado el poco xito que ha tenido esta orientacin en alcanzar sociedades ms equitativas. En efecto (......) con las reformas se han logrado algunos avances en materia de eficiencia, al tiempo que mediante la recuperacin del gasto pblico se ha podido canalizar mayores recursos hacia sectores sociales, pero no se han obtenido progresos importantes en materia de cobertura y calidad ni en la reduccin de la pobreza. Ms an, en algunos casos se han desarrollado esquemas que se alejan abiertamente del principio de solidaridad propio de la poltica social (CEPAL, 2000b: 78).

Este tipo de constataciones, as como los procesos de aprendizaje de los ltimos aos ha llevado a propuestas de poltica social en el presente que recojan y combinen elementos de enfoques ya comprobados en reformas concretas, con aportes actualizados en la discusin conceptual. As, en una etapa ms reciente, la discusin parece haber dado una vuelta de pndulo hacia posiciones ms moderadas, e incluso retornando a conceptos acrrimamente cuestionados al comienzo de los procesos de reforma, tales como el de la universalidad. Esto tiene implicaciones importantes en el nivel de decisiones de poltica, pues se observa un rango mayor de opciones que las sugeridas por las dualidades conceptuales sealadas ms ariba. En cada caso, factores polticos, sociales y econmicos es decir, aquellas condiciones que determinan la modalidad que adquirir finalmente una reforma en cualquier mbito de las polticas pblicas se combinan de manera particular, desbordando los estrechos mrgenes de las posibilidades ofrecidas a nivel conceptual.

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