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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct.

2009

Elementos de gobernanza en la planificación urbana en América Latina:


una visión desde la gestión municipal costarricense

Johanna K. Alarcón Rivera

La planificación y gestión urbana regional: su visión desde la Gran Área Metropolitana (GAM)
“los particularismos de Costa Rica son producto de un esfuerzo colectivo, la visión de unos cuantos y la
resistencia de muchos costarricenses a las tentaciones de hacer lo que se les indicaba tal vez por la
pequeñez, la pobreza o las dificultades económicas de su sociedad” (Pujol, 2003, p. 69)

Al revisar el origen histórico de la región central de Costa Rica, se reconoce que los españoles que
llegaron a conquistar el territorio en el siglo XVI, no contaban con una gran cantidad de indígenas o
esclavos a su servicio. Tal como señala Pujol (2003), “el núcleo colonizador español, modificado por
un mestizaje paulatino, se concentró en la zona central, inicialmente alrededor de Cartago y se
expandió posteriormente hacia el resto de las tierras altas de Costa Rica. Las zonas bajas eran
insalubres y el establecer asentamientos humanos fue muy difícil, aunque sí se explotaron los bosques
del Pacífico seco y se cultivó cacao en las zonas bajas de la vertiente Atlántica” (p.70).

A partir de 1950 hasta finales de los ochenta, las políticas orientadas a la modificación y modernización
de la estructura productiva costarricense estaban basadas, principalmente, en el modelo de sustitución
de importaciones (imperante en toda América Latina), el cual impulsó un gran crecimiento y
transformación del territorio josefino (Pérez, 1998). Por otra parte, durante esta década, la población de
Costa Rica creció rápidamente gracias a la reducción de la mortalidad infantil pero sufrió la transición
demográfica moderando su tasa de natalidad (Pujol, 2003).

Paralelamente, estos tiempos de fuerte dinamismo económico fueron acompañados de un aumento


sostenido y pronunciado del gasto social, ligado a una política de salarios reales crecientes como
instrumento para el aumento de la productividad de la fuerza laboral, además de la modernización e
industrialización de la economía (Pérez, 1998).

Es decir, para la misma autora:

“ La disponibilidad de recursos financieros para lograr avances sociales fueron resultado gracias al
fuerte dinamismo de la economía que se apoyó en el crecimiento de la economía mundial, en la
capacidad de captar abundantes recursos externos para inversión en infraestructura económica y social
y en la habilidad para reasignar recursos de uso poco productivo (gracias a la abolición del ejército)
hacia usos de alta rentabilidad social (salud y educación), y en el uso de los recursos en programas
sociales relativamente eficientes. De esta forma, el financiamiento de la política social no se contradijo
con el crecimiento económico, sino que ambos fueron complementarios entre sí” (Pérez, 1998, p. 104).

Esta bonanza en términos económicos y sociales provocó una acelerada expansión física de la ciudad
de San José gracias al mejoramiento de las condiciones de vida del país, orientándose hacia una
estructura social más igualitaria al reducirse los estratos bajo, rural y alto, y por otro lado, una
expansión de la clase media, abarcando la cuarta parte de la población activa del país hacia 1980
(Pérez, 1998).

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Esta afirmación es igualmente compartida por Pujol (2003), quien sostiene que, dado el crecimiento
poblacional, la apertura económica (cultivo de café y banano) y el conocimiento creciente sobre los
territorios con altitudes inferiores a los 700 metros, se promovieron procesos de colonización hacia la
periferia de Costa Rica en los últimos 130 años. Tal como señala el autor: “esta realidad histórica
explica que la GAM incluya las capitales de cuatro de las siete provincias de Costa Rica” (p. 70).

La década de los ochenta trajo consigo una crisis económica y habitacional, que llega a desbalancear el
modelo de gestión urbana hasta el momento utilizado (una fuerte alianza entre el sector público y
privado, al margen de la ciudadanía y los municipios). La crisis económica, provoca una caída
acumulada de la producción y salarios reales, aumento del desempleo y una reducción del gasto social
(Pérez, 1998). Esto ocasiona una gran disminución de la intervención estatal en la gestión urbana.

No obstante, en términos de organización de la Región Metropolitana, en 1982, se estableció la GAM


por el Instituto de Vivienda y Urbanismo (INVU). A pesar de no construirse ninguna institucionalidad
política, se creó un anillo de contención más allá de lo cual no se podría urbanizar (Pujol, 2003).

Ante la crisis habitacional originada en gran medida por la ineficiencia e ineficacia del sector vivienda
y asentamientos humanos, sin políticas, directrices y programas, debiendo competir con otros sectores
de la economía por recursos, es que surgen movimientos urbanos tomándose terreros de forma ilegal
(precarios) como nunca antes en la ciudad, tanto en tamaño como en cantidad de los mismos (Pérez,
1998).

Es aquí, donde surge una emergencia colectiva sobre la necesidad de una cultura urbana. Cabe señalar
que durante este periodo los movimientos urbanos se convirtieron en los actores principales en la
gestión urbana. Tal como señala Pérez “desarrollan la ciudad por medio de la creación de nuevos
asentamientos, además de procurar alterar las políticas de fijación de tarifas” (Pérez, 1998, p. 115).

Este hecho constituye un hito en la consolidación del proceso de metropolización, acarreando una
distribución desigual de los beneficios de la urbanización. Esta situación trajo consigo una
confrontación de intereses entre los grupos a cargo de la organización y conducción de las actividades
estatales, las municipalidades, los grupos empresariales y los movimientos sociales urbanos.

Sin duda, estos tiempos trajeron dispersión en la toma de decisiones, orientaciones de recursos hacia la
satisfacción de intereses de los mismos grupos. Todo esto, en contra de la planificación estratégica y
gestión urbana. Un ejemplo de ello, lo constituye la desviación de las inversiones privadas hacia
sectores más rentables como el financiero y exportador, lejos de las inversiones inmobiliarias (Pérez,
1998).

Sin embargo, a partir de 1985, los grupos empresariales empiezan a interesarse por urbanizaciones
tanto de vivienda de medio y alto nivel como de interés social, a pesar de que las mismas no fueron
acompañadas por inversiones en servicios.

De acuerdo con Pujol (2003), ligado a lo anterior, en términos de los bordes que establecían lo
urbanizable, éstos fueron irrespetados en 1986 por los mismos programas de vivienda del gobierno
central y posteriormente se ampliaron hacia afuera.

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A pesar, de ello, se mantiene el objetivo original de tener una zona de protección en la periferia de la
GAM, existen fuertes presiones por eliminar las restricciones dado a la ineficiencia en el uso del suelo
urbano, por las actividades que predominan en la ciudad. Cabe señalar, que la cultura de vivienda que
aún la población costarricense prefiere, se encuentra basada en la típica “casa con patio”, es decir, vivir
en casas horizontales y no en torres de departamentos o condominios.

En este sentido, se sufre de un abandono del Estado como promotor de la metropolización como
producto de la crisis económica y las políticas de estabilización; quedando las municipalidades fuera de
toda planificación y gestión urbana, sufriendo presiones por parte de los vecinos, tratando de crear
alianzas con los movimientos urbanos ante el gobierno central o simplemente manteniéndose al margen
de toda acción.

La década de los noventa trae consigo un deterioro y retroceso de las variables macroeconómicas
alcanzadas, reflejado en un marcado déficit fiscal, aumento de la inflación, déficit en la cuenta corriente
de la balanza de pagos y desaceleración del PIB. Por otra parte, se presenta un proceso de
modernización de sectores de la estructura urbana consolidada y por ende una mayor segregación
espacial. Como fruto de esta modernización se presentan alianzas (financiera y comercial, sector
turismo y de zonas francas), mediante instrumentos de canalización de créditos, regulaciones urbanas
flexibles, inversión estatal en infraestructura vial y de servicios (Pérez, 2008).

No obstante, a partir de 1994, se intenta restablecer los desequilibrios en la segregada estructura de la


capital, a través de una concertación estratégica con los grupos más pobres. Una de sus principales
respuestas lo constituyó el Plan Nacional de Combate a la Pobreza. Sin embargo, aún la gestión es
frágil y atomizada, donde los movimientos urbanos son altamente mediatizados.

Durante este periodo, se presentan dos buenas noticias en pro del fortalecimiento municipal: en 1995 se
aprueba la ley de traspaso del impuesto territorial a los municipios y en 1998 se aprueba el nuevo
código municipal, con cambios trascendentales, tal como las elecciones municipales de Alcade (sa),
Regidores (as) y Síndicos (as). En el 2002, se realiza la primera elección popular en el país.

La tabla 1 señala los estilos de gestión urbana de la GAM entre el periodo 1950 a 1997, desde sus
características fundamentales y particularidades de acuerdo a las principales tendencias y acciones.
Cabe señalar, que el contexto social y económico incidió fuertemente en la gestión urbana, no sólo
desde las fuerzas nacionales sino también las internacionales, sobre todo para un país en vías de
desarrollo.

En términos de la relevancia de la región central de Costa Rica, la misma presenta excelentes


condiciones para la agricultura y la localización de asentamientos humanos asociados. Entre las más
importantes se señalan la fertilidad de suelos, topografía relativamente plana y abundancia de agua
(Pujol, 2003). Es precisamente ante esta realidad, que la pugna entre las aptitudes productivas y de
crecimiento demográfico hace que este territorio necesite de la planificación y regulación urbana (ver
tabla 2).

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Además, agrega Pujol (2003), a pesar de las innovaciones de Costa Rica en la abolición del ejército en
1949, las inversiones en infraestructura educativa, eléctrica, hídrica y salud en 1950 y la política de
protección ambiental en variados usos no destructivos pero productivos de los recursos ecológicos (por
ejemplo: la producción de energía eléctrica proviene de fuentes hidráulicas, geotérmicas y eólicas),
además de buenas tasas de crecimiento alrededor de 4% a lo largo de cuatro décadas, han existido
errores y omisiones en la planificación urbana y regional a lo largo de los últimos cincuenta años.

Actualmente la GAM ofrece un dinamismo económico con menores tasas de desempleo en las zonas
urbanas. Además sus habitantes tienen niveles de educación más altos y por lo tanto con empleos mejor
remunerados, de acuerdo a mayores niveles de responsabilidad o complejidad. De acuerdo con Pujol
(2003) “estos diferenciales […] explican parcialmente los diferenciales de ingreso y las tremendas
ventajas que representan las ciudades más grandes por su mayor eficiencia económica, aunque por
supuesto existen deseconomías de escala que pueden tomarse en cuenta a la hora de definir inversiones
públicas” (p. 75).

En resumen, la GAM es el centro de país que representa el eje económico, social y político del país. Es
precisamente ante esta situación que la pugna en el uso y gestión del territorio es compleja con una alta
intervención de los actores públicos y privados. Si bien, como sociedad existen deficiencias en “pensar
la cuidad que se quiere”, las acciones actuales que se requieren son parte de un proceso de largo plazo
en un contexto de alta participación.

Dispersión territorial, segregación socio-espacial y deterioro y abandono del casco urbano:


elementos necesarios para la gobernanza en la planificación urbana en Costa Rica
“El caos actual es expresión de la debilidad del Estado de la ciudad, del poder público frente a los otros
poderes que pueden imponer su mensaje a los ciudadanos.” (Sojo, 2006, párr.7)

En este contexto, al realizar el análisis de la situación de la GAM, resaltan tres grandes desafíos para la
ciudad, que emanan de la complejidad de la misma frente a los requerimientos de un desarrollo
sustentable y que, a su vez, constituyen un reto para la gobernabilidad de la ciudad. Tales desafíos son:
dispersión territorial, segregación socio-espacial y deterioro y abandono del casco urbano. Cada uno de
ellos será presentado a continuación según su relación con los conceptos (gerencia pública local y
sustentabilidad urbana) y su complejidad en el cantón capitalino.

La división político-administrativa de Costa Rica data desde 19691, presentando una máxima división
cantonal al centro del país que conforme se extiende se va ampliando. Esta dispersión territorial
presenta una serie de desafíos hacia la sustentabilidad urbana, a través de la adaptación de la política
pública en un espacio tan plural. Por ejemplo, el municipio Central de San José limita con diez
municipios (tres correspondientes a la provincia de Heredia y el restante a la provincia de San José)
(Ver figura 1). Con el fin de solucionar esta situación, se han generado conceptos y metodologías
regionales -tales como el Área Metropolitana de San José (AMSJ) como la Gran Área Metropolitana
(GAM), ambas creadas inicialmente a efectos del análisis poblacional capitalino (por ejemplo: primer
Censo de Población en 1950), y posteriormente hacia la búsqueda de alianzas y consensos que
contribuyan a la gobernabilidad de la ciudad.

1
La Constitución Política de Costa Rica en su artículo 168, establece que el país se divide en provincias; éstas en cantones y
los cantones en distritos. Posteriormente surge la Ley sobre División Territorial Administrativa ( Nº 4366 de 1969).
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Internamente el municipio capitalino está compuesto por once distritos, cada uno de los cuales
mantiene una realidad distinta dentro de un mismo espacio urbano, en principio impactada por la
misma topografía del territorio (prácticamente determinando por ríos), y posteriormente por la
proporcionalidad de actividades económicas que alberga (comercio, servicios e industria), la
constitución de su estructura socioeconómica, entre otras.

Además, esta dimensión de la ciudad, es fruto de las decisiones de los distintos agentes participantes de
la planificación urbana a través de los tiempos, la definición de políticas (estatales de vivienda,
definición del uso del suelo, entre otras), las mismas necesidades de la población y la búsqueda de sus
propias soluciones en contra-reacción ante la falta de las anteriores (por ejemplo: la presencia de gran
cantidad de asentamientos informales durante los ochenta).

Esto demuestra, tal como se ha presentado en los antecedentes del presente documento, las relaciones
de poder entre lo local y nacional, así como entre lo público y lo privado, a lo que se agrega el factor
económico, no sólo como requerimiento para las inversiones, sino como determinante en el uso del
espacio.

Un ejemplo de ello, es lo que acontece en los distritos del casco urbano (Carmen, Merced, Catedral y
Hospital), que son ejemplo de lo que para Sojo (2006) es una huída del centro, a través de pérdidas
importantes de población, evidentemente reflejado en el índice de expulsión de la misma. Según, la
Secretaría Técnica del Plan Nacional de Desarrollo Urbano (2003), esta baja se encuentra asociada a: i)
la contracción en inversión de nuevas edificaciones, como resultado de un proceso de transformación
de hábitos y patrones de comportamiento de los actores; ii) la desconcentración del comercio y de los
servicios a causa de innovaciones tecnológicas; iii) la conversión de este espacio en una gran
plataforma de transición e intercambio de flujos de personas (paradas de buses) y; iv) especialización
del uso del suelo producto de actividades diurnas (servicios y comercio) que hicieron proliferar
actividades nocturnas, convirtiendo espacios de transgresión y peligrosidad 2.

Tal como puede notarse, las anteriores problemáticas responden a dinámicas propias de los tiempos de
la globalización y por otra parte, son fruto de su historia, totalmente ligada a una ciudad que quedó sin
consolidarse, con presencia de edificios en altura en algunas avenidas (segunda y tercera), pero por otra
parte, un restante de inmuebles muy deteriorados.

Otro ejemplo de la “huída del centro” y por ende el deterioro del casco central, lo constituye la pérdida
del municipio capitalino como centro cívico para el intercambio y convivencia social. Históricamente,
señala Sojo (2006), desde este espacio se ha ejercido poder y religiosidad (Palacio de Gobierno e
Iglesia); posteriormente ha sufrido transformaciones ligadas al entretenimiento y consumo (fútbol y
cantinas, respectivamente). Hoy surgen nuevas órdenes de relación social caracterizadas por la
inseguridad, el juego y actividades informales, adquiriendo una notable centralidad en la vida pública.

Hasta este punto puede decirse, que es precisamente este “abandono” de los espacios públicos y casco
urbano, lo que ha venido a conformarse en un problema de uso del suelo para el municipio capitalino.
Dicha problemática requiere de programas y proyectos hacia su regeneración y recuperación, iniciando
el proceso desde el espacio público, además de mejorar la infraestructura e ir atrayendo el interés de la
inversión.
2
Véase http://www.nacion.com/ln_ee/2008/octubre/19/pais1742211.html
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Por otra parte, el municipio capitalino presenta áreas densamente pobladas, incluso con evidencia de
hacinamiento, tal es el caso del distrito de Hatillo, el cual tiempo atrás tuvo propuestas para convertirse
en cantón3. Este distrito, pertenece al sector sur de la ciudad, caracterizado por ser un lugar de
urbanización para las clases populares, con presencia de tradicionales asentamientos informales a
ambos lados del Río María Aguilar.

Sin embargo, resalta la atención en la investigación el distrito de Pavas, el cual se caracteriza por su
complejidad y sus consecuentes grandes desafíos. Presenta una zona industrial importante, así como
una gran área habitacional para ingresos altos y medios, principalmente. Sin embargo, entre ambos
espacios, se encuentran precarios de larga data que han ocupado terrenos de instituciones públicas muy
cerca de laderas, evidentemente en zona de riesgo.

Además, los distritos de Pavas y Hatillo han sido testigos de las relaciones de poder entre las
competencias nacionales y locales, al consolidarse poblaciones a través de la política de vivienda
nacional, sin tomar en cuenta la planificación y gestión del municipio en contra del Desarrollo Urbano
Sustentable (DUS).

Otro desafío del municipio que se relaciona con el uso del espacio, tiene que ver con la distribución de
los ingresos, por ende, la segregación socio-espacial. La pobreza del municipio se concentra
principalmente en cinco barrios con carácter de precario tradicional (La Carpio, Río Grande, Libertad,
Sagrada Familia y León XIII), los cuales se encuentran en áreas de alta densidad, muy cercanos a
pendientes, configurando una situación ambiental adversa y de riesgo, que afecta la calidad de vida de
las personas que residen en estos barrios. En contraposición, los ingresos altos se concentran en
aglomeraciones de baja densidad, que presentan una gran gama de servicios e infraestructura,
incidiendo en una alta calidad de vida (Rohrmoser, Sabana Oeste, San José Este y San Francisco de dos
Ríos).

Bajo este contexto, la ciudad de San José, aparte de estar físicamente separada por límites, se encuentra
condicionada por la segregación espacial, por lo tanto, estos cortes son de índole socio-económica.
Aquí radica la importancia de estrategias dirigidas hacia los grupos de población más pobres,
reconocidos como “vulnerables” por el municipio y que requieren estrategias de inversión social.

Asimismo, al incorporar a la población nacional segregada y la recuperación del casco urbano, se


reconocen las nuevas culturas (principalmente de procedencia Nicaragüense, Dominica y Colombiana)
que se vienen instalando en el municipio. Todos ellos requieren de medidas de inserción social e
incorporación a la dinámica de la ciudad, más que mantenerlas al margen, lo cual no coadyuva con la
sustentabilidad desde la integración social.

Un elemento esencial en la legitimación de la política pública, agregado por Sojo (2006), es lo


denominado “ganar espacio en lo público”. Es decir, según el mismo autor, se debe diseñar una política
urbana que tome ventaja sobre la pugna entre el transporte público y privado, comercio formal e
informal, entre peatones y vehículos; entre aceras y basureros; entre espacio abierto y vallas
publicitarias, entre aire y smog. Por lo tanto, la solución de estas disputas requiere de un arbitraje
público, acción legal, norma y exigibilidad de la norma.

3
Véase http://www.nacion.com/ln_ee/1998/diciembre/07/pais9.html
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Cabe señalar que para el caso costarricense, la salud y la educación no son parte de las competencias
municipales, sino que son estrictamente de acción estatal centralizada. Sin embargo, son cada día más
las evidencias que muestran la requerida participación de los municipios en estas actividades de
primera importancia para las comunidades, no sólo para el tema de sumar recursos, sino también para
una mayor vinculación de la institución municipal con las necesidades locales.

Todo este caos urbano capitalino, producto de la población en condición de pobreza, diversidad de
actividades productivas, flujos y movilidad de personas, entre otras, tiene efectos sobre el ambiente,
provocando degradación de áreas, la contaminación de acuíferos y cuerpos de agua, la deforestación y
disminución de la biodiversidad en la zona, la contaminación del aire y conflictos importantes a
resolver en cuanto al manejo de los desechos sólidos.

Tal como sucede en toda sociedad, y principalmente en la economía, un factor que se agregue afecta a
los otros que se encuentran involucrados. Esta situación condiciona la planificación estratégica y la
gobernabilidad de la ciudad. Así, una población que abandona cierta área de la ciudad y se asienta en
otra, provoca un impacto en el nuevo lugar.

Es precisamente lo anterior, lo que ocurre en el municipio capitalino y se refleja en el diagnóstico y se


trata de mostrar en el presente análisis. Al tratar de sobreponer las realidades del municipio, ellas
presentan desafíos para la gerencia pública local hacia la sustentabilidad urbana, que como se señaló
antes son: a) la dispersión territorial, b) la segregación socio-espacial de la ciudad, y c) el deterioro y
abandono del casco urbano.

Por lo tanto, la dispersión territorial conduce al esparcimiento de esfuerzos técnicos y económicos,


dificultando la gestión; la segregación socio-espacial puede incidir en que toda acción bien
intencionada sea desvirtuada, en tanto puede afectar en forma diferenciada a los distintos territorios con
características socio-ambientales diversas (ver Pérez, 2006); y por último, el deterioro y abandono del
casco urbano dilapida equipamiento e infraestructura urbana y resta funcionalidad a la ciudad, por lo
cual se hace necesaria la inversión, no vista como un lujo, sino como una necesidad (ver Pujol, 2003).
De esta forma, los desafíos incluyen componentes económicos, sociales, ambientales y de gestión, los
cuales se han de superar para propender hacia un desarrollo sustentable de la ciudad.

En su conjunto, lo presentado permite mostrar a una ciudad que demanda una eficaz planificación
estratégica, así como el surgimiento de liderazgos, en busca de la sustentabilidad. Sin embargo, como
en toda gestión, las necesidades superan a los recursos; de ahí radica la importancia de la planificación
al corto, mediano y largo plazo.

Es por ello, que el Alcalde josefino Johnny Araya, presenta en sus Programas de Gobierno para los
periodos 2003-2007 /2007-2011, tres ejes estratégicos a trabajar, denominados como: calidad de vida,
ciudad funcional y desarrollo institucional
.
La identificación de estos ejes estratégicos surge de un diagnóstico del municipio, el cual se realiza
durante la campaña del candidato a Alcalde, participativamente con los habitantes del municipio y su
equipo de trabajo.

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Bajo esta lógica, todos los aspectos internos como externos al cantón son tomados en cuenta como base
para la consecución de los objetivos, tal cual carta de navegación hacia la sustentabilidad urbana. Tal
como señala Alcalde Johnny Araya, durante el mensaje de toma de posesión para su primer periodo de
gestión:

“San José, pese a que, comparada con las capitales de la mayoría de los países de América Latina,
resulta una ciudad pequeña, que sufre igualmente, de casi los mismos problemas: crecimiento
anárquico, exclusión social de algunos sectores de su población, contaminación, atascamiento de calles
y avenidas, inseguridad, despoblamiento de algunos barrios, pérdida de su identidad histórica, deterioro
del paisaje urbano, estrés y ansiedad” (MSJ, 2003, p.5).

En síntesis, el análisis revela una correspondencia entre el diagnóstico desarrollado en esta


investigación en el marco de los requerimientos de un desarrollo urbano sustentable y aquel diagnóstico
realizado por el municipio. En este contexto, se entiende la inclusión acertada de los principales
desafíos detectados en esta investigación en las distintas prioridades y programas elaborados por dicha
entidad. En consecuencia, existe coherencia entre los desafíos que se plantean en el marco de un
desarrollo urbano sustentable y las prioridades y programas del municipio de San José durante el
período estudiado y, por ende, no se manifiestan diferencias significativas en este ámbito.

Tal como fue señalado en el diagnóstico del estudio de caso, los municipios costarricenses tienen un
ámbito de acción limitado en competencias y recursos. En este sentido, a pesar de que se están
empezando a dar pasos hacia la descentralización (por ejemplo del proyecto de ley general de
fortalecimiento a los gobiernos locales) se requieren de mayores esfuerzos, tanto hacia la planificación
estratégica como hacia la gobernabilidad de la ciudad. En palabras del Alcalde Araya:

“esa dispersión de competencias contribuye a que se produzcan algunas peligrosas manifestaciones de


ingobernabilidad en asuntos estratégicos del desarrollo urbano y compromete la implementación de
soluciones de largo plazo para muchos de los problemas que hoy padece nuestra capital” (MSJ, 2003,
p.5).

La ingobernabilidad que comenta el Alcalde, debe situarse en el contexto de reconocer que la misma
surge a partir del distanciamiento entre las demandas de la población y la capacidad institucional del
Estado, gracias a presiones económicas y todas aquéllas propias del proceso de globalización. De
acuerdo con Pérez (1998), las consecuencias de la ingobernabilidad han provocado, para el caso de la
sociedad costarricense, un debilitamiento en la cobertura y calidad de programas institucionales de
cohesión y movilidad social, deslegitimando el papel rector de las instituciones y por ende a su clase
política, para cada una de sus escalas territoriales.

Cabe recordar, que a pesar de las distintas realidades locales que se convierten en complejidades muy
propias de cada territorio, todos los municipios costarricenses se rigen bajo el mismo Código
Municipal. Este aspecto es muy importante en términos del alcance de los objetivos buscados, sobre
todo del respaldo que prestan las competencias y recursos a la gestión local de todo Alcalde. Tal como
señala Johnny Araya, “a mí me parece que el plazo que se requiere para transformar la ciudad depende
más de los recursos y competencias que tiene la Municipalidad que de los años que esté el alcalde”
(Diario La Nación, 2006).

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Conclusiones
En inicio, es importante recordar la importancia de la investigación en el contexto local y sobre todo
para la realidad costarricense. Costa Rica tiene una larga tradición de Estado centralista, por lo tanto,
los municipios se han encontrado al margen del desarrollo urbano de sus comunidades. Sin embargo,
hoy existen algunas excepciones.

Es por ello, que la gestión de la ciudad desde el espacio local es para Costa Rica un enfoque nuevo, no
sólo por la mirada desde lo municipal, sino porque la ciudad no ha tenido la planificación que requiere
y debiera tener, en función de la creciente población que la habita y por ende, las necesidades múltiples
y los recursos escasos que la caracterizan, desencadenando desafíos para gobernabilidad.

En cierta forma puede decirse, que para el resto de los municipios costarricenses, la gestión del cantón
central de San José es referente para el resto; esto, por la capacidad instalada tanto técnica como
financiera, que le permite innovar y desempeñar una serie de tareas hacia el desarrollo de sus
comunidades. Es precisamente esta condición beneficiosa en el marco municipal, donde las propuestas
hacia las reformas en la legislación que lo rigen, son basadas en el logro de los objetivos y con una
mayor capacidad de negociación.

Sin embargo, por otra parte, las condiciones propias de un municipio capitalino, que viene presentando
cambios hacia la disminución poblacional, conocida como la “huída del centro”, infraestructura en
deterioro, creciente demanda de servicios por parte de población flotante, contaminación sónica y del
aire, entre otros, son algunos de los desafíos que enfrenta el municipio capitalino.

Además de esta serie de complejidades, la institucionalidad y legalidad costarricense hacia el sector


municipal se encuentra marcada en el código municipal y su legislación conexa. Principalmente en la
gestión del desarrollo de sus comunidades y lo urbano, se presentan ciertas limitaciones para el
accionar de la institución municipal y por ende de las autoridades locales hacia las propuestas que éstas
puedan diseñar y sobre todo ejecutar en pro de la sustentabilidad urbana. Sobre todo, para el municipio
capitalino, esta situación consiste en una de las principales trabas hacia la gestión de la ciudad, ante los
retos actuales.

Éstos son de variada índole, según el diagnóstico realizado y lo que se haya llegado a establecer como
prioridad, para ambas gestiones del Alcalde Araya. No obstante, según sean los ejes estratégicos,
prioridades, propuestas, programas y proyectos escogidos, éstos representan un desafío para la gerencia
pública local, dada las condiciones actuales de la ciudad y del marco legal e institucional que los rige.
Cabe recordar que a pesar de las distintas realidades locales que se convierten en complejidades muy
propias de cada territorio, todos los municipios costarricenses se rigen bajo el mismo Código
Municipal.

Esto no quiere decir, que se deba tener para cada uno de los ochenta y un municipios del país una
legislación propia, sin embargo, se deben tomar en cuenta ciertas particularidades de cada uno de los
territorios en correlación con el modelo de descentralización que se establezca en el país.

Lo obtenido a través de la investigación es que los principales desafíos que enfrenta la Alcaldía de San
José, como resultado del diagnóstico realizado en el marco de la gobernabilidad, son la dispersión
territorial, la segregación socio-espacial y el deterioro y abandono del casco urbano.

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Estos desafíos presentan relación con las estrategias elaboradas por el Alcalde a través de los
Programas de Gobierno y Plan de Desarrollo Municipal, a través de las prioridades, programas y
propuestas diseñadas para el periodo de gestión. En consecuencia, existe coherencia entre los desafíos
que se plantean en el marco de la gobernabilidad y las prioridades y programas del municipio de San
José durante el período estudiado y, por ende, no se manifiestan diferencias significativas en este
ámbito, las cuales radican en:

1. Las competencias requeridas y las competencias efectivas de los municipios costarricenses para
llevar a cabo una gerencia pública local tendiente a un desarrollo sustentable y gobernabilidad. Ello se
manifiesta fundamentalmente en una aún muy incipiente descentralización hacia el nivel local. Esta
brecha se suple parcialmente con el liderazgo del alcalde.
2. Las escasas directrices a nivel mundial para la aplicación de los conceptos de la sustentabilidad
urbana en el ámbito local y la incipiente experiencia en la materia del municipio de San José, si bien
éste se ha valido de la planificación estratégica para estrechar esta brecha. En efecto, la Alcaldía
Josefina se ha propuesto a través de su Programa de Gobierno y Plan de Desarrollo Municipal, para los
periodos (2003-2007/2007-2011), una serie prioridades y programas que se acercan hacia los tres
grandes desafíos de la ciudad: dispersión territorial, segregación socio-espacial y deterioro y abandono
del casco urbano.
3. La fundamental participación requerida para desarrollar una planificación estratégica efectiva
hacia la sustentabilidad y la tradicional poca participación en este ámbito a nivel local. No obstante,
esta brecha se disminuye en algún grado, al reformarse el código municipal (con cambios
transcendentales, tales como la elección municipal y por ende la creación de la figura del Alcalde(sa)).

Los recursos técnicos y económicos necesarios para viabilizar las propuestas y aquéllos disponibles en
el municipio de San José. A pesar de que la presente tesis no aborda el tema de los recursos
económicos y técnicos hacia la sustentabilidad, a simple vista resaltan la aprobación del presupuesto
municipal por la Contraloría General de la República, bajo un estricto formato que determina su
aprobación, lo cual puede constituirse en un procedimiento de entrabe hacia la gestión de la ciudad.
Cabe señalar, que el sistema costarricense de procedimientos y aprobaciones se encuentra seriamente
enmarañado, dado -en parte- a la gran cantidad de legislación existente.

Finalmente, la Alcaldía josefina se encuentra con una realidad compleja en su municipio, por lo tanto,
si desea orientarse hacia la gobernabilidad, requiere superar integralmente los desafíos detectados,
abordando tal complejidad. Para ello es necesario mantener a nivel nacional el debate acerca del
modelo de país, y sobre todo las relaciones entre las diferentes escalas (principalmente en materia de
competencias y recursos), de manera de lograr una mejor gobernabilidad de la ciudad, que la pueda
conducir hacia un desarrollo sustentable.

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Reseña biográfica
Licda. Johanna K. Alarcón Rivera es Administradora Pública por la Universidad de Costa Rica y
Máster en Asentamientos Humanos y Medio Ambiente por la Pontificia Universidad Católica de Chile.
Es docente e investigadora de la Escuela de Administración Pública y del Centro de Investigación y
Capacitación en Administración Pública (CICAP) de la Universidad de Costa Rica.

Ha desarrollado proyectos de investigación y capacitación hacia los gobiernos locales desde la


Universidad de Costa Rica, así como en la Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL) a través del
Programa Identificación y Promoción de las Buenas Prácticas Municipales de Costa Rica.

En el período (marzo – junio 2005) fue becada por la Didacteca Internacional en Administración
Pública; red liderada por la Universidad de Québec, Canadá, para realizar una pasantía en investigación
en el Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile. Dicha investigación es denominada
Competencias en la gerencia pública local: un estudio preliminar comparado entre Alcaldes (as) de
Costa Rica y Chile 2002-2005; cuyo objetivo general consistía en: determinar las competencias de las
Alcaldesas costarricenses y chilenas que influyen en su desempeño como gerente público local.

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Dirección postal: Ciudad Universitaria Rodrigo Facio 2060 San José - Costa Rica. Teléfono (506)
2511-5660, Fax (506) 2234-1767. Email: johanna.alarcon@ucr.ac.cr Página web. www.eap.ucr.ac.cr

Tablas

Tabla 1. Estilo de gestión urbana de la GAM (1950-1997)


1950 – finales ochenta 1990 - 1997
Periodo de formación del espacio urbano Proceso de modernización de sectores de la estructura urbana
metropolitano 4 consolidada
Característica fundamental
“estilo centralizador del poder en las instituciones “tendencia mayor hacia la segregación espacial. Se consolidan
prestatarias de servicios del Estado, con una nichos de vivienda y servicios mucho más diferenciados […],
cogestión en las instancias directivas de dicho nuevos centros comerciales, edificios bancarios y hoteles de grandes
sector, entre grupos empresariales modernos y los cadenas, obras de renovación urbana en parques urbanos y barrios
grupos reformistas” (Pérez, 1998, p. 108). viejos de la ciudad articuladas al sector turismo en la zona central,
casinos y nuevas zonas francas de exportación en la GAM” (Pérez,
1998, p. 119).
1980 - 1990 1990-1997
Proceso de consolidación de la metropolización 5 Proceso de modernización de sectores de la estructura urbana
consolidada
1980-1985 1985-1990 1990-1994 1994-1997

Época del impacto de la Época de la nueva Continuidad de la Intento de restablecer equilibrios en la


crisis económica e inicios estabilización, aunque concertación segregada estructura de capital (redes de
de los procesos de frágil, caracterizada por restringida en lo que a servicios básicos y de educación y salud).
reestructuración de la establecimiento del la problemática de
economía. Sistema Financiero de vivienda para los
la Vivienda. sectores populares se
refiere.

Característica fundamental
Dispersión de los centros Centralización del Alianza (financiera, Gestión frágil y atomizada. Las
de toma de decisiones. poder de la gestión comercial, sector intervenciones se dan en esquemas muy
Diversos grupos actúan urbana en el sector turismo y de zonas innovadores de carácter institucional, pero
por separado, buscando institucional de la francas) con el capital cuyo mandato descansa en decretos
sus intereses por medio vivienda (Ministro del financiero estatal en ejecutivos fácilmente anulables.
de acciones propias. ramo y el Banco condiciones poco
Estado deja ser punto de Hipotecario de la claras para el Estado.
referencia en la gestión Vivienda, BANHVI).
urbana. Movimientos
urbanos crean
asentamientos de
tugurios en precario.
Fuente: Elaboración propia con base en Pérez (1998).

4
Señala Vargas Cullel en Pérez (1998), “ Proceso impulsado por un estilo de gestión urbana que consistió en la
concertación estratégica de intereses entre los grupos reformistas a cargo de la conducción del Estado y los grupos
empresariales modernos, ligados al desarrollo industrial y mercado inmobiliario urbano.
5
Señala Vargas Cullel en Pérez (1998), “los procesos económicos y sociales que lo acompañan siguen transformando a gran
escala la organización del territorio circunvecino […] dicho proceso de metropolización lo acompañan dos situaciones: una
distribución desigual de los beneficios de la urbanización y la emergencia de una subcultura urbana, fundamento de la
aparición de los nuevos movimientos urbanos”.
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Tabla 2. Elementos de la situación actual en la GAM


El uso de suelo urbano en San José y su región metropolitana es muy heterogéneo. Prácticamente
todas las zonas más accesibles tienen combinaciones muy dramáticas de barrios ricos y pobres, de
actividades industriales y comerciales, de hospitales y oficinas del gobierno.
Las densidades de población sumamente bajas en todos los distritos de la región, a consecuencia de
un patrón de construcciones de baja altura. Esto se debe parcialmente al uso de viviendas
prefabricadas de un piso en los proyectos estatales que difícilmente pueden pasar a tener dos niveles.
La urbanización creciente y continua de tierras fértiles que producen un café de alta calidad.
Expansión de la mancha urbana en todos los bordes de las zonas ya urbanizadas. Agotamiento casi
total de tierras urbanizables en muchos distritos de borde de la región. No hay una estrategia de
crecimiento y las consecuencias se notan en una gran dispersión, bajas densidades de población y
enormes espacios sin usar en medio de la ciudad.
Los barrios para familias de mayores ingresos tradicionalmente se concentran al este y oeste de la
ciudad de San José, pero ahora aparecen barrios para clase media alta alrededor de la ciudad de
Heredia.
Las áreas comerciales fuera del centro de San José, se localizan a lo largo de las principales vías de la
región y en el eje comercial tradicionalmente este oeste, prolongación del centro comercial de San
José.
Hay zonas sin urbanizar dentro de la mancha urbana, que abren oportunidades para cambiar algunos
patrones de desarrollo dispersos que han predominado por décadas: a lo largo de la carretera del
aeropuerto, en la zona que pertenece a la provincia de Heredia, en Tibás, Montes de Oca, Tres Ríos y
Curridabat.
El proceso de urbanización cada vez llega más a zonas de topografía muy difícil, en particular Pavas,
La Uruca (cañones), Desamparados y Alajuelita (zonas de alta pendiente).
Los sistemas ambientales soportantes de la GAM sufren daños irreversibles pero esto, tal vez, sólo
aumentará los costos, no necesariamente destruirá la vitalidad de la región. Los daños se concentran,
en este momento, en la destrucción de suelos fértiles, los mejores del país para la producción de café,
y en una peligrosa amenaza a los acuíferos de la región por urbanización y contaminación en las
zonas de recarga.
Fuente: Elaboración propia con base en Pujol (2003).

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Figura 1. Mapa del cantón Central de San José por distritos

Fuente: IFAM (2008).

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