!

XXI Congreso Latin American Studies Association

Instituciones, reformas y representacin poltica en el Per

FERNANDO TUESTA SOLDEVILLA ftuesta@pucp.pe

! ! ! ! ! ! !
Chicago, 26-30 de setiembre de 1998

! !

XXI Congreso Latin American Studies Association

! ! ! ! ! ! ! INSTITUCIONES, REFORMAS Y REPRESENTACIN POLTICA EN EL PER Varias de las democracias establecidas en la regin a inicios de la dcada pasada y otras que mantuvieron las suyas pese a la corriente autoritaria que sacuda el continente, incorporaron cambios en aquellos aspectos relativos a las reglas de juego de la representacin poltica. As se reformaron o escribieron nuevas constituciones, se promulgaron leyes de partidos polticos, de elecciones y organismos electorales. Pero, en todos los casos se realizaron reformas y modificaron las reglas de juego preexistentes. Algunos desde la perspectiva de ofrecer una adecuada representacin poltica, en otros casos con el propsito de alcanzar una aceptable gobernabilidad. El caso peruano parece no vislumbrar con claridad los fines de sus reformas. Quiz lo nico claro fue introducir la figura de la reeleccin presidencial. Por el contrario, las modificaciones en las reglas de juego institucionales han profundizado los problemas latentes de la democracia en el Per, particularmente aquella relativa a la representacin poltica. Las siguientes lneas intentarn mostrar esta idea. I. SISTEMA ELECTORAL Sistema de representacin Para los fines de este trabajo entendemos el sistema electoral como aquel conjunto de reglas que permiten convertir los votos en escaos (legislativo) o puestos de gobierno (ejecutivo)1. Como es conocido, los modelos de representacin ms extendidos son el mayoritario o de pluralidad y el proporcional. En el Per, para la eleccin del Parlamento, se han practicado los dos sistemas de representacin por igual, pasando -como casi el conjunto de pases latinoamericanosdel sistema mayoritario al proporcional. Hasta 1931 se practicaba para elegir el Parlamento, el sistema mayoritario en una sola vuelta. A travs del Decreto Ley 7177, del 26 de mayo de 1931, se introdujo una serie de modificaciones tanto en el derecho como en el sistema electoral. Se opta por el sistema proporcional, pero se le aade la lista incompleta que permita a la primera mayora obtener dos tercios y a la minora el tercio restante. A este sistema se le denomina tambin el premio a la mayora2. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1 En el Per el trmino ha sido utilizado de manera equivocada. La ltima, ms flagrante y repetida en las leyes sobre materia electoral, es la incorporada en la Constitucin de 1993. El captulo XIII, bajo el ttulo de Sistema Electoral, hace referencia a la forma de organizacin y funciones de los rganos electorales. Ver subttulo ms adelante. 2 En la actualidad, a nivel municipal, se aplica algo parecido: al partido ganador se le otorga la mitad de las bancadas del Consejo Municipal y la otra mitad se las distribuye a travs del
2

Fernando Tuesta Soldevilla

Instituciones, reforma y representacin poltica en el Per

Tras el golpe de estado de 1962 que anul las elecciones de aquel ao, la Junta de Gobierno (1962-1963) promulg la ley electoral 14250. Una de sus principales normas, fue establecer en forma definitiva el sistema de eleccin proporcional con la introduccin de la cifra repartidora, en la modalidad del mtodo de D'hondt. Este sistema es el que rige hasta el da de hoy. Al hacerlo, el Per opta por el objetivo que busca este sistema, establecer con mayor claridad la proporcionalidad entre el porcentaje de votos y escaos de los grupos en disputa. Es necesario recordar que en el Per vivi tras el ltimo gobierno militar (1968-1980) una aparente secuencia electoral inalterable cada cinco aos: elecciones presidenciales y parlamentarias en los aos 1980, 1985, 1990 y 1995. Sin embargo, las tres primeras se realizaron bajo el marco de la Constitucin de 1979, nacida de una Asamblea Constituyente. La ltima eleccin, por el contrario, se realiza bajo los cambios producidos por el golpe de Estado, encabezado por el mismo presidente Alberto Fujimori, el 5 de abril de 1992. Producto de ello, se clausur el Congreso, se intervino el Tribunal de Garantas Constitucionales, el Poder Judicial, los gobiernos regionales y se crearon comisiones interventoras en otras instituciones. Despus de una presin internacional, el gobierno peruano convoc a un llamado Congreso Constituyente Democrtico, que fue elegido bajo la abstencin de varios partidos polticos. De all nace la nueva Constitucin de 1993, aprobada por escaso margen a travs de un referndum, y que modifica las reglas de juego de la competencia y representacin poltica, particularmente por la introduccin del mecanismo de la reeleccin presidencial inmediata. Este fue el marco de las elecciones de 1995 y que posibilit la permanencia del presidente Fujimori por un perodo ms. La circunscripcin electoral Uno de los aspectos claves del sistema electoral es el que corresponde a la circunscripcin electoral. Entre 1980 y 1992 (ao del golpe de Estado), el parlamento peruano estaba conformado por dos cmaras compuesta por 180 diputados, elegidos en circunscripciones departamentales y un senado de 60 miembros elegidos, transitoriamente, por distrito electoral nico hasta que finalice el proceso de formacin de las regiones3. Aquella etapa muestra a las claras la distorsin del diseo de las circunscripciones departamentales. Los efectos de esta imperfecta distribucin los podemos observar en la conformacin de las cmaras de diputados de 1980-85 y 1985-90, que otorgaron mayoras absolutas a Accin Popular y al Apra, respectivamente. Estas no hubieran sido tales si la distribucin hubiera sido la adecuada, obedeciendo a la densidad relativa de cada departamento y sin limitar territorialmente los departamentos (Lima) con una cuota fija (Tuesta, 1995). De esta manera, las mayoras parlamentarias entre 1980 y 1992 fueron fabricadas por el sistema electoral, influyendo en el sistema de partidos, la configuracin de sus componentes y las caractersticas de su competencia4. La Constitucin de 1993, modific substantivamente la representacin parlamentaria a travs del tamao de la circunscripcin. A partir de julio de 1995 el Congreso de la Repblica se convierte en unicameral, conformado por 120 !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! !
3

Mtodo de D'hondt entre las listas en competencia.

Con el golpe de Estado, este proceso de desactivo.

4 Fernndez Segado (1994a: 43), recuerda que: "Sartori ha sostenido que el tamao del distrito electoral afecta mas a la eficiencia de la representacin proporcional que las diversas formulas de traduccin matemtica (de votos a escaos)".
"!

Fernando Tuesta Soldevilla

XXI Congreso Latin American Studies Association

! parlamentarios, elegidos por distrito electoral nico bajo el sistema de la cifra repartidora o mtodo D'hondt. No existe ningn criterio tcnico-poltico que sustente esta reduccin. De un Parlamento que tena 240 congresistas se pas a uno de la mitad de tamao, sin mediar consideraciones de representacin5. En consecuencia, un importante sector de la lite poltica partidaria vio seriamente disminuido su espacio. El Parlamento peruano instalado en julio de 1995 fue elegido, por primera vez en la historia peruana, por distrito electoral nico6. Cuando se instaur la democracia, en el Per en 1980, un parlamentario representaba a 26,963 electores. Una dcada despus, en 1990, la relacin creci a un parlamentario por cada 41,718 electores, debido al incremento poblacional y a la mantencin del nmero de parlamentarios. Sin embargo, en 1995, la relacin subi considerablemente a un parlamentario por cada 102,537 electores, que responda ya no slo a un crecimiento vegetativo de la poblacin sino, fundamentalmente, a la reduccin del nmero de parlamentarios7. Se ha sealado que a mayor tamao de la circunscripcin electoral, mayor es la proporcionalidad (Nohlen, 1995). De esta manera, el Per transitaba, con el Distrito Electoral nico (DEU), a un sistema de representacin pura, es decir, la ms alta proporcionalidad entre votos y escaos. Este sistema permite la presencia de muchos partidos polticos en el Parlamento, fraccionando la representacin. Con mayor razn, si esto no es evitado por una barrera mnima legal. Si esto se aplica a un sistema de partidos polticos de muchos partidos, el resultado es una mayor fragmentacin de la representacin poltica. Los congresistas que lo defendieron sealaron que a travs del distrito nico se elegan lderes nacionales y se evitaba el caudillismo provinciano. La mejor demostracin que ello es falso, es la composicin del Congreso actual. Las consecuencias del DEU se observan en el nmero de partidos. En los parlamentos de 1992 y 1995 se encuentran presentes 10 y 13 organizaciones polticas, respectivamente. Asimismo, algunos departamentos, que tenan representantes en el Parlamento, carecen en esta oportunidad de ellos. En cambio otros tiene ms de los que les corresponderan en una distribucin por circunscripciones plurinominales, crendose un notorio desbalance. En todo caso, a lo largo de los cinco parlamentos originados desde 1980, bajo el formato de distrito electoral nico, cada vez ms la proporcin de los limeos es mayor y, !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
5 El tamao de actual parlamento es slo comparable con el de otros pases pequeos como Gabn que tiene alrededor de 1,2 millones de habitantes; Israel con 5,5 millones, Senegal, poco ms de 8 millones y Macedonia, 2,1 millones. Pero, slo la poblacin electoral peruana (12.5 millones) es superior a la poblacin sumada de todos estos pases. 6 Este tamao de distrito es slo comparable con 4 pases en el mundo: Israel, Mnaco, Pases Bajos y Paraguay (Unin Parlamentaria 1992:16). 7 Comparativamente, de 17 pases de Amrica Latina, salvo Brasil que teniendo una poblacin muy alta est representada por un Parlamento con ms de 500 miembros, en el resto de pases la relacin es mucho menor. Por citar slo algunos ejemplos, Bolivia tiene un parlamentario por cada 26,435, Paraguay por cada 31,000, Uruguay por cada 23,425, Ecuador por cada 65,911 o Chile por cada 62,970 (Alcntara 1996: 8).

Fernando Tuesta Soldevilla

Instituciones, reforma y representacin poltica en el Per

consecuentemente, la de los provincianos, menor, tal como se muestra en el siguiente cuadro. Cuadro No.1 Origen de los parlamentarios Lima/Provincias * 1980-1985 1985-1990 1990-1992 1992-1995 1995-2000 % % % % % Lima 68 24 65 27 75 31 31 38 52 44 Provincias 182 76 175 73 165 69 49 62 68 56 Total 240 100 240 100 240 100 80 100 120 100 (*) Para 1980, 1985 y 1990 corresponde a los senadores; 1992, los constituyentes y 1995 los congresistas. Fuente: (Pease: 1997) ____________________________________________________________ De otro lado, el DEU tiene efectos en el carcter de las organizaciones, favoreciendo a aquellas con una dbil (o carente de) estructura partidaria nacional. La lista de candidatos con circunscripcin nica, posibilita que sta se elabore centralmente en Lima y no exige una movilizacin nacional de las maquinarias polticas para elaborar las listas locales y realizar sus respectivas campaas electorales. Asimismo, proyecta la campaa slo en un espacio nacional, con el correspondiente gasto en los grandes medios de comunicacin, desplazando a un segundo plano las campaas locales. Esta situacin es explicable en un perodo en que se aliment listas y movimientos independientes. De esta manera, las modificaciones que se elaboraron en el CCD no fueron realizadas con un criterio que buscara entender al sistema electoral como una unidad en donde sus partes deben sostener una coherencia, con el propsito que los efectos sean los deseados. Por el contrario, se opt por el distrito electoral nico por que es sencillo y favorece a los grupos o partidos fluidos. Todo parece indicar que un objetivo de dichas cambios era mantenerlos en el largo plazo. Esto explica el artculo de la Constitucin que seala el nmero exacto de representantes que debe componer el Parlamento (120). Cualquier intento de cambio obligara a una modificacin de la Constitucin. Esta debe pasar por una aprobacin del Congreso y posteriormente por un referndum que, como reconocen sus autores, es extremadamente difcil. El mtodo matemtico de conversin votos en escaos El mtodo D'hondt por su sencillez, es muy usado en diversos pases. En una sola operacin se asignan todos los escaos. Tiene el efecto de favorecer al partido mayor, en perjuicio de los menores. Bajo esta frmula se formaron, en el Per, los Parlamentos desde 1963, pero en circunscripciones plurinominales. Sin embargo, el efecto es mayor cuando se combina el mtodo D'hondt con el distrito nico, como ocurre en el Per desde 1992. Cambio 90/NM partido de gobierno, se vio favorecido con esta combinacin en los procesos electorales de 1992 y 1995, logrando incluso en el primer caso, una mayora absoluta de escaos, gracias a l.

#!

Fernando Tuesta Soldevilla

XXI Congreso Latin American Studies Association

! Todo lo anterior permite afirmar que gracias al sistema escogido, a partir de 1992 se establece una alta proporcionalidad entre votos y escaos, pero tambin una gran fragmentacin poltica y un beneficio al partido mayoritario. El mtodo D'hondt distribuye la totalidad de los 120 escaos, no existiendo ninguno con carcter suplementario para grupos especficos. Proceso de votacin Las formas de la candidatura y de votacin estn estrechamente relacionadas entre s. Tienen, adems, efectos en los resultados electorales, as como de manera indirecta en el sistema poltico. Hasta 1980, en el Per se elige bajo la forma de lista cerrada y bloqueada. Esto quiere decir que el elector elige por una lista y no tiene injerencia en la seleccin de sus candidatos. Esta forma de candidatura privilegia una relacin ms estrecha entre votantes y partidos. Favorece una preeminencia de stos ltimos, quienes pueden planificar la composicin de su bancada y, por lo tanto, hace a los parlamentarios ms dependientes de sus partidos polticos. A partir de 1985 se modific sustancialmente la forma de candidatura con efectos considerables. Esta pas a ser bajo el formato de listas cerradas, pero no bloqueadas. Es decir, cerradas en el sentido que el elector no poda incorporar nuevos nombres, pero no bloqueadas porque poda elegir entre los candidatos propuestos, bajo la modalidad del voto preferencial. Bajo este procedimiento, se favoreca una relacin ms estrecha entre candidato y elector, personalizando la eleccin. Bajo este mtodo la importancia del candidato se incrementa. El voto preferencial se estableci por primera vez, como nico y obligatorio, en el Per con motivo de las elecciones a la Asamblea Constituyente de 1978. Se suprimi para las elecciones de 1980 y se volvi a implementar con motivo de las elecciones generales de 1985, pero con una variante, la incorporacin del voto preferencial doble y opcional. La idea era que el elector pueda votar por el lder del partido y por otro candidato de su preferencia. El voto preferencial ha tenido serias y decisivas consecuencias en la composicin del Parlamento. Si en 1978, gracias a este sistema el 46 por ciento la composicin de la Asamblea Constituyente fue distinta; en 1985, lo fue en un tercio del parlamento; en 1990, en 30 por ciento; en 1992, el Congreso Constituyente en ms del 40% y, en 1995, tambin en 30%. En consecuencia, podemos sealar que algo ms del tercio del Parlamento peruano vari su composicin entre 1978 y 1995, gracias al voto preferencial8. En el Per, el voto preferencial moviliz a un contingente impresionante de candidaturas, desarrollando una fuerte competencia al interior de los partidos bajo una dinmica centrpeta, que benefici la conformacin de listas independientes, particularmente desde 1990. En otras palabras, este sistema debilita a los partidos organizados y favorece a los movimientos independientes.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
8

Tambin ingresaron a la Cmara de Diputados, gracias al voto preferencial, de un total de 180, 42 en 1985 y 66 en 1990. 6

Fernando Tuesta Soldevilla

Instituciones, reforma y representacin poltica en el Per

El voto preferencial est pensado para aplicarse en circunscripciones plurinominales. Sin embargo, al combinarse el voto preferencial con el distrito electoral nico se producen otros efectos, como se observ en las elecciones de 1995: En el mbito de la representacin poltica. Los candidatos provincianos que provenan de departamentos con poca poblacional electoral, se encontraban en menores posibilidades que aquellos que son ms conocidos en los departamentos ms poblados. Todo ello bajo el supuesto que los provincianos tiendan a votar por los candidatos de su misma localidad. La consecuencia se observa en el Parlamento actual, donde varios departamentos pequeos electoralmente, carecen de representantes. Al nivel de la campaa electoral. La cantidad de candidaturas por partidos es impresionante. La ltima eleccin parlamentaria, en 1995, moviliz a 20 listas con 120 candidatos cada una, lo que daba como resultado 2,400 candidaturas en competencia, que debiendo hacer campaas nacionales, terminan desarrollando minicampaas que se superponen entre s y ofrecen mensajes desarticulados. Como cada partido tuvo un smbolo y cada candidato un nmero, la combinacin de ambos ofreci un panorama de confusin, desorden y atosigamiento. En el tamao y formato de la cdula electoral. La confusin se traslad a los materiales electorales que debieron elaborarse en tamaos gigantescos, tanto en el listado oficial de las candidaturas como en el tamao de la cdula electoral, inmanejable para muchos electores. Finalmente, todo lo anterior cre un efecto perturbador en el proceso de escrutinio, en donde la cantidad de errores que se cometieron produjeron el porcentaje ms alto de anulaciones que se recuerda, alterando seriamente la propia voluntad del electorado9. Estos efectos, debe recordarse, ocurren cuando se combina el voto preferencial con el DEU y se reducen o desaparecen cuando se combina con distritos plurinominales. Otro elemento de singular importancia es el que hace referencia al momento en que se realizan las elecciones parlamentarias. En el Per desde la dcada del treinta se desarrollaron simultneamente elecciones parlamentarias y presidenciales. Como el Parlamento se elige en su totalidad y no parcialmente, existe una simultaneidad electoral. Esta favorece la creacin de mayoras en sistemas presidenciales, debido a los efectos del voto inercial, que hace influir el voto por el presidente sobre el voto de la lista parlamentaria. En las elecciones de 1995 el efecto fue an mayor, en la medida que se implantaba la reeleccin presidencial inmediata. El partido de gobierno Cambio 90/NM constituido fuertemente alrededor de la figura del presidente Fujimori, se vio beneficiado por este artculo introducido en la nueva Constitucin. Gracias a ello, consigue la mayora absoluta en el Congreso. Sin embargo, estos efectos pueden ser mayores o atenuarse dependiendo del nmero de votos y el tipo de la boleta o papeleta electoral. En el Per, en la medida que exista la simultaneidad electoral, se elega hasta 1990, en tres instancias distintas: presidencia (ejecutivo), diputados y senadores (legislativo). Pero, es el nico pas latinoamericano que teniendo boleta nica, tiene tambin voto mltiple. Esto permite al elector la posibilidad de combinar su voto por lo que la simultaneidad es mediana. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
9

Para las elecciones presidenciales de 1995, los votos nulos sumaron 790,769, en cambio para la eleccin del parlamento fueron 3'359,869 votos nulos (JNE: 1996).
$!

Fernando Tuesta Soldevilla

XXI Congreso Latin American Studies Association

! II. SISTEMA DE PARTIDOS En el Per, a pesar de que los partidos polticos se desarrollaron de manera inorgnica y sin el enraizamiento social propio de los europeos, surgieron algunos con cierta capacidad de convocatoria, liderazgos ms permanentes, que construyeron maquinarias polticas que los diferenciaban de los clubes electorales. Ideolgicamente, algunos de ellos, se alinearon a las grandes corrientes internacionales, pero con sus particularidades nacionales. En la dcada del ochenta se observa en el espectro poltico los siguientes partidos polticos que expresan, de alguna manera, corrientes ideolgicas: el centro izquierda cubierto por el Partido Aprista Peruano (PAP) que gobern entre 1985 y 1990; el centro-derecha, espacio cubierto por Accin Popular (AP), que gobern por primera vez entre 1963 y 1968 y, posteriormente, entre 1980 y 1985; la derecha socialcristiana, representada por el Partido Popular Cristiano (PPC), aliado de AP en su segundo gobierno; el espacio de izquierda cubierto por Izquierda Unida (IU); frente en donde confluan un variado grupo de partidos, provenientes de antiguas corrientes marxistas (maoistas, trotskistas, castristas, comunistas), as como cristianos de izquierda, que se constituy en el principal grupo de oposicin poltica de aquella dcada. En este perodo, estas cuatro agrupaciones concentraban como promedio el 95% de las adhesiones electorales. Con la crisis de representacin de estas organizaciones polticas aparecieron aquellas que se encontraban ms all de las ideologas y que justamente expresaban el rechazo, si no la distancia, de las grandes corrientes dominantes de la dcada. Surgen as los llamados independientes. En 1989, el dueo de una cadena de medios de comunicacin pequea, pero con gran capacidad comunicativa, Ricardo Belmont Casinelli, organiza un ncleo sobre la base de sus amistades y empleados y logra derrotar a todos los partidos polticos y sus maquinarias, en la competencia por la alcalda de Lima. Sin ideologa y sin programa triunf all donde ya todos los partidos polticos haban tenido la oportunidad de ocupar el cargo. Puso en evidencia la fragilidad de la representacin partidaria y abri los cauces para que el electorado dirigiera sus adhesiones ms all de los partidos polticos. Situacin que tuvo su mxima expresin con el triunfo del independiente, Alberto Fujimori, en el ms espectacular triunfo de la historia electoral, derrotando al favorito Mario Vargas Llosa, en 1990. Fujimori no representaba ninguna ideologa y careca de programa. Era ms bien la expresin de la no poltica, el hartazgo y desilusin del sistema de representacin partidaria, el pragmatismo en poca de crisis. A partir de aquel entonces la escena peruana comenz a poblarse de nuevas expresiones polticas, sin ideologas, carentes de programas y maquinarias organizativas. La nica idea comn era la independencia de la comunidad de partidos. Estos grupos representaron en la dcada del 90, un 90% de las adhesiones electorales, configurando una drstica modificacin de la representacin poltica. El sistema electoral reformado que hemos revisado anteriormente, tuvo importantes efectos sobre el sistema poltico y de partidos. Ello no impide sealar que el tipo de sistema electoral tambin est condicionado por la estructura poltico-partidista preexistente. Sin embargo, la debilidad de los componentes de un sistema hace de ste tambin dbil, pero no lo eliminan, como algunos autores pretenden.

Fernando Tuesta Soldevilla

Instituciones, reforma y representacin poltica en el Per

El sistema electoral, ya sealamos, alent el incremento del nmero de partidos. Esto se puede observar en el nmero de candidaturas al Parlamento (20) que fue la ms alta de la historia, como por la cantidad de partidos presentes en l (13), habiendo conseguido el MIA (Movimiento Independiente Agrario/MIA) un escao con tan solo el 0.79% de los votos vlidos. Esta proliferacin de partidos permite pensar que el sistema electoral no ha tenido un efecto reductor importante, pero s un efecto proporcional. No todos los partidos pesan igual que otros. Cambio 90/NM se vio favorecido por la combinacin del distrito electoral nico con la Cifra Repartidora (Dhondt), gracias al cual logr en uno de los casos (1992), una mayora absoluta de los escaos. En relacin a la fortaleza de los partidos polticos, stos se debilitaron an ms. El sistema favorece la presencia y permanencia de los grupos fluidos y partidos Ad-hoc. El respaldo de slo el 10% de los partidos ms organizados, es fruto de su responsabilidad, pero no sin la colaboracin de un sistema que es permisible y sostenedor de los primeros. El partido mayoritario (C90/NM) ha obtenido mayoras absolutas en los dos ltimos parlamentos (1992-1995 y 1995-2000), lo que le permite gobernar sin necesidad de alianzas. Cuadruplica el peso en escaos al de mayor respaldo de la oposicin (UPP) que, a su vez, duplica al tercero (PAP). Los otros 10 partidos tienen cada uno menos del 5% de apoyo electoral.

Si a lo anterior se aade que la distancia ideolgica entre los extremos se ha reducido ostensiblemente, que la competencia poltica es centrpeta y que la derrota estratgica de Sendero Luminoso ha dejado de lado la presencia de un partido antisistema importante, todo parece indicar que estamos delante de la configuracin de un nuevo sistema de partidos. As a partir de 1992 se est estructurando un sistema de partidos, fragmentado, ideolgicamente moderado y alrededor de un partido hegemnico (C90/NM). Sin embargo, integrantes de este sistema son agrupaciones polticas dbiles. Algunas nacen slo para un proceso electoral (Movimiento Obras, MIA, CODE) y otras no estn capacitadas para enfrentar elecciones municipales que se realizan en cientos de circunscripciones. III. ORGANIZACIN ELECTORAL Uno de los aspectos claves de las reglas de juego es la real competencia entre los partidos polticos. Ella debe ser garantizada por un rgano imparcial que lleve adelante el proceso central de la alternancia en el poder. Es por eso que importa observar las caractersticas de esta institucin y su reforma. La Constitucin de 1993 y las leyes orgnicas electorales han modificado notablemente la organizacin electoral en el Per. Hasta aquel ao el rgano electoral que organizaba y ejerca justicia electoral era, desde 1931, el Jurado Nacional de Elecciones (JNE). Este era un cuerpo colegiado con un presidente, todos ellos electos por organismos distintos. La Constitucin de 1993, divide el organismo electoral en tres distintos: el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC). El primero se encarga de
%!

Fernando Tuesta Soldevilla

XXI Congreso Latin American Studies Association

! fiscalizar la legalidad de las elecciones y ejercer justicia electoral. En materia electoral sus resoluciones son definitivas e inapelables y tiene iniciativa en la formacin de leyes; el segundo se encarga de organizar los diversos procesos electorales y el tercero se encarga de todo lo relacionado con el padrn electoral y los registros civiles10. Estos tres organismos son autnomos y deben coordinar en las materias de su competencia. El JNE slo tiene el encargo de presentar los presupuestos de los rganos electorales ante el Ejecutivo y los presenta ante el Congreso. En la tradicin constitucional peruana, y la de 1993 se mantiene en ella, los miembros del JNE no slo no son representantes de los partidos polticos sino que expresamente se prohbe que sean directivos de los partidos polticos o que lo hayan sido en los cuatro aos anteriores a la eleccin como miembro del organismo electoral. Esta misma incompatibilidad se establece para los Jefes de la ONPE y el RENIEC, quienes son nombrados por el Consejo Nacional de la Magistratura por un perodo de cuatro aos y son removidos por esta misma institucin. Esta nueva estructura forma parte de una de las reformas ms importantes de los rganos electorales. Sin embargo, sta no fue precedida de un debate pblico y poltico. Por el contrario, en la medida que formaba parte del paquete de cambios que ofreca la nueva Constitucin, en donde la reeleccin presidencial era el artculo ms polmico, creo ms de una suspicacia. Cules fueron las razones de magnitud, que ameritara dividir al rgano electoral? La idea era lograr un trabajo ms eficiente en materia electoral11. Para el constitucionalista espaol Fernndez Segado, la divisin de los rganos electorales "disminuye, sin que ello responda a argumentos racionales perceptibles, el ncleo de funciones atribuidas con anterioridad al JNE", por lo que esta modificacin era "innecesaria, y muy especialmente, la ONPE. Ms que clarificar confunde el proceso electoral por la falta de delimitacin de sus respectivas atribuciones" (Fernndez Segado, 1995: 210 y 219). El resultado al cabo de tres aos de implementado esta reforma es preocupante. Los conflictos entre los tres rganos se han mantenido sin cesar. Este hecho los ha debilitado ante la presin de los poderes ejecutivo y legislativo. Esto se ha visto con toda claridad con relacin a las acusaciones de parte de un sector de la prensa sobre el ejercicio del voto por parte de miembros de las Fuerzas Armadas, en 1995, la infiltracin de miembros del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN) en el RENIEC12, la actuacin anticonstitucional del JNE y la ONPE al impedir la realizacin de un referndum solicitado por un sector importante de la poblacin que buscaba impedir la candidatura del presidente Fujimori para un tercer perodo, en el ao 2000. El otro problema se suscit con relacin al JNE, ante la renovacin de parte de sus miembros en el curso de este ao. El representante de la Corte Suprema fue elegido entre miembros titulares y suplentes. Estos ltimos, designados por la Comisin interventora del Poder Judicial, que a su vez fue designada por el gobierno, igualaba en atribuciones a los vocales titulares y suplentes. El representante de la Corte Suprema !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
10 11

Vase los artculos 176 al 187 del captulo XIII de la Constitucin de 1993. Esta razn la expresa el congresista de la mayora Carlos Ferrero Costa cuando seala que "La decisin de separar estas funciones se tom no slo considerando la legislacin comparada, sino con el objeto de lograr resultados ms eficientes a travs de lo que denomin el Sistema Electoral" (Ferrero Costa, 1994: 13).

12 El primer Jefe del RENIEC y el gerente general, acusados por sectores de la prensa y congresistas de la oposicin, fueron destituidos por habrseles encontrado responsables en casos de corrupcin en el ejercicio de sus funciones. Los dos fugaron al extranjero. 10

Fernando Tuesta Soldevilla

Instituciones, reforma y representacin poltica en el Per

elegido era un magistrado acusado de su conexin con el gobierno. Es ms fue uno de los beneficiados en su carrera judicial despus del golpe del 5 de abril de 1992. Otro tanto ocurri con el representante de los fiscales supremos. Tambin fue elegido por titulares y suplentes, nombrados por una Comisin presidida por una fiscal, que est por encima del Fiscal de la Nacin. De otro lado, varias universidades pblicas cuyas facultades de derecho eligen un representante ante el JNE, estn intervenidas. Estos nuevos componentes del JNE son los que resolvieron en contra del referndum y son cuestionados por su legitimidad para llevar adelante un proceso electoral tan delicado como el del ao 2000. Lo anterior no hace sino recordar que en una democracia, el organismo electoral no slo debe velar por todo lo relativo al mbito electoral sino ostentar un poder que le permita en los hechos tener autonoma de los otros rganos de poder. Slo as podr ejercer debidamente control y fiscalizacin sobre las actividades electorales. Esta es una de las carencias de la nueva estructura de los organismos electorales. IV. FINANCIACIN DE LAS CAMPAAS Si bien en este tema no hubo reformas importantes, es necesario sealarlos como u serio problema para la competencia democrtica. Las campaas electorales han visto encarecer sus costos de manera vertiginosa. La ampliacin del cuerpo electoral ha convertido a la democracia en un sistema de masas. En consecuencia, la propaganda debe llegar a millones de electores, por lo que no es ms una democracia para una lite. La forma de llegar a ellos en un tiempo tan corto como es el perodo de la campaa electoral y de manera fcil es a travs de los medios de comunicacin. Sus costos, particularmente en televisin, han dividido a los candidatos y partidos entre los que tienen recursos econmicos y quienes carecen de ellos. Esta situacin ha provocado una tremenda desproporcionalidad entre las candidaturas en competencia. La televisin se ha convertido en el elemento discriminador de los candidatos, para acceder a una gran audiencia y electorado. As el partido o candidato que logra obtener importantes recursos est en condiciones de tener una cobertura mayor y potencial audiencia, que no se lo logra a travs de ningn otro medio. Pero lo anterior no es sino un tema al interior de un campo mayor referido al financiamiento de campaas electorales. El Per no tiene una ley de partidos polticos y por lo tanto tampoco existe una ley de financiamiento de partidos polticos. Este tema no se ha puesto ni siquiera en discusin, pues hasta los ms interesados consideran que el clima antipartido actual, que cubre muchos debates impediran abordarlo con la serenidad y responsabilidad requeridas. Por lo tanto, eventualmente se ha discutido el tema a partir del control de gastos. No existe financiamiento pblico directo, sino escasamente a nivel indirecto. Esto debido a que los candidatos y partidos pueden hacer uso gratuito de los espacios destinados a la campaa electoral en radio y televisin del Estado. Sin embargo, stos son de escaso nivel de sintona, lo que motiva que muchas candidaturas, en muchas oportunidades, ni siquiera los usen. En la prctica, lo que sucede en el Per es la existencia de un financiamiento privado de campaa, pero que est liberado de casi cualquier control y lmite. En otras palabras, un candidato no tiene lmites en sus gastos de campaa y el origen de estos recursos no se conocen. Si bien la ley estipula que el JNE debe ser el organismo que

&&!

Fernando Tuesta Soldevilla

XXI Congreso Latin American Studies Association

! reciba la proyeccin de los fondos y la relacin de gastos13, este requerimiento se ha convertido en un formalismo14 que no ha resuelto el problema del financiamiento. El problema del dinero en campaa electoral, sigue siendo el lado oscuro de las elecciones y convierte a esta en un claro desbalance entre los competidores. V. ANALISIS Y CONCLUSIONES Entre 1980 y 1992, el diseo de las circunscripciones permiti que, en dos oportunidades, el partido de gobierno obtuviera en el Parlamento mayoras creadas por el propio sistema. De esta manera, pudo establecer hegemona poltica sin la necesidad de llegar a acuerdos con los dems grupos polticos. La forma de la candidatura posibilit, a su vez, que por la simultaneidad alta de las elecciones presidenciales y parlamentarias, las primeras influyeran en gran medida sobre las segundas, arrastrando las votaciones. A su vez el tipo de voto permiti, mediante el voto preferencial, trasladar en parte, la competencia interpartidaria hacia el interior de los partidos. Asimismo, la flexibilidad de las candidaturas (doble postulacin parlamentaria y presidencial) y del reconocimiento de los partidos (la ley fue extremadamente benvola con los nuevos partidos), permiti la proliferacin de partidos y que el sistema multipartidista se acentuar. Las modificaciones constitucionales de 1993, afectaron de manera importante el sistema poltico y de partidos, manteniendo, sin embargo, importantes elementos anteriores. Las modificaciones al apostar por un sistema proporcional puro, con la implantacin del distrito nico sin barrera legal, permiti una fragmentacin partidaria alta. La aplicacin de la cifra repartidora (mtodo Dhondt) sobre el distrito electoral nico, favoreci al partido mayoritario (Cambio 90/NM), por la cantidad de escaos en disputa (120 escaos). La mantencin del voto preferencial si bien ratific una relacin fuerte entre elector/candidato, perjudic la de elector/partido en momentos de crisis de representacin partidaria. Se mantuvo tambin la simultaneidad entre las elecciones parlamentarias y presidenciales, permitiendo un mayor voto de arrastre debido a la accin que produce la reeleccin presidencial (1995). Efecto que fue atenuado mnimamente por la mantencin del voto mltiple. Igualmente, se mantuvo la doble vuelta electoral slo a nivel presidencial, que si bien fue innecesaria, en 1995, podra polarizar futuras competencias electorales, como ocurri en 1990.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
13

El artculo 183 de la Ley Orgnica de Elecciones seala que "Dentro de los sesenta (60) das anteriores a las elecciones, las organizaciones polticas, listas independientes y alianzas, presentan al JNE la proyeccin de los fondos que sern invertidos durante el proceso electoral correspondiente, as como su fuente de financiamiento. Dentro de los 60 (sesenta) das posteriores a la proclamacin oficial electoral, los partidos, agrupaciones independientes, alianzas y listas independientes presentan al JNE, con carcter de declaracin jurada, la relacin de gastos destinados a la campaa electoral correspondiente, quedando el JNE facultado para efectuar las indagaciones necesarias para establecer la exactitud del movimiento econmico correspondiente a dicha campaa". 14 Un miembro de la agrupacin Vamos Vecino que compite por la alcalda de Lima este ao, declar al autor de este documento que han presentado al JNE una proyeccin de gastos que no es la real y harn lo mismo al final de la campaa. Seal, adems, que ningn donante que lo hace en la cuenta bancaria expresamente abierta para reclutar fondos de campaa, desea ser reconocido. Seal que si se promulga una ley que exigiera el reconocimiento de la fuente, los donantes veran la manera de salvar la ley o dejaran de entregar fondos de campaa.
12

Fernando Tuesta Soldevilla

Instituciones, reforma y representacin poltica en el Per

Todo lo anterior nos lleva a recordar que pese a los cambios institucionales, no se tuvo claridad en los objetivos en el momento de su elaboracin, pues se mantuvo la combinacin del presidencialismo con un formato de sistema de partidos multipartidista, en la medida que se prest ms atencin a los beneficios de corto plazo. El multipartidismo ha sido un formato de sistema de partidos que estaba asociado a la precariedad de la democracia. Posteriormente se ha demostrado que este sistema es funcional en sociedades heterogneas y con clivajes sociales, pero que se sustentan en sistemas parlamentarios. Para Scott Mainwaring, el multipartidismo combinado con un sistema presidencialista crea una relacin explosiva (1995:139). Exacerba algunos problemas tpicos de este sistema -conflicto ejecutivo/legislativoque conduce al inmovilismo, pues no crea su propia mayora como s ocurre en un sistema parlamentario. Tarea siempre difcil con un formato de muchos partidos, como ocurri en el perodo 1990-1992. Han existido casos en que esta combinacin ha funcionado (Chile 1930-73), pero genera una dependencia muy alta a la voluntad de las lites y de los ciudadanos de comprometerse con un sistema democrtico institucionalizado. En el Per, este no ha sido ni es el caso. Pero, si bien no se pudo cambiar el sistema de gobierno, lo adecuado hubiera sido un sistema con menos partidos. Es decir, reducir la fragmentacin partidaria, introduciendo umbral de representacin, distritos plurinominales o elecciones parlamentarias coincidentes con segunda vuelta electoral. No es el nico mecanismo, pero si pudo ayudar a encontrar salidas institucionales. Por el contrario, los cambios introdujeron modificaciones que apuntaron y tuvieron resultantes inversas a la premisa anterior, pues el sistema electoral favoreci la fragmentacin partidaria. Si bien el multipartidismo puede ser funcional tambin al presidencialismo cuando el partido gobernante es altamente disciplinado y la oposicin no, como ocurre en el Per desde 1992, esta situacin no deja de lado la situacin de precariedad, slo la atena para perodos muy precisos. De lo anterior se desprende que la democracia peruana no est respaldada por adecuados cambios que permitan que el sistema funcione con las instituciones establecidas constitucionalmente, fortalecindolas. Por el contrario, lo que se ha observado es cambios que mantienen o menoscaban el sistema poltico, convirtindolo en sumamente frgil. Producto de ello es que el Congreso tiene un grado de desaprobacin mayor que el que se observa en el ejecutivo. Mayoras aplastantes y subordinadas forman parte de esta arquitectura poltica, en donde los partidos y la representacin han creado un serio problema de legitimidad e inestabilidad de las reglas de juego polticas, que no han hecho sino alimentar una cultura poltica sin coordenadas democrticas slidas.

&"!

Fernando Tuesta Soldevilla

XXI Congreso Latin American Studies Association

! Bibliografa Abad Yupanqui, Samuel B. y Carolina Garcs Peralta: "El gobierno de Fujimori: antes y despus del golpe", en Comisin Andina de Juristas (CAJ): Del golpe de estado a la nueva constitucin, Lecturas sobre Temas Constitucionales No.9. Lima: CAJ, 1993. Alcntara Saez, Manuel: "Elecciones, electores y partidos en Amrica Latina en la dcada de 1990", en Amrica Latina Hoy No.13. Madrid: Sepla/Instituto de Estudios de Iberoamrica y Portugal, mayo 1996. Bendel, Petra 1993: "Partidos Polticos y Sistemas de Partidos en Centroamrica", en Dieter Nohlen: Elecciones y sistemas de partidos en Amrica Latina. San Jos de Costa Rica: IIDH/Capel, 1993. Eguiguren Praeli, Francisco: "Las relaciones entre gobierno y parlamento", en Lecturas Constitucionales Andinas No.2. Lima: CAJ, 1993. Fernndez Segado, Francisco: "Los rganos electorales en el ordenamiento constitucional peruano", en La Constitucin de 1993-Anlisis y Comentarios. Lima: CAJ, 1995. Fernndez Segado, Francisco: "La representatividad de los sistemas electorales", en Cuadernos Capel No.37. San Jos de Costa Rica: IIDH/Capel, 1994a. Fernndez Segado, Francisco: "El nuevo ordenamiento constitucional del Per: aproximacin a la Constitucin de 1993". En Domingo Garca Belaunde y Francisco Fernndez Segado: La Constitucin peruana de 1993. Lima: Editora Jurdica Grijley, 1994b. Ferrero Costa, Carlos: "El Sistema Electoral peruano y desarrollo pendientes", en Nuevo Sistema Electoral peruano y elecciones municipales, separata especial de Anlisis Internacional No.10. Lima: CEPEI, 1994. Jurado Nacional de Elecciones (JNE): Per: elecciones generales 1995. Resultados nacionales. Lima: IFES/USAID, 1996. Nohlen, Dieter: Elecciones y sistemas electorales. Caracas: Nueva Sociedad, 1995. Nohlen, Dieter: "Sistemas electorales y gobernabilidad". En Boletn Electoral Latinoamericano No. VI, 85-109 pgs. San Jos de Costa Rica: IIDH/Capel, 1991. Pareja Paz Soldn, Jos: Derecho Constitucional Peruano y la Constitucin de 1979. Lima: Eddili, cuarta edicin, 1988. Pease, Henry: Remando a Contracorriente. Boletn Informativo de la Oficina del Congresista Henry Pease Garca. No.16. Ao II, setiembre de 1997. Sags, Nestor Pedro: "Formas de gobierno: aproximaciones a una teora del control parlamentario sobre el poder ejecutivo", en Lecturas Constitucionales Andinas No.2. Lima: CAJ, 1993.

14

Fernando Tuesta Soldevilla

Instituciones, reforma y representacin poltica en el Per

Sartori, Giovanni: Ingeniera constitucional comparada. Una investigacin de estructuras, incentivos y resultados. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1994. Tuesta Soldevilla, Fernando: Sistema de partidos polticos en el Per (1978-1995). Lima: Fundacin Friedrich Ebert, 1995. Tuesta Soldevilla, Fernando: Per Poltico en Cifras, (segunda edicin), Lima: Fundacin Friedrich Ebert, 1994. Unin Parlamentaria: Sistemas electorales (Estudio comparativo mundial). Madrid: Cortes Generales de Espaa, 1992. !

&#!

Fernando Tuesta Soldevilla